Türkiye`de altyapı hizmetlerinin özel sektöre gördürülmesi: Neden
Transkript
Türkiye`de altyapı hizmetlerinin özel sektöre gördürülmesi: Neden
İktisat İşletme ve Finans 24 (284) 2009 : 9-45 www.iif.com.tr doi: 10.3848/iif.2009.284.2456 +0 30 0 se l Türkiye’de altyapı hizmetlerinin özel sektöre gördürülmesi: Neden, ne zaman, nasıl? 10 17 :23 /20 22 Haziran 2009 tarihinde alındı; 26 Ekim 2009 tarihinde revize edildi; 28 Ekim 2009 tarihinde kabul edildi. :51 Uğur Emek* ar ], T .41 51 0.1 .23 isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 Özet. Altyapı hizmetlerinin gördürülmesinde kamu-özel işbirlikleri son yıllarda dünya genelinde hem hızlı biçimde artmakta hem de yoğun biçimde tartışılmaktadır. Bu çalışmada altyapı yatırımlarının gelişimi ve Türkiye’de altyapı projelerine özel sektör katılımına ilişkin süreçler incelenmektedir. Türkiye’de kamu kaynaklarının yetersizliği nedeniyle, KÖİ yöntemleri alternatif bir finansman tekniği olarak görülmekte ve KÖİ sözleşmelerinin yönetim biçimi ihmal edilmektedir. Bu nedenle projeler geliştirilirken geleneksel tedarikle karşılaştırıldığında KÖİ yöntemlerinin daha iyi sonuç verip vermeyeceği; risklerin nasıl paylaşılacağı; rekabetçi bir ihale sürecinin nasıl tesis edileceği; KÖİ projelerinin nasıl muhasebeleştirileceği gibi konular göz önünde bulundurulmamaktadır. Çalışma, Türkiye’de KÖİ projelerinden beklenen etkinlik kazanımlarını sağlamak amacıyla temel önerilerini özetlemektedir Anahtar Kelimeler: Kamu-özel işbirlikleri, imtiyazlar, altyapı hizmetleri, Türkiye JEL Sınıflaması: H54, H57, L33. rg De ns me v eF ina il Abstract. Private participation in infrastructure services in Turkey: Why, when, how? Public-Private Partnerships in infrastructure have been both in a rapid increase and under discussion. In this study, the process related to private participation in infrastructure in Turkey is examined. PPP projects have been deemed as a financial technique and governance structure of them has long been ignored because of high public deficits in Turkey. For this reason, while developing projects, the following issues have not been taken into consideration: whether PPP projects have more value for money as compared with the traditional public procurement; how risks are shared; how a competitive tendering process is developed; how PPP projects are accounted. The study summarizes the main proposals to ensure expected efficiency gains from PPP projects in Turkey. Keywords: Public-private partnerships, concessions, infrastructure services, Turkey JEL Classification: H54, H57, L33. ire n: [İk tis a t İş let B * Dr., Devlet Planlama Teşkilatı, E-Posta: suemek@gmail.com. Yorum ve değerlendirmeleri İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 . için Murat Kutluksaman’a teşekkür ederim. Çalışma Devlet Planlama Teşkilatının görüşlerini yansıtmaz. Sorumluluğu yazarına aittir 2009© Her hakkı saklıdır. All rights reserved. 1 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 ge ih: 22 /04 /20 se l 1. Giriş Altyapı hizmetlerinin sunumunda özel sektörün katılımı dünya genelinde artış göstermektedir. Bu hizmetlere özel sektörün katılım yöntemleri, doğrudan kamu alımları ile kamu iktisadi teşebbüslerinin özelleştirilmesi arasındaki yelpazede değişik biçimler alabilmektedir1. Klein ve ark. (1998) çalışmasında da belirtildiği gibi geçmişi çok eski olan imtiyaz yöntemi son yıllarda özellikle de gelişmekte olan ülkelerde yeniden popülerleşmeye başladı2. Özel sektörün uzun süreli sözleşmeler çerçevesinde kamu hizmetlerine katılımı geleneksel olarak imtiyaz olarak nitelendirilse de uluslararası uygulamalarda Tasarla-Yap-İşlet-Devret (TSİD), Yap-İşlet-Devret (YİD) Yap-İşlet (Yİ), Yap-Kirala (YK), İşletme Hakkının Devri (İHD), Yönetim Sözleşmesi, Hizmet Sözleşmesi, Private Finance Initiative (PFI)3 ve Private Participation in Infrastructure (PPI)4 gibi farklı isimler altında çeşitli yöntemler geliştirildi. Uzun süreli sözleşme ilişkisi çerçevesinde özel sektörün kamu hizmetlerine katılımını öngören bu yöntemlerin üst başlığı olarak Kamu-Özel İşbirlikleri5 (Kısaca, KÖİ) terimi genel kabul gördü6. Kamu hizmetleri uzun süreli imtiyaz sözleşmeleri çerçevesinde özel sektöre gördürülmesinde, tasarım, finansman, yapım, hizmet sunumu, gelir tahsilatı ve çevresel etkilere ilişkin risklerin çoğunu özel teşebbüsler üstlenmektedir. Özel sektörün riskleri yönetemediği veya riskin maliyetini tamamen üstlenecek kapasiteye sahip olmadığı durumlarda, idare (government) belirli rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 Çeşitli çalışmalarda (örneğin, Li ve Akintoye, 2003) KÖİ ve özelleştirme terimleri birbirlerinin yerine kullanılmakla beraber, KÖİ projeleri ile özelleştirme işlemleri birbirlerinden farklı uygulamalardır. KÖİ projelerinde hizmet sunum hakkı -uzun süreli- sözleşme ilişkisi çerçevesinde “bir süreliğine” özel teşebbüslere devir edilmektedir. Özelleştirme uygulamalarında ise kamu teşebbüslerini satın alan özel teşebbüsler, hizmet sunum haklarını kârı ve zararı kendilerine ait olmak üzere “süresiz” biçimde devir almaktadırlar. Birinci yöntemde kamu idareleri ilgili sözleşme ve genel kamu düzenlemeleri aracılığı ile hizmet sağlayıcısı özel teşebbüsleri denetlemektedir. Özelleştirme uygulamalarında ise özel teşebbüsler piyasalardaki rekabet baskısı ve genel kamu düzenlemeleri aracılığı ile denetlenmektedirler (Grimsey ve Lewis, 2004, s. 55). KÖİ uygulamaları konusunda inceleme yapan ve inceleme kapsamında kamu ve özel sektör temsilcileri ile görüşmeler yapılan Sigma (2008, ss. 40-41) çalışmasında, Türkiye’de özelleştirme ve KÖİ projelerinin birbirlerine karıştırıldığı, KÖİ/imtiyaz niteliğindeki işlerin özelleştirme olarak nitelendirildiği bunun da özellikle uluslararası yatırımcılar için hukuki karmaşa yaratabileceği belirtilmektedir. Bu çalışmada altyapının doğrudan özelleştirilmesi ihmal edilmekte ve idarenin -aralarındaki sözleşme koşullarında- altyapıyı özel sektöre gördürmesi yöntemleri incelenmektedir. Altyapıda özelleştirme, rekabet ve regülasyon konularında literatür taraması için bkz. Emek, (2001). 2 Dünya Bankası veri tabanına göre 1990-2007 yılları arasında gelişmekte olan ülkelerde yaklaşık 1,2 trilyon ABD doları tutarında 1224 adet altyapı yatırımı özel sektör katılımı ile gerçekleştirilmiştir. Özel sektör katılımı ile gerçekleştirilen altyapı yatırımı tutarı 1990-99 yılları arasında 514 milyar ABD doları iken, 2000-07 yılları arasında 729 milyar ABD dolarına çıkmıştır (http://ppi.worldbank.org). Öte yandan, 1990-2006 yılları arasında 100’ün üzerinde gelişmekte olan ülkede, 100 milyar ABD dolarının üzerinde özelleştirme işlemi gerçekleştirilmiştir (Kikeri ve Phipps, 2008). 5 6 t İş tis a [İk n: Birleşik Krallık terminolojisi Dünya Bankası terminolojisi ire 4 Public Private Partnership, kısaca PPP İnd 3 let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 KÖİ yöntemlerinin terminolojisi hakkında ayrıntılı bir değerlendirme için bkz. David, de la Motte ve Davies, (2003) ve Emek, (2007). 10 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l riskleri üstlenebilmektedir (IMF, 2006, ss. 30-50; Irwin, 2007, ss. 47-69). İdare ve özel teşebbüsler arasındaki sözleşmelerde belirlenen risk paylaşımının boyutu, uygulanacak KÖİ yönteminin içeriğini ve ismini belirlemektedir. KÖİ projelerini “yapım imtiyazı”, “hizmet imtiyazı”, “hizmet alımı” ve “ortak girişim” sözleşmeleri şeklinde dört genel başlık altında toplamak mümkündür. Geleneksel Fransız tipi yapım imtiyazı sözleşmeleri çerçevesinde, kamu idareleri tekel niteliğindeki bir kamu hizmeti sunma hakkını kâr ve zararı ile özel sektör teşebbüsüne devretmektedirler. Özel sektör teşebbüsleri hizmetin gerektirdiği yatırımları yapmakta ve hizmetin bedelini kullanıcılardan tahsis etmektedirler (Klein ve ark., 1998, s. 10). Hizmet imtiyazı yönteminde, özel teşebbüsler mevcut bir kamu işletmesini devir almakta ve işletme, bakım ve onarım risklerini üstlenmektedirler7. Ayrıca, hizmet bedellerini tüketicilerden tahsil etme yükümlülükleri ölçüsünde talep yönlü riskleri de üstlenmektedirler (Li ve Akintoye, 2003). 1992 yılında Birleşik Krallıkta (BK) geliştirilen hizmet alım (PFI) modelinde hizmet sunumunun gerektirdiği tasarım, finansman, yatırım ve işletme unsurları tek bir pakette toplanarak (bundling), kamu idarelerinin uzun süreli sözleşmelerle özel teşebbüslerden paket tedarik yapmalarına olanak sağlanmaktadır. Bu yöntemde özel teşebbüsler yatırım ve işletme risklerini, sunulan hizmetin temel satın alıcısı olan kamu idareleri de talep yönlü riskleri üstlenmektedir (HM Treasury, 2003, ss. 2-3). Avrupa Birliği (AB) düzenlemelerinde Kurumsal Kamu-Özel İşbirlikleri (Institutionalized Public-Private Partnerships) ve Türkiye uygulamasında bağlı ortaklık ve iştirak şeklinde nitelendirilen idare ve özel teşebbüsler arasındaki ortak girişimlerde, hem idare hem de özel ortaklar ayni veya nakdi sermaye katkılarının yanısıra ortak girişimlerin yönetimlerinde de aktif roller üstlenmektedirler (Bovis, 2005, ss. 200-204)8. Altyapı yatırımlarının kamu fonları yerine özel sektör katılımı ile gerçekleştirilmesi yönünde farklı tezler ileri sürülmektedir. Bu tezlerde, kamu yatırım projelerinin yapılabilirlik çalışmalarında maliyetlerin aşırı düşük öngörüldüğü ve gerçekleşen maliyetin tahmini maliyetin çok üzerinde olduğu (Flyvbjerg, Holm ve Buhl, 2002); geleneksel tedarik yöntemleri ile karşılaş7 Türkiye’de hizmet imtiyazları genel olarak İHD veya kiralama olarak nitelendirilmektedir. Çal (2008, s. 196) İHD yönteminin Anayasa Mahkemesince Devral-İşlet-Devret şeklinde de isimlendirildiğini belirtmektedir. Örneğin, 620 MW kurulu güce sahip Çayırhan Termik Santralı 2001 yılında 185 milyon ABD doları karşılığında ve 29,8 MW kurulu güce sahip Hazar I-II Hidroelektrik Santralları 1996 yılında iz bedeli ile İHD modeli ile devir edilmiştir (DDK, 2003). Bunun yanısıra, başlangıçta YİD yöntemi ile gerçekleştirilen ve sözleşme süresinin sonunda idareye devredilen İstanbul Atatürk Havalimanı, 2006 yılında çıkılan ihalede 3 milyar ABD doları karşılığında 15,5 yıllığına özel sektöre kiralanmıştır (Dünya Gazetesi, 2005). t İş tis a [İk n: 8 let B ire YİD modeli ile yaptırılan İzmit Su Arıtma Tesisi projesinde görevli teşebbüs İSAŞ’a İzmit Büyükşehir Belediyesi % 15 oranında hisse ile ortak olmuştur. Belediye Kurumsal KÖİ’ye ortak olmasının gerekçesini “yönetim ve denetim kurullarında temsil edilmenin Şirketin işleyişi ile ilgili bilgilere ulaşmada avantaj sağlayabileceği” şeklinde açıklamaktadır (Sayıştay, 2002). Kurumsal KÖİ’ler konusunda Türkiye ve AB mevzuatının karşılıklı değerlendirmesi için bkz. Emek, (2009). İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 11 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l tırıldığında KÖİ projelerinde yatırımın daha az gecikme ile gerçekleştirilebileceği (Grimsey ve Lewis, 2007); KÖİ projelerinde riskler önemli ölçüde özel teşebbüslere transfer edildiğinden, yapım, bakım ve onarım maliyetlerinin daha düşük olacağı (Deloitte, 2006)9; vatandaşların refahı için gerekli yatırımların finansmanında kamu kaynaklarının yetersiz kalacağı ve bu projelere özel teşebbüslerin daha kolay finansman desteği sağlayabileceği (IMF, 2004) belirtilmektedir. Geleneksel yöntemler ile karşılaştırıldığında altyapı hizmetlerinin KÖİ yöntemleri ile daha etkin biçimde tedarik edilmesinin başlıca gerekçesi olarak “mülkiyet hakları”, “paket tedarik” ve “risk transferi” gösterilmektedir (Grimsey ve Lewis, 2007). Altyapı yatırımlarının mülkiyet (denetim) haklarının özel teşebbüslere devredilmesi, ilişkili yatırımın ve dolayısıyla üretimde etkinliğin artmasına yardımcı olacaktır (Blanc-Brude, Goldsmith ve Valila, 2006). Örneğin bir otoyol KÖİ projesinde, kamu idareleri sabit fiyattan hizmet satın alma garantisi verdiklerinde -sözleşme bitiminden önce kötü niyetli biçimde yeniden fiyat müzakeresi yapmazlarsa-, özel teşebbüsler yol bakımı için gerekli yatırımı yapacaklar (ilişkili yatırım) ve üretim etkinliğini artıracaklardır (bu arada teşebbüs ekstradan kâr edecektir). KÖİ projelerinin diğer bir özelliği yatırım ve işletme faaliyetlerinin tek bir sözleşme ile tek bir teşebbüsten tedarik edilmesidir. Geleneksel tedarik yöntemlerinde, kamu idareleri yapım işlerini özel teşebbüslere yaptırıp, işletmesini kendileri yapmaktadırlar. Bu durumda yapım işi riskini özel teşebbüs, işletme ve talep riskini kamu idareleri üstlenmektedir. Yapım ve işletme işi tek bir sözleşme ile özel sektörden tedarik edildiğinde, yapım ve işletme riski özel teşebbüse transfer edilmektedir. Paket tedarik yöntemini eksik sözleşme perspektifinden geliştirdiği kuramsal bir model ile analiz eden Hart (2003) tedarik edilecek hizmetin kalite standartlarının, yapım işlerinin kalite standartlarından daha iyi belirlenebildiği durumlarda, KÖİ yöntemlerinin daha etkin sonuçlar verebileceğini ileri sürmektedir. Örneğin, otoyol yapım işinin kalitesinin belirlenmesinin, onaylanmasının ve izlenmesinin “çok daha” zor ve masraflı olduğu durumlarda, projenin KÖİ yöntemi ile yapılması daha etkin sonuçlar yaratabilmektedir. Bu çerçevede, kamu idareleri yapım standardı yerine otoyol hizmet standardını belirlemektedir. Hizmet standardı olarak özel teşebbüslerden, asgari bir hız seviyesinde ve belirli sayıda kesintisiz trafik akışını sağlamaları istenebilmekte ve bu standart daha etkili ve daha az masraflı biçimde denetlenebilmektedir. Ayrıca, KÖİ sözleşmelerinde performans standartları belirli bir seviyeyi (örneğin, taşıt sayısı/saat, gün, ay veya yıl) aştıktan sonra, özel teşebbüslere 9 ire n: [İk tis a t İş let B HM Treasury (2003) BK’da gerçekleştirilen 451 hizmet alım/PFI projesinin % 88’inin zamanında tamamlandığını, geleneksel tedarik yöntemleri ile gerçekleştirilen projelerin ise % 70’nin geç ve bütçe tahminlerinin % 73 üzerinde gerçekleştiğini belirtmektedir. 12 İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l kapasite artırım yatırımları şeklinde ilave yükümlükler de getirilmektedir. KÖİ projelerini, geleneksel tedarik yöntemlerinden daha etkin kılan unsurlardan birisi de kamu idarelerinden özel teşebbüslere risk transferidir (Quiggin, 2004). Kamu hizmetlerinin geleneksel tedarik, hizmet tedariki, yapım/ hizmet imtiyazı veya ortak girişim sözleşmeleri ile sağlanmasına bağlı olarak, proje riskleri sözleşme tarafları arasında farklı biçimde paylaşılabilmektedir. Yapım, işletme ve talep yönlü risklerden, geleneksel tedarik yönteminde özel teşebbüsler birincisini, kamu idareleri son ikisini; hizmet satın alma sözleşmelerinde özel teşebbüsler ilk ikisini, kamu idareleri sonuncusunu; hizmet imtiyazlarında özel teşebbüsler son ikisini, kamu idareleri birincisini; yapım imtiyazı sözleşmelerinde özel teşebbüsler hepsini; ortak girişimlerde özel teşebbüsler ve kamu idareleri ortaklıkları oranında hepsini yüklenmektedir. Genelde kamu özelde de altyapı yatırımlarının net sosyal refahı artırması beklenmektedir (Prud’homme, 2005). Bunun için kamu yatırımları toplam sosyal faydayı artırmalı ve toplam sosyal maliyeti azaltmalıdır. Bu çerçevede, kamu yatırımlarının fayda/maliyet analizleri yapılırken bir takım soru(n)ların, yatırım kararları öncesinde analiz edilmesi gerekmektedir. Kamu idareleri, kamu hizmetleri için ihtiyaç duyulan projeleri kamu fonları ile daha ucuz biçimde gerçekleştirebilecekler midir? Yoksa, kamu fonları yerine özel sektörün katılımını sağlayan KÖİ projeleri mi daha iyi sonuçlar verecektir? KÖİ yöntemlerine başvurulduğunda tarafların risk paylaşımları nasıl belirlenecektir? Kamu idarelerinin talep yönlü riskleri üstlenmeleri ne ölçüde gereklidir? Kamu idarelerinin vermiş olabilecekleri garantilerin (örneğin, satın alma, kredi, faiz ve döviz kuru garantileri) maliyetleri önceden hesaplanmakta mıdır? KÖİ sözleşmelerinin tahsisatında saydamlık, eşitlik ve rekabet nasıl tesis edilecektir? Altyapı yatırımlarının kamu finansmanı veya özel sektör katılımı ile gerçekleştirilmesi kararı aşamasında bu tür soru(n)ların ayrıntılı biçimde analiz edilmesi gerekmektedir. Çünkü, Hodge ve Greve’in de (2007) belirttiği gibi hem kamu idareleri hem de özel teşebbüsler için son derece cazip olmalarına rağmen, uygulamada KÖİ yöntemlerinin faydalarının ve maliyet tasarruflarının sınırlı oldukları görülmektedir. Yazarlar kuramsal çalışmalarda belirtilen cazibelerine karşın, KÖİ yöntemlerinin uygulamadaki başarısızlıklarının nedenleri arasında kamu idarelerince ihtiyaçların iyi tanımlan(a)mamasını; alternatif yöntemlerin yeterince analiz edil(e)memesini; edilse de analizde yararlanılan tekniklerin (örneğin, iskonto oranı) hatalı kullanılmasını; kamudan özel teşebbüslere yapılan risk transferlerinde özensiz davranılmasını; uzun dönemli sözleşmelerin başlangıç aşamalarında faydaların gereğinden fazla abartılarak iyimserlik ve politik duyarlılık yaratılmasını; devlet garantilerinin saydam biçimde rapor edilmemesini göstermektedirler. Bu nedenlerle, akademik çalışmaların yanısıra uluslararası örgütler İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 13 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l ve ulusal idareler altyapıya özel sektör katılımından beklenen etkinliğin artırılması için gerekli kurumlar ve kuralların geliştirilmesi konusunda ayrıntılı çalışmalar yapmaktadırlar. Örneğin, OECD 2007 yılında oluşturduğu tavsiye metninde altyapı hizmetlerinin özel teşebbüslere gördürülmesinde göz önünde bulundurulması gereken ilkeleri belirlemiştir (OECD, 2007a). Bunun yanısıra, Birleşmiş Milletler KÖİ projelerinde iyi yönetişimin geliştirilmesi için rehber hazırlamış (United Nations, 2007) ve Birleşmiş Milletler Uluslararası Ticaret Hukuku Komisyonu (UNCITRAL) özel sektörün finansman sağladığı altyapı projeleri için model kanun taslağı oluşturmuştur (United Nations, 2004). IMF ve OECD gibi uluslararası kuruluşlar KÖİ projelerinin yönetişimi, mali riskler, risklerin transferi, ihale yöntemleri, muhasebe standartları konularında çok sayıda çalışma yapmaktadır. Dünya Bankası gelişmekte olan ülkelerdeki KÖİ projelerinin gelişimi konularında istatistiki bilgiler sağlamaktadır10. KÖİ projelerine uluslararası alanda ve akademik çalışmalarda verilen bu önem çerçevesinde, Türkiye’de altyapıya özel katılımın da ayrıntılı biçimde analiz edilmesi gerekmektedir. Türkiye’de kamu kaynaklarının yetersizliği nedeniyle, KÖİ yöntemleri alternatif bir finansman tekniği olarak görülmekte ve KÖİ sözleşmelerinin yönetim biçimi ihmal edilmektedir. Bu nedenle KÖİ projelerinin geliştirilmelerinde ve -akademik çalışmalarda veya denetim raporlarında sonradan yapılan- değerlendirmelerde geleneksel tedarikle karşılaştırıldığında KÖİ yöntemlerinin daha iyi sonuç verip vermeyeceği; risklerin nasıl paylaşılacağı; rekabetçi bir ihale sürecinin nasıl tesis edileceği; KÖİ projelerinin nasıl muhasebeleştirileceği gibi konular göz önünde bulundurulmamaktadır. Bu eksikliği gidermek amacıyla, bu çalışmada Türkiye’deki KÖİ projelerinin geliştirilmeleri, tahsis edilmeleri, uygulanmaları ve denetimlerine ilişkin yönetim süreçleri incelenecektir. Çalışmanın ikinci bölümünde, başlıkta yer alan “neden” sorusunun cevabını aramak amacıyla, altyapı yatırımlarının iktisadi önemi ve finansman ihtiyacı incelenecektir. Üçüncü bölümde Türkiye’de kamu özel işbirliklerinin hukuki çerçevesi ve gelişimi açıklanacaktır. Dördüncü bölümde, Türkiye’de elektrik, telekomünikasyon, su ve havalimanı sektörlerinde gerçekleştirilen KÖİ projelerinin tasarımları, yapılabilirlikleri ve performansları kuramsal çalışmalarda ve uluslararası uygulamalarda geliştirilen kurallar çerçevesinde tartışılacaktır. Bu tartışmalarda çalışmanın başlığında yer alan “ne zaman” ve “nasıl” sorularına cevap aranacaktır. Çalışmanın sonuç bölümünde değerlendirme ve önerilere yer verilecektir. t İş tis a [İk n: ire 10 let B IMF, OECD ve Dünya Bankası çalışmalarını kendi internet sitelerinde kamuoyu ile paylaşmaktadır. IMF için bkz. http://www.imf.org; OECD için bkz. http://www.oecd.org; Dünya Bankası için bkz. http://ppi.worldbank.org. Ülke uygulamalarına örnekler konusunda BK için bkz. http://www.partnershipsuk.org.uk/ ve http://www.hm-treasury. gov.uk; Avustralya için bkz. http://www.partnerships.vic.gov.au; Güney Afrika için bkz. http://www.ppp.gov.za İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 14 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l 2. Altyapı Yatırımları: Neden? Altyapı yatırımlarının ve hizmetlerinin gerçekleştirilmesi idarelerin temel öncelikleri arasındadır. Bu önceliğe paralel biçimde altyapının özellikleri, gördürülme yöntemleri ve etkileri iktisadın önemli çalışma alanlarından birisi haline gelmiştir11. Altyapı en genel anlamıyla iktisadi ve sosyal altyapı başlıkları altında sınıflandırılmaktadır. İktisadi altyapı sanayi ve ticarete ara hizmet sunan ve bu alanlarda verimliliğin artmasına katkı sağlaması beklenen karayolu, demiryolu, köprü, tünel, liman, havalimanı, enerji ve telekomünikasyon gibi faaliyetlerdir. Sosyal altyapı vatandaşlara temel hizmetlerin sunulmasına yardımcı olan hastane, okul, konut, içme suyu, kanalizasyon, huzur evi ve hapishane gibi faaliyet alanlarıdır. İktisadi ve sosyal altyapı sınıflandırması analiz basitliği sağlamaktadır. Ancak, bu faaliyetlerin etkileri her zaman bu ikili bu ayrım çerçevesinde ortaya çıkmamaktadır. Örneğin, sağlık, bireysel beceri ve eğitim gibi çalışanların yaşam kalitesini artıran sosyal altyapı hizmetleri, aynı zamanda sanayide verimliliğin artmasına da katkı sağlayabilmektedir. Benzer biçimde, ulaştırma ve haberleşme gibi iktisadi altyapı hizmetleri sosyal bütünlüğün gelişmesine yardımcı olmaktadır. Altyapının temel özellikleri, piyasa yoğunlaşmasına ve rekabet kısıtına neden olan kapsam ve ölçek tasarrufları (doğal tekel); üretimin durdurulması halinde yatırımların satılamaması nedeniyle tamamen üstlenilmek zorunda kalınan ve bu nedenle pazara giriş kısıtı yaratan büyük (batık) maliyetler; geniş halk kitleleri tarafından kullanıldıklarından siyasi yatırım ve fiyatlandırma kararları (kamu düzenlemeleri); dışlayıcı ve rekabetçi olmadıkları için rekabetçi piyasalar tarafından yeterince sağlanamamaları (kamu malları); hizmeti kullananlar dışındakilere de gösterdikleri fayda ve maliyet etkileridir (şebeke dışsallıkları). Bu özellikler, altyapı faaliyetlerinde rekabetçi piyasaların işleyişi ve özel teşebbüslerin kapasiteleri konularında tereddütlere yol açmaktadır. Altyapının kamu malı, doğal tekel ve batık maliyet özellikleri rekabetçi piyasaların gelişmesine engel oluşturmaktadır. Şebeke özellikleri nedeniyle, merkezi bir denetim mekanizması olmadığı sürece altyapı hizmetlerinin piyasalarda etkin biçimde sağlanması kolay değildir. Öte yandan, altyapı hizmetlerinin geniş halk kitleleri tarafından kullanılması nedeniyle, siyasetçiler yatırım ve fiyatlandırma kararlarını rekabetçi piyasalara bırakmak istememektedirler (Grimsey ve Levis, 2004, s. 29). Bu nedenlerle yirminci yüzyıl boyunca çoğu ülke altyapı hizmetlerinin sağlanması ve düzenlenmesinde kamu işletmeciliğini tercih etmiştir. Diğer taraftan, altyapının gerektirdiği büyük yatırım harcama- t İş tis a [İk n: 11 let B ire Altyapının milli gelir ve istihdam üzerine etkileri için bkz. Aschaur, (2001); iktisadi büyüme üzerine etkileri için bkz. Prud’homme, (2005) ve Straub, (2008); yoksulluk ve yolsuzluk üzerine etkileri için bkz. Estache, (2008); kamu hizmeti ve kamu malı niteliği için bkz. van de Laan, Rusy ve Talman, (2001) ve Atiyas ve Oder, (2007); genel olarak düzenlenmesi ve rekabete açılması için bkz. Kessides, 2004; sektörler itibariyle serbestleştirilmesi ve özelleştirilmesi için bkz. Aktan, Dileyici ve Vural, (2005). İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 15 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 [88 ge ih: 22 /04 /20 se l larının, ancak kamu kaynakları tarafından karşılanabileceğine inanılmıştır12. Kamu işletmeciliği çerçevesinde evrensel hizmet13, eşit muamele ve makul fiyatlandırma stratejileri benimsenmiştir. Kamu altyapı yatırımlarına atfedilen bu öneme karşın, son yıllarda dünya genelinde kamu yatırım harcamaları düşmeye başlamıştır. Şekil 1’de 19702006 yılları arasında seçilmiş OECD ülkelerinde kamu yatırım harcamalarının GSYİH’ya oranlarına ilişkin bilgiler yer almaktadır. Bazı ülkelere ilişkin 1970-79 verilerine ulaşılamamakla beraber, mevcut bilgiler Kore hariç diğer OECD ülkelerinde kamu yatırımlarının GSYİH’ya oranlarının düştüğünü-en azından artmadığını göstermektedir.14 Kamu yatırımlarının GSYİH’ya oranı Türkiye’de de düşmekle beraber, diğer ülkelerle karşılaştırıldığında göreceli olarak daha yüksektir. Akitoby, Hemmimg ve Schwartz (2007) gelişmekte olan ülkelerdeki yetersiz kamu tasarruflarının ve finansal krizlerden sonra gerçekleştirilen mali konsolidasyonun kamu yatırımlarının düşmesinde önemli bir faktör olduğunu belirtmektedir. Bu görüşü destekler biçimde Estache (2007) standart IMF Yapısal Değişim (Structural Adjustment) Programları çerçevesinde gelişmekte olan ülkelere yapılan tavsiyelerde, kamu yatırım harcamalarının ülkenin kısa dönemli likidite kısıtı, kısa dönemli arz ve talep dengesi ve orta dönemli borç sürdürülebilirliği ile tutarlı olması gerektiğinin belirtildiğini ve böylece gelişmekte olan ülkelerdeki altyapı yatırım harcamalarının sınırlandırıldığını belirtmektedir15. Öte yandan Avrupa Para Birliği ve Maastricht Antlaşmasının 12 rg De 13 il isi ], I P: Kessides (2004, s. 29, dipnot 1) II. Dünya Savaşına kadar Avrupa ile Kuzey ve Güney Amerika ülkelerinde elektrik üretiminde özel teşebbüslerin mevcut olduğunu ve II. Dünya Savaşından sonra gelişen ideolojik (örneğin Fransa) ve reel politik (örneğin Latin Amerika’da siyasi olarak belirlenen aşırı düşük hizmet tarifeleri nedeniyle özel firmaların iflasa sürüklenmesi) tercihler nedeniyle kamu teşebbüslerinin yaygınlaştığını ve benzer gelişmelerin, çoğu ülkenin demiryolu, karayolu, su ve telekomünikasyon gibi sektörlerinde de yaşandığını belirtmektedir. me v eF ina ns Kamu hizmetlerinin gördürülmesinde önemli bir ölçüt, hizmet sunumunda süreklilik ve düzenliliğin sağlanmasıdır. Bu kural, uluslararası uygulamalarda “evrensel hizmet” (universal service) veya “kamu hizmeti” (public service) zorunluluğu olarak isimlendirilmektedir. Evrensel hizmet zorunluluğu ilgili teşebbüsün kamu hizmetini makul bir bedel karşılığında ve iyi kalitede tüm kullanıcıların erişimine sunması şeklinde tanımlanmaktadır. Evrensel hizmetin gereğini ve finansmanını yerine getirmek için çoğu ülke altyapıyı kamu teşebbüslerine gördürmüş; düşük ve yüksek gelir grupları arasında çapraz sübvansiyon uygulayarak, genellikle hizmeti ülke genelinde tüm kullanıcılara tek fiyattan sağlamıştır (Chisari ve Estache, 1999; Cremer ve ark. 1998). Bu çalışmada “kamu hizmeti” veya “evrensel hizmetin” kapsamını tartışmaktan kaçınmak amacıyla, her iki kavramı karşılayacak biçimde genellikle “altyapı” terimi kullanılmaktadır. Kamu hizmeti imtiyazı kapsamı konusunda ayrıntılı bir değerlendirme için bkz. Çal, (2008). let B 14 tis a t İş Kore ihracata dayalı sanayileşmenin gerektirdiği altyapı hizmetlerini geliştirmek amacıyla kamu yatırımcılığını bir sanayileşme politikası olarak görmektedir (Esfahani, 2008). 15 ire n: [İk Türkiye’de 2000-01 krizinden sonra yürürlüğe konulan ve IMF Anlaşmasıyla destelenen Güçlü Ekonomiye Geçiş Programının temel unsurunu iç borçların sürdürülebilirliğinin sağlanması oluşturmuştur. Diğerlerinin yanısıra, iç borçların sürdürülebilirliğini sağlayacak temel unsurlar olarak (i) toplam kamu kesiminde faiz dışı fazlanın GSYİH’ya oranının artırılması ve (ii) devlet borçlarının vade ve faiz koşullarının yeniden belirlenerek iç borç servisinin önemli miktarda azaltılması öngörülmüştür (TCMB, 2001). Bunun yanısıra, Türkiye’de en düşük maliyet ve risk düzeyinde ve en uygun vadede borçlanma yapısına olanak verecek bir borç yönetimi oluşturmak amacıyla, 2002 yılında 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun yürürlüğe konulmuştur (Demir, 2004). İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 16 +0 30 0 l getirdiği bütçe disiplini nedeniyle yüksek borçlu AB üyesi ülkelerde de kamu yatırımlarının GSYİH’ya oranı düşmeye başlamıştır (Turrini, 2004). Bu gelişmelere benzer biçimde, Dokuzuncu Kalkınma Planında, “Türkiye’de enerji ve ulaştırma gibi altyapı sektörlerinde kamu yatırımlarının payının tedricen azaltılacağı” ifade edilmektedir (DPT, 2006, s.58). 4/2 :51 01 01 7:2 3 se 2/0 :2 rih 0.1 51 .41 ] , Ta ge P: [88 .23 Not: Türkiye verileri GSMH’ya oranlardır ve 1970’li yıllar için 1975-79 ortalamasıdır. Kaynak: OECD; Türkiye verileri için DPT ], I Şekil 1: OECD Ülkelerinde Kamu Yatırımlarının GSYİH’ya Oranı isi De ns me v eF ina il rg Gelişmekte olan ülkelerde kamu yatırımlarının GSYİH içerisindeki payı düşerken, vatandaşların altyapı hizmetlerine olan ihtiyaçları önemini koru maktadır. Şekil 2’de OECD ülkeleri, AB’ye yeni üye olan gelişmekte olan ülkeler ve Türkiye’ye ilişkin karşılaştırmalı altyapı bilgileri yer almaktadır. OECD ülkeleri ortalamada kişi başına 8769 Kwh elektrik tüketirken, yeni AB üyesi ülkeler içerisinde elektrik tüketimi en fazla olan Romanya ve Slovak Cumhuriyetinin tüketim miktarları OECD ortalamasının yarısından azdır. Türkiye’nin elektrik tüketimi ise OECD ortalamasının altıda biri kadardır. Elektrik tüketimlerinin yanısıra, Türkiye’nin ve yeni AB üyesi gelişmekte olan ülkelerin yeterli içme suyu götürülen nüfus oranlarını ve 100 kişiye dü şen telefon aboneliği sayılarını OECD seviyelerine çıkarmak için, daha fazla altyapı yatırımı yapmaları gerekmektedir. İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 17 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 l +0 30 0 /20 :51 10 17 :23 se ih: ge ar 22 /04 ], T 51 .41 Kaynak: World Bank veri tabanı; OECD telefon aboneliği verisi için OECD veri tabanı [88 .23 0.1 Şekil 2: Seçilmiş Ülkelerde Karşılaştırmalı Altyapı İstatistikleri me v rg De ns eF ina il isi ], I P: İktisadi kalkınmayı hızlandırmak, vatandaşların hayat standartlarını iyileştirmek ve işgücü kalitesini artırmak için sadece gelişmekte olan ülkelerde değil, gelişmiş ülkelerde de yeni altyapı yatırımlarına ihtiyaç duyulmaktadır. OECD (2006) 2000-30 döneminde karayolu, demiryolu, telekomünikasyon, su ve enerji sektörlerinde toplam küresel altyapı yatırım ihtiyacının dünya GSYİH’nın % 3,5’u (71 trilyon Amerika Birleşik Devletleri (ABD) Doları) düzeyinde olacağını ve limanlar, havalimanları, köprü, baraj ve tünel gibi diğer altyapı yatırım harcamaları da dahil edildiğinde yatırım ihtiyacının daha da artacağını belirtmektedir. Çoğu ülkede belirli bir altyapı stoku bulunmakla beraber, bu yatırımların yenilenme ve bakım ihtiyaçları önemli yatırım harcamalarını gerektirecektir. Özellikle gelişmekte olan ülkeler rekabet güçlerini artırmak için daha kaliteli altyapı hizmetlerine ihtiyaç duyacaklar ve bu çerçevede altyapı yatırımlarını geliştirmek ve modernize etmek isteyeceklerdir. Bunun yanısıra, çevre düzenlemeleri, hızlı şehirleşme ve yeni teknolojiler altyapı yatırımlarının maliyetlerini artırmaktadır. Türkiye dahil çoğu ülkede kamu finansmanında yaşanan güçlükler göz önünde bulundurulduğunda, altyapı yatırımlarının finansmanı ve yönetimi konusunda yeni yöntemler geliştirilmesine ihtiyaç duyulduğu görülmektedir. İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 18 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l 3. Türkiye’de Altyapı Hizmetlerinde Kamu Özel İşbirliklerinin Gelişimi Kamu altyapı yatırım harcamalarının düşmesiyle beraber, Türkiye’de altyapının yapımı, finansmanı ve yönetimi konularında alternatif arayışlar başlanmıştır. Örneğin, Kalkınma Planlarında kamu hizmetlerinin gördürülmesinde özel sektörün işlevine ısrarla vurgu yapılarak, kamu hizmetlerinin sunulmasında ve kamu altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesinde özel sektör katılımını artıran yöntemlerin geliştirileceği belirtilmektedir. Altyapıya özel sektörün katılım yöntemlerine uygulanacak kurallar, Türkiye’nin AB’ye üyelik sürecinde üstlenmesi gereken müktesebatın da bir parçasıdır. AB ile sürdürdüğü tam üyelik müzakerelerinde yer alan kamu alımları faslı kapsamında, Türkiye Topluluğun KÖİ/imtiyazlara ilişkin müktesebatını üstlenmekle yükümlüdür. Bu çerçevede, Türkiye’nin 23 Ocak 2006 tarihli Katılım Ortaklığı Belgesi’nde (2006/35/EC) imtiyazlar başta olmak üzere kamu alımları mevzuatının kısa vadede acquis communautaire ile uyumlu hale getirileceği belirtilmektedir (ABGS, 2007). Dünya genelinde olduğu gibi Türkiye’de de kamu hizmetlerinin özel sektöre gördürülmesi yeni bir yöntem değildir. İmtiyazlar hakkında özel düzenlemeler yapma ve imtiyaz izni verme konusunda Bakanlar Kuruluna yetki veren ve sözleşmenin unsurlarına ve devrine ilişkin düzenlemeler içeren Menafii Umumiyeye Müteallik İmtiyazat Hakkında Kanun 1910 tarihlidir. Bunun yanısıra, YİD, Yİ, YK ve İHD gibi özel sektörün altyapıya katılımını düzenleyen sektörel düzenlemeler yapılmıştır (Tablo 1). Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programında da (2007– 2013) “[AB Direktiflerine] uyum sağlamak amacıyla bazı yatırım ve hizmetlerin kamu kesimi ile özel sektör işbirliği yöntemleri çerçevesinde gerçekleştirilmesine ilişkin [çerçeve] kanun, …, çıkarılacağı” öngörülmektedir (ABGS, 2007, s. 73). Çerçeve kanunun yürürlüğe girmesiyle sektörel düzenlemeler yürürlükten kaldırılacak ve KÖİ projelerinin hazırlanması, yönetimi ve muhasebeleştirmesi faaliyetleri merkezi olarak koordine edilecektir. Kalkınma planlarında yer alan politika tercihleri ve hukuki düzenlemeler çerçevesinde 1990-2007 yılları arasında Türkiye’de geliştirilen toplam 39 KÖİ projesinin tutarı ise 36851 milyon ABD Dolarıdır. Bu projeler ağırlıklı olarak telekomünikasyon (20339 milyon ABD Doları) ve elektrik (9244 milyon ABD Doları) sektörlerinde gerçekleştirilmiştir. Ulaştırma sektöründe ise 6327 milyon ABD Doları tutarında havalimanı projesi geliştirilmiştir. Bunların yanısıra 1284 ABD doları tutarında liman ve 942 ABD Doları tutarında su arıtma projesi başlatılmıştır (Şekil 3). 2007 yılında Türkiye’de geliştirilen KÖİ projelerinin toplam tutarı yaklaşık 4,7 milyar ABD Dolarıdır. İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 19 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 Tablo 1: Türkiye’de Kamu Hizmetlerinin Gördürülme Yöntemleri n: [İk tis a t İş let rg De ns C) Kurumsal Kamu-Özel İşbirlikleri *Bağlı ortaklıklar ve İştirakler (233 sayılı KHK) * Mahalli idarelerin Türk Ticaret Kanununa tâbi ortaklıkları (5393 ve 5302 sayılı Kanunlar) ire İnd :51 +0 30 0 l /20 /04 22 ih: ar .41 51 0.1 .23 [88 me v eF ina il isi ], I P: *4734 sayılı Kanundan muaf tutulan Değişik kamu kurumlarının özel düzenlemeleri. *Kamu kuruluşlarının özelleştirilmesi (4046 sayılı Kanun) *Türk Ticaret Kanunu (6762 sayılı Kanun) *Sektör düzenleyici kanunlar (Örneğin, Bankacılık, Enerji, elekomünikasyon sektörlerini düzenleyene kanunlar) ], T ge B) İmtiyaz sözleşmelerinin unsurlarını içeren düzenlemeler *Yap İşlet Devret (3996, Genel Kanun; 3096, Elektrik; 3465, Otoyol; 5302 ve 5393 sayılı Kanunlar, Mahalli İdareler) *Yap İşlet ( 4283, 5302 ve 5393 sayılı Kanun) *Yap Kirala (3359 sayılı Kanun) *İşletme Hakkı Devri (genel özelleştirme-4046 sayılı Kanun; elektrik-3096 sayılı Kanun; havalimanı kiralaması-5335 sayılı Kanun) 10 17 :23 se A) İmtiyaza ilişkin düzenlemeler *1910 tarihli imtiyaz sözleşmelerinin genel özelliklerini düzenleyen Kanun *Mahalli idarelerin içme suyu, elektrik, havagazı, tramvay ve katı atık işlerinin imtiyaz sözleşmesi ile gördürülmesi (5302 ve 5393 sayılı Kanunlar) *Telekomünikasyon hizmetlerinin imtiyaz sözleşmesi ile gördürülmesi (406 ve 2813 sayılı Kanunlar) *Kamu kaynaklarıyla, kamu kurumlarının mal, hizmet ve yapım işleri alımları (4734 sayılı Kanun) 20 Özel Piyasa Faaliyetleri Kamu Özel İşbirlikleri B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 Geleneksel Kamu Alımları gs s ss os c os İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 os o 10 17 :2 3:5 1 +0 30 0 l og o ar ], T ge ih: Kaynak: World Bank PPI veri tabanı 22 oI /04 /20 se .41 sgo Şekil 3: Türkiye’de Sözleşmeye Bağlanan KÖİ Projeleri (1990-2007) s s s rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 .23 0.1 51 Türkiye’de özelikle de elektrik sektöründe gerçekleştirilen projelere s o s s o cos bakıldığında özel sektör katılımından beklenen etkinliğin sağlandığını, hizmet kalitesinin arttığını ve kamu finansmanına olumlu katkı sağlandığını söyleye bilmek kolay değildir (DDK, 2003;Ecorys, 2008; Sayıştay, 2002; Sayıştay, 2004; Sigma, 2008). Projelerin geliştirilmesi aşamasında kapsamlı yapılabilirlik çalışmaları hazırlanmamış, özel teşebbüsün seçiminde yeterince rekabetçi ihale mekanizması oluşturulmamış, risk paylaşımında kamu idarelerine gereksiz sorumluluklar yüklenmiş ve sonuçta önemli ölçülerde kamusal kayıplar ortaya çıkmıştır. Hazine Müsteşarlığının Kamu Borç Yönetimi Raporunda da belirtildiği gibi yapılabilirlik çalışmalarında ve sözleşme tasarımlarında yeterince özen gözetilmeyen ve teknik analiz yapılmayan YİD ve Yİ sözleşmeleri kapsamında verilen ürün satın alma garantileri bütçe finansmanı üzerine ağır yükler getirmiştir (Hazine Müsteşarlığı, 2003, s.71). Örneğin, İzmit Büyükşehir Belediyesi (İBB) İzmit Şehri Kentsel ve Endüstriyel Su Temini (İzmit Su Arıtma) Projesinde sabit fiyattan verilen alım garantileri nedeniyle, İBB birim fiyatı yaklaşık 4 ABD Dolarına satın almak zorunda olduğu suyu nihaî tüketicisine ancak 25 sent’ten satabilmektedir. Kayıp ve kaçaklar da dikkate alındığında bu fiyat 10 sente kadar düşmektedir (Sayıştay, 2002). Proje kapsamında Hazine Müsteşarlığı tarafından ürün satın alma ve dış kredi garantileri verilmiştir. Hazine Müsteşarlığı garantör sıfatıyla 2007 yılı sonu itibariyle yaklaşık 1,03 milyar avro tutarında ödeme üstlenmiştir (DPT, 2007, s. 46). İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 21 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ih: 22 /04 /20 se l Altyapı hizmetlerine özel sektörün katılımını sağlayacak yöntemlerin geliştirilmesini öngören Dokuzuncu Kalkınma Planında kamu hizmetlerinin esneklik, saydamlık, katılımcılık, hesap verme sorumluluğu ve öngörülebilirlik ilkeleri çerçevesinde, yurttaş odaklı, kaliteli, etkili ve hızlı biçimde sunulmasının çağdaş bir gereklilik olduğu belirtilmektedir (DPT, 2006, s. 50). Benzer biçimde OECD’nin altyapı hizmetlerinin özel teşebbüslere gördürülmesi konusunda oluşturduğu tavsiye metninde (OECD, 2007a) altyapı yatırımlarının geleneksel tedarik yöntemleri veya KÖİ projeleri ile gerçekleştirilmesi yönündeki kararların fayda-maliyet analizlerine dayanmasına; hizmet bedelinin ne kadarının hizmet kullanıcıları ne kadarının kamu finansmanı ile karşılanacağının analitik olarak tespit edilmesine; idare ve özel teşebbüsler arasındaki risk dağılımında kamu yararına özen gösterilmesine; mali disiplin ve saydamlığın korunması gerektiğine dikkat çekilmektedir. İzleyen alt bölümlerde Türkiye tecrübesi ekseninde altyapıya özel sektörün katılımı sağlanırken, hizmet kalitesini ve kamu yararını artırmak amacıyla uygulanması gereken kurallar incelenecektir. ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns eF ina il isi ], I P: [88 ge 4. Kamu-Özel İşbirliği Projelerinin Yönetimi Ecorys (2008, s. 44) çalışmasında da belirtildiği gibi KÖİ yöntemleri kendi başlarına bir amaç değildir ve sosyal amaçları gerçekleştirmek amacıyla geliştirilen stratejinin bir parçasıdır. Amaç, kamu hizmetlerini vatandaşlara daha kaliteli ve ucuz biçimde sağlarken, sosyal maliyeti en aza indirmektir. Özel sektör katılımı bu amaca yardımcı olduğu sürece uygun bir araç-yöntemdir. Bu çerçevede projenin tasarımının ve standartlarının yeterince belirlenmesi; geleneksel tedarik yöntemleri ile özel sektör katılımı arasındaki (dez)avantajların ayrıntılı olarak değerlendirilmesi; özel teşebbüsün seçiminde rekabetçi bir süreç tesis edilmesi; kamu idareleri ve özel teşebbüsler arasındaki risk paylaşımında sosyal faydanın mümkün olduğunca gözetilmesi; saydamlık ve hesap verebilirliğin sağlanması; KÖİ projelerinde kamu hizmetlerinin yurttaş odaklı, kaliteli, etkili ve hızlı sunulmasına yardımcı olacaktır. me v 4.1. KÖİ Projeleri: Ne Zaman? Altyapı yatırımlarının KÖİ yöntemi ile gerçekleştirilip gerçekleştirilmeyeceğine karar vermeden önce, özel sektör katılımından beklenen faydalar lehinde öne sürülen tezlerin ampirik olarak test edilmesi gerekmektedir. Kamu idareleri geleneksel tedarikle karşılaştırıldığında, harcanacak para karşılığında KÖİ yönteminin daha fazla kazanım sağlayacağından (value for money) emin olmalıdırlar. Bu nedenle idareler KÖİ yöntemlerine başvurmayı düşündükleri projelerden önce, geleneksel tedarik ve KÖİ yöntemlerinin maliyetlerini ve olası kazanımlarını ampirik olarak karşılaştırmalıdırlar. Bu amaçla yapılan ampirik karşılaştırmalarda kullanılan ve çoğu ülkede uygu- İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 22 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l lanan yönteme Kamu Kesimi Karşılaştırıcısı -kısaca KKK- (Public Sector Comparator, kısaca PSC) denilmektedir. KKK, projenin kamu finansmanı ile gerçekleştirilmesi durumunda, hizmetin teknik özellikleri ve buna bağlı riskleri göz önünde bulundurarak, potansiyel satın almanın varsayımsal net bugünkü maliyetini göstermekte ve KÖİ ihalelerinde sunulan en iyi teklifin sosyal maliyetinin daha düşük ve etkinliğinin daha yüksek olup olmadığına karar verilmesi sürecinde karşılaştırma olanağı sağlamaktadır (Grimsey ve Lewis 2005; Heald, 2003; OECD, 2008; Quiggin, 2004). Heald (2003, s. 52) altyapıya özel sektörün katılımının geçmişi çok eski olmakla beraber, 1990’lı yıllarda BK’da uygulamaya konulan hizmet alım/ PFI politikalarının en önemli yeniliğinin KKK olduğunu belirtmektedir. Yöntemin orijini BK olmakla beraber, KKK zaman içerisinde farklı ülkelerde, farklı biçimlerde uygulanmaya başlanmıştır. Grimsey ve Lewis (2005, ss. 348-351) bu farklı yaklaşımları en genel anlamıyla dört başlık altında toplamaktadır: birincisi, kamu ve özel sektör alternatiflerinin kapsamlı faydamaliyet analizleri (Almanya); ikincisi teklifler için ihaleye çıkılmadan önce yapılan KKK-KÖİ karşılaştırmaları (Japonya, Hollanda ve Güney Afrika); üçüncüsü, teklifler toplandıktan sonra yapılan KKK-KÖİ karşılaştırmaları (BK ve Avustralya); dördüncüsü, imtiyaz sözleşmelerinin tahsisatında başvurulan rekabetçi ihale mekanizmaları (ABD, Fransa, Latin Amerika ülkeleri, Doğru Avrupa ve Frankofon Afrika). Kapsamlı fayda maliyet analizlerinden daha az karmaşık olduğu için, KKK çoğu ülkede tercih edilen değerlendirme yöntemidir. Diğer taraftan, rekabetçi ihaleler etkinliğin artmasına katkı sağlasa da, KKK testinin eksikliği imtiyaz sözleşmelerinin gerçekten maliyet tasarrufu sağlayıp sağlamadığı veya sosyal faydayı artırıp arttırmadığı yönündeki şüphelerin tetiklenmesine neden olabilmektedir (OECD, 2008, s. 49)16. Türkiye’de uygulanan YİD ve Yİ projelerinde kamu finansmanı yerine, özel sektör katılımının daha etkin sonuç yaratıp yaratmayacağına ilişkin ampirik çalışmalar, en azından bu çalışmanın yazarının bilgileri çerçevesinde yapılmamaktadır. Örneğin, İzmit Su Arıtma projesi başlangıçta DSİ tarafından geleneksel tedarik yöntemi ile ihale edilmiştir. İBB yetkililerin ifadesine göre daha sonra siyasi talimatla projenin YİD yöntemi ile gerçekleştirilmesine karar verilmiştir. Ayrıca, proje ile ilgili fayda-maliyet analizleri yapılarak YİD yönteminin yatırım maliyetinin gerçeği yansıtıp yansıtmadığı araştırılmamış ve proje benzer işlere göre 3 ila 9 kat daha pahalıya gerçekleşmiştir (Sayıştay, 2002). Benzer biçimde, elektrik sektöründe gerçekleştirilen YİD ve Yİ projelerinde de özensiz ve yüzeysel biçimde hazırlanan yapılabilirlik çalışmalarına itibar edilmiş ve idare kendi yaptığı çalışmalardaki yatırım maliyeti ile 16 İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 KKK yönteminin unsurları, avantajları, riskleri, yeter(siz)likleri ile kısa ve uzun dönem etkilerinin ayrıntılı değerlendirmesi için bkz. Grimsey ve Lewis, (2005) ve bu çalışmada atıf yapılan kaynaklar. 23 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l şirketlerin sundukları maliyeti karşılaştırıp aradaki farkı belirleme yöntemini benimsememiştir. Öte yandan, başlangıçta Devlet Hava Meydanları İşletmesi (DHMİ) Genel Müdürlüğünün yatırım programında yer alan Antalya Dış Hatlar Havalimanı projesi de 1993 yılında siyasi bir kararla17 YİD yöntemi çerçevesinde gerçekleştirilmek üzere yatırım programından çıkartılmıştır (Özenen, 2003, s. 101). Politika metinlerinde altyapı ihtiyaçlarının karşılanmasında etkinliği artırmak ve kamu dışı kaynaklardan da yararlanabilmek için YİD ve benzeri yöntemlerin uygulanmasına önem verilmesi öngörülmekle beraber (DPT, 1995, s. 20), en azından elektrik, su ve havalimanı sektörlerindeki özel finansman arayışlarında etkinlik araştırmasına gidilmemiştir. Diğer şeyler bir yana18, Türkiye’de özel sektör katılımı ile gerçekleştirilen projelerde KKK benzeri etkinlik analizlerinin yapılmamasının başlıca nedeni olarak, kamu kaynaklarının yetersizliği gösterilebilir. Gerek politika metinlerinde gerekse de pratik karar alma sürecinde, ihtiyaç duyulan altyapı yatırımlarının finansmanında kamu fonlarının yetersiz olduğu durumlarda, – etkinlik sağlayıp sağlamadığına bakılmaksızın- özel finansman yöntemlerine başvurulması öngörülmektedir. Örneğin, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planının Altyapı Hizmetlerinde Yapısal Değişim Projesi bölümünde “… altyapı ihtiyaçlarının karşılanmasında … kamu dışı kaynaklardan da yararlanabilmek amacıyla yeni finansman yöntemlerinin araştırılması ve YİD ve benzeri yöntemlerin uygulanmasına önem verilmesi” önerilmektedir (DPT, 1995, s. 135). (İtalik vurgu eklenmiştir). Bu ifadeden de anlaşılacağı gibi Türkiye’de KÖİ modellerinden öncelikle beklenti, altyapı yatırımlarının finansman ihtiyacının karşılanmasıdır. Bu kapsamda, Sayıştay (2002) “bir çok ülkede olduğu gibi Türkiye’de de ... mali yetersizlik nedeniyle gerçekleştirilemeyen altyapı hizmetlerinin kamu-özel sektör ortaklığı biçimde yapılmasına olanak sağlandığını” belirtmektedir. Leigland ve Shugart (2006) özellikle de gelişmekte olan ülkelerde altyapı yatırımları için gerekli kamu kaynaklarının yetersizliği nedeniyle, özel sektör katılımına karar vermek konusunda KKK hesaplamalarının anlamlı bir seçenek olmadığını belirtmektedir. Çünkü, KÖİ yöntemindeki en iyi teklifin KKK maliyetinden daha yüksek ve yatırımın gerektirdiği kamu finansmanının yetersiz olduğu durumlarda söz konusu proje gerçekleştirilemeyecektir. Heald (2003, s. 347) ve OECD (2008, s. 53) çalışmalarında da belirtildiği gibi kamu hizmetlerinin sunumunda “hiç bir şey yapmamak” muteber bir seçenek değildir19. tis a t İş let B 17 n: 18 [İk 2.9.1993 tarih ve 93/47 sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararı. 1993 yılında YİD yöntemini düzenleyen yasal bir düzenleme bulunmamaktaydı. 19 ire Örneğin, elektrik sektöründe uygulanan YİD ve Yİ projelerinde kapsamlı yapılabilirlik çalışması yapıl(a)mamasının nedenleri arasında gösterilen yolsuzluk iddiaları için bkz. TBMM, (2003). İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 Örneğin, elektrik sektöründe talebi karşılamak için yeterli üretim ve şebeke kapasitesinin bulunması gerekmektedir. Kapasite yetersizliği sistem operatörlerini kesinti yapmaya zorlamaktadır. Oysa, elektrik kesintilerinin ve/veya 24 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l Ancak, altyapı yatırımlarının maliyeti ne olursa olsun özel finansman ile gerçekleştirilmesi kabul edilebilir bir seçenek değildir. KKK çalışmaları öncelikle kamu harcama sisteminde önceliklerin gözden geçirilmesine ve altyapının gerektirdiği kamu fonlarının yeniden değerlendirilmesine yardımcı olmaktadır. İkincisi, kamu görevlilerinin hesap verebilirliklerini artırmaktadır. “Kamu finansmanının yetersizliği nedeniyle, idarenin altyapı yatırımlarını gerçekleştirilemeyeceği” önermesi mutlak değildir. İdare bir biçimde ve miktarda kamu yatırımı yapmaktadır ve yapacaktır da. Hem özel teşebbüsler, hem de idare büyük altyapı projelerinin finansmanının çoğunu, özsermayeleriyle değil, borçlanmayla karşılamaktadır. İflas baskısı altında faaliyet gösteren özel teşebbüslerle karşılaştırıldığında, iflas riski bulunmayan/sıfıra yakın olan idarenin kredi değerliliği daha yüksektir. Kredi değerliliği özel teşebbüslerden daha yüksek olan idare finansal piyasalardan daha ucuz maliyetlerle fon temin edebilecektir. Bunun yanısıra, idare altyapıda özel teşebbüslerden daha fazla tecrübeye sahiptir. Öte yandan, sahip oldukları istihdam güvencesi nedeniyle kamu görevlileri özel teşebbüs çalışanlarından daha düşük ücretle çalışmayı kabul edebilmektedirler. Altyapıda daha fazla tecrübeye sahip olan idarenin göreceli olarak proje finansmanını daha ucuza temin edebileceği ve daha düşük maliyetle personel çalıştırabileceği göz önünde bulundurulduğunda, kamu yatırımlarının özel yatırımlardan daha ucuza gerçekleştirilebileceğini ve hizmetin vatandaşlara daha düşük fiyattan sağlanabileceğini söylemek mümkündür. Bu nedenle, KÖİ yöntemlerinin, varsayımsal olarak daha düşük maliyetle gerçekleştirilecek olan kamu yatırımlarından daha iyi sonuç sağlayıp sağlamayacağının -her koşulda- ampirik olarak test edilmesi gerekmektedir. Kamu yatırımları karşısında, altyapıya özel katılımın sağlayacağı faydaların sayısallaştırılması, kamu görevlilerinin hesap verebilirliklerini de artıracaktır. United Nations (2007) çalışmasında da belirtildiği gibi başarılı KÖİ projeleri için proje hazırlama sürecinde bütün menfaat sahiplerinin katılımının, eşitliğin, saydamlığın ve hesap verebilirliğin sağlanması gerekmektedir. Bu unsurların gerçekleştirilmesinin en uygun aracı ise KKK’dır. KÖİ proje geliştirme sürecinde KKK benzeri çalışmaların yapılmaması durumunda, DDK (2003) ve Sayıştay (2002 ve 2004) raporlarında ileri sürüldüğü gibi, gerçekleştirilen yatırımların maliyetlerinin, olması gereken maliyetlerden –şu yada bu sebeple- daha yüksek olduğu sürekli tartışılacaktır. Avustralya uygulamasında KKK’nın dört bileşeni bulunmaktadır. Bunlar (i) yalın KKK (taban maliyet); (ii) rekabetçi tarafsızlık (competitive neut- [İk tis a t İş let B ire n: kalitesiz elektrik hizmetinin maliyeti çok yüksektir. ABD’de 2003 yılındaki sıkça yaşanan elektrik kesintilerinin ekonomiye maliyeti yaklaşık 100 milyon ABD Doları veya GSYİH’nın % 1’i kadardır (OECD, 2007b, s. 263). Ancak, kamu kaynaklarının yeter(siz)liğini tespit etmek amacıyla da olsa potansiyel altyapı projelerinin varsayımsal maliyetlerinin net bugünkü değerlerinin (KKK) hesaplanması ve fon arayışlarına bu hesaplamalara göre karar verilmesi, kamuoyunda KÖİ projeleri konusunda oluşabilecek olumsuz şüphelerin giderilmesine yardımcı olacaktır. İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 25 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 [88 ge ih: 22 /04 /20 se l rality); (iii) transfer edilen riskler (transferred risks); (iv) tutulan risklerdir (retained risks). (i) Yalın KKK hesaplaması sermaye ve işletme maliyetlerini içermekte ve kamu idarelerinin hizmeti özel sektör koşullarında sunması durumunda ortaya çıkabilecek tüm maliyetleri eksiksiz ve adil biçimde yansıtmaktadır. (ii) Rekabetçi tarafsızlık kuralı çerçevesinde, kamu idarelerinin özel teşebbüsler karşısında sahip oldukları avantajlar eşitlenmektedir. Kamu idarelerinin rekabetçi üstünlükleri, kendilerine tanınan vergi muafiyetlerinden veya diğer kamu idarelerinden alınacak hizmetler karşılığında ödemeyecekleri ücretlerden kaynaklanabilmektedir. Rekabetçi tarafsızlık hesaplamalarının eksikliğinde, KKK sonuçları kamu finansmanı modelini suni biçimde daha ucuz gösterebilecektir. (iii) KKK hesaplamalarında potansiyel bütün riskler belirlenmekte, risklerin sonuçları sayısallaştırılmakta, risklerin olasılıkları tahmin edilmekte ve risklerin değerleri hesaplanmaktadır. Daha sonra, hesaplanan risklerin ne kadarının özel sektöre devredileceği, ne kadarının da kamu idarelerince üstlenileceğine karar verilmektedir. (iv) KÖİ projeleri kapsamında özel teşebbüslere transfer edilecek riskler20 ve kamu kesimince üstlenilecek riskler ayrı ayrı belirlenmekte ve her iki risk grubu KKK hesaplamalarına dahil edilmektedir. KKK ve KÖİ karşılaştırmasında, KKK maliyetleri içerisinde yalın maliyet, rekabetçi tarafsızlık, transfer edilecek riskler ve kamu kesimince üstlenilecek riskler yer almaktadır. KÖİ maliyetleri ise özel teşebbüse yapılacak ödemeler ve kamu idarelerince üstlenilen riskler toplamından oluşmaktadır (Partnerships Victoria, 2001a). rg De ns me v eF ina il isi ], I P: 4.2. KÖİ Projeleri: Nasıl? Optimal risk paylaşımı bütün KÖİ projelerinin başlıca önceliğidir (Grimsey ve Lewis, 2005) ve risk paylaşımında temel ilke riskin sorumluluğunu en iyi taşıyana vermektir (IMF 2006; Irwin, 2007; Partnerships Victoria, 2001b). KÖİ projelerinin belirleyici özelliği transfer edilecek risklerin kapsamıdır. Diğer şeylerin yanısıra, KKK ve KÖİ sürecinde bütün riskler sürekli güncellenmekte ve risk paylaşımında optimal çözüm yolları aranmaktadır. Örneğin, yapım ve işletme risklerini özel teşebbüsler daha iyi yönetilebilecekken, politik ve kamu düzenlemelerine ilişkin riskleri idare daha iyi yönetebilecek ve üstlenebilecektir. Yatırımın geri dönüşü çok uzun olan ve bu nedenle gelir tahmini yapılması kolay olmayan otoyol projelerinde, özel teşebbüsler ve idare talep risklerini ortaklaşa paylaşabilmektedirler. tis a t İş let B ire n: [İk 4.2.1. Risklerin Paylaşımı Türk Dil Kurumu Büyük Türkçe Sözlükte risk “iktisadi karar birimlerinin 20 İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 Grimsey ve Lewis (2005, s. 356) KÖİ projelerinde Avustralya’da risklerin yaklaşık % 8’inin, BK’da ise yaklaşık % 12’sinin özel teşebbüslere transfer edildiğini belirtmektedir. 26 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De 21 il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l verecekleri kararlar sonucunda ortaya çıkacak getiriyi olumsuz etkileyebilecek olayların gerçekleşme olasılığı” şeklinde tanımlanmaktadır (http://tdkterim.gov.tr/bts/). Bu tanım çerçevesinde iktisadi karar birimlerinin iradeleri dışında projeyi olumsuz etkileyecek gelişmelerin bir kısmı belirli bir olasılık dahilinde önceden tahmin edilebilmektedir. Bunun yanısıra, iktisadi karar birimlerinin öngöremeyecekleri ve iktisadi kararları olumsuz etkileyecek gelişmeler de bulunmaktadır. İkinci tür olumsuz gelişmelere ise belirsizlik (uncertainty) denilmektedir21. İktisadi karar birimlerinin karar ve uygulama zamanları arasındaki süreler uzadıkça belirsizlikler ve riskler giderek artmaktadır. Proje finansmanın temel özelliği uzun dönemli varlıkların finansmanının, uzun dönemli fonlarla sağlanması ve bu fonların, maddi veya şahsi teminata başvurulmaksızın sadece proje gelirleriyle geri ödenmesidir (Asenova ve Beck 2003). Proje finansmanının alt grubu olan KÖİ projeleri uzun süreli sözleşmelerle tesis edilmekte22 ve bünyelerinde potansiyel riskler barındırmaktadır23. Bu nedenle KÖİ projelerinin geliştirilmesi aşamasında, projenin toplam değerini olumsuz etkileyecek riskler belirlenmeli, değerlendirilmeli ve en iyi yönetebilecek taraflar arasında paylaştırılmalıdır24. Irwin (2007, ss. 56-57) projenin toplam değerini artırmak için optimal risk paylaşımında tarafların: (i) ilgili risk unsurunu etkileme, (ii) risk unsurlarını öngörebilme veya tepki verebilme ve (iii) risk unsurlarının maliyetlerini massedebilme kapasitelerinin dikkate alınması gerektiğini belirtmektedir. Risklerin paylaşımında temel amaç projenin toplam değerini artırmaktır. Ancak risklerin dağıtımı, projenin kazanımlarının dağıtımına benzememektedir. Kazanımların bir taraftan diğerine aktarılması, birincinin refahını azaltacak, ikincininkini ise artıracaktır. Oysa, risklerin bir taraftan diğer tarafa aktarılması, ikincinin projedeki çıkarını azaltmak anlamına me v eF ina ns Analiz basitliği sağlamak amacıyla, bu çalışmada risk ve belirsizlik ayrımı gözetilmemektedir. Risk tanımı, çeşitleri, yönetimi ve yönetimde kullanılan araçlar konularında ayrıntılı değerlendirmeler için bkz. Irwin, (2007) ve Kutluksaman, (2008). 22 AB uygulamalarında sözleşme süreleri 20-30 yıl civarında yoğunlaşmaktadır (EC, 2004). Türkiye’de düzenlenen imtiyaz sözleşmelerinin süreleri çok daha uzundur. Elektrik sektöründe YİD ve İHD devri yöntemlerini düzenleyen 3096 sayılı kanun kapsamında sözleşmelerin süresi 99 yıla kadar belirlenebilmektedir. Diğer YİD, Yİ ve YK mevzuatında azami sözleşme süreleri 49 yıldır. 23 Grimsey ve Lewis (2004, s. 172) altyapı projelerinde en az dokuz potansiyel riskin bulunduğunu belirtmektedir. Bunlar tasarım, yapım, işletme ve bakım, talep, finansal (faiz ve kur), politika ve kamu düzenlemeleri, çevre ve bunların her hangi birisinin tetiklemesiyle ortaya çıkabilecek proje başarısızlığı riskleridir. Eurostat, (2004) KÖİ projelerinde potansiyel riskleri yapım (construction), işletme (avalibility) ve talep (demand) başlıkları altında toplamaktadır. Yapım riski kalite standartlarına uyulmaması, ilave maliyetler, teknik yetersizlik ve doğal afetler gibi gelişmeler neticesinde; işletme riski hizmetin sözleşmede belirlenen miktarda ve kamu düzenlemelerinin öngördüğü standartta sağlanamaması durumunda; talep riski özel teşebbüsün davranışı dışındaki devresel dalgalanmalar, artan rekabet ve teknolojik eskime gibi gelişmelere bağlı olarak talepteki sapmalar neticesinde ortaya çıkabilmektedir. Riskler proje özelinde ve/veya ekonomi genelindeki gelişmelere bağlı olarak ortaya çıkabilmektedir. 24 Estache (2008, s. 61) KÖİ konusunda geniş bir literatür bulunmasına karşın, altyapı projelerinde risk paylaşımı konusunda açılım getiren çalışmaların çok daha az olduğunu belirtmektedir. İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 27 +0 30 0 :51 10 17 :23 se l gelmemektedir25. Riski üstlenen taraf, risk unsurunun projeye zarar vermesi durumunda kaybını en aza indirecek, olumlu katkı sağlaması durumunda kazancını artıracaktır26. Tarafların risk unsurlarını etkileme, öngörme veya tepki verme ve risk maliyetlerini massedebilme kapasiteleri gibi ilkelerin dikkate alınmasıyla, risk paylaşımında farklı çözümler üretilebilmektedir. Örneğin, risk unsurlarını daha iyi öngörebilen taraflar, onu daha iyi etkileyen taraflar olmayabilir. Ya da her iki taraf risklerin maliyetlerini massetmekte güçlük çekebilir. Bu nedenle bu ilkelerin, her bir KÖİ projesi özelinde ayrıntılı biçimde irdelenmesi gerekmektedir. ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 Risk Unsurunu Etkileme Kapasitesi Bu ilke çerçevesinde yapım işi riskleri genellikle özel teşebbüslere verilmektedir. Çünkü özel teşebbüsler, tercih edecekleri yapım teknikleri, kullanacakları malzemeler ve gösterecekleri özen(sizlik) ile yapım maliyetlerini etkileme kapasitesine sahiptirler. Kalite standartları yeterince denetlenebildiği sürece, yapım riskinin özel teşebbüslere aktarılması projenin toplam değerini artıracaktır. Buna karşın kamu idareleri yapım işi için gerekli araziyi kamulaştırma risklerini üstlenmektedir27. İşletme faaliyetlerinin denetlenmeleri mümkün olduğu sürece, işletme faaliyetlerine bağlı riskler özel teşebbüslere verilmektedir. Bu durumda, işletme denetimi için fiyatlandırma politikaları etkili bir işlev görmektedir. Üretilen hizmetin fiyat artışlarının projeye özel maliyetler yerine, ekonomi genelindeki gelişmeleri yansıtması için ilgili sektöre veya ekonominin geneline yönelik fiyat endeksleri kullanılmaktadır (Irwin 2007, ss. 57-58). 3096 sayılı kanun çerçevesinde elektrik sektöründe gerçekleştirilen YİD ve İHD projelerinde tarifeler belirlenirken işletme ve bakım giderleri (yakıt, malzeme, personel, vergi, amortisman ve diğerleri), yatırımlar için ödenen faiz ve kur farkları, sermayenin yeniden değerlendirilmesi ve idarenin benzer üretim tesislerinden aldığı fiyatlar dikkate alınmaktadır28. Elektrik sektöründe gerçekleştirilen YİD projelerinde, normalde yer almaması gereken unsurlar maliyete eklenerek yatırım tutarları suni olarak artırılmış; uluslararası kabul 25 Risk paylaşımı sıfır toplamlı bir oyun değildir. Sıfır toplamlı oyunlarda bir tarafın kazanımı, diğer(ler)inin kaybetmesini gerektirmektedir. Optimal risk paylaşımında her iki tarafın kazanımının da artması mümkündür. t İş let B 26 [İk tis a Örneğin, primleri çok düşük olmadığı sürece, sel, fırtına ve deprem gibi doğal afetleri sigorta eden sigorta şirketlerinin değerleri düşmeyecektir. Doğal afet ortaya çıktığında sigorta şirketi belirli bir kayba uğrayacaktır, ancak çıkmadığında kazancı büyük olacaktır. 27 28 ire n: Türkiye’de uygulanan KÖİ projelerinde kamulaştırma işlemleri, genellikle kamulaştırma bedelleri görevli teşebbüs tarafından ödenmek kaydıyla 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre kamu idareleri tarafından yapılmaktadır. İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 3996 sayılı Kanun kapsamında gerçekleştirilen YİD projelerinde ise idareler tarife belirlenmesinde tavan ücret (fiyat) ve -uluslararası iç kârlılık oranları göz önünde bulundurarak- maliyet artı kâr yöntemlerinden birisini tercih edebilmektedir. 28 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ih: 22 /04 /20 se l görmüş ölçütlerde uygulanan öz kaynak kârlılığının çok üzerinde öz kaynak kârlılığı oranları belirlenmiş; sözleşmeler maliyet artırıcı yönde defalarca yenilenmiş; eskalasyon hesaplamalarında ticari gerçeklerle bağdaşmayan uygulamalar yapılmıştır (DDK, 2003, ss. 31-33). Böylece, elektrik sektöründeki YİD projelerinde özel teşebbüsler üzerinde yapım işi riski hemen hemen bırakılmamıştır. Tarifelerin maliyet artı kâr yöntemiyle belirlendiği bu projelerde yatırım gecikmeleri ve maliyet artışları nedeniyle ortaya çıkan riskler (amortismanları da içeren) tarifeler aracılığıyla özel teşebbüslerin üzerinden alınmıştır. Öte yandan yakıt, malzeme, personel, vergi ve amortisman gibi işletme ve bakım giderleri de tarifelere yansıtıldığından görevli teşebbüslerin maliyetleri düşürme özendirimleri kaybolmuştur. Örneğin, faiz giderleri tarifelere yansıtılabildiğinden bazı projelerdeki faiz oranları yürürlülükteki faiz oranlarının çok üzerinde gerçekleşmiştir (DDK, 2003, s. 33). Benzer biçimde İzmit Su Arıtma projesinde gereksiz yatırım ve işletme giderleri nedeniyle su fiyatları gereksiz yere yükselmiştir (Sayıştay, 2002). Bütün bu gelişmeler de üretim etkinliğinin azalmasına neden olmuştur. ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge Risk Unsurunu Öngörebilme veya Tepki Verebilme Kapasitesi Risk unsurunu etkileme kapasitesinin bulunmadığı durumlarda29 tarafların riskleri öngörebilme ve tepki verebilme kapasiteleri dikkate alınmaktadır. Deprem ve sel gibi doğal afetlerin gerçekleşme(me) olasılığını etkilemek kolay değildir. Ancak, doğal afetlerden etkilenmemek için tarafların proje yeri veya projede kullanılacak yapım tekniği/malzemesi seçimleri projenin toplam değerini doğrudan etkilemektedir. Bu çerçevede, doğal afetlere karşı alınacak tedbirler konusunda daha çok bilgiye sahip olan taraf doğal afetin riskini üstlenmektedir. Benzer biçimde, tarafların talepteki olası sapmaları etkileyemediği durumlarda, talepteki değişmeleri en iyi öngörebilen taraf talep riskini üstlenmektedir. Bu çerçevede, üretilen hizmeti (i) kamu idareleri kendileri adına (idarenin talebi); (ii) kamu idareleri kullanıcılar adına (ara talep); (iii) kullanıcılar kendileri adına satın alabilmektedirler (doğrudan talep). İlk yöntem çerçevesinde Türkiye’de idarenin genel idare hizmetleri çerçevesinde kendi ihtiyaçları için geliştirdiği KÖİ projesi bulunmamaktadır (idarenin talebi). Mevcut KÖİ yöntemlerinin çoğunda, idare ikinci yöntem çerçevesinde, hizmeti kullanıcılara sağlamak adına kendisi satın almaktadır. Elektrik sektöründe gerçekleştirilen YİD ve Yİ projeleri, İzmit Su Artıma Projesi, sağlık sektöründe özel teşebbüslerin Yap-Devlete-Kirala yöntemi ile gerçekleştirdikleri [İk tis a t İş let B 29 ire n: Hem idare hem de özel ortaklar çeşitli araçlarla talebi etkileyebilmektedirler. Örneğin, yerel yönetimler şehir içi metro hatlarında yolcu sayısını artırmak (azaltmak) amacıyla otomobil ile şehre girişi zorlaştırabilmektedirler (kolaylaştırabilmektedirler). Öte yandan, TCDD’nin İstanbul-Ankara arasındaki uygulamaya koyduğu hızlı tren seferleri otoyol trafiğini olumsuz etkileyebilmektedir. Buna karşın, KÖİ projelerinde özel teşebbüslerin otoyol kullanımını artırmak amacıyla yoğun tanıtım reklamları yapmaları veya yol kenarlarında konforlu dinlenme tesisleri inşa etmeleri mümkündür. İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 29 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l tesisler, YİD yöntemi ile gerçekleştirilen ve DHMİ’nin belirli bir yolcu seviyesine kadar yolcu ücret gelirlerini görevli şirkete taahhüt ettiği havalimanı projeleri30 ikinci yönteme örnektir. Bu yöntemlerde kamu idareleri belirli miktarda hizmeti belirli bir süre için önceden belirlenen tarife yöntemi ile satın almayı (sağlık sektöründe kiralamayı) taahhüt etmektedirler31. Telekomünikasyon sektöründe imzalanan imtiyaz sözleşmelerinde imtiyazcı şirketlerin devlete imtiyaz ücreti ödemeleri ve bunun karşılığında sağladıkları hizmetin bedelini kullanıcılardan tahsil etmeleri de üçüncü yönteme örnektir. Partnership Victoria (2001b) talep üzerinde etkilerinin yetersiz olduğu durumlarda, özel teşebbüslerin hizmet bedelini kullanıcılardan tahsil etmelerinin ve talep riskini üstlenmelerinin optimal olmadığını belirtmektedir. Ancak, yatırım ve işletme kararları konularında belirli hakların özel teşebbüslere tahsis edilmesi durumunda talep risklerinin devredilmesi de mümkün olacaktır (Irwin, 2007). Örneğin, elektrik üretiminde talep riskinin özel teşebbüse devredilip, teşebbüsün talep tahmini becerisinden istifade edebilmek için teşebbüse belirli yetkilerin verilmesi gerekmektedir. Talebi öngörmek ve tepki verebilmek için yatırımın ne zaman yapılacağı, hangi teknolojinin kullanılacağı ve yatırım yerinin seçimi gibi kararların özel teşebbüse bırakılması gerekmektedir32. Talep risklerine benzer biçimde, hizmet üretimi için gerekli girdilere ilişkin risklerin de analiz edilmesi ve paylaşılması gerekmektedir. Doğal gaz çevrim santrallarında temel girdi olan doğal gaz konusunda Türkiye ihtiyacının tamamına yakınını ithalatla karşılamaktadır33. YİD sözleşmelerinin düzenlendiği dönemde ise doğal gaz ithalatı yetkisi kamu tekeli olan BOTAŞ’taydı34. ], I 30 rg De ns 31 il isi YİD modeli ile gerçekleştirilen ve 1998 yılında hizmete açılan Antalya Havalimanı Yeni Dış Hatlar Terminal Binası projesinin sözleşmesinde özel teşebbüse yıllık belirli sayıda yolcu garanti edilmiş; gerçekleşen yolcu sayısının garanti edilen yolcu sayısından düşük olması durumunda aradaki farkın DHMİ tarafından görevli şirkete ödenmesi; yüksek olması durumunda fazlanın DHMİ (2/3’ü) ve görevli teşebbüs (1/3’ü) arasında paylaşılması öngörülmüştür (Özenen, 2003, s. 103). Bu düzenleme görevli teşebbüsün yolcu sayısını artırmak önündeki özendirimini artırabilecektir. Ancak, görevli teşebbüs normalin üzerinde ekstra kâr sahibi de olacaktır. me v eF ina Blanc-Brude ve arkadaşlarının (2006) otoyol örneğine benzer biçimde, Atiyas (2006, s. 77) elektrik sektöründeki sabit fiyattan alım garantili sözleşmelerde özel teşebbüslerin maliyet tasarruflarının üretim etkinliğini artabileceğini, ancak etkinlik artışının tüketicilere yansımayacağını, sadece teşebbüsün kârlarının artmasına katkı sağlayacağını ifade etmektedir. 32 Nitekim, 2001 yılında kabul edilen 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile belirli şartları yerine getirip lisans almaları kaydıyla, arz tarafında isteyenlerin piyasalarda öngörülen çeşitli faaliyetlere katılmalarına ve talep tarafında tüketimi belirli bir sınırın üstünde olan tüketicilerin tedarikçilerini serbestçe seçmelerine olanak sağlandıktan sonra, kamu idarelerinin aracı olarak elektrik satın alması uygulamasından vazgeçilmiştir (Atiyas, 2006, s. 51). t İş let B tis a 33 n: ire 34 [İk Doğal gazın toplam elektrik üretimi içindeki payı 1990 yılında % 17,7 iken, 2008 yılında % 47,3’e ulaşmıştır ve yaklaşık tamamı ithal edilmektedir. Resmi metinlerde elektrik üretiminin yarısına yakınını sağlayan bir kaynak olan doğal gaza bu ölçüde bir dış bağımlılığın ve bunun ağırlıkla tek bir ülkeye ait olmasının önemli bir arz güvenliği riski oluşturduğu belirtilmektedir (DPT, 2008, s.111). Doğal gaz ithalatı 02.05.2001 tarihinde yürürlüğe giren 4446 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu ile serbestleştirilmiştir. Ancak, 30.11.2005 tarihinde yapılan doğal gaz devir sözleşmesi ihalesini kazanan şirketlerin tümü fiili ithalata başladıkları zaman bile, BOTAŞ kanuni sürenin sonunda piyasanın hala yaklaşık % 86,6’sına sahip (pazarda hakim) konumda olacaktır (Köktaş, 2008). İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 30 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 [88 ge ih: 22 /04 /20 se l Özel teşebbüslerin doğal gaz ithalatını ve fiyatını etkileme kapasiteleri bulunmadığı için, görevli şirketlere doğal gaz temini riskini idare üstlenmiştir. Bu riskin bir sonucu olarak, BOTAŞ’ın gaz sağlama taahhüdünü zamanında yerine getirememesi nedeniyle, üretilen elektriği zamanında teslim alınamayan doğal gaz çevrim santralları al ya da öde garantileri kapsamında tazmin edilmiştir. Bunun yanısıra kamu tekeli olan TEİAŞ’ın iletim hatlarının altyapı yetersizliği nedeniyle teslim alınamayan elektrik için de bu santrallara ödemeler yapılmıştır (DDK, 2003). Öte yandan, YİD modeli ile gerçekleştirilen pek çok hidroelektrik santralında su akımları gerçekçi biçimde saptanmamıştır. Sözleşmeler kısa süreli gözlemlere dayalı, gerçekleşmesi olanaksız su akım değerleri üzerinden imzalanmış, bunun sonucunda öngörülen enerji üretimleri gerçekleşmemiş, üretim düşüklüğü riskini şirketlerin üstlenmediği bazı projelerde bu riskleri idare üstlenmiş ve eksik üretim nedeniyle bu şirketlere ödeme yapılmıştır. Bunun yanısıra bazı hidroelektrik santralı (HES) projelerinde su akım yetersizliklerinden kaynaklanabilecek riskler idareye bırakılırken, diğerlerinde şirketler üzerinde bırakılmıştır (DDK, 2003, s. 33). Sonuç olarak, HES projelerinde bir taraftan su akım değerleri konusunda yeterince risk analizi yapılmamış, diğer taraftan da risk paylaşımında gereken özen gösterilmemiştir. Su akımlarının tespiti ve santralların kapasitesi konularındaki haklar ve risklerin özel teşebbüslere devri mümkündür. Böylece hem idare etkileyemeyeceği riskleri üstlenmemiş hem de görevli teşebbüsler arasında ayrımcılık yapılmamış olunacaktır. rg De ns me v eF ina il isi ], I P: Risk Unsurunun Maliyetini Massedebilme Kapasitesi İlk iki ilke çerçevesinde risklerin özel teşebbüsler ve kamu idareleri arasında paylaşımı değişik biçimler alabilmektedir. Tarafların riskleri etkileme, öngörme ve tepki verebilme kapasitelerine göre optimal risk paylaşımı gerçekleştirilmektedir. Ancak, risk paylaşımında bu iki ilkenin uygulanabilmesi için tarafların risk yansız olmaları (çıktıların beklenen değerlerinin sapmaları yerine, sadece beklenen değerleri ile ilgilenmeleri) ve finansal piyasaların kusursuz (perfect) işlemeleri gerekmektedir İktisadi karar birimlerinin risk alma becerisi değişmediği sürece, herkes risklere açık biçimde alım-satım yapacaktır. Ancak, bütün bireyler risk yansız olmadığı ve finansal piyasalar kusursuz işlemediği için üçüncü ilke devreye girmektedir (Irwin, 2007, s. 60). Bu ilke çerçevesinde tarafların riskleri massetme kapasiteleri göz önünde bulundurulmaktadır. Örneğin, tüketicilerle karşılaştırıldığında kamu idareleri ve özel teşebbüsler finansal piyasalarda faiz ve döviz kuru risklerine karşı kendilerini daha iyi koruyabilmektedirler. Bu nedenle, idare ve özel teşebbüsler bu riskleri daha düşük maliyetle üstlenebilmektedir (Irwin, 2007, İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 31 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns eF ina 35 il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l s. 61)35. Havalimanı YİD projelerinde görevli teşebbüslerin temel gelirleri giden yolculardan yabancı para biriminden tahsil edilen ücret gelirleridir. Böylece, bu projelerde döviz kuru risklerini tüketiciler üstlenmektedir. Bunun yanısıra elektrik sektöründeki YİD ve Yİ projelerinde, kamu teşebbüsü olan TETAŞ üretilen hizmeti döviz cinsinden satın alıp, TL cinsinden satarak, döviz kuru riskini üstlenmektedir. Elektriğin döviz cinsinden satın alınması ve TL cinsinden satılması işlemi 2000-01 finansal krizinde yaşanan yüksek oranlı devalüasyon nedeniyle, kamu idarelerinin mali yapısını önemli ölçüde bozmuştur (Ecorys, 2008 ve Sigma, 2008). Risklerin paylaşımında göz önünde bulundurulması gereken bir diğer husus tarafların risklerin maliyetini üçüncü kişilere aktarma yeteneğidir. Örneğin, siyasetçiler ve yöneticiler risklerin maliyetlerini doğrudan taşırlarken, idare ve şirketler risklerin nihai taşıyıcısı değildir. Risklerin maliyetlerini özel teşebbüsler finansal piyasalara, idare de vergi mükelleflerine aktarmaktadır (Irwin, 2007, s. 61). Örneğin, İzmit Su Arıtma Projesinde yaklaşık 1,03 milyar avro tutarındaki Hazine ödemesi (DPT, 2007) ve elektrik sektöründeki yaklaşık 2,3 milyar ABD doları tutarındaki kamu zararı (Sayıştay, 2004) vergi mükelleflerinden elde edilen vergi gelirleri ile ödenmiştir. Kamu idarelerinin risk üstlenme ve yönetme becerilerinin yeterliliğine (yetersizliğine) göre vergi gelirleri düşmekte (artmakta) ve kamu harcamaları artmaktadır (azalmaktadır). Öte yandan, KÖİ projelerinin risk paylaşımında önemli bir karar birimi de finansal piyasalardır. Finansal piyasalar karmaşık risk unsurları içeren büyük ölçekli altyapı projelerini analiz edecek mekanizmalar geliştirmektedirler. Finansal kurumlar projenin kârlılığı, likiditesi ve riskliliğine göre sabit ve değişken faizli krediler, köprü krediler ve teminat mektupları ile KÖİ projelerine hem finansman sağlamakta, hem de projenin fayda-maliyet yapısını denetlemektedir (Asenova ve Beck, 2003)36. Türk bankaları son yıllarda artan yabancı banka girişleri ve rekabetinin de etkisiyle proje finansmanı birimleri me v İdare ile karşılaştırıldığında , özel teşebbüslerin döviz kuru hareketlerini etkileme kabiliyet daha düşüktür. Bu çerçevede, döviz kuru risklerini kamu idarelerinin üstlenmesi toplam sosyal faydayı artıracaktır. Öte yandan döviz kuru riskinin paylaşımında üretilen mal ve hizmet ile kullanılan girdilerin ticarete konu olup olmadığına bakılmalıdır. Ticarete konu olmayan girdilerin kullandığı ve üretim yapıldığı projelerde, görevli teşebbüsün kur riski –varsa- yabancı para cinsinden kullandığı kredilerden kaynaklanmaktadır. Bu durumda özel teşebbüsün girdi ve çıktı fiyatları yerel para cinsinden düzenlenmekte, yabancı para cinsinden kredilere ise döviz kuru riski garantisi verilmektedir. Örneğin, Hahm (2003) Güney Kore’de % 20’nin üzerindeki devalüasyonlarda devletin görevli teşebbüsün zararının yarısına kadarını tarife artışı, devlet yardımı veya imtiyaz sözleşmelerinin sürelerinin uzatımı gibi araçlarla tazmin ettiğini belirtmektedir. [İk tis a t İş let B 36 ire n: Finansal kuruluşlar projenin toplam riskliliğinden çok, görevli teşebbüslerin karşı karşıya olduğu riskleri değerlendirmektedir. Geleneksel kredi değerlendirmesinde finans kurumları kredi verdikleri projelerdeki varlıkları teminat olarak kullanabilmektedir. Finans kurumları, altyapı yatırımları büyük batık maliyetler içerdiğinden, kredi değerlendirmesinde projedeki varlıklar yerine gelir akımı üzerine yoğunlaşmaktadırlar (Grimsey ve Lewis (2004, s. 192). Bu çerçevede proje gelirlerinde kullanıcı ücretlerinden çok, kamu idarelerinin sabit fiyatlı ve miktarlı satın alma taahhütlerini tercih etmektedirler. İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 32 +0 30 0 :51 10 17 :23 se l oluşturmaya başlamaktadır. Havalimanı ve liman imtiyaz sözleşmeleri ile TÜPRAŞ ve ERDEMİR özelleştirmelerinde Türk finansal piyasaları önemli ölçüde fon sağlamıştır. Genelde sermaye piyasası araçları ve özelde de 2007 yılında yasal altyapısı oluşturulan tutsat (mortgage) finansman modeli genel olarak çoğu altyapı projesinin fon ihtiyacına uygundur. Ayrıca, emeklilik fonlarının gelişimi ulusal tasarrufların, altyapı yatırımlarının finansmanına aktarılmasına yardımcı olacaktır (Ecorys, 2008, ss. 41-42). Bu olumlu gelişmelere rağmen, KÖİ projelerinin finansmanında sermaye piyasası araçlarının çeşitlendirilmesine hala ihtiyaç duyulmaktadır37. ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns 37 il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 4.2.2. Pazar İçin Rekabet KÖİ sözleşmelerinin satın alma biçimi hizmet performansının belirlenmesinde önemli bir unsurdur. Satın alma yöntemi projenin maliyeti ve risk paylaşımı arasındaki optimal dengenin tesisine doğrudan etki etmektedir. Hizmetten beklenen amaçların gerçekleşmesi ve harcanan paranın karşılığının alınması KÖİ projelerinde temel önceliklerdir. Kamu hizmetini uzun süreli sözleşme ile özel teşebbüslere gördürme hakkı, çoğu zaman hizmet sunumunda tekel hakkını da içermektedir38. Tekelin varlığında ise “pazar içi rekabetten” bahsetmek mümkün olmayacaktır. Demsetz (1968) pazar içi rekabetin mümkün olmadığı durumlarda, tekel hakkını elde etmek için girişilen “pazar için rekabetin” bir öncekini ikame edebileceğini belirtmektedir. Türkiye’deki KÖİ uygulamalarına ilişkin yürürlükteki mevzuat sözleşmelerin saydamlık, serbest rekabet ve eşit muamele ilkeleri ile satın alınmasını garanti etmemektedir. Ayrıca, YİD, Yİ ve İHD biçimde gerçekleştirilen geçmiş KÖİ sözleşmelerinin adil ve saydam ihale mekanizmaları ile gerçekleştirildiğini söylemek mümkün değildir. Bunun da ötesinde bazı YİD ve İHD sözleşmeleri gerçek bir rekabete başvurmaksızın me v eF ina Sermaye piyasası araçlarının altyapı yatırımlarının finansmanında kullanılan araçlar temel olarak iki model üzerinden geliştirilmektedir. Birinci model gelirlerin menkul kıymetleştirilmesine dayanan mekanizmadır. İkinci model ise ortaklığa dayalı modeldir. Bu modelin esası ise altyapı tesislerinin bir Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı veya Gayrimenkul Yatırım Fonu’na dönüştürülerek menkul kıymetlerinin halka arz edilmesidir. Birinci model kapsamında geliştirilen Gelir Ortaklığı Senetleri yöntemi 1986-96 döneminde Türkiye’de uygulanmıştır. Ancak, sözkonusu yatırım araçlarının sermaye piyasası mekanizması dışında gerçekleştirilmesi, halka arz yoluyla ikinci el piyasalarının oluşturulmaması ve fiyat/getiri oranlarının piyasa koşullarında oluşmaması gibi nedenlerle bu menkul kıymetlerin sürekli ihracı mümkün olmamıştır. Varlığa Dayalı Menkul Kıymetlerin ihraçları kamu borçlanma gereği nedeniyle vergi ve diğer konularda kamu borçlanma araçları lehine yaratılan avantajlar ve Merkez Bankasının bunları da disponibiliteye tabi tutması gibi nedenlerle piyasalardaki önemini kaybetmiştir (Erol, 2006). tis a t İş let B 38 ire n: [İk Tekel hakkı bazen projenin niteliğinden, bazen de projeyi daha çekici hale getirme çabalarından kaynaklanabilmektedir. Örneğin elektriğin iletimi ve dağıtımı doğal tekeldir. İletim ve dağıtım hatlarında gerçekleştirilecek KÖİ projeleri niteliği gereği tekel haklarını içermektedir. Buna karşılık elektrik üretimi rekabete açık bir faaliyettir. Elektrik faaliyetlerine özel katılımı artırmak amacıyla, Çukurova Elektrik ve Kepez Elektrik’e verilen imtiyaz sözleşmeleri örneklerinde olduğu gibi belirli bölgelerde teknolojik olarak rekabete açık olan elektrik üretim faaliyeti doğal tekel niteliğindeki iletim ve dağıtım faaliyetleri ile birleştirilmekte ve tek bir KÖİ sözleşmesi ile tek bir özel teşebbüse bu birleşik projenin tekel hakkı verilebilmektedir. Altyapıda imtiyaz sözleşmeleri ve doğal tekel ilişkisi konularında değerlendirme için bkz. Emek, (2000). İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 33 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l tahsis edilmiştir39. Buna karşın rekabetçi ihale mekanizmasına başvurulan bazı projelerde daha etkin sonuçlar elde edilmiştir. Etkin bir satın alma mekanizması idareye teklif verecek adayların katılımını ve satın alma görevlilerinin hesap verebilirliklerini artırmalıdır. Bunun için satın almalar rekabetçi, eşitlikçi ve saydam bir süreçte yapılmalıdır. Bu kapsamda, satın alınacak mal, hizmet veya yapım işinin ayrıntılı olarak tanımlanması, satın almanın adayların tamamının teklif hazırlığı yapabilmelerine olanak sağlayacak sürede ilan edilmesi, adayların yeterliliklerinin değerlendirilmesinde objektif ölçütlerin belirlenmesi, en iyi teklifin seçiminde adil ve tarafsız davranılması ve satın alma sürecinin saydam olması gerekmektedir (Pope, 2000). Kamu satın alma sürecini vekalet (agency) kuramı çerçevesinde inceleyen Laffont ve Tirole (1998) vekil pozisyonundaki satın alma görevlilerinin40, kamu alımlarının ekonomik ve sosyal önceliklerinden çok kendi çıkarlarını düşünebileceklerini ve adaylardan birisini diğerlerinden daha fazla kayırabileceklerini ileri sürmektedir. Kamu yararı ilkesi çerçevesinde kamu alımlarının ekonomik açıdan en avantajlı biçimde yapılması gerekmektedir. Ekonomik açıdan en iyi teklifin seçiminin sağlanması için satın alma kararlarında kamu görevlilerinin (vekillerin) takdir yetkilerinin (discretionary power) sınırlandırılması ve satın alma sürecinin denetlenmesi gerekmektedir. Kamu alımlarında vekalet sorununu hafifletmek için, ulusal satın alma sistemlerinde genelde iki tür denetim mekanizması kullanılmaktadır. Birinci yöntemde, satın alma sürecinde kamu görevlilerinin uymaları gereken usul kuralları ex ante olarak ayrıntılı biçimde belirlenmektedir. İkinci yöntemde, satın alma kararları ex post olarak denetime tabi tutulmaktadır (Soundry, 2007). AB düzenlemelerini referans alan 4734 sayılı Kamu İhale Kanununda (KİK) bu iki tür denetim mekanizmasına da yer verilmektedir. Satın alma sürecine ilişkin kurallar kanunla ayrıntılı biçimde belirtilmekte ve kanuna uygun olmayan satın alma kararları için ilgililerin merkezi denetim birimi olan Kamu İhale Kurumuna şikayet yapabilmelerine olanak sağlanmaktadır. İmtiyaz/KÖİ sözleşmelerinin dağıtımı ise KİK düzenlemelerine tabi değildir. Ayrıca, bu sözleşmelerin satın alma biçimini düzenleyen merkezi bir politika ve düzenleme de bulunmamaktadır. Sektörel kanunlarda sözleşmelerin ihale ile dağıtılacağı belirtilmekte, ayrıntılı düzenlemeler ilgili idareler tarafından ikincil mevzuat ile belirlenmektedir. İlgili idarelerin kendi önceliklilerini gözetmelerine olanak sağlayan bu düzenlemeler, aynı zamanda kamu görevlilerinin takdir yetkilerini artırmakta ve vekalet t İş tis a [İk 39 let B ire n: Türkiye’deki YİD, Yİ ve İHD sözleşmelerinde genel ihale düzenlemeleri için bkz. Sigma, (2008); elektrik sektöründeki ihale uygulamaları için bkz. Atiyas, (2006) ve Sayıştay, (2004); İzmit Su Arıtma Projesindeki ihale uygulamaları için bkz. Sayıştay, (2002). 40 İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 Kamu alımlarında dar anlamda politikacılar asil (principle), bürokratlar vekildir (agent). Daha geniş anlamda asil olan vatandaşlar, vekil olan ise politikacılardır. 34 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l sorununu ağırlaştırmaktadır. Bunun yanısıra, sektörel düzenlemelerde satın alma kararlarının izlenmesini ve denetimini öngören bir kurumsal yapı da bulunmamaktadır. Ex ante ve ex post denetim eksikliği nedeniyle imtiyaz/KÖİ sözleşmelerinin dağıtımında yaşanan vekalet sorunları rekabet ve saydamlığa büyük ölçüde zarar vermektedir. Sayıştay (2004) elektrik sektöründe “YİD modeliyle yapılan santrallarla ilgili olarak ilâna çıkılmadığını, başka şirketlerden teklif alınmadığını ve ihale yapılmadığını; Sayıştay (2002) İzmit Su Arıtma Projesinde ihale yapılmadığı için yatırım maliyetinin gerçek işlere göre çok yüksek olduğunu belirtmektedir. Elektrik sektöründeki YİD projelerinin Türkiye özelindeki uygulamasının en çok eleştirilebilecek özelliğinin projelerin ihale yoluyla tahsis edilmemesi olduğu ileri sürülmekte (Atiyas, 2006) ve ihale ile tahsis edilen Yİ sözleşmeleri ile karşılaştırıldığında YİD projelerinin % 70-80 daha pahalı olduğu söylenmektedir (IBS, 2006’dan aktaran Atiyas, 2006). Benzer gelişmeler havalimanı YİD projelerinde de yaşanmıştır. 3996 sayılı genel YİD kanunu çıkmazdan önce, 1994 yılında sadece DHMİ’nin belirleyeceği kurallarla ihale edilen41 Antalya Dış Hatlar Havalimanı projesinde garanti edilen giden yolcu ücret geliri /yatırım maliyeti oranı 3,2’dir. Oysa, rekabetçi bir ihale mekanizması ile tahsis edilen İstanbul Dış Hatlar Havalimanı YİD projesinde aynı oran 0,80’dir. Diğer bir deyişle, ihale sürecine ilişkin rekabet koşulları tartışmalı olan Antalya Havalimanı YİD projesinde garanti edilen giden yolcu ücret geliri/yatırım maliyeti oranı, daha rekabetçi koşullarda tahsis edilen İstanbul Havalimanı YİD projesinden yaklaşık dört kat daha fazladır. Yukarıda da söz edildiği gibi tam üyelik müzakereleri çerçevesinde Türkiye, AB’nin KÖİ ve imtiyazlar konusundaki mevzuatını üstlenmekle yükümlüdür42. Kamu hizmetlerinin özel teşebbüslere gördürülmesine ilişkin AB düzenlemelerinin temel amacı KÖİ/imtiyaz sözleşmelerinin eşit muamele, saydamlık, karşılıklı tanıma ve orantısallık ilkelerine uygun ihalelerle tahsis edilmesidir (Bovis, 2005 ve 2007; Sigma, 2008)43. İmtiyaz sözleşmelerinin tahsisinde uygulanacak AB düzenlemeleri, ihale kuralları konusunda üye devletler arasında koordinasyonu sağlamayı hedeflemektedir. KÖİ projeleri41 İhaleye yönelik önceden belirlenmiş yasal bir düzenleme bulunmamaktaydı. İhaleden elenen firma, kazanan firmaya göre 27.523.000 ABD doları daha avantajlı teklif sunmuştur. Özkan (2003) “Ankara 30. Asliye Hukuk Mahkemesi’nde açılan davada DHMİ yetkililerinin Ocak 1994’te yapılan ihalede yapılan yanlışlar nedeniyle devletin bu miktarda zarara uğratıldığını savunduklarını” belirtmektedir. Haberde belirtilen açıklamalara göre ihalede yapılan yanlışların esas nedeni yolsuzluktur. 2005 yılında çıkarılan 5335 sayılı kanunla havalimanlarının kiralanması veya işletme hakkının devrinde 4046 sayılı Kanunda öngörülen ihale usulleri uygulanmaktadır. tis a t İş let B [İk 42 43 ire n: AB düzenlemeleri çerçevesinde KÖİ terimine ilişkin bir tanımlama bulunmamaktadır. AB uygulamalarında KÖİ özel sektörün kamu hizmetlerine katılım politikalarının ismidir. Hukuki düzenlemelerde “imtiyaz” terimi kullanılmaktadır (Sigma, 2008, ss. 36-37). KÖİ sözleşmelerinin ihale mekanizmasında göz önünde bulundurulması gerekli unsurlar için bkz Klein ve ark. 1998; ABD, Hollanda ve BK Uygulaması için bkz. United Nations, (2007); model kanun önerisi için bkz. United Nations, 2004. İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 35 +0 30 0 se l ne uygulanacak ihale kuralları konusunda üye devletler arasında olabilecek mevzuat farklılıklarının AB düzeyindeki rekabete zarar verebileceği düşünülmektedir. Açık ve eşgüdümlü ihale kuralları konusundaki hukuki belirsizliklerin KÖİ projelerinin maliyetlerinin artmasına de neden olabileceği belirtilmektedir. Bunun da ötesinde KÖİ projelerinin tahsisatında yeterli ve etkili rekabetin eksikliğinin belirli koşullarda iç-tek pazar hedeflerine ulaşılmasına engel oluşturabileceği ileri sürülmektedir (Bovis, 2007, s. 54). me v rg De ns eF ina il isi ], I P: ar ], T .41 51 0.1 .23 [88 ge ih: 22 /04 /20 10 17 :23 :51 5. Genel Değerlendirme Bu çalışmada altyapı hizmetlerinin gördürülmesinde kamu-özel işbirliklerinin işlevleri incelenmektedir. KÖİ sözleşmelerinin birinci özelliği kamu hizmetlerinin gördürülmesinde idarelere, hizmetin özelliklerine göre esnek tedarik seçenekleri sunmasıdır. KÖİ sözleşmeleri YİD,Yİ, İHD, hizmet alım/ PFI ve imtiyaz gibi farklı biçimler alabilmektedir. İkincisi, sözleşmenin içeriğine göre hizmet bedelini sadece kullanıcılar, sadece kamu idareleri veya kamu idareleri ve hizmet kullanıcıları ortaklaşa ödeyebilmektedirler. Üçüncüsü, KÖİ projeleri ulaştırma, enerji ve haberleşme gibi iktisadi altyapı hizmetlerinden, su arıtma, okul ve hastane gibi sosyal altyapı hizmetlerine kadar geniş bir alanda uygulanabilmektedir. Dördüncüsü, KÖİ yöntemleri hem ABD, BK, Avustralya, Kanada, Japonya, Fransa ve Almanya gibi gelişmiş ülkelerde hem de Latin Amerika, Doğru Avrupa ve Frankofon Afrika ülkeleri gibi gelişmekte olan ülkelerde uygulanmaktadır. Özel sektörün altyapı hizmetlerine katılımı neticesinde altyapı yatırımları için ihtiyaç duyulan finansmanın kolayca sağlanabileceği, özel sektörün teknolojik birikimi ve örgütlenme becerisi ile hizmet kalitesinin artacağı ve maliyetinin ve fiyatının düşeceği ileri sürülmektedir. Ancak uluslararası uygulamalarda ve Türkiye’de bu önermeyi destekleyecek kadar başarılı KÖİ projesi üretil(e)memiştir. Türkiye’de özellikle de elektrik ve su sektörlerinde uygulanan YİD, Yİ ve İHD yöntemlerinde kamu fonları yerine özel sektör katılımına neden ihtiyaç duyulduğunun teknik analizi yapılmamış, yatırım maliyetleri eşdeğerlerinin üzerinde gerçekleşmiş, yüksek yatırım maliyetleri nedeniyle hizmet tarifeleri yüksek tutulmuş, devlet ihtiyacının üzerinde hizmet satın alma taahhüdünde bulunmuş ve sonuçta tüketiciler ve devlet bu projelerden zarar görmüştür. KÖİ yöntemleri başlarda sadece bir finansman tekniği olarak görülmüş ve altyapı yatırımlarının finansmanında kamu fonlarının ikamesi gibi kullanılmıştır. KÖİ sözleşmelerinin yönetim biçimi ihmal edilerek, sadece bütçe öncelikleri göz önünde bulundurulmuştur. Bu çerçevede UN (2007) 1990’larda dünya genelinde gerçekleştirilen KÖİ projelerinde hizmet kullanıcıları, sivil toplum örgütleri ve çalışanlardan oluşan paydaşların çıkarlarının göz ardı edildiğini belirtmektedir. KÖİ projeleri geliştirilirken bütün paydaşların çıkarları göz önünde İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 36 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns 44 il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l bulundurulmalı, proje geliştirme, sözleşme hazırlama ve projenin yürütülmesi aşamasında saydamlık, eşitlik, rekabet ve etkinlik ilkelerine uyulmalıdır. KÖİ projeleri geliştirilirken birinci olarak ihtiyaç duyulan hizmetin içeriği, tanımı, standardı ve kalitesi ayrıntılı biçimde belirlenmelidir. İkincisi, projenin kamu fonları veya özel sektör katılımı tarafından gerçekleştirilmesi durumunda ortaya çıkacak potansiyel maliyetler ve faydalar karşılaştırılmalıdır. Üçüncüsü, projenin KÖİ yöntemi ile gerçekleştirilmesine karar verildiğinde, hizmette etkinliği artırmak adına risk paylaşımına gidilmelidir. Paylaşımda temel ilke riskleri en iyi yöneten tarafa aktarmaktır. Ayrıca, risk aktarılan tarafa risk yönetiminde gerekli olan yetkilerinde verilmesi gerekmektedir. Son olarak özel ortağın seçiminde rekabetçi ihale kuralları titizlikle uygulanmalıdır. KÖİ projelerinde genellikle özel ortağa tekel hakları da verilmektedir. Tekelin varlığında “pazar içi rekabet” mümkün olmadığından, sözleşme tahsisatı aşamasında ihale mekanizması ile “pazar için rekabet” tesis edilmektedir. Başarılı KÖİ projeleri için sadece bu koşulların yerine getirilmesi yeterli değildir. KÖİ projelerinin gelişiminin ve yönetiminin denetimini sağlayacak çerçeve mevzuat özel sektör katılımından beklenen etkinliğin ve etkililiğin artmasına yardımcı olmalıdır44. KÖİ projeleri konusunda uluslar arası gelişmeleri izleyecek, standart KÖİ dokümanlarını hazırlayacak ve ilgili kamu idarelerinin geliştirecekleri yapılabilirlik çalışmalarını denetleyecek ve bu çalışmalara yol gösterecek merkezi bir KÖİ birimi, kamu idarelerinin özel sektör temsilcileri ile müzakere yapma kapasitesini artıracaktır (OECD, 2008)45. Öte yandan, kamu idarelerinin KÖİ projelerinden kaynaklanan risklerinin bütçe metinlerinde ve raporlarında gösterilmesi bu projelerde hesap verebilirliği artıracaktır46. Projelerin idarenin ve özel ortakların üstlendikleri risklere göre muhasebeleştirilmesi ve raporlanması ise milli gelir hesaplarının gerçeği yansıtmasına yardımcı olacaktır47. me v 45 eF ina Örneğin, 2001 yılında İtalya ve 2003 yılında İspanya KÖİ projelerine engel teşkil eden eski mevzuatını tamamen değiştirmiştir.Her iki ülkede ihale süreci, tarafların hak ve yükümlülükleri, kamulaştırma ve kreditörler hakları konularında önemli yasal düzenlemeler getirilmiştir (IMF, 2006, s. 17). Bu çerçevede, AB Komisyonu’nun 2008 Yılı Türkiye İlerleme Raporunda Türkiye’de KÖİ/imtiyazlardan sorumlu kamu personelinin, Topluluğun bu konulardaki mevzuatı hakkındaki bilgilerinin yetersizliği özellikle belirtilmektedir (EC, 2008, s. 43). Türkiye’nin tam üyelik müzakereleri çerçevesinde AB’nin KÖİ/imtiyaz mevzuatını üstlenmesi, mevzuat uyumunu gerçekleştirmekle yükümlü personelin de KÖİ/imtiyaz konularındaki AB düzenlemelerine layıkıyla vakıf olması gerekmektedir. t İş let B tis a 46 47 ire n: [İk Türkiye’de gerçekleştirilen KÖİ sözleşmelere ilişkin bilgiler kamuoyuna açıklanmamaktadır. Oysa, saydamlık ve hesap verebilirliğin artırılması için KÖİ sözleşmelerinin süreleri, sözleşmelerin maliyetlerini etkileyecek gelişmeler, hizmet standardı ve kalitesi, tarife belirleme yöntemi, özel teşebbüslerin yükümlülükleri, idarenin verdiği garantiler, garantilerin maliyetleri ve finansman yöntemleri konularında kamuoyuna bütçe metinleri ve faaliyet raporları aracılığı ile ayrıntılı bilgiler sunulmalıdır (IMF, 2005). Avrupa Topluluğu İstatistik Kurumu özel teşebbüslerin (i) yapım risklerini ve (ii) işletme talep risklerinden birisini üstlenmesi durumunda KÖİ projesindeki varlıkları özel mülkiyet kabul etmekte, aksi taktirde kamu malı olarak bütçe raporlarında ve milli gelir hesaplarında gösterilmesini istemektedir (Eurostat, 2004). İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 37 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 me v rg De ns eF ina il isi ], I P: ar ], T .41 51 0.1 .23 [88 ge ih: 22 +0 30 0 :51 10 17 :23 /04 /20 se l ABGS (Avrupa Birliği Genel Sekreterliği), (2007). Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı (2007-2013) [Turkey’s Programme for Aligment With the Acquis (2007-2013)]. Retrieved 2009, January 19, from http://www.abgs.gov.tr Akitoby, B., Hemmimg , R., Schwartz, G. (2007). Public Investment and Public-Private Partnerships (IMF Economic Issues No. 40). Retrieved 2008, April 15, from http://www. ebrd.com/country/sector/law/concess/about/pppimf.pdf Aktan, C., Dileyici, D., Vural, İ. (2005). Altyapı Ekonomisi: Altyapı Hizmetlerinde Serbestleşme ve Özelleştirme [Economics of Infrastructure: Liberalization and Privatization in Infrastructure Services]. Ankara, Türkiye: Seçkin Yayıncılık. Aschauer, D. (2001). Output and Employment Effects of Public Capital. Public Finance and Management, 1(2), 135-160. Asenova, D., & Beck, M. (2003). A financial perspective on risk management in public-private partnerships. In A. Akintoye, M. Beck & C .Hardcastle (Eds.) Public private Partnerships: Managing Risks and Opportunities (p.127-151). Oxford, Birleşik Krallık: Blackwell Publishing. Atiyas, İ. (2006). Elektrik Sektöründe Serbestleşme ve Düzenleyici Reform [Liberalization and Regulatory Reform in Electricity Sector]. İstanbul, Türkiye: TESEV. Atiyas, İ., & Oder, B. (2007). Türkiye’de Özelleştirmenin Hukuk ve Ekonomisi [Law and Economics of Privatization in Turkey]. Ankara, Türkiye: TEPAV. Blanc-Brude, F., Goldsmith, H., Valila, T. (2006). Ex-Ante Construction Costs in the European Road Sector: A Comparison of Public-Private Partnerships and Traditional Public Procurement (European Investment Bank, European and Financial Report No. 2006/01). Retrieved 2008, June 24, from http://www.eib.org/attachments/efs/efr_2006_v01_en.pdf Bovis, C. (2005). Public Procurement in European Union. New York, Amerika Birleşik Devletleri: Palgrave. Bovis, C. (2007). EU Public Procurement Law. Northampton, Amerika Birleşik Devletleri: Edward Elgar. Chisari , O., & Estache, A. (1999). Universal Service Obligations in Utility Concession Contracts and the Needs of the Poor in Argentina’s Privatizations (World Bank Policy Research Working Paper No. 2250). Retrieved 2007, May 21, from http://econ.worldbank. org/external/default/main?pagePK=64165259&theSitePK=469372&piPK=64165421&men uPK=64166093&entityID=000094946_99121405305415 Cremer, H., Gasmi, F., Grimaud, A., Laffont, J. (1998). The Economics of Universal Service: Practice (Economic Development Institute of World Bank No. 2). Retrieved 2009, October 28. Çal, S. (2008). Türkiye’de Kamu Hizmeti ve İmtiyazın Dönüşüm Öyküsü [The Changing Story of Public Service and Concession in Turkey]. Ankara, Türkiye: TOBB Yayınları. David, H., De La Motte, R., Davies , S. (2003). Terminology of Public-Private Partnerships (PPPs) (Public Services International Research Unit (PSIRU) No. March). Retrieved 2007, November 25, from http://www.epsu.org DDK (Devlet Denetleme Kurulu), (2003). Elektrik Enerjisi Üretimi Alanında Sürdürülen Yap-İşlet-Devret (YİD), Yap-İşlet (Yİ) ve İşletme Hakkı Devri (İHD) Uygulamaları Hakkında Araştırma Raporu [The Investigation Report of the State Auditing Board about “Implementations of Build-Operate-Transfer (BOT), Build-Operate (BO), and Transfer of Operation Rights (TOOR) in the Power Generation Sector]. No:2003/6. Retrieved 2006, July 11, from http://www.cankaya.gov.tr Deloitte, . (2006). Closing the Infrstructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 Kaynakça 38 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l (Deloitte Research Study No. October). Retrieved 2007, July 10, from http://www.deloitte.com Demir , M. V. (2009). 4749 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun Getirdiği Yenilikler, Önceki Mevzuat ile Karşılaştırılması [Advances of the Act on Public Finance and Debt Management (N. 4749) and Comparison with Previous Legislation]. Ankara, Türkiye: Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü. Demsetz, H. (1968). Why Regulate Utilities. Journal of Law and Economics, 11(1), 55-65. DPT (Devlet Planlama Teşkilatı), (1995).Seventh Five Year Development Plan (19962000). Ankara, Türkiye:Devlet Planlama Teşkilatı DPT (Devlet Planlama Teşkilatı), (2006). Ninth Development Plan (2007-2013). Ankara, Türkiye:Devlet Planlama Teşkilatı DPT (Devlet Planlama Teşkilatı), (2007). 2007 Pre-Accession Economic Program of Turkey . Ankara, Türkiye:Devlet Planlama Teşkilatı DPT (Devlet Planlama Teşkilatı), (2008). 2009 Yılı Programı [2009 Annual Program of Turkey] . Ankara, Türkiye:Devlet Planlama Teşkilatı Dünya Gazetesi, . (2005, July 04). TAV, Atatürk Havalimanı’nın işletmesini törenle devraldı [TAV took over the operation of Ataturk International Airport with a ceremony]. Dünya Gazetesi, p. 5. EC (Commission of the European Communities), (2004). Resource Book on PPP Case Studies. Directorate General for Regional Policy. Brussels. Retrieved 2009, February 12, from http://www.pppcentrum.cz/res/data/001/000228.pdf EC (Commission of the European Communities), (2008). Turkey 2008 Progress Report. Commission Staff Working, SEC(2008) 2699 Ecorys, (2008). The Next generation of PPP in Turkey. Final Report commissioned by World Bank: Rotterdam Emek, U. (2000). Özelleştirme Uygulamalarında; Kamu Hizmeti İmtiyazı Devrinden Doğal Tekellerin Düzenlenmesine [Concession Agreements to Regulation of Natural Monopolies in Privatization Process]. İktisat, İşletme ve Finans, 15(169), 74-56. Emek, U. (2001). Altyapı Hizmetlerinde Özelleştirme, Rekabet ve Regülasyon [Privatization, Competition and Regulation in the Utilities Sector]. İktisat, İşletme ve Finans, 16(184), 42-53. Emek, U. (2007). Devletleştirme ve özelleştirme arasında: Kamu-özel işbirlikleri [Between nationalization and privatization: public-private partnerships]. İktisat, İşletme ve Finans, 22(161), 155-159. Emek, U. (2009). Karşılaştırmalı Perspektiften Kamu Özel İşbirlikleri: Avrupa Topluluğu ve Türkiye [Public Private Partnerships in Comparative Perspective: European Community and Turkey]. Rekabet Dergisi, 10(1), 7-53. Erol, T. (2006). Kamu Altyapı Yatırımlarının Sermaye Piyasaları Aracılığıyla Finansmanı, [Financing Public Infrastructure Investments via Capital Markets]. Konuşma metni, Sermaye Piyasası Kurulu 7. Arama Konferansı, 26 Aralık, 2006, Ankara, Retrieved 2009, March 12, from http://kaf.spk.gov.tr/sunumlar/TuranErol_2.pdf Esfahani, H.S. (2008). Comment on ‘Infrastructure and Development: A Survey of Recent and Upcoming Issues’by Antonio Estache. In F. Bourguignon & B. Pleskovic (Eds.) Rethinking Infrastructure for Development, (p. 83-85). Annual World Bank Conference on Development Economics, Global. Washington D.C., Amerika Birleşik Devletleri: World Bank Publications Estache, A. (2008). Infrastructure and Development: A Survey of Recent and Upcoming Issues. In F. Bourguignon & B. Pleskovic (Eds.) Rethinking Infrastructure for Development, (p. 47-82). Annual World Bank Conference on Development Economics, Global. Washington İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 39 me v rg De ns eF ina il isi ], I P: ar ], T .41 51 0.1 .23 [88 ge ih: 22 +0 30 0 :51 10 17 :23 /04 /20 se l D.C., Amerika Birleşik Devletleri: World Bank Publications Eurostat, (2004). Treatment of Public Private Partnerships. News Release, No. 18. February 11, Statistical Office of the European Communities: Brussels Flyvbjerg, B., Holm, M., Buhl, S. (2002). Underestimating Costs in Public Works Projects. APA Journal, 68(3), 279-295. Grimsey, D., & Lewis, M. (2004). Public Private Partnerships: The Worldwide Revolution in Infrastructure provision and Project Finance. Masssachusets, Amerika Birleşik Devletleri: Edward Elgar. Grimsey , D., & Lewis, M. (2005). Are Public Private Partnerships value for money? Evaluating alternative approaches and comparing academic and practitioner views. Accounting Forum, 29(4), 345-378. Grimsey, D., & Lewis, M. (2007). Public Private Partnerships and Public Procurement. Agenda, 14(2), 171-188. Hahm, J. (2003). Private Participation in the Infrastructure Programme of The Republic of Korea (Transport and Communications Bulletin for Asia and the Pacific No. 72). Retrieved 2009, March 15, from http://www.unescap.org/ttdw/ppp/trainingmaterials/ MonitoringPPIInROK.pdf Hart, O. (2003). Incomplete Contracts and Public Ownership: Remarks and an Application to Public-Private Partnerships. Economic Journal, 113(486), 69-76. Hazine Müsteşarlığı, (2003). Kamu Borç Yönetimi Raporu [Public Debt Management Report]. Nisan. Retrieved 2009, March 2, from http://www.treasury.gov.tr Heald, D. (2003). Value for Money Tests and Accounting Treatment in PFI Schemes. Accounting, Auditing& Accountability Journal, 16(3), 342-371. HM Treasury, . (2009). PFI: meeting the investment challenge. Norwich, Birleşik Krallık: HMSO. Hodge, A., & Greve, C. (2007). Public–Private Partnerships: An International Performance Review. Public Administration Review, 67(3), 545-558. IBS Research Consultancy, . (2006). Stranded Costs in Turkey: Costs and Implications. İstanbul, Türkiye: TESEV. IMF (International Monetary Fund), . (2004). Public Investment and Fiscal Policy (IMF Fiscal Affairs Department No. March). Retrieved 2007, April 22, from http://www.imf.org/ external/np/fad/2004/pifp/eng/pifp.pdf IMF (International Monetary Fund), . (2005). Public Investment and Fiscal Policy: Lessons from the Pilot Country Studies (IMF Fiscal Affairs Department No. April). Retrieved 2009, October 28, from http://imf.org/external/np/pp/eng/2005/040105a.pdf IMF (International Monetary Fund) , . (2006). Public-Private Partnerships, Government Guarantees, and Fiscal Risk. Washington D.C., Amerika Birleşik Devletleri: International Monetary Fund. Irwin , T. (2007). Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure Projects. Washington, DC., Amerika Birleşik Devletleri: World Bank. Kessides, I. (2004). Reforming Infrastructure: Privatization, Regulation, and Competition. Washington D.C., Amerika Birleşik Devletleri: World Bank & Oxford University Press. Kikeri, S., & Phipps, V. (2008). Privatization Trends: A Record Year in 2006 (Public Policy for the Private Sector, The World Bank Group Financial and Private Sector Development Vice Presidency Note No. 317). Retrieved 2009, June 15, from http://rru.worldbank.org/ documents/privatization/PrivatizationTrends2006.pdf Klein, M., Kerf, M., Gray, R., Irwin, T., Levesque, C., Taylor, R. (1998). Concessions for Infrastructure: A guide to Their Design and Award (World Bank Technical Paper No. 339). İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 40 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l Retrieved 2008, February 09, from http://siteresources.worldbank.org/INTINFANDLAW/ Resources/kerf_concessions.pdf Köktaş, H. (2008). Doğal Gaz Piyasasının Liberalizasyonu: Süreç ve Öneriler [Liberalization in Natural Gas markets: Process and Proposals]. Konuşma Metni, Retrieved 2009, March 13, from http://enerji2023.org/index.php?option=com_content&view= article&id=170:doal-gaz-pyasasinin-lberalzasyonu-suerec-ve-oenerler&catid= 10: doalgaz&Itemid=24 Kutluksaman, M. (2009). Kamu Özel Ortaklığı Kapsamında Yap-İşlet-Devret Projelerinde Risk Yönetimi [Risk Management In Build-Operate-Transfer Projects Within Public Private Partnership Context]. Ankara, Türkiye: Devlet Planlama Teşkilatı Yayımlanmamış uzmanlık tezi. Laffont, J., & Tirole, J. (1998). A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. Massachusets, Amerika Birleşik Devletleri: MIT Press. Leigland, J., & Shugart, C. (2009). Is the public sector comparator right for developing countries? (Public-Private Infrastructure Advisory Facility No. 4). Retrieved 2007, March 17, from http://www.ppiaf.org Li, B., & Akitonye, A. (2003). An overview of public-private partnership. In A. Akintoye, M. Beck & C .Hardcastle (Eds.) Public private Partnerships: Managing Risks and Opportunities (p. 3-30). Oxford, Birleşik Krallık: Blackwell Publishing OECD (Organisation For Economic Co-Operation And Development) , . (2006). Infrastructure to 2030: Telecom, Land Transport, Water and Electricity. Paris, Fransa: OECD. OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development), (2007a). Recommendation of the Council on Principles for Private Sector Participation in Infrastructure. 20 March 2007. Retrieved 2009, March 5, from http://www.oecd.org OECD (Organisation For Economic Co-Operation And Development), . (2007b). Infrastructure to 2030: Mapping Policy for Electricity, Water and Transport. Paris , Fransa: OECD. OECD (Organisation For Economic Co-Operation And Development), . (2008). Public–Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value For Money. Paris, Fransa: OECD. Özenen, C. (2003). Havaalanı Yatırımlarında Özelleştirme, Dünyadaki Uygulamalar ve Türkiye İçin Öneriler [Privatization in Airport Investments, International Practices, and Proposals for Turkey]. Ankara, Türkiye: Devlet Planlama Teşkilatı. Özkan, F. (2003, July 17). Devlet ‘Çörtük faturasını’ farketti [Government realised ‘the Damage of Çörtük’]. Radikal Gazetesi, p. 8. Partnerships Victoria, (2001a). Public Sector Comparator a technical note. Partnerships Victoria Guidance Material: Melbourne Partnerships Victoria, (2001b). Risk Allocation and Contractual issues a guide. Partnerships Victoria Guidance Material: Melbourne Pope, J. (2000). Transparency International Source Book. London, Birleşik Krallık: Transparency International. Prud’homme, R. (2005). Infrastructure and Development. In F. Bourguignon & B. Pleskovic (Eds.) Lessons of Experience (p. 153-180). Annual World Bank Conference on Development Economics. Washington D.C., Amerika Birleşik Devletleri: World Bank Publications Quiggin, J. (2004). Risks, PPPs and the Public Sector Comparator . Australian Accounting Review, 14(2), 51-61. Sayıştay (2002). Yap-İşlet-Devret Modeli İle Yapılan ‘İzmit Şehri Kentsel ve Endüstriyel İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 41 me v rg De ns eF ina il isi ], I P: ar ], T .41 51 0.1 .23 [88 ge ih: 22 +0 30 0 :51 10 17 :23 /04 /20 se l Su Temini Projesi’ Hakkında Rapor [the Investigation Report about ‘İzmit City Urban and Industrial Water Supply Project’ constructed by the Build-Operate-Transfer Model]. Sayıştay Genel Kurulunun 11.4.2002 tarih ve 5022/1 sayılı kararı. Retrieved 2009, March 3, from http://www.sayistay.gov.tr Sayıştay (2004). Enerji Raporu [Energy Report]. Sayıştay Genel Kurulunun 26.2.2004 tarih ve 5088/1 sayılı kararı. Retrieved 2009, March 3, from http://www.sayistay.gov.tr Sigma, (2008). Peer Assistance in Public Procurement and Concessions/PPPs. Final Report, October Soudry, O. (2007). A Principal-Agent Analysis of Accountability in Public Procurement. In W.L. Hassett & K.V.Thai (Eds). Advancing Public Procurement: Practices, Innovation and Knowledge Sharing (p 432-451). Boca Raton, Amerika Birleşik Devletleri: PrAcademics Press Straub, S. (2009). Infrastructure and Development: A critical Appraisal of the Macro Level Literature (World Bank Policy Research Paper No. 4590). Retrieved 2009, January 15, from http://homepages.ed.ac.uk/sstraub/InfraMacroSurvey_Dec2007.pdf TBMM (2003). Yolsuzlukların Sebeplerinin, Sosyal ve Ekonomik Boyutlarının Araştırılarak Alınması Gereken Önlemlerin Belirlenmesi Amacıyla Kurulan Meclis Araştırması Komisyonu Raporu. (10/9), [Parliamentary Investigation Commission Report established to investigate the causes, social and economic dimensions of corruption and determine necessary measures which must be undertaken]. Retrieved 2006, February 15, from http://www.tbmm.gov.tr TCMB (Türkiye Cumhuriyeti Merkez bankası), (2001). Para Politikası Raporu [Monetary Policy Report]. Kasım. Retrieved 2008, October 22, from http://www.tcmb.gov.tr Turrini, A. (2004). Public Investment and the European Union Fiscal Framework (European Economy Economic Paper No. 202). Retrieved 2007, March 17, from http:// ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication734_en.pdf United Nations, . (2004). UNCITRAL Model Legislative provisions on privately Financed Infrastructure projects. New York, Amerika Birleşik Devletleri: United Nations. United Nations, . (2007). Guidebook on promoting Good Governance Public-Private Partnerships. New York, Amerika Birleşik Devletleri: United Nations. Van De Laan, G., Rusy, P., Talman, T. (2001). Optimal Provision of Infrastructure: Using Public-Private Partnership Contracts (Tinbergen Institute Discussion paper No. TI, 01-011/1). Retrieved 2007, March 15, from http://arno.uvt.nl/show.cgi?fid=4182 İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 42 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 Extensive Summary l +0 30 0 Uğur Emek* :51 10 17 :23 se Dr., State Planning Organization of Republic of Turkey Received 22 June 2009; received in revised form 26 October 2009; accepted 28 October 2009 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns me v eF ina il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 Introduction As in many countries, private participation in infrastructure projects in Turkey has been both in a rapid increase and under discussion during the last two decades. Infrastructure is of importance for several reasons especially in developing countries. It stimulates economic development, provides employment, mitigates poverty, and ensures social coherence. On the one hand, the demand of society for infrastructure services has been in increase and, on the other, hand public funds for infrastructure investments have been in decline (Figure 1). As is seen in Figure 2, selected new member countries of the European Union, and Turkey are in urgent need of infrastructure services such as electric power consumption, total telephone subscribers, and improved water sources as compared with the OECD average. Consequently, in addition to insufficient public funds, supplementary financial sources have been explored to invest in infrastructure in both developed and developing countries. In this respect, privatization has been put in place, and ownership and management of public enterprises have been transferred to the private sector in many countries. Later, some infrastructure services that could not be supplied in free markets by the private sector because of the main characteristics of infrastructure such as natural monopoly, sunk costs, public goods, and network externalities have been carried out through private participation in infrastructure. Public-Private Partnerships (PPP) lying between privatization and traditional public procurement have emerged as a third party finance for the infrastructure and been declared as a “worldwide revolution in infrastructure provision” by some1. PPPs are long-term contractual relationships between public administrations and private enterprises in which both parties have rights and obligations to carry out the investments and provide the services in question. It has been argued that private participation in infrastructure will provide additional finance for infrastructure; cut costs; improve the quality of services; lay down prices at affordable levels; and hence put value for money. However as stated by Hodge and Greve (2007) international experiences show that cost-savings and efficiency gains from PPPs are limited in practice despite their theoretical attractiveness. Of course, Turkey with her zigzaggy legal history and disappointing projects related to PPPs is not an exemption in this adventure. ire n: [İk tis a t İş let B * Address for Corrospondence: Uğur Emek, Devlet Planlama Teşkilatı, Necatibey Cd. No:108, 06100 Yücetepe- İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 Private participation in infrastructure services in Turkey: Why, when, how? Ankara, Turkey. E-Mail: suemek@gmail.com. 1 For instance see Grimsey and Levis, (2004). 43 +0 30 0 :51 10 17 :23 ih: 22 /04 /20 se l Method Initially PPPs were just considered as financial techniques to place expenditure offbudget. In this respect, PPP policy-makers, advisers and practitioners tend to ignore good governance of them and the need to take into account wishes of stakeholders such as service users, local citizens, employees, civil society and so on (UN, 2004). To ensure good governance of PPPs, the following issues should be taken into consideration: whether PPP projects have more value for money as compared with the traditional public procurement; how risks are shared; how a competitive tendering process is developed; how PPP projects are accounted while developing projects. In this study, we examine when, why and how PPP projects have been implemented in Turkey in the light of the aforementioned questions. To assess how well PPPs are governed, we need good empirical evidence for a sufficiently large number of PPP projects for the results to be regarded as representative. Heald (2003) states that; “[s]uch access, on the basis that the results can be published, will be never gained by academic researchers in the UK. Only public auditors … can gain access on the terms and conditions necessary for comprehensive assessment. It is essential that the work of public auditors in this field be developed within a theoretical framework. Otherwise, findings on the PFI are likely to be ambiguous and hence vulnerable to rebuttal by governments”. me v ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns eF ina il isi ], I P: [88 ge This is also true for Turkey. There is no comprehensive empirical evidence to evaluate performance of the PPP projects executed in the past other than auditing reports. This study is a candidate to fulfill this gap in Turkey, and provides a theoretical framework for the findings of the reports of audit commissions. We mainly examine Investigation Report of the State Auditing Board about “Implementations of Build-Operate-Transfer (BOT), Build-Operate (BO), and Transfer of Operation Rights (TOOR) in the Power Generation Sector” (DDK, 2003), and two reports of the Turkish Court of Accounts, “the Investigation Report about ‘İzmit City Urban and Industrial Water Supply Project’ constructed by the Build-OperateTransfer Model” (Sayıştay, 2002) and “Energy Report” (Sayıştay, 2004). In addition to these auditing reports, we have recourse to two recent reports commissioned by international organizations investigating the legal and institutional structure of PPPs in Turkey(Ecorys, 2008, and Sigma, 2008), official policy documents such as development plans (DPT, 1995, and 2006) and 2009 annual program (DPT, 2009) of Turkey, academic studies (Atiyas, 2006, and Özenen, 2003), and a parliamentary investigation report (TBMM, 2003) to illuminate the governance issues of PPPs in Turkey. These documents furnish empirical evidence for PPPs in Turkey, while others in the reference list provide a theoretical background and inform about the international practices for PPPs. Results It is safe to say that Turkey has a long history and many projects of PPPs to make a comprehensive assessment on the subject. Especially after 1990s, PPPs have been deemed as a panacea to carry out infrastructure investments. According to the World Bank private participation data base2, Turkey ranks the 12th in the top 25 destinations for investment in PPPs in infrastructure in developing and transition economies. In particular, PPP projects have extensively been applied in electricity, telecommunications, water, and airport sectors. In BOT and BO-type PPP projects in power generation and water treatment, the government is an intermediate purchaser by taking the product from private operators and İnd ire n: [İk tis a t İş let B İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 2 See, http://ppi.worldbank.org 44 +0 30 0 :51 10 17 :23 ar ], T .41 51 0.1 .23 rg De ns il isi ], I P: [88 ge ih: 22 /04 /20 se l selling it to final users under take or pay agreements. In airport BOT projects, the government guarantees, up to a certain threshold, to pay private operators the predetermined fees, which will be collected from departing passengers. If fee revenues fall below the threshold guaranteed by the government, the difference between commitment and realization should be paid to the private operator by the government. The telecommunications sector is typically representative of French-type concessions, in which the consumer pays usage fees and the private firm bears construction, availability and demand risks. It is fair to say that PPP schemes have mostly resulted in disappointing outcomes in especially electricity and water sectors while others could resulted in relatively better performance. PPP decisions have not been based on value for money criteria, and political preferences have played an important role to make infrastructure investments by PPP schemes rather than by direct public finance. The main rationale behind this political approach could be that private participation in infrastructure has been deemed as the only viable option in the absence of public funds and the impossibility of direct privatization. However, this approach has ignored importance of the governance structure of PPPs and highlighted them just as a viable financial technique for infrastructure. Accordingly, • PPP projects were by and large procured without actual competition. • Projects especially in the electricity and water sector used inaccurate feasibility reports, were prepared by proposing firms, and were approved despite negative opinions given by the related institutions. • Because of inaccurate feasibility reports and insufficient competitive procurement, investment costs of many projects have resulted in higher figures as compared with the other similar projects. These higher costs caused higher tariffs (generally in the form of foreign exchange) in terms of mark-up pricing. Hence, investment and operation risks have been transferred from private operators to the government in electricity and water sectors. Consequently, risks arising from the nature of PPP projects such as construction, availability and demand have not been accurately evaluated, priced and allocated to parties best able to bear them in many projects. • There is no central governmental unit to follow up international developments, prepare key documents, and advise and coordinate PPP projects3. • In preparations of public budget and calculations of national accounts, whether PPP assets belong to the public or private sector has not been taken into account. Thus, first, PPP procurement has been taken off budget; second national accounts are not sensitive about who really owns PPP assets. me v eF ina Conclusion PPPs could facilitate infrastructure investments by bringing in finance, technical expertise and organizational capacity of the private sector to carry out much-needed projects. PPP schemes are long-term contractual relationships in which public and private parties have rights and responsibilities at different levels according to the characteristics of every single project. They should be deemed as a governance issue rather than a financial mechanism. Therefore the governance structure of them should be improved by a comprehensive legal framework including regulations about accurate feasibility reports, competitive procurement techniques, appropriate risk-sharing mechanisms, institutional capacity and reporting standards. n: [İk tis a t İş let B ire 3 In this respect, the EC (2008) informs that staff awareness of civil servants of Turkey responsible for PPPs/concessions as regards the acquis is in urgent need of improvement. Whereas, Turkey as a country in the European Union (EU) pre-accession stage is supposed to harmonize her legislation about PPPs/concessions with regard to the EU acquis communautaire and her staff should have already had knowledge regarding at least PPP regulations of EU. İnd İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 45