Vol 10 No 1 - ATAUM - Ankara Üniversitesi
Transkript
Vol 10 No 1 - ATAUM - Ankara Üniversitesi
ANKARA ÜNİVERSİTESİ AVRUPA TOPLULUKLARI ARAŞTIRMA VE UYGULAMA MERKEZİ ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ . Yıl: 2011 Cilt: 10, Sayı: 1 ANKARA ÜNİVERSİTESİ BASIMEVİ İncitaşı Sokak No:10 06510 Beşevler / ANKARA Tel: 0 (312) 213 66 55 Basım Tarihi: …/…/2011 ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ Yıl: 2011 Cilt: 10, Sayı: 1 İÇİNDEKİLER Gökhan AKŞEMSETTİNOĞLU Avrupa Bütünleşme Projesinin ve Genişleme Sürecinin Değişen Dinamikleri 1 Necat AZARKAN Urteil Des Europäischen Gerichtshofes Zur Nutzung Von Marken in Google-Adwords-Anzeigen Rs.C-236/08-C-238/08-Vom 23.März 2010 - Revolution Des Online Werbemarktes Oder Freies Ticket Für Markenverletzungen? 19 Burçak YÜKSEL-Emine OLHAN-Can Devin İÇEL Avrupa Birliği’nde Çapraz Uyum ve Türkiye İçin Öneriler 33 S.Sezgin MERCAN Siyasal Bütünleşme Kuramları Işığında AB Genişlemesi 67 Mehmet Zahid SOBACI Avrupa Birliği Koşulsallığının Etkinliği Bağlamında Türkiye’de Reform Üzerine Bir Analiz 85 Gökçen YAVAŞ Conflict Prevention Policies of the European Union Towards the Western Balkans 101 ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ (2011) ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES Year: 2011 Volume: 10, Number: 1 CONTENTS Gökhan AKŞEMSETTİNOĞLU The Changing Dynamics of the European Integration Project and the Enlargement Process 1 Necat AZARKAN Revolution of Online Advertising Market or Free Ticket For Trademark Infringement? (Judgment of the European Court of Justice of 23 March 2010 for the Use Trademarks in Google Adwords Advertising) 19 Burçak YÜKSEL-Emine OLHAN-Can Devin İÇEL Cross Compliance in European Union and Recommendations for Turkey 33 S.Sezgin MERCAN EU Enlargement in the Light of the Integration Theories 67 Mehmet Zahid SOBACI An Analysis of Reform in Turkey within the Context of Effectiveness of European Conditionality 85 Gökçen YAVAŞ Conflict Prevention Policies of the European Union Towards the Western Balkans 101 ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES (2011) SUPRANASYONAL BİR TASARRUFCilt: ŞEKLİ OLARAK Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi 10, No:1 (Yıl: 2011), s.1-18 AVRUPA BÜTÜNLEŞME PROJESİNİN VE GENİŞLEME SÜRECİNİN DEĞİŞEN DİNAMİKLERİ Gökhan AKŞEMSETTİNOĞLU∗ Özet Genişleme ve Derinleşme yapısı üzerine kurulu olan Avrupa bütünleşme projesi, yeni katılan üyelerin getirdiği kurumsal yükler ve Birliğin karar alma mekanizmasında ortaya çıkan sorunlar sebebiyle zaman içinde farklı dinamikleri geliştirmek zorunda kalan ve uluslararası sistemin değişen özelliklerine göre hızlı bir şekilde evrimleşen bir süreç haline gelmiştir. Bu anlamda Avrupa Birliği’nde bir süredir üzerinde tartışılmakta olan “farklılaştırılmış bütünleşme” düşüncesi, içinde barındırdığı “kurumsal revizyonlar” ve “çokkültürlülük” gibi yeni unsurlarla üye ülkelerin gündemini daha fazla meşgul etmeye başlamıştır. Buna göre, Avrupa Birliği yetkilileri söz konusu yeni unsurlar çerçevesinde yeni düzenlemeler yapmaya ve yeni politikalar üretmeye başlamışlardır. Farklı kültürlerin önem kazanmaya başladığı yeni uluslararası sistemde, faydacı bir bütünleşme yapısı öngören bu yeni unsurlar, bundan sonraki yeni genişleme dönemleri ve genel anlamda bütünleşme süreci için olumlu şartları hazırlayacak gelişmelerdir. Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, farklılaştırılmış bütünleşme, genişleme süreci, kurumsal revizyonlar, çokkültürlülük. Abstract European integration project, established on enlargement and deepening structure, has become a process, which evolves rapidly according to the changing features of the international system and has to develop different dynamics in time due to the problems accrued in the decision-making mechanism of the Union and the institutional loads that the newly participated members has brought. In this sense, the “differentiated integration” idea, which has been discussed for a while in the European ∗ Yrd.Doç.Dr., Çankaya Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler Bölümü, Ankara 2 GÖKHAN AKŞEMSETTİNOĞLU Union, has started to become a current issue in the member states’ agenda with its new elements such as “institutional revisions” and multiculturalism”. According to this, the European Union authorities have started to produce new policies and make new arrangements within the frame of new elements. In the new international system where the different cultures gain importance, these new elements that propose a pragmatic integration structure are the developments which will prepare positive conditions for the new development terms in the future with the integration period in general. Key Words: European Union, differentiated integration, enlargement process, institutional revisions, multiculturalism. Giriş Avrupa Birliği (AB) yetkilileri, bir süredir hem genişleme hem de genel anlamda bütünleşmeyle ilgili yeni dinamiklerin oluşumundan ve üye ülkelerin yeni yaklaşımlarından bahsetmektedir. Buna göre, üye ülkelerin liderleri, yeni genişleme dönemlerinde asgari katılım koşullarını sağlayan aday ülkeleri, sorumlulukları ve yetkileriyle kabul ederken, siyasi ve ekonomik nitelikleri eski üyeler kadar yeterli olmayan ülkeleri ise hem Birliğe adaptasyonlarını sağlamak hem de karar alma mekanizmalarındaki kilitlenmeyi önlemek için, ya sahip oldukları yeterlilikleri ölçüsünde sorumluluk vererek ya da bu sorumluluklarını ve dolayısıyla yetkilerini bir süre erteleyerek Birlik bünyesine almayı, bir başka deyişle daha esnek politikalar uygulamayı planlamaktadır. Bu makale Avrupa bütünleşme sürecinin ve bu süreç içindeki genişleme yapısının değişen zaman içinde nasıl evrimleştiğini, tarih içinde ve uluslararası sistemin gereklerine göre nasıl farklılaştığını ortaya koymaya çalışmaktadır. Uzun bir geçmişe sahip olan Avrupa bütünleşmesi fikri herşeyden önce Avrupa toplumlarının ortaya koyduğu kuralların, normların ve kültürel değerlerin bir ürünü olmuştur1. Uzun Avrupa tarihi etkisi altında değişen, gelişen ve sosyo-politik olayların bir sonucu olarak ortaya çıkan bu değerler bütünü, özellikle AB antlaşmalarında biraraya getirilerek üye ülkelerin farklı değerlerinin harmanlanması ve böylece Avrupa toplumlarının AB bütünleşme projesinin temelini oluşturması sağlanmıştır. Konusu insan ve toplum olan her olgunun değişmesi ve evrimleşmesi kaçınılmaz olduğundan, Avrupa bütünleşme projesi de zaman içinde büyük değişikliğe uğramıştır. Herşeyden önce, AB gibi önemli bir bölgesel örgütün uluslararası sistemin dinamiklerine göre şekillenmesini beklemek kaçınılmazdır. Buna göre, Avrupa bütünleşme sürecinin başladığı ve temel yapılarının şekillendiği iki kutuplu Soğuk Savaş döneminin dinamikleri ile kısa bir süre sonra etkilerinin daha çok hissedileceği öngörülen çok kutuplu sistemin dinamikleri birbirinden farklı olacağından, AB’nin bu farklılığı gözardı ederek eski tutum ve davranışları sürdürmeye çalışmasının mümkün olmayacağı son derece açıktır. Dolayısıyla, AB’nin önümüzdeki genişleme ve genel 1 Sabri Çiftçi, “Treaties, Collective Responses and the Determinants of Aggregate Support for European Integration”, European Union Politics, Cit 6, No 4, Aralık 2005, s. 475. AVRUPA BÜTÜNLEŞME PROJESİNİN VE GENİŞLEME SÜRECİNİN DEĞİŞEN 3 anlamda bütünleşme süreçlerinde yeni politikalar ve yaklaşımlar benimseyerek evrimleşmesine devam edeceğini düşünebiliriz. Temel omurgasını genişleme ve derinleşme ikili yapısı üzerine oturtan Avrupa bütünleşme süreci, zaman içinde farklı değerlere sahip ve göreceli olarak kurucu üyeler kadar istikrarlı siyasi ve ekonomik yapılara sahip olmayan yeni devletleri içine dahil etmesiyle, söz konusu ikili yapının arasındaki dengenin bozulması ihtimali ile karşı karşıya kalmış ve bütünleşme sürecinin önü tıkanmaya başlamıştır. AB liderleri, söz konusu tıkanıklığı gidermek ve bütünleşme sürecinin önünü açabilmek için yeni dinamikler üzerinde daha fazla düşünmeye ve hatta bu konularda önemli adımlar atmaya başlamışlardır. Genel olarak “farklılaştırılmış bütünleşme” ana başlığı altında incelenebilecek olan söz konusu yeni dinamiklerin önümüzdeki genişleme dönemlerinin ve genel anlamda bütünleşme sürecinin ana çerçevesini oluşturacağını iddia etmek yanlış olmayacaktır. Bir başka deyişle, özellikle Soğuk Savaşın ertesinde küreselleşmeyle birlikte farklı kültürlerin etkilerinin artması, Avrupa devletlerini etkilemiş ve belki daha da önemlisi, farklı kültürel değerler ile karşı karşıya kalan AB liderleri, sistemin bir gereği olarak ortaya çıkan bu dinamikleri benimsemiş ve bu yönde adımlar atmaya başlamışlardır. Bu çalışma da AB üyelerinin çabalarıyla ortaya çıkan ve değişen söz konusu dinamikleri araştırmaktadır. Buna göre, bu çalışmada öncelikle ana temaya temel teşkil eden Avrupa bütünleşme süreci hakkında tarihi arka plan çerçevesinde kısa bir bilgi verilmiş, sonra “farklılaştırılmış bütünleşme” kavramı, bu kavramı yeni bir yapıya oturtan “kurumsal revizyonlar” ile yeni dinamiklerin özünü teşkil eden “çokkültürlülük” düşüncesi açıklanmıştır. Avrupa Bütünleşme Süreci Kökleri 11. yüzyıla dayanan Avrupa bütünleşme düşüncesi, Avrupa’daki devletleri genel olarak barış için bir araya getirme hevesine dayanır. Bu anlamda, birçok devletten tek bir “devlet” oluşturma (çoktan teke-e pluribus unum) fikri Avrupalı düşünürleri uzun zaman meşgul etmiş ve bu düşünce ancak İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra ortaya çıkan sosyal ve siyasal ortam2 içinde uygulama alanı bulabilmiştir. Avrupa bütünleşme düşüncesinde, İkinci Dünya Savaşı bir dönüm noktası olmuş, savaş dönemindeki barış konferanslarında (Yalta ve Postdam) çözülemeyen sorunlar, savaş ertesinde hem yeni bir dönemin başlamasına (Soğuk Savaş) hem de süregelen korkuların devam etmesine sebep olmuştur. İşte, uluslararası arenadaki bu durum, yüzyıllardır sadece bir düşünce olarak kalan ya da ancak çoğunlukla basit ve sonuçsuz kalan girişimlerden oluşan Avrupa bütünleşme düşüncesinin hayata geçirilmesi için en uygun fırsatı yaratmıştır. 2 Neill Nugent, The Government and Politics of the European Union, 6th Edition, Durham, Duke University Press, 2006, s. 13. 4 GÖKHAN AKŞEMSETTİNOĞLU İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra Avrupa’daki devletler için belki de en büyük korku, her iki dünya savaşında başrolü oynayan Almanya’nın yeniden bir tehdit olması3, dolayısıyla Avrupa’yı yeni bir savaşa sürüklemesiydi. İşte bu korku, Avrupa’daki devletleri biraraya getiren en önemli etken olmuştur. Bu anlamda, İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra Avrupa’nın bütünleşme amacı, Almanya’nın ekonomik ve askeri gücünü bir birlik şemsiyesi altında kontrol ederek, Avrupa’da barışın sürdürülmesini sağlamak olmuştur. Bunun yanında, özellikle Kore Savaşı (1950–1953) sonrasında, etkisini gittikçe artıran Sovyet ideolojik yayılmacılığının yarattığı korku da Avrupa’daki devletleri biraraya getiren bir diğer etkendir. Söz konusu gelişmelerin ışığı altında, Avrupa bütünleşme projesi, Fransa’nın önderliğinde, Fransa, Almanya, İtalya ile Belçika, Hollanda ve Lüksemburg (BENELÜKS)’un 1951 yılında Paris’te imzaladıkları Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (AKÇT) Antlaşması ile resmen başlamıştır4. Ağır sanayinin iki önemli maddesi olan kömür ve çelik sektörlerinde gümrük duvarlarının indirilmesiyle başlayan birleşme girişimi, kurucu ülkelerin 1957 yılında Roma’da imzaladıkları Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (EURATOM) Antlaşmalarıyla yeni bir boyut kazanmıştır. 1965 tarihinde bu üç topluluğun karar alma mekanizmalarının birleştirilmesiyle ortaya çıkan Avrupa Topluluğu (AT), bölgesel bir aktör olarak uluslararası arenadaki yerini almıştır. Buna göre, Avrupa “bütünleşmesi”, “anlaşmazlığa yol açmayan ekonomik konular hakkındaki asgari anlaşmayla başlayan ve aşamalı olarak ekonomik ve siyasi birleşmeye giden bir süreç”5 olarak tanımlanabilir. Bu anlamda, Avrupa bütünleşme düşüncesini ya da projesini artık Avrupa bütünleşme “süreci” olarak görmek yanlış olmayacaktır. Avrupa bütünleşme süreci içinde tanık olduğumuz antlaşmalar, Avrupa toplumlarının ortak değerlerini temsil eden önemli yapı taşlarıdır. Bu konuda, 1992 yılında Maastricht’te imzalanan Avrupa Birliği Antlaşması (Maastricht Antlaşması) ayrıcalıklı bir yere sahiptir. Planlaması ve taslak çalışmaları 1980’lerin başlarında federalist düşüncenin ateşli savunucusu ünlü İtalyan politikacı Altiero Spinelli tarafından yapılan bu antlaşma, bütünleşme sürecindeki belki de en önemli köşe taşıdır. Eldeki mevcut AT yapısına Ortak Dış ve Güvenlik Politikası (ODGP) ve Adalet ve İçişlerinde İşbirliği gibi iki farklı yapıyı da ekleyen ve böylece bir birlik olma yolunda yeni bir adım atan Avrupa bütünleşmesi, kendi karar alma mekanizmasını da daha kompeks bir hale getirmiştir. Buna göre, AB’nin kurumsal yapısı, çok genel anlamda, bütçenin yapımından ve yürütülmesinden sorumlu olan bir Komisyon; icra organı olarak görev yapan bir Konsey; kanun yapma yetkisini Konsey ile paylaşan bir Parlamento; ve üye ülkeler ile organlar arasındaki sorunları çözmek üzere kurulmuş olan bir Adalet Divanı üzerine oturmaktadır. 3 John McCormick, Understanding the European Union, A Concise Introduction, 3rd Edition, New York, Palgrave Macmillan, 2005, s. 59. 4 İbrahim S. Canbolat, Avrupa Birliği, Uluslarüstü Bir Sistemin Tarihsel Teorik Kurumsal Jeopolitik Analizi ve Genişleme Sürecinde Türkiye ile İlişkiler, 3. Baskı, Alfa Basım, 2002, s. 109. 5 Çiftçi, op.cit., s. 475. AVRUPA BÜTÜNLEŞME PROJESİNİN VE GENİŞLEME SÜRECİNİN DEĞİŞEN 5 Avrupa Bütünleşme Sürecinin Temel Karakteristikleri Avrupa bütünleşme sürecini oluşturan genişleme/derinleşme ikili yapısı, 1969 tarihli Hague Zirvesi’nde oluşmaya başlamış, bu zirvede üye ülkeler bir taraftan İngiltere, İrlanda, Danimarka ve Norveç ile üyelik müzakerelerine başlarken (genişleme), öte yandan Avrupa Siyasi İşbirliği’nin (ASİ) oluşturulmasına (derinleşme) karar vermişlerdir. ASİ’nin hayata geçirilmesi, aynı zamanda üye ülkelerin siyasi bütünleşmeye gitme konusundaki istekliliğini gösteren önemli bir adım olmuştur. Bu gelişmeler, genişleme/derinleşme ikiliğinin başlangıcı olmuş, bu tarihten sonra her genişleme dönemini bir derinleşme süreci takip etmiştir6. Avrupa bütünleşme sürecinin ilk temel karakteristiği, ”genişleme” konusudur. Genişleme politikasının yasal temeli, Avrupa Birliği Antlaşması’nın 49. maddesinde açıkça belirtilmiştir. Bu maddeye göre, demokrasi, insan hakları ve hukukun üstünlüğü gibi ilkeleri benimseyen her Avrupa devleti, Birliğe üye olmak için başvurabilir. Nitekim son 35 yıldır 21 Avrupa devleti bütünleşme sürecinin bir parçası olmuş, AB’nin üye sayısını 27’e yükseltmiştir. Bu anlamda, AB yeni üyelerini uygun şartlarda kabul edebilmek için bazı kurumsal düzenlemeler yapmıştır. Örneğin, 1986 tarihinde imzalanan Avrupa Tek Senedi’nin ilkeleri, yeni üyelerinin “laissez-faire” ilkesini benimsetecek kurallar oluşturmuştur7. Avrupa bütünleşme sürecinin ikinci temel karakteristiği, güçlü bir kurumsal yapının varlığı olarak karşımıza çıkan “derinleşme” konusudur. Buna göre, güçlü bir kurumsal yapının varlığı, üye ülkeler arasındaki işbirliğini sağlayan ve ilişkilerin devamına olanak veren en önemli araçlardan birisi olmuştur. Aslında, uluslararası politikada, değişen ekonomik ve siyasi durumlara adapte olabilmek ve dolayısıyla üye ülkeleri birarada tutabilmek son derece önemlidir. Bu yüzden, AB’nin kurumsal yapısı zaman zaman revize edilerek, değişen durumlara karşı yeniden düzenlenmekte, böylece mesela üye devletlerin karar alma sürecine daha kolay katılmaları sağlanmakta ve ortaya çıkan ya da çıkması muhtemel sorunları çözebilecek yeni politikalar üretilmektedir8. Bu anlamda, ileriki sayfalarda detaylı olarak açıklanacak olan “kurumsal revizyonlar”, yeni gelenlerin yüklerini taşıyabilmek ya da Birlik’in omuzlarına yüklenen ağırlığı azaltabilmek için her zaman gerekli ve dolayısıyla faydalı olmuştur. Bütünleşme sürecinin bu “derinleşme” dinamiği, özellikle Birliğin yeni üyeleri kabul ettiği durumlarda etkin bir özellik olarak karşımıza çıkmaktadır9. 6 John Redmond ve Glenda G. Rosenthal (der.), The Expanding European Union, Past, Present, Future, Boulder, Colorado, Lynne Rienner Publishers, 1998, s. 107. 7 Victoria Curzon Price (der.), The Enlargement of the European Union, Issues and Strategies, London, Routledge, 1999, s. 102. 8 Christopher Preston, Enlargement and Integration in the European Union, London, Routledge, 1997, s. 185. 9 Ibid. 6 GÖKHAN AKŞEMSETTİNOĞLU Genişlemenin Avrupa Bütünleşmesine Etkileri Genel olarak bakıldığında, genişleme sürecinin iki farklı yaklaşımın etrafında şekillendiği görülmektedir. Federalizmi çağrıştıran ilk yaklaşım, Avrupa düzeyinde bir karar-alma mekanizmasına vurgu yaparak, ulusal tutumları ikinci plana iter. Bu yaklaşım, uzlaşmayı ve üye ülkelerle aday ülkeler arasındaki dayanışmayı kolaylaştırmak için Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Komisyonu gibi AB kurumlarının güçlendirilmesini amaçlamaktadır. Bu yaklaşımı daha çok Almanya, İtalya ve BENELÜKS ülkeleri savunmaktadır. Ulus devletlerin önemini ortaya koyan ikinci yaklaşım ise, bütünleşme teorileri içindeki hükümetlerarası yapıyı benimseyen ve daha çok eski üye devletlerin kendi politikalarını ve çalışma koşullarını gözden geçirerek, sistematik bir adaptasyon sürecinin önemini vurgulayan yaklaşımdır. İngiltere, Danimarka ve Fransa bu modele daha yakın olan devletlerdir10 . Genişleme sürecinde her iki yaklaşım da etkilidir. Genişlemenin yeni üyelere çok şeyler kazandırdığına hiç şüphe yok, ama yeni üyeler de Birliğe yeni fırsatlar getirmektedir. Aslında her genişleme, Birliğin coğrafyasını ve yönünü de değiştirmektedir11. Her yeni genişleme sonucunda Birlik, kendi pazarlarını biraz daha genişletmekte, uluslararası arenada siyasi olarak daha etkin olmakta ve dünyadaki farklı bölgelerle temasını ilerleterek, üyelerine dünyayı daha küçük bir alan haline getirmektedir. Belki daha da önemlisi genişlemeler Birliğin özellikle tarım alanında kendine yeterli olmasını sağlamakta ve dünyadaki diğer ülkeler ile ticaret imkânlarını artırmaktadır. Bu anlamda AB, dünyanın en büyük ithalat ve ihracatçısı durumundadır. Benzer şekilde, AB, diğer ülkeler ve devlet dışı aktörlerle diplomatik ilişkilerini her geçen gün artırmaktadır. Bir başka deyişle, genişlemeler son 35 yıldır AB’nin siyasi ve ekonomik yapısını güçlendirmektedir12. Avrupa bütünleşme sürecinde genişlemenin etkilerini anlayabilmek için, AB’nin genişleme dönemlerine biraz daha yakından bakmakta yarar var. İlk genişleme döneminde İngiltere’nin üyeliği, Avrupa bütünleşmesi için bir dönüm noktası olmuştur. Fransa’daki De Gaulle hükümeti tarafından, siyasi sebepler yüzünden, iki kere veto edildikten sonra (1962 ve 1967 yıllarında) AT’ye tam üye olan İngiltere, kısa süre içinde Topluluk ile İngiliz Uluslar Topluluğu arasında önemli bir köprü olmuştur. Diğer bir deyişle İngiltere, Topluluk ile uluslararası sistem arasında bir bağ kurmuştur. Aynı zamanda, İngiltere’nin üyeliği, Topluluğa, Atlantik bağlantısı yoluyla ABD ile yakın ilişkiler kurma fırsatı da yaratmıştır. Aslında İngiltere, AB’ye “birçok yeni dış politika faaliyetinin oluşmasına sebep olan bir küresel diplomatik, siyasi ve ekonomik çıkarlar ağı” getirmiştir13. Benzer biçimde, ilk genişleme sürecinin diğer iki önemli ismi olan Danimarka ve İrlanda da topluluk ile diğer İskandinav ülkeleri ve üçüncü dünya ülkeleri arasında köprüler kurulmasını kolaylaştırmıştır. 10 Ibid., s. 177. Redmond ve Rosenthal, op.cit., s. 200. 12 Preston, op.cit., s. 159-162. 13 Redmond ve Rosenthal, op.cit., s. 197. 11 AVRUPA BÜTÜNLEŞME PROJESİNİN VE GENİŞLEME SÜRECİNİN DEĞİŞEN 7 İkinci genişleme dönemi, 1980’lerde gerçekleşmiştir. Bu genişleme döneminde tam üye olan Yunanistan, İspanya ve Portekiz, Topluluğu bir Akdeniz gücü haline getirmiştir. Yunanistan’ın üyeliği, AT’yi Balkanlara yakınlaştırırken, İspanya ve Portekiz’in üyelikleri, 1980’li yıllarda AT ile Latin Amerika ülkeleri arasında daha derin bağların kurulmasına olanak vermiş, 1990’lı yıllardaki AB-MERCOSUR14 Paktı ve Avrupa-Akdeniz İşbirliği Ortaklığı’nın da temellerini atmıştır15. Topluluğun Akdeniz genişlemesi oldukça önemlidir. Herşeyden önce, Topluluğun sözkonusu ülkeleri kabul etmesi, genişleme konusundaki belki de ilk esneklik yaklaşımıdır. 1967-1975 yılları arasında Yunanistan’da hüküm süren askeri iktidar, Yunanistan’ın üyelik için önünü tıkayan belki de en önemli engeldi. Ancak AT, Yunanistan’ı 1981 yılında Topluluğa kabul ederken farklı bir bakış açısıyla, bu devletin demokrasisinin gelişmesi ve istikrarlı bir ekonomiye kavuşmasını hedeflemiştir. Bu düşünce yapısı içinde Yunanistan’ı 1986 yılında İspanya ve Portekiz takip etmiştir. Yani, daha 1980’lerde bütünleşme sürecinin çok sıkı bir federatif yapıya doğru gitmeyeceği anlaşılmaktaydı. Başka bir deyişle, AT’nin Akdenizlilik kültürünü benimsemesi, bütünleşme yapısının dar bir çerçeve içinde gelişmeyeceğini, farklı kültürel unsurların da bu yapı içinde kabul göreceğinin bir işareti olarak değerlendirilebilir. Akdeniz genişlemesi, ilk defa bütünleşme jargonuna “çeşitlilik” kavramının girmesi açısından son derece önemlidir. Aslında bu kavram, yeni üye olan ülkelerin farklı karakteristiklerine cevap verebilme ihtiyacından doğmuştur. Bu anlamda, Akdeniz genişlemesi, önceki genişlemeden son derece faklıdır; çünkü Topluluk, yukarıda da belirtildiği gibi, ilk defa siyasi ve ekonomik sorunlara sahip ülkeleri tam üye olarak kabul etmekte bir sakınca görmemiştir. Gerçekten de, söz konusu Akdeniz ülkelerinin tam üye oldukları zaman, ne siyasi anlamda tam demokratik ülkeler olduklarını, ne de ekonomik anlamda AT’nin istediği düzeyde bir istikrara sahip olduklarını söylemek kolaydır. Aslında bu ülkelerin AT’ye tam üye kabul edilmesindeki belki de en önemli sebep, bir kez daha belirtmek gerekirse, bu ülkelerin siyasi anlamda demokratik yapılarını güçlendirmek ve ekonomik anlamda istikrara kavuşmalarına yardım ederek, Avrupa’daki refah sahibi devletlerin sayısını artırabilmektir. Daha da önemlisi, Akdeniz genişlemesi, Avrupa’da görece faklı kültürlere sahip olan ülkelerin tam üyeler olarak benimsenmesidir. Buna paralel olarak, “çeşitlilikte birleşme” fikri de ilk defa bu genişleme döneminde seslendirilmiştir. Bu anlamda, Komisyon’un holistik (bütünselci) bir yaklaşımla, mesela göçmenlere kendi kültürel farklılıklarından vazgeçmeden eşit haklar tanınması konusunda önemli adımlar atmaya başladığını söyleyebiliriz16 . Üçüncü genişleme dönemi hem Avrupa bütünleşmesi açısından ve hem de genel anlamda uluslararası sistem bakımından dönüm noktası olarak değerlendirilebilecek gelişmelere rastlamaktadır. Bu anlamda en önemli gelişme, İkinci Dünya Savaşı’ndan hemen sonra ABD ile Sovyetler Birliği arasındaki ideolojik çekişmeyle başlayan ve 14 1991 yılında kurulan ve altı Latin Amerika ülkesinden oluşan serbest ticaret bloğudur. Redmond ve Rosenthal, op.cit., s. 197. 16 Lisbeth Aggestam ve Christopher Hill, “The Challenge of Multiculturalism in European Foreign Policy”, International Affairs, Cilt 84, No 1, Ocak 2008, s. 106. 15 8 GÖKHAN AKŞEMSETTİNOĞLU nükleer silahların caydırıcılığı ile dengelenen Soğuk Savaş’ın sona ermesidir. Soğuk Savaşın bitişiyle birlikte, başta sosyalist ülkeler olmak üzere, dünyadaki bütün devletler ve önemli uluslararası organizasyonlar yeni şekillenecek olan dünyadaki rollerini belirlemek için kurumsal yapılarında yeni düzenlemelere gitmişlerdir. Bu değerlendirme ve düzenleme sürecinin Avrupa bütünleşmesi açısından sonucu, Maastricht Antlaşması olmuştur. Genişleme süreci bakımından Maastricht Antlaşması, esas olarak Doğu Avrupa’da bağımsızlığını kazanan devletleri Birlik içine çekebilecek politikalar üzerine yoğunlaşmış, nitekim, 1993 yılında Kopenhang’da ortaya koyulan siyasi ve ekonomik kriterler ile müktesebata uyum zorunluluğu, öncelikle Doğu Avrupa Ülkeleri ve sonra da diğer muhtemel genişlemeler için bir yol haritası olmuştur. Bu şartlar altında, AB, kendisini zorlayacağını düşündüğü Doğu’ya doğru genişlemesine hazırlanırken, tarafsız ve dolayısıyla sorunsuz olan üç ülkeyi de (Avusturya, Finlandiya ve İsveç) 1995 yılındaki genişleme döneminde bünyesine katmıştır. Birlik söz konusu zengin devletleri bünyesine katmakla hem mali anlamda önemli kazanımlar sağlamış hem de bir sonraki Doğu Avrupa genişlemesi için kendisine bir geçiş yolu hazırlamıştır. Gerçekten de, Soğuk Savaş’ın ardından, eski komünist devletler bir bir bağımsızlıklarını kazanırken, Batı Avrupa yeni devletler için bir çekim merkezi haline gelmiştir. AB, özellikle, Ekonomik ve Parasal Birlik (EBP)’in yanında siyasi bütünleşme fikrinin de kuvvetlice vurgulandığı Avrupa Birliği Antlaşması’nın imzalanmasından sonra, bölge ülkeleri üzerinde siyasi ve ekonomik anlamda etkin olmaya başlamıştır. Birlik, nihayet 2004 yılındaki dördüncü genişleme döneminde, çoğunluğu Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkesi (MDAÜ) olan on ülkeyi – Polonya, Macaristan, Çek Cumhuriyeti, Slovakya, Slovenya, Letonya, Litvanya, Estonya, Kıbrıs Rum Kesimi ve Malta - tam üye olarak bünyesine katmıştır17. Böylece, bu ülkelerdeki istikrarsızlığı ortadan kaldırma amacı, 2004 tarihli genişleme sürecinde başarıya ulaşmıştır18. Ayrıca, AB’nin MDAÜ’ye genişlemesi, Avrupa-Atlantik güvenlik yapısını da Doğu’ya doğru kaydırmıştır. Bu gelişme, AB açısından son derece faydalı olmakla birlikte, yeterli olmamıştır. Buna göre, kurumsal konsolidasyonun yanısıra, kültürel değişim, sosyal etkileşim ve ekonomik bağımlılığın derinleştirilebilmesi19 için AB, beşinci genişleme döneminde, 2007 yılında reform süreçlerini tamamlamış olan Bulgaristan ve Romanya’ya tam üyelik statüsü vermiştir. 35 yıllık bu genişleme süreci sonunda AB’nin nüfusu 500 milyona ulaşmıştır. Söz konusu son iki genişleme, kültürel anlamda AB’nin Batı Avrupa ülkelerinin sahip olduğu kültürel değerlerin egemenliğini yıkması ve farklı toplumsal normların AB tarafından benimsenmesi açısından önemlidir. 17 Jan Zielonka, “Europe as a Global Actor: Empire by Example?”, International Affairs, Cilt 84, No 3, Mayıs 2008, s. 476. 18 Ronald D. Asmus, “Europe’s Eastern Promise, Rethinking NATO and EU Enlargement”, Foreign Affairs, Cilt 87, No 1, Ocak/Şubat 2008, s. 99. 19 Curzon Price, op.cit., s. 116. AVRUPA BÜTÜNLEŞME PROJESİNİN VE GENİŞLEME SÜRECİNİN DEĞİŞEN 9 Farklılaştırılmış Bütünleşme Faklılaştırılmış Bütünleşme, AB’nin derinleşme/genişleme ikiliğinden kaynaklanan sorunlara muhtemel çözümler üretebilmek amacıyla birçok hükümetlerarası konferansın ana gündemini oluşturan bir fikirdir. Bu fikir zaman içinde kendini “Europe a la carte”, “birden çok vitesli Avrupa”, “iç içe oluşturulmuş daireler” gibi farklı biçimlerde göstermiştir. Aslında, farklı zamanlarda değişik isimlerle ortaya çıkan söz konusu bu yaklaşımlar aynı düşünceyi ifade etmektedir. Federalist düşünceye bir alternatif olarak ortaya çıkmış olan bu yaklaşım, üye ülkelere, AB politikalarına farklı sürelerde katılabilme imkanı tanımaktadır. Daha geniş bir ifadeyle, “farklılaştırılmış bütünleşme” ilkesi genişleme/derinleşme ikiliğinin yükünü taşımaya hazır olan üye ülkelerle bütünleşme sürecini devam ettirmeyi amaçlamaktadır. Bu fikir, AB’nin söz konusu yükü taşımaya hazır olan ülkelerden bütünleşme sürecinde yararlanmasına ve hazır durumda olmayan ülkeleri de daha uygun bir zamana ertelemeye odaklanmaktadır20. Farklılaştırılmış Bütünleşme ilkesi, kendi içinde “esnek genişleme” kavramını da barındırmaktadır. Esnek genişleme kavramı, mevcut üyelerle tam üyelik heveslisi olan ülkeler arasındaki, özellikle ekonomik ve siyasi yönlerden adaptasyon konusunu ele alan ve böylece AB müktesebatına uyum sağlama kapasitelerine göre aday ülkeler için farklı kabul modelleri ortaya koyan bir yaklaşımdır. Bu yeni yaklaşım, son zamanlarda o kadar etkili bir hale gelmiştir ki bazı çevrelere göre, yeni üyelerin eski üyelerden hangi bakımlardan farklı olduklarını belirtmek, AB politikalarını anlamak için adeta bir zorunluluk haline gelmiştir21. Başka bir deyişle, üye ülkeler AB karar alma sürecine farklı düzeylerde katkıda bulunmakta ve böylece AB politikalarının alt yapısını anlamaya olanak sağlamaktadır. Esneklik kavramı ile ilgili zorluklar daha çok üye ülkelerin ortak para birimi olan euro’ya ulaşma konusundaki çabaları esnasında hissedilmiştir. Şu anda para alanı içinde olan bazı devletler daha önce para politikalarıyla ilgili şartları yerine getirme konusunda oldukça zorlanmışlar, bu da para birliği ve siyasi bütünleşme konularında zaman ve enerji kaybı olarak hissedilmiştir. Bu anlamda, koşmaya hazır olan ve dolayısıyla karar alma mekanizması içinde etkili olabilecek üyelerden ayaklarına çelme takabilecek olan üyeleri ayırmak, bütünleşmeyi ileri taşımak anlamında son derece yapıcı bir politika olmuştur22. Farklılaştırılmış Bütünleşme fikri, AB kendisini MDAÜ’den oluşan 2004 genişlemesine hazırlarken doruk noktasına ulaşmıştır. Soğuk Savaşın hemen ertesinde büyük siyasi ve ekonomik istikrarsızlıklar içinde boğuşan bu eski komünist devletlerin kısa bir süre içinde AB’nin bütün kural ve değerlerine uyum sağlayamayacağı son derece açıktı. Bu anlamda, Farklılaştırılmış Bütünleşme ilkesine göre altı kurucu üyeden oluşan merkez, liderlik görevini ve dolayısıyla Birliği yönlendirme ve yönetme görevini 20 Ibid., s. 193. Jason R. Koepke ve Nils Ringe, “The Second-Order Election Model in an Enlarged Europe”, European Union Politics, Cilt 7, No 3, Eylül 2006, s. 323. 22 Curzon Price, op.cit., s. 19. 21 10 GÖKHAN AKŞEMSETTİNOĞLU yerine getirirken; yetersiz olan üyeler de sadece adaptasyon kabiliyetlerini geliştirmeye odaklanarak, bütünleşme sürecini yavaşlatma riskini ortadan kaldırıyorlardı23. Avrupa bütünleşme projesinin altı kurucu ülkesinin Topluluğun karşılaştığı zorlukların üstesinden gelmeleri güç olmamıştır. Zaten kömür ve çelik ile sınırlandırılmış iki sektör için ekonomik işbirliği sağlamak çok da zor ya da karmaşık değildi. Ancak AT, üye sayısını artırmaya karar verdikten sonra sadece üyeliğe aday ülkeler için değil, Toplululuğun kendisi için de zorluklar başlamış oluyordu. 1973 tarihli ilk genişleme döneminden başlamak üzere Avrupa bütünleşme projesi birçok değişik zorlukla karşı karşıya kalmıştır. Böylece son 35 yıldır bütünleşme süreci önemli bir evrimleşmeye sahne olmaktadır. Bu konudaki gelişmeler birçok kez tartışılmışsa da AB liderleri için Farklılaştırılmış Bütünleşme (ve dolayısıyla esnek genişleme) büyük önem kazanmıştır24. Aslında, hem AB’nin dışındaki, yani uluslararası sistemdeki gelişmeler, hem de AB’nin içindeki değişiklikler bütünleşme projesinin ve genişleme sürecinin yeni unsurlar çerçevesinde şekilleneceğini göstermektedir. 21. yüzyılın başından itibaren uluslararası sistemin ağırlık merkezi Batı’dan Doğu’ya doğru kaymaktadır. 18. ve 19. yüzyıllardan itibaren uluslararası sisteme egemen olan Batılı devletler bu üstünlüklerini Soğuk Savaş’ın sonuna kadar sürdürmüş, ancak 21. yüzyılın başından itibaren bu konumlarını kaybetmeye başlamışlardır. Son on yıllık dönemde Çin Uzak Doğu’da ve eski Sovyet uyduları da Avrupa kıtasında önem kazanmaya başlamışlardır. Dolayısıyla, AB’nin ilgi alanları da Doğu’ya kaymaktadır. Sovyetler Birliği’nin dağılmasından sonra MDAÜ’nün öneminin artması, bu devletlerin çoğunun 2004 yılı itibariyle AB’nin tam üyeleri olmalarıyla doruk noktasına çıkmıştır. Benzer biçimde, eskiden Batı dünyasının ekonomik yardımlarına muhtaç olan Rusya’nın zaman içinde kendini toparlaması ve önemli bir güç olarak uluslararası sisteme uyum sağlaması, AB’nin dışında çok önemli değişikliklerin meydana geldiğini göstermektedir25. Bunlara ek olarak, AB’nin içinde de önemli değişiklikler olduğu, özellikle 2004 yılındaki genişlemeden sonra AB karar alma sürecinin önemli ölçüde değiştiği söylenebilir. Aslında, AB’nin 2004 tarihli Doğu genişlemesi, Birliği bir Batı Avrupa ortak pazarından çıkarıp tek bir Avrupa’ya dönüştürmüş ve AB’nin etki alanını Doğu’ya doğru genişletmiştir26. Öyle ki Almanya ve Fransa dış politika karar alma mekanizması içindeki baskın güçlerini yavaş yavaş kaybetmeye başlamışlardır. Mesela, 2003 Irak krizi esnasında, bütünleşme sürecinin iki etkili ülkesi Fransa ve Almanya, ABD’nin Irak’a müdahalesine karşı çıkarken çoğunluğu yeni üye diğerleri de, ABD’yi açık bir biçimde desteklemişlerdir. Bu da bize artık eski üyelerin Birliğin ortak sesini 23 Ibid., s. 19,20. Ibid., s. 94,95. 25 Asmus, op.cit., s. 95,96. 26 Franz Kernic, “Review, European Security After 9/11”, European Political Science, Cilt 6, No 4, Aralık 2007, s. 385. 24 AVRUPA BÜTÜNLEŞME PROJESİNİN VE GENİŞLEME SÜRECİNİN DEĞİŞEN 11 yansıtmadıklarını ve yeni katılanların da zamanla karar alma mekanizması içinde etkili olabileceklerini göstermiştir27. Dolayısıyla, AB’nin hem içindeki hem de dışındaki bu değişiklikler, bütünleşme sürecinin zaman içinde daha farklı bir yapı içinde ilerleyeceğini göstermektedir. Bu anlamda Avrupa bütünleşme projesinin ve genişleme sürecinin yeni ve faydacı kurumsal revizyonların ve çokkültürlülüğün ışığı altında yeni bir hız kazanacağını öngörebiliriz. Bu da bize Avrupa bütünleşme projesinin ve genişleme sürecinin daha pragmatik bir yöne doğru evrilmekte olduğunu düşündürmektedir. Kurumsal Revizyonlar Avrupa bütünleşme sürecinde kurumsal revizyonların öneminin arttığı bir gerçektir. Topluluğun 1980’li yıllardaki genişlemesinden sonra kurumsal revizyonlar hem siyasi ve ekonomik açıdan hem de kültür bakımından çekirdek üyelere benzemeyen ülkelerin bütünleşme sürecine katılabilmeleri için son derece etkin rol oynamıştır. 1990’lı yıllarda ve özellikle 1992 tarihli Lizbon toplantısında kurumsal yapının ve politikaların revizyonu ciddi bir şekilde tartışılmıştır28. Nitekim, 1994 Mart’ında “nitelikli oy çoğunluğu” eşiğinin belirlenmesi, “üyelik müzakerelerinde klasik metodun takip edilmesi” ve “büyük ile küçük devletler arasında güç dengesinin sağlanması” konularında çıkan tartışmalarda üye ülkeler arasındaki görüş ayrılıklarının derin olduğu anlaşılmıştır29. Üye ülkeler, karşılaşılan sorunlarla ilgili olarak yeni yollar aramış, yeni politikalar ve kurallar üreterek, özellikle karar alma mekanizmasındaki herhangi bir tıkanmayı önlemeye çalışmışlardır. Örneğin, Akdeniz genişlemesinden sonra üye ülkeler ODGP’yi uygulama konusunda zorluklarla karşılaştıklarında, İngiltere dışişleri bakanı “yapıcı çekimserlik” (constructive abstention) adı altında yeni bir fikir ortaya atmış ve yetersiz üyelerin eski ve yeterli olan üyelerin yolunu tıkamamaları gerektiğini söylemiştir30. Bu anlamda, üye ülkelerin Birlik içindeki bireysel güçleri göreceli olarak azalırken, kolektif karşılık verme kabiliyetleri önemli ölçüde artmıştır31. Buna göre, kurumsal revizyonların bütünleşme süreci ile ilgili daha esnek ve işlevsel politikaların yapımına olanak verecek yeni düzenlemeler olduğunu söyleyebiliriz. Benzer şekilde, Komisyon’un Mayıs 1995 tarihli raporu, AB kurumlarında ve karar alma mekanizmasında reformlar yapılmadan AB’nin genişlemeyeceğini32 vurgulamıştır. Böyle bir durumda mesela Malta gibi bir mikro devlet bütünleşme süreci içinde önemli bir kararın verilmesini engelleyebilecektir. Ancak, yeni bütünleşme yapısı 27 Stephen F. Larrabee, “Danger and Opportunity in Eastern Europe”, Foreign Affairs, Cilt 85, No 6, Kasım/Aralık 2006, s. 122. 28 Preston, op.cit., s. 179. 29 Ibid., s. 190. 30 Redmond ve Rosenthal, op.cit., s. 111. 31 Preston, op.cit., s. 179. 32 Nicholas Hopkinson, The Southern and Eastern Enlargements of the European Union, Wilton Park Paper 102, 1995, s. 40. 12 GÖKHAN AKŞEMSETTİNOĞLU içinde gelişen “oybirliği eksi bir” (consensus minus one) ilkesi33, ortaya çıkabilecek böyle sorunları önlemek açısından son derece önemli olmuştur34. Bu ilke, karar alma sürecinde daha esnek ve pragmatik bir yaklaşımla kararların tek bir karşı oy ile engellenebilme ihtimalini ortadan kaldırmayı amaçlamaktadır. Aslında, üyeliği genişletmek, AB’yi daha önce önemsemeyerek bir tarafa bıraktığı konuları yeniden gündeme almaya zorlamıştır35. 2004 genişlemesi ve genişleme süreçlerine eklenen hazmetme kapasitesi; Anayasa Antlaşması’nın onaylanmaması; 2005 tarihli bütçe krizi gibi gelişmeler AB’nin kendi iç yapısını yeniden düzenleme ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Bir başka deyişle, AB yeni bir genişleme öncesi kurumlarını daha etkin bir hale getirmeye çalışacaktır36. Bir bakıma, AB, 2004 genişlemesinin getirdiği yükü - her ne kadar bu büyük AB için çok fazla olmasa da - omuzlarından zaman içinde atacaktır37. Bu anlamda kurumlarında düzenlemeler yapmadan, yani “derinleşmeden” yeni bir genişleme sürecine girmek - her ne kadar AB, 2007 yılında Bulgaristan ve Romanya’yı tam üye olarak kabul ettiyse de akıllıca değildir dolayısıyla yeni bir genişlemeden önce en azından dış politika karar alma mekanizmasında tutarlı reformların yapılması gerekecektir38. 2004 tarihli Anayasa Antlaşması onaylanmadığı için hayal kırıklığı yaratmıştır. Ancak, 2007 yılında imzalanan ve 2009 yılının Aralık ayında yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması hem Anayasa Antlaşması’ndaki boşlukları doldurarak bir nevi Anayasa Antlaşması’nın yeni sürümü olarak görülmüş, hem de belki daha da önemlisi Avrupa Birliği’ne tüzel bir kişilik kazandırarak, uluslararası arenada söz sahibi bir aktör olabilecek iç ve dış düzenlemeler yapmasıyla Avrupa bütünleşme sürecinde yeni bir dönemin habercisi olmuştur. Aslında Lizbon Antlaşması’ndaki kurumsal düzenlemelerin ilk önce 2003 tarihinde yürürlüğe giren Nice Antlaşması’nda ortaya konulduğunu görebiliriz. Buna göre Nice Antlaşması’na ekli 23 numaralı Deklarasyon, özellikle Birliğin genişleme/derinleşme dinamiğine hız kazandırabilmek için gücün sınırlandırılması konusuna dikkat çekmiştir39. Bu arada, Avrupa kamuoyunun, yeni şekillenen bütünleşme sürecini düzenleyen kurumsal revizyonlar üzerindeki etkisinin oldukça fazla olduğunu da belirtmek gerekir. Herşeyden önce, Avrupa bütünleşme süreci, Avrupa toplumlarının ortak bir ürünü 33 “Oybirliği eksi bir” kuralı, aslında oybirliği aranan karar alma süreçlerinde oybirliğini bozmak için birden fazla üyenin konu ile anlaşmazlık halinde olmasını öngören, tek üyenin istisnai olarak diğer üyelere ters düşmesi halinde sürecin devam etmesini, böylece karar alma mekanizmasının tek bir üyenin olumsuz kararı ile kilitlenmesini önlemeyi amaçlayan özel bir durumu ifade etmektedir. 34 Hopkins, op.cit., s. 41. 35 Richard Baldwin (der.), Expanding Membership of the European Union, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, s. 8. 36 Meltem Müftüler Baç, “Turkey’s Accession to the European Union: The Impact of the EU’s Internal Dynamics”, International Studies Perspectives, Cilt 9, Sayı 2, Mayıs 2008, s. 205. 37 Tarık Oğuzlu, “AB-Türkiye İlişkilerinde Nereye Doğru: Genişleme ve Reform Yorgunlukları Aşılabilecek mi?, Global Strateji, Yıl 2, Sayı 7, Sonbahar 2006, s. 123. 38 Redmond ve Rosenthal, op.cit., s. 205. 39 Official Journal of the European Communities, (2001/C 80), 10.03.2001, s. 85, 86. AVRUPA BÜTÜNLEŞME PROJESİNİN VE GENİŞLEME SÜRECİNİN DEĞİŞEN 13 olduğuna göre “kamu oyu” son derece önemlidir. Zaten Avrupa vatandaşlığı kavramı, AB antlaşmalarında da önemli bir konu olarak yerini almış, vatandaşlık söylemini ileri götürecek kurallar oluşturulmuştur. Bu anlamda, AB Antlaşmasının üçüncü ayağı olan adalet ve içişlerinde işbirliği, Avrupa vatandaşlığı kavramını ileriye götürerek önemli katkılarda bulunmuş ve böylece Avrupa kimliği kavramı daha da anlam kazanmıştır. Söz konusu düzenlemeler, Avrupa vatandaşlarının AB karar alma sürecine daha fazla girme fırsatı yaratmıştır. Bu gelişme bir anlamda halk ile yönetici olan elit kesim arasındaki farkı kapatmayı da amaçlamıştır. Bundan sonra bütünleşme sürecinde Avrupa vatandaşlarının sesinin daha fazla duyulacağını söyleyebiliriz. Bu söylemin en somut örneği, referandumlar40 ve dolayısıyla mesela Fransa ve Hollanda halklarının Anayasa Antlaşması’nı onaylamamalarıdır. Bu örnek, aynı zamanda AB’nin gelecekte de referandumlara sık başvuracağının bir göstergesi olarak kabul edilebilir. Hatta bazı üye devletler bundan sonraki üye kabullerini vatandaşlarına sorma konusunda ilke kararı almışlardır. Buna göre, AB’nin kurumsal revizyonlarının kamu oyunun tepkisine göre şekilleneceğini söylemek yanlış olmayacaktır. Sonuç olarak bu gelişmeler bütünleşme süreci içinde kamuoyunun önemini ortaya koymakta41, hem kurumsal revizyonlar ve dolayısıyla işlevselliğe hem de dolaylı olarak çokkültürlülüğe katkıda bulunmaktadır. Çokkültürlülük Bir bakış açısına göre genişleme süreci, Avrupalı toplumların kendilerine ait özelliklerinin yayılmasıdır. Bir başka deyişle, genel olarak üyeliğe kabul sürecinden, aday ülkelerin Avrupa’nın değer ve normlarını benimsemesi beklenir. Böylece mesela Doğu’lu olmanın coğrafya ile ilgili olmadığını, ama toplumun değer ve normlarıyla ilgili olduğunu düşünebiliriz. Örneğin, eski komünist devletler Soğuk Savaş döneminde Doğu Avrupalı kabul edilirken, bu ülkelerin çoğunun AB’ye üye olmasından sonra aynı ülkeler Merkezi Avrupa devletleri olarak görülmeye başlandılar. Bu da bize kültürel değerlerin ve normların bir ülkenin konumunu belirlemede önemli olduğunu göstermektedir. Hatta bugün bile söz konusu MDAÜ bile kendilerini “Yeni Avrupalı” olarak tanımlamaktadırlar. Bu bize yeni Avrupa sisteminin kozmopolit bir yapıya sahip olduğunu anlatmaktadır. Bu ayırım aslında oldukça belirgindir. Örneğin Kuzey Avrupa devletleri her zaman Kuzey Avrupa devletleri olarak kalmış, Batı Avrupa devletleri ile ilişkileri ilerledikten sonra da bu devletler hiçbir zaman Orta Avrupa devletleri olarak anılmamıştır42. Yeni olan, AB liderlerinin Batı Avrupalı olmayan değişik toplumları ve kültürleri daha çok göz önüne almaya ve dolayısıyla politikalarını ona göre düzenlemeye başlamalarıdır. Aslında, küreselleşen dünyada farklı kültürleri göz ardı etmek neredeyse imkansız hale gelmiştir. Bu anlamda çokkültürlülük, özellikle AB Doğu Avrupa’ya 40 Marco R. Steenberger, “Who’s Cueing Whom, Mass-Lite Linkages and the Future of European Integration?”, European Union Politics, Cilt 8, No 1, Mart 2007, s. 30. 41 Çiftçi, op.cit., s. 483,484. 42 Merje Kuus, “Something Old, Something New: Eastness in European Union Enlargement”, Journal of International Relations and Development, Cilt 10, No 2, Haziran 2007, s. 158. 14 GÖKHAN AKŞEMSETTİNOĞLU genişledikten sonra çok daha fazla önem kazanmıştır. Farklı kültürlerle daha fazla temas kurmak, farklılıkları anlamaya çalışmak ve bu değerleri bütünleşme sürecinin bir parçası haline getirmek, AB politika gündemi içinde önemli bir yer işgal etmektedir. AB, kültürel farklılıkları benimsediğini ve bunu yeni politikası haline getirdiğini göstermek için 2008 yılını “Avrupa Kültürlerarası Diyalog Yılı” olarak ilan etmiştir. Bu girişimin temel amacı, “kültürel farklılığı geliştirerek dayanışma kararlılığını güçlendirmek, sosyal adalet ve uyumu sağlayarak AB’nin ortak değerleri üzerine kurulan kültürel farklılığa saygı göstererek tüm dünyayı kucaklayan bir Avrupa vatandaşlığı bilinci geliştirmektir”43. Bu girişim, ‘Avrupalılık” kavramının nasıl Avrupalı gibi davranmakla alakalı olduğunu ve fiziksel bir coğrafyanın nitelendirmesi olmadığını ortaya koymakta ve başka kültürleri benimsemenin Avrupa bütünleşme süreci içinde ne kadar önemli olduğunu vurgulamaktadır44. Bu bakış açısına göre Avrupa bütünleşme projesi, Hıristiyan ve Müslüman toplumların birarada yaşayabileceği bir proje haline gelebilir. Buna göre mesela Türkiye’nin AB’ye tam üyeliği sadece diğer Müslüman toplumlara değil, tüm dünyadaki farklı kültürlere pozitif mesajlar vermek adına son derece önemli olacaktır45. Unutmamak gerekir ki, Avrupa’nın “kültürel, tarihi ve siyasi koşullarını özgürleştiren insan hakları, demokrasi ve hukukun üstünlüğü gibi evrensel değerleri vardır”46. Bu bağlamda, Avrupa zaten potansiyel bir “medeniyetler çatışması”’na kaynak olmak yerine barış-yapıcı bir güç olmayı seçmiştir47. Başka bir deyişle, AB, tolerans, uzlaşma ve karşılıklı münasebet ile ilgili değerleri geliştirecek olan “barışyapıcı” rolünü benimsediğini sık sık gündeme getirmektedir48. Brian Barry’e göre çokkültürlülük, “grup haklarını ve farklılığı kabul eden bir proje, bir ideolojidir”49. Bu ideoloji, uluslararası ilişkiler uzmanları ve diplomatlar tarafından uluslararası boyuta taşınırken ulusal düzeyde de paylaşılan değerler ve normlar hakkında bir tartışma alanı haline gelmiştir. Aslında Avrupa kimliği çokkültürlülüğü de kapsayan bir konudur. AB’nin uluslararası sistemde küresel rol oynamak istemesi, göç dalgalarının artması ve Batı Balkan ülkeleri ile Türkiye gibi farklı kültürlere sahip devletlerle siyasi ilişkilerini artırması bu yaklaşımın işaretleridir50. Bunun için, AB’nin yeni kültürlerarası ilkelere uyum sağlamasının zor olmayacağını düşünebiliriz. Ancak, AB kültürlerarası konularda henüz orta yolu bulabilmiş değildir çünkü bu konular yurttaşlık, ulusçuluk ve tarih gibi kavramlarla yakından ilgilidir. Başka bir deyişle, İngiltere ve Fransa gibi ülkeler kültürlerarası konuları tarihi kavramlar olarak 43 Aggestam ve Hill, op.cit., s. 102. John Redmond, “Turkey and the European Union: Troubled European or European Trouble?”, International Affairs, Cilt 83, No 2, Mart 2007, s. 315. 45 Ibid., s. 313. 46 Aggestam ve Hill, op.cit., s. 100. 47 Ibid., s. 101 48 Ibid., s. 98. 49 Ibid. 50 Ibid., s. 99. 44 AVRUPA BÜTÜNLEŞME PROJESİNİN VE GENİŞLEME SÜRECİNİN DEĞİŞEN 15 görürken51, İsveç, Danimarka gibi bazı Kuzey Avrupa ülkeleri bu konularla yakın zamanda mülteci sorunları çerçevesinde karşılaşmışlardır. Benzer biçimdeYunanistan, İspanya, Portekiz ve İtalya gibi bazı Güney Avrupa ülkeleri de yakın zamanda toplu dışgöç kaynağı olmaktan çıkıp içgöç ülkeleri durumuna gelmişlerdir52. Bu anlamda, AB liderlerinin farklı kültürel normları barış içinde birarada tutmalarının kolay olmadığı açıktır. Ancak yine de Komisyon ile Parlamento’nun farklı kültürler konusundaki anlaşmazlıkları gidermek için projeler gerçekleştirmeyi gündemlerine almış olmaları önemli bir adımdır. Benzer biçimde, bazı AB üyelerinin ciddi konular üzerinde tartışma yaşadıkları, hayati konularda dahi görüş ayrılıkları yaşadıklarını bilmek gerekir. Örneğin, İngiltere genel olarak federasyon fikrine sıcak bakmadığı için her genişleme girişimini uluslarüstü yapıyı sulandıracak bir fırsat olarak görmektedir. Diğer tarafta Almanya ise genişleme girişimini bütünleşme sürecine engel oluşturacak bir yapı olarak görmemektedir53. Yine, görüş ayrılıklarına rağmen, üye ülkeler ODGP görüşmeleri sırasında “özgürlük, güvenlik ve adalet” konularında bir Avrupa alanı yaratmak üzere karar birliğine varmışlar, Amsterdam Antlaşması’nın görüşmeleri sırasında da ortak bir göçmenlik politikasını geliştirmeye karar vermişlerdir. Böylece, üye ülkeler her zaman ortak fikirlere sahip olmamalarına, hatta bazı durumlarda ciddi görüş ayrılıkları yaşamalarına rağmen, izledikleri politikalarda hem “çeşitlilik” hem de “bütünleşme” ve “çokkültürlülük” önemli rol oynamaya başlamıştır54. Çokkültürlülük hakkındaki farklılığın üç değişik modeli vardır: Birinci modele göre, azınlık grupları egemen kültür içine asimile olmayı meşrulaştırma yoluna gitmektedirler. Asimilasyon model için en iyi örnek, devlet, ulus, toplum ve kültürü bir bütün olarak gören Fransa’dır. Bu anlamda Fransa çokkültürlü bir toplum yapısına sahiptir. İkinci modele göre devlet, hakların kapsamını genişleterek kişilik hakları yanında etnik ve dini hakları da eşit derecede önemli görmektedir. Bu modelde farklılık, geçici olmak yerine kalıcıdır. Daha çok yeni bir model olarak görülen bu yaklaşım, İngiltere, Danimarka ve İsveç tarafından benimsenmektedir. Üçüncü model olan, ayrımcı yaklaşımda, azınlıklar neredeyse misafir işçiler gibi görülmektedir. Bu modelin şu anda fazla bir geçerliliği olmasa da Almanya ve Avusturya bu yaklaşımı ortak bir kökenin etnik kavramı olarak yıllarca kullanmışlardır55. Kısaca, kişisel önlemler yerine kolektif önlemler anlayışını benimsemek son zamanlarda bu konunun destekçilerini daha da cesaretlendirmektedir56. 51 İngiltere büyük bir Güney Asya nüfusuna sahipken, Fransa da büyük bir Kuzey Afrika nüfusuna sahiptir. 52 Aggestam ve Hill, op.cit., s. 102 53 Redmond ve Rosenthal, op.cit., s. 108. 54 Aggestam ve Hill, op.cit., s. 103,104. 55 Ibid., s. 105. 56 Oğuzlu, op.cit., s. 129. 16 GÖKHAN AKŞEMSETTİNOĞLU Bu açıklamalar ışığı altında çokkültürlülük kavramının AB gündeminin yeni konularından biri olduğunu söyleyebiliriz. Soğuk Savaşın ardından farklı kültürler gittikçe önem kazanmaya başlamış, AB, 2004 genişlemesinde farklı kültürlere sahip toplumları bünyesine katarak bu konudaki yönelişini net bir şekilde göstermiştir. Kısaca, AB yetkilileri uluslararası konjonktürün gereği olarak çokkültürlülük kavramına değer vermeye ve bu konu ile bağlantılı olarak revizyonlar yapmaya başlamışlardır. AB yetkilileri, AB’nin geleceğinin çokkültürlülüğü tam olarak benimseyip, uygulamalarına bağlı olduğunu anlamışlardır. Bu anlamda, çokkültürlülüğü mevcut Birlik yapısına monte etmek ancak işlevselliğe dayanan bir bütünleşme düşüncesi ile mümkün olacaktır. Son zamanlardaki söylemler, AB yetkililerinin söz konusu durumun farkında olduğunu göstermektedir. Her ne kadar yeni bütünleşme yapısının AB üyesi toplumların hepsi tarafından ve tam olarak benimsenmesinin kolay olmayacağı düşünülse de gelişmeler, bu anlayışın çok uzun olmayan bir gelecekte toplum yapısına oturabileceğini göstermektedir. AB yetkilileri, bu konuda varolan siyasi pürüzleri hızla ortadan kaldırmaya ve Avrupa toplumunun dinamik yapısına güvenerek mümkün olan en kısa zamanda bu yeni anlayışı toplumun bütün kesimlerine yerleştirmeye çalışmaktadır. Ne de olsa, AB’nin uluslararası alanda gerçek bir aktör olması, uluslararası sistemin bir gereği olan bu yeni yapıyı tam olarak benimsemesine bağlı olacaktır57. Sonuç Avrupa bütünleşme projesi yüzyıllardır hem düşünce olarak ve hem de son 50 yıldır pratik uygulamalar sonucunda evrimleşme sürecinin yeni bir dönüm noktasına gelmiştir. 11. yüzyılda papaz Pierre L’Ermit’in Türkler’e ve İslam’a karşı Avrupa’daki devletleri birleştirelim düşüncesinden, 3 Ekim 2005 tarihinde AB tam üyelik müzakereleri başlatılan Türkiye’ye kadar önemli değişiklikler olmuştur. AB, değişmekte olan uluslararası sistemin gereklerine uygun olarak bütünleşme sürecini yeniden tanımlamakta ve yeni yaklaşımlar benimsemektedir. Soğuk Savaşın ardından uluslararası sistem yavaş yavaş çok kutuplu bir yapıya doğru evrilmektedir. Bu yeni düzen içinde sistem yeni aktörlerini de ortaya çıkaracaktır. ABD, Çin, Rusya ve Hindistan gibi ülkelerin çok uzun olmayan bir gelecekte uluslararası arenada önemli rolleri paylaşacakları şimdiden öngörülmektedir. İşte bu yeni düzen içinde AB’nin hedefi güçlü bir uluslararası aktör olarak, kutuplaşmalar içindeki yerini alabilmektir. Ekonomik bütünleşmesini tamamlayan ve siyasi bütünleşme yolunda hızlı adımlar atmaya çalışan AB, bu hedefine ulaşabilmesi için değişmekte olan yeni sistemin kurallarına göre kurumlarını yeniden düzenlemeli ve yeni politikalarını belirlemelidir. Ortaya çıkmakta olan yeni sistemin kurallarına baktığımız zaman iki önemli gelişmenin sistemi etkilemekte olduğunu görürüz. Soğuk Savaşın bitmesinden sonra uluslararası sistem birleşme ve ayrışmaları aynı anda yaşamaktadır. Soğuk Savaşın hemen ertesinde Almanya’nın birleşmesi ve Sovyetler Birliği’nin dağılması sonucunda ortaya çıkan yeni halklar ve farklı kültürlerle simgelenen bu yapı etkisini artırarak 57 Ibid. AVRUPA BÜTÜNLEŞME PROJESİNİN VE GENİŞLEME SÜRECİNİN DEĞİŞEN 17 devam ettirmektedir. Bu anlamda, birleşmeler; işbirliği, ortaklık, esneklik gibi kavramları önemli hale getirirken, ayrışmalar; farklı kültürlerin varlığının daha çok hissedilmesi, kamu oyu gibi daha önce fazla önemsenmeyen konuların hükümetlerin gündemlerinde daha çok yer almasına sebep olmuştur. İşte bu iki unsurun kesişme noktası, “çeşitlilikte birleşme”, AB’nin de son zamanlarda daha çok vurgulamaya başladığı yeni politikasıdır. Görünen o ki, önümüzdeki dönemde önemli bir aktör olmak isteyen AB, güçlü kurumlarına dayanan bütünleşme yapısını, değişik kültürleri de içine alacak şekilde “farklılaştırarak” ya da “esneterek” koruyabilecektir. Güçlü bir kurumsal yapıyı farklı kültürel unsurlarla biraraya getirmek, ancak işlevsel, yani pragmatik politikalar izleyerek mümkün olacaktır. Avrupa bütünleşmesinin yeni süreci “işlevsellik” ve “çokkültürlülük” üzerine oturacak gibi görünmektedir. Kaynakça Lisbeth AGGESTAM ve Christopher HILL, “The Challenge of Multiculturalism in European Foreign Policy”, International Affairs, Cilt 84, No 1, Ocak 2008. Ronald D. ASMUS, “Europe’s Eastern Promise, Rethinking NATO and EU Enlargement”, Foreign Affairs, , Cilt 87, No 1, Ocak/Şubat 2008. Richard BALDWIN (der.), Expanding Membership of the European Union, Cambridge, Cambridge University Press, 1995. İbrahim S. CANBOLAT, Avrupa Birliği, Uluslarüstü Bir Sistemin Tarihsel Teorik Kurumsal Jeopolitik Analizi ve Genişleme Sürecinde Türkiye ile İlişkiler, 3. Baskı, Alfa Basım, 2002. John MCCORMICK, Understanding the European Union, A Concise Introduction, 3rd Edition, New York, Palgrave Macmillan, 2005. Victoria Curzon PRICE (der.), The Enlargement of the European Union, Issues and Strategies, London, Routledge, 1999. Sabri ÇİFTÇİ, “Treaties, Collective Responses and the Determinants of Aggregate Support for European Integration”, European Union Politics, Cilt 6, No 4, Aralık 2005. Nicholas HOPKINSON, “The Southern and Eastern Enlargements of the European Union”, Wilton Park Paper 102, 1995. Franz KERNIC, “Review, European Security after 9/11”, European Political Science, Cilt 6, No 4, Aralık 2007. Jason R. KOEPKE ve Nils RINGE, “The Second-Order Election Model in an Enlarged Europe”, European Union Politics, Cilt 7, No 3, Eylül 2006. Merje KUUS, “Something Old, Something New: Eastness in European Union Enlargement”, Journal of International Relations and Development, Cilt 10, No 2, Haziran 2007. 18 GÖKHAN AKŞEMSETTİNOĞLU Stephen F. LARRABEE, “Danger and Opportunity in Eastern Europe”, Foreign Affairs, Cilt 85, No 6, Kasım/Aralık 2006. Meltem MÜFTÜLER BAÇ, “Turkey’s Accession to the European Union: The Impact of the EU’s Internal Dynamics”, International Studies Perspectives, Cilt 9, Sayı 2, Mayıs 2008. Neill NUGENT, The Government and Politics of the European Union, 6th Edition, Durham, Duke University Press, 2006. Official Journal of the European Communities, (2001/C 80), 10.03.2001. Tarık OĞUZLU, “AB-Türkiye İlişkilerinde Nereye Doğru: Genişleme ve Reform Yorgunlukları Aşılabilecek mi?, Global Strateji, Yıl 2, Sayı 7, Sonbahar 2006. Christopher PRESTON, Enlargement and Integration in the European Union, London, Routledge, 1997. John REDMOND, “Turkey and the European Union: Troubled European or European Trouble?”, International Affairs, Cilt 83, No 2, Mart 2007. John REDMOND ve Glenda G. ROSENTHAL (der.) The Expanding European Union, Past, Present, Future, Boulder, Colorado, Lynne Rienner Publishers, 1998. Marco R. STEENBERGEN, “Who’s Cueing Whom, Mass-Lite Linkages and the Future of European Integration?”, European Union Politics, Cilt 8, No 1, Mart 2007. Jan ZIELONKA, “Europe as a Global Actor: Empire by Example?”, International Affairs, Cilt: 84, No:3, Mayıs 2008. Ankara AvrupaSUPRANASYONAL Çalışmaları Dergisi Cilt:ŞEKLİ 10, No:1 (Yıl: 2011), s.19-32 BİR TASARRUF OLARAK URTEIL DES EUROPÄISCHEN GERICHTSHOFES ZUR NUTZUNG VON MARKEN IN GOOGLEADWORDS-ANZEIGEN Rs. C-236/08 -C-238/08 - VOM 23.MÄRZ 2010 - REVOLUTION DES ONLINE WERBEMARKTES ODER FREIES TICKET FÜR MARKENVERLETZUNGEN? Necat AZARKAN∗ Özet Marka isimlerinin anahtar kelimeler biçiminde Google-AdWords reklamlarında kullanılmasının marka sahiplerinin haklarını ihlal eden bir hukuka aykırılık teşkil edip etmediği sorunu, Avrupa mahkemelerini uzun süreden beri meşgul eden bir sorundur. Avrupa Adalet Divanı 23 Mart 2010 tarihinde verdiği bir kararla bu sorunu açıklığa kavuşturmuş ve hukuken korunan markaların Google-Adwords programında kullanılmasının hangi şartlar altında mümkün olduğunu açıklığa kavuşturmuştur. Bu çalışmada, Divan kararının en önemli noktaları tespit edilerek, Türk Marka hukuku açısından irdelenecektir. Anahtar Kelimeler: Marka Hukuku, Marka Hakkının İhlali, Anahtar Kelime, Reklam, Online Pazarlama Zusammenfassung Die Frage, ob die Verwendung von Markennamen als Keywords im Rahmen der Google-AdWords-Werbung zulässig ist oder gegen die Rechte des Markeninhabers verstößt, beschäftigt die Gerichte europaweit. Diese Frage hat der EuGH nun mit dem Urteil vom 23. März 2010 geklärt und entschieden, unter welchen Voraussetzungen eine Verwendung von geschützten Markenzeichen im Rahmen von “Google-AdWords” zulässig sein kann. In dieser Arbeit soll die wichtigsten Punkte dieser Entscheidung herausgearbeitet und im Hinblick auf das türkische Markenrecht näher untersucht werden. ∗ Asist.Prof.Dr., Universität Dicle, Juristische Fakultät, Diyarbakır 20 NECAT AZARKAN Schlüsselwörter: Markenrecht, Markenverletzung, Keyword,, Werbeanzeigen, Online-Marketing Einleitung Jeder geübte Internetsurfer kennt es: man gibt einen Suchbegriff bei Google ein und schon erscheint oben und rechts auf dem Bildschirm neben den Ergebnissen eine Spalte mit kleinen Anzeigen, in denen zur Suche passende Werbeeinblendungen auftauchen. Dabei handelt es sich um die so genannte “AdWords-Werbung”, vierzeilige Werbeanzeigen, die als Ergänzung zu den Suchergebnissen dienen. Sie ermöglichen einem Wirtschaftsteilnehmer mittels Auswahl eines oder mehrerer Schlüsselwörter, für den Fall der Übereinstimmung zwischen diesen und den Wörtern, die in der von einem Internetnutzer an die Suchmaschine gerichteten Suchanfrage enthalten sind, einen Werbelink zu seiner Internetseite, dem eine Werbebotschaft beigefügt ist, erscheinen zu lassen. Die Schaltung dieser “AdWords” mit gewerblichen Links ist kostenpflichtig. Je nachdem, welche Schlüsselwörter gebucht sind, kann man so einen Werbelink zu seiner Internetseite schalten. Nicht selten finden sich unter den “AdWords” jedoch Anzeigen, in denen fremde Unternehmen mit Markennamen von anderen für sich werben. Häufig werden Markennamen sogar als Werbung für dementsprechende Imitation missbraucht. Von welchem Unternehmen die beworbenen Waren oder Dienstleistungen ausgehen ist auf den ersten Blick oft nicht ersichtlich, dem Leser fällt jedoch sofort die bekannte Marke auf und erweckt das Interesse. Werden nun “AdWords” gebucht, die über eine Marke geschützt sind, stellt sich die Frage, wer vom Markeninhaber rechtlich zur Verantwortung gezogen werden kann. Im Folgenden soll nun zunächst auf die Entscheidung des EuGH eingegangen und deren Kernaussagen herausgearbeitet werden. Anschließend sind die Grundlagen von Online-Marketing aufzuzeigen. Danach ist zu zeigen, wie ein Online-Marketing mit “Google-AdWords” funktioniert. Im Anschluss daran werden die Kernaussagen der EuGH-Entscheidung im Hinblick auf das türkische Markenrecht näher untersucht. Urteil des europäischen Gerichtshofs C-236/08 bis C-238/08 - vom 23. März. 20101 Sachverhalt Mehrere französische Markenhersteller (Louis Vuitton, Inhaberin der Luxustaschenhersteller „Vuitton“ und der französischen nationalen Marken “Louis Vuitton” und “LV”, Viaticum, Inhaberin der französischen Marken “Bourse des Vols”, “Bourse des Voyages” und “BDV”, sowie Herr Thonet, Inhaber der französischen Marke „Eurochallenges“), stellten fest, dass die Suchmaschine von Google bei der Eingabe von Wörtern, aus denen diese Marken bestehen, in der Rubrik “Anzeigen” Links zu Websites gezeigt habe, auf denen Nachahmungen von Waren von Vuitton dargeboten worden seien, bzw. zu Websites von Mitbewerbern von “Viaticum” und des “Centre national de recherche en relations humaines”. Sie haben daraufhin 1 Der Volltext der EuGH-Urteil http://lexetius.com/2010,576. v. 23.03.2010 C-278/08, ist abrufbar unter URTEIL DES EUROPÄISCHEN GERICHTSHOFES ZUR NUTZUNG 21 Gerichtsverfahren gegen Google angestrengt, in denen es um die Frage geht, ob die Nutzung von Schlüsselwörtern, die den Marken entsprechen, im Anzeigesystem “AdWords” rechtsmäßig ist. Der zuständige “Court de cassation–der französische Kassationshof”, der in von Markeninhabern gegen Google anhängig gemachten Verfahren in letzter Instanz entscheidet, befragte daraufhin den EuGH, ob es rechtmäßig ist, wenn im Rahmen eines Internetreferenzierungsdienstes als Schlüsselwörter Zeichen verwendet werden, die Marken entsprechen, deren Inhaber dieser Verwendung nicht zugestimmt haben. Standpunkte der Prozessparteien Die Kläger führten aus, Google habe in seiner Suchmaschine bei der Eingabe von Wörtern, die ihren Marken entsprechen, unter der Rubrik "Anzeigen" Links zu Websites gezeigt, auf denen Nachahmungen von Waren von Konkurrenten dargeboten worden seien oder auf Websites von Konkurrenten verlinkt. Google habe damit gegen das Markenrecht verstoßen. Sie monierten, dass auch Produktpiraten “AdWords” nutzen können, so dass ein Internet-Surfer, der z.B. Louis Vuitton als Suchwort eingibt, dazu Anzeigen von legalen oder sogar illegalen Kopisten zu sehen bekommt. Außerdem verletze Google das Markenrecht, wenn es auch Anzeigen von Konkurrenten der gesuchten Marke anzeige. Tatsächliche verurteilten mehrere französische Gerichte “Google” zur Unterlassung wegen Verstoß gegen das Markenrecht. Google wehrte sich dagegen mit dem Argument, dass sich die Benutzung der Marken auf eine Auswahl von Stichwörtern beschränke, die innerhalb von “AdWords” stattfinde und nur Google und die Anzeigenkunden betreffe. Mit der Auswahl von Stichwörtern würden somit keine Waren oder Dienstleistungen an die Allgemeinheit vertrieben. Eine solche Nutzung könne daher nicht als Benutzung für Waren oder Dienstleistungen betrachtet werden, die mit den von den Marken erfassten identisch oder ihnen ähnlich seien. Schlussanträge des Generalanwalts In seinen Schlussanträgen zu den verbundenen Rechtssachen 236/08, C-237/08 und C-238/08 vertritt Generalanwalt Poiares Maduro die Auffassung2, dass Google keine Markenverletzung begangen habe, indem Anzeigenkunden in “AdWords” die Auswahl von Stichwörtern buchen konnten, die Marken entsprechen. Auf diese Weise würden keine Waren oder Dienstleistungen an die Allgemeinheit vertrieben. Eine solche Nutzung sei keine Benutzung für Waren oder Dienstleistungen, die mit den von den Marken erfassten identisch oder ihnen ähnlich seien. Auch die Anzeigenkunden selbst begingen keine Markenverletzung, indem sie in “AdWords” Stichwörter auswählten, die Marken entsprächen. Dagegen stellt Google nach Ansicht des Generalanwalts durch die Anzeige von Ads im Rahmen der Suche nach Stichwörtern, die Marken entsprechen, eine Verbindung zwischen den Stichwörtern und den angezeigten Websites her, die Waren vertreiben, die mit den von der Marke erfassten identisch oder ihnen ähnlich sind. Genau die gleiche Verbindung sieht er zwischen den Stichwörtern, 2 Der Volltext des Schlussanträge vom Generalanwalt Maduro ist abrufbar unter http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/gettext.pl?where=&lang=de&num=79909077C19080236& doc=T&ouvert=T&seance=CONCL (13.05.2010) 22 NECAT AZARKAN die Marken entsprechen, und den Websites, die als natürliche Ergebnisse angezeigt werden. Dem Generalanwalt zufolge stellt jedoch auch eine solche Verbindung keine Markenverletzung dar. Die bloße Anzeige relevanter Websites im Rahmen der Suche nach Stichwörtern reiche nämlich nicht aus, um bei den Verbrauchern eine Verwechslungsgefahr im Hinblick auf die Herkunft von Waren oder Dienstleistungen zu begründen. Den Internetnutzern sei bewusst, dass als Ergebnis einer Google-Suche nicht nur die Website des Markeninhabers erscheine, und manchmal werde noch nicht einmal nach dieser Website gesucht. Die Internetnutzer beurteilten die Herkunft der beworbenen Waren oder Dienstleistungen nur auf der Grundlage des Inhalts der Anzeigen und eines Besuchs der angezeigten Websites. Der Generalanwalt erinnert daran, dass Markenrechte nicht als klassische Eigentumsrechte angesehen werden, die den Markeninhaber berechtigen, jegliche sonstige Benutzung auszuschließen. Daher sollte der Zugriff der Internetnutzer auf Informationen, die die Marke betreffen, nicht auf oder durch den Markeninhaber beschränkt werden, und zwar selbst dann nicht, wenn er bekannte Marken betrifft. Viele der von den Internetnutzern durch die Eingabe von Stichwörtern aufgerufenen Websites seien vollkommen rechtmäßig und stünden im Einklang mit den gesetzlichen Vorschriften, auch wenn es sich nicht um Websites des Markeninhabers handele. Generalanwalt Poiares Maduro lehnt auch eine Haftung des Suchmaschinenbetreibers für etwaige Markenrechtsverletzungen Dritter. Seiner Ansicht nach müssten die betreffenden Markeninhaber besondere Umstände geltend machen, die eine Haftung von Google im Zusammenhang mit der rechtswidrigen Beeinträchtigung ihrer Marken begründeten. Im Ergebnis sieht der Generalanwalt in diesem Zusammenhang sowohl die Suchmaschine von Google als auch AdWords als Dienste der Informationsgesellschaft an. Dienstanbieter, die eine Haftungsfreistellung nach der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr in Anspruch nehmen möchten, sollten seines Erachtens im Hinblick auf die von ihnen übermittelten oder gespeicherten Informationen Neutralität wahren. Während jedoch die Suchmaschine ein neutraler Informationsmittler sei, der objektive Kriterien verwende, um anhand der eingegebenen Stichwörter die relevantesten Websites aufzulisten, sei dies bei AdWords nicht der Fall, bei dem Google ein unmittelbares finanzielles Interesse daran habe, dass Internetnutzer auf die Ad-Links klickten. Erwägungen des Europäischen Gerichtshofs Der EuGH prüfte die Voraussetzungen für eine Markenverletzung durch und kam zu dem Ergebnis, dass die Werbung bei Google AdWords in der Regel markenrechtlich nicht zu beanstanden ist. Die Beurteilung einiger Details überließ er jedoch den nationalen Gerichten. Im Folgenden sind nun die wichtigsten Erwägungen des EuGH zusammenzufassen. Verwendung von Schlüsselwörtern, die Marken eines anderen entsprechen, im Rahmen eines Internetreferenzierungsdienst Der EuGH hat in seinen Urteilsgründen ausgeführt, dass der Werbende dadurch, dass er die Referenzierungsdienstleistung kauft und als Schlüsselwort ein einer Marke eines anderen entsprechendes Zeichen auswählt, um den Internetnutzern eine URTEIL DES EUROPÄISCHEN GERICHTSHOFES ZUR NUTZUNG 23 Alternative zu den Waren oder Dienstleistungen des Inhabers dieser Marke vorzuschlagen, das Zeichen für Waren oder Dienstleistungen benutzt. Dies ist jedoch beim Anbieter des Referenzierungsdienstes nicht der Fall, wenn er die Werbenden mit Marken identische Zeichen als Schlüsselwörter aussuchen lässt, diese Zeichen speichert und anhand dieser Zeichen die Werbeanzeigen seiner Kunden einblendet. Benutzung eines mit einer Marke identischen oder ihr ähnlichen Zeichens durch einen Dritten bedeutet jedenfalls, dass der Dritte das Zeichen im Rahmen seiner eigenen kommerziellen Kommunikation benutzt. Im Fall eines Referenzierungsdienstes lässt dessen Anbieter zu, dass seine Kunden, d. h. die Werbenden, Zeichen benutzen, die mit Marken identisch oder ihnen ähnlich sind, benutzt diese Zeichen jedoch nicht selbst. Bedingung: Keine Oder Schwere Erkennbarkeit Markenrechtlich problematisch ist nach Ansicht des EuGH nur der Fall, dass ein Unternehmen mit Waren und Dienstleistungen wirbt oder handelt, die mit denen des Markeninhabers identisch sind. Aber – und dies ist die wesentliche Aussage des EuGH in diesem Punkt – selbst die Registrierung der identischen Marke als Schlüsselwort bei Google Adwords für identische Waren oder Dienstleistungen alleine stellt nach Meinung des EuGH noch keine Markenrechtsverletzung dar. Vielmehr kommt es stets auf den Einzelfall an. Es geht im Kern immer darum, ob tatsächlich auch eine der Funktionen der Marke, insbesondere die “Herkunftsfunktion” oder auch die “Werbefunktion” beeinträchtigt sind. Hinsichtlich der Herkunftsfunktion der Marke stellt der EuGH fest, dass diese nur dann beeinträchtigt ist, wenn aus der Anzeige für einen durchschnittlichen Internetnutzer nicht oder nur schwer zu erkennen ist, ob die Werbung vom Inhaber der Marke stammt oder von einem Konkurrenzunternehmen. Ob das der Fall ist, müssen nun jeweils die nationalen Gerichte prüfen. Allerdings betonte der EuGH auch, dass hier keine zu liberalen Anforderungen gestellt werden dürfen: Wird eine Anzeige so vage gehalten, dass nicht eindeutig klar ist, ob zwischen der Anzeige und dem Markeninhaber eine Verbindung besteht, soll dies ausreichen, um eine Markenverletzung anzunehmen. Hinsichtlich der Werbefunktion der Marke ging der EuGH davon as, dass diese durch die Werbeanzeigen bei Google in aller Regel nicht beeinflusst wird. Zwar sei es problematisch, dass begehrte Werbeplätze für den eigenen Markennamen durch Konkurrenten belegt werden können. Andererseits dürfe man die Werbeanzeigen bei Google auch nicht isoliert betrachten: Die Konkurrenten könnten zwar die Werbeplätze belegen, der Markeninhaber habe dafür aber die Möglichkeit, in den “echten” Suchergebnissen sein Produkt möglichst prominent zu platzieren. Sucht ein Internetbenutzer also zum Beispiel nach “Mercedes”, kann es zwar vorkommen, dass die Werbeanzeigen alle von Konkurrenten belegt sind. Dafür kann aber “Mercedes” sorgen, dass in den Suchtreffen die Unternehmens-Webseite an erster Stelle angezeigt wird. Die Werbefunktion der Marke sei deshalb nicht beeinträchtigt. Verantwortlichkeit von Google Als letzten Punkt hatte der EuGH zu klären, ob Google für Markenrechtsverletzungen seiner Anzeigenkunden verantwortlich gemacht werden kann. Entscheidend sei dabei die Frage, ob Google als reiner technischer Vermittler 24 NECAT AZARKAN auftritt (Host-Provider im Sinne von Art. 14 der E-Commerce-Richtlinie), ob das Unternehmen “Kenntnis und Kontrolle” über die geschalteten Anzeigen besitzt. Der EuGH zeigte sich zwischen den Zeilen skeptisch: Weder die Tatsache, dass Google selbst die relevanten Anzeigen automatisch ermittelt, noch der kommerzielle Charakter von AdWords reiche für sich genommen aus, um Google mit in die Verantwortung zu ziehen. Dennoch überließ der EuGH die Beantwortung der Frage den nationalen Gerichten. Online-Marketing mit Google-AdWords Aufgrund der starken Globalisierung in der heutigen Wirtschaft konkurrieren nun Unternehmen um die weltweiten Konsumenten. Dadurch haben sich der Wettbewerb und der Kostendruck stark erhöht. Da es keine Güterknappheit mehr gibt, sondern eine Konsumentenknappheit, muss bei den Verbrauchern ein Bedürfnis produziert werden. Durch die heutigen Informationsmöglichkeiten der Verbraucher, haben sich deren Selbstbewusstsein und ihr Anspruch deutlich erhöht. So wollen Kunden heutzutage ihre individuellen Bedürfnisse in das Produkt mit einbringen und geben sich nur noch selten mit einer Standardlösung zufrieden. Dadurch ist es für Unternehmen so wichtig geworden, sich von den Mitbewerbern abzuheben und Alleinstellungsmerkmale aufzubauen. Um diese bei den Verbrauchern zu kommunizieren, muss sich das Unternehmensmarketing der neuen Situation stellen und sich am Kunden orientieren und sich von ihm lenken lassen. Durch die stark zunehmende Bedeutung des Internets für Privatpersonen, deren tägliche Nutzungszeit bei diesem Medium schon heute nahezu der vom Fernsehen gleichkommt, müssen Unternehmen ihr Marketing und ihre Verkaufskanäle diesem Wandel anpassen. Online-Marketing verspricht dabei deshalb so attraktiv zu sein, da die Funktionsweise nicht, wie bei konventioneller Werbung-so hohe Streuverluste wie beispielsweise beim Medium Fernseher erzeugt. Nicht das Unternehmen ist bei Online-Werbung der Impulsgeber, sondern der Suchende, der in der Suchmaschine seine Anfrage eingibt und eine Lösung für sein Problem erwartet3. Begriff von Online-Marketing Eine einheitliche und klar umrissene Definition des Begriffs “Online-Marketing” gibt es nicht. In der einschlägigen traditionellen Marketingliteratur wird oft schon die bloße Existenz der Internetpräsenz eines Unternehmens als Online-Marketing bezeichnet. Fritz z.B. versteht unter dem Begriff Online-Marketing die systematische Nutzung der Internet-Dienste für die Zwecke des Marketings. Dabei zählt aus seiner Sicht das “World Wide Web” und “E-Mail” zu den wesentlichen Anwendungen bzw. Diensten des Internet4. Krause beschreibt Online-Marketing in seinem Werk als “Form der interaktiven, kommerziellen Kommunikation, die überwiegend über das World 3 Alexander Beck, Google AdWords, Bonn, Mitp-Verlag GmbH, 2008, s. 15. Wolfgang Fritz, “Internet-Marketing – Eine Einführung”, Wolfgang Fritz (der.), InternetMarketing: Perspektiven und Erfahrungen aus Deutschland und den USA, Stuttgart, Schäffer Verlag, 1999, s. 4. 4 URTEIL DES EUROPÄISCHEN GERICHTSHOFES ZUR NUTZUNG 25 Wide Web vollzogen wird“5. Hünerberg hingegen ist der Meinung, dass man unter dem Begriff “Online-Marketing” nicht nur den Einsatz des “World Wide Web” verstehen darf. Es gibt weitere “kommunikationstechnologische Anwendungsfelder”, wie Newsletters, Newsgroups, Mailing Lists und Chatting, die allerdings zunehmend mit dem dominierenden “www” verknüpft sind. Durch das Internet-Marketing findet eine Übertragung des herkömmlichen Marketings auf Online-Medien statt, sowie die Entwicklung von neuen Marketingtechniken. Online- Marketing umfasst schließlich noch “Proprietäre Online-Dienste”, die eigene Netze zur Verfügung stellen. Für den weiteren Verlauf dieser Arbeit werden die Begriffe Internet-Marketing und Online-Marketing synonym behandelt6. Ziele von Online-Marketing Wie beim klassischen Marketing soll auch beim Online-Marketing die Aufmerksamkeit der Zielperson oder -gruppe auf das betreffende Produkt oder die Dienstleistung gelenkt werden, während ihr zeitnah zusätzliches Wissen vermittelt wird. Ziele sind, wie beim klassischen Marketing, neben der Steigerung des Bekanntheitsgrades der Marke oder des Produktes ebenfalls der Aufbau eines Images, welches die umworbene Zielgruppe zum Kauf motiviert und damit zusätzliche Umsätze und Gewinne generiert werden sollen, wobei dies durch Lenkung auf eine bestimmte Internetpräsenz erreicht werden soll. Weitere Ziele des Online-Marketings, die wesentlich enger in Beziehung mit dem Kunden stehen, stellen die Verbesserung des Kundenservices, die Steigerung der Kundenbindung sowie eine effizientere Unterstützung der Vertriebskanäle durch eine erweiterte und zusätzliche Kommunikationsmöglichkeit zwischen Interessenten, Kunden und Unternehmen dar7. Die Verwirklichung dieser Ziele ist allerdings mit enorm hohen Kosten verbunden. Online-Marketing ist nahezu die einzige Werbeform, bei der ein Wachstum des Ausgabenbudgets zu verzeichnen ist8. Eine Studie aus England von ad:tech London9 kritisiert dieses Wachstum im Hinblick darauf, dass ein Großteil der Unternehmen ihr Budget für Online-Werbung nur deshalb aufstockt, weil sie glauben, Online einen höheren “Return on Investment” generieren zu können als Offline. Laut der Studie von ad:tech kommt es durch Sprachbarrieren immer wieder zum Bruch zwischen dem Online-Marketing und dem traditionellen Marketing. Unternehmen haben laut der 5 Jörg Krause. Electronic Commerce und Online Marketing – Chancen, Risiken und Strategien, München, Hanser Verlag, 1999, s. 221. 6 Reinhard Hünerberg, “Bedeutung von Online-Medien für Direktmarketing”, Jörg Link (der.), Wettbewerbsvorteile durch Online-Marketing: Die strategischen Perspektiven elektronischer Märkte, Berlin, Springer Verlag, 2000, s. 124. 7 Gianfranco Walsh at al., “Grundlagen des Marketing”, <http://www.uni-koblenzlandau.de/koblenz/ zfuw/Angebote/management/marketing/infos/Abstract-StudienbriefGrundlagen-des-Marketing.pdf> (06. Mai 2010), s. 70 vd. 8 Marko Chalupa, Suchmaschinenmarketing mit Google AdWords, München, Grin Verlag, 2009, s. 1. 9 Vivid Interface führte im Vorfeld von ad:tech London eine Besucherstudie mit Besuchern und Nichtbesuchern der ad:tech 2008 durch. Die Befragung wurde im Oktober 2008 durchgeführt. 982 Umfragen wurden vollständig abgeschlossen. Dies entsprach 14 % aller Besucher. 26 NECAT AZARKAN Studie nach wie vor großes Interesse an Online-Investitionen. Es wird jedoch bemängelt, dass die Resultate von Agenturen bei einer Kampagne oft zu undeutlich dargestellt werden. Das liegt darin begründet, dass Online-Marketing häufig mit technischem Potenzial EDV geführt wird, ohne dabei die Ziele, Anforderungen und Geschäftsgrundlagen des betreffenden Unternehmens zu beachten. Unternehmen fordern spürbare Auswirkungen beim Einsatz von Online-Werbung auf die eigene Geschäftsentwicklung10. Die Studie von ad:tech bemängelt zudem die Selbstvermarktung der Online-Marketing Agenturen. Diese artikulieren sich nach Angaben der Studie selbst zu undeutlich und zu schwammig im Hinblick darauf, wie Ziele erreicht werden sollen. Unternehmen fordern eine klarere Darstellung der Services, Dienstleistungen und der Messbarkeit von Ergebnissen einer OnlineKampagne11. Vor- und Nachteile von Online-Marketing Vorteile Durch die globale Verfügbarkeit des Internets, bieten die eingesetzten Werbemittel des Online-Marketings einem Unternehmen eine direkte sowie gezielte Kommunikations- und Ansprachemöglichkeit der Internetnutzer an 24 Stunden am Tag, wie es in dieser Form und diesem Umfang durch kein anderes Medium erreicht wird. Als Beispiele seien hier Werbebanner und Online-Gewinnspiele auf etablierten Internetseiten genannt. Dabei ist nicht aus den Augen zu verlieren, dass nur Produktinformationen sondern auch Werbemittel-je nach Branche und Unternehmenszweig-mehr oder weniger schnell veralten. Informationen und Werbeanzeigen die gestern in Zeitungen oder Zeitschriften standen, können heute schon veraltet sein. Wie bei produkt- und unternehmensbezogenen Daten ist auch im OnlineMarketing die Aktualität wichtig. Hier bietet das Online-Marketing erhebliche Vorteile gegenüber den klassischen Medien, da Werbemittel innerhalb kürzester Zeit und mit deutlich geringerem Aufwand an Unternehmensbedürfnisse angepasst werden können. Durch Verwendung technisch aufwändiger Werbemittel erhält das Unternehmen eine gesteigerte Attraktivität indem es Zukunftssicherheit, Dynamik und Innovationsstärke demonstriert, was zu einer deutlichen Steigerung des Images führen kann. Diese Imagesteigerung ist von einer ausgewogenen Kombination aus Content und aktueller Präsentationstechnik des Werbemittels abhängig, wobei der Prioritätenschwerpunkt zwischen Inhalt und Optik je nach Zielgruppe, Produkt und Unternehmen mehr oder weniger stark variieren kann. Online-Marketing bietet Unternehmen zudem durch den gezielten Einsatz von Werbemitteln auf entsprechenden Internetplattformen eine exakte Zielgruppenansprache und damit deutlich geringere Streuverluste als andere kommunikationspolitische Instrumente. Darüber hinaus kann anhand von ausführlichen Statistiken und Web-Controlling Maßnahmen genau ermittelt werden, wann, wie viele 10 Christophe Asselin, “Online-Marketing-Trends”, <http://www.absolit.de/trends.htm> (06.Mai 2010). s. 3 vd. 11 Informationen zu dieser Studie “Jargon Preventing Increased Online Marketing Spend abrufbar unter”, http://multivu.prnewswire.com/mnr/prne/adtech/37549/ (04 Mai 2003), s. 1. URTEIL DES EUROPÄISCHEN GERICHTSHOFES ZUR NUTZUNG 27 und über welche Werbemittel Benutzer auf die Unternehmensseite gekommen sind, welche Seiten sie sich angeschaut haben, wie lange sie auf der Seite verweilten und an welcher Stelle sie die Website wieder verlassen haben. So lassen sich detaillierte Rückschlüsse auf das Besucherverhalten auf der Website und zugleich die Wirksamkeit von Werbemittel herleiten, um gegebenenfalls Optimierungen im Werbemitteleinsatz oder deren Gestaltung durchzuführen. Durch einen zielgruppengerichteten Einsatz von Werbemitteln auf themenspezifischen Internetseiten oder in Suchmaschinen finden Internetnutzer sehr schnell Produkte, die ihren Interessen oder Bedürfnissen entsprechen. Möglicherweise hat der Nutzer schon länger nach einem bestimmten Produkt oder einer Dienstleistung gesucht und wurde nun durch ein Werbemittel auf der themenbezogenen Website fündig. Nachteile Neben den zahlreichen Vorteilen auf Seiten der Unternehmen und Konsumenten gibt es auch einige Schattenseiten des Online-Marketings. Der erste Nachteil besteht darin, dass nicht alle Zielgruppen können erreicht werden, da die Reichweite auf das Internet beschränkt ist. Die mangelnde Erreichbarkeit kann beispielsweise an fehlender Computer-bzw. Internetverfügbarkeit oder der (altersbedingt) fehlenden Akzeptanz des Internets scheitern. Dieser Punkt kann allerdings vernachlässigt werden, sofern Zielgruppen ohne Internetaffinität für das werbetreibende Unternehmen irrelevant sind. Darüber hinaus wird Online-Werbung je nach Intensität bei Personen zunehmend als lästig und aufdringlich empfunden, was oft mit entsprechenden Gegenmaßnahmen in Form von Werbe-Blockern zur Steuerung und Unterdrückung von Werbeeinblendung seitens der Kunden erwidert wird. Durch solche Gegenmaßnahmen besteht für Unternehmen die Gefahr, dass angestrebte Marketingziele nicht oder nur unbefriedigend erreicht werden können. Im gemeinsamen Sinne, sollten Werbemaßnahmen also nicht übertrieben eingesetzt werden, um auf der Unternehmensseite keine Reizüberflutung zu erzeugen und so auf der Nutzerseite die Akzeptanz für Online-Marketing Aktivitäten zu wahren. Denn es ist zu beachten, dass sich einige Produkte aufgrund ihrer Beschaffenheit oder des Erklärungsbedarfs womöglich nur zur Präsentation eignen, aber nicht zum direkten Vertrieb über das Internet. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn es sich um sehr kostenintensive oder speziell angefertigte Investitionsgüter handelt. Unternehmen müssen in diesem Fall weiterhin auf klassische Vertriebswege setzen und können das Internet und Online-Marketing ggf. als reine Präsentationsplattform für ein Produkt einsetzen. Der Nachteil für potentielle Kunden liegt hier in der oft erfolglosen Suche nach einem Anbieter bzw. Händler für das betreffende Produkt im Internet. Online-Marketing via Suchmaschinen Das Internet ist mittlerweile auf eine gigantische Größe angewachsen und aus dem täglichen Leben nicht mehr wegzudenken. Weltweit nutzen rund 1,2 Mrd. Menschen das Internet. Das Internet besteht aus ca. 3 Mrd. Seiten. Um in dieser Vielzahl von Webseiten fündig zu werden, muss sich der Internetnutzer Suchmaschinen bedienen. Seiten, die über Suchmaschinen nicht auffindbar sind, sind im “World Wide Web” 28 NECAT AZARKAN praktisch nicht vorhanden12. Auch der deutsche Bundesgerichtshof hat hierzu vermerkt, dass “ohne die Inanspruchnahme von Suchdiensten die sinnvolle Nutzung der unübersehbaren Informationsfülle des World Wide Web praktisch ausgeschlossen” sei13. Aus dieser Tatsache lässt sich leicht erkennen, dass Firmen ein reges Interesse daran haben, im Netz “gefunden” zu werden. Hier kommen Suchmaschinen wie “Yahoo” oder “Google” ins Spiel. Das Unternehmen “Google” verdient ca. 2/3 seines Umsatzes mit Werbung14. Google trägt mit seiner Suchmaschine zu einem wesentlichen Bestandteil der Ordnung im Internet bei. Das Internet hat eine dezentrale Struktur und würde ohne die Hilfe von Suchmaschinen, Verzeichnissen und Katalogen keine Strukturierung aufweisen15. Durch seinen Suchalgorithmus bestimmt Google, welche Seite bei welchem Keyword die höchste Relevanz in den Suchergebnissen hat. Suchmaschinenoptimierung, “On-und Offpage”, “Online-Marketing”, “E-Mail Marketing”, “Steigerung der externen Verlinkung” und “Social Bookmarking” Maßnahmen stehen auf der Durchführungsliste von werbetreibenden Unternehmen im Online-Werbemarkt16. Neben den organischen Suchtreffern generiert Google auch Anzeigenwerbung, die rechts neben und über den organischen Suchtreffern angezeigt wird. Nur jeder fünfte Nutzer erkennt die Anzeigen auch als solche und klickt bei passendem Anzeigentext darauf, um eine Lösung zu seinem Problem zu erhalten. Diese zielgerichteten Anzeigen werden von Nutzern des “Google-AdWords-Programms” gebucht. Funktionsweise des Google-AdWords-Programms Ruft man “www.google.de” auf, erscheint dort ein Feld, in dem man den Suchbegriff eingeben kann17. Google gibt eine Fülle von Suchergebnissen aus, einschließlich einer Liste von Artikeln, Dateien, Dokumentation und Websites, die für die Anzeige relevant sind. Die Ergebnisseite wird dem Benutzer zweigeteilt dargestellt: Auf der linken Seite erscheinen die Treffer, die zu dem gewünschten Wort führen. Auf der rechten Seite erscheinen unter der Überschrift ,,sponsored links“ oder “Anzeige” werbende Angebote18. Diese Werbeeinblendungen bezeichnet Google als “Adwords”. “Der Vorteil von “Google-AdWords” für den Werbenden liegt darin, dass er seine Anzeige gezielt einem interessierten Publikum darbieten kann. Außerdem erlaubt es “Google-AdWords” dem Anwender, genau festzulegen, welches Tages-oder Wochenbudget er aufbringen will, wie viel er bereit ist maximal pro Klick zu zahlen 12 Peter Ruess, “Just google it?–Neuigkeiten und Gedanken zur Haftung der Suchmaschinenanbieter für Markenverletzungen in Deutschland und den USA”, Zeitschrift für Gewerblichen Rechtsschutz und Urheberrecht, Heft 3, 2007, s. 198. 13 BGH, Urteil vom 27.03.2003, Neue Juristische Wochenschrift, 2003, s. 3410. 14 “Suchmaschine – Das Wunder von Google”, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 21 Oktober 2007, s. 33. 15 Lukas Stuber, Suchmaschinen-Marketing: Direct Marketing im Internet, Zürich, Orell Füssli Verlag, 2004, s. 3. 16 Daniel Koch, Suchmaschinenoptimierung: Webseite-Marketing für Entwickler, München, Addision-Wesley Verlag, 2007, s. 19. 17 Peter Ruess, op.cit., 2007, s. 199. 18 Peter Ruess, op.cit., 2007, s. 199. URTEIL DES EUROPÄISCHEN GERICHTSHOFES ZUR NUTZUNG 29 und sogar in welcher Region seine Werbung angezeigt werden will. Legt z.B. ein lokales Unternehmen einen bestimmten Radius fest, so erscheint seine Anzeige nur dann, wenn sich der Benutzer der Suchmaschine an einem PC innerhalb dieses Radius befindet. Die Rangfolge, in der die einzelnen Anzeigen erscheinen, bestimmt sich nach dem Preis, den der Werbende bereit ist, pro Klick zu bezahlen (Cost-per-Click) und der der Relevanz der Anzeige für das jeweilige Suchwort. Der Anzeigenschalter zahlt nur dann, wenn seine Werbung auch angeklickt wird. Wurde das festgelegte Werbebudget erreicht, wird die Anzeige nicht weiter eingeblendet. Um festzulegen, bei welchen Suchbegriffen die Werbung eingeblendet werden soll, definiert der Anzeigenersteller sog. “Keywords”, also Schlüsselwörter, die relevant für das von ihm beworbene Produkt sind. Die Standardeinstellung bei “Google-AdWords” bietet an, nicht nur bei der Suche nach den exakt passenden, sondern auch bei “weitgehend passenden” Keywords, die jeweilige Anzeige zu schalten. Dies ist durchaus sinnvoll, denn die Wahrscheinlichkeit ist groß, dass ein Online-Buchhandel nicht nur Benutzern, die nach “Buch” oder “Bücher” suchen, seine Dienste anbieten will, sondern auch denen, die nach “Krimi”, “Hörbuch”, “Lexikon” oder “Kochbuch” suchen. In der Vergangenheit kam es diesbezüglich immer wieder zu juristischen Auseinandersetzungen, nämlich dann, wenn nach einer markenrechtlich geschützten Bezeichnung gesucht wurde, in der Anzeigenspalte aber nicht allein der berechtigte Markeninhaber aufgeführt wurde, sondern auch ein Konkurrenzunternehmen. Analyse und Kritik der EuGH-Entscheidung im Hinblick auf das türkische Markenrecht Nachdem die Entscheidungsgründe des EuGH-Urteils dargestellt und die Funktionsweise des “Google-AdWords Programms” beleuchtet wurde, ist nun auf die gewichtigen Punkte der Entscheidung einzugehen Kenzeichenmäßiger Gebrauch Der erste Problempunkt, mit dem sich der EuGH bei dieser Frage auseinanderzusetzen hatte, betrifft die Wertung, ob die Nutzung einer Marke als Keyword für das “Google Keyword Advertising” eine Nutzung dieser Marke im markenrechtlichen Sinn darstellt. Da eine Marke ein Kennzeichnungsmittel für Waren und Dienstleistungen ist, kann eine Markenverletzung nur dann vorliegen, wenn die betreffende Marke auch als Kennzeichen für Waren oder Dienstleistungen eingesetzt wird (Art. 9 Abs. 1 lit. a der “Rechtsverordnung mit Gesetzeskraft über Markenschutz Nr. 556”). Der EuGH geht offenbar davon aus, dass bei der Verwendung von fremden Kennzeichen als Keywords bei AdWords-Anzeigen kein kennzeichenmässiger Gebrauch vorliegt und auch falls ein solcher vorliegen würde, eine Verwechslungsgefahr zu verneinen ist. Der Werbetreibende erreiche mit der Nutzung einer fremden Marke als Keyword, dass Internetnutzer nicht nur die Angebote des Markeninhabers, sondern auch die eigenen Angebote wahrnehmen. Für die markenmäßige Benutzung reicht es nach Ansicht des EuGH aus, dass eine Verbindung zwischen der fremden Marke und den eigenen Produktangeboten hergestellt würde. Insofern liege eine markenmäßige Benutzung nicht nur dann vor, wenn der 30 NECAT AZARKAN Werbetreibende durch das Keyword seine eigenen Produkte als Alternative zu denen des Markeninhabers präsentiert, sondern auch dann, wenn er Internetnutzer durch die Nutzung der Marke als Keyword zu der Annahme verleitet, dass die von ihm angebotenen Produkte vom Markeninhaber oder von einem mit diesem verbundenen Unternehme stammen. Gemäß Art. 9 Abs. 1 lit. c der “Rechtsverordnung mit Gesetzeskraft über Markenschutz Nr. 556” verleiht das Markenrecht dem Inhaber das ausschließliche Recht zur Kennzeichnung der beanspruchten Waren oder Dienstleistungen. Der sich daraus ergebende markenrechtliche Verbotsanspruch ist somit nicht umfassend, sondern auf die Verwendung als Kennzeichen beschränkt19. Ob ein Drittgebrauch kennzeichenmässig erfolgt, ist nach der Individualisierungs- und Herkunftsfunktion der Marke zu beurteilen. Ein kennzeichenmässiger Gebrauch liegt dann vor, wenn der vermeintliche Verletzer das fremde Zeichen zur kennzeichenmässiger Individualisierung einsetzt oder zumindest so verwendet, dass es vom Publikum als herkunftsspezifisches Merkmal verstanden werden könnte, oder, anders umschrieben, wenn die Markenverwendung bei den maßgeblichen Verkehrskreisen zu Fehlvorstellungen hinsichtlich der Identität der gekennzeichneten Produkte bzw. der verantwortlichen Unternehmen führen könnte20. Die Individualisierungsfunktion fehlt etwa, wenn eine Marke zu rein dekorativen Zwecken oder in redaktionellen Beiträgen verwendet wird. Ebenso wenig ist die Zitierung von fremden Marken bei der vergleichenden Werbung ein kennzeichenmässiger Gebrauch. Der Werbende beansprucht die fremden Marken nicht selbst, er zieht sie lediglich zu Vergleichszwecken heran. Dabei ist aufgrund der Einführung von Art. 9 Abs. 2 lit. d der “Rechtsverordnung mit Gesetzeskraft über Markenschutz Nr. 556” unklar, ob durch eine Verwendung von fremden Marken im Rahmen der vergleichenden Werbung nicht doch das Ausschließlichkeitsrecht des Markeninhabers verletzt wird. Zum einen bedeutet die Einführung von Art. 9 Abs. 2 lit. d der “Rechtsverordnung mit Gesetzeskraft über Markenschutz Nr. 556” keine Ausweitung des Ausschließlichkeitsrechts über den kennzeichenmässigen Gebrauch hinaus. Zum anderen ist zu beachten, dass der türkische Gesetzgeber die vergleichende Werbung, soweit sie gemäß Art. 56 und 57 des türkischen Handelsgesetzes weder unwahr noch irreführend noch unnötig herabsetzend ist, zulassen wollte. Da vergleichende Werbung praktisch nicht ohne Verwendung von fremden Markennamen durchgeführt werden kann, würde es dem klaren Willen des türkischen Handelsgesetz-Gesetzgebers widersprechen, wenn durch eine nicht zwingende Auslegung des Markenrechts die vergleichende Werbung wieder verunmöglicht würde. Stellt man die “Google-AdWords-Werbung” der konventionellen 19 Hakan Karan ve Mehmet Kılıç, Markaların Korunması, 556 Sayılı KHK Şerhi ve İlgili Mevzuat, Turhan Kitabevi, Ankara 2004, s. 259; Eugen Marbach, op.cit., Kennzeichenrecht, Schweizerisches Immaterial-und Wettbewerbsrecht, Band III/1, 2. Aufl., Basel 2009, Rdn. 1458. 20 Hakan Karan ve Mehmet Kılıç, op.cit., s. 260; ayrıca bkz. Yargıtay 11. HD, E.2002/1361, K.2002/4522. URTEIL DES EUROPÄISCHEN GERICHTSHOFES ZUR NUTZUNG 31 vergleichenden Werbung gegenüber, kommt man ebenfalls zum Ergebnis, dass kein kennzeichenmässiger Gebrauch vorliegt. Während bei der vergleichenden Werbung eine andere Marke zu Vergleichszwecken zitiert wird, wird bei der AdWords-Werbung unter Verwendung einer fremden Marke automatisch das eigene Vergleichsprodukt präsentiert21. Wahrnehmbarkeit von Keywords Aufgrund des Art. 5 Abs. 1 der “Rechtsverordnung mit Gesetzeskraft über Markenschutz Nr. 556”, wonach die Marke grafisch darstellbar sein müsse, was bei Google-AdWords nicht der Fall ist, stellt sich die Frage, ob für den kennzeichenmässigen Gebrauch die “Sichtbarkeit” oder “Wahrnehmbarkeit” der Marke maßgeblich ist. Bei der Beantwortung dieser Frage geht der EuGH davon aus, dass der kennzeichenmäßige Gebrauch einer Marke nicht zwingend sichtbar sein muss, wenn er meint, die Marke sei nur dann beeinträchtigt, wenn aus der Anzeige für einen durchschnittlichen Internetnutzer nicht oder nur schwer zu erkennen sei, ob die Werbung vom Inhaber der Marke stammt oder von einem Konkurrenzunternehmen. Dem EuGH ist insoweit zuzustimmen, als sie als Voraussetzung für den kennzeichenmässigen Gebrauch nicht die Sichtbarkeit, aber die Wahrnehmbarkeit der Marke verlangt. Dieses Erfordernis ergibt sich jedoch nicht aus der “Rechtsverordnung mit Gesetzeskraft über Markenschutz Nr. 556”, sondern aus der Kennzeichnungsfunktion der Marke an sich. Kann ein Zeichen vom Publikum nicht wahrgenommen werden, kommt eine kennzeichenmäßige Verwendung nicht in Betracht. Anderer Ansicht ist offenbar der EuGH, wenn er nicht die Wahrnehmbarkeit des Keywords als maßgeblich betrachtet, sondern die Tatsache, dass mithilfe des Keywords das Ergebnis des Auswahlverfahrens beeinflusst wird und damit das Keyword dazu dient, auf das Angebot des Werbenden hinzuweisen. Durch den Verzicht auf die Voraussetzung der Zeichenwahrnehmbarkeit wird der Kennzeichenschutz über die Kennzeichenfunktion hinaus auf ein Wettbewerbsverhalten ausgedehnt. Ein solcher Ansatz ist für die Türkei abzulehnen22. Fazit Der EuGH bringt hinsichtlich der Hauptfrage, ob in die herkunftshinweisende Funktion der Marke eingegriffen wird, wenn die Marke als Keyword gebucht wird, keine Klarheit. Fest steht, dass eine Markenrechtsverletzung nur dann ausgeschlossen ist, wenn durch die Nutzung der Marke als Keyword und die Gestaltung der Anzeige nicht der fälschliche Eindruck entsteht, dass die Anzeige vom Markeninhaber oder einem mit ihm verbundenen Unternehmen stammt. Auf welche Weise Werbetreibende eine hinreichende Klarstellung erreichen können, dass ihre Anzeige zu einem konkurrierenden Angebot und nicht zum Markeninhaber führen, bleibt in der Entscheidung offen. Klarheit besteht einzig und allein für den Diensteanbieter Google: Eine unmittelbare Haftung für die Bereitstellung der Keywords scheidet aus, eine 21 Thomas Kohli, Keine Markenrechtsverletzung durch Google AdWords, abrufbar unter http://www.sic-online.ch/2009/documents/629.pdf (23.Mai. 2010), s. 7. 22 Vgl. zur allgemeinen Tendenz der europäischen Praxis, Eugen Marbach, op.cit., Rdn. 1457. 32 NECAT AZARKAN Mithaftung für Rechtsverletzungen der Werbekunden kommt allenfalls dann in Betracht, wenn Google nach Kenntniserlangung die Rechtsverletzung weiterhin ermöglicht. Die erhoffte Rechtssicherheit für Markeninhaber, Werbetreibende und Agenturen, ist allerdings damit zunächst nicht eingetreten. Allerdings wird man die EuGH-Entscheidung so interpretieren müssen, dass eine Markenverletzung nicht automatisch durch die Buchung der fremden Marke eintritt. Wenn die Marke also in der Anzeige nicht erwähnt wird und auch sonst keine Verbindung zu dem Markeninhaber hergestellt wird, liegt eine Markenrechtsverletzung nicht vor. Der Werbetreibende sollte zudem in der Anzeige seine eigene Marke herausstellen. Auch auf diese Weise kann man natürlich ausdrücklich deutlich machen, keine Verbindung zu dem Inhaber der Keyword-Marke zu haben. Während zunächst erwartet wurde, dass die EuGH-Urteile Klarheit bringen, ist das jetzt nicht mehr besonders wahrscheinlich. Vielmehr wird es Aufgabe der nationalen Gerichte sein, die Rechtslage insgesamt zu klären. Dies hat den bedauernswerten Nachteil, dass eine einheitliche Rechtslage in Europa nicht gewährleistet ist. Literaturverzeichnis Alexander BECK, Google AdWords, Bonn, Mitp-Verlag GmbH, 2008. Marko CHALUPA, Suchmaschinenmarketing mit Google AdWords, München, Grin Verlag, 2009. Wolfgang FRITZ, Internet-Marketing – Eine Einführung, Wolfgang Fritz (der.), Internet-Marketing: Perspektiven und Erfahrungen aus Deutschland und den USA, Stuttgart, Schäffer Verlag, 1999, s. 4-22. Reinhard HÜNERBERG, Bedeutung von Online-Medien für Direktmarketing, Jörg Link (der.), Wettbewerbsvorteile durch Online-Marketing: Die strategischen Perspektiven elektronischer Märkte, Berlin, Springer Verlag, 2000, s. 121-146. Hakan KARAN ve Mehmet KILIÇ, Markaların Korunması, 556 Sayılı KHK Şerhi ve İlgili Mevzuat, Turhan Kitabevi, Ankara 2004. Daniel KOCH, Suchmaschinenoptimierung: Webseite-Marketing für Entwickler, München, Addision-Wesley Verlag, 2007. Thomas KOHLI, Keine Markenrechtsverletzung durch Google AdWords, abrufbar unter http://www.sic-online.ch/2009/documents/629.pdf (23.Mai. 2010). Jörg KRAUSE, Electronic Commerce und Online Marketing–Chancen, Risiken und Strategien, München, Hanser Verlag, 1999. Eugen MARBACH, Kennzeichenrecht, Schweizerisches Immaterial- und Wettbewerbsrecht, Band III/1, 2. Aufl., Basel 2009. Peter RUESS, Just google it?–Neuigkeiten und Gedanken zur Haftung der Suchmaschinenanbieter für Markenverletzungen in Deutschland und den USA, Zeitschrift für Gewerblichen Rechtsschutz und Urheberrecht, Heft 3, 2007, s. 198-203. Lukas STUBER, Suchmaschinen-Marketing: Direct Marketing im Internet, Zürich, Orell Füssli Verlag, 2004 Ankara AvrupaSUPRANASYONAL Çalışmaları Dergisi Cilt:ŞEKLİ 10, No:1 (Yıl: 2011), s.33-65 BİR TASARRUF OLARAK AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER Burçak YÜKSEL1 Emine OLHAN2 Can Devin İÇEL3 Özet Avrupa Birliği’nde (AB) doğrudan ödemeleri alan tüm çiftçiler için zorunlu bir uygulama olan çapraz uyum, AB katılım müzakereleri kapsamında Fasıl 11 Tarım ve Kırsal Kalkınma altında ele alınmaktadır. Müzakere Çerçeve Belgesi’nde belirtildiği üzere, Türkiye’nin AB’ye katılımı için AB müktesebatını katılım tarihindeki haliyle uygulaması, dolayısıyla çapraz uyum alanındaki AB mevzuatının da ulusal mevzuata aktarılması ve uygulanması gereklidir. AB uyum çalışmaları kapsamında, Türkiye’de henüz doğrudan çapraz uyum kurallarını düzenleyen ve çapraz uyum uygulamasından sorumlu makamları tanımlayan hukuki bir dayanak bulunmamaktadır. Bu çalışmada, AB çapraz uyum uygulamalarını düzenleyen yasal çerçeve, Üye Devlet uygulamaları ve Türkiye’de çapraz uyumla ilgili yapılan çalışmalar incelenmiş ve çalışmanın yapılan öneriler ışığında, ülke koşullarına uygun çapraz uyum kriterlerinin oluşturulmasından sorumlu ve yetkili ulusal makamların çalışmalarına katkı sağlaması hedeflenmiştir. Anahtar Kelimeler: Çapraz uyum, 73/2009/AT, Fasıl 11, Yasal İdari Şartlar (YİŞ), İyi Tarım ve Çevre Koşulu (İTÇK) Abstract Cross compliance obligatory implementation for all farmers receiving direct payments is dealt with under Chapter 11 Agriculture and Rural Development, within the scope of EU accession negotiations. As indicated in the Negotiating Framework, Turkey will have to apply the acquis of the EU as it stands at the time of accession, thereby requiring that EU legislation in the field of cross compliance is transposed to national legislation and it is implemented. There is no legal basis for regulating cross compliance rules and defining responsible authorities for implementing cross 1 AB Uzmanı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, DİABK. Doç.Dr., Ankara Üniversitesi, Tarım Ekonomisi Anabilim Dalı. 3 AB Uzmanı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, DİABK. 2 34 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL compliance in Turkey. In this study, the legal framework regulating cross compliance implementations in the EU, the EU Member States’ cross compliance implementations and studies on cross compliance in Turkey were examined, and in the light of recommendations made in the study, it is aimed at contributing to studies of national competence authorities responsible for establishing cross compliance criteria suitable for country conditions. Key Words: Cross compliance, 73/2009/EC, Chapter 11, Statutory Management Requirements (SMRs), Good Agricultural and Environmental Conditions (GAEC) Giriş Çapraz uyum, AB kaynaklı doğrudan ödemelerine ve bazı kırsal kalkınma ödemelerine ilişkin kesintiden kaçınmak amacıyla çiftçilerin, bir standartlar setine uymak zorunda olmaları anlamına gelmektedir.4 Başka bir deyişle arazinin iyi tarım ve çevre koşulunda korunması şartı yanında çevre, gıda güvenliği, hayvan ve bitki sağlığı ve hayvan refahı konusundaki temel standartlara çiftçinin uyumu ile doğrudan ödemeleri ilişkilendiren bir mekanizmadır.5 Amerika Birleşik Devletleri’nden kaynağını alan çapraz uyum kavramı6, AB’de, tarımsal çevre politikalarının oluşturulmasıyla gündeme gelmiştir7. 2003 Ortak Tarım Politikası (OTP) reformuyla birlikte, zorunlu hale getirilmiş ve kapsamı genişletilmiştir8. 2008 yılında yapılan Gözden Geçirme (Health Check) reformlarından sonra, 73/2009/AT sayılı yeni bir tüzük kapsamında uygulanmaktadır. Tüm doğrudan ödemelere ve kırsal kalkınma alanında 8 tedbire uygulanmaktadır9. Komisyon açısından çapraz uyumun, sürdürülebilir tarımın geliştirilmesine katkı sağlamak ve OTP’yi tüketiciler ve vergi verenlerin beklentilerine daha uygun hale getirmek şeklinde iki amacı vardır10. 73/2009/AT sayılı tüzüğe göre, doğrudan ödemelerden yararlanmak isteyen çiftçiler ya da tarımsal işletmeler temelde çevre, hayvan ve bitki sağlığı, halk sağlığı ve hayvan refahı alanlarındaki Yasal İdari Şartlar (YİŞ) olarak tanımlanabilen Topluluk Direktiflerinin belirli maddelerine uymadıkları ve 4 <http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/crosscom/index_en.htm>. (8.01.2011) <http://ec.europa.eu/agriculture/envir/cross_compliance/index_en.htm>.(26.05.2011) 6 Evaluation of the application of cross compiance as foreseen under Regulation 1782/2003. Part II: Replies to Evaluation Questions-27/7/2007, Alliance Environment (2007), s.24 <http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/cross_compliance/index_en.htm>.(25.05.2011) 7 R. Jongeneel and H. Brand. Common Agricultural Policy of the European Union. Chapter 9 Direct income support and cross-compliance. EU policy for agriculture, food and rural areas.The Netherlands Arie Oskam et. al., 2010, s. 191-204 8 Cross Compliance: An example of better regulation?, Background Paper for the Cross Compliance Seminar held in Paris on 3 July 2006. Deliverable 15. Institute for European Environmental Policy, July 2006 s. 6. <http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/D15%20Paris%20Seminar%20Backgrou nd%20Paper.pdf>. (26.05.2011) 9 <http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/crosscom/index_en.htm>. (8.01.2011) 10 Ibid. 5 AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER 35 arazilerini iyi tarım ve çevre koşulunda (İTÇK) muhafaza etmedikleri takdirde, aldıkları toplam doğrudan ödeme miktarlarında kesintiye gidilmesini ya da tamamen bu doğrudan ödemelerden mahrum bırakılabilmelerini içeren bir yaptırım sistemiyle karşılaşabilmektedir11. Ülkemiz 1999 yılında Helsinki Zirvesi ile aday ülke statüsü kazanmış, 17 Aralık 2004 tarihinde gerçekleştirilen AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirve toplantısında, Türkiye'nin siyasi kriterleri yeterli ölçüde yerine getirdiği belirtilerek, 3 Ekim 2005 tarihinde katılım müzakerelerine 35 fasılda başlanması kararlaştırılmıştır12. Çapraz uyum, Fasıl 11 Tarım ve Kırsal Kalkınma yer almaktadır. Müzakere Çerçeve Belgesi’nde yer aldığı üzere, ülkemizin Avrupa Birliği’ne üye olabilmesi için AB müktesebatını üstlenmesi, dolayısıyla bu alandaki AB mevzuatının da ulusal mevzuata aktarılması ve uygulanması gereklidir13. Bu doğrultuda, çapraz uyum kriterlerinin belirlenmesi amacı ile Tarım Köyişleri Bakanlığı tarafından “Türkiye Tarımsal Üretiminde Çapraz Uyumun Geliştirilmesi” Projesi (Proje No:G2G7/TR/7/1) uygulanmaktadır14. Ayrıca, 2008 yılında yayımlanan Ulusal Programda, çapraz uyumla ilgili kuralları da kapsayan 1782/2003/AT15 sayılı tüzüğün ulusal mevzuata aktarılması için 2011 yılı sonrası öngörülmüştür16. Ancak, 1122/2009/AT ve 73/2009/AT sayılı mevzuat uyarınca, yetkili kontrol makamı ve koordinatör kurumların tanımlanması, kontrol prosedürleri, kesinti sistemi ve çiftlik danışmanlık sisteminin oluşturulması, ülke koşullarına uygun çapraz uyum kriterlerinin uygulanması vb. bakımından ülkemiz, henüz çapraz uyum kurallarını düzenleyen bir yasal çerçeve ve uygulama için gerekli kurumsal ve idari kapasiteye tam anlamıyla sahip değildir. Bu çalışma ile, AB’ye katılım sürecinde ülkemizde çapraz uyumun uygulanabilmesi için yetkili makamların çalışmalarına katkı sağlanması hedeflenmiştir. Bu bağlamda, Avrupa Birliği’nde çapraz uyum sistemi, Üye Devlet uygulamaları, Türkiye’de başlatılan çapraz uyum çalışmaları incelenmiş ve üyelik sürecinde 11 Council Regulation (EC) No 73/2009 of 19 January 2009 establishing common rules for direct support schemes for farmers under the common agricultural policy and establishing certain support schemes for farmers, amending Regulations (EC) No 1290/2005, (EC) No 247/2006, (EC) No 378/2007 and repealing Regulation (EC) No 1782/2003. OJ L 30, 31.1.2009, p. 16–99. 12 <http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=37> (6.01.2011), <http://www.mfa.gov.tr/turkiye-abiliskileri.tr.mfa> (6.01.2011) 13 <http://www.abgs.gov.tr/files/UlusalProgram_2008/Tr/pdf/iv_11_tarimvekirsalkalkinma.pdf> (26.05.2011) http://www.abgs.gov.tr/files/AB_Ilişkileri/AdaylikSureci/MuzakereCercevesi/Muzakere_Cerceve si_2005.pdf> (5.01.2010) 14 Mevzuat Uyum Takvimi Tablo 11.2.1 <http://www.tarim.gov.tr/Files/sanal_kutuphane3/tugem/Tugem_CaprazUyum/Capraz_Uyum_Ice risinde_Yer_Alan_Cevre_Ile_Ilgili_Yasal_Mevzuat.pdf>. (17.3.2009). 15 73/2009/EC sayılı tüzük, 1782/2003/EC sayılı tüzüğün yerini almıştır. 16 2008 yılı Ulusal Program. <http://www.abgs.gov.tr/files/UlusalProgram/UlusalProgram_2008/Tr/doc/iv_11_tarimvekirsalka lkinma.doc> (03.01.2009). 36 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL ülkemizin, bu alandaki mevzuatını AB’nin ilgili mevzuatına getirebilmesinde önemli görülen bazı öneriler sunulmuştur. uyumlu hale AB’de Çapraz Uyum Sistemi AB’de çapraz uyum, temelde 2008 yılı Health Check (Gözden Geçirme) reformlarından sonra 1782/2003/AT sayılı tüzüğün yerini alan 73/2009/AT17 sayılı tüzük, 73/2009/AT sayılı tüzüğün uygulanması için detaylı kuralları ortaya koyan 1122/2009/AT18 sayılı tüzük uyarınca uygulanmaktadır. AB’nin üretimden bağımsız destekleme sistemine uygun bir sisteme geçilebilmesi için, çiftçilerce uyulması gereken standartların ve şartların ülke koşullarına göre anlaşılır bir şekilde tanımlanması, bu standart ve şartların çiftçilere duyurulması, bu kriterlerin uygulanması için gerekli yönetim ve kontrol sistemlerinin oluşturulması, uygulamaya dahil olan tüm kurumlar arasında koordinasyonun sağlanması ve belirlenen kriterlere uyulmaması halinde uygulanacak yaptırım sisteminin oluşturulması gereklidir. Bu bağlamda, çapraz uyum sistemi ile ilgili standart ve şartlar şu şekildedir: Çapraz Uyum Uygulamasıyla İlgili Şartlar ve Standartlar Çapraz uyumun temelde çiftçileri ve tarımsal işletmeleri bağlayan Yasal İdari Şart (YİŞ) ve İyi Tarım Çevre Koşulu (İTÇK) olmak üzere iki bileşeni mevcut olup, bu bölümde ayrıca Üye Devletleri etkileyen daimi meraların korunması şartından detaylı olarak bahsedilmiştir. YİŞ YİŞ, halk sağlığı, hayvan ve bitki sağlığı, çevre ve hayvan refahı alanlarındaki seçilmiş 18 tane Topluluk direktifinin belirli maddeleriyle ilgili kurallardan oluşmaktadır19. Bu YİŞ’ler arasında ilk beş direktif çevreyle ilgilidir20. Çizelge 1.’de çiftçilerin uymakla yükümlü olduğu YİŞ’ler sunulmuştur21. Çizelge 1. Çapraz Uyuma Dahil Edilen YİŞ’ler22 17 73/2009/EC op.cit, s. 16-99 Commission Regulation (EC) No 1122/2009 of 30 November 2009 laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 73/2009 as regards cross-compliance, modulation and the integrated administration and control system, under the direct support schemes for farmers provided for that Regulation, as well as for the implementation of Council Regulation (EC) No 1234/2007 as regards cross-compliance under the support scheme provided for the wine sector 19 Ibid. 20 Consuelo Varela-Ortega ve Javier Calatrava, EU Concerted Action: ‘Developing Cross Compliance in The EU: Background, Lessons and Opportunities (Qlk5-Ct-2002-02640) Evaluation Of Cross Compliance: Perspectives and Implementation Report of Seminar 4: Granada, Spain (19-20 April 2004), s. 6. <http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/seminar4report.pdf> (14.01.2009) 21 73/2009/EC op.cit, s., 54-55 22 R. Jongeneel et al., Compliance with mandatory standards in agriculture, A comparative approach of the EU vis-à-vis the United States, Canada and New Zealand. 2007, s 27-46. <www.lei.dlo.nl/publicaties/PDF/2007/6_xxx/6_07_21.pdf> (29.11.2010) 18 AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER No 37 AB Direktifi/Tüzüğü Çevre 1 Yaban Kuşlarının Korunması Hakkında 2 Nisan 1979 tarih ve 79/409/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 103, 25.4.1979, p. 1), Madde 3(1), Madde 3(2)(b), Madde 4(1), (2) ve (4) ve Madde 5(a), (b) ve (d) Bu direktif, değişen seviyelerde tüm çiftçileri etkilemektedir. Daha spesifik şartlar, Özel Korunmuş Alanlarda ya da daha genel olarak Natura 2000 yerlerinde yer alan çiftçileri etkilemektedir Madde 3, Üye Devletlerin, doğal olarak neslini sürdüren tüm yabani kuşların yaşam alanlarını koruması ya da yeniden tesis etmesi için eyleme geçmelerini gerektirir. Madde 4, Üye Devletlerin, Özel Koruma Alanlarının oluşturulması dâhil, belirli kuş türleri için özel koruma önlemleri almasını gerektirir. Yaşam alanlarının bozulması ya da kirlenmesinden kaçınmak yahut bu alanlardaki kuşlara rahatsızlık vermekten kaçınmak amacıyla uygun önlemler alınmak zorundadır. Korunmuş alanlar dışındaki yaşam alanları için benzer bir şart söz konusudur. Madde 5, yabani kuşların kasıtlı öldürülmesi ve önemli ölçüde rahatsız edilmesini, yumurtalarının ve yuvalarının kasıtlı tahrip edilmesini ya da bunlara kasıtlı zarar verilmesini, üretimleri korumak gibi lisanslı koşullar kapsamında olanlar hariç yumurtalarının alınması ya da yuvalarının kaldırılmasını yasaklar. Bu Direktif, kapsamında, Madde 4’ü ihlal eden eylem (Özel Koruma Alanlarının ve kırsaldan başka bir yerdeki kuşların yaşam alanlarının korunması) çapraz uyum cezalarına yol açabilir. 2. Bazı tehlikeli maddeler tarafından neden olunan kirliliğe karşı yer altı suyunun korunmasına dair 17 Aralık 1979 tarih ve 80/68/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 20, 26.1.1980, p. 43). Madde 4 ve 5 Esas olarak koyun ve ürünlerle ilgili sektör bu Direktiften etkilenmektedir. Direktif kapsamındaki maddeler başka türlü kullanılmadığı, üretilmediği, depolanmadığı, muamele edilmediği takdirde, çiftçilerin ilgili mevzuata, uygulama kodlarına ya da diğer ilgili iyi uygulamalara uymaları beklenir. R. Jongeneel. Common Agricultural Policy of the European Union . Chapter 9 Direct income support and cross-compliance. Matra Training for European Cooperation (MTEC), For the Societal Transition (MATRA) Programme Course note. 2008, s 1-.22. Unpublished version. 73/2009/EC op.cit, s. 86-87 38 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL 3 Tarımda atık çamur kullanıldığı zaman, çevrenin ve özellikle toprağın korunması hakkında 12 Haziran 1986 tarih ve 86/278/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 181, 4.7.1986, p. 6), Madde 3 Tüm çiftliklere uygulanmakla birlikte, atık çamurun uygulandığı arazi oranı, her bireysel çiftçinin uygulamalarına bağlı olacaktır. Uygulamada, bu direktifin çiftliklerin çok küçük oranını etkilediği tespit edilmiştir Yalnızca direktife uygun işlemden geçirilmiş atık çamur kullanımı gereklidir. Belirlenen hasat aralıklarının gözlemlenmesi ve insan gıda zincirine ulaşan bulaşanları (örneğin ağır metaller) önlemek için diğer şartları içerir. Çiftçilerin nitrata duyarlı alanlarda, Kimyasal ve Organik Gübre Planlarındaki çamur kullanımlarıını kaydetmeleri ve gerekliyse ilgili yakın dönemi gözlemlemeleri beklenir. 4 Tarımsal kaynaklı nitratça neden olunan kirliliğe karşı suların korumasıyla ilgili 12 Aralık 1991 tarih ve 91/676/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 375, 31.12.1991, p. 1) Madde 4 ve 5 Eğer bir arazi nitrata duyarlı bir bölge içinde yer alırsa, çiftçi nitrata duyarlı bölge eylem programı tedbirlerine uymak zorundadır. Söz konusu bölgede yer alan tüm çiftlikler, bu Yasal İdari Şartın gereklilikleriyle karşılaşırlar. Nitrata duyarlı alanlarda toprağı olan çiftçilerin Nitrat Direktifi kapsamındaki zorunlu tedbirlere uymaları gereklidir. Örneğin, hayvan gübresinde azot uygulaması, özel depolama önlemleri, kimyasal ve hayvansal kaynaklı gübrelerin uygulama zamanı ve metotlarına uymaları gereklidir. Bununla birlikte, iyi tarım uygulamaları kodlarının oluşturulma kuralları da yer almaktadır. AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER 5 39 Doğal yaşam alanları, yabani flora ve faunanın muhafaza edilmesine ilişkin 21 Mayıs 1992 tarih ve 92/43/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 206, 22.7.1992 p. 7) Madde 6 ve Madde 13(1) (a) Madde 6 belirli yaşam alanları için ve zarardan, yaşam alanlarının bozulmasından ya da türlerin rahatsız edilmesinden korunacak türler için (i) Özel Koruma Alanlarının belirlenmesini ve olumsuz etkilere sebep olabileceği düşünülen plan ve projelerin etkilerine ilişkin değerlendirmeden sonra kabul edilmesini ya da bunların kabul edilmesi zorunluysa, Natura 2000’e ilişkin genel uygunluğun korunmasını sağlamak için gerekli olan tüm zorunlu tedbirlerin alınmasını şart koşar; Madde 13, korunan bitki türlerinin yok edilmesi, kesilmesi ya da sökülmesinin önlenmesini gerektirir. Bu Direktif esasen aşağıdaki koşullarda çiftçilerle ilgilidir; - Madde 6’yı ihlal eden eylem (Özel Muhafaza Alanları) Çapraz Uyum cezalarına yol açabilir - Yetişme yerleri ya da dinlenme yerlerine zararlı faaliyetler dahil korunan hayvan türlerinin kasıtlı öldürülmesi ya da rahatsız edilmesi - Korunan bitki türlerinin yok edilmesi, kesilmesi ya da sökülmesi yasaklanmış öldürme metotlarının kullanımı ya da yabani türlerin alı konulması ya da yerli olmayan türlerin girişini düzenlemek için belirlenen kurallara uyumsuzluğun kanıtı Halk Sağlığı ve Hayvan Sağlığı Hayvanların Kimliklendirilmesi ve Kaydı 6 Domuzların kaydı ve kimliklendirilmesi üzerine 15 Temmuz 2008 tarih ve 2008/71/AT sayılı Konsey Direktifi (OJ L 213, 8.8.2005, p. 31) Madde 3, 4, 5 Domuzların kaydı ve kimliklendirilmesi belirlenmesiyle ilgili kuralları ortaya koyar. 7 için minimum şartların 820/97/AT sayılı Konsey Tüzüğünü ortadan kaldıran ve sığır eti ve sığır eti ürünlerinin etiketlenmesiyle ilgili ve büyükbaş hayvanların kimliklendirilmesi ve kayıt altına alınması için bir sistem kuran 17 Temmuz 2000 tarihli Konsey Tüzüğü ve 1760/2000 sayılı Avrupa Parlamentosu Tüzüğü (OJ L 204, 11.8.2000, p.1) Madde 4 ve 7 2009/73/AT: aynı maddeler Çiftçilerin kimliklendirme (küpeleme/damgalama vs.), kayıt tutma ve sığırların hareketini yöneten AB şartlarını uygulayan iç mevzuata tam uymaları şart koşulur. Sığır bulunan tüm çiftlikler etkilenir. 40 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL 8 1782/2003/AT sayılı tüzüğü ve 92/102/AET ve 64/432/AET sayılı direktifleri tadil eden ve koyun ve keçilerin kaydı ve kimliklendirilmesi için bir sistem kuran 17 Aralık 2003 tarih ve 21/2004/AT sayılı Konsey Tüzüğü (OJ L 5, 9.1.2004, p. 8). Madde 3, 4 ve 5 Koyun ve keçi bulunan tüm çiftlikler etkilenir. Her Üye Devletin koyun ve keçiler için kimliklendirme ve kayıt sistemini Direktif hükümleri uyarınca kurmalarını gerektirir. Sistem, her hayvanın tanımlanması için kimliklendirme araçları, her işletmede tutulan güncel kayıtlar, dolaşım belgeleri ve merkez kayıt ya da bilgisayar veri tabanından oluşmaktadır. Halk, Hayvan ve Bitki Sağlığı 9 Bitki Koruma Ürünlerinin piyasada yer almasıyla ilgili 15 Temmuz 1991 tarih ve 91/414/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 230, 19.8.1991, p. 1) Madde 3 Bu şartlar yalnızca işletmede bitki koruma ürünü kullanılıyorsa uygulanır. Şartlar, tarla bitkileri ve geçmişte diğer primlere dair talepte bulunulan bahçe bitkileri dahil karışık çiftlikleri etkiler. Ayrıca mısırın sıklıkla yetiştirildiği süt işletmelerini etkiler. Çiftçiler ruhsatlandırılmayan ürünleri artık kullanım için bulundurmamaktadırlar. Çiftçiler, ilaçlama için yeterli tampon bölge bırakmak ve doğru doz seviyelerinde pestisit kullanmak suretiyle yalnızca onaylı ürünler üzerinde ilaçlama faaliyetlerini yerine getirirler. AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER 10 41 Hormon ve tyrostaic bir aksiyona sahip bazı maddelerin ve beta-agonistlerin besicilikte kullanımının yasaklanmasıyla ilgili 29 Nisan 1996 tarih ve 96/22/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 125, 23.5.1996, p. 3) Madde 3(a), (b), (d) ve (e) ve madde 4, 5 ve 7 Sığır, at, koyun ya da keçi dahil tüm canlı hayvan çiftlikleri etkilenir. Hormon ve tyrostaic bir aksiyona sahip maddelerin yasadışı kullanımı ya da beta agonistlerin kullanımı söz konusu değildir. Denetimini müteakip, yasaklanmış maddelerin kalıntıları bulunursa, ekstra örnek almak dahil yerinde çiftlik soruşturması yapılacaktır 11 Gıda güvenliği hususlarında prosedürleri ortaya koyan ve Avrupa Gıda Güvenliği Makamını kuran gıda kanununun genel ilkelerini ve şartlarını ortaya koyan 178/2002/AT sayılı Avrupa Parlamentosu Tüzüğü ve 28 Ocak 2002 tarihli Konsey Tüzüğü (OJ L 31, 1.2.2002, p. 1) Madde 14, 15, 17 (1)23, 18, 19 ve 20 Tüm çiftliklere uygulanır. Süt ve yumurta üreten tarım sektörleri daha spesifik hijyen şartlarına tabidir. (i) 178/2002 sayılı Tüzüğün Madde 14 ve 15’inde tanımlanan gıda ve yem güvenliği şartlarının karşılanmasını temin etmek (ii) Kontrolleri altındaki işletmeler dahilinde tüm üretim, işleme ve dağıtım aşamalarının bu faaliyetlerle ilgili gıda kanununun gıda ve gıda güvenliği şartlarını karşılamalarını temin etmek ve bu şartların karşılanmasını teyit etmek (Madde 17) (iii) İzlenebilirlik sistemlerini korumak (Madde 18) (iv) Gıda ya da yem güvenliği şartlarına uygun olmazsa, piyasada yem ve gıdanın durdurulması ve/veya piyasadan çekilmesi (Madde 19/20) 23 Özellikle - 2377/90/AET sayılı Tüzüğün Madde 2, 4 ve 5 - 852/2004/AT sayılı Tüzüğün Madde 4 (1) ve Ek I, Bölüm A (II 4 (g, h, j), 5 (f, h), 6; III 8 (a, b, d, e), 9 (a, c)) - 853/2004/AT sayılı Tüzüğün Madde 3 (1) ve Ek III, Kısım IX Bölüm 1 (I-1 b, c, d, e; I-2 a (i, ii, iii), b (i, ii), c; I-3; I-4; I-5; II-A 1, 2, 3, 4; II-B 1(a, d), 2, 4 (a, b)), Ek III Kısım X Bölüm 1(1), 42 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL 12 Bulaşıcı spongiform encephalopathilerin önlenmesi, kontrolü ve eradikasyonu için kuralları ortaya koyan 28 Ocak 2002 tarih ve 999/2001/AT sayılı Avrupa Parlamentosu Tüzüğü ve 28 Ocak 2002 tarihli Konsey Tüzüğü (OJ L 147, 31.5.2001 p. 1) Madde 7, 11, 12, 13 ve 15 Madde 7: Ek IV uyarınca, çiftçiler, çiftçilik amaçlı hayvanlar için ruminantları hayvansal kaynaklı herhangi ürün olan yem ya da memelilerden elde edilen proteinle beslememelidir. Ayrıca, çiftçiler, köpekler ve kedileri beslemek dışında memelilerden elde edilen protein ya da memeliler için amaçlanan yem içeren, çiftlik hayvanları için amaçlanan yemi ihraç etmemeli ya da depolamamalıdır. Madde 11: Çiftçi, TSE (Bulaşıcı Süngerimsi Ensefalopatiler) ile enfekte olmasından şüphelenilen herhangi bir hayvanı derhal Veteriner Hekime bildirmek zorundadır. Madde 12, 13: TSE şüphesine dair bir bildirim yapılır yapılmaz, çiftçi bu madde kapsamında bir inspektör tarafından bu hayvan ya da hayvanlara dair hizmet gören hareket kısıtlamalarına ya da diğer tebliğlere tam uymak zorundadır. Madde 15: Bu madde, Endüstrinin ticari yönüne büyük ölçüde yoğunlaşarak, bireysel çiftçilerden ayrılır. Ancak, çiftçi, Madde 12 ve 13 dahilinde, TSE şüphesi taşıyan hayvanı/hayvanları mülkünde bulundurursa, herhangi bir hareket kısıtlamasına tam uymak zorundadır. Hastalıkların bildirimi 13 ŞAP hastalığının Kontrolü için Topluluk Tedbirlerini Yürürlüğe Koyan 18 Kasım 1985 tarih ve 85/511/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 315, 26.11.1985, p. 11) Madde 3 Üye Devletler, ŞAP hastalığının varlığı ya da şüpheli varlığını, zorunlu olarak ve derhal yetkili makama bildirilebilir olmasını sağlayacaklardır. 14 Domuz veziküler hastalığıyla ilgili bazı hayvan hastalıkları ve spesifik önlemler için Topluluk tedbirlerini yürürlüğe koyan 17 Aralık 1992 tarih ve 92/119/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 62, 15.3.1993, p. 69) Madde 3 Üye Devletler, belirli hastalıklardan herhangi birinin varlığından şüphelenildiği takdirde, zorunlu olarak derhal yetkili makama bildirilmesini temin edeceklerdir. 15 Mavi Dil Hastalığının kontrol ve eradikasyonu için spesifik hükümleri ortaya koyan 20 Kasım 2000 tarih ve 2000/75/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 327, 22.12.2000, p. 74). Madde 3 Mavi dil hastalığının dolaşımından şüphe edilirse ya da teyit edilirse, Üye Devletler, derhal yetkili makama zorunlu bildirimi sağlayacaklardır. AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER 43 Hayvan Refahı 16 Buzağıların korunması için minimum standartları ortaya koyan 19 Kasım 1991 tarih ve 91/629/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 340, 11.12.1991, p. 28) Madde 3 ve 4 Bu Direktif, buzağı yetiştirme (calf-rearing) refahına yönelik standartlar ve tavsiyeler sunmaktadır. Tüzüklere ve kodlara uymada gösterilen kusur, sübvansiyonun yitirilmesine yol açabilmektedir. 17 Domuzların Korunması için minimum standartları ortaya koyan 19 Kasım 1991 tarih ve 91/630/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 340, 11.12.1991, p. 33) Madde 3 ve 4 (1) Bu Direktif, domuzların refahına yönelik standartlar ve tavsiyeler sunmaktadır. Tüzüklere ve kodlara uymada gösterilen kusur, sübvansiyonun yitirilmesine yol açabilmektedir. 18 Tarım amaçlı tutulan hayvanların korunması hakkında 20 Temmuz 1998 tarih ve 98/58/AT sayılı Konsey Direktifi (OJ L 221, 8.8.1998, p. 23). Madde 4 Bu Direktif, çiftlik hayvanlarının refahıyla ilgili tavsiyeler ve standartlar sunmaktadır. Tüzüklere ve koda uymada gösterilen kusur, sübvansiyonun yitirilmesine yol açabilmektedir. İTÇK Üye Devletlerin, özellikle üretim amaçlı kullanılmayan araziler olmak üzere, tüm tarım arazilerini, iyi tarım ve çevre koşulunda muhafaza etmeleri gereklidir. Üye Devletlerin, minimum İTÇK şartlarını; toprak ve iklim koşulu, mevcut tarım sistemleri, arazi kullanımı, ekim nöbeti ve tarım yapıları dahil, ilgili bölgelerin spesifik özelliklerini, dikkate alarak, 73/2009/AT sayılı tüzükte belirtilen çerçeve temelinde (Çizelge 2) bölgesel ya da ulusal düzeyde tanımlamaları gereklidir24. 24 73/2009/EC op. cit, s.9 44 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL Çizelge 2. Avrupa Çevre Politikası Enstitüsü (IEEP) OTP Gözden Geçirme (Health Check): Yeni İTÇK Çerçevesi25 Konu Toprak Erozyonu Uygun önlemler aracılığıyla toprağı korumak Zorunlu Standartlar Minimum toprak örtüsü Seçenekli Standartlar (ilgili olması durumunda önceden zorunlu olan) Terasları koruma Alana özel koşulları yansıtan minimum toprak yönetimi Toprak Organik Maddesi Uygun uygulamalar vasıtasıyla toprak organik maddesini korumak Tarla anızı yönetimi Toprak Strüktürü Uygun uygulamalar vasıtasıyla toprak strüktürünü korumak Minimum Bakım Düzeyi Minimum bakım düzeyini temin etmek ve yaşam alanlarının bozulmasından kaçınmak (önceden zorunlu olan) uygun makine kullanımı Uygun olduğu takdirde, çalılar, göletler, hendekler, sıra halinde grup halinde ya ya da izole edilmiş ağaçlar ve tarla marjinleri dahil peyzaj özelliklerinin korunması (gözden geçirilmiş: önceden pejzaj özelliklerinin korunması) Tarım arazisi üzerinde istenmeyen vejetasyonun yer tutmasından kaçınmak Daimi meranın korunması 25 (önceden zorunlu olan) standart ekim nöbetleri (Önceden zorunlu olan) minimum canlı hayvan stoklama oranları ve/veya uygun rejimler Habitatların oluşturulması ve/veya korunması (yeni) ( ilgili olması durumunda önceden zorunlu olan) zeytin ağaçlarının sökülmesinin engellenmesi Zeytin bahçelerinin ve asmanın iyi vejetatif koşulda korunması 73/2009/EC op.cit. s. 88 IEEP. IEEP CAP Health Check Review: The New GAEC Framework, 2008. <http://cap2020.ieep.eu/assets/2008/12/2/CAP2020_-_New_GAEC_Framework.pdf> (2.04.2009) AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER Suyun Korunması ve Yönetimi (yeni) Kirlenme ve topraktan akan yağmur ya da diğer sıvılara karşı (run off) Suyun Korunması ve Su Kullanımı Yönetimi (yeni) 45 Su yatakları boyunca tampon şeritlerin oluşturulması26 (yeni) Sulama suyu kullanımının izne tabi olduğu yerde, izin prosedürlerine uyum (yeni) Çizelge 2’de 2003 OTP reformu (1782/2003/AT sayılı tüzükle idare edilen standartlar) ve 2008 Health Check (Gözden Geçirme) reformu sonrası (73/2009/AT sayılı tüzükle idare edilen standartlar) ortaya konan İTÇK standartları karşılaştırmalı olarak gösterilmiştir. İTÇK standartları; bir Üye Devletin 1 Ocak 2009 tarihinden önce İTÇK için bu tür bir minimum standart tanımlamış olması ya da standartlara hitap eden kuralların Üye Devletin ulusal hükümleri uyarınca uygulanıyor olması istisnasıyla seçenekli hale getirilmiştir27. Buna göre, doğrudan ödemeleri alan tüm çiftçiler ve tarımsal işletmeler, YİŞ ve İTÇK’ya uymak zorundadırlar. YİŞ ve İTÇK’lar için belirtilen yükümlülükler sadece, çiftçinin tarımsal faaliyeti ya da işletmenin tarımsal alanıyla ilgili olduğu ölçüde uygulanmaktadır28. Örneğin, sadece tarla bitkileri üretimi yapan bir tarımsal işletmenin ya da çiftçinin, doğrudan ödemelerden faydalanabilmek için hayvan refahı ya da hayvan sağlığı ile ilgili YİŞ’lere uyması gerekli değildir. Daimi Meraların Korunması Daimi mera, 5 yıl ya da daha fazla süreyle bir işletmenin ekim nöbetine dahil olmayan veya doğal olarak (kendiliğinden tohum döken) ya da tarımının yapılması (ekim) yoluyla çimlerin tesis edildiği yahut hayvan yemi amacıyla kullanılan arazi olarak düşünülmektedir 29. Mevcut daimi mera alanını korumak üzere asıl yükümlülük, Üye Devletler üzerine konulmuş olup, çiftliklerindeki özel mera alanını devam ettirmek 26 İTÇK, tampon şeritleri, 91/679/AET sayılı direktifin madde 3 (2)’si konusunda hassas bölgeler içinde ve dışında, 91/676/AET sayılı direktifin madde 5 (4) kapsamında oluşturulan Üye Devletlerin eylem programları uyarınca uygulanacak 91/676/AET sayılı direktifin EK II, A.4 bendinde bahsedilen su yolları yanında gübrelerin toprağa uygulanma koşullarıyla ilgili şartlara uymak zorundadır. 27 J. Barrie Williams et al., EU-27 Trade Policy Monitoring EU Member States reach political agreement on CAP Health Check 2008 Date: 12/1/2008, GAIN Report Number: E48134 <http://www.apeda.com/TradeJunction/Report/December_2008/EU_Report.pdf> (11.02.2009) Council Regulation (EC) No 73/2009 of 19 January 2009 establishing common rules for direct support schemes for farmers under the common agricultural policy and establishing certain support schemes for farmers, amending Regulations (EC) No 1290/2005, (EC) No 247/2006, (EC) No 378/2007 and repealing Regulation (EC) No 1782/2003 OJ L 30, 31.1.2009, p. 16–99 28 73/2009/EC op.cit., s. 9. 29 Varela-Ortega ve Calatrava, op.cit., s. 6. 46 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL konusunda bireysel çiftçilerin yükümlülüğü bulunmamaktadır30. Ancak, daimi meranın ulusal/bölgesel payı önemli ölçüde azaldığı takdirde (toplam tarım alanına göre daimi mera altındaki tarım alanı oranı, %10’dan daha fazla azalırsa), Üye Devletler, bireysel çiftlik düzeyinde, örneğin işletmelerindeki daimi mera payını koruma konusunda çiftçileri yükümlü tutmak suretiyle önlemler almaktadır (örneğin, işleme izninden önce işlenebilir alanı yeniden meraya çevirme zorunluluğu ya da en kötü durumda merayı restore etme)31. Üye Devletler daimi mera şartını ne şekilde yerine getirecekleri konusunda esnekliğe sahiptir. Bu şart, çevreye uygun olduğu takdirde ağaçlandırma ile yılbaşı ağaçlarının istisnası ve kısa dönemde ekimi yapılarak, hızlı büyüyen çeşitlerin istisnasıyla ağaçlandırılacak/orman haline getirilecek daimi mera altındaki araziye uygulanmamaktadır32. Yerinde Kontroller Üye Devletler çiftçinin tanımlanan kurallara uyup uymadığını, sistematik yerinde kontrollerle doğrulamak zorundadırlar33. Yerinde kontrollerin amacı, potansiyel herhangi bir uygunsuzluğu saptamak ve ek kontroller gerektirebilecek durumları tanımlamaktır34. Üye Devletler, YİŞ ve İTÇK’ya uygunluğu sağlamak üzere mevcut idari ve kontrol sistemlerinden faydalanabilmektedirler. Ancak, bu sistemler (özellikle domuzların kaydı ve kimliklendirilmesiyle birlikte hayvanların kaydı ve kimliklendirilmesi sistemleri), entegre sistemle uyumlu olmak zorundadır35. Çapraz Uyum kontrolü için yetkili makamlar, kontrolleri yerine getirme sorumluluğu taşıyan ihtisaslaşmış kontrol kurumlarıdır. Ancak Üye Devletler, kontrolün etkinliğinin İhtisaslaşmış Kontrol Ajansı tarafından yapılan kontrole eşdeğer olduğunun garanti edilmesi şartıyla, şartların bazıları ya da tüm şartlarla ilgili kontrollerin, ödeme ajansı tarafından yapılmasına karar verebilmektedirler. Yetkili kontrol makamı, saptanan uygunsuzluğun şiddeti, kapsamı ve tekrarlanmasını değerlendirmekten sorumludur36. Yetkili kontrol makamının, uygulanabilir mevzuatta önceden belirlenmedikçe, yardım başvurularını ileten tüm çiftçilerin asgari %1’ine dair bir kontrol oranı ile yerinde kontrolleri yapması gereklidir. Çapraz uyum uygulama alanı dikkate alındığında, önemli bir uygunsuzluk derecesi durumunda, yerinde kontrollerin sayısı takip eden kontrol döneminde artırılabilmektedir37. 30 Cross-Compliance. <http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/infosheets/crocom_en.pdf> (24.01.2009), s. 3. 31 Ibid., s.3 Varela-Ortega ve Calatrava, op.cit., s. 6-7. 32 73/2009/EC op.cit., s. 10 33 Nitsch, H. ve Osterburg, B. Criteria for an Efficient Enforcement of Standards in Relation to Cross Compliance, 12th Congress of the European Association of Agricultural Economists – AAE 2008. <http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/44152/2/209.pdf> (15.04.2009), s.1-8 34 Varela-Ortega ve Calatrava, op.cit., s. 7. 35 73/2009/EC op. cit., s. 13. 36 Varela-Ortega ve Calatrava, op.cit, s. 7. 37 Ibid., s.7. AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER 47 Kontrol örneğini oluşturan işletmelerin seçimi, sunulan şartlara uygun olmalı ya da uygulanabilir mevzuata göre bir risk analizine dayanmalıdır38. Risk analizi, tek bir çiftlik, spesifik çiftlik kategorileri ya da coğrafi bölgeler bazında yapılabilmektedir39. Kontrol aralıkları ve çiftliklerin seçimiyle ilgili ihtisaslaşmış bir kontrol dahilinde sistem, ulusal ya da bölgesel kurallara göre işler. Genellikle, konusunda uzmanlaşmış ajanslar tarafından yapılırlar ve sınırlı sayıda standart üzerinde yoğunlaşırlar. Bu nedenle çiftlikler arasında, yüksek riskli çiftlikler ve hassas alanlar daha çok kontrol edilecek şekilde seçim yapılabilir. Sistematik kontroller yanında, şüpheler ya da şikâyetler ihtiyari kontrollerle dikkate alınabilir. Ayrıca kontrollerin zamanına bağlı kontrol göstergeleri de (örneğin, gübre uygulama mesafeleri ya da gübre uygulamasının yasaklandığı zamana uygunluk) uygulanabilir40. Yetkili kontrol makamı, her yerinde kontrol için detaylı bir kontrol raporu hazırlamak ve çiftçiyi, gözlemlenen bir uygunsuzluk hakkında bilgilendirmek zorundadır41. Bununla birlikte inspektör, konuyla ilgili değerlendirmesini yaparken, her vaka için gerçekleri dikkate almalıdır. Yeterli kanıtın sağlanması ve mümkünse inspektörün raporunda bulguları destekleyecek dijital fotoğrafların sağlaması özellikle önemlidir42. Yaptırım Sistemi Kontroller sonucu YİŞ ya da İTÇK’ya uyulmadığının tespit edilmesi halinde, çiftçilerin aldığı toplam doğrudan ödeme miktarı azaltılmakta ya da çiftçi bu yardımlardan mahrum bırakılmaktadır43. Ödemelerde kesinti ya da ödemelerden mahrum bırakma konusunda söz konusu uygunsuzluğun şiddeti, boyutu-kapsamı, sürekliliği ve tekerrürü dikkate alınmaktadır44. Yetkili makam, ayrıca ödeme kesintilerinin hesaplanmasında uygunsuzluğun ihmal ya da kasıt sonucunda gerçekleşmiş olmasını da göz önünde bulundurmaktadır. Bu durumda, kasıt ve ihmal için niyet dikkate alınmalıdır45. Ödeme Ajansı, yeri geldiğinde, kesintileri ya da çiftçileri yardımlardan mahrum bırakma durumunu belirleme sorumluluğunu taşıyan yetkili makamdır. Uygunsuzluğa, 38 Nitsch. ve Osterburg, op. cit., s. 5. Consuelo Varela-Ortega ve Javier Calatrava, op. cit., s. 7. 40 Ibid. s. 6. 41 Varela-Ortega ve Calatrava, op.cit., s. 7. 42 Summary of 2008 Changes to Guidance Notes for Cross Compliance. <http://wales.gov.uk/depc/publications/environmentandcountryside/farmingandcountryside/farmi ngschemeinformation/commonagriculturalpolicy/crosscompliance/factsheets/2008changestocross compliance/guidancecrosscompliancee.doc;jsessionid=tczxKShX3rj5t3Vg3Fk8mJLbvkvvQ4jmT w0nLkjWwFZFmGNhRJGG!514291769?lang=en> (1.03.2009), s.1-4. 43 Transfer, transfer edenin talebi üzerine tarım arazisi olmaktan çıkarılması vasıtasıyla olan herhangi bir işlem anlamına gelmektedir (73/2009/EC). 44 73/2009/EC op.cit., s. 21-22 45 Summary of 2008 changes to Guidance Notes for Cross Compliance, op.cit., s. 1-4. 39 48 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL yetkili bir makam tarafından yerine getirilen herhangi bir kontrolün sonucu olarak ya da diğer şekilde yetkili makamın dikkati çekildikten sonra karar verilir46. İhmal durumunda kesinti yüzdesi, 5’i ve tekrarlanan uygunsuzluk halinde %15’i aşmamaktadır. Kasıtlı uygunsuzluk söz konusu olduğunda, kesinti yüzdesi, %20’den daha az değildir. Bu durumda uygulanan ceza, bir ya da daha fazla yardım programından mahrum bırakmaya kadar varabilmekte ve bir ya da daha fazla takvim yılına uygulanabilmektedir47. Üye Devletler, gereğince gerekçelendirilmesi koşuluyla bir uygunsuzluk vakasını minör olarak değerlendirebilmektedir. Bu durumda Üye Devletler hiçbir kesinti uygulanmamasına karar verebilmektedir. Üye Devletler, takvim yılı başına ve çiftçi başına 100 Euro ya da daha az miktara karşılık gelen bir kesinti ya da mahrum bırakma cezasını uygulamamaya karar verebilmektedir (minör uygunsuzluk). Bu durumda yetkili makam, bir sonraki yılda çiftçinin söz konusu uygunsuzluk bulgularını düzeltmesini sağlayacak gerekli eyleme geçmelidir. Eylemi düzeltmek için bulgular ve yükümlülükler, çiftçiye tebliğ edilir48. Galler Meclisi Hükümeti’nce yayımlanan çapraz uyum kusurlarının ciddiyetini sınıflandırma rehberine49 göre niyet, boyut-kapsam, şiddet, süreklilik ve tekerrür tanımları aşağıda yer almaktadır; Niyet: Hak talep eden, riayet etmeme fiilini işlerken, kasıtlı ya da ihmalkâr davrandığı durumda, AB tüzükleri kapsamında, genellikle bir kesintinin düzenlenmesi gereklidir. Yetkili birimin, hak talep edenin İTÇK ya da YİŞ şartları ihlal edildiği zamanki niyetini değerlendirmesi gereklidir. Bu karar, denetim rapor formu dahilinde sağlanan bilgiye göre alınır. Bu bağlamda, hak sahibi tarafından inspektöre yapılan herhangi bir yorum, not edilmelidir. İki tip ihlal vardır İhmal: Doğrudan ödemelere başvuru yapanın makul dikkati, beceriyi ve tedbiri göstermede kusur etmesi sonucu YİÇ ya da İTÇK’yı ihlal ettiği durumdur. Kasıt: Ceza hukuku ve medeni hukuk dahilinde yasal anlamıyla aynı olduğu şekliyle tanımlanmıştır Boyut- Kapsam: 1122/2009/AT sayılı tüzüğün madde 47 (2)’sine göre, boyutkapsam, riayet etmemenin boyutu, özellikle riayet etmemenin büyük bir etkisinin olup, olmadığı ya da çiftliğin kendisi ile sınırlı olup, olmadığı dikkate alınarak, belirlenmektedir. Şiddet: 1122/2009/AT sayılı tüzüğün madde 47 (3)’üne göre riayet etmemenin şiddeti, özellikle şartın hedeflerini ya da standardın kendisini dikkate alarak, riayet etmemenin sonuçlarına bağlı olacaktır. 46 Varela-Ortega ve Calatrava, op.cit., s. 7. 73/2009/EC op.cit., s. 22 48 73/2009/EC op.cit., s. 21. 49 <http://wales.gov.uk/topics/environmentcountryside/farmingandcountryside/farming/cap/ crosscompliance/ccfailuresguide/?lang=en> (25.10.2010) 47 AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER 49 Süreklilik: 1122/2009/AT sayılı tüzüğün madde 47 (4)’üne göre, riayet etmemenin sürekliliğe haiz olması ya da olmaması, özellikle etkilerin devam etme zamanının uzunluğuna ya da makul araçlarla bu etkileri sonlandırma potansiyeline bağlı olacaktır. Bu tanım dikkate alınarak, ihlalin sürekliliği daimi ya da onarılabilir olarak sınıflandırılmaktadır. Sürekli ihlal, onarılabilir olandan daha yüksek bir kesinti yüzdesi getirmektedir. Tekerrür: AB tüzüklerinde tanımlandığı şekilde aynı standart ya da aynı şart için meydana gelen tekrar eden ihmal, uygunsuzluğu açısından ceza seviyesi artırılmaktadır. Uygunsuzluk halinde kesintilerin uygulanmasından ya da çiftçilerin yardımlardan mahrum bırakılması sonucu kalan miktarlar, Avrupa Tarımsal Garanti Fonuna (EAGF) aktarılacaktır. Ancak Üye Devletler bu miktarın %25’lik bir kısmını koruyabilmektedir50. Çiftlik Danışmanlığı Sisteminin (ÇDS) Oluşturulması ÇDS, çiftçilere standartların ve iyi uygulamaların üretim sürecine nasıl uygulanabileceği hakkında bilgi hizmeti sunmaktadır51. 73/2009/AT sayılı tüzüğe göre, Üye Devletlerin, bir ya da daha fazla atanmış makam tarafından ya da özel makamlar tarafından işletilen ve arazi ve çiftlik yönetimi üzerine çiftçilere danışmanlık veren bir sistemi faaliyete geçirmeleri gereklidir. ÇDS’nin, en azından YİŞ ve İTÇK’ları kapsaması gereklidir. Çiftçiler ÇDS’ye gönüllük esası üzerine katılabilmektedirler. Ancak, ÇDS’nin zorunlu bir uygulama haline getirilip getirilmemesiyle ilgili olarak Komisyon, 31 Aralık 2010’a kadar Konseye bir rapor sunacaktır52. 2008 yılı Gözden Geçirme (Health Check) Reformu Sonrası Çapraz Uyum Gözden Geçirmenin (Health Check) amaçlarından birisi kapsamını daraltmaksızın çapraz uyumu sadeleştirmektir. AB, programda çok sayıda sadeleştirmeye yol açan çapraz uyumun değerlendirilmesi üzerine bir rapor yayımlamıştır (1782/2003/AT sayılı direktifi değiştiren 146/2008/AT sayılı direktif ve 796/2004/AT sayılı direktifi değiştiren 319/2008/AT sayılı Direktif)53. Gözden Geçirme (Health Check) hem YİŞ, hem de İTÇK için tanımlanan standartlarda değişikliklerle sonuçlanmıştır. İTÇK’lar, su yönetimi üzerine iki yeni konu eklenmesiyle gözden geçirilmiş ve tüm orjinal standartların alt bölümü, zorunlu olanlara ya da seçenekli olanlara dönüştürülmüştür. Su yatakları boyunca tampon şeritlerin oluşturulması yeni bir zorunlu İTÇK standardı olarak belirlenmiştir. Toprak özellikleriyle ilgili önceden var olan zorunlu standart, spesifik özelliklerle ilgili olarak gözden geçirilmiştir. Üye Devlet uygulamasına bağlı olarak, söz konusu standartların 50 73/2009/EC, op.cit., s. 22 Cross-Compliance, op. cit., s. 3. 52 73/2009/EC op. cit., s. 11-12. 53 Jongeneel, op. cit., s. 16. 51 50 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL biyo çeşitlilik ya da doğal kaynakların korunmasına ilişkin ek faydalar sağlayacağı düşünülmektedir54. Çevreyle ilgili YİŞ’ler olduğu gibi kalırken, yabani kuşlar ve yaşam alanları direktifleri kapsamındaki maddelerin bazıları tarımsal faaliyetlerle ilgili olmadıkları düşüncesiyle kaldırılmıştır. Kaldırılan maddeler arasında, zehirlerin kullanılması gibi seçici olmayan öldürme metotlarıyla ilgili olan Kuşlar Direktifinin 8. maddesi ve Yaşam Alanları Direktifinin 15. maddesi de yer almaktadır ki, bu maddelerin kaldırılmasının, YİŞ’lerin, çiftlik düzeyinde AB tabiatı koruma mevzuatının güçlendirilmesini olumsuz etkilediği düşüncesi öne sürülmüştür55. Gözden Geçirme (Health Check) ile ilgili olarak, Komisyon, çapraz uyumun sürdürülebilir tarıma katkı sağlayacak önemli bir araç olduğunu belirtmiştir56. Üye Devletlerde Çapraz Uyum Uygulaması Ulusal yönetimler için, çapraz uyumun başlatılması kolay olmamıştır. Ulusal yönetimlerin, yerine getirilecek standartları ve şartları, detaylı ve anlaşılabilir bir şekilde tanımlaması ve bunları çiftçilere bildirmesi, yönetim, kontrol ve kesinti sistemini oluşturması ve uygulamaya dâhil olan tüm kurumlar arasında düzgün bir koordinasyonu sağlaması gereklidir57. Uygulamanın ilk yılında Üye Devletlerce, sistem yönetiminin masraflı olduğu görülmüştür. Aynı zamanda çiftçilerin uymaları gereken ve akabinde kontrol edilmesi gereken pratik öğelerin belirlenmesinde güçlük çekilmiştir. Çiftçilere yeni kuralların iletilmesi ve çiftçilerce bu kuralların kabulü her zaman kolay olmamıştır. Çapraz uyum konusundaki bilginin teknik tarafı ve hacmi, çiftçilere sunulan yeni düzenlemeler, çapraz uyumla birlikte özel mevzuat kapsamında karşılaşılan çifte yaptırım tehdidi, çapraz uyumun çiftçilerce kabulünü zorlaştıran nedenler arasında görülmüştür58 Bununla beraber Üye Devletler uygulamada, yerinde kontrollerin zamanı ve kontrol edilecek unsurlarla ilgili net kuralların tanımlanmamış olması, kontrollere çiftçi katılımının gerektiği ve aynı çiftliğin birkaç bölgeye yayıldığı durumlarda, kontrollerin uzun sürmesi gibi sıkıntılarla karşılaşmışlardır. Üye Devletler, “şiddet”, “boyut- 54 IEEP CAP Health Check Review: Cross Compliance. Publication Date: 02 Dec 2008. <http://cap2020.ieep.eu/2008/12/2/ieep-cap-health-check-review-cross-Compliance> (05.03.2009). 55 Ibid. 56 Jongeneel, op. cit., s. 16. 57 REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL on the application of the system of cross-compliance (under Article 8 of Council Regulation (EC) No 1782/2003 establishing common rules for direct support schemes under the common agricultural policy and establishing certain support schemes for farmers) <http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/crosscom/com147_en.pdf> (08.04.2009). 58 Ibid. AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER 51 kapsam”, “süreklilik”, “tekerrür” ve “niyet” kavramlarının tanımlanmasında da sıkıntı yaşayabilmişlerdir59. Bu çerçevede, Martin Farmer and Vicki Swales (2004) tarafından bildirildiği şekilde, başlangıç aşamasında Üye Devletlerin çapraz uyumla ilgili yaşadıkları spesifik deneyimler şu şekildedir60, Avusturya’da yabani kuş ve habitat direktiflerinin yürürlüğe girmesiyle birlikte, Avusturyanın farklı bölgelere ayrılmış olması neticesinde, tekdüze bir kontrol seviyesinin sağlanmasının güç olacağı belirtilmiştir. Avusturya’nın yaşamış olduğu bir başka zorluk ise, Yabani Kuş ve Habitat Direktiflerin yerinde kontrollerinin kimin tarafından yapılacağının, ulusal seviyede ve bölgesel hükümetler arasında sorunlara yol açtığı şeklindedir. Danimarka’da Danimarka Bitki Müdürlüğü ve Gıda, Tarım ve Balıkçılık Bakanlığı’nın gerek uzaktan algılama metotlarıyla gerekse fiziksel tarla kontrolleri ile daimi mera seviyelerinin tespitini yerine getirecekleri ve kontrol seviyesinin değişiklik gösterdiği durumlarda belediyelerce bazı kontrollerin yapılabileceği belirtilmiştir. Ödeme ajansları ile denetim organlarının koordineli olarak çalışarak, yapılan denetimlerde tek çiftlik ödemesinden yapılacak kesintiyi denetim organlarının ajansa bildireceği belirtilmiştir. Ayrıca, Natura 2000 alanları için çiftlik seviyesinde standartların hazırlanmasının güç bir durum olmasının, sadece Danimarka için değil, diğer üyeler için de, önemli bir sorun olduğu vurgulanmıştır. Finlandiya’da çapraz uyum İTÇK standartlarından biri olan daimi meraların biçilerek veya otlatılarak sürdürülmesi koşulunun, karışık çevresel sonuçları beraberinde getirebileceği belirtilmiş ve daha çok yardım alınması ile çevresel kazanımların artırılabileceğinin altı çizilmiştir. İspanya’da çiftçilerin çapraz uyum standartlarını karşılamasının, her bir bölgenin, çiftçiler için iyi tarım kılavuzları ve özellikle de toprak erozyonuyla ilişkili olan kılavuzları hazırlamasına bağlı olacağı sonucuna varılmıştır. İngiltere için çapraz uyum kriterlerinin, AB (15)’ler ile kıyaslandığında oldukça geniş ve detaylı olarak hazırlanmış ve çevresel olarak, İTÇK diğer bazı Üye Devletlerin İTÇK’larına oranla daha fazla çevresel fayda sağlamıştır. Üye Devletlerde İTÇK Standartları İTÇK standartlarıyla ilgili olarak, Üye Devletler, ilgili tüzükte belirtildiği şekilde standartları uygulamak üzere önlemleri geniş bir bantta yürürlüğe koymuşlardır. Üye Devletler, tüzükte belirtilen standartların sadece bazılarını uygulamışlardır. Üye 59 Ibid. Martin Farmer and Vicki Swales. The Development and Implementation Of Cross Compliance in the EU 15:An Analysis Institute for European Environmental Policy, A Report for the RSPB, December 2004. <http://www.ieep.eu/publications/pdfs/2004/RSPBcrosscompliance.pdf> 15.11.2008 60 52 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL Devletlerin İTÇK standartlarına ilişkin tercihlerini gerekçelendirme konusunda bir yükümlülüğü bulunmamaktadır61. 2004 Mayıs ayında AB’ye katılan 10 Orta ve Doğu Avrupa ülkesindeki çiftçilerin İTÇK’ları karşılamaları gereklidir. Ancak 2007 yılında üye olan Bulgaristan ve Romanya’nın, İTÇK’ları karşılamaları için, 2008 sonuna kadar bir geçiş dönemi sağlanmış, YİŞ’leri karşılamaları içinse daha uzun bir geçiş dönemi verilmiştir62. Çizelge 3.’de Üye Devletlerin uyguladıkları İTÇK standartları verilmiştir. Çizelge’nin incelenmesinden görülebileceği üzere, İTÇK standartlarının çoğunu karşılayan Üye Devletler, Yunanistan ve Almanya’dır.63. 61 R. Jongeneel. 2008, op.cit., s 1-.22. Unpublished version. Kacie Fritz. Poland Agricultural Situation EU Cross-Compliance - What it Means for Poland 2009 and Beyond 2008. Approved by: Eric Wenberg, U.S. Embassy. 12/18/2008, GAIN Report Number: PL8035. <http://www.fas.usda.gov/gainfiles/200812/146306914.pdf> (04.04.2009) s. 2. 63 Dimitris Dimopoulos et. al. The Responsiveness of Cross Compliance Standards to Environmental Pressures. Deliverable 12. Sixth Framework Programme SSPE-CT-2005-022727, 2006. <http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/D12%20Relevance%20of%20cross%20c ompliance%20to%20environmental%20pressures.pdf > (4. 04 2009) s. 1-25. 62 AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER 53 Çizelge 3. Bazı Üye Devletlerde konu ve standartlara göre İTÇK standartları Konu Standart Almanya İngiltere (BK) Yunanistan Danimarka 9 9 9 9 Minimum Toprak Yönetimi 9 9 9 9 Terasları Korumak 9 Ekim Nöbeti 9 9 9 9 Tarla Anızı Yönetimi 9 9 9 9 Makine Kullanımı 9 9 9 9 9 Minimum Toprak Örtüsü Toprak Erozyonu Toprak Organik Maddesi Toprak Strüktürü Uygun Otlatma Rejimleri/ Stoklama Oranları Minimum Bakım Düzeyi 9 9 9 Peyzaj Özellikleri 9 9 9 İstenmeyen Vejetasyon 9 9 9 Çek Cumhuriyeti Litvanya 9 9 9 Daimi Meralar Zeytinlik Fransa 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 Üye Devletlerin önemli bir çoğunluğunca uygulanan toprak koruma konusunda diğer İTÇK standartlarının bir bölümü aşağıda yer almaktadır64; 64 R. Jongeneel et al., op. cit. s. 47-53 54 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL İtalya ve İspanya’da bazı istisnalara izin verilmekle birlikte, genellikle anızların ve diğer ürün artıklarının yakılması yasaklanmıştır. Bunun yerine anızlar, toprağa karıştırılmalı ya da canlı hayvanlarca otlatılmalıdır. Fransa, Almanya ve İngiltere’de uygulanan işlenebilir arazi üzerinde yılda en az üç ürünün yetiştirilmesiyle başarılan ekim nöbeti modeli uygulaması ya da İngiltere ve Yunanistan’da uygulandığı gibi uygun ikincil ürün tarımı yapılmalıdır. Yunanistan’da olduğu gibi, yüksek eğimli bölgeler, kış dönemi boyunca bitki örtüsü ile kaplı olmalı ya da yatay sınırları takiben sürülmeli, ya da Çek Cumhuriyeti’nde uygulandığı gibi geniş sıra ürünlerle ekilmemelidir. Toprak strüktürü konusundaki şartlar, drenaj ağlarının korunmasından, bataklık, su basmış ya da karla kaplı arazi üzerinde çalışılması ve araç kullanılmasının yasaklanmasına kadar değişmektedir. Minimum bakım düzeyi, minimum stoklama oranları, yeterli daimi mera alanının korunması, peyzaj özelliklerinin korunması ve istenmeyen vejetasyonun önlenmesi olmak üzere dört tipte şarttan oluşmaktadır. Genelde Üye Devletler için ortak yükümlülük daimi meranın korunmasıdır. Yetkili makamlar, minimum ve maksimum stok otlatma yoğunluklarını oluşturmuştur. Otlatma yoğunluğu tedbirinin amacı, dağlık ve daha az tercih edilen alanlarda marjinal canlı hayvan çiftçilerinin (minimum stoklama yoğunluğu tanımlaması yoluyla) üretimlerinden vazgeçmelerini önlemek ve (maksimum stoklama yoğunluğu tanımlanması yoluyla) dağlık bölgeler ve adalardaki daimi meraları aşırı otlatma ve bozulmadan korumaktır. Yoğun ve bir hayli gelişmiş canlı hayvan sektörü olan Almanya, Danimarka, Fransa ve Çek Cumhuriyeti gibi diğer AB ülkeleri, canlı hayvan otlatma yoğunlukları konusunda spesifik İTÇK önlemine sahip değildir. Peyzaj özelliklerinin korunmasıyla ilgili tedbirlere özel önem verilmiştir. Danimarka ve Fransa hariç, Almanya, İngiltere, Yunanistan, Çek Cumhuriyeti ve Litvanya, tarımsal peyzaja ilişkin önemli geleneksel özelliklerinin korunmasını hedefleyen İTÇK tedbirlerini kullanmaktadır. Bu özellikler, teraslar, ağaçlar ya da ağaç sıraları, taş duvarlar (stonewalls), çalılar, su yatakları ve diğer çeşitli fiziksel ve yapay sınır özellikleridir. Tüm çiftçilere aynı muamele yapıldığı gerekçesiyle Yunanistan’da ekim nöbeti programı iptal edilmiştir, İngiltere, Fransa, Almanya İTÇK’deki zorunlu şartların ötesine geçen kendi çapraz uyum tedbirlerini oluşturmuşlardır. Fransa’da çiftçiler, sulama amaçlı suyu çıkarmadan önce izin istemekle, Almanya’daki çiftçiler ise ekim nöbeti şartını karşılamamaları halinde humus dengesini hesaplamakla ve toprak organik maddesini analiz etmekle yükümlüdürler. Toprak erozyonu konusunda, Fransa, İtalya, İspanya’da hasat sonrası tedbirlerle ilgili özel bir şart gözlemlenmediği, Almanya, Hollanda ve Birleşik Krallık’ta toprak örtüsü şartları mevcut olduğu tespit edilmiştir. Bu çerçevede, Birleşik Krallık, işlenebilir arazinin tamamında örtücü bitki uygulamasını şart koşarken, Almanya toplam alanın yalnızca %40’ı için bunu şart koşmaktadır. Hollanda içinse, tahıllar ve mısırdan sonra AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER 55 bu şart gereklidir. Ayrıca Hollanda’da hasat sonrasında, minimum toprak işleme derinliği 20 cm’den daha az olmamalıdır. Almanya ve Hollanda’nın eğimli alanlarda otlakların korunmasıyla ilgili şartları vardır. Birleşik Krallık’ta otlakların aşırı otlatılması, Almanya’da otlakların sürülmesi yasaklanmıştır. İtalya, Birleşik Krallık ve İspanya’nın eğimli araziden toprak kaymasını azaltmayı hedefleyen şartları vardır. Fransa, Birleşik Krallık ve İspanya erozyonu azaltan tampon şerit ya da bölgeleri şart koşmaktadır. Polonya, Bulgaristan ve Çek Cumhuriyeti Uygulamaları Polonya65: Polonya’da 13 civarında İTÇK kabul edilmiştir. Eğimli arazide toprak erozyonuyla mücadele ve arazinin terk edilmesini önlemek öncelik olarak belirlenmiştir. Polonya’da hayvanların kimliklendirilmesi ve kaydı tüzüğüne uyumun en zorlayıcı unsur olması beklenmektedir. Polonya’nın halk sağlığı, bitki ve hayvan sağlığı ile hayvan hastalıklarına dair raporlama ve hayvan refahına ilişkin YİŞ’leri 1 Ocak 2011 yılına kadar karşılaması gereklidir. Ancak Polonya, hayvan refahı şartlarını karşılamak üzere 1 Ocak 2013’e kadar süre artırımı talep etmiştir. YİŞ uygulamasına ilişkin kurumsal sorunlar ve yüksek yönetim masrafları, Polonya’nın tüm çapraz uyum şartlarını uygulama yükümlülüğünde erteleme ya da safhalandırma talep etmesinin başlıca nedenleridir. Bulgaristan66: Bulgaristan’da çapraz uyum uygulamaları 2012 yılına kadar zorunlu olmalıdır. İnsan sağlığına uygun ve çevre dostu tarım uygulamaları için mevcut AB şartlarının çiftçiler için önemli ölçüde zorlayıcı ve yüksek maliyetli olacağı düşünülmektedir. Bulgaristan, yerel topraklarının ve nehirlerinin eski Üye Devletlerde olduğu kadar kirlenmediğini, son 15 yıl boyunca gübre ve kimyasal kullanımının minimuma çekildiğini ve Bulgaristan’a, AB-15 üye devletlerine tam olarak sağlanan doğrudan yardımlardan daha az miktarda sağlanması durumunda, ülkenin daha esnek uygunluk kriterleri olması gerektiği konusunda gerekçelendirme yapmıştır. Çek Cumhuriyeti67: Çapraz uyumun kontrolünden sorumlu kurumlar, Devlet Tarımsal Müdahale Fonu, Çek Çevre Müfettişliği, Tarımda Denetleme ve Test Etme Merkez Enstitüsü, Çek Islah Müfettişliği, Devlet Bitki Sağlığı İdaresi’dir. Çapraz uyum tedbirleri yalnızca doğrudan ödemelere değil, aynı zamanda, II. eksen altındaki çevre ve peyzajın geliştirilmesi tedbiri için Kırsal Kalkınma Avrupa Tarımsal Fonundan gelen desteklere de uygulanmaktadır. Çapraz uyum şartlarından kaynaklanan yükümlülükler, Çek Cumhuriyeti’nin Avrupa Birliği’ne girdiği 2004 yılından itibaren, ulusal mevzuatın bir parçası haline getirilmiştir. 65 Fritz, op.cit., s. 2-3. Mila Boshnakova, Bulgaria Agricultural Situation Domestic Support Update 2007 Date: 5/8/2007, GAIN Report Number: BU7013. <http://www.fas.usda.gov/gainfiles/200705/146281057.pdf> (17.03.2009). 67 Ondrei Votruba, FAS in scope of cross compliance. Experiences of Check Republic, Workshop on cross-compliance and farm advisory system (AGR 32710), The EU TAIEX ve DPT, 5 June 2009, Ankara 66 56 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL Çapraz uyumun tasarlanması konusunda, çoğu durumda Tarım Bakanlığı ya da bu Bakanlığın muadili sorumlu tutulmuştur. Tarım Bakanlığı ve çevreden sorumlu Bakanlık arasında işbirliği, özellikle kuşlar ve habitatlarla ilgili YİŞ’ler ile İTÇK standartları için gerekli olmuştur68. Çapraz uyum standartlarının tasarlanmasında, çapraz uyum standartlarının etkin olması için şu gereklilikler akıldan çıkarılmamalıdır; -Başarmaya çalıştıkları hedeflerle açık bir şekilde ilgili olmaları, -Uygulanacakları tarımsal durumlara uygun olmaları -Çapraz uyum kurallarına uymak zorunda olanlarca anlaşılabilir olması -Tarımsal çevre hedefleriyle birlikte söz konusu diğer politikalarla koordinasyon içinde olması69. Çapraz uyumla ilgili kriterlerin tasarlanmasında, bu gerekliliklerin dikkate alınmasının ülkemizde çapraz uyumla ilgili kurulacak sistemin başarısını olumlu yönde etkileyeceği düşünülmektedir. Türkiye’de Çapraz Uyum Kriterlerinin Uygulanması Ülkemizde çapraz uyum kurallarının oluşturulması ve uygulamasının gerçekleştirilmesiyle ilgili çalışmalar başlatılmıştır. Bununla birlikte, dekar başına yapılan doğrudan gelir desteği ödemeleri, Çiftçi Kayıt Sistemine dahil olma, toprak analizi yaptırma ve organik tarım yapma koşullarına bağlı olarak gerçekleştirilen uygulamaların, OTP’deki çapraz-uyuma uygun olmadığı tespit edilmiştir70. AB çapraz uyum kriterlerine doğrudan uyum amacıyla yapılan çalışmalar incelendiğinde, iki önemli çalışma göze çarpmaktadır. Bunlar, AB mevzuatına uyum amacıyla Türkiye Cumhuriyeti tarafından yayımlanan Ulusal Program ile Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından yürütülen MATRA71 Projesi’dir. 68 Heike Nitsch and Bernhard Osterburg, The Administrative Arrangements for Cross Compliance, Cross Compliance Network Bulletin A Forum for the Analysis of Environmental Cross Compliance Autumn 2006. <http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/Cross%20Compliance%20Network%20 Bulletin%20Autumn%202006.pdf> (01.02.2009), s. 5. 69 Cross Compliance: An Example of Better Regulation?, Background Paper for the Cross Compliance Seminar held in Paris on 3 July 2006. Deliverable 15. Institute for European Environmental Policy, July 2006. <http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/D15%20Paris%20Seminar%20Backgrou nd%20Paper.pdf> (26.01.2009), s. 10. 70 Kutay Dişbudak, Avrupa Birliği’nde Tarım-Çevre İlişkisi ve Türkiye’nin Uyumu, AB Uzmanlık Tezi. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Dış İlişkiler ve AB Koordinasyon Dairesi Başkanlığı, Ankara, 2008, <http://diabk.tarim.gov.tr/kutay_disbudak_tez.pdf> s. 69. 71 1994 yılında Hollanda tarafından Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin demokratikleşmelerine ve hukuk devletine geçmelerine katkı sağlamak amacıyla başlatılan program. AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER 57 2008 Yılı Ulusal Program72 2008 yılı Ulusal Programın Fasıl 11 Tarım ve Kırsal Kalkınma bölümünde yer aldığı üzere, 1782/2003/AT73 sayılı tüzüğün çapraz uyumla ilgili kısmının ulusal mevzuata aktarılması için öngörülen tarih 2011 sonrasıdır. Mevzuatı aktarmaktan sorumlu kurum Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’dır. Programda, mevzuatın uyumu ve uygulanması için gerekli kurumsal yapılanma ihtiyaçları incelendiğinde, çapraz uyum kurallarının ve bu kurallara uyumun kontrol edilmesine ilişkin esasların belirlenmesi için öngörülen takvim 2010 yılıdır. Çapraz uyum için danışmanlık hizmetinin oluşturulması konusunda da ön görülen tarih 2010 yılıdır. Türkiye Tarımsal Üretiminde Çapraz Uyumun Geliştirilmesi Projesi74 2007 yılında teklif edilen ve faydalanıcıları Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığı olan MATRA projesinin amacı; “Tarımsal üretim faaliyetlerinin çevreye duyarlı, insan ve hayvan sağlığına zarar vermeyen, doğal kaynakları korumayı hedefleyen bir sistemde sürdürülmesini sağlamak üzere “Türkiye Çapraz Uyum Kriterlerinin Belirlenmesi”dir75. Proje ile, - Faydalanıcılar ve ilgili diğer paydaşlar arasında çapraz uyumla ilgili ortak anlayış ve işbirliği temelinin oluşturulması, - TKİB, ÇOB personeli ve ilgili organizasyonların çalışma prosedürlerinin ve kurumsal yapılarının güçlendirilmesi, - TKİB, ÇOB personeli ve ilgili partnerlere yönelik eğitim ve kapasite geliştirme, - Kamunun (özellikle çiftçilerin) ve ilgili diğer paydaşların çapraz uyumun gereğiyle ilgili bilinçlendirilmesi ve bilgiye erişimin, bilginin yayımının geliştirilmesi hedeflenmektedir. Türkiye Çapraz Uyum Standartları içerisinde yer alacak YİŞ’lerin belirlenmesi, bu çerçevede, YİŞ’lere karşılık gelen ulusal mevzuatın belirlenmesi, İTÇK’ların belirlenmesi, çapraz uyumla ilgili görev alacak personelin bilgi, beceri ve uygulama kapasitelerinin artırılması, Türkiye Çapraz Uyum Standartlarına yönelik uygulama planlarının oluşturulması projenin faaliyetleri arasındadır. 72 2008 yılı Ulusal Program. <http://www.abgs.gov.tr/files/UlusalProgram/UlusalProgram_2008/Tr/doc/iv_11_tarimvekirsalka lkinma.doc> (03.01.2009). 73 73/2009/EC sayılı tüzük, 1782/2003/EC sayılı tüzüğün yerini almıştır. 74 Türkiye Tarımsal Üretiminde Çapraz Uyumun Geliştirilmesi Projesi http://www.tarim.gov.tr/sanal_kutuphane3/tugem/Tugem_CaprazUyum/Capraz_Uyum_Icerisinde _Yer_Alan_Cevre_Ile_Ilgili_Yasal_Mevzuat.pdf (5.03.2009) 75 Mehmet Hasdemir, Sözlü Görüşme, Tarımsal Üretim ve Geliştirme Genel Müdürlüğü, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı. 16.04.2009 58 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL Bu çerçevede, çapraz uyum standartlarının tasarlanmasında tarım ve çevre sektöründe yer alan sivil toplum kuruluşları, lobi grupları, firmalar, çiftçi ve diğer paydaşların da görüşünün alınması uygulamanın etkinliğini artıracaktır. Türkiye’de Çapraz Uyum Kriterleriyle ilgili Mevcut Durum AB Çapraz uyum kriterlerinin çevre ile ilgili YİŞ’lerine karşılık gelen Türk mevzuatıyla ilgili mevcut durum Çizelge 4’de gösterilmiştir76. Çizelge 4. Çapraz Uyum Kriterleriyle İlgili Türk Mevzuatının AB Mevzuatına Uyum Durumu AB Mevzuatı 91/676/AET Tarımsal Kaynaklardan Gelen Nitratların Sebep Olduğu Nitrat Kirliliğinin Önlenmesi Direktifi 86/278/AET Arıtma Çamurunun Tarımda Kullanılması Halinde Çevrenin ve Özellikle Toprağın Korunması Hakkında Konsey Direktif 80/68/AET Yeraltı Sularının Bazı Tehlikeli Maddelerin Neden Olduğu Kirlenmeye Karşı Korunması Hakkında Direktif 92/43/AET Yabani Flora, Fauna ve Doğal Yaşam Ortamlarının Korunması Hakkında Direktif (Habitat Direktifi) 79/409/AET Yaban Kuşlarının Korunması Hakkında Direktif (Kuş Direktifi) Türk Mevzuatı Tarımsal Kaynaklı Nitrat Kirliliğine Karşı Suların Korunması Yönetmeliği Uyum Durumu 18.02.2004 (yürürlük tarihi) Toprak Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği 31.05.2005 (yürürlük tarihi) Teknik çalışmalar devam ediyor. Biyoçeşitlilik ve Doğa Koruma Kanun Taslağı hazırlanmıştır. Öngörülen uygulama/yürürlük tarihi 2007-2009 Biyoçeşitlilik ve Doğa Koruma Kanun Taslağı hazırlanmıştır Öngörülen uygulama/yürürlük tarihi 2007-2009 Hayvanların kimliklendirilmesi ve kaydına ait tüzüğe uyum, üye ülkelerde zorlayıcı unsurlardan biri olarak tanımlanmıştır. YİŞ’lerden biri olan 1782/2003/AT sayılı tüzüğü ve 92/102/AET ve 64/432/AET sayılı direktifleri tadil eden ve koyun ve keçilerin kaydı ve kimliklendirilmesi için bir sistem kuran 17 Aralık 2003 tarih ve 21/2004/AT sayılı Konsey Tüzüğü’ne karşılık olarak, Türkiye’de 2008 yılı Türkiye-AB mali işbirliği kapsamında kabul edilen Koyun ve Keçilerin Kimliklendirilmesi projesi uygulamada olup, doğrudan çapraz uyum için olmasa dahi uyum için yapılan önemli bir çalışmadır. Ayrıca, YİŞ’lerden birini kapsayan 91/676/AT sayılı direktife uyum 76 Türkiye Tarımsal Üretiminde Çapraz Uyumun Geliştirilmesi Projesi, op.cit. AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER 59 amacıyla hazırlanan ve 2007 yılı T.C.-AB Mali İşbirliği programı kapsamında kabul edilen Nitrat Direktifinin Uygulanması Projesi, iyi tarım uygulama kodlarının oluşturulması ve yayınlaması hususunda uygulanan bir diğer önemli projedir. Ülkemizde, Çiftçi Kayıt Sistemine dahil olma, toprak analizi yaptırma ve organik tarım yapma koşullarına bağlı olarak gerçekleştirilen dekar başına yapılan doğrudan gelir desteği ödemelerinin OTP’deki çapraz uyuma uygun olmadığı tespit edilmiştir77. Ülkemizde henüz doğrudan çapraz uyum kurallarını düzenleyen bir yasal çerçeve mevcut değildir. Ancak, çapraz uyum konuları, ülkemizin Avrupa Birliği katılım sürecinde Fasıl 11 Tarım ve Kırsal Kalkınma altında yer almasına rağmen, YİŞ’lerin kapsadığı alanlar itibariyle 30 Haziran 2010 tarihinde müzakereye açılan Fasıl 12 Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı ile yakından ilgilidir. Fasıl 12’nin müzakereye açılabilmesi için Fasıl 12 kapsamında yer alan AB mevzuatının ulusal mevzuata aktarılması ve uygulanmasına ilişkin takvimi ortaya koyan detaylı bir Strateji Komisyona sunulmuştur78. Bu alandaki mevzuatın uyumlaştırılması, dolaylı olarak YİŞ’lerin yasal alt yapısını da oluşturacaktır. Bu çerçevede yine söz konusu faslın açılış kriterlerinden biri olan ve 11.6.2010 tarihinde 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu kabul edilmiş; kanun ve kanuna bağlı ikincil düzenlemelerle halk sağlığı, bitki ve hayvan sağlığı ve hayvan refahı alanındaki YİŞ’lerin dolaylı yasal alt yapısının oluşturulmasına olanak sağlanmıştır. Ancak, İTÇK dahil çapraz uyum kriterlerinin net olarak belirtildiği ve çiftçilerin sorumluluklarının ve uygulanacak yaptırımların tanımlandığı ve idari olarak uygulamadan sorumlu olacak makamların da hukuki bir düzenleme içerisinde tanımlanmasına ihtiyaç bulunmaktadır. Sonuç ve Öneriler Türkiye’de henüz çapraz uyum kurallarını doğrudan düzenleyen herhangi bir yasal dayanak bulunmamaktadır. 2009/73/AT sayılı tüzük incelendiğinde, çapraz uyum kriterlerinin tam anlamıyla uyumlaştırılması ve uygulamaya konulabilmesi için ülkemize geçiş süreci tanınması olasıdır. Ancak, çapraz uyum; çevre, halk sağlığı, bitki sağlığı, hayvan sağlığı ve hayvan refahı alanlarında ilgili çiftçilere ağır yükümlülükler getirdiğinden çapraz uyumun uygulamaya konulması, söz konusu alanlarda faaliyet gösteren ve doğrudan ödemelerden yararlanmak isteyen çiftçilerce özellikle hayvan refahı, halk sağlığı alanlarında yatırım yapılması ihtiyacını doğuracaktır. 2009 yılı verilerine göre ülkemizde, 17.7 milyon tarımla uğraşan nüfus ve 5.2 milyon istihdam edilen nüfus bulunmaktadır79. Bu durum gelecekte, en azından çapraz uyum kriterlerini karşılamayan çiftçilerin ve tarımsal işletmelerin gelirlerinde ve üretimlerinde azalmaya 77 Kutay Dişbudak, Avrupa Birliği’nde Tarım-Çevre İlişkisi ve Türkiye’nin Uyumu, AB Uzmanlık Tezi. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Dış İlişkiler ve AB Koordinasyon Dairesi Başkanlığı, Ankara, 2008, <http://diabk.tarim.gov.tr/Tezler.html> s. 69. 78 Burçak Yüksel, Çapraz Uyum-11 No’lu Yasal İdari Şart, Ulusal Gıda Referans Laboratuvarı Dergisi, 2011 (değerlendirilme aşamasında) 79 Genel Kurul Konuşma Metni Taslağı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı, 15.12.2010 60 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL yol açabilir. Bu çerçevede, Katılım Öncesi Mali Yardım Aracının 5. bileşeni (IPA-5) Kırsal Kalkınma kapsamında AB fonlarının kullanılmasını sağlamak amacıyla 18.05.2007 tarih ve 26526 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun”la kurulan Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu’nca uygulanan IPARD Destek Programı dikkate alınarak, çapraz uyumun, 08.02.2006 tarih ve 26074 sayılı Resmi Gazete “Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun”la Devlet Planlama Teşkilatı koordinatörlüğünde kurulan Bölgesel Kalkınma Ajanslarının destek programlarına alınması gelecekte ortaya çıkabilecek yatırım ihtiyacının azaltılmasında önemli bir rol oynayabilecektir. Ayrıca, çapraz uyumla ilgili yasal düzenlemeler yapılmadan ve kriterlerin uygulanmasına geçilmeden önce bu tür bir destekleme sisteminden ülkemiz çiftçilerinin ve tarım sektörünün sosyal, çevresel ve ekonomik boyutlarıyla nasıl etkilenebileceğini ortaya koyan bir etki analizi yapılmalıdır. Gelecekte çiftçiler için destekleme programları tasarlanırken, potansiyel olarak kırsal kalkınma, tarımsal çevre programları ve çapraz uyum desteklerinden yararlanmak isteyen çiftçilerin her bir destek programı için ayrı yükümlülükleri olacağı ve birden fazla programda yaptırım sistemine tabi olabileceği dikkate alınmalıdır. Ayrıca, yerinde kontrollerin zamanı ve kontrol süresince kontrol edilecek unsurlarla ilgili net kurallar tanımlanmalı, kesintilerin hesaplanmasında önem taşıyan “şiddet”, “boyut-kapsam”, “süreklilik”, “tekerrür” ve “niyet” kavramlarının tanımlanmasına önem verilmelidir. Bu kavramların tanımları açık bir şekilde ilgili AB mevzuatına göre yapılmalı ve bu konuda inspektörler için uygulama rehberleri hazırlanmalıdır. Çapraz uyum için 2009/73/AT sayılı tüzükte belirtildiği üzere, Üye Devletlerin, YİŞ ve İTÇK’lara uygunluğu temin etmek üzere mevcut idari ve kontrol sistemlerinden faydalanabilmeleri mümkündür. Ancak bu sistemler, entegre sistemle uyumlu olmalıdır. Bu nedenle ülkemizde henüz tam olarak faaliyete geçmemiş olan entegre idare ve kontrol sisteminin faaliyete geçirilmesi gereklidir. Üye Devlet uygulamaları incelendiğinde, YİŞ’lere uygunluğu temin etmek için eğitim ve yayım programlarının hazırlanmasına ihtiyaç duyulacaktır. Çapraz uyum kriterlerinin uygulanabilmesi bilinçli çiftçilerin varlığına ve bu bilgilerin çiftçilere zamanında aktarılabilmesine bağlı olduğundan ve Üye Devletlerin belirledikleri çapraz uyum kriterlerini çiftçilere elektronik araçlar ile duyurmaları gerektiğinden, bilişim alt yapısıyla birlikte yayım çalışmaları son derece önemlidir. Yayım çalışmalarında, özel danışmanlık sistemi yanında Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın (Teşkilatlanma ve Destekleme Genel Müdürlüğü) Tarımsal Yayımı Geliştirme Projesi kapsamında istihdam edilen sözleşmeli personelden yararlanılabilinir. Bu durumda, öncelikli olarak söz konusu personelin çapraz uyum konusunda eğitilmesi ve bilinçlendirilmesi gerekli olacaktır. Çapraz uyumla ilgili bilginin çiftçilere aktarılabilmesi açısından önem taşıyan Çiftlik Danışmanlığı Sistemi çapraz uyum kriterleri ulusal mevzuata aktarıldığı tarihe kadar çapraz uyum için işlerlik kazanamayacaktır. Böylece, “Çiftlik Danışmanlığı AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER 61 Sistemi”nin devreye girmesi, yapılan çalışmalar için bir lokomotif görevi görebilecek ve Türkiye’nin AB’ye uyum sağlamasında aşılması zor gibi görünen önemli bir engeli de ortadan kaldırabilecektir. Türkiye’de çapraz uyum kriterlerinin başarıyla uygulanması ilgili kurumlar arasında koordinasyonun etkin bir şekilde sağlanması ve tarım ve çevre sorunlarıyla ilgilenen kurumlar arasında görev ve sorumluluğun uygun şekilde dağılımına bağlı olacaktır. Ülkemizde çapraz uyum kriterlerinin uygulanmasıyla ilgili iki önemli Bakanlık; Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığı’dır. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, çevre alanındaki çapraz uyum kriterleri için Çevre ve Orman Bakanlığı ile işbirliği içinde çapraz uyum kriterlerinin tasarlanmasından sorumlu olmalı ve kontroller dahil çapraz uyum için koordinatör kurum rolünü üstlenmelidir. Çapraz uyum sisteminin bütünüyle ülkemizde kurulması ve işlerlik kazanabilmesi için TürkiyeAB Mali İşbirliği kapsamında Katılım Öncesi Mali Yardım Aracının 1. Bileşeni (IPA-1) Geçiş Dönemi Desteği ve Kurumsal Yapılanma kapsamında proje teklif edilmesi yararlı olacaktır. Ayrıca, ülke koşullarına uygun YİŞ ve İTÇK’ların hazırlanmasında Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığı’nın ve ilgili diğer kurumların yanı sıra üniversitelerin konuyla ilgili bilgi birikiminden yararlanılmalı ve çapraz uyum kriterleri ve bunların açık ve detaylı bir şekilde tanımlanması ve uygulanması ile ilgili düzenli çalışma grupları oluşturulmalıdır. Konuyla ilgili literatür, birden fazla kontrol biriminin atanabilmesinin mümkün olduğunu ortaya koymuştur. Bu kapsamda, bu birimler, ihtisaslaşmış kontrol birimleri ya da doğrudan Ödeme Ajansı olabilmektedir. Ülkemizde Katılım Öncesi Mali Yardım Aracının (IPA) 5. Bileşeni Kırsal Kalkınma kapsamında AB fonlarının kullanılmasını sağlamak amacıyla Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu kurulmuştur. Gelecekte bu kurumun Ödeme Ajansı olarak faaliyet göstermesi, dolayısıyla çapraz uyum kriterlerine ilişkin kontrol görevlerinden bir kısmını üstlenmesi beklenmektedir. Ancak, özellikle çevre, bitki ve hayvan sağlığı, halk sağlığı ve hayvan refahı alanlarında, YİŞ’lere uygunluğun kontrolü için ayrıca ihtisaslaşmış kontrol kurumlarının tanımlanmasına ihtiyaç duyulacaktır. Çapraz uyum, AB katılım müzakerelerinde halihazırda askıya alınmış olan Fasıl 11 Tarım ve Kırsal Kalkınma altında yer almaktadır. AB üyelik sürecinde 30 Haziran 2010 tarihinde müzakereye açılmış bulunan Fasıl 12 Gıda Güvenliği, Hayvan Veterinerlik ve Bitki Sağlığı alanındaki deneyimler Komisyonun yaklaşımının, ilgili alandaki AB müktesebatının Türk mevzuatına aktarılması ve uygulamasının üyelik tarihinden en az iki yıl önce tamamlanmış olması gerektiğini göstermiştir. Benzer bir yaklaşımın, gelecekte, henüz müzakereye açılmamış olan Fasıl 11 Tarım ve Kırsal Kalkınma için de sergilenebilmesi söz konusudur. Bu nedenle üyelik tarihi beklenmeden bu tür bir çalışma takviminin yetkili makamlar tarafından benimsenmesi, ülkemizin üyelik sürecine hız kazandıracaktır. Genel olarak değerlendirildiğinde çapraz uyumun uygulanabilmesi için öncelikle, AB katılım müzakereleri sürecinde Fasıl 11 Tarım ve Kırsal Kalkınma’nın açılış 62 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL kriterlerinden biri olan doğrudan destekler ile fiyat desteklerinin OTP’ye uygun olarak üretimden bağımsız hale getirilmesi gereklidir. Sonuç olarak, Fasıl 11 altında yer alan bu kuralların ülkemiz mevzuatına aktarılması ve uygulanması, ülkemizin üyelik sürecine hız kazandıracak ve ülkemiz tarımının halk sağlığı, hayvan sağlığı, hayvan refahı ve çevreye daha duyarlı hale getirilmesinde önemli bir adım atılmış olunacaktır. Kaynakça Evaluation of the Application of Cross Compliance as Foreseen under Regulation 1782/2003, Part II: Replies to Evaluation Questions–27/7/2007, Alliance Environment (2007), s.24. <http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/cross_compliance/index_ en.htm>.(12.02.2009) Genel Kurul Konuşma Metni Taslağı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı, 15.12.2010 <http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/crosscom/index_en.htm>. (8.01.2011) <http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/crosscom/index_en.htm>. (8.01.2011) <http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=37> (6.01.2011) <http://www.abgs.gov.tr/files/AB_Iliskileri/AdaylikSureci/MuzakereCercevesi/M uzakere_Cercevesi_2005.pdf> (5.01.2010) <http://www.mfa.gov.tr/turkiye-abiliskileri.tr.mfa> (6.01.2011) <http://wales.gov.uk/topics/environmentcountryside/farmingandcountryside/farmi ng/cap/crosscompliance/ccfailuresguide/?lang=en> (25.10.2010) R. JONGENEEL et al., Compliance with Mandatory Standards in Agriculture, A Comparative Approach of the EU vis-à-vis the United States, Canada and New Zealand. 2007, s.27-46, <www.lei.dlo.nl/publicaties/PDF/2007/6_xxx/6_07_21.pdf> (29.11.2010) R. JONGENEEL and H. BRAND, Common Agricultural Policy of the European Union. Chapter 9 Direct Income Support and Cross-Compliance, EU Policy for Agriculture, Food and Rural Areas, The Netherlands Arie Oskam et. al., 2010, s. 191-204 Commission Regulation (EC) No 1122/2009 of 30 November 2009 laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 73/2009 as regards cross-compliance, modulation and the integrated administration and control system, under the direct support schemes for farmers provided for that Regulation, as well as for the implementation of Council Regulation (EC) No 1234/2007 as regards cross-compliance under the support scheme provided for the wine sector AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER 63 Council Regulation (EC) No 73/2009 of 19 January 2009 establishing common rules for direct support schemes for farmers under the common agricultural policy and establishing certain support schemes for farmers, amending Regulations (EC) No 1290/2005, (EC) No 247/2006, (EC) No 378/2007 and repealing Regulation (EC) No 1782/2003. OJ L 30, 31.1.2009, p. 16–99. Consuelo VARELA-ORTEGA ve Javier CALATRAVA, EU Concerted Action: Developing Cross Compliance in the EU: Background, Lessons and Opportunities, (Qlk5-Ct-2002-02640) Evaluation of Cross Compliance: Perspectives and Implementation Report of Seminar 4, Granada, Spain (19-20 April 2004), s. 29. <http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/seminar4report.pdf> (14.01.2009) IEEP, IEEP CAP Health Check Review: The New GAEC Framework, 2008. <http://cap2020.ieep.eu/assets/2008/12/2/CAP2020__New_GAEC_Framework.pdf> (2.04.2009) R. JONGENEEL, Common Agricultural Policy of the European Union, Chapter 9 Direct income support and cross-compliance. Matra Training for European Cooperation (MTEC), For the Societal Transition (MATRA) Programme Course Note, 2008, s 1-.22. Unpublished version. Barrie WILLIAMS et al., EU-27 Trade Policy Monitoring EU Member States reach Political Agreement on CAP Health Check 2008, Date: 12/1/2008 GAIN Report Number: E48134 http://www.apeda.com/TradeJunction/Report/December_2008/EU_Report.pdf> (11.02.2009) Cross-Compliance, <http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/infosheets/crocom_en.pdf (24.01.2009), s. 3. H. NITSCH ve B. OSTERBURG, Criteria for an efficient enforcement of standards in relation to cross compliance, 12th Congress of the European Association of Agricultural Economists–EAAE 2008. <http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/44152/2/209.pdf> (15.04.2009), s.1-8 Summary of 2008 Changes to Guidance Notes for Cross Compliance, <http://wales.gov.uk/depc/publications/environmentandcountryside/farmingandco untryside/farmingschemeinformation/commonagriculturalpolicy/crosscompliance/ factsheets/2008changestocrosscompliance/guidancecrosscompliancee.doc;jsessioni d=tczxKShX3rj5t3Vg3Fk8mJLbvkvvQ4jmTw0nLkjWwFZFmGNhRJGG!514291 769?lang=en> (1.03.2009) IEEP CAP Health Check Review: Cross Compliance. Publication Date: 02 Dec 2008, <http://cap2020.ieep.eu/2008/12/2/ieep-cap-health-check-review-crossCompliance> (05.03.2009). 64 BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL Martin FARMER and Vicki SWALES, The Development and Implementation of Cross Compliance in the EU 15:An Analysis Institute for European Environmental Policy, A Report for the RSPB, December 2004. <http://www.ieep.eu/publications/pdfs/2004/RSPBcrosscompliance.pdf> 15.11.2008 Kacie FRITZ, Poland Agricultural Situation EU Cross-Compliance - What it Means for Poland 2009 and Beyond 2008, Approved by: Eric Wenberg, U.S. Embassy, 12/18/2008, GAIN Report Number: PL8035. <http://www.fas.usda.gov/gainfiles/200812/146306914.pdf> (04.04.2009) Dimitris DİMOPOULOS et. Al, The Responsiveness of Cross Compliance Standards to Environmental Pressures, Deliverable 12. Sixth Framework Programme SSPECT-2005-022727, 2006. <http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/D12%20Relevance%20of %20cross%20compliance%20to%20environmental%20pressures.pdf > (4. 04 2009) Mila BOSHNAKOVA, Bulgaria Agricultural Situation Domestic Support Update 2007 Date: 5/8/2007, GAIN Report Number: BU7013. <http://www.fas.usda.gov/gainfiles/200705/146281057.pdf> (17.03.2009). Heike NITSCH and Bernhard OSTERBURG, The Administrative Arrangements for Cross Compliance, Cross Compliance Network Bulletin A Forum for the Analysis of Environmental Cross Compliance Autumn 2006, <http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/Cross%20Compliance%2 0Network%20Bulletin%20Autumn%202006.pdf> (01.02.2009), s. 5. 2008 yılı Ulusal Program, <http://www.abgs.gov.tr/files/UlusalProgram/UlusalProgram_2008/Tr/doc/iv_11_t arimvekirsalkalkinma.doc> (03.01.2009). Türkiye Tarımsal Üretiminde Çapraz Uyumun Geliştirilmesi Projesi http://www.tarim.gov.tr/sanal_kutuphane3/tugem/Tugem_CaprazUyum/Capraz_U yum_Icerisinde_Yer_Alan_Cevre_Ile_Ilgili_Yasal_Mevzuat.pdf (5.03.2009) Mehmet HASDEMİR, Sözlü Görüşme, Tarımsal Üretim ve Geliştirme Genel Müdürlüğü, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, 16.04.2009 Kutay DİŞBUDAK, Avrupa Birliği’nde Tarım-Çevre İlişkisi ve Türkiye’nin Uyumu, AB Uzmanlık Tezi, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Dış İlişkiler ve AB Koordinasyon Dairesi Başkanlığı, Ankara, 2008, <http://diabk.tarim.gov.tr/Tezler.html> Cross Compliance: An example of better regulation? Background Paper for the Cross Compliance Seminar held in Paris on 3 July 2006, Deliverable 15, Institute for European Environmental Policy, July 2006. <http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/D15%20Paris%20Semina r%20Background%20Paper.pdf> (26.01.2009), s. 10. AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER 65 Report from the Commission to the Council on the application of the system of cross-compliance (under Article 8 of Council Regulation (EC) No 1782/2003 establishing common rules for direct support schemes under the common agricultural policy and establishing certain support schemes for farmers) <http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/crosscom/com147_en.pdf> (08.04.2009). New Member States and Cross Compliance: The Case of Poland Irina Bezlepkina, Roel Jongeneel1, Zbigniew Karaczun Agricultural Economics Institute (LEI), The Hague, The Netherlands Warsawa University, Warsaw, Poland http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/44852/2/Jongeneel.pdf (04.01.2011) Evaluation of the Application of Cross Compliance as Forseen under Regulation 1782/2003 Synthetic Summary Deliverable prepared for DG Agriculture-July 2007 <http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/cross_compliance/sum_en.pdf> (04.01.2011) Ankara AvrupaSUPRANASYONAL Çalışmaları Dergisi Cilt:ŞEKLİ 10, No:1 (Yıl: 2011), s.67-83 BİR TASARRUF OLARAK SİYASAL BÜTÜNLEŞME KURAMLARI IŞIĞINDA AB GENİŞLEMESİ S. Sezgin MERCAN∗ Özet Avrupa bütünleşmesi, beraberinde kuramsal çalışmaları ve tartışmaları getiren bir sürece karşılık gelmektedir. Avrupa bütünleşmesine geniş kapsamlı bir açıklama getirebilecek tek bir kuram yoktur. Her bir kuram bütünleşmenin sadece bir kısmını ya da dönemini açıklayabilmektedir. Çalışma, bu çıkarımı bütünleşme kuramlarının Avrupa Birliği’nin genişlemesini açıklama potansiyeline indirgemektedir. Sonuç olarak da bütünleşme kuramlarının genişlemeyi tam olarak açıklayamadığı öne sürülmektedir. Bu çalışmada, bütünleşme kuramlarının, Avrupa Birliği’nin genişleme dalgaları incelenirken atıfta bulunulabilecek referans noktaları olup olmadığı ve bu bağlam çerçevesindeki eksiklikleri tartışılmaktadır. Anahtar Kelimeler: rasyonalizm, inşacılık Avrupa Birliği, genişleme, bütünleşme kuramları, Abstract European integration is a process which attends theoretical studies and arguments. There is not a single theory which is able to provide an exhaustive explanation of European integration. Integration theories are able to explain merely a part or a period of European integration. The study reduces this implication to the potential of integration theories to interpret the European Union enlargement. As a consequence, it is claimed that integration theories are not able to explain enlargement properly. In this article, it is argued whether the integration theories are special reference points for interpretation of the European Union’s enlargement waves and their deficiencies within the context of this situation. Key Words: European Union, enlargement, integration theories, rationalism, constructivism ∗ Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Avrupa Birliği Çalışmaları Doktora Programı öğrencisi 68 S.SEZGİN MERCAN Giriş Avrupa Birliği (AB), gerek geçmişte yürüttüğü gerekse de halen yürütmekte olduğu genişleme ve derinleşme süreçleriyle gelişme gösteren bir bölgesel bütünleşmedir. AB günümüze kadar altı kez genişlemiş ve üye ülke sayısını yirmi yediye yükseltmiştir. Genişleme konusu özellikle, AB tarihinde en büyük genişleme hareketi olan Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin (ODAÜ) AB’ye katılımı noktasında AB gündeminde ve AB ile ilgili çalışmalarda önemli bir yer edinmiştir. Popüler tartışmaların ötesinde bir anlamlandırma kazandırabilmek için bu çalışmada genişleme kavramı, bölgesel bir bütünleşme olan AB’nin anlaşmalar, ortaklıklar ve işbirlikleri gibi normatif bağlar temelinde, birliğe üye olmayan ülkelerle siyasi, ekonomik ve sosyal ilişkiler kurarak, bu bağların uymayı gerektirdiği kuralların AB politikaları çerçevesinde zaman içerisinde bu ülkelere yayılıp onların eylem ve ilişkilerini şekillendirmeye başlaması olarak ele alınmıştır.1 AB genişleme dışında kendi içerisindeki siyasi, ekonomik ve sosyal bütünleşmeyi kurumsallaştırmak ya da derinleştirmek amacıyla ortak dış ve güvenlik politikasının geliştirilmesi, adalet ve içişleri alanında yetkinin Topluluğa devredilmesi, tek pazarın güçlendirilmesi, tek para birimine geçilmesi, birlik vatandaşlığının geliştirilmesi, serbest dolaşım alanının oluşturulması (Schengen bölgesi) gibi eylemlerde bulunmuştur. AB’nin tüm bu ve benzeri gelişmeleri içerisinde barındıran genişleme ve derinleşme eylemleri, beraberinde, bu gelişmelerin altında yatan nedenleri, etki eden faktörleri ve genişleme ile derinleşme arasındaki ilişkiyi açıklamaya ve analiz etmeye yönelik çalışmaların gerekliliğini de getirmiştir. Bu çalışmalarda bütünleşme kuramlarının temel referans noktalarını oluşturması ise beklenen bir sonuç halini almaktadır. Fakat bütünleşme kuramları, Avrupa bütünleşmesini (derinleşme bağlamında) açıklama anlamında tek tek ele alındığında sadece bir bölümünü ya da dönemini açıklayabilmekte, AB’nin genişleme dinamiklerinin irdelenmesinde ise yetersiz kalmaktadır. Klasik bütünleşme kuramları genişlemeye ağırlıklı olarak coğrafi büyüme, bir başka deyişle sınırların genişlemesi temelinde yaklaşmaktadır. Bu çalışmada öncelikle bütünleşme kuramlarının mevcut durumlarıyla AB genişlemesini irdelerken araştırmacılara ne derece kaynaklık edebileceği ve genişlemeyi açıklamadaki yetersizlikleri gösterilmeye çalışılmıştır. Ardından AB genişlemesine yönelik kuramsal açıklama eksikliğini gidermek amacıyla, rasyonellik ve inşacılık ekseninde birbirlerini tamamlayan farklı bütünleşme kuramları aracılığıyla genişlemenin nasıl açıklanabileceği üzerinde durulmuştur. Bütünleşme Kuramları ve AB Genişlemesi Bütünleşme kuramlarının AB genişlemesinin açıklanabilmesinde atıfta bulunulabilecek referans noktalarına sahip olup olmadıklarını incelerken Thomas Diez 1 Frank Schimmelfennig, ve Ulrich Sedelmeier, “Theorizing EU Enlargement: Research, Focus, Hypotheses, and The State of Research,” Journal of European Public Policy, Vol: 9, No: 4, 2002, s.503. SİYASAL BÜTÜNLEŞME KURAMLARI IŞIĞINDA AB GENİŞLEMESİ 69 ve Antje Wiener’in2 tanımladığı dönemlere atıfta bulunmak incelemenin zaman açısından daha sistemli yürütülmesini uygun kılacaktır. Bu dönemlerde, rasyonel tercihlerin belirleyici olduğu kuramlardan başlayıp sosyal inşacılık çatısı altında tamamlanan tartışmalar yer almıştır. AB üzerine çalışma yapmak, konu özellikle de bütünleşme ve genişleme ise, farklı politika analizlerini gerektiren bir niteliğe sahiptir. Bu durum doğal olarak AB ile ilgili kuramsal çalışmalara da yansımaktadır. Bu yansımanın somutlaştığı noktaları ise birbirinden ayrılan ve aynı zamanda birbirini tamamlayan unsurlara sahip rasyonel ve inşacı tartışmalar meydana getirmektedir. Bu tartışma ekseninde, inşacılık (ve kurumsalcılığın sosyolojik boyutu) dışında gelişen kuramsal çalışmalar, uluslararası alandaki pozisyonları ve eylemleri rasyonel tercihlere, bir başka deyişle ulusal çıkarlara dayandıran ve sonuca odaklayan faydacı ve materyalist bir yaklaşım üzerine kurulmuştur.3 1980’lerin başından itibaren çoğulculuk gösteren Avrupa bütünleşmesini açıklamaya yönelik kuramlar rasyonalizm çatısı altında toplanmaktadır. Rasyonalizmin temeli uluslararası alanda olanı açıklamaya, sorunlara pratik çözümler bulmaya, ulusal çıkar, uluslararası sistemin yapısı gibi faktörlere odaklanmaya dayanmaktadır.4 Bu çerçevede, Liberal Hükümetlerarasıcılık ve Rasyonel Tercihli Kurumsalcılık rasyonel kuramlar olarak öne çıkmaktadır. İnşacılık ise uluslararası ilişkilerin, devletlerin etkileşiminin ve devletlerin içerisindeki aktör ilişkilerinin ve eylemlerinin, ulusal ya da uluslararası norm ve değerlerin, kültürel özelliklerin ve yaşanan sosyalizasyon sürecinin ardından yeniden inşa edilen sosyal ortam ve değerler sisteminin sonucunda yapılandığının altını çizmektedir.5 Sosyal İnşacılık ve Sosyolojik Kurumsalcılık bu bağlamda yer edinmiştir. Bütünleşme kuramlarını incelerken bu tartışma ekseninin göz önünde bulundurulması, okuyucuya epistemolojik ve ontolojik olarak farklı bakış açılarından değerlendirme yapma bilinci kazandırmış olacaktır. Dönemsel incelemeye başlandığında, öncelikle 1950’li ve 1960’lı yıllar ile sonrası ele alınırsa ilgili akademik çalışmalarda etkisi görülen ilk kuram olan Federalizm ile karşılaşılmaktadır. Count Coudenhove-Kalergi, Altiero Spinelli, Alcide de Gasperi, Paul Henri Spaak, Walter Hallstein, Carl Friedrich gibi siyasi öncülerin fikri temellerini attığı ve Avrupa bütünleşmesi için hayata geçirmeye çalıştıkları Federalizmin, gerek savaş sonrası koşullar gerekse de bütünleşmenin henüz kurumsallaşmayıp genişleme dalgalarıyla yüzleşmemesi nedeniyle AB genişlemesi üzerine yapılan çalışmalar için 2 Ayrıntılı bilgi için bkz. Antje Wiener ve Thomas Diez, European Integration Theory, New York, Oxford University Press, 2004, s.6-10. 3 Joseph Jupille, James A. Caporaso ve Jeffrey T. Checkel, “Integrating Institutions: Rationalism, Constructivism and the Study of the European Union,” Comparative Political Studies, Vol: 36, No: 7, 2003, ss.11-13. 4 Lee Miles, “Theoretical Considerations”, Neill Nugent (ed.), European Union Enlargement, New York, Palgrave Macmillan, 2004, s.264; Sinem Akgül Açıkmeşe, “Uluslararası İlişkiler Teorileri Işığında Avrupa Bütünleşmesi,” Uluslararası İlişkiler, Cilt: 1, No: 1, 2004, s.13. 5 Thomas Christiansen, Knud Erik Jorgensen ve Antje Wiener, “The Social Construction of Europe,” Journal of European Public Policy, Vol: 6, No:4, 1999, ss.530-535; Jeffrey Checkel, “Social Construction and Integration,” Journal of European Public Policy, Vol: 6, No: 4, 1999, s.548-551. 70 S.SEZGİN MERCAN atıf yapılabilecek bir kaynak olarak kabul edilemeyeceği belirtilebilir. Federalist bakış açısı kapsamında, ulus-devletlerin birbirlerinden ayrı olma durumunun aralarında çatışmalara ve hatta savaşa yol açabileceğinden hareketle (ki savaş dönemi kaygıları yansıtılmaktadır) Avrupa bütünleşmesi için federal bir yapılanma öngörülmüş, Avrupa ülkelerinin anayasal bir güç dağılımına dayalı barışçıl bir federal çatı altında birleşmeleri gerektiği vurgulanmıştır.6 Bu temel bakış açısı Federalizmin Avrupa bütünleşmesinin derinleşmesine işaret etmekte ve daha çok federal yapı içerisindeki yerel, ulusal ve federal güç paylaşımının içeriği, sürdürülebilirliği ve halkın temsili unsurları üzerinde durduğunu göstermektedir. Avrupa bütünleşmesi çalışmalarına etki eden diğer bir kuram da İşlevselciliktir. David Mitrany tarafından 1930’lu yıllarda geliştirilen İşlevselciliğin temelinde, AB genişlemesini açıklayabilme bağlamında takip edilebilecek referans noktaları bulunmamaktadır. Bu kuram, otoriteler arasında güç dağılımına dayalı anayasal düzenlemelerle barış ve refahın sağlanmasını öngören federalizmin aksine, işlevlerine göre düzenlenen uluslararası örgütlerin teknik ve ekonomik sorunların çözümünde ve barışın, refahın, sosyal hizmetlerin sağlanmasında ulus devletlerden daha başarılı olacakları varsayımı üzerinde durmaktadır. Kuram bağlamında, egemen devletlerin hakim olduğu sistemden teknik işlevlerle yükümlü uluslararası örgütlerden oluşan sisteme geçiş öngörülmektedir. Aynı zamanda belirli bir alanda başlayan işlevsel örgütlenmenin diğer alanlarda da benzer örgütlenmelere sebep olacağı ve işlevsel organlar arasında sağlanacak geniş çaplı bir koordinasyonla bu örgütlenmenin kuvvetleneceği savunulmaktadır.7 Dolayısıyla İşlevselciliğin işlevsel örgütlenmelerin farklı ülkelere yayılabilecek olması konusunda öngörüde bulunmayıp, bir alandan diğer alana yayılmasını öngördüğü ve açıkladığı vurgulanabilir.8 İşlevselcilik, daha önce ortaya atılıp Avrupa bütünleşmesi içerisinde gerçekleşen genişleme dalgaları pratiğinden yoksun olmasının da etkisiyle ulus devletlerden devredilen işlevlere sahip uluslararası örgütlerin yeni üyelerle genişlemesi, bir başka deyişle bölgesel (territorial) genişleme üzerinde durmamaktadır. Aynı zamanda, Avrupa bütünleşmesini, siyasi irade ve süreçleri gözönünde bulundurarak değil, sadece teknokratik düzeyde ele alması nedeniyle, siyasi temellere de dayanan genişleme hareketlerini, tam üyeliğe aday ülkelerin kabul koşullarını ve süreçlerini açıklayabilme potansiyelinden de doğal olarak yoksun kalmaktadır. 1980’lerin kuramsal zeminine bakıldığında işlevselci ve federalist temellere dayanan Yeni İşlevselciliğin Avrupa bütünleşmesi çalışmalarında ağırlıklı olarak ön plana çıktığı ifade edilebilir. Ernst Haas tarafından geliştirilen ve literatürde geniş 6 Detaylı bilgi için bkz. Altiero Spinelli, For a Free and United Europe. A Draft Manifesto, (Edizioni del Movimento Italiano per la Federazione Europe); Dimitris N. Chryssochoou, Theorizing European Integration, Sage Publications, London, 2001, ss.42-48. 7 David Mitrany, “A Working Peace System; An Argument for the Functional Development of International Organization,” içinde David Mitrany, The Functional Theory of Politics, London, Martin Robertson, 1975; Mette Eilstrup-Sangiovanni, Debates on European Integration, New York, Palgrave Macmillan, 2006, s.24. 8 Wiener ve Diez, European Integration Theory, s.70. SİYASAL BÜTÜNLEŞME KURAMLARI IŞIĞINDA AB GENİŞLEMESİ 71 kapsamlı ilk bölgesel bütünleşme kuramı olarak yerini alan Yeni İşlevselcilik işlevsel örgütlenmelerin ülkelere yayılması üzerinde değil, bir alandan diğer alana yayılması üzerinde durmaktadır. Başka bir deyişle, bir alanda oluşturulan ulusüstü kurumlaşmanın, sağladığı yararlar nedeniyle diğer alanlara da yayılacağı belirtilmektedir. Örneğin, ekonomik sektörlerdeki bütünleşme, beraberinde siyasi bütünleşmeyi de teşvik edecektir. Yeni İşlevselcilik kuramı ulusüstü yapılanmalardan yarar sağlanması bağlamında çıkarlarını gözeten aktörler ve aralarındaki etkileşim üzerine vurgu yapmaktadır. Bu tip bir aktör ve etkileşim zemininde ise bütünleşme hareketinin merkezine siyasetçiler, çıkar grupları, siyasi partiler ve hatta hükümetler yerleştirilmekte, bütünleşmenin gelişiminden sorumlu kılınmaktadır. Bu durum kuramın süreç bağlamında bütünleşme üzerine odaklandığına işaret etmektedir.9 Dolayısıyla Yeni İşlevselcilik temelde bütünleşmenin derinleşmesine odaklanmakta ve ulusal aktörlerin, eylemlerini ulusüstü kurumların yer aldığı merkeze doğru yönlendirdiğine işaret etmektedir. Kuram çerçevesinde Avrupa bütünleşmesinin daha fazla ülkeyi bünyesine dahil etmesi ise araştırma sorusu haline getirilip açıklanmamıştır.10 Diğer taraftan, Yeni İşlevselciliğin AB’nin genişleme dalgalarını açıklarken tamamen göz ardı edilebilecek bir kuram olduğunu öne sürmek, içerisinde genişleme dalgalarını açıklarken atıf yapılabilecek bir takım referans noktalarını barındırması nedeniyle mümkün görünmemektedir. Bilindiği üzere, AB’nin Avrupa Komisyonu gibi ulusüstü kurumları birliğin genişleme sürecinde rol oynamaktadır. Yeni İşlevselcilik kuramı da Komisyona bu açıdan rol yüklemektedir. Örneğin, Avrupa Komisyonu ODAÜ’lere yönelik mali yardımların koordinasyonunu sağlamaktadır. Yeni İşlevselciliğe göre Avrupa Komisyonu aslında bu şekilde genişleme sürecini AB’nin karar alma mekanizması içerisindeki gücünü arttırmak amacıyla kullanmaktadır.11 Bunun dışında Yeni İşlevselciliğin genişleme konusuyla ilgili diğer bir bağı da Christopher Preston’un 1997 yılında ‘coğrafi yayılma (geographic spill-over)’ olmak üzere yeni bir yayılma tipini öne sürmesiyle oluşmuştur. Bu kavram AB politikalarının çevre (komşu) ülkelere yayılması anlamına gelmektedir. Bunun sonucu olarak da diğer devletlerin başarılı olarak gördükleri AB bütünleşmesine dahil olmak isteyecekleri ifade edilmektedir. Bu durumun her komşu ülke için geçerli olmaması ise iddia sahibi yaklaşımın açığını oluşturmaktadır.12 9 Detaylı bilgi için bkz. Ernst B. Haas, Beyond the Nation State: Functionalism and International Organization, Standford, CA, Standford University Press, 1964; Ernst B. Haas, The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces: 1950-1957, 2nd edition, Standford, CA, Standford University Press, 1968; Eilstrup-Sangiovanni, Debates on European Integration, s.90,91; Ben Rosamond, Theories of European Integration, New York, Palgrave, 2000, ss.54-65. 10 Philippe C. Schmitter, “Ernst B. Haas and The Legacy of Neofunctionalism,” Journal of European Public Policy, Vol: 12, No:2, 2005, s.267. 11 John O'Brennan, “A Social Constructivist Perspective on Enlargement,” Levrat, N. and Willa, P. (der.), EU External Capability and Influence in International Relations, Instiut Europeene de l'Universite de Geneve and ECPR, Geneva, 2001, s.171. 12 Ibid., s. 173; Armağan Emre Çakır, Avrupa Bütünleşmesinin Siyasal Kuramları, İstanbul, Beta Yayınevi, 2001, s.36. 72 S.SEZGİN MERCAN 1980’li yılların sonundan itibaren başlayarak günümüze kadar gelen Avrupa bütünleşmesi çalışmalarında AB’nin yönetişim modelinin nasıl olması gerektiğine ve bütünleşmenin sosyal ve siyasi sonuçlarına odaklı bir dönemin etkisinin görüldüğü, bu dönemde ulusüstücülük ve hükümetlerarasıcılıktan yeni yönetişim modellerine, rasyonaliteden inşacılığa geçiş yapan birçok yeni yaklaşımın öne sürüldüğü belirtilebilir.13 Bu bağlamda, 1970’lerin sonu ve 1980’lerin başında Avrupa bütünleşmesinde yaşanan duraklama ve bu duraklamanın kuramsal çalışmalara da yansımasının ardından 1980’lerin sonundan 2000’lı yıllara doğru Avrupa bütünleşmesine yönelik kuramsal çalışmaların Liberal Hükümetlerarasıcılık, Çok Düzeyli Yönetişim, Yeni Kurumsalcılık ve Sosyal İnşacı Yaklaşım gibi yeni referans noktaları çerçevesinde şekillendiğinden söz etmek mümkündür. AB genişlemesinin Andrew Moravcsik’in geliştirdiği rasyonel reflekslere sahip Liberal Hükümetlerarasıcılığa atıfla açıklanıp açıklanamayacağı sorusu olumlu bir cevaba işaret edebilir niteliktedir. Çünkü Liberal Hükümetlerarasıcılık, genişleme hareketinin rasyonel tercihlerle eylemde bulunan hükümetler arasındaki müzakerelerin ve oybirliği ile alınan kararların sonucunda gerçekleştiği tespitinde bulunmaktadır. Moravcsik’in AB genişlemesi konusunda ilk olarak İngiltere’nin üyelik sürecini incelediği görülmüştür. Moravcsik’e göre gerek İngiltere’nin Avrupa Topluluğu’na üyeliği istemesi, gerekse de Topluluk tarafında İngiltere’nin üyeliğine olan karşıtlık ekonomik kaygılara dayanmaktadır. Örneğin, İngiltere tam üyelikle gümrük birliğine dahil olup ticari avantajlar sağlama beklentisine girmiştir. Fransa ise bu konu ile ilgili olarak İngiltere’nin, Topluluğun ortak tarım politikasına karşıt olan duruşu nedeniyle üyeliğine şüpheyle yaklaşmıştır.14 Liberal Hükümetlerarasıcılık Orta ve Doğu Avrupa genişlemesini, geliştirdiği ‘pazarlık teorisi’ bağlamında açıklamaya çalışmıştır. Buna göre AB’ye üyelik için başvuran ülkeler müzakere sürecinde üye ülkeler karşısında zayıf bir konumda bulunmaktadır. Bu durum aday ülkelerin AB pazarına ya da sermayesine bağımlı olmalarından kaynaklanmaktadır. Dolayısıyla aday ülkeler AB’nin üyelik için öne sürdüğü müktesebata uyum, bütçeden alınacak sübvansiyonların azaltılması gibi koşulları kabul edip Avrupa bütünleşmesinden dışlanmak yerine bütünleşmeye dahil olma yolunu tercih etmektedir. Bu tercih rasyonel bir duruşu temsil etmektedir. Çünkü aday ülkeler bütünleşme dışında kaldıklarında, örneğin, AB’nin üçüncü ülkelere yönelik ithalat kısıtlamalarından zarar görebileceklerdir.15 Liberal Hükümetlerarasıcılık genişleme konusu çerçevesinde AB üyelerinin tercihlerine ve pazarlık süreçlerine yönelik derin bir çalışma içerisine girmiştir. Buna göre, Frank Schimmelfennig’in belirttiği gibi, üye ülkelerin tercihleri AB 13 Wiener ve Diez, European Integration Theory, s.7. Andrew Moravcsik, “Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach,” Journal of Common Market Studies, Vol: 31, No: 4, 1993, ss.473-524; Andrew Moravcsik, The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, New York, Cornell University Press, 1998, ss.164-220. 15 Moravcsik, Preferences and Power in the European Community, ss.282-290; Wiener ve Diez, European Integration Theory, s. 87. 14 SİYASAL BÜTÜNLEŞME KURAMLARI IŞIĞINDA AB GENİŞLEMESİ 73 genişlemesinin hızına ve büyüklüğüne göre değişmektedir. Örneğin, ODAÜ’lere yönelik genişleme hareketi AB içerisinde farklı görüşlere yol açmıştır. Üyelerin bir kısmı (Avusturya, Almanya, İngiltere gibi) bu ülkelerin üyeliğini tamamen desteklemiş, bir kısmı (Fransa, İtalya, Belçika gibi) ise suskun kalmış ya da genişlemeyi sınırlandırmaya çalışmıştır. Kurama göre üye ülkelerin AB genişlemesine yönelik tercihleri coğrafi konum, coğrafi yakınlık, ticari ilişkiler, jeopolitik çıkarlar gibi faktörlerle şekillenmiştir. Örneğin, ODAÜ’lerle sınır komşusu olan üye ülkeler bu ülkelerin genişleme kapsamına girmesi fikrini desteklemişlerdir. Diğer ülkeler ise daha sınırlı bir genişleme üzerinde durmuşlardır. İtalya ve Yunanistan genişlemeye temkinli yaklaşmıştır. Çünkü bu genişlemeyle birlikte, AB’nin sosyo-ekonomik yapısındaki gelişmişlik farklarının artması nedeniyle üye ülkelerin Topluluk bütçesinden aldığı yardımların azalması söz konusu olmuştur.16 Bunun yanında belli sektörlerde üretim yapan üye ülkelerin, aynı sektörlerde uzmanlaşmış aday ülkelerin üyeliğiyle ticari açıdan dezavantajlı konuma gerileyebilecek olmaları gündeme gelmiştir. Buna ek olarak, üye ülkelerle olan coğrafi yakınlık ve asimetrik karşılıklı bağımlılık aday ülkeler üzerinde bir nüfuz yaratabilmektedir. Bu da üye ülkenin genişleme hareketine olumlu bakmasına yol açabilmektedir. Örneğin, Almanya’nın ODAÜ’ler üzerinde böyle bir nüfuza sahip olduğu için genişlemeden yarar sağlaması ve AB karar alma mekanizması içerisindeki desteğini arttırması beklenmiştir.17 Coğrafi yakınlığa diğer bir örnek olarak ulaşım ve iletişim maliyetlerinin düşecek olması nedeniyle ticaret ve yatırım faaliyetlerinden ekonomik kazanç elde edilmesi gösterilebilir. Tüm bu hususlardan anlaşılabileceği gibi, ülkelerin siyasi ve ekonomik bütünleşmenin genişlemesine yönelik tercihleri, birçok faktörün etkilediği kendilerine dönük fayda-zarar hesaplamasına odaklıdır.18 Liberal Hükümetlerarasıcılık, genişlemeye yönelik yürütülen müzakerelerde çıkar gruplarının, gerek Avrupa Komisyonu’nda gerekse de üye ülke hükümetleri, başka bir deyişle ulusal tercihler üzerinde baskın olduğunu belirtmektedir. Bunun dışında ODAÜ’lerin üye ülkelerle pazarlık güçlerinin olmadığını, üyeliklerine karşı olan ülkeleri bu kararlarından caydırmak için alternatif politikalar geliştiremediklerine işaret etmektedir. Alternatif politikalar geliştirememelerinin altında, bu ülkelerin çıkarlarının AB bütünleşmesine dayanması yatmaktadır.19 Liberal Hükümetlerarasıcılık yaklaşımı hakkında bu noktaya kadar belirtilen hususlar her ne kadar Avrupa bütünleşmesinin genişlemesiyle ilişkilendirilebilse de, Avrupa Konseyi’nin 1993 yılındaki Kopenhag Zirvesi’nde, ortaklık ilişkisi kurulan 16 Frank Schimmelfennig, Liberal Intergovernmentalism, s. 88. Heather Grabbe ve Kirsty Hughes, Enlarging the EU Eastwards, London, Pinter, 1998, s.5; a.g.e., s. 89. 18 Andrew Moravcsik, “Federal Ideas and Constitutional Realities in the Treaty of Amsterdam,” Journal of Common Market Studies, Annual Review, Vol: 36, 1998, s.26; Frank Schimmelfennig, “The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical Action, and the Eastern Enlargement of the European Union,” International Organization, Vol: 55, No: 1, 2001, ss.50,53. 19 Wiener ve Diez, European Integration Theory, s. 90. 17 74 S.SEZGİN MERCAN ülkelerin AB’ye üye olabileceklerini ifade edip onları katılıma hazırlamaya başlamasıyla zayıflamıştır. Çünkü bu açıklamaya kadar üye ülkelerin çıkarları ve tercihlerinin değişmediği ve ulusal aktörler arasında hükümetlerarası pazarlık gücünün asimetrik niteliğinin farklılaşmadığı koşullar dikkate alındığında ODAÜ’lerle ortaklık ilişkisinden genişlemeye niçin kayıldığı sorusuna cevap verilememektedir. Liberal Hükümetlerarasıcılık işte bu noktada genişlemeyi tam olarak açıklama niteliğini kaybetmektedir.20 Aynı zamanda, Liberal Hükümetlerarasıcılık Avrupa Komisyonu, Avrupa Parlamentosu gibi ulusüstü AB kurumlarının, AB politikalarının belirlenmesindeki rollerini gözardı etmiştir. Avrupa Komisyonu’nun aday ülkelerin AB’ye katılım müzakerelerini yürütme, AB’nin genişleme politikasını yönlendirme işlevi ile Avrupa Parlamentosu’nun aday ülkelerin üyeliklerini onaylama vasfı gözardı edilmiştir.21 Liberal Hükümetlerarasıcılık çerçevesinde Avrupa bütünleşmesi genişleme hareketlerinin bu derinlikte incelemesi onu, genişleme çalışmalarında dikkate alınacak bir yaklaşım konumuna getirmektedir. Ancak, gözardı edilmemesi gereken husus, bu yaklaşımın genişlemeyi tanımlama çabasının daha çok Avrupa bütünleşmesine entegre olmaya çalışan ülkelerin ve bu ülkelerin üyeliklerini değerlendiren AB ülkelerinin rasyonel tercihlerini ve bu tercihlerin şekillendirdiği tutumlarını, belirlediği modele atıfla irdelemeye odaklandığıdır. Temelde bu yaklaşım da genişlemeyi teknik anlamda analiz edememektedir. Bir başka deyişle, bu çalışmanın başlangıcında belirtilen genişleme tanımlaması kapsamında ifade edilecek olursa, AB’nin anlaşmalar, ortaklıklar ve işbirlikleri gibi normatif bağlar temelinde, birliğe üye olmayan ülkelerle kurduğu siyasi, ekonomik ve sosyal bağların zaman içerisinde nasıl bu ülkelere yayıldığı ve onların eylem ve ilişkilerini normatif bir biçimde şekillendirmeye başladığı açıklanamamaktadır. Bu noktaya kadar ele alınan kuramsal çalışmalar Avrupa bütünleşmesini doğal olarak uluslararası ilişkiler disiplininden gelen yaklaşımlar çerçevesinde incelemiş ve bu yaklaşımlar temelinde açıklamalar getirmeye çalışmıştır. Fakat Avrupa bütünleşmesi zamanla gerek genişleme gerekse de derinleşme anlamında daha da büyüyerek kurumsal yapıların da artık inceleme konusu haline gelmesini gerekli kılmıştır. Bir başka deyişle, ulusüstü yapılanmanın unsurları ve bu unsurların bütünleşme sürecindeki etkilerini incelemenin yanında, bütünleşme süreci kapsamındaki siyasi, ekonomik ve sosyal politikaların hangi kurumsal düzlemlerde gerçekleştiği ve bunun yerel, ulusal ve ulusüstü düzeylerdeki etkilerinin ne olduğu önem kazanmaya başlamıştır. Bu bağlamda, Avrupa bütünleşmesi konusunda yürütülen çalışmalar, daha geniş kapsamlı yaklaşımlar sunabilmek için son zamanlarda Simon Hix, Beate Kohler-Koch, Fritz W. Scharpf gibi bazı bilim insanları öncülüğünde yönetişim kavramına ağırlık verilmiş ve Çok Düzeyli Yönetişim yaklaşımı ve Yeni Kurumsalcılık etrafında şekillendirilmiştir. 20 Schimmelfennig, The Community Trap, s.57,58; Schimmelfennig, Liberal Intergovernmentalism, s.90. 21 Lee Miles, Theoretical Considerations, s.258; Daniel Wincott, “Institutional Interaction and European Integration: Towards and Everyday Critique of Liberal Intergovernmentalism,” Journal of Common Market Studies, Vol: 33, No: 4, 1995, ss.598,599. SİYASAL BÜTÜNLEŞME KURAMLARI IŞIĞINDA AB GENİŞLEMESİ 75 AB genişlemesine Çok Düzeyli Yönetişim Yaklaşımı açısından bakıldığında ise, genişlemenin nedenlerini açıklamaktan ziyade, AB yönetişimi, kurumsal gelişimi ve üyelik başvurusunda bulunan ülkelerin yönetim yapısı üzerinde ne gibi sonuçlara yol açtığının değerlendirildiği görülmektedir. Buna göre, ODAÜ’lerin AB’ye dahil olmalarının, Birlik içerisinde ekonomik kalkınma seviyesi, yönetim yapıları, siyasi fikirler, parti sistemleri bağlamında heterojenliğe yol açacağı ileri sürülmektedir. Çok Düzeyli Yönetişim AB’de karar alma ve uygulama sürecinde devletler yanında ulusal, ulusaltı, ulusüstü ve uluslararası düzeyde birçok siyasi ve sosyal aktörün yer aldığını; politikaların oluşturulmasında dış ilişkiler, iç piyasa, tarım ve çevre gibi konuların aktörler tarafından farklı şekilde ele alındığını; AB’nin karar alma mekanizmasında devletler ya da devlet dışı aktörler arasında bir hiyerarşinin olmadığını belirtmektedir.22 Bu koşullar altında, genişleme kararı AB açısından politikaların oluşturulmasında, Birliğin yasal yapısında, yönetişiminde zorluklara sebep olacaktır. Çünkü genişlemenin ardından AB’ye üye ülke sayısının artması ülkelerin tercihlerinin daha da farklılaşmasına yol açacak, karar alma ve uygulama sürecine birçok aktör dahil olacaktır. Böylece de Konsey’de uyumun sağlanması, karar ve hükümlerin uzlaşıyla belirlenmesi zorlaşacaktır.23 AB, topluluk ilkesinden kayıp daha özerk bir yapılanmaya yönelebilecektir. Politikaların nasıl düzenleneceği üzerine rekabet artabilecektir. Çok Düzeyli Yönetişim perspektifinden bakıldığında genişleme sonucunda heterojenliğin artması ve özerklik karşısında topluluk vurgusunun azalması, yetkinin parlamentolar yerine yürütme gücüne kaymasına yol açabilecektir. Bu koşullar altında alınan siyasi kararlar demokratik yöntemlerle kontrol edilemeyebileceğinden, sonuçta demokrasi ve sorumluluk ilkeleri açısından sorunlu bir durum ortaya çıkabilecektir.24 Uluslararası alandaki örgütlenmeler içerisinde güçlü bir kurumsallaşma örneği olan AB’nin genişleme hareketleri Yeni Kurumsalcılığın da araştırma alanı içerisine girmiştir. Genişleme konusuna geçmeden önce belirtmek gerekirse, Yeni Kurumsalcılık, içerisinde Sosyolojik Kurumsalcıları, Tarihsel Kurumsalcıları ve Rasyonel Tercihli Kurumsalcıları barındırmaktadır. 1980’li ve 1990’lı yıllarda Mark Pollack, Peter A. Hall, Rosemary C. R. Taylor, Geoffrey Garrett, Paul Pierson gibi düşünürlerce ele alınan ve gelişen bu üç kurumsalcılık akımı kurumsalcılığın temellerini oluşturmaktadır.25 AB’nin 1990’larda, üye ülkelerin karşı karşıya kalabileceği bütçesel ve idari sorunlara rağmen niçin on iki yeni üye ile genişleme müzakerelerini başlattığı, 22 Markus Jachtenfuchs ve Beate Kohler-Koch, “Governance and Institutional Development,” içinde Antje Wiener ve Thomas Diez (ed.), European Integration Theory, Oxford, Oxford University Press, 2004, ss.97-114; John Peterson ve Elizabeth Bomberg, Decision Making in the European Union, Basingstoke, UK, Macmillan, 1999; Simon Hix, “CP, IR and the EU! A Rejoinder to Hurrell and Mennon,” West European Politics, Vol: 19, No: 4, 1996, ss.802-804. 23 Jachtenfuchs ve Kohler-Koch, a.g.e., s. 112. 24 A.g.e., ss.112,113; Fritz W. Scharpf, “Notes Toward a Theory of Multilevel Governing in Europe,” Scandinavian Political Studies, Vol: 24, No: 1, 2001, ss.9-12. 25 James G. March ve Johan P. Olsen, “The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life,” American Political Science Review, Vol: 78, No: 3, 1984, ss.734-749; Peter A. Hall ve Rosemary C. R. Taylor, “Political Science and the Three New Institutionalisms,” Political Studies, Vol: 44, No: 5, 1996, ss.936-957. 76 S.SEZGİN MERCAN AB’nin niçin aday ülkeler karşısında üstün pazarlık gücüne sahip olduğu halde ülkeler ile uzlaşmaya gitmeye istekli olduğu gibi sorulara ağırlıklı olarak Sosyolojik Kurumsalcılar ilgi göstermişlerdir. Tarihsel Kurumsalcılar, Orta ve Doğu Avrupa’daki reform süreci ile ilgilenmiş, Rasyonel Tercihli Kurumsalcılar ise genişlemenin AB kurumları üzerine etkilerini tahmin etmeye çalışmışlardır.26 Yeni Kurumsalcılık temelinde AB genişlemesine yönelik tartışmalar ağırlıklı olarak rasyonel ve sosyolojik yaklaşımlar etrafında yürütülmüştür. AB’nin ODAÜ’lerin üyelik başvurularını kabul edip müzakerelere başlama kararı birçok Sosyolojik Kurumsalcıyı Avrupa bütünleşmesinin rasyonel açıklamalarını sorgulamaya itmiştir. Rasyonel Tercihli Kurumsalcılık AB üyelerinin, büyük ekonomik maliyetleri olmasına rağmen, AB genişlemesini niçin ve nasıl kabul ettiklerini açıklayamamaktadır. Dolayısıyla bu karar, ilkelere, ortak norm ve değerlere, AB’nin kolektif kimliğine, kültürel faktörlere atıf yapmadan açıklanamayacak bir konuma yerleşmektedir.27 Sosyolojik Kurumsalcılığa göre AB demokrasi, insan haklarına saygı, hukukun üstünlüğü, çoğulculuk, piyasa ekonomisi gibi liberal ilkeler temelinde kurulmuştur. Genişleme hareketi de bu ilkeler temelinde yönlendirilmekte ve gerçekleştirilmektedir. Çünkü genişleme politikasını yürüten Avrupa Komisyonu gibi kurumsal aktörler genişlemeyi liberal ilkeleri gözönünde bulundurarak şekillendirmektedir. Aday ülkelerle üye ülkeler arasında değer ve normların paylaşımı aday ülkelerin Birliğe kabul edilmesi için gerekli ve yeterlidir.28 Diğer taraftan Rasyonel Tercihli Kurumsalcılar, AB genişlemesini açıklamaya yönelik tartışmalarda gerek üye olsun gerek aday olsun her ülkenin kendi çıkarını gözettiğini, fayda-zarar hesaplaması yaptığını öne sürmektedir. Sonuçta da rasyonel bir şekilde hareket edilip fayda odaklı bir tutum belirlenerek genişlemenin maliyetinin düşürülmesi üzerinden pazarlık ve müzakerelerin yürütüldüğünü vurgulamaktadır. Buna etken olarak da, yeni üye olarak kabul edilen her ülkenin AB’nin kurumlarının yeniden düzenlenmesini, mali yardımların sağlanmasını, Birlik politikalarının ve karar alma mekanizmasında üyelerin ağırlığının değişmesini gerektirdiği, bunun da mevcut üye ülkelere maliyeti olduğu düşünülmektedir. Aynı zamanda, genişlemenin, Birlik içerisindeki uzlaşma zeminini de zayıflatabileceği gözönünde bulundurulmaktadır. Aday ülkelerin iç politikalarında AB’ye uyum bağlamında düzenlemeler yapacak olması, siyasi karar alma egemenliğini paylaşacak olması ve bunun da onlar açısından maliyet doğurması beklenmektedir.29 Avrupa bütünleşmesine yönelik kuramsal yaklaşımlar ve AB genişlemesi kapsamında bu çalışmada ele alınacak son yaklaşım Sosyal İnşacılık’tır. Bu noktaya kadar incelenen kuramsal yaklaşımların dayandığı rasyonel zemin bu noktadan sonra irrasyonel temele kaymaktadır. Çünkü Sosyal İnşacılıkla birlikte rasyonel tercihlerden 26 Mark A. Pollack, “The New Institutionalisms and European Integration,” Wiener ve Diez, a.g.e., s.151. 27 A.g.e., s.152; Schimmelfennig ve Sedelmeier, Theorizing EU Enlargement, s. 512,513. 28 Schimmelfennig, The Community Trap, s. 59,60,61; Schimmelfennig ve Sedelmeier, a.g.e., s.508,509. 29 Schimmelfennig ve Sedelmeier, Theorizing EU Enlargement, s.510-513; Pollack, a.g.e., s. 152-153. SİYASAL BÜTÜNLEŞME KURAMLARI IŞIĞINDA AB GENİŞLEMESİ 77 ziyade değer ve normların şekillendirdiği aktör davranışları uluslararası alanda temel belirleyici olmaktadır. Avrupa bütünleşmesine yönelik çalışmaların rasyonel zeminde yaşanan kaymayla birlikte yeni bir boyut kazanması, 1990’lı yıllarda, Alexander Wendt, Jeffrey Checkel, Thomas Christiansen, Martha Finnemore, John Ruggie gibi öncülerin yazılarıyla ağırlığı giderek artan Sosyal İnşacı yaklaşımın etkisiyle gerçekleşmiştir. Sosyal İnşacılık Avrupa bütünleşmesini açıklamak için doğrudan ODAÜ’lere yönelik genişleme sürecini temel dayanak noktası olarak almıştır. Sosyal İnşacılık genişleme sürecini materyal çıkarlar, davranışlar üzerinden değil, ilgili aktörlerin değer ve normların şekillendirdiği tutum ve davranışları ile sosyal etkileşimlerden doğan sosyal öğrenme temelinde açıklamaya çalışmaktadır. Fakat materyal çıkarlar da tamamen yok sayılmış olmayıp, sadece temel belirleyicilikleri ortadan kalkmıştır. Ortak kültür, ortak tarih, Avrupa Kimliği, demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan haklarına saygı, piyasa ekonomisinin varlığı gibi değer ve normlar AB ülkelerinin, genişleme sürecini değerlendirmelerinde temel çıkış noktalarını oluşturmaktadır. ODAÜ’lerin AB’ye üye olabilmeleri için başlatılan süreç de bu değer ve normların etkisiyle yürütülmüştür.30 Üye ülkelerin ya da aday ülkelerin genişlemeye olumlu yaklaşmaları taraflardaki topluluk algısının derecesine bağlıdır. Aday ülkeler kendilerini AB’nin değer ve normları ile tanımlayıp onları paylaştıkları takdirde üye ülkeler de bu ülkeleri genişlemeye dahil edecek ve genişleme süreci hızlanacaktır.31 Sosyal İnşacı Yaklaşım, AB genişlemesini norm ve değerler ile sosyal etkileşimin belirleyiciliği temeline oturtup genişlemenin mevcut diğer tetikleyicisi olan rasyonel faktörleri gözardı ettiği için eleştiriye açık hale gelmektedir.32 Bu açığı Frank Schimmelfennig, AB’nin genişlemesine yönelik alınan kararlarda materyal çıkarlara dayalı tercihler ve bu tercihler üzerinden yürütülen pazarlıklar sonucunda oluşan politikalar ile kolektif kimlik, norm ve değerler temelinde oluşturulan politikalar arasında kurulacak bağ ile aşma gereğini öne sürmüştür. Dolayısıyla Sosyal İnşacılık, ODAÜ’lerin AB’ye üye olma isteklerinin siyasi reformlar gerçekleştirmek, sosyoekonomik koşullarını iyileştirmek, güvenlik konusunda kazanımlar elde etmek gibi rasyonel ve materyal beklenti ve çıkarlara da dayandığını ele almamaktadır. Bu şekilde de genişleme dalgalarını açıklama potansiyeli zayıflamaktadır. Bu zayıflık üye ülkelerin, eylemlerini gerçekleştirirken rasyonel beklentileri karşılamayı istemeleri durumu için de geçerli olmaktadır. 30 Schimmelfennig ve Sedelmeier, a.g.e., ss.513-515; Emanuel Adler, “Seizing the Middle Ground: Constructivism in World Politics,” European Journal of International Relations, Vol: 3, No: 3, 1997, s.319; Christiansen, Jorgensen ve Wiener, The Social Construction of Europe, s.529-531; Checkel, Social Construction and Integration, s.548-551; Açıkmeşe, Uluslararası İlişkiler Teorileri Işığında Avrupa Bütünleşmesi, ss.26-27. 31 Schimmelfennig ve Sedelmeier, op.cit.., s.513. 32 Schimmelfennig, The Community Trap, s.62. 78 S.SEZGİN MERCAN AB Genişlemesinin Kuramsal Eksikliği Ağırlıklı olarak AB bütünleşmesine, bütünleşmenin sonuçlarına ve Birliğin siyasi sistemine odaklanan ve Birlik ile üçüncü ülkeler arasındaki ilişkileri derinlemesine ele almayan kuram ve yaklaşımlar AB genişlemesini bir kuram veya yaklaşım üzerinden açıklama olanağını ortadan kaldırmaktadır. Genişlemenin açıklanabilirliği ancak farklı kuram ve yaklaşımların birlikte değerlendirilmesiyle mümkün hale gelebilecektir. Yaklaşımları birbirinden farklı olan rasyonel ve inşacı argümanlar tek başlarına ele alındıklarında AB genişlemesini sınırlı ölçüde açıklamakta, açıklayamadıkları hususlar da eleştiriye açık noktaları oluşturmaktadır. Daha önce de belirtildiği gibi, rasyonel bakış açısı, doğası gereği genişlemeyi tetikleyen kolektif kimlik faktörünü, norm ve değerleri gözardı etmekte, inşacı yaklaşım da (her ne kadar karar alma mekanizmalarındaki etkilerini inkar etmese de) materyal çıkarlara, fayda-zarar hesaplamalarına açıklamalarında yer vermemektedir. AB genişlemesini kuramsal temelde açıklamaya yönelik güncel çalışmalar da bu iki kategorinin temel varsayımlarını uzlaştırmaya çalışmaktadır. Böylece farklı yaklaşımların birbirlerini tamamlayarak genişlemeyi daha kapsamlı bir şekilde açıklamaları için uygun bir zemin hazırlanmaktadır. Avrupa genişlemesini, farklı kuram ve yaklaşımların katkılarını gözönünde bulundurarak açıklama eğiliminde olan Frank Schimmelfennig, rasyonel ve inşacı yaklaşımlar arasındaki tartışmanın AB’nin ODAÜ’lere yönelik genişleme kararıyla bir soruna dönüştüğünü ifade etmektedir.33 Çünkü rasyonel bir fayda-zarar hesaplaması genişlemenin maliyetli olup gerçekleştirilmemesi gerektiğine işaret etmekte; inşacı yaklaşım da genişlemenin paylaşılan liberal değer ve normlar temelinde gerçekleştiğini öne sürerek, ODAÜ’lerin katılımlarına yönelik kararın alınması sürecindeki pazarlık aşamasını anlamlandıramamaktadır. Schimmelfennig’e göre AB üyelerinin genişlemeye yönelik tercihleri ve müzakere süreçleri rasyonel bakış açısıyla uyum gösterse de, genişleme kararı sadece fayda-zarar hesaplamasıyla ve ülke tercihleriyle açıklanamaz.34 Bu noktada Schimmelfennig “söylemsel eylem (rhetorical action)”35 kavramını geliştirmiştir. Böylece rasyonel ve inşacı görüşler AB genişlemesini açıklamak için bir araya getirilmiştir. İki bakış açısının dolduramadığı boşluğu ikisi arasında ortak bir bağ kurarak doldurmaya çalışan Schimmelfennig’e göre rasyonel siyasi aktörler tutum, tercih ve eylemlerinin meşruiyetini sağlamak için ortak değer ve normları dikkate almak durumundadırlar. Meşruiyet hangi siyasi amaç ve programların kabul edilebilir olduğunu belirlemektedir. Bu kabul edilebilirlik değer ve normlar üzerinden sağlanmaktadır. Bu şekilde değer ve normlar aslında aktörlerce kendi çıkar ve hedefleri doğrultusunda kullanılmaktadır.36 Bu şekilde tanımlanan söylemsel eylem kavramı AB genişlemesine indirgendiğinde şu sonuç çıkmaktadır: AB içerisinde, genişleme taraftarı 33 Ayrıntılı bilgi için bkz. Schimmelfennig, The Community Trap, s.48. Ibid., s.48,62,63. 35 Ibid., s.62. 36 Ibid., s.62,63. 34 SİYASAL BÜTÜNLEŞME KURAMLARI IŞIĞINDA AB GENİŞLEMESİ 79 olan üye ülkeler bu tercihlerini Birliğin bütünlüğü, kolektif kimliği, liberal değer ve normları üzerinden meşrulaştırmaktadır. Genişlemeyi sınırlandırmak isteyen ülkeler de bu şekilde kararlarını değiştirmeye yöneltilmektedir. Bunda da başarılı olunmaktadır. Çünkü aksi halde bu ülkeler dahil oldukları topluluğun norm ve değerleriyle çatışır konuma düşeceklerdir.37 Söylemsel eylem aday ülkeler-ODAÜ’lerce de aynı şekilde ele alınmaktadır. Buna göre ODAÜ’ler AB’ye katılım iddialarını güçlendirmek için Birliğin değer ve normlarının öngördüğünün aksine, önceki adaylara yönelik tutumu ile bu ülkelere yönelik tutumu arasında tutarsızlığın olduğunu ileri sürmektedir. Yine bu ülkeler Avrupa kimliğini kullanarak kendi üyeliklerini Avrupa’nın bölünmüşlüğünün üstesinden gelme yolu olarak göstermektedir. Bunun yanında, katılım süreci işlemediği takdirde kendi siyasi ve ekonomik reformlarını gerçekleştiremeyeceklerini, tam üyeliğin liberal demokrasi ve liberal ekonomi yönündeki reformları garanti altına alacağını vurgulamaktadır. Böylece gerek üye ülkeler gerekse de aday ülkeler norm ve değerler temelinde geliştirdikleri iddialarını stratejik bir şekilde kullanmaktadır.38 Burada norm ve değerler inşacı yaklaşıma işaret ederken, stratejik kullanım da rasyonel yaklaşıma göndermede bulunmaktadır. Schimmelfennig’in ODAÜ genişlemesi bağlamında aslında gerek üye ülkelerin gerekse de aday ülkelerin rasyonel davrandığı, bu davranışlarını da ortak kimlik, paylaşılan norm ve değerler temeline dayanan söylemlerle desteklediği ya da haklı çıkardığı sonucuna ulaşmaktadır. Ancak, Schimmelfennig’in genişlemeyi açıklama çabasında norm ve değerleri rasyonel tercihler ve çıkarlara ulaşmada adeta bir aracı konumuna yerleştirdiği görülmektedir. Bununla beraber kararların alınmasında rasyonel bakış açısına ağırlık verdiği izlenimine yol açmaktadır. Bu da rasyonel ve inşacı bakış açılarının hangi ağırlıkta genişlemeyi açıklayıcılık niteliğine sahip olduğu sorusunu akla getirmektedir. Helene Sjursen’e göre AB genişlemesinde norm ve değerlerin önemli bir yeri vardır. Genişleme kararında norm ve değerler sadece araç olarak kullanılmamaktadır. Ülkeler ya da siyasi karar alıcıların kimliğini, bakış açılarını ve tercihlerini oluşturmaktadır. Ortak kimlik, ortak tarih, siyasi değerler, ‘biz’ duygusu ODAÜ’lere yönelik genişlemenin temel dinamikleridir. Sjursen’e göre genişleme kararı, bir topluluğun parçası olmanın gerektirdiği görev ve sorumlulukların sonucudur. Fakat bu bakış açısı, genişleme kararında ülkelerin, çıkar ve tercihleri doğrultusunda fayda sağlama beklentilerini de, açıklayıcı bir boyut olarak gözönünde bulundurmaktadır.39 AB’nin yakın zamandaki genişlemesi farklı bakış açıları arasında bağ kuran bu tartışmalar temelinde açıklanabilir. Bir başka deyişle açıklama rasyonel tercihler ve sosyal inşacı yaklaşım etrafında şekillenmelidir. Çünkü genişlemeyi açıklama çabalarını sadece bir perspektiften yürütmek, içerisinde birçok faktörü barındıran ülke tercihleri ve 37 Ibid., s.73,76,77. Ibid., s.62,68-70. 39 Ayrıntılı bilgi için bkz. Helene Sjursen, “Why Expand? The Question of Legitimacy and Justification in the EU’s Enlargement Policy,” Journal of Common Market Studies, Vol: 40, No: 3, 2002, s. 492-501. 38 80 S.SEZGİN MERCAN kararlarına geniş kapsamlı bir açıklama getiremeyecektir. Konunun bir boyutuyla ele alınıp diğer boyutunun göz ardı edilmesine yol açacaktır. Literatürdeki tartışmalardan da anlaşılacağı üzere, açıklamalarda hangi yaklaşıma ağırlık verilmesi gerektiği ise belirsizdir. Bu durum, daha önce açıklandığı üzere, AB’nin, genişleme sürecine dahil ettiği ülkelere yönelik farklı tutumlar sergilemesine ve iki yaklaşıma da ülkelerin koşullarına göre çeşitli oranlarda yer vermesine bağlanabilir. Ancak genişlemeye yönelik açıklamalarda dikkat edilmesi gereken husus hangi yaklaşımın öne çıktığı olmamalıdır. Sosyal inşacı yaklaşım genişlemenin AB açısından fikirsel olarak ideal temellerini açıklarken rasyonel yaklaşım ise genişleme kararının pratikte nasıl alındığına, niteliğinin nasıl belirlendiğine işaret etmektedir. Dolayısıyla iki yaklaşım şekli temelde farklı işlevleri yerine getirmektedir. AB genişlemesini açıklarken de bu faktörü gözönünde bulundurmak yerinde olacaktır. Genişlemenin kuramsal temele dayandırılmasının yeterli olabilmesi için onu açıklamaya yönelik bir kurama AB’ye üyelik koşullarını, sürecini, usullerini, hem üye ülkeler hem de aday ülkeler açısından genişleme sürecini, tüm genişleme eylemlerinin AB üzerindeki etkisini kapsama niteliği kazandırılması gerekmektedir. İlgili çalışmaların bu sorumlulukla oluşturulması, kuram ve yaklaşımların birbiriyle uyuşmaz olmadıkları da gözönünde bulundurulduğunda genişleme konusunun farklı yönlerine ışık tutacaktır. Sonuç Genişleme, AB’nin üye olma potansiyeline sahip üçüncü ülkelerle işbirliği ve ortaklık ilişkisiyle başlayıp katılımla sonuçlandırdığı ve çevresinde en etkili biçimde kullandığı önemli bir dış politika aracıdır. Bunun yanında, farklı siyasi, ekonomik ve sosyal özellikler taşıyan ülkelerin, istikrar ve refahı sağlama maliyetinin tüm üye ülkelerce paylaşılarak tek çatı altında bir araya getirilip, kültürel ve bölgesel farklılıkların ortak bir yaşam ve politika alanında buluşturulmasına yönelik geniş çaplı bir meseledir. Bu çalışmada genişlemenin, AB için öneminden hareketle, açıklanabilirliğinde bütünleşme kuramlarına ne derecede atıf yapılabileceği, başka bir deyişle bütünleşme kuramlarının genişleme hareketleri karşısında ortaya çıkan boşlukları üzerinde durulmuştur. AB genişlemesinin, mevcut koşullar altında bir kuram veya yaklaşıma referansla açıklanmasının mümkün olmadığı ifade edilebilir. Genişlemenin nasıl açıklanabileceği sorusuna verilebilecek cevap ise farklı bütünleşme kuramları ve yaklaşımların öngörüleri ışığında yapılabilecek bir açıklamaya işaret etmektedir. Aksi halde genişlemeyi açıklama çabaları sadece bir bakış açısına bağlı kalmış olacak ve içerisinde birçok faktörü barındıran ülke ve diğer siyasi, ekonomik ve sosyal aktör tercihleri ve kararlarına geniş kapsamlı bir açıklama getiremeyecektir. Rasyonel ve inşacı bakış açısının dolduramadığı boşluğu ikisi arasında ortak bir bağ kurarak doldurmak için rasyonel siyasi aktörlerin tutum, tercih ve eylemlerinin meşruiyetini sağlamada ortak değer ve normların dikkate alınması gerekmektedir. Fakat buradan genişleme kararında norm ve değerlerin sadece meşruiyet sağlayıcı birer araç olarak kabul edildiği anlamı da çıkmamalıdır. Norm ve değerler ülkeler ya da siyasi karar alıcıların kimliğini, bakış açılarını ve tercihlerini oluşturmaktadır. Ortak kimlik, SİYASAL BÜTÜNLEŞME KURAMLARI IŞIĞINDA AB GENİŞLEMESİ 81 ortak tarih, siyasi değerler örneğin ODAÜ’lere yönelik genişlemenin temel dinamikleridir. Genişleme kararı da, bir topluluğun parçası olmanın gerektirdiği görev ve sorumlulukların sonucudur. Genişleme kararında ülkelerin, çıkar ve tercihleri doğrultusunda fayda sağlama beklentileri de gözönünde olmalıdır. Avrupa bütünleşmesi çalışmaları ile ilgili kuramsal gelişmelerin iyi durumda olduğu ifade edilebilir. Ancak, bütünleşmenin farklı yönlerine ve üçüncü ülkelere yönelik olarak gerektirdiği açılımlara ışık tutabilmek için, kuramsal tartışmaların daha da geliştirilerek sürdürülmesine ve birbirleriyle uyumlaştırılmasına duyulan ihtiyaç kendisini giderek hissettirmektedir. Bu bağlamda, genişleme sürecinin muhatabı olan ülkeler üzerinde bu sürecin gerektirdiği düzenlemeleri belirleyen kural ve normların nasıl kurumsallaştığı, ilgili aktörlerin eylem ve etkileşimlerini nasıl şekillendirdiği soruları irdelenmesi gereken temel hususlar halini almaktadır. Kaynakça Emanuel ADLER, “Seizing the Middle Ground: Constructivism in World Politics,” European Journal of International Relations, Vol: 3, No: 3, 1997, s.319-363. Sinem Akgül AÇIKMEŞE, “Uluslararası İlişkiler Teorileri Işığında Avrupa Bütünleşmesi,” Uluslararası İlişkiler, Cilt 1, No 1, 2004, s.1-32. Jeffrey CHECKEL, “Social Construction and Integration,” Journal of European Public Policy, Vol: 6, No: 4, 1999, s.545-560. Thomas CHRISTIANSEN, Knud Erik JORGENSEN ve Antje WIENER, “The Social Construction of Europe,” Journal of European Public Policy, Vol: 6, No: 4, 1999, s.528-544. Dimitris N. CHRYSSOCHOOU, Publications, London, 2001. Theorizing European Integration, Sage Armağan Emre ÇAKIR, Avrupa Bütünleşmesinin Siyasal Kuramları, İstanbul, Beta Yayınevi, 2001. Mette EILSTRUP-SANGIOVANNI, Debates on European Integration, New York, Palgrave Macmillan, 2006. Heather GRABBE ve Kirsty HUGHES, Enlarging the EU Eastwards, London, Pinter, 1998. Ernst B. HAAS, The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces: 1950-1957, 2nd edition, Standford, CA, Standford University Press, 1968. Ernst B. HAAS, Beyond the Nation State: Functionalism and International Organization, Standford, CA, Standford University Press, 1964. Peter A. HALL ve Rosemary C. R. TAYLOR, “Political Science and the Three New Institutionalisms,” Political Studies, Vol: 44, No: 5, 1996, s.936-957. 82 S.SEZGİN MERCAN Simon HIX, “CP, IR and the EU! A Rejoinder to Hurrell and Mennon,” West European Politics, Vol: 19, No: 4, 1996, s.802-804. Markus JACHTENFUCHS ve Beate KOHLER-KOCH, “Governance and Institutional Development,” içinde Antje Wiener ve Thomas Diez (ed.), European Integration Theory, Oxford, Oxford University Press, 2004. Joseph JUPILLE, James A. CAPORASO ve Jeffrey T. CHECKEL, “Integrating Institutions: Rationalism, Constructivism and the Study of the European Union,” Comparative Political Studies, Vol: 36, No: 7, 2003, s.7-40. James G. MARCH ve Johan P. OLSEN, “The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life,” American Political Science Review, Vol: 78, No: 3, 1984, s.734-749. Lee MILES, “Theoretical Considerations”, Neill Nugent (ed.), European Union Enlargement, New York, Palgrave Macmillan, 2004. David MITRANY, “A Working Peace System; An Argument for the Functional Development of International Organization,” içinde David Mitrany, The Functional Theory of Politics, London, Martin Robertson, 1975. Andrew MORAVCSIK, The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, New York, Cornell University Press, 1998. Andrew MORAVCSIK, “Federal Ideas and Constitutional Realities in the Treaty of Amsterdam,” Journal of Common Market Studies, Annual Review, Cilt: 36, 1998, s.13-38. Andrew MORAVCSIK, “Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach,” Journal of Common Market Studies, Vol: 31, No:4, 1993, s.473-524. John O’BRENNAN, “A Social Constructivist Perspective on Enlargement,” Levrat, N. and Willa, P. (der.), EU External Capability and Influence in International Relations, Instiut Europeene de l'Universite de Geneve and ECPR, Geneva, 2001. John PETERSON ve Elizabeth BOMBERG, Decision Making in the European Union, Basingstoke, UK, Macmillan, 1999. Mark A. POLLACK, “The New Institutionalisms and European Integration,” Antje Wiener, ve Thomas Diez, European Integration Theory, New York, Oxford University Pres, 2004. Ben ROSAMOND, Theories of European Integration, New York, Palgrave, 2000. Fritz W. SCHAPF, “Notes Toward a Theory of Multilevel Governing in Europe,” Scandinavian Political Studies, Vol: 24, No: 1, 2001, s.1-26. Philippe C. SCHMITTER, “Ernst B. Haas and The Legacy of Neofunctionalism,” Journal of European Public Policy, Vol: 12, No: 2, 2005, s.255-272. SİYASAL BÜTÜNLEŞME KURAMLARI IŞIĞINDA AB GENİŞLEMESİ 83 Frank SCHIMMELFENNIG, “The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical Action, and the Eastern Enlargement of the European Union,” International Organization, Cilt 55, No 1, 2001, s. 47-80. Frank SCHIMMELFENNIG ve Ulrich SEDELMEIER, “Theorizing EU Enlargement: Research, Focus, Hypotheses, and The State of Research,” Journal of European Public Policy, Vol: 9, No: 4, 2001, s. 500-528. Helene SJURSEN, “Why Expand? The Question of Legitimacy and Justification in the EU’s Enlargement Policy,” Journal of Common Market Studies, Vol: 40, No: 3, 2002, s. 491-513. Altiero SPINELLI, For a Free and United Europe. A Draft Manifesto, (Edizioni del Movimento Italiano per la Federazione Europe. Antje WIENER ve Thomas DIEZ, European Integration Theory, New York, Oxford University Press, 2004. Daniel WINCOTT, “Institutional Interaction and European Integration: Towards and Everyday Critique of Liberal Intergovernmentalism,” Journal of Common Market Studies, Vol: 33, No: 4, 1995, s. 597-609. 84 S.SEZGİN MERCAN Ankara AvrupaSUPRANASYONAL Çalışmaları Dergisi Cilt: ŞEKLİ 10, No:1OLARAK (Yıl: 2011), s.85-100 BİR TASARRUF AVRUPA BİRLİĞİ KOŞULSALLIĞININ ETKİNLİĞİ BAĞLAMINDA TÜRKİYE’DE REFORM ÜZERİNE BİR ANALİZ Mehmet Zahid SOBACI∗ Özet AB, aday ülke konumundaki Türkiye’den, uyum sürecinde birtakım yükümlülükleri yerine getirmesini talep etmektedir. Prensip olarak, Türkiye bu yükümlülükleri yerine getirdiği oranda, AB’ye tam üyelik hedefine yaklaşmaktadır. Bu durum, “Avrupalılaşma” araçlarından biri olan AB koşulsallığına işaret etmektedir. Ancak, bugün gelinen noktada, özellikle müzakere tarihi alındıktan sonraki süreçte, Türkiye’de reformların yavaşladığı yönünde genel bir kanaat söz konusudur. Bu kanaat, söz konusu reformların “niçin” yavaşladığı sorusunu, cevaplanması gereken önemli bir soru olarak gündeme getirmektedir. Bu bağlamda, bu çalışma, Türkiye’de AB’ye uyum sürecinde gerçekleştirilen reformların son dönemde yavaşlamasını AB koşulsallığı bağlamında analiz etmek ve reformların hız kesmesinin temel nedenlerini AB ve Türkiye perspektifinden ortaya koymayı amaçlamaktadır. Anahtar Kelimeler: Koşulsallık, AB Koşulsallığı, Reform, Kopenhag Kriterleri, Türkiye. Abstract EU requires Turkey as a candidate country to perform certain obligations during harmonization process. In principle, the more Turkey fullfills its obligations closer it gets to its goal of full membership. This fact points out to EU conditionality, one of Europeanization tools. However, in the current situation today especially after negotions were opened; it is widely accepted that reforms in Turkey have slowed down. This belief brings up the question of why such reforms decelarated as an important one to be answered. In this connection, this study aims to analyze the slow down of reforms during EU harmonization process in Turkey in the context of EU conditionality and present main underlying reasons from EU and Turkey perspectives. Key Words: Conditionality, EU Conditionality, Reform, Copenhagen Criteria, Turkey. ∗ Yrd.Doç.Dr., Uludağ Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Kamu Yönetimi Bölümü, Bursa 86 MEHMET ZAHİD SOBACI Giriş Avrupa Birliği (AB), Türkiye’nin gündemini en fazla meşgul eden ve Türkiye’de siyasal iktidarların aldığı kararlar ve benimsediği politikalar üzerinde etkisi önemli ölçüde hissedilen uluslar-üstü örgütlerin başında gelmektedir. Günümüzde, AB’ye tam üye olmanın, Türkiye açısından ulusal bir hedef ve bir devlet politikası haline geldiği belirtilmektedir. Bu nedenle, AB’nin Türkiye üzerindeki etkisi gün geçtikçe artmakta ve adaylık statüsü devam ettiği müddetçe, bu etki daha da artacağa benzemektedir. AB, aday ülke konumundaki Türkiye’den, uyum sürecinde birtakım yükümlülükleri yerine getirmesini talep etmektedir. Prensip olarak, söz konusu yükümlülükler yerine getirildiği ve AB’nin talepleri karşılandığı oranda, Türkiye AB’ye tam üyelik hedefine yaklaşmaktadır. Bu durum, önemli bir “Avrupalılaşma” araçlarından biri olan AB koşulsallığı (EU conditionality) olgusuna işaret etmektedir. Koşulsallık mekanizması bağlamında, AB aday ülkelerden ekonomik ve siyasi kriterleri karşılamasını ve çeşitli ortak politika alanlarından oluşan AB müktesebatını üstlenmesini talep etmekte, bunun karşılığında, aday ülkenin, teknik ve mali yardımdan tam üyeliğe kadar uzanan bir yelpazede birçok kazanımı elde edeceğini taahhüt etmektedir. Bu bağlamda, her aday ülkede olduğu gibi, Türkiye’de de AB’ye uyum sağlama adına birtakım yasal düzenlemeler ve reformlar zorunluluk haline gelmektedir. AB’ye uyum sürecinde, bu yasal düzenlemeleri kabul etmek ve söz konusu idari reformları yapmak, tam üyeliğin koşulları olarak karşımıza çıkmaktadır. Aslında, yaklaşık elli yıllık bir geçmişe sahip olan AB–Türkiye ilişkileri, süreç içerisinde genel itibariyle inişli-çıkışlı bir seyir izlemiştir. AB–Türkiye ilişkileri çerçevesinde, 1999 Helsinki Zirvesi bir köşe taşını ifade etmektedir. Bu Zirve’de, Türkiye aday ülke statüsü elde etmiş ve bu tarihten itibaren AB standartlarına uyum çabaları deyim yerindeyse hız kazanmıştır. Türkiye’de 2002 seçimlerinden sonra, AB’ye tam üye olma hedefini benimsemiş bir siyasi partinin tek başına iktidara gelmesinin de etkisiyle, söz konusu çabalar sonuç üretmiş ve 17 Aralık 2004 tarihindeki AB Hükümet ve Devlet Başkanları Zirve toplantısında, Türkiye ile 3 Ekim 2005 tarihinde katılım müzakerelerine başlama kararı alınmıştır. Bugün gelinen noktada, Türkiye’de, müzakere tarihi alınana kadar geçen sürede reform sürecinin ısrarlı ve azimli bir şekilde yürütüldüğü, ancak özellikle müzakere tarihi alındıktan sonraki süreçte, reformların yavaşladığı yönünde genel bir kanaat söz konusudur. Bu kanaat, AB’ye tam üye olma hedefi doğrultusunda yapılan reformların “niçin” yavaşladığı sorusunu, cevaplanması gereken önemli bir soru olarak gündeme getirmektedir. Zira, bu soruya cevap vermek, AB’ye uyum sürecinde yürütülen reformların hangi faktörlerin etkisiyle zayıfladığının tespiti ve Türkiye’deki reformların sürdürülebilirliği, dolayısıyla tam üyelik hedefinin gerçekleştirilmesi için yapılması gerekenlere de ışık tutma potansiyeli taşımaktadır. Yukarıda dile getirilen soruya, AB koşulsallığının aday ülkeler üzerindeki etkinliği tartışmaları bağlamında cevap verebilmek mümkündür. Başka bir deyişle, AB koşulsallığı olgusu, Türkiye’de reformların yavaşlamasının nedenlerini ortaya koyabilmek için açıklayıcı kilit bir unsur olarak kullanılabilir. Esasında, AB AVRUPA BİRLİĞİ KOŞULSALLIĞININ ETKİNLİĞİ BAĞLAMINDA 87 koşulsallığı, özellikle 1990’ların ortalarından itibaren yükselişe geçmiş ve AB literatüründe üzerine en çok tartışılan kavramlardan biri haline gelmiştir. Bu bağlamda, bu mekanizmanın Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri (MDAÜ) başta olmak üzere birçok devlet, politika alanı ve kurumsal yapı üzerindeki etkisini analiz eden çeşitli çalışmalar yapılmıştır1. Ancak, yabancı ve yerli literatürde AB koşulsallığının Türkiye üzerindeki etkisini analiz eden akademik çalışmalara çok fazla rastlamak mümkün değildir2. Bu doğrultuda, çalışmanın amacı, Türkiye’de AB’ye uyum sürecinde gerçekleştirilen reformların son dönemde yavaşlamasını AB koşulsallığı bağlamında analiz etmek ve reformların hız kesmesinin temel nedenlerini ortaya koymaktır. Bu bağlamda, çalışmada, öncelikle koşulsallık kavramı ele alınacak ve AB koşulsallığının içeriği açıklanacaktır. Daha sonra, AB koşulsallığının etkinliğini belirleyen faktörler değerlendirilecek ve son olarak, söz konusu faktörler Türkiye özelinde analiz edilerek, AB’ye uyum sürecinde reformların yavaşlamasının temel nedenleri, AB ve Türkiye perspektifinden ortaya koyulmaya çalışılacaktır. Koşulsallık Kavramı Koşulsallık, AB ile uluslararası kredi ve yardım kuruluşlarına ilişkin literatürdeki başlıca kavramlardan biridir. Genel olarak, politika temelli ödünç verme (policy-based lending) ile ilişkilendirilmesine rağmen, AB açısından da çok hayati bir uygulamaya işaret etmektedir. Koşulsallık kavramının tanımı üzerine bir uzlaşı söz konusu değildir. Farklı literatürlerde farklı anlamlarda kullanılıyor olması, bu kavramın tanımına yönelik uzlaşı eksikliğinin temel nedeni olarak belirtilebilir. Hatta, bu kavram, uluslararası kredi 1 AB koşulsallığının farklı ülkeler ve politikalar üzerindeki etkisinin detayları için bknz. Frank Schimmelfennig et al., “Costs, Commitment and Compliance: The Impact of EU Democratic Conditionality on Latvia, Slovakia and Turkey”, Journal of Common Market Studies, 41 (3), 2003, s. 495-518; Frank Schimmelfennig ve Ulrich Sedelmeier, “Governance by Conditionaiity: EU Rule Transfer to the Candidate Countries of Central and Eastern Europe”, Journal of European Public Policy, 11 (4), 2004, s. 661-679; Gwendolyn Sasse, EU Conditionality and Minority Rights: Translating the Copenhagen Criterion to Policy, EUI Working Papers, 2005; Aneta Borislavova Spendzharova, “Bringing Europe In? The Impact of EU Conditionality on Bulgarian and Romanian Politics”, Southeast European Politics, 4 (2-3), 2003, s. 141-156; Martin Brusis, “The Instrumental Use of European Union Conditionality: Regionalization in the Czech Republic and Slovakia”, East European Politics and Societies, 19 (2), s. 291-316; Ana-Maria Dobre, “EU Conditionality Building and Romanian Minority Rights Policy: Towards the Europeanisation of the Candidate Countries”, Perspectives on European Politics and Society, 4 (1), 2003, ss. 55-83. 2 AB koşulsallığının Türkiye üzerindeki etkilerini analiz eden az sayıdaki çalışma için bknz. Senem Aydın ve Fuat Keyman, European Integration and Transformation of Turkish Democracy, EU-Turkey Working Papers, Centre for European Policy Studies, 2004; Birsen Erdoğan, Compliance with EU Democratic Conditionality: Turkey and The Political Criteria of EU, Paper presented ECPR Standing Group on the European Union Third Pan-European Conference on EU Politics, 21-23 September 2006, İstanbul; Mustafa Aydın ve Sinem Açıkmeşe, “Europeanization through EU Conditionality: Understanding the New Era in Turkish Foreign Policy”, Journal of Balkan and Near Eastern Studies, 9 (3), 2007, s. 263-274; Senem Aydın ve Ali Çarkoğlu, EU Conditionality and Democratic Rule of Law in Turkey, Center on Democracy, Development and Rule of Law Working Paper, 2006. 88 MEHMET ZAHİD SOBACI ve yardım kuruluşlarına ilişkin literatürün kendi içinde bile, farklı anlamlar kazanabilmektedir. Uluslararası kredi ve yardım kuruluşlarına ilişkin literatürde, koşulsallık kavramı, bazı kişiler için Bretton Woods kurumlarının (Dünya Bankası ve Uluslararası Para Fonu) Washington konsensüsünü tüm dünyaya dayatma çabalarıyla aynı anlama gelirken; diğer bazı kesimler için, kredi vermeye dair açık ve gizli gerekliliklerin tümünü ifade eden özet bir kavramdır3. Özellikle, ilk tanımlamada koşulsallığın, biraz daha ideolojik bir araç olarak görüldüğü belirtilebilir. AB literatüründe ise, genel olarak aday ülkelerin, AB’ye tam üye olmaları için yerine getirmeleri gereken koşullara işaret etmektedir. Koşulsallık, AB tarafından da kullanılan stratejik bir araçtır. AB koşulsallığı, AB standartlarına uyum sağlama amacıyla aday devletlerin çok çeşitli alanlardaki yasa ve kuralları uygulamasına dayanmaktadır4. AB koşulsallığı bağlamında, söz konusu uluslar-üstü kurum, kendi kurallarını aday ülkelere “ödülleri” alabilmeleri için benimsemeleri gereken koşullar olarak dayatmaktadır. AB, üye olmayan devletlere iki tür ödül sunmaktadır: Yardım ve kurumsal bağlar. Dışsal yardım programları çerçevesinde, AB, piyasa ekonomisine geçiş durumunda olan ülkelere teknik ve mali destek sunmaktadır. Kurumsal bağlar ise, ticaret ve işbirliği sözleşmelerinden AB’ye tam üyeliğe kadar giden geniş bir yelpazeyi kapsamaktadır5. Bu koşulsallık oyunu çerçevesinde, koşullar yerine getirilirse ödüller elde edilmekte, aksi durumda ödüller askıya alınmaktadır. Bir kulübe üyelik sürecinde, yeni üyelerden tabi olmaları beklenen koşullar, aslında o kulübün temel değerlerini ve çıkarlarını yansıtmaktadır. Bir kulübe yeni üyelerin dahil olması, onun çalışma ve işlevlerini yerine getirme tarzını kaçınılmaz olarak değiştirecektir. Bu anlamda, üyelik bağlamındaki koşulsallık, kulübün temel değerleri ve çıkarlarında ortaya çıkabilecek radikal değişiklikleri önlemek için bir yoldur6. Bu bağlamda, bir kulüp olarak AB’nin, temel değerlerini ve çıkarlarını korumak amacıyla koşulsallığa vurgu yaptığı ifade edilebilir. Esasında, AB, genişleme süreci itibariyle oldukça önemli bir tecrübeye sahiptir. AB, özellikle Doğu’ya doğru yaptığı geçmişteki genişleme deneyimlerinden, Birlik birtakım açık ve somut teşvikler sağlamadıkça, üçüncül ülkeler AB müktesebatını uygulayamaz şeklinde ifade edilebilecek bir ders çıkarmıştır7. Yapılan bu çıkarımın, 3 Stefan Koeberle et al., “Overview”, Stefan Koeberle, Harold Bedoya, Peter Silarszky ve Gero Verheyen (der.), Conditionality Revisited: Concepts, Experience and Lessons, Washington D.C., World Bank, 2005, s. 5. 4 Heather Grabbe, “How does Europeanization Affect CEE Governance? Conditionality, Diffusion and Diversity”, Journal of European Public Policy, 8 (6), 2001, s. 1029. 5 Schimmelfennig et al., op cit., s. 496. 6 Karen E. Smith, “Evolution and Application of EU Membership Conditionality”, Marise Cremona (der.), The Enlargement of European Union, Oxford: Oxford University Press, 2003, s. 106. 7 Florian Trauner, From Membership Conditionality to Policy Conditionality: EU External Governance in South-Eastern Europe, Paper presented EU Consent Conference ‘Deepening in AVRUPA BİRLİĞİ KOŞULSALLIĞININ ETKİNLİĞİ BAĞLAMINDA 89 özellikle 1990’lı yılların ortalarından itibaren, AB’nin koşulsallık mekanizmasını ön plana çıkarmaya, etkin bir şekilde uygulamaya ve kendi kurallarını transfer etmeye yönelik gayretlerinin temel nedenlerinden biri olduğu söylenebilir. Koşulsallık mekanizması, koşulsallığı uygulayan aktör ile koşulsallığa tabi olan aktör arasındaki ilişkide bir asimetrik güce vurgu yapmaktadır. Bu çerçevede, koşulsallık AB’ye üye olmak isteyen yeni devletler için, disipline edici bir yapı ve saik olarak algılanmaktadır. Dolayısıyla, prensipte Avrupa Komisyonu’na, aday ülkelere Kopenhag kriterlerine uyum sağlamayı ve AB müktesebatını benimsemeyi dayatabilmesi için bir yaptırım mekanizması vermektedir8. Başka bir deyişle, koşulsallık bir güçlü tarafı, bir de güçsüz tarafı içerisinde barındırmakta ve süreç sonunda arzu edilen ödülün alınabilmesi için, güçsüz tarafın itaatini gerektirmektedir. AB bağlamında düşünüldüğünde, koşulsallık, tam üye olmak istiyorlarsa, aday ülkelerin AB’nin öne sürdüğü koşulları kabul etmesini zorunluluk haline getirmektedir. Söz konusu asimetrik güç, talep eden durumundaki aday ülkeleri, AB karşısında pasif ve sadece tepki gösteren (reaktif) bir pozisyona düşürmektedir. Bu denklem, aday ülkeler açısından eleştirilebilir bir duruma işaret etse de, aynı zamanda AB’ye tam üyeliği geri dönülmez bir hedef olarak tanımlayan ülkeler için karşılaşılan bir gerçekliktir. Doğal olarak, burada bir fayda-maliyet analizi gündeme gelmektedir9. Söz konusu fayda–maliyet analizi çerçevesinde, AB’ye aday devlet, üye olmanın faydalarının/ödüllerinin, koşulları benimsemenin getireceği maliyetten daha fazla olacağına kanaat getirirse, tam üyelik arzusunda ısrar edecek, yükümlülükleri harfiyen yerine getirecek ve reformlarına devam edecektir. Aksi takdirde, süreç yarıda kesilecektir. AB Koşulsallığının İçeriği 20. yüzyılın sonunda AB önemli gelişmelerle karşı karşıya kalmıştır. AB, bir yandan rekabet edebilirliğini ve büyümesini sağlayarak küresel bir ekonomide kendi yolunu bulmaya çalışmakta, diğer yandan MDAÜ’ye doğru gerçekleşen genişleme sürecini başarıyla tamamlamayı amaçlamaktaydı. Ancak, AB’nin her bir genişleme süreci, Batı Avrupa’nın gelişmiş bölge ve ülkeleri için yeni korkular üretmekteydi10. Çünkü, genişleme süreci sonunda, özellikle ekonomik yönden mevcut 15 üye ülkeden çok geride bulunan 12 ülke AB’nin yeni üyeleri olacaktı. Genişleyerek 27 üyeye sahip olacak bir AB, söz konusu uluslar-üstü örgütün kurumlarını, mali yapısını ve ortak politikalarını kapsayan temel sacayaklarının yeniden yapılandırılmasını an Enlarged Europe: Integrative Balancing in the New Member States’, 16-17 November 2007, Budapest, s. 3. 8 James Hughes et al., Europeanization and Regionalization in the EU’s Enlargement to Central and Eastern Europe: The Myth of Conditionality, New York: Palgrave Macmillan, 2005, s. 2. 9 Schimmelfennig ve Sedelmeier, op cit., s. 664. 10 Guy Baudelle ve C. Guy, The Peripheral Areas of Western Europe and EU Regional Policy: Prospective Scenarios, Paper Presented at the Europe at the Margins: EU Regional Policy, Peripherality & Rurality Conference, Angers, 15-17 April 2004, s. 1. 90 MEHMET ZAHİD SOBACI gerektirmekteydi11. Başka bir deyişle, tarihinin en büyük genişleme hamlesini gerçekleştirmek ve çok sayıda ülkeyi bünyesine katmak, AB’nin ekonomik, toplumsal ve kurumsal yapısında derin etkilerde bulunacağı için, AB genişleme politikasını gözden geçirme ihtiyacı hissetmiştir12. Günümüzde, AB koşulsallığının içeriğini de, AB’nin MDAÜ’ye doğru genişlemeye karar verdiği zaman geliştirdiği yeni genişleme politikası oluşturmaktadır. Yeni genişleme politikasının merkezinde ise, 1993 yılında Kopenhag Zirvesi’nde kabul edilen “Kopenhag Kriterleri” yer almaktadır. Yeni genişleme politikası, aday ülkelerden talep edilecek yeni kriterleri ve yeni araçları gündeme getirmiştir. İşte bu kriterler, kabul edildiği zirvenin adıyla, Kopenhag kriterleri olarak anılmaktadır. Kopenhag kriterleri üç başlık altında toplanmaktadır13: Siyasi Kriterler: Demokrasinin güvence altına alınması, hukukun üstünlüğü, insan hakları ve azınlık haklarına saygı ve bunların korunmasını güvence altına alan ve istikrarlı bir şekilde işleyen kurumların varlığı, Ekonomik Kriterler: İyi işleyen bir serbest piyasa ekonomisinin varlığı ve AB içindeki piyasa güçlerine ve rekabet baskısına karşı koyabilme kapasitesi, Avrupa Birliği Müktesebatına Uyum: AB’nin siyasi, ekonomik ve parasal birlik hedeflerine uygun bir şekilde, Birlik mevzuatını ve bundan kaynaklanan üyelik yükümlülüklerini üstlenebilme kapasitesi. Anlaşılacağı üzere, AB, kendisinin de kuruluşunda benimsediği temel değerleri yaşama geçirecek bir kurumsal yapıyı tesis etmelerini, serbest piyasa ekonomisi çerçevesinde, güçlü bir ekonomik yapıya sahip olmalarını ve AB müktesebatını üstlenerek, müktesebatta yer alan her bir ortak politika alanı açısından tüm sorumluluk ve gereklilikleri yerine getirmesini aday devletlerden talep etmektedir. Diğer bir ifadeyle, AB söz konusu unsurları, tam üye olmak isteyen aday devletlere, üyelik sürecinin koşulları olarak dayatmaktadır. Doğal olarak, bu talepler, aday devletlerde birtakım yasal düzenlemelerin yapılması ve idari reform girişimlerinin başlatılması zorunluluğunu beraberinde getirmektedir. Kopenhag kriterleri çerçevesinde, gerçekleştirilmesi gereken reformlar genel itibariyle dört boyutta ele alınabilir: Demokratikleşme, piyasalaşma (marketization), yargısal adaptasyon ve idari adaptasyon14. Bu reformlar bağlamında, AB aday devletlerin iç politik ve ekonomik meselelerine müdahil olabilme imkanı elde etmekte ve kendi ilke ve değerleri doğrultusunda bir yönetişim yapısının aday devletlerde 11 Jose A. Herce ve Simon Sosvilla-Rivero, The Reform of the EU’ Cohesion Policy, Working Papers, Elcano Royal Institute ARI No: 100/2004, Madrid, s. 1. 12 Toplumsal Katılım ve Gelişim Vakfı, Değişim ve Gelişim Sürecinde Avrupa Birliği ve Türkiye, İstanbul: Toplumsal Katılım ve Gelişim Vakfı, 2003, s. 28-29. 13 Meral Tecer, Avrupa Birliği ve Türkiye: Surular-Yanıtlar, Ankara: TODAİE Yayınları, 2007, s. 21-22. 14 Gergana Atanasova, Governance through Conditionality, Prepared for delivery at the 2004 Annual Meeting of the American Political Science Association, 2-5 September 2004. AVRUPA BİRLİĞİ KOŞULSALLIĞININ ETKİNLİĞİ BAĞLAMINDA 91 oluşmasını temin etmeye çalışmaktadır. Böylece, üyelik koşulsallığı, AB tarafından kullanılan “Avrupalılaşma” (Europeanization) mekanizmalarından biri haline gelmektedir. Örneğin, Merkezi Avrupa ve Baltık Ülkeleri’nde AB koşulsallığının etkisi oldukça açık ve somut bir şekilde görülmektedir. Bu ülkelerin çoğunda, AB piyasalaşma ve demokratikleşme reformlarını yönlendirmiş ve Birliğin kural ve uygulamalarını benimsemeyi teşvik etmiştir15. Özellikle siyasi kriterler, Türkiye’de demokrasinin daha nitelikli kılınması, antidemokratik uygulamaların ortadan kaldırılması, bireysel hak ve özgürlüklerde ilerleme sağlanması, hukukun üstünlüğünün sistemdeki tüm aktörler tarafından içselleştirilmesi ve daha katılımcı ve hesap verebilir bir yönetim yapısının oluşturulmasında önemli bir itici güç olmaktadır. Diğer bir ifadeyle, siyasi kriterler, Türkiye’de demokrasinin konsolide edilmesinde araçsal bir değere sahip olabilir. Ancak, Türkiye’de ve diğer aday devletlerde, bu kazanımların elde edilmesi, söz konusu düzenlemelerin ve reformların yapılması ve sürdürülebilir kılınması, AB’nin kullandığı koşulsallık mekanizmasının etkinliğine bağlıdır. Koşulsallık mekanizması AB tarafından ne kadar başarılı bir şekilde kullanılırsa, aday ülkelerde reformlar kesintisiz bir şekilde sürdürülecek ve ilişkinin her iki tarafı açısından da, sürecin sonu olumlu sonuçlanacaktır. Bir yandan AB, Avrupa entegrasyonu sürecini daha uyumlu ve sağlıklı bir çerçevede yürütebilecek, diğer yandan aday devletler AB’nin üyesi haline gelebileceklerdir. Başka bir deyişle, koşulsallık mekanizması bağlamında yapılan fayda – maliyet analizinin sonuçlarına göre tarafların tutumu netleşecektir. Dolayısıyla, AB koşulsallık mekanizmasının etkinliğini ve fayda – maliyet analizini etkileyecek faktörler önemli hale gelmektedir. Bu nedenle, bundan sonraki başlık bu konuya tahsis edilmiştir. AB Koşulsallığının Etkinliğini Schımmelfennig– Sedelmeier Temelli Bakış Belirleyecek Faktörler: AB koşulsallığı üzerine kaleme alınan literatürde önemli bir yer tutan Schimmelfennig ve Sedelmeier, 2004 yılında yazdıkları makalelerinde, AB koşulsallığının başarısını belirleyecek faktörleri çok işlevsel ve açık bir şekilde ortaya koymuşlardır. Bu faktörler, “koşulların belirliliği”, “ödüllerin büyüklüğü ve hızı”, “koşulsallığın güvenilirliği” ve “veto odakları ve benimsemenin maliyeti”dir. Bu faktörler kısaca şöyle açıklanabilir16: Koşulların belirliliği: Koşulların belirliliği, AB’ye tam üyelik ve yardımlardan yararlanma bağlamında aday devletlerden talep edilen koşulların açıklığına ve resmilik düzeyine işaret etmektedir. Bu çerçevede, AB koşulsallığının ve onun içerisindeki kuralların net olması ve resmi makamlar tarafından onaylanması, bu kuralların benimsenme olasılığını artırmaktadır. Koşulların belirliliği, hem aday devlet hem de AB açısından haklar ve yükümlülüklerin daha net olmasını sağlamakta ve koşulsallığın 15 Othon Anastasakis ve Dimitar Bechev, EU Conditionality in South East Europe: Bringing Commitment to the Process, South East European Studies Programme, European Studies Centre, 2003, s. 4. 16 Schimmelfennig ve Sedelmier, op.cit., s. 664-667. 92 MEHMET ZAHİD SOBACI güvenilirliğini yükseltmektedir. Buna göre, aday devlet, AB’den ödülleri almak için tam olarak ne yapacağını öngörebilmekte ve üye olmak istiyorsa bunları yerine getirmekten kaçamayacağını bilmekte; AB ise, aday devlet koşulları karşılarsa, ödüllere blokaj koyma gibi bir tutum içerisine girememektedir. Ödüllerin büyüklüğü ve hızı: Koşulsallığın başarısı, ödüllerin büyüklüğü ve hızına göre artabilmektedir. Bu çerçevede, AB’nin aday ülkeler üzerindeki etkisi, genişleme ve üyelik sözü verilmesi durumunda çok daha fazla olacaktır. Bundan daha küçük bir ödülde, örneğin, aday devlete yardımda bulunma taahhüdünde bulunulduğunda, AB’nin etkisi nispeten daha az olacaktır. Ayrıca, bu faktör doğrultusunda, koşulların yerine getirilmesinin, genişleme kararının alınacağı güne daha yakın zamanlarda gerçekleştirileceği öngörülmektedir. Koşulsallığın güvenilirliği: Koşulsallığın güvenilirliği, aday devletin koşullara uyum sağlamaması durumunda, AB’nin ödüllere blokaj koyma tehdidine ve sağlaması durumunda aday devlete taahhüt edilen ödülün verilmesine ilişkindir. Dolayısıyla, AB koşulsallığının güvenilirliği, AB’nin üstün pazarlık gücünü (aksi taktirde, tehdit anlamsızlaşır) ve ödüllerin kesinliğini (aksi takdirde, AB’nin taahhütlerinin güvenilirliği olmaz) gerektirmektedir. Başka bir deyişle, koşulsallığın etkili olabilmesi için, aday devlet, yükümlülüklerini yerine getirmediği zaman oyunun bozulacağına ve sürecin kesileceğine ve koşulları karşılarsa ödülünün AB tarafından verileceğine kesin bir şekilde inanmalıdır. Veto odakları ve koşulları benimsemenin maliyetleri: Bu faktör çerçevesinde, aday devletler belirli ve güvenilir bir koşulsallık ile muhatap olurlarsa, koşulların benimsenip benimsenmeyeceğini etkileyecek unsurun, içsel benimseme maliyetlerinin büyüklüğü ve bu maliyetlerin içsel aktörler arasındaki dağılımı olduğu ifade edilmektedir. Bu noktada, koşulları benimsemenin mutlak olarak maliyetli olduğu, aksi taktirde koşulsallığa gerek kalmayacağı düşünülmektedir. Nihayetinde, bu maliyetler AB’nin vereceği ödüllerin faydası tarafından dengelenmektedir. Bu bağlamda, söz konusu maliyet – fayda analizinde, içsel aktörlerin sergileyeceği tutum ön plana çıkmakta ve aday ülkedeki içsel veto odakları koşulsallığın başarısı açısından önem arz etmektedir. Burada, veto odakları, statükoda değişim yapılabilmesi için uzlaşıya varılması gereken aktörlere işaret etmektedir. Benimseme maliyetlerini artıran veto odaklarının sayısındaki çoğalma, koşulsallığın başarı şansını azaltmaktadır. AB Koşulsallığını Etkileyen Faktörlerin Türkiye’deki Reformlar Bağlamında Değerlendirilmesi Koşulların Belirliliği AB, 1993 yılındaki Kopenhag Zirvesi’nde ortaya koyduğu Kopenhag kriterleri aracılığıyla ülkelerden talep ettiği koşulların belirliliği ve genişleme sürecinde tutarlı bir tutum sergileme açısından çok önemli bir adım atmıştır. AB, Kopenhag Zirvesi sonucunda, yeni genişleme politikasının tüm kriterlerini ve araçlarını ortaya koymuş ve bu tarihten sonraki genişlemelerde aday ülkelerden bu kriterleri karşılamalarını talep edeceğini duyurmuştur. Bu doğrultuda, AB, Katılım Ortaklığı Belgeleri aracılığıyla, AVRUPA BİRLİĞİ KOŞULSALLIĞININ ETKİNLİĞİ BAĞLAMINDA 93 kısa ve orta vade çerçevesinde aday ülkelerden beklentilerini resmi ve yazılı olarak beyan etmekte ve yıllık olarak yayımladığı İlerleme Raporları aracılığıyla, aday ülkenin ortak politika alanlarında ilerleme kaydedip kaydetmediğini tüm kamuoyuna duyurmaktadır. Grabbe’nin isabetli bir şekilde belirttiği gibi, esasında AB, bir ülkedeki uygulamanın etkinliğini ölçmek ve ilerlemenin ne derece gerçekleştirildiğini değerlendirmek için kullanacağı açık bir referans noktası veya karşılaştırma aracına sahip değildi. Dolayısıyla, yeni genişleme politikasıyla AB, daha önceden ülkeleri karşılaştırmak için elinde olmayan bir kıyaslama (benchmarking) aracı da elde etmiştir17. Böylesi bütüncül bir bakış açısı, bir yandan aday ülkeler nezdinde AB’nin güvenilirliğini, dolayısıyla meşruluğunu olumlu yönde etkileme potansiyeli taşırken, diğer yandan AB’ye, aday ülkelerin ödülleri elde etmek için neler yapmaları gerektiğini çok açık bir şekilde ve resmi olarak ortaya koyma fırsatı vermektedir. Nihayetinde, Kopenhag Zirvesi’nden sonraki süreçte aday ülke statüsü elde eden Türkiye, AB’nin yeni genişleme politikasının içeriğini oluşturan Kopenhag kriterlerine tabidir. Eğer Türkiye tam üyelik statüsü elde etmek istiyorsa, tüm aday ülkeleri bağlayıcı olan bu kriterleri karşılamak zorundadır. Dolayısıyla, Türkiye açısından AB koşulsallığının açıklığı ve formelliği noktasında herhangi bir belirsizlik veya sorundan bahsetmek çok fazla mümkün görünmemektedir. Ödüllerin Büyüklüğü ve Hızı Türkiye’nin AB ile yürüttüğü ilişkiler çerçevesinde nihai amacı tam üyeliktir. Tam üyelik dışında, Türkiye’nin önüne getirilen hiçbir alternatifin dikkate alınmayacağı, gerek siyasiler gerekse sivil toplum örgütleri tarafından defalarca dile getirilmiştir. Deyim yerindeyse, koşulsallık oyununda, Türkiye büyük ödül için oyunun bir parçası olduğunu ve “stratejik ortaklık”, “imtiyazlı ortaklık” veya “işbirliği” gibi ödülleri kabul etmeyeceğini açıkça beyan etmektedir. Son dönemlerde düşüş göstermesine rağmen, Türk kamuoyunun da AB’ye tam üyelik hakkındaki görüşleri genel itibariyle olumludur. 2004 yılının bahar döneminde, Türk halkının % 71’i AB’ye tam üyeliği olumlu karşılarken; bu rakam 2009 yılı Bahar dönemi itibariyle, % 48 olarak gerçekleşmiştir. Bu oran, AB üyesi 27 devletin ortalamasına (% 53) yakın bir düzeydedir18. Ayrıca, son yedi yıldır tek başına iktidarda bulunan mevcut siyasal irade, bu büyük ödülün elde edilmesi noktasında, gerekli adımların hızla atılacağını hem Türk halkına hem de AB’ye taahhüt etmektedir. Dolayısıyla, ilişkinin Türkiye cephesinde, en azından söylemsel düzeyde, tam üyelik yolundaki yükümlülüklerin yerine getirilmesine öncelik vereceğini ve özen göstereceğini vurgulayan bir siyasal aktör ve tam üyeliği genel olarak olumlu karşılayan bir kamuoyu söz konusudur. AB koşulsallığının etkinliğinde belirleyici olan “ödüllerin büyüklüğü ve hızı” faktörü açısından AB’ye bakıldığında, Türkiye’ye tam üyelik verilmesi konusunda 17 Grabbe, op cit., s. 1026. European Commission, Eurobarometer 71: Public Opinion in the European Union, 2009, s. 93. 18 94 MEHMET ZAHİD SOBACI benzer bir iradeye rastlamak çok mümkün görünmemektedir. Bu çıkarıma, 03.10.2005 tarihinde Lüksemburg’da benimsenen “Tam Üyelik Müzakere Çerçeve Belgesi”ndeki birtakım ifadelerden ve AB’yi kuran “altılar” arasında yer alan Fransa ve Almanya gibi önemli ülkelerin devlet başkanlarının verdiği beyanatlardan ulaşılabilir. Öncelikle şunu belirtmek gerekir ki, Tam Üyelik Müzakere Çerçeve Belgesi’nin “Müzakerelere İlişkin İlkeler” kısmının ilk paragrafında, AB, müzakerelerin hızının Türkiye’nin üyelik yükümlülüklerini yerine getirmekte göstereceği ilerlemeye bağlı olacağını vurgulayarak, tam üyelik ödülünün hızı konusunda belirleyici faktörün, Türkiye’nin sarf edeceği gayret olacağını açıklamıştır19. Müzakere Çerçeve Belgesi’nin 2. paragrafı, özellikle ödülün büyüklüğü konusunda AB’nin görüşlerinin ipuçlarını vermesi açısından önemlidir. AB 2. paragrafta, müzakerelerin ortak hedefinin katılım olduğunu, ancak müzakerelerin sonucu önceden garanti edilemeyen açık uçlu süreçler olduğunu vurgulamaktadır. Yine, 2. paragrafta, Birliğin hazmetme kapasitesi de dahil olmak üzere, Kopenhag kriterleri dikkate alındığında, Türkiye üyeliğin tüm yükümlülüklerini yerine getirecek durumda değil ise, Türkiye’nin Avrupa yapılarına mümkün olan en güçlü bağlarla bağlanması öngörülmektedir20. Esasında, süreç olarak nitelenen bir ilişkide, taraflardan sonuca dair garanti vermelerini beklemek, süreç fikrinin doğasına aykırıdır. Bu anlamda, müzakere çerçeve belgesinde yerini alan “açık uçluluk” vurgusu normal karşılanabilir. Nitekim, AB, bu anlamda bir tümceyi Hırvatistan için kabul edilen müzakere çerçeve belgesine de koymuştur. Ancak, AB daha önceki aday devletlerle sürdürülen müzakerelerde, bu konudaki düşüncelerini bu derece açık bir şekilde ifade etmemiştir21. Daha da önemlisi, Müzakere Çerçeve Belgesi’nin 2. paragrafı, Türkiye’nin tam üyeliğini hazmetme kapasitesi gibi soyut bir kritere bağlamıştır. Müzakereler, başarıyla sonuçlansa dahi, AB, nüfusun çokluğu veya kültürel farklılıklar gibi unsurları öne sürerek Türkiye’yi hazmedemeyeceğine karar verirse, Türkiye’nin tam üyeliği engellenebilecektir22. Ayrıca, AB, söz konusu Belge’nin 2. paragrafının sonunu, tam üyelik dışındaki alternatifleri çağrıştıracak ifadelerle tamamlamıştır. Türkiye söz konusu olduğunda, AB’nin takındığı boşluk bırakmamaya çalışan bu titiz tavır, yukarıda belirtilen detayla birlikte düşünüldüğünde, Türkiye’de özellikle AB üyeliği konusunda tereddütlü olan veya üyeliğe karşı olan kesimler nezdinde farklı algılamalara yol açmaktadır. Başka bir deyişle, açık uçluluk ve hazmetme kapasitesi, Türkiye’nin önüne koyulmuş yeni ve müzakere sürecinin sonunda “bahane” olarak kullanılacak kriterler olarak algılanmaktadır. Bu ise, AB’ye ve AB yolunda atılacak adımlara yönelik bir kuşku ve olumsuz bir atmosfere sebebiyet vermektedir. 19 DPT, Türkiye İçin Müzakere Çerçeve Belgesi ve İlgili Diğer Belgeler, Ankara, DPT, 2005, s. 3. 20 Ibid., s. 3. 21 Kamuran Reçber, Tam Üyelik Müzakere Çerçeve Belgesinin Analizi, Bursa, Alfa Aktüel, 2006, s. 8. 22 Ibid., s. 8-9. AVRUPA BİRLİĞİ KOŞULSALLIĞININ ETKİNLİĞİ BAĞLAMINDA 95 Müzakere Belgesi’nin ifadelerine paralel olarak, zaman zaman bazı önemli Avrupa ülkelerinin devlet başkanlarının, Türkiye’nin AB’ye tam üyeliğine karşı olduklarını ve Türkiye ile ilişkilerin tam üyelik değil, farklı bir hedef çerçevesinde yürütülmesi gerektiğini belirten beyanatları olmaktadır.23 Genel itibariyle, AB’ye üye devletler arasında Türkiye’nin tam üyeliği konusunda bir uzlaşı durumu söz konusu değildir. Bu uzlaşı eksikliğinin AB-Türkiye ilişkileri açısından etkisi, AB’nin büyük ödülü (tam üyelik) verme niyetinde olmadığı şeklinde bir algılamaya yol açarak, Türkiye’de AB’ye yönelik kuşku ortamını pekiştirmesidir. Açık uçluluk, hazmetme kapasitesi, alternatif çağrışımlar ve devlet başkanlarının beyanatları bir bütün olarak düşünüldüğünde, ilişkinin Türkiye cephesinde, AB’ye tam üye olmanın zor olduğu veya müzakereler tamamlansa bile, Türkiye’nin AB’ye alınmayacağı yönünde bir kanaat ve kaygı oluşmakta ve AB’ye yönelik var olan muhalefeti daha da şiddetlendirmektedir. Yapılan anketlerde, son dönemlerde AB’ye tam üyeliğe dair halk desteğindeki düşüş, yukarıda dile getirilen kaygıların bir yansıması olarak değerlendirilebilir. Bu çerçevede, AB’nin koşulsallık oyununun kurallarına sadakati sorgulanabilir hale gelmektedir. Böyle bir ortamda, AB’ye tam üyelik yolunda bazı reform girişimlerini gündeme getirmek ve reformların ihtiyaç duyduğu desteği sağlamak zorlaşmaktadır. Dolayısıyla, ödüllerin büyüklüğü ve hızı faktörü açısından düşünüldüğünde, AB’nin ve AB’ye üye devletlerin kararsız ve çelişkili tavır ve beyanları, Türkiye’de son dönemde reform sürecinin yavaşlamasını açıklayıcı bir unsur olarak kullanılabilir. Koşulsallığın İnandırıcılığı ve Güvenilirliği Koşulsallık bağlamında, Türkiye’de AB’ye uyum reformlarının kesintisiz bir şekilde sürdürülebilmesi için, yetkililer ve Türk kamuoyu nezdinde, uyum çabalarına ara verildiği taktirde, AB’nin sağlayacağı faydalardan mahrum kalınacağına, tersine AB müktesebatının gerekliliklerinin yerine getirilmesi durumunda, tam üyelik ve mali yardımlar gibi ödüllerin Türkiye’ye verileceğine dair tam bir inanışın olması gerekmektedir. Başka bir deyişle, koşulsallık mekanizmasının etkin sonuçlar üretmesi için, Türkiye’de AB’nin imajı ve güvenilirliğinin güçlü olması gerekmektedir. Nihayetinde, koşulsallık oyunu içerisindeki güç asimetrisi bağlamında, elinde önemli kozları olmasına rağmen, talep eden konumundaki taraf olarak Türkiye, tam üye olmak istiyorsa, AB’nin koşullarını kabul etmek zorundadır. Ancak, bu zorunluluk çerçevesinde, Türkiye yükümlülüklerini yerine getirirken, AB’den de tutarlı olmasını ve koşullara sadık kalmasını beklemekte ve bu konuda AB’ye güvenmek istemektedir. Aksi taktirde, Türkiye’de her alandaki uyum ve değişim çabaları yavaşlayacaktır. Türkiye’deki yetkililer ve kamuoyu, uyum sağlamaya yönelik adımlar Türkiye tarafından atılmaz ise, müzakere sürecinin ve ilişkilerin zedeleneceğini bilmektedir. 23 Fransa ve Almanya’nın, Türkiye’nin AB üyeliğine karşı çıktığını belirten birçok haber çeşitli websitelerinde ve AB merkezli haber portallarında sıkça yer almıştır. Ayrıntılar için bknz. “Türkiye’ye AB’de yer yok”, <http://www.abhaber.com>, (15.11.2009); “Merkel KazandıTürkiye için AB Alarmı”, <http://www.euractiv.com.tr>, (15.11.2009). 96 MEHMET ZAHİD SOBACI Koşulsallık oyununun güçlü tarafı olarak, AB’nin, ödüllere blokaj koyabileceği konusunda Türkiye’yi ikna etme potansiyeli çok yüksektir. Nitekim, AB her yıl Türkiye hakkında yayımladığı ilerleme raporlarıyla veya tarama süreciyle bunu hissettirebilmekte ve ilerleme kaydedilmesi gereken alanları başlık başlık Türkiye’nin önüne getirebilmektedir. Ancak, gerek açık uçluluk ve hazmetme kapasitesi gibi kavramlar gerekse Türkiye’nin tam üyeliği konusunda AB üyesi devletlerin bir uzlaşı içerisinde olmaması, AB’nin ve onun işlettiği koşulsallık mekanizmasının güvenilirliğini azaltmaktadır. Nitekim, 2009 Baharında yapılan ankette, Türk kamuoyunda AB’ye güvenenlerin oranı % 38 çıkmıştır. Bu oran, AB’ye üye 27 devletin ortalamasından (% 47) yaklaşık on puan düşüktür24. Ayrıca, Türkiye’de AB’ye güven konusundaki bu oran, Türk halkının genel olarak AB’ye tam üye olmayı istemekle birlikte, aynı düzeyde AB’ye güvenmediğine de işaret etmektedir. Türkiye’de AB’ye yönelik var olan bu güvensizlik, siyasal iktidarın AB yolunda önemli reform girişimlerinde bulunmasında elini önemli ölçüde zayıflatabilir ve idari reformları yavaşlatabilir. Veto Odakları ve Uyum Sağlamanın Maliyetleri AB’ye uyum sürecinde, Türkiye’deki değişime hangi aktörlerin ve hangi saiklerle direnç göstereceğine odaklanmak, esasında ülkenin siyasal ve yönetsel kültürüne yönelmeyi gerektirmektedir. Çünkü, AB’ye uyum sürecinde birtakım kural ve kurumların benimsenmesi karşısında, kimlerin bir güç odağı olarak, deyim yerindeyse veto hakkına sahip olabileceğini ve bu hakkı ne gibi gerekçelerle kullanabileceğini belirleyecek olan unsur, Türkiye’nin siyasal ve yönetsel kültürüdür. Türkiye’nin siyasal ve yönetsel kültürünü karakterize eden temel unsur ise, devletçi zihniyet ve bürokratik yönetim geleneğidir. Türkiye’de devlet, Batılı demokratik ülkelerden farklı olarak, araçsal bir değeri değil, tersine bizatihi bir amacı ifade etmektedir. Bu nedenle, ilave yüklü anlamlarla iş görmekte ve her şeyden önce gelmektedir25. Esasında, Cumhuriyet döneminde güçlenerek varlığını sürdüren bu devletçi zihniyetin köklerini, Osmanlı İmparatorluğu’ndan devralınan siyasal mirasta aramak gerekmektedir. Nitekim Heper, Türkiye’nin Osmanlı İmparatorluğu’ndan aşkın bir devlet ve zayıf bir toplum aldığını ifade etmektedir26. Bu çerçevede, devlet ve toplum arasındaki ilişkiyi niteleyen kavram karşıtlıktır. Bu karşıtlıkta, devletin bekası veya devleti korumak amaç edinilmiş, bunun sonucu ise, devletin toplumdan uzaklaşması ve kutsallaşması olmuştur. Bu bağlamda, toplum üzerindeki hakimiyeti tartışmasız olan devlet, Osmanlı’dan beri Türkiye’de şeref, sevgi ve sadakat gibi duygusallıklarla anılmaktadır27. Başka bir deyişle, Türkiye’de devlet, meşruiyetini halka borçlu olan ve halkın ihtiyaçlarını karşılamak için 24 European Commission, op.cit., s. 123. Bekir Berat Özipek, “Devlet”, Mümtaz’er Türköne (der.), Siyaset, Ankara: Lotus Yayınevi, 2006, s. 102. 26 Metin Heper, Türkiye’de Devlet Geleneği, Doğu Batı Yayınları, 2006, s. 41. 27 Ali Yaşar Sarıbay, “Türkiye’de Demokrasi ve Sivil Toplum”, Fuat Keyman ve Ali Yaşar Sarıbay (der.), Küreselleşme, Sivil Toplum ve İslam, Ankara: Vadi Yayınları, 1998, s. 96-97. 25 AVRUPA BİRLİĞİ KOŞULSALLIĞININ ETKİNLİĞİ BAĞLAMINDA 97 hizmet eden bir mekanizma olarak değil, bireyin üstünde yer alan ve hikmetinden sual sorulmaz bir örgütlenme olarak algılanmaktadır. Ayrıca, Osmanlı İmparatorluğu, padişahın mutlak egemen olduğu ve mülkün ve halkın sahibi olarak kabul edildiği patrimonyal bir devlettir28. Bu bağlamda, mevcut iktidarı sorgulayacak, inisiyatif alacak ve sınırlandıracak bir aktör veya kurumun ortaya çıkmasını sağlayacak bir yapının yeşermesi mümkün olmamıştır. Bu durumun sonucu, Türkiye’de sivil toplumun zayıflığı ve itaat kültürüdür. Bunlar, devletçi zihniyeti pekiştirici mahiyette etkide bulunmaktadırlar. Bunun yanısıra, Türkiye Osmanlı Devleti’nden bürokratik yönetim geleneğini de miras almıştır. Osmanlı Devleti’nde bürokrasi hem siyasal hayatta daima önemini korumuş, hem de iki yüzyılı aşan bir sürede modernleşme çabalarının yönlendiricisi olmuştur. İçerisinde merkeziyetçi bir elit barındıran bürokrasi, özellikle Cumhuriyet döneminde siyasal etkinliğinin doruğuna erişmiş, daha sonra da etkinliğini günümüze kadar sürdürmüştür29. Bu çerçevede, Türkiye’nin modernleşme sürecinin tepeden inmeci niteliği de göz önünde bulundurulduğunda, sivil ve askeri kanadıyla bürokrasi, Türk siyasetinin önemli güç merkezlerinden biri haline gelmiştir. Nitekim Soysal, siyasal iktidarın hizmetinde bulunan ve politik ideolojilerden arınmış bir bürokrasi fikrinin yanıltmaca olduğunu ve özellikle gelişmekte olan ülkelerde bürokrasinin modernleşme sürecindeki öncü rolü nedeniyle kendine yerleşik bir güç elde edebileceğini ifade etmektedir30. Türkiye’de devletçi zihniyet ve bürokratik yönetim geleneği bağlamında şekillenen mevcut yapı/statüko, güç, yetki ve sorumlulukları elinde tutan bir elit grup ortaya çıkarmaktadır. Bu elit grup, AB’ye uyum sürecinde Türkiye’de gerçekleştirilecek reformları varlıkları ve meşruiyetleri için bir tehdit olarak algılamaktadır. Başka bir deyişle, devlet-piyasa, devlet-birey ve merkez-yerel ikilemleri çerçevesinde, AB’nin de etkisiyle piyasa, birey ve yerel lehine yapılan tercihler, mevcut elitler açısından ülkenin birlik ve bütünlüğünün sarsılması ve kendi güçlerinde erozyon olarak yorumlanmaktadır. Bu durumda, söz konusu aktörlerin AB’ye tam üyelik yolunda yapılan reformlara direnç göstermekten başka alternatifleri söz konusu değildir. Türkiye’de, demokratikleşme ve sivilleşme eğilimleri ve Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı, Yerel Yönetim Yasaları, Kalkınma Ajansları Kanunu ve Kamu Denetçiliği Kanun Tasarısı gibi düzenlemeler etrafında yaşanılan sorunlar ve çekişmeler, bu direncin yansıması olarak değerlendirilebilir. Ayrıca, böyle bir siyasal ve yönetsel kültür ve onun ortaya çıkardığı elit grup bağlamında, Türkiye’nin daha fazla modernleşme ve demokrasisini derinleştirme adına kendi içinden bir reform iradesi çıkarması zorlaşmaktadır. Bu, Türkiye’de gerçekleşen reformların AB’nin telkinleri ile ortaya çıkma olasılığını ve izlenimini 28 Halil İnalcık, “Tarihsel Bağlamda Sivil Toplum ve Tarikatlar”, Fuat Keyman ve Ali Yaşar Sarıbay (der.), Küreselleşme, Sivil Toplum ve İslam, Ankara: Vadi Yayınları, 1998, s. 74. 29 Metin Heper, Bürokratik Yönetim Geleneği, Ankara: Ongun Kardeşler Matbaası, 1974, s.1-2. 30 Mümtaz Soysal, “Political Prerequisite For An Effective Administration Reform in a Transnational Society”, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, Cilt: XXIII, No: 2, 1968, s. 163-164. 98 MEHMET ZAHİD SOBACI güçlendirmektedir. Böylece, AB’ye uyum sürecinde yapılan reformlara ilişkin tartışmalara bir de “ulusal egemenlik” unsuru eklenmekte, bu reformlara yönelik direncin şiddetini artırmakta ve sonuç olarak değişimi tetikleyici girişimler yavaşlamaktadır. Sonuç Esasında, Türkiye’de özellikle 2002 yılından itibaren, AB standartlarına uyum sağlamak amacıyla gerekli yasal düzenlemeleri yapmak ve kurumsal değişimleri gerçekleştirmek için gayret sarf eden bir siyasal irade mevcuttur. Bu siyasal irade, Türkiye AB’den müzakere tarihi alana kadar çok yoğun bir çaba sarf etmiştir. Ancak, bu tarihten sonra, Türkiye’de AB’ye uyum sağlama yönündeki adımların nispeten daha yavaş atıldığı çokça dile getirilmektedir. Aslında, bu eleştirilerin şiddetini yükselttiği bir dönemde, mevcut siyasal iktidarın yakın zamanda AB’den sorumlu bir bakan ataması ve Brüksel ile olan temaslarını sıklaştırması, bir anlamda bu eleştirilerin kabulü ve AB’ye tam üyelik girişimlerine yeniden hız verme niyetinin bir işareti olarak yorumlanabilir. AB koşulsallığı ve onun başarısını etkiyecek faktörler bağlamında yapılacak bir analiz, Türkiye’de, AB’ye uyum sürecindeki reformların yavaşlama nedenlerini açıklama potansiyeli taşımaktadır. Bu analiz sonucunda, Türkiye’de reformların yavaşlamasında iki faktörün çok önemli olduğu görülmektedir. Bunlar, “koşulsallığın güvenilirliği” ve “veto odakları ve benimsemenin maliyetleri” faktörleridir. AB’nin özellikle tam üyelik açısından sergilediği çelişkili tutumun, AB koşulsallığının güvenilirliğini zedelemesi ve içsel politik aktörlerin maliyetleri bağlamında, Türkiye’de değişime direnen elit bir grubun veto odağı olarak belirmesi, Türkiye’deki reformları yavaşlatmaktadır. Diğer bir ifadeyle, Türkiye’deki içsel politik bağlamın ve maliyetlerin reformlar üzerindeki etkisi oldukça büyüktür. AB’ye üyelik amacıyla Türkiye’de gerçekleştirilen reformlar, ancak bu iki unsur göz önünde bulundurularak daha iyi analiz edilebilir. Aynı zamanda, bu bakış açısı, Türkiye’de demokrasinin içselleştirilmesi, hukukun üstünlüğünün tesis edilmesi, vatandaşlarına karşı daha sorumlu bir devlet ve kamu yönetimi mekanizmasının oluşturulması bakımından önemli ve gerekli olan reformların sürekliliği ve başarıyla sonuçlandırılabilmesi açısından yapılması gerekenlere de ışık tutmaktadır. Kaynakça Othon ANASTASAKIS, Dimitar BECHEV, “EU Conditionality in South East Europe: Bringing Commitment to the Process”, South East European Studies Programme, European Studies Centre, 2003. Gergana ATANASOVA, “Governance Through Conditionality”, Prepared for delivery at the 2004 Annual Meeting of the American Political Science Association, 2-5 September 2004. AVRUPA BİRLİĞİ KOŞULSALLIĞININ ETKİNLİĞİ BAĞLAMINDA 99 Mustafa AYDIN, Sinem AÇIKMEŞE, “Europeanization Through EU Conditionality: Understanding the New Era in Turkish Foreign Policy”, Journal of Balkan and Near Eastern Studies, 9 (3), 2007, s. 263-274. Senem AYDIN, Ali ÇARKOĞLU, “EU Conditionality and Democratic Rule of Law in Turkey”, Center on Democracy, Development and Rule of Law Working Paper, 2006. Senem AYDIN, Fuat KEYMAN, “European Integration and Transformation of Turkish Democracy”, EU-Turkey Working Papers, Centre for European Policy Studies, 2004. Guy BAUDELLE ve C. GUY, “The Peripheral Areas of Western Europe and EU Regional Policy: Prospective Scenarios”, Paper Presented at the Europe at the Margins: EU Regional Policy, Peripherality & Rurality Conference, Angers, 15-17 April 2004. Martin BRUSIS, “The Instrumental Use of European Union Conditionality: Regionalization in the Czech Republic and Slovakia”, East European Politics and Societies, 19 (2), s. 291-316. Ana-Maria DOBRE, “EU Conditionality Building and Romanian Minority Rights Policy: Towards the Europeanisation of the Candidate Countries”, Perspectives on European Politics and Society, 4 (1), 2003, s. 55-83. DPT, Türkiye İçin Müzakere Çerçeve Belgesi ve İlgili Diğer Belgeler, Ankara, DPT, 2005. Birsen ERDOĞAN, “Compliance with EU Democratic Conditionality: Turkey and The Political Criteria of EU”, Paper presented ECPR Standing Group on the European Union Third Pan-European Conference on EU Politics, 21-23 September 2006, İstanbul. European Commission, Eurobarometer 71: Public Opinion in the European Union, 2009. Heather GRABBE, “How does Europeanization Affect CEE Governance? Conditionality, Diffusion and Diversity”, Journal of European Public Policy, 8 (6), 2001, s. 1013-1031. Metin HEPER, Bürokratik Yönetim Geleneği, Ankara: Ongun Kardeşler Matbaası, 1974. Metin HEPER, Türkiye’de Devlet Geleneği, Doğu Batı Yayınları, 2006. Jose A. HERCE ve Simon SOSVILLA-RIVERO, “The Reform of the EU’ Cohesion Policy”, Working Papers, Elcano Royal Institute ARI No: 100/2004, Madrid. James HUGHES, Gwendolyn SASSE, Claire GORDON, Europeanization and Regionalization in the EU’s Enlargement to Central and Eastern Europe: The Myth of Conditionality, New York, Palgrave Macmillan, 2005. 100 MEHMET ZAHİD SOBACI Halil İNALCIK, “Tarihsel Bağlamda Sivil Toplum ve Tarikatlar”, Fuat Keyman ve Ali Yaşar Sarıbay (der.), Küreselleşme, Sivil Toplum ve İslam, Ankara, Vadi Yayınları, 1998, s. 74-87. Stefan KOEBERLE, Harold BEDOYA, Peter SILARSZKY, Gero VERHEYEN, “Overview”, Stefan Koeberle, Harold Bedoya, Peter Silarszky ve Gero Verheyen (der.) Conditionality Revisited: Concepts, Experience and Lessons, World Bank, Washington D.C., 2005, s. 3-17. Bekir Berat ÖZİPEK, “Devlet”, Mümtaz’er Türköne (der.), Siyaset, Ankara, Lotus Yayınevi, 2006, s. 71-102. Kamuran REÇBER, “Tam Üyelik Müzakere Çerçeve Belgesinin Analizi”, Bursa, Alfa Aktüel, 2006. Ali Yaşar SARIBAY, “Türkiye’de Demokrasi ve Sivil Toplum”, Fuat Keyman ve Ali Yaşar Sarıbay (der.), Küreselleşme, Sivil Toplum ve İslam, Ankara: Vadi Yayınları, 1998, s. 88-110. Gwendolyn SASSE, EU Conditionality and Minority Rights: Translating the Copenhagen Criterion to Policy, EUI Working Papers, 2005. Frank SCHIMMELFENNIG, Ulrich SEDELMEIER, “Governance by Conditionaiity: EU Rule Transfer to the Candidate Countries of Central and Eastern Europe”, Journal of European Public Policy, 11 (4), 2004, s. 661-679. Frank SCHIMMELFENNIG, Stefan ENGERT, Heiko KNOBEL, “Costs, Commitment and Compliance: The Impact of EU Democratic Conditionality on Latvia, Slovakia and Turkey”, Journal of Common Market Studies, 41 (3), 2003, s. 495-518. Karen E. SMITH, “Evolution and Application of EU Membership Conditionality”, Marise Cremona (der.), The Enlargement of European Union, Oxford: Oxford University Press, 2003, s. 105-140. Mümtaz SOYSAL, “Political Prerequisite For An Effective Administration Reform in a Transnational Society”, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, Cilt: XXIII, No: 2, 1968, s. 163-167. Aneta Borislavova SPENDZHAROVA, “Bringing Europe In? The Impact of EU Conditionality on Bulgarian and Romanian Politics”, Southeast European Politics, 4 (2-3), 2003, s. 141-156. Meral TECER, Avrupa Birliği ve Türkiye: Sorular-Yanıtlar, Ankara, TODAİE Yayınları, 2007. Toplumsal Katılım ve Gelişim Vakfı, “Değişim ve Gelişim Sürecinde Avrupa Birliği ve Türkiye”, İstanbul, Toplumsal Katılım ve Gelişim Vakfı, 2003. Florian TRAUNER, “From Membership Conditionality to Policy Conditionality: EU External Governance in South-Eastern Europe”, Paper presented EU Consent Conference ‘Deepening in an Enlarged Europe: Integrative Balancing in the New Member States’, 16-17 November 2007, Budapest. Ankara AvrupaSUPRANASYONAL Çalışmaları Dergisi Cilt: 10, No:1 OLARAK (Yıl: 2011), s.101-125 BİR TASARRUF ŞEKLİ CONFLICT PREVENTION POLICIES OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS THE WESTERN BALKANS Gökçen YAVAŞ∗ Abstract During the Balkan conflicts of the 1990s, the European Union (EU) lacked effective mechanisms to resolve these conflicts, and was divided over the region. However, since the end of the Kosovo War of 1999, the EU has taken concrete steps to secure a unified position in this context, and assert a stronger securitizing role in the region. For this reason, it has developed a wide variety of “conflict prevention" mechanisms especially for the Western Balkans, the part that was the most affected by the conflicts. This article aims at analyzing the incentives for and nature of the EU’s conflict prevention policies that can be categorized into two categories: “structural prevention" (including economic and political reconstruction) and "operational prevention” (including civilian and military tools). Key Words: European Union, Western Balkans, Conflict Prevention, Structural Prevention, Operational Prevention Özet 1990’ların başında Balkanlarda ortaya çıkan çatışmalar, Avrupa Birliği’nin bu çatışmaları durdurmaya yönelik bir çözüm mekanizmasının olmaması ve Birliğin üye devletlerinin çatışmalar konusunda kendi aralarında düştüğü anlaşmazlık yüzünden geniş çaplı bir savaşa yol açabilirdi. Ancak, 1999’da patlak veren Kosova Savaşı sonrasında Avrupalı devletler, Avrupa’nın parçalanma senaryolarını durduracak ve kendi güvenlik rolünü oluşturacak somut adımlar atmaya başladılar. “Çatışma önleme” adı verilen bu çözüm mekanizmaları, özellikle söz konusu çatışmalardan en fazla etkilenen bölgeye, “Batı Balkanlar”a yönelik olarak geliştirilmişti. Bu makalenin ∗ Research Assistant, Beykent University, Faculty of Economics and Administrative Sciences, Department of International Relations 102 GÖKÇEN YAVAŞ amacı, AB’nin Batı Balkanlar için oluşturduğu çatışma önleme stratejilerini, hangi sebeplerle ve ne şekilde uyguladığını analiz etmektir. Bu stratejiler, “yapısal” ve “operasyonel” önlemeler olarak iki bölümde incelenebilir. Birincisinde, ekonomik ve siyasi alanlarda yeniden yapılandırmalar gibi çatışmaların temel sebeplerini ortadan kaldıracak çözümler hedeflenmektedir. İkincisi ise, çatışma öncesinde uygulanacak sivil ve askeri alanda geliştirilen araçları kapsamaktadır. Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, Batı Balkanlar, Çatışma Önleme, Operasyonel Önleme, Yapısal Önleme Introduction Since the mid-1990s the EU has engaged in a wide range of military, political and economic policies towards the Western Balkans1 that have been progressing steadily. The region has almost become a testing ground for the EU’s key security tasks in the field of conflict prevention and post-conflict rehabilitation and reconstruction.2 There are numerous incentives for the EU involvement in the Western Balkans that can derive mainly from a common sense of consolidation in the foreign and security issues among the member states. In this process, the EU was primarily motivated by its long-term fears and aspirations. We can speak of two major incentives which are closely interlinked. The first one was the fear of fragmentation that had frequently dragged Europe into instability and conflict in the past. There was still a shared perception that instability and conflict were present in the region and that these could easily spill over the whole European territory.3 Not only the military conflicts among the regional factions but also different forms of instability including refugee influx, migration and organized crime inflamed insecurity, and consequently created a predicament within Europe. This situation prompted the Member States of the EU to securitize the Western Balkans as a region and handle the conflicts with their own conflict prevention mechanisms. Thus, the EU started to pursue an integrative strategy in order to avoid any possible destructive effects of the Balkan wars over Europe. The region has gradually 1 The “Western Balkans” covers the former Yugoslavian countries with the exception of Slovenia (Croatia, Bosnia and Herzegovina, Macedonia, Serbia, Montenegro and Kosovo) as well as Albania. These are neighboring states affected by the Yugoslavian crises most seriously. The term “Southeastern Europe” is also used instead of “Western Balkans”. This is due to the fact that the word “Balkans” is no longer preferred by many scholars since it reminds us the negative terms such as “Balkanization”. However, the Western Balkans does not include Greece and Turkey whereas these two countries are considered in Southeastern Europe. Greece, Slovenia, Bulgaria and Romania are the Member States of the EU and NATO; and Turkey is a sui generis case considering Turkey’s protracted accession process to the EU. For details see: Barry Buzan and Ole Waever, Powers and Regions: The Structure of International Security, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, p. 379. 2 Ettore Greco, “South-Eastern Europe, The Expanding EU Role”, in Roland Dannreuther (ed.), European Union Foreign and Security Policy: Towards a Neighborhood Strategy, London, Routledge, 2004, p. 62. 3 Ibid. CONFLICT PREVENTION POLICIES OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS 103 been transformed from its “Balkanized” form into a “Europeanized” structure demonstrating that the whole European continent is now contained by the European Union’s integrative policies towards the war-torn regions. The second incentive derived from the EU’s growing interest and aspiration in promoting its security role in international and regional affairs. This would definitely assert the EU’s distinctive identity in the EU’s relations with “others”.4 The ability to successfully manage the relations with the countries of the Western Balkans that could be termed “actor capability” has become the EU’s major foreign and security concern in the recent decade. Therefore, the dramatic breakup of the Yugoslavian state and the consequences of the fear of fragmentation scenarios all compelled the EU to evaluate its “actorness”, to build up new mechanisms, and to act effectively and rapidly in conflicts. As Christopher Hill reminds us, since the early years of the Balkan conflicts, the EU has strengthened its civilian aspects of security policies towards the region while apparently lacking the military capacity.5 However, since the late 2000s, the external impact of the EU on the Balkan conflicts has provided an empirical foundation for identifying the EU’s international role in the military field at international and regional scale. Particularly, in dealing with the regional security issues, the development of the Common Foreign and Security Policy (CFSP) of the EU has paved the way for the member states to provide common solutions and convergent approaches and experiences in the security realm.6 Now, the EU has enhanced its security capabilities to cope with the instabilities and threats in its adjacent areas. It can also be argued that the EU started to use what Gunnar Sjostdet claimed in 1977 as “minimal degree of internal cohesion” in its attempts to create a “conflict prevention culture” and to engage in a number of civilian and military conflict prevention tasks.7 This article examines the nature and development of the conflict prevention policies of the EU in the Western Balkans and classifies the areas of preventive activities into two different categories: “operational prevention” and “structural prevention”. Conflict prevention, in general, addresses the root-causes of violent conflicts and aims at preventing any possible conflict before it breaks out among ethnic and religious groups, nations or states, and strengthening peace, stability and prosperity in the region in question. In this article, firstly, the EU’s incentives for the creation and development of “conflict prevention” mechanisms that were born out of the “fear of fragmentation” and the EU’s “security role aspirations” are presented. In the second section, the development of the European conflict prevention culture is scrutinized in terms of policies, notions and values with reference to a number of official documents. 4 Karen E. Smith, European Union Foreign Policy in a Changing World, Cambridge, Polity, 2003, pp. 14-15. 5 Christopher Hill, “The Capability-Expectations Gap, or Conceptualizing Europe’s International Role”, Journal of Common Market Studies, Vol. 31, No. 3, 1993. 6 Susan E. Penksa and Warren L. Mason, “EU Security Cooperation and the Transatlantic Relationship”, Cooperation and Conflict, Vol. 38, No. 3, 2003, p. 256. 7 Dimitris N Chryssochoou, Michael J Tsinisizelis and Stelios Stavridis, Theory and Reform in the European Union, Manchester, Manchester University Press, 2003, p. 186. 104 GÖKÇEN YAVAŞ The third section concentrates on the implementation of the EU’s preventive policies in the Western Balkans including structural and operational conflict prevention policies. Incentives for the “Conflict Prevention” in the Western Balkans In their work entitled “Powers and Regions”, Barry Buzan and Ole Waever assert that the European integration has two contradictory security concerns: One is the fear of integration, and the other is the fear of fragmentation.8 Since its inception, the integration at the European level has always threatened to weaken the role of the nationstate.9 However, it would not be erroneous to emphasize that fear of fragmentation has prevailed over fear of integration so far, as, in particular, evidenced by the Balkans case. For the EU, there was nothing except for fragmentation that might destruct the peace and stability in Europe. Therefore, the European integration should “serve to promote greater regional stability and lesser pressures placed on nation-states” with a strengthened CFSP and an effective actor capability of the EU.10 The EU’s conflict prevention policies towards the Western Balkans are driven by two motivations that are also considered as the EU’s long-term “fears and aspirations”: the “fear of fragmentation” and the “security role aspirations” in both military and civilian fields. The Fear of Fragmentation The Balkan region was an area of tension and historical competition between “Christian-Occidental” and “Islamic Ottoman powers and cultures” from the Middle ages up to the late 20th century.11 Its conflict-torn nature generated a state of “Balkanization” which denotes the process of fragmentation of states into new smaller states. Balkanization can also be used to mean “fragmentation”, an annoying possibility for the member states of the EU. For Maria Todorova, the Balkan Wars of 1912-13 apparently exemplify the processes of “Balkanization”. Likewise, the conflicts that took place in the Balkans since the 19th century after the dissolution of Ottoman State also provoked “Balkanization” that in turn triggered genocide, ethnic cleansing, mass migration and refugee influx.12 Firstly, nationalistic movements and feelings of national identity played an important role in the process of Balkanization. Secondly, intervention by the great powers13 in the affairs of smaller countries significantly incited the fragmentation 8 Barry Buzan and Ole Waever, Powers and Regions: The Structure of International Security, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, p. 367. 9 G. Pinar Tank, “The CFSP and the Nation-State”, in Kjell Eliassen (ed.), Foreign and Security Policy in the European Union, London, Sage, 1998, p. 13. 10 Ibid., p. 20. 11 Mustafa Türkeş and Göksu Gökgöz, “The EU’s Strategy Towards the Western Balkans: Exclusion or Integration?”, East European Politics and Societies, Vol. 20, 2006, p. 659. 12 Maria Todorova, Imagining the Balkans, Oxford, Oxford University Press, 1997, p. 33. 13 Russia, Austria-Hungary, Germany, France and Britain were the main actors during the 19th century when small states gained their independence from the Ottoman State, the USA, Britain, Russia, France and Germany throughout the 20th century, in particular, during the dissolution of the former Yugoslavia. CONFLICT PREVENTION POLICIES OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS 105 of the region for centuries. Ivo Banac refers to the term “Balkanization” which, for him, typically symbolizes the recent conflicts in the former Yugoslavia. In his opinion, the wars that first broke out in Croatia, and then spilled over into Kosovo in 1999, and lastly spread to Macedonia in 200114 should not be deemed as the consequences of certain policies but rather the “aims” of policies implemented by the regional leaders.15 Therefore we can confirm that the soul of “Balkanization” has survived up to present. Buzan and Waever argue that the main incentive for the involvement of the EU in the region arouse from the calculations of some negative effects of the conflicts on the EU integration/fragmentation dynamics. More apparently, the wars in the Balkans incited the idea of “war is possible in Europe”.16 In the European Security Strategy Paper (ESS) published in 2003, it was also acknowledged that “Europe still faces security threats and challenges. The outbreak of conflict in the Balkans was a reminder that war has not disappeared from our continent.”17 In the same way, Buzan and Waever brought up John J. Mearsheimer’s “fragmentation scenario” claiming that the wars in the Balkans might turn the continent into a power balancing and create an internal great power rivalry area after the Cold War Era.18 Mearsheimer argues that during the Cold War, the nuclear threat was likely to boost the wars and crises in Europe. For him, in the subsequent era, the characteristics of the new international era such as the absence of a nuclear deterrence, the emergence of a multipolar world system and the revival of the hypernationalism in Europe could have also ignited a “Balkanization of Europe”.19 With the ending of the Cold War threat and the elimination of Communism from the European continent Europeans thus felt safe. However, the lack of the “necessary condition” to respond to any new type of conflict (mainly intrastate, ethnic and nationalistic conflicts) in the Balkans then returned the continent to its fragmented form. In such an environment, West European states saw each other with greater fear and suspicion. For him, meanwhile the East European states could have gone to war since they lacked a strong tradition of democracy.20 Buzan and Waever describe the security environment as follows: “The Balkans has served as Europe’s ghost reminding it of the risks of war, and defining Europe’s own identity in terms of no longer being susceptible 14 The war was also waged in the name of ethnic cleansing and national homogenization. Ivo Banac, “The Politics of National Homogeneity”, in Brad K. Blitz (ed.), War and Change in the Balkans: Nationalism, Conflict and Cooperation, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, p. 30. 16 Buzan and Waever, op cit., pp. 556-57. 17 Javier Solana, “A Secure Europe in a Better World”, presented by Javier Solana, High Representative for the Common Foreign and Security Policy, European Council, Thessaloniki, 20 June 2003, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/reports/76255.pdf, (11 February 2007), p. 1. 18 Buzan and Waever, op.cit., p. 356. 19 He focuses on “powerful and conflicting states”: In the new era, Germany and Russia are considered as the two powerful states with their potential. Russia, France and Britain have also kept their nuclear weapons and new nuclear powers such as Germany may emerge too. 20 John J. Mearsheimer, “Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War”, International Security, Vol. 15, No. 1, 1990, pp.5-52. 15 106 GÖKÇEN YAVAŞ to internecine war”.21 For example, the member states of the EU remained controversial on security and defense matters in particular during the Intergovernmental Conference on Political Union of 1990 and the successive meetings where they were discussing the Balkan conflicts.22 Since then the EU has been seeking new ways to make wars impossible and taking more concrete steps to build up new military and civilian conflict prevention mechanisms in the region. European Union’s Security Role Aspirations The outbreak of an armed conflict in the former Yugoslavia prompted a new discourse on “responsibility”.23 However, this discourse resulted in a “tragic failure” in the international society. For instance, in the early years of the conflict, the UN was apparently against the intervention to the conflicts; in the Secretary General Javier Perez de Cuellar’s parlance, the UN had “no role in Yugoslavia.” Similarly, the American politicians did not intend to be involved in the conflict. An American senior official argued that “it’s not the US’ problem, it’s a European problem, it is the hour of Europe.”24 However, Europeans’ unsuccessful attempts mainly stemmed from the constraints of the EU’ capabilities.25 This was also argued by Christopher Hill who attributed the Europe’s failure largely to its “capability-expectations gap” in the former Yugoslavia as such: “The Community is not an effective international actor in terms of both its capability to produce collective decisions and its impact on events.” Therefore, the EU could under no circumstances, be identified as an effective actor even at the regional stage.26 However, Roy H. Gingsberg argues that successive positive steps towards integration and creation of a common voice through the Treaty of Maastricht Treaty of 1992 and Amsterdam Treaty, namely the launch of the Common Foreign and Security (CFSP) and then the European Security and Defense Policy might narrow such capability-expectation gap. The potential security risks on the boundaries of the EU eventually generated a new “discourse of responsibility” on the positive side. The new circumstances almost pushed the Union to abandon its purely “civilian role” and develop “all the necessary tools” to cope with the crises and conflicts in its near abroad.27 Heinz Kramer describes the European engagement in the Balkans as follows: 21 Buzan and Waever, op.cit., pp. 556-57. Charlotte Bretherton and John Vogler, The European Union as a Global Actor, New York, Routledge, 2006, p. 195. 23 Ibid., p. 26. 24 William J. Durch and James A. Schear, “Faultlines: UN Operations in the Former Yugoslavia”, in William J. Durch and James A. Schear (eds.) UN Peacekeeping, American Politics and the Uncivil Wars of 1990s, New York, St. Martin’s Press, 1996, p. 199; Predrag Simic, “Dynamics of the Yugoslav Crisis”, Security Dialogue, Vol. 26, No. 2, 1995, p. 163; Bretherton and Vogler, op.cit., p. 26. 25 Bretherton and Vogler, Ibid. 26 Hill, op.cit., p. 306. 27 Bretherton and Vogler, op.cit., p. 26. 22 CONFLICT PREVENTION POLICIES OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS 107 The considerable improvement in the EU's engagement in the Balkans has opened a new and daring field for the Union's common foreign and security policy. In the eyes of the European public, it is the ultimate test of the EU's ability to conduct a common foreign and security policy of any meaning at all. However, Brussels' new Balkan policy is more than just a foreign and security policy; it is simultaneously the opening of another chapter in the process of European integration. In the long-term, a successful European Balkan policy will not only bring peace and prosperous stability to the region but also produce another change in the EU's own political and institutional set-up by furthering the integration of another group of European countries into the structures of the Union.28 Therefore, the EU’s international role could be best understood by its foreign policy behavior and performance that would be tested on a third party as an external involvement. The Agenda 2000 document29 that was published in 1997 also demonstrated the ambitions of the Union to evolve into a proactive and a global actor: The Union must increase its influence in world affairs, promote values such as peace and security, democracy and human rights, provide aid for the least developed countries, defend its social model and establish its presence on the world markets… prevent major damage to the environment and ensure sustainable growth with an optimum use of world resources. Collective action by the European Union is an ever increasing necessity if these interests are to be defended, if full advantage is to be taken of the benefits of globalization and if the constraints it imposes are to be faced successfully. Europe’s partners […] expect it to carry out fully its responsibilities.30 In the absence of collective security mechanisms, the EU took up a number of innovative tasks and roles as an actor, which were also indicated in the ESS document. In the Strategy Paper included the following: “European interests and the strengthening of mutual solidarity of the EU makes us a more credible and effective actor. Europe should be ready to share in the responsibility for global security and in building a better world.”31 In the new international security environment, in a sense, the Union has 28 Heinz Kramer, “The European Union in the Balkans: Another Step Towards European Integration”, Perceptions, September-November 2000, p. 1. 29 It is also known as “Agenda 2000: For a Stronger and Wider Europe” which emphasizes the global roles of the EU. 30 Bretherton and Vogler, op.cit., p. 15. 31 Javier Solana, “A Secure Europe in a Better World”, presented by Javier Solana, High Representative for the Common Foreign and Security Policy, European Council, Thessaloniki, 20 June 2003, 108 GÖKÇEN YAVAŞ grabbed new opportunities for asserting an effective “actor capacity” towards the conflicting areas. Developing a “Preventive Culture”? The phenomenon “European integration” itself is a peace project.32 In the Preamble of the Treaty establishing the European Coal and Steel Community (ECSC) of 1951, the six founding members agreed that “the world peace can be safeguarded only by creative efforts commensurate with the dangers that threaten it”. The Treaty underlined that “the contribution which an organized and vital Europe can make to civilization is indispensible to the maintenance of peaceful relations.” Such an attempt would also “diminish the old rivalries the merging of their essential interests and create the basis for a broader and deeper community among peoples of divided by bloody conflicts.”33 Since the early 1950s, Europe has developed an idea that the old system of balance of powers could no longer secure Europe and offered a new system based on shared sovereignty to resolve the conflicts.34 The main reason for the creation of the ECSC was to prevent the Western Europe from future conflicts that could break out among the states, in particular, between France and Germany.35 In the new century, the EU engaged in a further extensive project, that is, the enlargement of the Union throughout the Central and Eastern Europe.36 The Union indeed succeeded in completing this project. However, it had some difficulties in dealing with the neighboring region outside its borders, in the Balkans. The conflicts in the Balkans, which were overwhelmingly costly in many aspects, further pushed the Western Europe to dwell on the prevention of conflicts from breaking them out. In fact, even before the Yugoslavian war, conflict prevention policies came to the European agenda within the framework of CSCE (in the Summit of November 1990) and a Conflict Prevention Center was thus created to prevent the interstate conflicts. But, despite the creation of the CFSP and all the relevant activities, the Union was still “lacking an overall conflict prevention strategy”.37 Given the EU’s futile attempts in ending the conflicts in the Western Balkans, the international society initially had to take concrete steps within the framework of the UN. New mechanisms such as preventive deployment of the UN forces, post-conflict peace-building and the establishment of peace enforcement units were presented in the Secretary General Boutros Boutros-Ghali’s report entitled “An Agenda for Peace” of 1992. From the http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/reports/76255.pdf, (11 February 2007), p. 1. 32 Vincent Kronenberger and Jan Wouters (eds.), The European Union and Conflict Prevention, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2004, p. 4. 33 Treaty establishing the European Coal and Steel Community (Paris, 18 April 1951) 34 Fraser Cameron, “The European Union and Conflict Prevention”, in Albrecht Schnabel and David Carment (eds.), Conflict Prevention from Rhetoric to Reality, Vol. 1, Lanham: Lexington Books, 2004, p. 210. 35 Smith, op.cit., p. 147. 36 Cameron, op. cit., p. 210. 37 Smith, op.cit., pp. 150-52. CONFLICT PREVENTION POLICIES OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS 109 report, it can be understood that the idea of “conflict prevention” was inspired by the concept of “preventive diplomacy” which denotes “diplomatic actions taken for abating tensions and limiting violence before any conflict breaks out.”38 It was in the early 2000s that the EU voiced the importance of additional and rather robust security mechanisms, and started on a deeper coordination in its foreign and security policy. For example, the High Representative of the Common Foreign and Security Policy Javier Solana and the Commissioner for External Relations Chris Patten delivered a speech on the necessity of the “effective conflict prevention” during the Nice Summit in December 2000.39 The report was on “improving the coherence and effectiveness of European Union action in the field of conflict prevention”.40 Consequently, the Commission published a communication in April 2001 where it was argued that: The enormous cost in resources and in human suffering caused by violent conflicts calls for major further efforts in preventing conflicts. This is above all a moral and political imperative, but it also makes economic sense. It is a lot cheaper to channel conflict into dialogue and constructive action than to deal with the consequences once it has degenerated into violent confrontation. Given the importance of the EU on the international scene, its interests and ambitions and the considerable resources it has committed to assistance and co-operation, there is no doubt that the EU should play its part in these efforts.41 Thus, the EU decided to strengthen its conflict prevention capabilities aiming at “preventing the outbreak of violence and address the root/structural causes of conflict as well as ensuring that violent conflicts do not re-emerge in the post-conflict phase.”42 It 38 Preventive diplomacy was successfully conducted in Macedonia in 1992.The Security Council passed Resolution 795 of 1992 authorizing the establishment of UNPROFOR Macedonia with a preventive mandate of monitoring and reporting any developments in the border areas that “could undermine confidence and stability in Macedonia and threaten its security” domestically and externally. It was then replaced by an operation called United Nations Preventive Deployment Force (UNPREDEP), which had the same responsibilities and composition as those of UNPROFOR. UN Document, S/24923 of 9 December 1992, para. 3. For details see; Boutros Boutros-Ghali, An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and PeaceKeeping Document A/47/277 - S/241111, 17 June 1992, New York: Department of Public Information, United Nations, 1992, pp. 3-5. 39 Paul Eavis and Stuart Kefford, “Conflict Prevention and the European Union: A Potential Yet to Be Fully Realized”, in Juliette Verhoeven Paul van Tongeren and Hans van de Veen (eds.) Searching for Peace in Central and South Asia: An Overview of Conflict Prevention and Peacebuilding Activities, Boulder, CO, Lynne Rienner Publishers, 2002, p. 4. 40 Smith, op cit., p. 152. 41 “European Commission, “Communication from the Commission on Conflict Prevention” Brussels, 11 April 2001, http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/news/com2001_211_en.pdf, (11 February 2009). 42 Conflict Prevention and Crisis Management, http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/cpcm/cp.htm, (10 February 2009) 110 GÖKÇEN YAVAŞ is also inferred from the Communication that the European Commission distinguished between “long-term” and “short-term” conflict prevention mechanisms previously formulated by the Carnegie Commission for Preventing Deadly Conflicts in 1997. The European Commission refers to “structural prevention” to describe “long-term prevention” including the actions to address the root causes of conflict. The Commission defines short-term conflict prevention as “operational prevention” aiming at “reacting rapidly to nascent conflicts and avoiding imminent violence.” 43 The EU officially lists the means of conflict prevention as follows: …development co-operation and external assistance, trade policy instruments, social and environmental policies, diplomatic instruments and political dialogue, co-operation with international partners and NGOs, as well as the new instruments in the field of crisis management.44 In a Communication published in 2001 by the European Commission the threats that the EU faces are also categorized as follows: Poverty, economic stagnation, uneven distribution of resources, weak social structures, undemocratic governance, systematic discrimination, oppression of the rights of minorities, destabilizing effects of refugee flows, ethnic antagonisms, religious and cultural intolerance, social injustice and the proliferation of weapons of mass destruction and small arms...45 The Program of Action on conflict prevention that was agreed at the Gothenburg European Council in 2001 was another crucial step in formulating a coherent EU strategy.46 In the Summit, the European Council endorsed the “EU Program for the Prevention of Violent Conflicts” which would strengthen the EU’s capacity to attain a “coherent early warning, analysis and action.” Member States of the EU further agreed that: [i]n line with the fundamental values of the EU, the highest political priority will be given to improving the effectiveness and coherence of its external action in the field of conflict prevention.47 43 Kronenberger and Wouters, op cit., p. 4. For details see: “Preventing Deadly Conflict”, Final Report, Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict, Carnegie Corporation of New York, http://www.wilsoncenter.org/subsites/ccpdc/pubs/rept97/finfr.htm, (4 February 2009) 44 The crisis management includes peacekeeping forces, police, strengthening of the rule of law, strengthening civilian administration and civil protection. “Conflict Prevention and Crisis Management”, http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/cpcm/cp.htm (10 February 2009) 45 “European Commission, “Communication from the Commission on Conflict Prevention”, Brussels, 11 April 2001, http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/news/com2001_211_en.pdf, (11 February 2009) 46 Smith, op.cit., p. 153. 47 European Council Gothenburg European Council, Presidency Conclusions, http://www.esdpcourse.ethz.ch/content/ref/_doc/200106Goeteborg_Extract.pdf, (12 February 2009) CONFLICT PREVENTION POLICIES OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS 111 The EU now clearly articulates its objective of preventing conflicts and draws an overall strategy to achieve its goal.48 In this respect, the Union has implemented its conflict prevention policies through the CFSP and a number of branches that fall under the external relations. Implementing “Preventive Policies” in the Western Balkans After a decade of an ill-starred approach pursued by the EU in the Balkans, a new regional framework was manifestly drawn in the Royaumont Process that was first launched in 1995. The process aimed at normalizing of relations among the countries in the region which are Albania, Bosnia and Herzegovina, Croatia, Macedonia and the Federal Republic of former Yugoslavia.49 It also had a relatively significant impact on solving the post-conflict structural problems and supporting the regional integration with the EU.50 The Royaumont process was complemented with a so-called Regional Approach in 1997 with an aim of “creating an area of political stability and economic prosperity by promoting and sustaining democracy and the rule of law respect for human and minority rights and re-launching economic activity.” The Regional Approach was also based on a comprehensive strategy towards the region instead of bilateral basis relations among the members.51 It meant that the EU had taken up a number of tasks to achieve “positive peace” that addresses the root causes of conflict rather than “negative peace” that implied solely the “absence of violence.” Therefore, the EU’s main objective developed into a “constructive conflict resolution” approach as an overall strategy.52 In line with its new regionalist thinking, the EU seemed more determined to engage intensely in regional cooperation in the Western Balkans through a number of multilateral civilian and military regional initiatives.53 Thus, the EU displayed its main security considerations based on the integration with the Western Balkans region declaring that the “unification of Europe [would] be complete only after the accession of all Balkan countries.”54 The EU’s conflict prevention policy can be categorized under “structural prevention” and “operational prevention” mechanisms. The former aims at long-term solutions and addressing the root causes of the conflicts such as development, institution-building, promoting democracy, economic and political reconstruction, 48 Smith, op.cit., p. 153. Federal Republic of former Yugoslavia was a federal state that consists of Serbia and Montenegro and existed between 1992 and 2003. Smith, Ibid., pp. 82-83. 50 Martin Dangerfield, “Regional cooperation in the Western Balkans: Stabilisation device or integration policy?”, Perspectives on European Politics and Society, Vol. 5, No. 2, May 2004, p. 204. 51 Emil Kirchner and James Sperling, EU Security Governance, Manchester University Press, 2007, p. 81. 52 Johan Galtung, Peace by Peaceful Means, London, Sage, 1996. 53 Othon Anastasakis and Vesna Bojicic-Dzelilovic, “Balkan Regional Cooperation & European Integration”, The Hellenic Observatory, 2002, p. 28. 54 Ettore Greco, “South-Eastern Europe, The Expanding EU Role”, in Roland Dannreuther (ed.), European Union Foreign and Security Policy: Towards a Neighborhood Strategy, London, Routledge, 2004, p. 65. 49 112 GÖKÇEN YAVAŞ whereas the latter refers to short-term solutions including civilian and military crisismanagement tools to be applied in pre-crisis situations.55 Structural Prevention The EU’s regional approach towards the Western Balkans was respectively constituted with the Royaumont Process, the establishment of the Stability Pact for South Eastern Europe, and the Stabilization and Association Process (SAP) to stabilize the region as a whole. In fact, the EU began to engage in a comprehensive strategy in the region shortly after the Kosovo conflict.56 As a joint action, the Stability Pact for South Eastern Europe was “the first comprehensive conflict prevention strategy of the international community, aimed at strengthening the efforts of the countries of South Eastern Europe in fostering peace, democracy, respect for human rights and economic prosperity.”57 The Pact covered the region which was largely devastated by the former Yugoslavian conflicts and where “the issues could only be effectively addressed through a regional approach.”58 The project that became the most effective preventive mechanism for the regional countries would also turn into “a commitment for the prospect of association with and potential membership of the Union.”59 As a framework, the EU additionally adopted the Stabilization and Association Process (SAP) that was a long-term commitment to achieve political goals and thus providing financial and human resources. At the Feira Summit in June 2000, the European Council, declared that: The European Council confirms that its objective remains the fullest possible integration of the countries of the region into the political and economic mainstream of Europe through the Stabilization and Association process, political dialogue, liberalization of trade and cooperation in Justice and Home Affairs. All the countries concerned are potential candidates for EU membership. The Union will support the Stabilization and Association process through technical and economic assistance. The Commission has already presented proposals to the Council to streamline and accelerate the procedures for disbursement of 55 “Commission Communication of 11 April 2001 on Conflict Prevention [COM(2001)211 final.” http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=CO Mfinal&an_doc=2001&nu_doc=211, (11 February 2009) 56 Kirchner and Sperling, op.cit., p. 81. 57 Stability Pact for the Southeastern Europe, “About the Stability Pact” http://www.stabilitypact.org, (3 February 2009) The countries that are involved in the Pact are Albania, Bosnia and Herzegovina, Bulgaria, Croatia, Moldova, Montenegro, Romania, Serbia and Macedonia. 58 For details see: “Balkans: Stability pact goes into history”, OneWorld, 17 December 2007, http://www.esiweb.org/pdf/esi_westernbalkans_reactions_id_12.pdf, (5 February 2009) 59 Stability Pact for the Southeastern Europe, “About the Stability Pact”, http://www.stabilitypact.org, (3 February 2009) CONFLICT PREVENTION POLICIES OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS 113 assistance and the early extension of asymmetrical industrial and agricultural trade benefits to the Balkan States.60 The SAP that was launched at the Zagreb Summit in 2000 was based on the gradual achievement of a free trade area and reforms planned for the adoption of EU standards “with the aim of moving closer to the EU”.61 The SAP also developed the bilateral relations between the EU and the Western Balkan countries and provides the regional countries with extensive technical assistance and support for enhanced governance, and effectively functioning institutions, democratization, and progress in human rights and economic development.62 At the Zagreb Summit, the Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilization program (CARDS) was also commenced together with the SAP.63 The objectives and conditions of the CARDS were articulated in the Zagreb Summit Conclusions as follows: …to establish between their countries regional cooperation conventions providing for a political dialogue, a regional free trade area and close cooperation in the field of justice and home affairs, in particular for the reinforcement of justice and the independence thereof, for combating organized crime, corruption, money laundering, illegal immigration, trafficking in human beings and all other forms of trafficking.64 Likewise, there were a number of conflict prevention tasks taken by the EU institutions such as European Agency for Reconstruction (EAR) established in 2000 and aiming at: supporting good governance, institution building and the rule of law; the development of market economy; to invest further in critical infrastructure and environmental actions; and to promote the social development and strengthening civil society.65 60 Santa Maria da Feira European Council 19 and 20 June 2000, “Conclusions of the Presidency”, http://www.europarl.europa.eu/summits/feil.en.htm#V, (3 February 2009) 61 For details see: “The Western Balkan countries on the road to the European Union” http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_jo in_the_eu/sap/history_en.htm, (3 February 2009) 62 Marie-Janine Calic, “EU Policies Towards the Balkans: Fostering Ownership of Reforms”, International Spectator, Vol. 3, 2003, p. 113. 63 The original name of the CARDS is OBNOVA. The aids are “humanitarian and emergency assistance, rebuilding infrastructure, and fostering reconciliation and the return of refugees, support for developing government institutions and legislation, and approximation with European norms and eventually harmonization with EU acquis (EU law), reinforcing democracy and the rule of law, human rights, civil society and the media, and the operation of a free market economy, generating sustainable economic recovery, and promoting social development and structural reform.” For details see: “The CARDS program (2000-2006)” http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/r18002.htm, (10 September 2009) 64 Kirchner and Sperling, op.cit., p. 81 65 Ibid. 114 GÖKÇEN YAVAŞ The EAR would gather, analyze and communicate information to the Commission on the issues of reconstruction and return of refugees and displaced persons, provide assistance for urgent cases and prepare programs. Another key component of the SAP was the Stabilization and Association Agreements that would amount to the formal contractual relationships between the EU and the regional countries on the progress of political and economic reform and administrative issues including the perspective of closer integration with the EU.66 Accordingly, the countries concerned would abide by the conditions to start the Agreement negotiations. Hans-Georg Ehrhart lists these conditions as follows: - Rule of law, democracy, compliance with human rights and minority rights; - Free and fair elections, full implementation of results; - Absence of discriminatory treatment; - Implementation of first steps of economic reform; - Proven readiness of good neighborly relations; - Compliance with the Dayton Agreement. These countries also had to make a substantial progress in the achievement of above mentioned political, economic and administrative goals. Thus the Commission prepared regular reports with five countries in order to put into practice the conditionality criteria since 1996.67 One of the cornerstones of the EU’s regional approach was the EU-Western Balkans Summit of June 2003 held in Thessaloniki. It clearly put an emphasis on the accession of ten new member states which would almost immediately encourage the countries of the Western Balkans for the future membership. At the Summit, the member states of the EU and the countries of the Western Balkans agreed on the need for deeper cooperation between the parties and in reconstruction and rehabilitation and to support political and economic transition, with a view to the eventual goal of EU membership.68 Except Slovenia, the Western Balkans’ opening to the EU membership came with Croatia’s and Macedonia’s gaining candidacy status in 2004 and 2005 respectively. As a consequence, the EU started to consider all the Western Balkans countries as potential candidate countries. 66 Ibid.; Hans-Georg Ehrhart, “A Good Idea, but a Rocky Road Ahead: The EU and the Stability Pact for South Eastern Europe”, in Albrecht Schnabel and David Carment (eds.), Conflict Prevention from Rhetoric to Reality, Vol. 1, Lanham: Lexington Books, 2004, p. 120. 67 Ibid. 68 For details see: “EU-Western Balkans Summit – Declaration”, Thessaloniki, 21 June 2003, 10229/03 (Presse 163), Press release http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_jo in_the_eu/sap/thessaloniki_summit_en.htm, (12 September 2009) CONFLICT PREVENTION POLICIES OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS 115 The EU has been much more involved in activities related to the European agenda of the Western Balkans targeting at full integration of the region to the Union. Therefore, the EU has used another instrument for the Western Balkan countries as the Pre-Accession Assistance (IPA) for the pre-accession process for the period 2007-2013. This assistance has been provided on the basis of European Partnerships of the candidate countries including the Western Balkans countries and Turkey to support them in their efforts in strengthening political infrastructure such as democratic institutions and the rule of law, public administration and to carry out economic reforms. In view of that, they would also respect human rights including minority rights, support gender equality and develop civil society. The Union would back them up financially particularly in some issues such as “regional cooperation, reconciliation and reconstruction, and sustainable development and poverty reduction in these countries”. 69 In its attempts to employ the structural conflict prevention policies, the EU aims at providing peace, stability and prosperity throughout the region while preparing the Western Balkans countries for the membership through institutional and legislative development.70 Similar to the case of the Central and Eastern European countries, the EU now insists on a wide range of enlargement policies that are powerful tools for the relevant countries that have been undergone considerable structural reforms with the prospect of EU membership. That was best evidenced in the Former Commissioner Chris Patten’s words: “Over the past decade, the Union’s most successful foreign policy instrument has undeniably been the promise of EU membership.” 71 Therefore, the process that goes to the enlargement can be seen as structural conflict prevention aiming at sustainable peace in the long run. Operational Prevention “Operational Prevention” is basically formed by military and civilian crisis management tasks under the framework of European Security and Defense Policy (ESDP). This type of prevention has always been the most controversial part of the EU’s policy responsibilities since the EU remained ineffectual in taking military action as well as diplomatic ones during the Balkan conflicts. During the conflicts, without a common strategy, the EU could not produce an adequate post-Cold War defense strategy, and this issue remained under the auspices of NATO. In order to dissipate the concerns over the “fragmented Europe”, the EU decided to set up credible military and civilian capabilities to carry out the tasks defined as “Petersberg Tasks”. The tasks had been previously outlined at the Western European Union’s (WEU) Petersberg Summit of 1992 and briefly depicted as “humanitarian and rescue tasks, peacekeeping tasks, and 69 Council Regulation (EC) No. 1085/2006 of 17 July 2006 establishing an Instrument for PreAccession Assistance (IPA) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2006/l_210/l_ 21020060731en00820093.pdf, (2 February 2009) 70 Kirchner and Sperling, op.cit., p. 97. 71 Lucia Montanaro-Jankovski, “The Interconnection between the European Security and Defense Policy and the Balkans”, Journal of Southeast European & Black Sea Studies, March, 2007, Vol. 7 Issue 1, p. 152. 116 GÖKÇEN YAVAŞ tasks of combat forces in crisis management including peacekeeping.”72 These Petersberg tasks were then enhanced at the successive summits and the EU Councils. This enhancement was first realized at the Franco-British Summit in Saint-Malo in December 1998, in which Tony Blair, the Prime Minister of Britain and Jacques Chirac, the President of France, ultimately agreed to reconcile their differences and articulated the importance of security and defense policy as the top issue of the European agenda: The European Union needs to be in a position to play its full role on the international stage. This means making a reality of the Treaty of Amsterdam, which will provide the essential basis for action by the Union. It will be important to achieve full and rapid implementation of the Amsterdam provisions on CFSP.73 At the Summit, it was admitted that the Union had to be “backed up by credible military forces, the means to decide to use them, and a readiness to do so, in order to respond to international crises.”74 It meant that the EU would be militarily autonomous in conflict zones where the EU decides to take action. At the Cologne Summit in June 1999, where the Saint-Malo spirit was revived, the member states also asserted that crisis management tasks including humanitarian and rescue tasks, peacekeeping tasks and combat-force tasks including peacemaking become central in the process of strengthening the European common security and defense policy.”75 In December 1999, at the Helsinki summit, the Member States of the EU all declared that they would form their own rapid reaction force of 60,000 troops that would be independent from NATO.76 Besides the military crisis management tasks, at the Feira European Council of 2000, the Union has also expanded the civilian aspects of crisis management including police, strengthening of the rule of law, strengthening civilian administration and civil protection.77 72 Christina M. Schweiss, “European Security and Defense Policy: Capabilities for a Complex World”, in Janet Adamski, Mary Troy Johnson, Christina M. Schweiss (eds.), Old Europe New Security: Evolution for a Complex World, Hampshire, Ashgate, 2006, p. 93. These Petersberg tasks were then incorporated into the Treaty of Amsterdam in 1997. 73 Joint Declaration Issued at the British-French Summit, Saint-Malo, France, 3-4 December 1998, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/French-British%20Summit%20 Declaration,%20Saint-Malo,%201998%20-%20EN.pdf, (3 February 2009) 74 Ibid. 75 Fraser Cameron, The Foreign and Security Policy of the EU: Past, Present and Future, Sheffield, Sheffield Academic Press, 1999, p. 132; “Presidency Conclusions, Cologne European Council” 3 and 4 June 1999, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/kolnen.htm, (6 February 2009) 76 Presidency Conclusions, Helsinki European Council, 10 and 11 December 1999, http://www.europarl.europa.eu/summits/hel1_en.htm, (6 February 2009) 77 Presidency Conclusions, Santa Maria da Feira European Council 19 and 20 June 2000, http://www.europarl.europa.eu/summits/feil.en.htm#V, (3 February 2009) CONFLICT PREVENTION POLICIES OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS 117 Together with other regional operations conducted on three continents, the EU’s 22 military operations can be classified as “operational prevention” mechanisms.78 However, Jolyon Howorth asserts that “the bulk of the operations have been in the Balkans” since the region is “the EU’s most urgent priority neighbor.”79 These operations display the unity within the Union which means that the EU is not only conducting military policies at operational level but also taking decisions collectively at decision-making levels on the related issues. Similarly, Emma J. Stewart contends that as indicated in the ESS, the EU is now in search for “its legitimacy outside the civilian sphere.” Working with the other multilateral organizations such as NATO, the EU has taken the opportunity to enhance its military role.80 The EU’s military tasks are embodied within the ESDP as an integral part of the CFSP, and carried out as “joint actions”. Charlotte Bretherton and John Vogler categorize the EU’s forces as “military deployment; police missions; and justice mission”. The first category encompasses a number of military operations ranging from EUFOR in Macedonia (named “Concordia”- from March 2003 to December 2003)81 and then in Bosnia Herzegovina (named “Althea”- since December 2004).82 Concordia was the EU’s first ever military operation that was definitely a peacekeeping operation in Macedonia handed over from a NATO force. The mission “helped in keeping the peace between the bands of lightly armed irregulars and the Macedonian army.”83 The mission in Macedonia was backed by 14 nations in total, and the number of troops equipped with light weapons was about 357. Howorth argues that this operation was only a political symbol and militarily light. Concordia’s importance derives from the fact that the EU tested its all procedures that were commonly agreed by the Member States on a military operation in terms of command and control, use of force, financing, logistics and the testing of the principles of peacekeeping. This was the first time that the “Berlin plus”84 procedures were implemented as EU force (Concordia) that 78 See also: Overview of the Missions and Operations of the European Union, August 2009, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/mapENaugust09.pdf, (23 September 2009) 79 Howorth, op.cit., 240. 80 Emma J. Stewart, The European Union and Conflict Prevention: Policy Evolution and Outcome, Münster, Lit. Verlag, 2006, p. 77. 81 For details see: European Council, 2003, Council Joint Action of 27 January 2003 on the European Union military operation in Macedonia 2003/92/CFSP. Charlotte Bretherton and John Vogler, The European Union as a Global Actor, New York, Routledge, 2006, p. 72. 82 For details see: European Council, 2004, Council Joint Action of 12 July 2004 on the European Union military operation in Bosnia and Herzegovina. 2004/570/CFSP. 83 Jolyon Howorth, “The European Security Strategy and Military Capacity: The First Significant Steps”, in Sven Biscop, Jan Joel Andersson (eds.), The EU and the European Security Strategy: Forging a Global Europe, Routledge Advances in European Politics, 2008, p. 95. 84 In line with the procedures “the EU and NATO agreed on mutual crisis consultation arrangements that are geared towards an efficient and rapid decision-making in each organization in the presence of a crisis.” For details see: “EU-NATO: The Framework for Permanent Relations and Berlin Plus”, para. 3, 118 GÖKÇEN YAVAŞ significantly made use of NATO planning and assets. The EU’s second military operation has been Althea that was assumed as the first grand test of the EU’s military operation and was transferred from NATO’s Stabilization Force (SFOR) in Bosnia and Herzegovina. Being composed of 22 member states and 11 non member states and 2011 troops in total, the military forces intend to collect small arms and munitions, detect mines anti-tank rockets and explosives, and monitor and observe the activities, support training activities.85 Althea’s purpose was stated as follows: to provide a military presence in order to contribute to the safe and secure environment, deny conditions for a resumption of violence, manage any residual aspect of the General Framework Agreement for Peace and thereby allow all EU and IC actors to carry out their responsibilities.86 This operation represents a broader part of the EU’s policy towards the Balkans which has political, cultural, economic, and commercial and police aspects at the same time. Thus, such a policy constitutes a ground for the membership of the Western Balkan countries. The key reinforcement tasks of Althea are to support to the International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia (ICTY)87 and relevant authorities, and “provide the security environment in which the police [could] act against the organized criminal network.” 88 Howorth asserts the difference between NATO and Althea is that the former is a purely military operation in nature whereas the latter has civil-military elements carrying a holistic approach. Althea’s innovative side is that it makes a difference in supporting the fight against organized crime activities, cooperating with all the EU agencies and other international and regional authorities in Bosnia.89 In the second category, EU police missions in Bosnia and Herzegovina (EUPM) created in 2003, and in Macedonia (EUPOL-Proxima) established in 2004 and completed in 2005 constitute the main exemplars of the civilian crisis management tasks of the EU. The European Union Police Mission (EUPM)90 in Bosnia and Herzegovina aims at forming sustainable policing system in line with European and http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/03-1111%20Berlin%20Plus%20press%20note%20BL.pdf, (23 September 2009) 85 Jolyon Howorth, Security and Defense Policy in the European Union, New York, Palgrave McMillan, 2007, pp. 231-238. 86 “EU military operation in Bosnia and Herzegovina”, http://www.euforbih.org/eufor/index.php?option=com_content&task=view&id=12&Itemid=28, (10 February 2009) 87 The International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) was established as a United Nations court of law which set decisions on genocide, war crimes and crimes against humanity. 88 Ibid. 89 Howorth, op cit., p. 237. 90 “European Council, 2002, “Council Joint Action of 11 March 2002 on the European Union Police Mission” 2002/210/CFSP, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L: 2002:070:0001:006:EN:PDF, (3 February 2009) CONFLICT PREVENTION POLICIES OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS 119 international standards under Bosnia and Herzegovina ownership. EUPM would as a part of rule of law approach establish a sustainable, professional and multi-ethnic police service “through mentoring, monitoring and inspecting and operating in accordance with European and international standards.”91 The EU also established an EU Police Mission in Macedonia EUPOL Proxima, in accordance with the Ohrid Framework Agreement of 2001. It included a wide range of EU police experts who were “monitoring, mentoring and advising the country's police thus helping to fight organized crime as well as promoting European policing standards.”92 Additionally, the EU deployed an EU police advisory team (EUPAT)93 in Macedonia in the framework of the European Security and Defense Policy (ESDP). EUPAT was completed in 2006. EUPAT supported the development of an efficient and professional police service based on European standards of policing. Under the guidance of the EU Special Representative and in partnership with the host Government authorities, EU police experts monitor and mentor the country's police on priority issues in the field of border police, public peace and order and accountability, the fight against corruption and organized crime.94 The EUPAT was similar to EUPM. However the former rather aimed at supporting the reform measures of the national government. The third type of operation is the EU Justice Mission. The European Union Rule of Law Mission in Kosovo (EULEX) is the largest civilian mission ever implemented under the ESDP and has been in force since 2008. The EULEX forces in Kosovo involve around 3200 persons including civilian polices, judges, custom officers and administrators. The mission supports the Kosovo authorities in the police, judiciary and customs areas as a rule of law area.”95 It would also “monitor, mentor and advise whilst 91 “European Union Police Force, Mandate”, http://www.eupm.org/OurMandate.aspx, (3 February 2009) 92 For details see: “Framework Agreement- 13.08.2001”, http://faq.macedonia.org/politics/framework_agreement.pdf#search='Ohrid%20Framework%20A greement', (23 September, 2009); “EUPOL, Proxima”, http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=584&lang=EN, (23 September 2009); and see: Council Joint Action 2003/681/CFSP, of 29 September 2003, on the European Union Police Mission in the Former Yugoslav Republic of Macedonia (EUPOL “Proxima”) http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/Council%20Joint%20Action%202003%2068 1%20CFSP.pdf, (23 September 2009) 93 For details see: European Council, 2005, Council Joint Action of 24 November 2005 on the establishment of an EU Police Advisory Team (EUPAT) in Macedonia, 2005/826/CFSP 94 Howorth, op.cit., p. 228. 95 EULEX works under the general framework of United Nations Security Resolution 1244. For details see: “European Council Joint Action of 4 February 2008 on the European Union Rule of Law Mission in Kosovo”, EULEX KOSOVO, 2008/124/CFSP, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:042:0092:0098:EN:PDF, (3 February 2009) 120 GÖKÇEN YAVAŞ retaining a number of limited executive powers.”96 In this operation one of the most promising developments is that the Member States of the EU who do not recognize the independence of Kosovo have also abstained from taking part in the mission but did not block the deployment of it.97 It means that the member states of the EU, to a large extent, learned lessons from the conflicts in the Balkans that had previously left Europe fragmented. In a nutshell, the EU has extended the scope and number of its responsibilities considerably to the military operations mixing them with additional civilian elements. When compared to the previous years, it can be argued that handling a great portion of preventive tasks Europe has become the main actor who takes the initiative in the Western Balkans. Conclusion The Balkans has conventionally been considered as the scene where the relationships among the regional and European great powers adversely affected the whole European continent and dragged it into several bloody wars. Coming to the current security concerns, it can be said that as an adjacent region of the EU, the western side of the Balkans has become an area where the EU faced new instabilities, risks and conflicts since the early days of the Cold War years. During the Yugoslavian wars in the 1990s, the EU’s inadequate conflict management mechanisms and disunity within the EU started to imperil the future of the European security which also prompted “Balkanization” and almost a fragmentation in Europe. Beside the fear of fragmentation among the member states of the EU, the EU was motivated by its growing interest in asserting its role in the region to take the initiative. This was almost a necessity for Europe. It was shortly after the Kosovo War that broke out in 1999, that the EU took concrete actions in military, political and economic fields in the region and developed from an integrating region into a proactive regional/global actor. The EU’s preventive policies were first launched to stabilize the region and prevent the conflicts from reoccurring, then inclined to an integration strategy for the Western Balkans region to join the Union. The EU’s preventive policies developed into two categories: one was a “long-term prevention policy” including “development, assistance, trade policy, social, economic and political policies”, and the other was “short-term prevention policy” including “deployment of peacekeeping and police forces and humanitarian aid.” Being a peace project itself, the EU also started to contribute to diminish the old rivalries and create a broader peaceful community. The EU now envisions a new strategy and vision for the Balkans under the “Stabilization and Association Process (SAP)”. In line with this new strategy, the Western Balkans are now being transformed from a conflict-torn region to a stable, democratic, adopting 96 “EULEX Kosovo, European Union Rule of Law Mission”, http://www.eulexkosovo.eu/?id=2, (11 February 2009) 97 Barbara Delcourt and Eric Remacle, “Global Governance: A Challenge for Common Foreign and Security Policy and European Security and Defense Policy” in Mario Telo (ed.), European Union and Global Governance, London, Routledge, 2009, p. 248. CONFLICT PREVENTION POLICIES OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS 121 market economies and the rule of law. The SAP is based on the EU enlargement schedule that was also pursued by other Central and Eastern European countries before their accession. It can be said that the EU is now becoming a broader and more complicated security complex region penetrating into one of its sub-regions that is the Western Balkans through its preventive and integrative policies. This paves the way for the inclusion of the Western Balkans into a European security community that is likely to emerge in the future. Bibliography Othon ANASTASAKIS and Vesna BOJICIC-DZELILOVIC, “Balkan Regional Cooperation & European Integration”, The Hellenic Observatory, 2002. http://eprints.lse.ac.uk/5706/1/policyPaper2.pdf, (6 September 2009). “Balkans: Stability Pact Goes into History”, OneWorld, 17 December 2007, http://www.esiweb.org/pdf/esi_westernbalkans_reactions_id_12.pdf, (5 February 2009) Ivo BANAC, “The Politics of National Homogeneity”, in Brad K. Blitz (ed.), War and Change in the Balkans: Nationalism, Conflict and Cooperation, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, pp.30-43. Boutros BOUTROS-GHALI, An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-Keeping Document A/47/277 - S/241111, 17 June 1992, New York: Department of Public Information, United Nations, 1992. Charlotte BRETHERTON and John VOGLER, The European Union as a Global Actor, New York, Routledge, 2006. Barry BUZAN and Ole WAEVER, Powers and Regions: The Structure of International Security, Cambridge, Cambridge University Press, 2003. Marie-Janine CALIC, “EU Policies towards the Balkans: Fostering Ownership of Reforms”, International Spectator, Vol. 3, 2003, pp.111-123. Fraser CAMERON, “The European Union and Conflict Prevention”, in Albrecht Schnabel and David Carment (eds.), Conflict Prevention from Rhetoric to Reality, Vol. 1, Lanham: Lexington Books, 2004, pp.207-222. Fraser CAMERON, The Foreign and Security Policy of the EU: Past, Present and Future, Sheffield, Sheffield Academic Press, 1999. Dimitris N. CHRYSSOCHOOU, Michael J. TSINISIZELIS and Stelios STAVRIDIS, Theory and Reform in the European Union, Manchester, Manchester University Press, 2003. 122 GÖKÇEN YAVAŞ “Commission Communication of 11 April 2001 on Conflict Prevention [COM(2001)211 final.]” http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber& lg=en&type_doc=COMfinal&an_doc=2001&nu_doc=211, (11 February 2009) Conflict Prevention and Crisis Management, http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/cpcm/cp.htm, (10 February 2009) Council Regulation (EC) No. 1085/2006 of 17 July 2006 establishing an Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA) http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2006/l_210/l_21020060731en00820093. pdf, (2 Februrary 2009) Council Joint Action 2003/681/CFSP, of 29 September 2003, on the European Union Police Mission in the Former Yugoslav Republic of Macedonia (EUPOL “Proxima”), (23 September 2009), http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/ pressdata/EN/reports/76255.pdf, (11 February 2007) Martin DANGERFIELD, “Regional Cooperation in the Western Balkans: Stabilisation Device or Integration Policy?”, Perspectives on European Politics and Society, Vol. 5, No. 2, May 2004, pp.203-241. Barbara DELCOURT and Eric REMACLE, “Global Governance: A Challenge for Common Foreign and Security Policy and European Security and Defense Policy” in Mario Telo (ed.), European Union and Global Governance, London, Routledge, 2009, pp.233-258. William J. DURCH and James A. SCHEAR, “Faultlines: UN Operations in the Former Yugoslavia”, in William J. Durch and James A. Schear (eds.) UN Peacekeeping, American Politics and the Uncivil Wars of 1990s, New York, St. Martin’s Press, 1996, pp.193-274. Paul EAVIS and Stuart KEFFORD, “Conflict Prevention and the European Union: A Potential Yet to Be Fully Realized”, in Juliette Verhoeven Paul van Tongeren and Hans van de Veen (eds.) Searching for Peace in Central and South Asia: An Overview of Conflict Prevention and Peacebuilding Activities, Boulder, CO, Lynne Rienner Publishers, 2002, pp.3-14. Hans-Georg EHRHART, “A Good Idea, but a Rocky Road Ahead: The EU and the Stability Pact for South Eastern Europe”, in Albrecht Schnabel and David Carment (eds.), Conflict Prevention from Rhetoric to Reality, Vol. 1, Lanham: Lexington Books, 2004, pp.112-132. European Council Gothenburg European Council, Presidency Conclusions, http://www.esdp-course.ethz.ch/content/ref/_doc/200106Goeteborg_Extract.pdf, (12 February 2009) CONFLICT PREVENTION POLICIES OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS 123 European Council, 2003, Council Joint Action of 27 January 2003 on the European Union Military Operation in Macedonia, 2003/92/CFSP. European Council, 2004, Council Joint Action of 12 July 2004 on the European Union military operation in Bosnia and Herzegovina. 2004/570/CFSP. European Council, 2005, Council Joint Action of 24 November 2005 on the Establishment of an EU Police Advisory Team (EUPAT) in Macedonia, 2005/826/CFSP “EU Military Operation in Bosnia and Herzegovina”, http://www.euforbih.org/eufor/index.php?option=com_content&task=view&id=12 &Itemid=28, (10 February 2009) “EULEX Kosovo, European Union Rule of Law Mission”, http://www.eulexkosovo.eu/?id=2, (11 February 2009) “EU-NATO: The Framework for Permanent Relations and Berlin Plus”, para, 3, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/03-1111%20Berlin%20Plus%20press%20note%20BL.pdf, (23 September 2009) “EUPOL, Proxima”, http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=584&lang= EN, (23 September 2009) “European Commission, Communication from the Commission on Conflict Prevention”, Brussels, 11 April 2001, http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/news/com2001 _211_en.pdf, (11 February 2009) “European Council Joint Action of 4 February 2008 on the European Union Rule of Law Mission in Kosovo”, EULEX KOSOVO, 2008/124/CFSP, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:042:0092:0098:EN: PDF, (3 February 2009) “European Council, 2002, Council Joint Action of 11 March 2002 on the European Union Police Mission” 2002/210/CFSP, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:070:0001:006:EN: PDF, (3 February 2009) European Union Police Force, Mandate, http://www.eupm.org/OurMandate.aspx, (3 February 2009) “EU-Western Balkans Summit – Declaration”, Thessaloniki, 21 June 2003, 10229/03 (Presse 163), Press release. http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_doe s_a_country_join_the_eu/sap/thessaloniki_summit_en.htm, (12 September 2009) “Framework Agreement13.08.2001”, http://faq.macedonia.org/politics/framework_agreement.pdf#search='Ohrid%20Fra mework%20Agreement', (23 September, 2009) 124 GÖKÇEN YAVAŞ Johan GALTUNG, Peace by Peaceful Means, London, Sage, 1996. Ettore GRECO, “South-Eastern Europe, The Expanding EU Role”, in Roland Dannreuther (ed.), European Union Foreign and Security Policy: Towards a Neighborhood Strategy, London, Routledge, 2004, pp.62-78. Christopher HILL, “The Capability-Expectations Gap, or Conceptualizing Europe’s International Role”, Journal of Common Market Studies, Vol. 31, No. 3, 1993, pp.305-328. Howorth JOLYON, “The European Security Strategy and Military Capacity: The First Significant Steps”, in Sven Biscop, Jan Joel Andersson (eds.), The EU and the European Security Strategy: Forging a Global Europe, Routledge Advances in European Politics, 2008, pp.81-102. Howorth JOLYON, Security and Defense Policy in the European Union, New York, Palgrave McMillan, 2007. Joint Declaration Issued at the British-French Summit, Saint-Malo, France, 3-4 December 1998, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/FrenchBritish%20Summit%20Declaration,%20Saint-Malo,%201998%20-%20EN.pdf, (3 February 2009) Emil KIRCHNER and James SPERLING, EU Security Governance, Manchester University Press, 2007. Heinz KRAMER, “The European Union in the Balkans: Another Step Towards European Integration”, Perceptions, September-November 2000. Vincent KRONENBERGER and Jan WOUTERS (eds.), The European Union and Conflict Prevention, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2004. John J. MEARSHEIMER, “Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War”, International Security, Vol. 15, No. 1, 1990, pp.5-52. Lucia MONTANARO-JANKOVSKI, “The Interconnection between the European Security and Defense Policy and the Balkans”, Journal of Southeast European & Black Sea Studies, March, 2007, Vol. 7 Issue 1, pp.139-157. Overview of the Missions and Operations of the European Union, August 2009, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/mapENaugust09.pdf, (23 September 2009) Susan E. PENKSA and Warren L. MASON, “EU Security Cooperation and the Transatlantic Relationship”, Cooperation and Conflict, Vol. 38, No. 3, 2003, pp.255-280. Presidency Conclusions, Helsinki European Council, 10 and 11 December 1999, http://www.europarl.europa.eu/summits/hel1_en.htm, (6 February 2009) CONFLICT PREVENTION POLICIES OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS 125 “Presidency Conclusions, Cologne European Council”, 3 and 4 June 1999, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/kolnen.ht m, (6 February 2009) “Presidency Conclusions”, Santa Maria da Feira European Council 19 and 20 June 2000, http://www.europarl.europa.eu/summits/feil.en.htm#V, (3 February 2009) “Preventing Deadly Conflict”, Final Report, Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict, Carnegie Corporation of New York. http://www.wilsoncenter.org/subsites/ccpdc/pubs/rept97/finfr.htm, (4 February 2009) Christina M. SCHWEISS, “European Security and Defense Policy: Capabilities for a Complex World”, in Janet Adamski, Mary Troy Johnson, Christina M. Schweiss (eds.), Old Europe New Security: Evolution for a Complex World, Hampshire, Ashgate, 2006, pp.85-100. Simic PREDRAG, “Dynamics of the Yugoslav Crisis”, Security Dialogue, Vol. 26, No. 2, 1995, pp.153-172. Karen E. SMITH, European Union Foreign Policy in a Changing World, Cambridge, Polity, 2003. Javier SOLANA, “A Secure Europe in a Better World”, presented by Javier Solana, High Representative for the Common Foreign and Security Policy, European Council, Thessaloniki, 20 June 2003, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/reports/762 55.pdf, (11 February 2007) Stability Pact for the Southeastern Europe, “About the Stability Pact,” http://www.stabilitypact.org, (3 February 2009) Emma J. STEWART, The European Union and Conflict Prevention: Policy Evolution and Outcome, Münster, Lit. Verlag, 2006. G. Pınar TANK, “The CFSP and the Nation-State”, in Kjell Eliassen (ed.), Foreign and Security Policy in the European Union, London, Sage, 1998, pp.9-21. “The CARDS Program (2000-2006)” http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/r18002.htm, (10 September 2009) “The Western Balkan Countries on the Road to the European Union” http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_doe s_a_country_join_the_eu/sap/history_en.htm, (3 February 2009) Maria TODOROVA, Imagining the Balkans, Oxford, Oxford University Press, 1997. Mustafa TÜRKEŞ and Göksu GÖKGÖZ, “The EU’s Strategy Towards the Western Balkans: Exclusion or Integration?”, East European Politics and Societies, Vol. 20, 2006, pp.659-690. Treaty Establishing the European Coal and Steel Community (Paris, 18 April 1951) UN Document, S/24923 of 9 December 1992, para. 3. 126 GÖKÇEN YAVAŞ ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ GENEL YAYIN İLKELERİ 1. Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi'ne gönderilecek olan yazılar, işlediği konuya yeni bir boyut getirecek şekilde özgün ve daha önce hiçbir yayın organında yayınlanmamış ya da yayınlanmak üzere gönderilmemiş olmalıdır. 2. Gönderilen makalelerin yayınlanmasından sonra dergi yayın kurulu tarafından uygun görüldüğü takdirde, tüm yayın hakları Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları Araştırma Uygulama Merkezi’ne (ATAUM) aittir. 3. Yayınlanan makalelerden alıntı yapılması halinde kaynak belirtilmesi zorunludur. Makalelerin tamamının kullanılması derginin iznine bağlıdır. 4- Makaleler Türkçe, Almanca, Fransızca ya da İngilizce dillerinden birinde yazılabilir. 5. Sunulan makale önce derginin editörlük kıstaslarını karşılayıp karşılamadığının görülmesi için Yayın Kurulu tarafından incelenir. Kıstasları karşılayan makale hakeme gönderilir. Kıstasları karşılamayan makale, istenen düzeltmeler için yazara geri gönderilir. 6. Makale hakeme gönderildikten sonra, hakem, hakem raporu kıstasları çerçevesinde makaleyi iki ay içinde değerlendirir ve kararını gönderir. Hakem kararına göre, makale, yayınlanmaya uygun bulunabilir, makalede bazı düzeltmeler istenebilir ya da makale yayınlanmaya uygun bulunmayabilir. Bundan sonra yazar, en kısa sürede, ekinde hakem raporlu bir yazı ile karar hakkında bilgilendirilir. 7. Yayınlanan makalenin sorumluluğu yazara aittir. Makaledeki hiçbir görüş dergiye veya ATAUM’a yüklenemez. 8. Yayınlansın ya da yayınlanmasın hiçbir makale iade edilmez. 9. Yazarlar, yazılarını (makalelerini, kitaplarını vb.), 9. maddenin altındaki “Yazarlık Formu”nu eksiksiz doldurarak ve istenilen diğer belgelerle birlikte, Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayın Koordinatörlüğü 06590 Cebeci/ANKARA adresine posta yoluyla göndermeleri ve ayrıca, senemogl@education.ankara.edu.tr veya dsezgen@ankara.edu.tr adresine de elektronik posta olarak göndermeleri gerekmektedir. Eksik evrak ile gönderilen makaleler, işleme alınamamaktadır. 10- Yazılar/makaleler, Microsoft Word programında, Times New Roman karakterinde yazılacaktır. Satır aralığı 1,5 olmalıdır. Metin için 12 punto, dipnotlar için 10 punto kullanılacaktır. 11. Makale, dipnotlar dahil 4.000 ila 10.000 kelime arasında olmalıdır. 12. Kitap incelemeleri 1500-2000 kelime arasında olmalıdır. 13. Olay incelemeleri dipnotlar dahil 3000-5000 kelime arasında olmalıdır. 14. Makale, Türkçe dilinde yazılmışsa Türkçe ve İngilizce özet ve anahtar kelime, Yayın Kurulu tarafından kabul edilen başka bir dilde (İngilizce, Almanca, Fransızca) yazılmışsa, Türkçe ve yazıldığı dilde özet ve anahtar kelime eklenmelidir. Özetlerin her birinde ortalama 125’er kelime olmalı, anahtar kelimeler ise 5’er adedi geçmemelidir. 15. Makalelerde en fazla üçlü altbaşlık sistemi kullanılacaktır. İlk altbaşlık koyu, ikinci altbaşlık koyu ve italik yazılmalıdır. Üçüncü altbaşlık sadece italik olmalıdır. Altbaşlıklarda harf ya da rakam kullanılmamalıdır. 16. Makale içinde çift tırnak kullanılmalıdır. 17- Makalenin yazılmasında kullanılan kaynakçaya ilk atıf, dipnot yazım ilkelerinde belirtilen örnekler çerçevesinde yapılacaktır. Makalenin sonraki sayfalarında, aynı kaynağa yapılan atıflarda ise yazarın soyadı ile Ibid., op.cit. vb. Latince terimler kullanılacaktır. 18- Yayınlanan makalelerin yazarlarına ilgili mevzuat çerçevesinde telif ücreti ödenecektir. 19- Yayınlanan makalelerin 10 adet tıpkı basım ve 1 adet dergi yazara ücretsiz olarak verilecektir. THE GENERAL PUBLICATION PRINCIPLES OF THE ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES 1. All papers sent to the journal should be original enough as they will bring a new dimension to the topic in which they study and should not have been published or presented to the editorial board of other publications in any kind. 2. If presented paper’s publication is approved by the Review’s Editorial Board, the Ankara University ATAUM holds all publication rights of the paper. 3. Any other publication and paper that have used some parts of papers published in the Ankara Review of European Studies as quotations should give the source paper of these quotations in their bibliography. The complete usage of paper is a subject to the permission of the review. 4. The language of papers to be presented to the review could be in Turkish, English, French and German. 5. Presented paper will first be reviewed by the editorial board to see whether the paper meets the editorial criterias of the review. The paper that meets the criterias will be sent to the referee. Paper that do not meet the criterias will be sent back to the author for the requested corrections. 6. After the sending of the paper to the referee, the referee will asses the paper in the framework of the terms of referee report and send his decision about the paper within two months. In the referee’s decision, the paper may be found eligible to the publication or some corrections may be requested on the paper or the paper may be found ineligible for the publication. Then the author is immediately informed about the decision in writing with a copy of referee report. 7. The responsibility of the published papers belongs to the authors. All opinions in the papers can not be ascribed to the review or ATAUM 8. All papers either published or not are not returned. 9. Authors who would like to sent their papers, books, etc. to ATAUM for the publication assessment should fill up “The Author Form” and send it with other requested document with their papers or books etc. by post to the following address: Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayın Koordinatörlüğü 06590 Cebeci /ANKARA. They should also e-mail the form, requested documents and their papers or books etc. to one of the following e-mail addresses: senemogl@education.ankara.edu.tr or dsezgen@ankara.edu.tr . All applications with incomplete document will not be admitted. 10. Papers should be written in one of the Windows for Word programmes with a 1.5 line matter and in the Times New Roman character. The size of the letters will be 12 points, for the text and 10 points, for the foot notes. 11. The total words at the paper including the foot notes should be between 4000 and 10.000 words. 12. The total words in the book reviews should be between 1500 and 2000 words. 13. The total words in the case studies should be between 3000 and 5000 words. 14. If the paper is written in Turkish, English abstract and key words and also an abstract and key words in the original language should be added to the paper. Each abstract should comprise 125 words in average and the number of key words both in Turkish and in original language should not be more than 5 words. 15. In the papers, maximum three subtitle system will be used. The first subtitle should be bold the second subtitle should be bold and italic and the third subtitle should be italic in character. Letters or numbers should not be used in the subtitle. 16. Quotation marks should be used in the paper. 17. In the first quotations for the bibliography used in the preparation of the papers, a foot note procedure will be used in the framework of the Footnote Writing Principles. In the following pages if the quotation is made to the same bibliography, the family name of the author and terms in latin such as Ibid., op.cit,etc. will be used. All quotations to the sources used in the writing of the paper will be made through footnotes procedure in the framework of the examples given in the footnote writing principles link. 18. Copy right priced will be paid to the author in the framework of the reliated legistation. 19. The author will be given 10 (ten) blue print of his/her paper separately and also 1 (one) review that his/her paper has been published free of charge. ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ DİPNOT YAZIM İLKELERİ A-TEK YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE i-Kitap: Çağrı Erhan, Türk-Amerikan İlişkilerinin Tarihsel Kökenleri, Ankara, İmge Kitabevi, 2001, s. 55. ii-Makale: Gökhan Çetinsaya, “Essential Friends and Natural Enemıes: The Hıstorıc Roots of Turkish-Iranian Relations”, Middle East Review of International Affairs, Cilt 7, No3, 2003, s. 116-132. B-İKİ YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE i-Kitap: Gülten Kazgan ve Natalya Ulçenko, Dünden Bugüne Türkiye ve Rusya, İstanbul, Bilgi, 2003, s. 32. ii-Makale: Thomas G. Mahnken ve James R. FitzSimonds, “Revolutionary Ambivalance: Understanding Officer Attitudes Toward Transformation”, International Security, Cilt 28, No 2 ,2003, s.122-135. C-ÜÇTEN FAZLA YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE i-Kitap: Mehmet Gönlübol et al, Olaylarla Türk Dış Politikası, 1919-1995, Ankara Siyasal Kitabevi, 1996, s. 129. ii-Makale: David Dranove et al., “Is More Information Better? The Effects of “Report Cards” on Health Care Providers”, Journal of Political Economy, Cilt 11, No 3, 2003, s. 25. D- KİTAPTA MAKALE Joseph Turow, “A Mass Communication Perspective on Entertainment Industries”, James Curan ve Michael Gurevitch (der.), Mass Media and Society, Londra, Edward Arnold, 1991, s. 160-167. E- GAZETE YAZISI Yazarı Belli Gazete Yazısı Hasan Cemal, “Fiyasko ve Çıkış Yolu”, Milliyet, 18 Aralık 2003, s. 7. Yazarı belli olmayan gazete yazıları: “Başbakan Washington Yolcusu”, Cumhuriyet, 22 Aralık 2003, s. 8. Yazarı belli olmayan resmi ya da özel yayınlar, raporlar vb. Enerji Teknolojileri Politikası Çalışma Grubu Raporu, Ankara, TÜBITAK, Mayıs 1998, s. 35. ARŞİV BELGELERİ Başbakanlık Cumhuriyet Arşivi, Başbakanlık Hususi Kalem, 33218, 10 Aralık 1943. İNTERNETTEN ALINAN KAYNAKLAR Mustafa Aydın, “ABD Dünyadan Ne İstiyor”, 23 Mart 2003, <http://www.haberanaliz.comldetay.php?detayid=325> (19 Aralık 2003), s. 1. YÜKSEK LİSANS-DOKTORA TEZLERİ Mustafa Pulat, Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası: Türkiye’nin Avrupa Savunmasındaki Geleceği, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, Gazi Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2002, s. 10. SÖYLEŞİ İlber Ortaylı, Ankara, 10 Ekim 2003, kişisel görüşme. REVIEW OF EUROPEAN STUDIES FOOT NOTE ORTHOGRAPHY PRINCIPLES A – FOR A BOOK OR A PAPER WITH ONE AUTHOR i – For a Book : Author, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. . ii – For a Paper : Author, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. . B - FOR A BOOK OR A PAPER WITH TWO AUTHORS i – For a Book : Author, Author, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. . ii – For a Paper : Author, Author, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. . C - FOR A BOOK OR A PAPER WITH THREE OR MORE THAN THREE AUTHORS i – For a Book : Author, et al, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. . ii – For a Paper : Author, et al, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. . Ç – FOR A PAPER IN A BOOK Author, “Title of article”, Author of book ed., Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. . D – FOR AN ARTICLE ON A NEWSPAPER With Author or Without Author, ‘Title of article’, Title of Magazine, Day Month Year, p. .. . E – FOR AN OFFICIAL OR FOR A SPECIAL ARTICLES OR REPORTS WITHOUT AN AUTHOR Title of article or report, Location, Publisher, Year, p. …. . F – FOR A ARCHIVAL DOCUMENT Title of document, Number of the document, Day Month Year. G – FOR THE BIBLIOGRAPHY DOWNLOADED FROM THE INTERNET Author “Title of article”, <addres of the webpage>, (Retrieved Day Month), p. … . H – FOR A GRADUATE AND FOR A DOCTORATE THESIS Author, Title of thesis, Thesis type, Location, Year, p. …. . I – INTERVIEW Author, Location, thesis, Day Month Year, interview ANKARA ÜNİVERSİTESİ AVRUPA TOPLULUKLARI ARAŞTIRMA VE UYGULAMA MERKEZİ MÜDÜRLÜĞÜ MAKALE/KİTAP YAYINLAMA VE YAZAR FORMU ANKARA ÜNİVERSİTESİ AVRUPA TOPLULUKLARI ARAŞTIRMA VE UYGULAMA MERKEZİ MÜDÜRLÜĞÜNE Merkezinizin Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisinde/Merkezinizce yayınlanmasını istediğim “……………………………..…………......................................................................…… ……………………………………………….…….” başlıklı makalemin/kitabımın, bütün sayfalarını paraflı ve son sayfasını da imzalı bir şekilde dilekçem ekinde sunuyorum. Makalemin/kitabımın bütün sorumluluğu tarafıma aittir. Makalemdeki/kitabımdaki bütün kaynakları andım. Makalemi/kitabımı başka bir yerde yayınlatmadım ve yayınlanmak üzere göndermedim. Makalemdeki/kitabımdaki görüşlerin dergiyi ya da Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi Müdürlüğünü bağlamadığı konusunda bilgilendirildim. Makalem (yayınlanacak kitap için yazarlık ücreti ödenmemektedir) yayınlandığı takdirde, adıma tahakkuk edecek yazarlık ücretinin .......................................................... Bankası ................................................. Şubesi …………………………………………. nolu hesabıma yatırılması için gereğini saygılarımla arz ederim. ........./........./200...... ............................................... (Ad, Soyad, İmza) EKLER : 1- Makale/Kitap (1 adet-……………. sayfa) 2- İngilizce ve Türkçe Özet Çıktısı (1’er adet) 3- Makalenin/Kitabın tamamı ile İngilizce ve Türkçe Özetin, Kaynakça Listesinin (Makale verenler için) İçinde Bulunduğu CD (1 adet) Makalenin İngilizce Adı : ................................................................................................................. ………………………………………………………………………………………………………. Anahtar Kelimeler (Türkçe):........................................................................................................... Anahtar Kelimeler (İngilizce):................................…………………………................................. Vergi Kimlik Numarası ve Dairesi................................................................................................... T.C.(Nüfus Cüzdanı) Kimlik Numarası :........................................................................................ Bağlı Olduğu Kurum/Birim:………………………………………………………….................... Adres:................................................................................................................................................. .…………………................................................................................................................................ Telefon: Ev:................................................... İş:............................................................................... Fax :................................................ E-posta:...........................@...................................... Makalenin/Kitabın Kelime ve Sayfa Sayısı :………............ Kelime, …………..………. Sayfa ANKARA UNIVERSITY EUROPEAN UNION RESEARCH CENTRE PAPER/BOOK PUBLICATION AND AUTORSHIP FORM TO THE ANKARA UNIVERSITY EUROPEAN UNION RESEARCH CENTRE DIRECTORATE I present my application form with my enclosed paper/book that I have initialed all pages and signed the last page entitled“…….……………………………………………………………... ……………………………………………………………………………………………………… ……………………….” that I request to publish at your Center’s academic periodical publication titled Ankara Review of European Studies. I have the all responsibility of my paper/book. In the footnotes you can find all printed academic essays, books that I have used in this paper/book. I did not publish my paper/book at another publication firm/house and I did not send it to another publication firm/house to publish. I am fully acknowledged that all opinions at my paper/book can not be acribed to the review or ATAUM If my paper (is not paid for book) is published, I ask to do my autorship payment to my account number ………………………………………………………. at the ……………… Branch of …………………………………………………….Bank. ........./........./200...... ................................................ (Name, Surname, Signature) ENCLOSED : 1- Paper/Book (1 copy-……………. pages) 2- English and Turkish Summary Output (1 copy in each language) 3- One CD should consist of English and Turkish summary of paper, biblography (for paper) and full text of the paper/book Keywords (in Turkish) :.................................................................................................................... Keywords (in English):..................................................................................................................... Turkish Identity Card Number or Passport Number :................................................................. Tax Identity Number and Tax Office :............................................................................................ Employer Institution:……..……………………………………………………………………….. Address:….......................................................................................................................................... …………………................................................................................................................................. Telephone: Home:................................................. Work:................................................................ Fax :................................................ E-Mail:...........................@.................................................... Word and Page number of paper/book :………………..……….. Word, ……...……...…. Page