"Kanuni Kurallara Karşı Anayasal Kurallar", (Çev:A.Özkur)
Transkript
"Kanuni Kurallara Karşı Anayasal Kurallar", (Çev:A.Özkur)
KANUNİ KURALLARA KARŞI ANAYASAL SINIRLAR∗ Yazan : Randy T. SIMMONS Çeviren : Ali ÖZKUR Memleketin işlerini yönetmek bedelsiz değildir. Yetkileri sadece temel hakları ve anlaşmaları uygulamak ve toplumun korunmasını sağlamakla sınırlı olan bir hükümetin bile vatandaşlarının mülkleri hakkında biraz söz hakkı olmalıdır. Fakat ne kadar? Bu söz hakkı bir belirli kurallar çeşidi ile mi sınırlandırılmalıdır, ya da bu tip kararların çoğunluk oyu ile belirlenmesine izin mi verilmelidir? Hükümetin vergi ve harcama güçlerinde sınırlamalar olmalı mıdır? Eğer öyleyse, en etkili sınırlamalar hangileridir? Hangileri en adil olanlarıdır? Tüm demokratik hükümetlerin mali kuralları vardır. Bunların arasında, vergilendirme, vergi muafiyeti, muhasebe işlemlerinin gerekliliği, ödünç alma sınırları ve harcamaların sınırlandırılması için kurallar yer alır.. Bu kuralların bazıları anayasaldır ve sadece çok zor ve zaman alan bir süreçle değiştirilebilirler. Bazıları kanuna uygundur ve uygun bir kanun koyucu yapıda çoğunluk oyu ile değiştirilebilir. Vergi tarafsızlığı ya da yatay adalet gibi diğerleri de resmen uygulanmayan fakat vergilerin ve harcamaların kanuna uygunluğunda büyük bir rol oynayan ‘normatif’ kurallardır. Bütün bu kurallar vatandaşları hükümet görevlileri ile diğer vatandaşların yırtıcılığından korumak için ortaya çıkmışlardır. Aynı zamanda bizleri birbirimizin iyi niyetlerinden de korumak için ortaya çıkmışlardır. Ve bizim korunmaya ihtiyacımız vardır. Ulusal Vergi Mükellefleri Birliği’ne göre (Stanley, 1996), resmi ulusal borç şu anda 5 trilyon dolardan fazla ve gerçek ulusal borç da hala daha yüksek. Resmi ulusal borç emeklilik programları için temin edilmemiş borçlar , ulusal ödünç verme garantileriyle birleştirilirse federal hükümetin borçlarının toplamı 18 trilyon dolardır. Bu borç toplamına ek olarak hükümet politikaları bazı vergi mükelleflerinden diğerlerine büyük miktarlarda para transfer ediyorlar. Başka bir yerde belirtildiği gibi, Kaliforniya toprak sulayıcıları, getirirken vergi mükelleflerine 600$’n üstüne mal olan su için hektar başına 10$’dan az ödemektedirler. Gümrük vergisi yasasının tüketicilere bedeli her sene 70 milyar dolar artmaktadır. Amerikan iş çevreleri hükümetin kanunlarına uymak için 100 milyar dolardan fazla bir ödeme yapıyorlar. Ve sonuç, daha az iş olanağı, daha düşük kar oranı, daha az yenilik ve daha yüksek vergiler oluyor. Bu ve diğer sorunlar hakkındaki bir çok tartışmada, politikalar ve hükümet sanık olarak görülmez. Bunun yerine, hükümet, kişilerin müşterek isteklerini uygulayabildikleri merhametli bir kurum olarak görülür; kamu politikaları ve politik süreçler kesinlikle faydalı ve adildir, kusursuz bir şekilde kamu oyunu yansıtırlar ve ∗ Makalenin orijinal başlığı şu şekildedir: "Constitutional Limits Versus Statutory Rules", Limiting Leviathan, Donald P. Racheter and Richard E. Wagner, Northamton N.A. Edward Elgar, 1999. sosyal uyuma yardım ederler. Politikalar herhangi bir şekilde yararsız ya da adaletsiz ise, suç oy verenlerdedir. Bununla beraber, oy verenler hükümettir (örnek için bakınız; Stein, 1995). Bu tip tartışmalarda eksik olan nokta şudur ki, genellikle hükümet bir grup insanın diğer gruplardan çıkar sağlama sürecidir. Politik mali oyunun kuralları, şimdiki kuşakların sonra ki kuşakları, çiftçilerin vergi mükelleflerini, üreticilerin tüketicileri sömürmesine ve bazı grupların diğer grupların harcamalarından yarar ve Pazar çıkarı sağlamalarına izin verir. Politik mali oyunun kuralları Brennan’ın (1984) “mali anayasa” dediği şeyi oluşturur. Bu bölümün başlığı mali anayasanın en iyi nasıl düzeltileceğidir. Kanunî değişikliklerin yeterli olup olmadığı ya da çoğu değişikliğin anayasal düzeyde mi yapılması gerektiği asıl sorudur. Ben, anayasal değişikliklerin en güvenilir ve tercih edilir olduğunu ileri sürüyorum ve federal bütçeyi dengelemek için yapılan çabaları ve hükümetin değişik mali kurallarla olan tecrübelerini inceledikten sonra bir sonuca ulaşıyorum. ETKİSİZ MALİ KURALLARIN MALİYETİ: Birleşik Devletlerin karşı karşıya kaldığı mali sorun, çok yoğun bir şekilde ustaca ve hatta bazen açıkça kaçınılabilecek normatif ve kanunî kurallara dayanmamızdır. Açıkça diyebiliriz ki bütçe yapma sürecinin kontrolü için harcanan güç gereksizdir. Daha etkili kanunlar oluşturulmadığı sürece, şu anki 5 trilyon doların ya da her Amerikan vatandaşı başına 20.000$ lık resmi ulusal borç artmaya devam edecek ve bu borç, kuşaklar arası adalet, gelecekteki yaşam standartları, ekonominin istikrarı ve artan aşırı harcama dürtüleri üzerindeki etkisini şiddetlendirecektir. Birçok politikacı ve bütçe açığı ile finansmannın diğer taraftarları kuşaklar arası problemi borcun bir sorun olmadığını öne sürerek göz ardı ediyorlar çünkü “biz parayı kendimize borçluyuz”. Fakat, “tüketen biz” ile “ödemek zorunda olan biz”’i açıklamamak şu anki kuşakların gelecek kuşakları vergilendirerek tüketim yaptıkları gerçeğini sahte bir şekilde gizler. Kato Enstitüsündeki mali politika çalışmalarının başkanı ve Hükümet: Amerika’nın Bir Numaralı Büyüme Endüstrisi (1995) kitabının yazarı Stephen Moore (1996, p.1), bütçe açığı ile finansmanı “mali olarak çocuğa zarar vermenin mantıksız bir şekli”diye adlandırır. Şöyle açıklar: Washington’da çocukların menfaatleri için konuşuyormuş gibi görünen yüzlerce grup var. Fakat, Washington’da, binlerce özel ilgili lobicinin ve kendini ilan eden iyi niyetli fakat başarısız toplumcuların arasında kim, bizim sorumsuzca yaptığımız borçları ödemek zorunda kalacak olan çocuklar hakkında konuşuyor? Washington’da şu anda peşine düşeceğimiz tek çocuk yararına politika bizim hükümetimizin şu anda diğer kuşağın sırtına yüklemeye hazırlandığı borçların ezici sınırıdır. Devam eden bütçe açığı, gelecekteki nesiller şimdiki nesillerin tüketimini ödemek üzere vergilendirildiklerinden “temsili olmayan vergilendirmenin” bir şekli haline gelir. Bu vergilendirmenin kapsamı diğerlerine nazaran daha yeni bir alan olan kuşaksal muhasebenin araştırmasında ortaya konmuştur. Bir analize göre (Auerbach, et. Al., 1995), gelecek nesillerin hayatları boyunca net vergi oranları (şu anki hayat boyu ödenen net vergi değerinin, hayat boyu çalışma gelirinin değerine bölünmüş hali), 1992’de doğanların net vergi oranlarına göre %126 daha fazla olacak. Devamlı ve büyük bütçe açıklarıyla olan ikinci bir sorun da, bunlar, ulusal tasarrufları ve yatırımları olumsuz etkilerler, böylece de gelecekteki yaşam standartları ve ekonominin sabitliği de olumsuz yönde etkilenmiş olur. Ulusal tasarrufların içine, aile tasarrufları (ailenin geliri ile tüketimi arasındaki fark), iş tasarrufları (alıkonan karlar) ve hükümet tasarrufları (artan paralar) girer. Hükümet kardan çok zarar ettiğinde, özel tasarruflar (ev ve iş) havuzundan ödünç almalıdır, bu da ekonomik büyümeyi destekleyen yatırımlar için gerekli olan yerel özel tasarrufları azaltır. Eğer özel tasarruflar ekonominin ihtiyaçlarını ve hükümetin isteklerini karşılayacak yeterlilikte büyüdüğünde, özel tasarrufun durağan ya da düşüşte olduğu zamandakinden daha az endişelenecek şey vardır. Veriler endişelenmek için sebep olduğunu gösteriyor. Son otuz yıl süresince, toplam toplumsal (ulusal ve bölgesel) bütçe açığı arttığından, ev tasarrufları ve toplu tasarruflar düşmüştür. Örneğin, 1950’lerde ve 60’larda tasarruf oranı 9.1 iken (Katlikoff, 1995) 90’ların ilk yarısında bu oran 2.7 olmuştur. Brookings Enstitüsü’nün kıdemli bir üyesi olan Robert D. Reichauer şöyle der: Kamu sektörümdeki bütçe açıklarındaki büyüme, son otuz yıldaki ulusal tasarruflardaki azalmanın kabaca üçte ikisine sebep olmuştur. Dönüşümlü olarak, tasarruf oranındaki bu düşüş, yatırımı düşürdü ve ekonomik büyümenin yavaşlamasına ve yaşam standardının düşmesine yol açtı. Ekonomik sonuçların niceliksel hesapları kesin değildir fakat ilgi temin edildiğini gösterir. New York Merkez Bankası’ndaki iki ekonomist, 1980’lerdeki net ulusal tasarruftaki düşüşün 1990’da muhtemel GSY’yi yüzde 5 ila 7 oranında düşürdüğünü, ve bu miktarın 2000’de yüzde 10 – 15 seviyesine yükselebileceğini hesapladılar. Buna benzer olarak, Meclis Bütçe Komisyonu da yüzde 3 GSY civarındaki süregelen ulusal bütçe açığı ile karşılaştırıldığında, denk bir bütçe, gelecek yüzyılda tüketim seviyesini sürekli olarak en azından yüzde 5 arttıracaktır. Bu büyüklükteki etkiler dikkate değerdir ve bütçe açığını kapatmak için yapılan çabaları açıkça haklı çıkarır. Bütçe açıkları ulusal yatırımları da etkiler. Şu anki tüketimin yanında, hükümet, fiziksel altyapıya, bireylerin sermayelerinin geliştirilmesine, araştırma ve gelişmeye de harcamalar yapıyor, ve bunların hepsi de ekonomik büyümeye ve her şeyin ötesinde refaha katkıda bulunur. Bütçe açığı arttığından ve tasarruflar azaldığından, yatırımlar da azaldı. 1990’lardaki ulusal yatırım 1960’lardakinin sadece %36’sı seviyesinde ve fiziksel altyapıya yapılan yatırımlar da 1960’lardaki %2.9’luk oran karşılaştırıldığında 1990’larda net ulusal gelirin sadece %1.4’ü seviyesinde. (Reischauer, 1996, sf.3) Bütçe açığı ile finansmanın yarattığı üçüncü bir sorun da şudur; bu durum aşırı harcama yönünde dürtüler meydan çıkarır çünkü politikacıların para harcarken karşılaştıkları maliyetleri düşürür. Bütçe açığı ile finansman, politikacıların onlara sadece 80 sent vergi koyarken, hükümetin oy kullananlar için harcadığı 1 doları dışarı çıkarmalarına müsaade eder. Böylece, bütçe açıklarının şu anki seviyesi, politikacıların aile başına vergiyi geçen kabaca 2000$ harcama yapmasına müsaade eder. Vergilendirmektense borç almak suretiyle, politikacılar, kişilerin ödeyebileceklerinden daha çok hizmet yapma olanağı buluyorlar. Nobel ödüllü yazar Milton Friedman bu konuyu şöyle işler: Hükümetin bütçeyi dengelemesi ve harcamayı sınırlandırmasını öngören anayasal değişikliğin güçlü bir savunucusu olarak, bütün görüşlerdeki politikacıların yüksek sesle açıkladığı bütçe açıklarına karşı nefretlerini açıkça paylaşıyorum. Fakat benim sebeplerim onlarınkinden farklı. Benim görüşüme göre, bütçe açıklarına olan ana soru politik, ekonomik değil. Bütçe açıkları için gösterilen ekonomik zarar – yüksek faiz oranları, enflasyon ya da ekonomik durgunluk gibi – bütçe açıklarından değil, hükümetin finansa destek olmak için yaptıkları aşırı harcamalardan kaynaklanıyor. (Savage, 1988, sf.9) Harcama durumu, Washington Redkins ’in önceki futbol antrenörü George Allen örneği ile ilişkilendirilebilir. Allen ’ın felsefesi “gelecek bugündür”’dü ve Redkins seçim tasarılarını pahalı serbest temsilciler için eğitti. Redkins’in sahibi Jack Kent Cook’un milyonlarını harcadığı ve kazanamadığı yıllar sonunda Allen, Cook tarafından kovuldu. Cook, kovuşunu şu sözlerle açıkladı: “George Allen Washington’a geldiğinde, ona sınırsız bir bütçe verdim. Fakat George bunu aşmayı başardı” (Moore, 1996, sf.6) bütçe açığı ile finansmanlar politikacıların gelecekteki maliyetleri göz ardı etmesine ve aşırı harcamalarına müsaade eder. Harcamaya istekli olduğumuzdan daha fazla hizmet alıyoruz ve maliyetlerde gelecek nesillere geçiyor. Fakat, Jack Kent Cook, George Allen’ın harcamalarından direkt olarak etkileniyordu ve Allen’ı kovabildi. Gelecek nesiller şimdiki politikacıları kovamazlar ve şimdiki seçmenler de düşük fiyatlı hükümet kazançlarını reddetmiyorlar. BÜTÇE AÇIĞI İLE FİNANSMAN NEDEN GELİŞTİ? En azından bütçe açıkları ile ilgili ahlaki kurallar ile ilgili dönüm noktası 1929 muş gibi gözüküyor. O yıl ki bütçe denkydi ve hatta 1. Dünya Savaşından kalan borçların azaltılması için yıllık bir hazırlığı bile kapsıyordu. 1929’dan beri geçen 67 yıl içinde, ulusal bütçe sadece 11 kere dengelendi (Stein, 1996) 1929’dan sonraki bir zamanda, milletimizin politikacıları ve ekonomistleri, bütçe açığı ile finansmanın önüne geçen sıkı ahlaki kuralı kaybettiler. Her ne kadar, Franklin Roosevelt 1932’de yönetime geçmek için bütçeyi dengeleme sözü verdiyse de, bütçe açıklarını yeni baştan ortaya çıkardı. Fonların kaynağı ya da uzun dönemdeki sonuçları hakkında hiç endişelenmeden, eğer insanlar işsizse, hükümetin onları iş sahibi yapmak için harcamalar yapması gerektiğine inanıyordu. Roosevelt’in bütçe açığı olan mali durum için geniş bir fikri yoktu, fakat, Roosevelt’in politikasıyla rastlaşan bir fikir Kasım 1935’te ekonomist J. M. Keynes’in kitabı İstihdam, Faiz ve Para Hakkında Genel Teoriler adlı kitabının basılışı ile ortaya çıktı. Keynes’in konusu, gelecek 35 yıldaki ekonomik politika ile ilgili tartışmalardan oluşuyordu. Keynes’e göre, hükümetler denk bütçeler sağlamak zorunda değildir. Bunun yerine, hükümet politikası dönemsel olmalıdır, yani zararlar ve fazlalıklar ekonomideki gidip gelmeleri dengelemek için stratejik şekillerde kullanılmalıdır. Yani, harcama ve vergilendirme politikaları, hem bunalımlarla hem de enflasyonla savaşmak için kullanılabilir ve kullanılmalıdır. Başarılı politikacı nesilleri Keynes’in modelini bütçe açığı ile finansmanlarını haklı çıkarmak için kullanmışlardır. Fakat bu modeli izlemenin ortaya çıkaracağı birçok problemden bir tanesi şudur ki, her ne kadar, iktisadi daralma dönemlerinde bütçe açığı ile finansmanlar için aşırı bir kamu isteği oluyorsa da, iktisadi genişleme dönemlerinde de bütçe açığı ile finansman için büyük bir kamu isteği olur. Azalan vergiler ve artan kamu harcamaları, artan vergiler ve azalan harcamalardan politik olarak daha uygun olmaya mahkumdur. Ve politikacılar, oy istedikleri ve kampanyalar yaptıklarından, şunu sormak zorundadırlar: “ Kimin tüketimi etkilenecek, nasıl ne zaman ve hangi derecede?”. Politikalar belirli seçim bölgelerine yarar sağlamak üzere belirlenir, bütünün mali gereksinmeleri için değil. Böylece, eğer ki Keynes, dönemsel politikanın gerekliliği konusunda haklıysa bilei, bu olamaz. Hükümet ekonominin belirli kısımlarını dengelemek için uğraşabilir fakat hükümet tüm ekonomiyi dengelemez, ve dengeleyemez. Aslında, hükümet, dengeyi bozmaya daha yakındır (Mitchell ve Simmons, 1994, sf. 176-194). Örneğin, ABD hükümetinin bir kurumu, tütün yetiştirilmesinin geliştirilmesini destekliyor fakat bir diğeri de sigara içenleri sigaranın sağlığa zararları hakkında uyarıyor. Hatta bir diğer kurum da aynı zamanda dönüm miktarını sınırlandırıp ve fazlalıkları stok etmek için korkunç fiyatlarla alırken, çiftçilerin üretimlerini arttırmak için çalışır. Kamu arazilerinin emanet edildiği bir kurum da bu kaynakların fiyatları artarken kereste ve diğer kaynakları harcar. Bu, mali politikanın gerçek politik dünyasıdır. Keynes modelinin politik başarısızlığına ek olarak, Amerikan politik sistemine süregelen ve büyüyen bütçe açıklarını destekleyen iki yapısal değişiklik daha ortaya çıkmıştır. İlki, hükümet tarafından 1962 ile 1972 arasında yapılan yetki verme taahhütlerinin genişletilmesidir. O dönemde ortaya çıkarılan kanunlar, Sosyal Hizmetler, Sağlık Sigortası, Gıda Pulu, Tamamlayıcı Güvenlik Gelirleri programlarının ortaya çıkmasına neden oldu. Buna ek olarak, Sosyal Güvenlik Hareketi tüketici fiyat katalogundaki değişimlerin anahtarı olan yarar seviyelerindeki otomatik artışları sağlamak için düzeltildi. Bu yeni taahhütler, savunucularının söylediklerinden çok daha pahalıya maloldu. Mesela, sağlık harcamaları bütçe üzerinde etkilere yol açtı. Sağlık harcamaları 1950’de ki yüzde 4.2 oranından,1965’te yüzde 5.8’e, 1994’te yüzde 13.7’ye kadar yükseldi (Reischauer, 1996, sf. 5). Artan sadece harcamalar değildi, fakat sağlık sigortası ve sağlık yardımı büyük bir payınözel sektörden kamu sektörüne geçmesine neden oldu. İkinci yapısal değişiklik de Meclis’in kendisindeydi. 1960’ların sonu ve 70’lerin başı boyunca, Meclis gücünü sayıları artan komite ve alt komiteler arasında dağıtarak kendini demokratikleştirdi. Bunun net sonucu, Meclis üyeleri arasındaki parti kontrolünü azaltarak, onların kendi seçim bölgeleriyle daha çok ilgilenmelerine müsaade etmekti. Liderliğin otoritesi aldığından, katı parti kontrolünün empoze ettiği yapısal sınırlamalar ve kıdemlilik sistemi ortadan kalktı (Broder, 1972, Fiornia,1989). Reformlar, belirli bir mali sınırlama derecesini denemiş olan tahsis etme ve vergilendirme komitelerinden gücü aldı ve diğer komitelere yetkilendirme yasası yoluyla ve “arka kapı” harcama yetkilisi denen şeyle, harcama yetkilileri yaratma olanağını kazandırdı. Meclisin daha fazla üyesi harcama gücünü elde edince, onlar da bu güçlerini kullandılarii. Bütçe açıklarının altında yatan problem politikanın Keynes’ci ekonomistlerin ve hatta birçok politik yorumcunun öngördüğü gibi merhametli bir süreç olmamasıdır. Bunun yerine, politika, birbiriyle yarışan değişik grupların kendi fikirlerini toplumun geri kalanına empoze etmeye çalıştığı bir savaş haline gelmiştir. Bu süreç yıllar önce politik bilimci Robert A. Dahl tarafından özetlenmiştir (1956): “........ hükümet politikasının yapımı politikanın belirli sorunları üzerinde birleşmiş büyük çoğunlukların haşmetli yürüyüşü değildir. Daha küçük grupların değişmez yatıştırılmasıdır.” O zaman, hükümet, kişiler ve hatta seçmenler değildir, kamu harcamasıyla özel kazanç elde edilen bir süreçtir. 4. Bölümde açıklandığı gibi, politikacılar ve bürokratlar başkalarının parasını harcarlar. Harcamadan faydalanan kişiler kamu hazinesine hiçbir katkıda bulunmuyor olabilirler. Harcama dürtüleri, ekonomik olma dürtülerinden daha güçlüdür çünkü, hükümet harcamalarından faydalanan küçük grupların, yaygın vergi mükelleflerine oranla daha çok nedeni ve organize olmak için daha ucuz araçları vardır. Hükümetten faydalanmak için daha çok grup organize oldukça, koruma ve yeniden dağıtımın hemen hemen evrensel bir takibine sahip oluyoruz – ithalat kotaları, yasallaştırılmış tekeller, askeri silahların yararsızlığı, çiftliklere para yardımı, millet vekillerinin kendi seçim bölgeleri için ayırdıkları paranın kamu işleri için kullanılması projesi, fiyat kontrolleri, hükümet arazi yönetimi programları, sağlık sigortalarındaki artışlar, Sosyal Güvenlik COLA’laları, politik iş çevreleri vs. tüm bunlar modern demokrasiler için büyük bir trajediyi gösteriyor: bir politik sistem bazı vatandaşların dar özel ilgilerini ne kadar iyi yansıtırsa, ekonomik gelişmeyi büyütmekte o kadar kötü olabilir çünkü, hepimiz daha küçük bir GSY ve sayısız sosyal ve ekonomik patolojileri paylaşıyoruz. McKenzie gibi (1984, s. 5), biz de şöyle diyoruz, “kendine hizmet eden politik işçilerle beslenen, kendine hizmet eden bir su canavarı” BÜTÇE AÇIĞINI AZALTMA GİRİŞİMLERİ ABD Anayasası denk bir bütçe isteğini içermediğinden, bütçeyi dengelemek için yapılan tüm girişimler hükümlere dayanır. Bütçe sürecinin kontrolünü ele geçirmek için ilk modern kanun girişim, 1974’te Meclis, Meclis Bütçe Araştırması ve Kontrolü Hareketi’ni (CBA) ortaya attığı zaman olmuştur. CBA, Meclisin her ilkbaharda gelecek mali yıl için bir bütçe planı hazırlamasını ve dağıtmasını öngörüyordu. Bu planı hazırlamak Meclisin toplam harcamaların uygun seviyeleri, gelirler ve bütçe açıklarıyla ilgili açık oy vermesine gereksinim duyar. Tahsisatların ve diğer bütçe hareketlerinin bütçe planı dahilinde kalması planlanmıştı. Bunun altında yatan fikir şuydu; harcamalar, gelirler ve bütçe açıklarıyla ilgili açık oy verirken, Meclis bazı mali sınırlamaları da denemiş olur. Fakat mali sınırlılık yerine bizim, istemli ya da değil, Meclis adı altında mali ahlaksızlığımız, fazla tahmin edilen gelirlerimiz ve az tahmin edilen giderlerimiz var. Ve CBA yıl içinde gelir tahminleri çok iyi ayarlandığından harcama düzenlemelerini gerektirmez, ve harcamalar normal olarak arttı. Böylece, CBA bütçe açığı ile finansmanı düşürmekte başarısız oldu. Bu hareketten önceki 20 yılda, ulusal bütçe açığı ortalama, GSY’nin sadece yüzde 1’i ya da 1994 dolarıyla yılda sadece 30 milyar dolardı. Bu hareketten sonraki 20 yılda ise, ortalama bütçe açığı GSY’nin yüzde 3.5’i ya da yıllık 170 milyar dolar oldu. CBA kuralları altında, 4 trilyon dolardan daha fazlasını borca yatırdık. 1985’te yıllık 200 milyar dolarlık bütçe açığı, kanun koyucuları CBA’nın yetersiz olduğuna ikna etti ve Meclis Gramm-Rudman-Hollings (GRH)olarak bilinen Denk Bütçe ve Bütçe Açığını Kontrol Yasasını ortaya çıkardı. GRH’nin iki öğesi neden büyük bir iyimserlikle harekete geçirildiğinin ve neden başarısız olduğunun anahtarıdır. İlk öğe, 6 yıldır belirli oranlarla eksilen yıllık bütçe açığı hedefleridir. Altı yıldan sonra, bütçenin dengelenmiş olacağı tahmin ediliyordu. Hedeflerin altında yatan fikir Meclisin ve Hükümetin bütçe açığı hedeflerini karşılamak için her yıl harcamalarda kesinti yapmaya ve önemli vergi yükselişi paketleri ortaya koymaya zorlanacak olmalarıdır. İkinci özellik de GRH’nin yalnızca harcama kesintileri yoluyla aşırı bütçe açığını çıkarma ya da el koyma olarak adlandırılan uygulama mekanizmasıdır; yarı yarıya bazı ailesel programlarla --unvanlar ve bir çok programlar kesintilerden muaftı--, yarı yarıya da savunmayla. El koyma, eğer OMB’nin Ekim ortasındaki yeni başlayan mali yıl için bütçe açığı tahminleri GRH’nin mali yıl için hedeflerini 10 milyar $ aşarsa, bütçenin otomatik, herkesi aynı derecede etkileyen iptallerini içine alır. El koyma tehdidinin Başkanı ve Meclisi, farklı önem derecelerindeki programlarda eşit, herkesi aynı derecede etkileyen kesintilerdense daha makul kesintiler üzerinde anlaşmaya zorlaması bekleniyordu. Fakat Meclis 1986 GRH hedeflerini karşılamak için makul kesintiler yapmayı önlemek için yollar buldu. 1987 mali bütçe açığını 13.3 milyar $ azaltmak konusunda gönülsüzce anlaştıktan sonra, kendi müsaadeleriyle, Meclis hepsi “duman ve ayna” olan kesintilerde anlaştılar. Hem savunma hem de ailesel programlarda harcamaları azaltmak yerine, Senato bazı hükümet arazilerinin satışı, gelir toplamayı kuvvetlendirerek, bütçe dışı programlar yaratarak, ve geçmiş yıla ait bir hükümet ödeme günü ortaya koyarak bir dizi Machiavelli hesaplarını uygulamaya koydu. Bu paketin kabulü, bütçe açığını elbette ki daha da kötü olacağı bir yıl sonraya kadar bütçe açığını kontrol altında tutma girişimlerini bir kenara kaldırır. O zaman bile sigara vergisindeki bir artış Kuzey Carolina’daki senatörlük yarışını etkileyecek bir güçle bertaraf edilmekteydi. Satıcılara sağlık sigortası ödemeleri ertelenmişti. Genel gelir dağıtımının en son ödemesi birkaç gün sonraya kaydırılmıştı, böylece 1987’dense 1986 bütçe açığını etkileyecekti. Bir Meclis üyesi “duman ve aynaları düzenliyoruz” dedi. Bir diğeri bu duruma “altın yutturmacalar paketi” dedi. Bir personel şunu ekledi, “ Kanun hareketlendirici güçtü. Odak noktası hedeflere nasıl ulaşacağınız oldu, bütçe açığını nasıl azaltabileceğiniz değil. Bütçe açığını azaltmak ikinci ilgi alanı haline geldi.” (Berthoud, 1993). Orijinal GRH anayasaya aykırı bulundu çünkü yasamalı şube yetkililerine (Genel Maliye Bürosu) ek bir yetki verdi (el koyma). 1987’de, Meclis, yönetimin kararına Denk Bütçe ve Acil Bütçe açığı Kontrolü Yasası ya da GRH II’yi çıkararak tepki verdi. Bu hareket, GRH’nin bazı şartlarını bütçenin yutturmaca kaçamaklarını kapatmaya çalışarak rahatlattı. Fakat, kanuna itaatsızlık cezaları inanılır olmadığından GRH II’nin altında da başlıca bazı sorunlar kaldı. Çünkü bütçenin çok büyük bir bölümü kesintilere karşı korunmuştu (örneğin, Sağlık Sigortası, Sağlık Hizmetleri, kıdemliler, Yiyecek damgaları ve refah) ve korunmayan bölümdeki herkesi eşit derecede etkileyen kesintiler çok büyüktü, kabul edilmezdi bu yüzden de inandırıcı değildi. Mesela, 1990’daki, Başkan Bush ile Meclisin Demokrat liderleri arasında anlaşma getiren el koyma emri herkesi eşit etkileyen kesintilerde, etkilenenleri savunma hesapları için sent başına 34,5, ve savunma dışı hesaplar için sent başına 31,6 olarak belirlendi (Reischauer, 1996,s. 8). Meclisteki hiç kimsenin böylesine kesintilerin uygulanmasını beklemediğini düşünmek doğru görünüyor, bu yüzden, Meclis üyeleri harcamayı düşürmek için küçük bir arzu hissettiler. GRH, bütçe açıklarını bütçe açığı hedeflerine dayanarak azaltmakta başarısız oldu. Yürürlükte olduğu 5 yıl içinde, hedeflere hiçbir zaman ulaşılamadı ve 1987’den sonra, hedefleri aşan harcama tutarı 1990 mali yılında 121,3 milyar $’a yükseldi. Her ne kadar GRH hedeflerine ulaşmakta başarısız olduysa da, harcamanın artış oranını düşürmüş gibi görünüyor. GRH’den önceki 5 yıl içinde ulusal hükümetin harcamaları yüzde 8,7 oranına çıkmıştı fakat GRH’nin yürürlükte olduğu 5 sene içinde yüzde 3,2’ye geriledi. Bu süre içinde bütçe açığı yüzde 6 GSY’den yüzde 3 GSY’ye düştü. Harcamada ki toplam etkisi bunlara nazaran daha azdı; yıllık sadece 15 milyar dolar (Berthoud, 1992, Sung-Deuk, et. al., 1996). GRH 1990’da Başkan Bush ve Demokrat Meclis Bütçe Uygulama Yasası’nda (BEA) anlaşınca kaldırıldı. İhtiyari bütçe yetkileri ve giderlere yıllık limitler getirdi, harcama kategorileri içinde bir el koymayı gündeme getirdi ve bir harcadığın kadar öde düzenini içerdi; tüm bunlar 1990’dan sonra uygulamaya konan herhangi bir yasalaştırmanın kendi fon kaynağını bulması gerektiğini ya da gelirinin tarafsız olacağı anlamına geliyor. BEA’nen Başkan ve Meclis arasındaki işbirliğini arttırması bekleniyordu fakat ilk uygulaması üzücü bir şekilde başarısız oldu. 1995’in sonunda Başkan ve Meclis bütçe üzerinde anlaşamayınca, Başkan tartışma konusu olan tahsis etme kağıtlarını imzalamayı reddetti, ailesel programları çok ağır bir şekilde kesti ve Cumhuriyetçiler teslim olmaya mecbur kalana kadar hükümetin kapanmasına izin verdi. Yönetim halkı Cumhuriyetçilerin bütçe dengeleme planının çok abartılı olduğuna, ve ters orantılı bir şekilde zenginleri korurken, gençlere, orta yaşlılara, yaşlılara, fakirlere ve çevreye zarar verdiğine inandırabiliyordu. 1995’teki rahatsızlığın 2 yıl sonrasında Başkan Clinton ve Cumhuriyetçi Meclis 2002’de denk bir bütçe ortaya çıkaracağını söyledikleri yeni bir bütçe planı üzerinde anlaştılar. Bu anlaşmayla, sözde bütçe açıkları esasen düştü. Fakat, bütçe açığı düşüşlerinin gerçek nedeni açık değil. Reagan’ın Soğuk Savaş ordusu büyüdüğünden, Pentagon’un harcamaları 100 milyar $ ve GSY’nin yüzde 3’ü oranına düştü. Bu “barış karı” bütçe açığının düşüşüyle hemen hemen aynı miktarda. Gerçek bütçe açığı, harcamaların bütçe dışına çıkarılması, ve Sosyal Güvenlik fonunu gelir olarak gösterme gibi bütçe oyunlarıyla saklanmaya devam ediyor. 2002’de bütçeyi dengeleme vaatleri, gerçek dışı ümit verici ekonomik büyüme projeleri, ve gelecekteki harcama kesintileri ile, aynı zamanda bilerek göz ardı edilen Sağlık Sigortası ve Sağlık Harcamalarının gelecekteki maliyetlerine dayanıyor. Örneğin, 2002’deki denk bütçenin arkasındaki bir fikir de artan harcama oranının bütçe anlaşmasının beş yılında da düşeceğiydi – 1998’de 70 milyar $, 1999’da 61 milyar $, 2000’de 56 milyar $, 2001’de 48 milyar $ ve 2002’de 32 milyar $. Yani gelecek meclislerin, şimdiki meclislerin yapamadığı bir sınırlama oranını uygulayacağı düşünülüyor. Ulusal Bütçe Bürosunun bütçeyi dengeleme şansları ile ilgili sonuçları denk. 1997’lerin sonundaki ulusal bütçe projeleri şöyle sonuçlandı: Bütçe açıklarının yok olacağına dair hiçbir garanti yoktur. Şu anki projelerden 100 milyar $ farklı bütçe açıkları ya da gelirler ortaya çıkması mümkündür. Ve, bir unvan harcaması patlaması ve bütçe açıklarına yeniden dönüş, nüfus patlaması neslinin 2008’de emeklilik yaşına gelmeye başlamasında aynı şekilde pusuya yatmış beklemektedir. (Ulusal Vergi Mükellefleri Birliği Derneği, 1997-98). 1994 seçimi, savunma bütçesinin dışında, geçmiş 40 yıldaki harcama akımlarını azaltmak için çok az şey yaptı. Cumhuriyetçiler, uzun süreli hükümet politikalarını, programları ve bürokrasiyi kökünden sökerek Washington’u temizliğe götürecek yeni bir “Amerika ile Anlaşma” sözü üzerinde duruyorlar. Hemen hemen 4 yıl sonra, ulusal bütçe her ne kadar daha yavaş bir oranda ise de, büyümeye devam ediyor. İlk üç bütçelerinde (1996-98), Cumhuriyetçiler, Meclisi almadan önceki 3 yıldaki 155 milyar dolar artışla karşılaştırıldığında, ailesel harcamayı 183 milyar dolar arttırdılar. Hiçbir bölüm ya da ana kurum ya da program yok olmadı. Yasalaştırma ajandasından kanun reformlar çıkartıldı. Hükümet yetkilerini sınırlama çabaları her zamankinden daha da sembolik hale geldi (Moore, 1997). Öngörülen denk bütçe değişikliğinin, 104. ve 105. meclislerde üstesinden gelindi. Fakat, 104. meclis, Başkana, harcamayı ve bazı vergi çıkarlarını, bütçe yasasının büyük bir bölümünü veto etmek yerine, madde madde bir temelde iptal etme yetkisini veren Sırayla Madde Vetosu Hareketini ortaya çıkardı. Sırayla Madde Vetosu 1997’de etkiliydi fakat halen geçerli değil ve 2005’te sona erecek. HARCAMAYI SINIRLANDIRMA YOLLARI 1972’den beri, bütçeyi dengelemek için çeşitli yasal yollarla olan ulusal denemeleri inceledikten sonra, bütçe kurallarının bütçe açıklarını ve hükümetin boyutunu kontrol etmekte ne kadar etkili olduğunu sormak faydalı gibi görünüyor. Örneğin, Sırayla Madde Vetosu harcamayı düşürecek mi, Meclisin kesimi başkana bırakarak daha az kontrol üstlenmesini destekleyecek mi yoksa oyunculuk bağını mı destekleyecek? Ya denk bir bütçe değişikliği? Etkili olabilir mi yoksa Clinton yönetiminin iddia ettiği gibi ulusa ciddi biçimde zarar verecek kadar sınırlayıcı mı olur? Ya vergi ve harcama kısıtlamaları gibi diğer kurallar? Bu sınırlamaları ortadan kaldırmak için nasıl bütçe oyunları kullanıldı? Eyaletlerden bazı kanıtlar bazı cevapları da beraberinde getiriyor.iii Eyaletlerde üç geniş kural kategorisi devrededir: normatif, anayasal, kanun. Normatif kurallar tatbik edilebilir değildir fakat resmi kurallara ahlaki dayanak sağlar. Örneğin bir çok eyalet kanun koyucusu resmi bütçe dengelemesi kurallarını normatif bütçe dengelemesi kurallarına dayandırıyor gibi görünmektedirler. Anayasal kurallar resmi anayasanın içinde olan kurallardır. Ciddi şekilde güçlüdürler çünkü anayasal kurallar altında hareket eden kanun organları kanunları çabuk ya da kolayca değiştiremezler. Böylece, kanun koyucular kurallar dahilinde ya da kurallar çerçevesinde hareket etmek için yollar bulmak zorundadırlar fakat kuralların kendileri yerinde kalır. Dikkate alınacak iki çeşit kanunî kural vardır; kanun koyucu bir yapı tarafından kendini sınırlamak amacıyla konulan kurallar, kanun koyucu bir yapı tarafından daha küçük bir kanun koyucu yapıyı sınırlamak için konulan kurallar. Çünkü, bir kanun koyucunun kendini sınırlama çabaları anayasal değildir, bunlar basit bir çoğunluk oyuyla değiştirilebilir ya da reddedilebilir. Gramm-Rudman-Hollings’in iki tekrarı olan ABD Millet Meclisi Bütçe Yasası ile Bütçe Uygulama Yasası ulusal kanun kuralların örnekleridir. Bunlarla olan denemeler kanun koyucu yapıların kendi hatalarından bir şeyler öğrenebildiğini ve daha etkili kurallara doğru gittiğini gösterir. Ayrıca da bu tip kurallar uygunsuz olduğunda daha kolay reddedilebildiklerini gösterir. Kanun kuralların bir diğer örneği de kanun koyucu bir yapı tarafından daha alt seviyedeki bir kanun koyucu yapıya konanlardır. Örneğin, vatandaş referandumu eyalet meclislerine meclis tarafından değiştirilemeyecek kanun kurallar koyar. Eyalet meclisleri de şehir ve ilçe komitelerine yerel yetkililer tarafından değiştirilemeyecek kurallar koyar. Böylece bu kurallar anayasal kurallara önemli ölçüde benzer – kolayca ve çabuk değiştirilemezler. Kendi kendilerine koydukları sınırlamalardansa, bu kurallar daha az esnektir, daha az eksikleri vardır ce daha bağlayıcıdırlar. Denk Bütçe Gereksinimleri 50 eyaletten 49’unun ya kanunî ya da anayasal bir denk bütçe önerisi vardır (Vermont hariç), fakat bazılarının daha zayıf ve etkisiz kuralları vardır. 37 eyalette, meclisin denk bir bütçe hazırlaması beklenmektedir. Fakat bu eyaletlerin 13’ünde bütçe açıkları bir sonraki mali yıla taşınabilmektedir. Geriye kalan 24 eyalette, bir mali yıl içinde ortaya çıkan bütçe açıkları harcamayı keserek ya da vergiyi yükselterek ortadan kaldırılmalıdır. Bundan sonraki tartışma şudur: bütçe açıklarının taşınmasına izin vermeyen 24 eyalet “güçlü bütçe açığı kesici kurallar”’ı varmış gibi, bütçe açıklarının taşınmasına müsaade edenlerinde “güçsüz kurallar”’ı varmış gibi düşünülüyor. Zayıf kuralların güçlü bütçe açığı kesici kurallara karşı olmasının etkisi Poterba’nın bir araştırmasında gösterilmiştir (1994). O, güçlü bütçe açığı karşıtı kuralları olan eyaletlerin kişi başına düşen harcamayı 44$ azalttıklarını, bunun karşılığında bütçe açığında beklenmeyen bir 100$’lık artış olduğunu bulmuştur. Tam tersine, harcama zayıf kurallı eyaletlerde sadece 17$ düşürülmüştür. Böylece, güçlü kuralları olan eyaletler normal olarak fiyat düşüşleri gibi mali acil durumlara zayıf kurallı eyaletlerden daha çok tepki vermişlerdir. Bohn ve Inman tarafından genel bütçeyi, nakit fonunu, sigorta güven fonunu, işçilerin emeklilik fonunu, sıkıntılı gün fonunu ve diğer fonları içine alan karşılaştırmalı bir bütçe açığı ölçümü yapılmıştır (1996). Güçlü bütçe açığı karşıtı kurallar genel fon açıklarını önemli derecede düşürürken, zayıf kuralların bunu yapmadığını fark etmişlerdir. Bütçe açığındaki azalmalar harcamaların düşüklüğünden kaynaklanmaktaydı, yüksek vergilerden değil. Hatta, güçlü kuralları olan eyaletlerin daha fazla sıkıntılı gün fonu var. Denk bütçe kuralını tekrar yönetecek bir süper çoğunluğa ihtiyaç duyulmasını gerektiren anayasal sınırlamaları olan eyaletler bütçeyi dengelemekte daha az katı kuralları olan eyaletlere göre daha başarılıdırlar. Denk bütçe kurallarının atanan değil de seçilen bir üstün grup tarafından yapıldığı eyaletlerin daha az bütçe açığı var. Yani, yasal uygulamalarda yetkili şahısların ve kanun koyucuların etkisini azaltmak açıkları azaltır. Ulusal denk bütçe isteğinin karşısındaki tartışmalardan biri şudur; beklenmeyen bütçe açıklarına olan ulusal tepkiler ekonomide gereksiz ve zararlı düzensiz değişimlere sebep olacaktır. Fakat denk bütçe kuralları eyaletin ekonomik hareketlerinde daha büyük bir çeşitliliğe yol açmaz (Alesina ve Bayoumi, 1996). Hatta seçim bölgesi için ayrılan paranın harcanmasını sınırlar (Alesina ve Bayoumi, 1996). Bunun da ötesinde, güçlü kurallar eyaletin ödünç alma maliyetini de en fazla 50 puana kadar düşürür; bu da şunu gösterir, ABD nakit pazarlarındaki ödünç vericiler güçlü kuralları olan eyaletleri daha az riskli bulmaktadır (Bayoumi, Goldstein ve Woglom, 1995). Vergi ve Harcama Sınırlandırmaları: Şu anda, 23 eyalette, halk referandumu ya da yasalaşmış hükümlerle ortaya çıkarılan vergi ve harcama sınırlandırmaları (TEL) var. Bu konudaki ilk çalışmalar TEL’lerin eyalet harcamalarında çok az etkisi olduğunu ya da hiç olmadığını ortaya çıkardı, fakat o araştırmalar istatistiksel ve yapısal problemlerden muzdaripti (Krol, 1997). Daha yeni araştırmalar, uygun düzenlenen TEL’lerin etkili olduğunu göstermektedir. Dean Stansel 1994’teki TEL’nin uygulanışından önceki ve sonraki eyalet harcamalarındaki büyüme üzerindeki araştırmasında eyalet harcamalarının TEL’nin uygulanmaya başlanmasından önce ulusal ortalamanın yüzde 0,8 üstündeyken, uygulamaya konulmasından donra ortalamanın yüzde 2,9 altına indiğini saptamıştır. Bu düşüşün bir bölümü harcamaların eyaletlerden yerel bölgelere aktarılmasındandır çünkü birleştirilmiş eyalet ve bölge harcamaları TEL’den önce ulusal ortalamanın yüzde 2.3 üstünde iken, uygulamadan sonra yüzde 1.2 altına düşmüştür. Ayrıca en etkili TEL’lerin seçmenler tarafından yapıldığını ve kanunîden ziyade anayasal olduğunu görmüştür. TEL’lerin politikacıların hareketleri üzerinde önemli etkileri vardır. Poterba (1994), bütçe açığındaki 1$lık artışın TEL’nin uygulandığı eyaletlerde 0,47$ vergi artışına, TEL’nin uygulanmadığı eyaletlerde ise 1,03$ vergi artışına neden olduğunu ortaya çıkarmıştır. TEL vergiyi yükseltmeyi daha zorlaştırır fakat bir alandaki harcama sınırlandırmaları bütçenin diğer alanlarında daha fazla harcamayı cesaretlendirebileceğinden taraftarlarının uyanık olması gerekmektedir. Örneğin Bennett ve Dilorenzo (1982), garantisi olmayan borçlar tarafından finanse edilen bütçe dışı harcamaların TEL’ye geçişin takibini arttırdığını ortaya çıkarmıştır (1982). Sırayla Madde Vetosu: İlk defa 1997’de uygulamaya konan, kanunlarca yetkilendirilmiş federal sırayla madde vetosu ile birlikte vetonun etkililiği sorusu dikkati çekti. 33 eyalet reisinin sırayla madde vetosu, 11’inin de madde azaltma vetosu var. Sırayla madde vetosunun eleştirmenleri, sorumlu bütçe yapma mecburiyetini meclisten eyalet reisine geçirerek, eyalet reisine çok fazla güç verdiğini söylemişlerdir. Taraftarları da bunun seçim bölgelerine ayrılan paraların harcanmasını azaltmak için etkili bir araç olduğunu savunmuşlardır. Her ne kadar bazı çalışmalar (Rowley, 1986, Holtz-Eakin, 1988, Alm ve Evers, 1991) vetonun olumlu etkilerini önemli bulmadıysa da sırayla madde vetosu, meclisteki partiler farklılık gösterir ve eyalet reisi vetoya destek olurken harcamayı azaltır (HoltzEakin, 1988). Buna ek olarak, sırayla madde vetosunun olduğu eyaletlerdeki bütçe, bunun olmadığı eyaletlerdeki bütçeye göre eyalet reisinin tahmin ettiği bütçeye daha yakın olarak sonuçlanır (Dearden ve Husted, 1993). Son olarak, sırayla madde vetosunun çeşitlemesi olan, eyalet reisinin bütün maddeyi bütçeden çıkarmadan fonların seviyesini düşürmesine müsaade eden madde eksiltme vetosu, eyaletin harcamasının büyümesini azaltır (Crain ve Miller, 1990). Şehirlerdeki sınırlamalar: Mali anayasanın en az üstünde çalışılmış konularından birisi şehirlerin ve ilçelerin bütçe süreçleridir. Elbette ki, kamu yöneticileri bu süreci detaylı olarak açıklamışlardır fakat ben şehirlerin ve ilçelerin politik ekonomileriyle ilgili yukarıdaki aynı konunun ulusal ve eyalet incelemelerini karşılayan sistematik bir çalışma bilmiyorum. Bu sebeple, bundan sonrası sadece şehir meclisinin seçilmiş bir üyesi ve Utah Şehirler ve İlçeler Cemiyetleri Birliği yasalaştırma politikası komitesinin bir üyesi olarak benim kendi tecrübelerimdir. Şehir meclisi toplantılarında en çok tartışılan konulardan birisi gelirlerdir. Benim şehir meclisim neredeyse her toplantıda sermaye temin etme konularında vakit harcar. Örneğin, kablolu televizyon şirketinden imtiyaz vergisi olarak ne kadar almalıyız ya da geliştiricilerden sokaklardaki, kanalizasyon sistemindeki, su, yollar ve parklardaki etkileri için alınacak uygun ücret nedir? gibi. Bizim alabileceğimiz miktarların sınırları ve bu miktarları belirleme süreci eyalet hükümlerinde belirlenmiştir. Biz bu hükümleri değiştiremeyiz, sadece onların çerçevesinde çalışabiliriz. Örneğin, şerefiye bedelleri Utah Eyalet Meclisinin 1995’teki toplantısında hararetle tartışılan bir konuydu. Şehirler de bunu destekleyen görüşmeler yaptılar çünkü bu ödemeler önemli bir gelir kaynağıydı ve gelişimciler de ödemelerin şehirler için gelir için gelişimi patlatma aracı olduğunu söylediler. Sonuçlanan kanunlar şerefiye ödemelerinin nasıl ve hangi gelişim hareketleri için belirleneceğini ortaya koymuştur. Şehirler artık ödemeleri kabul etmek yerine yeni ödemeler yaratmak konusunda yaratıcı olamayacaklardır. Bu hareket sadece şehir meclisleri tarafından değiştirilemeyecek açık sınırlar meydana getirmiştir. Buna ek olarak, Utah Ev Yapıcıları Derneği, şehirlere bu harekete uygunluklarını gözden geçirmelerini nasihat etti (Fawson, 1997). Benim kendi tecrübelerim, şehir meclislerinin harcamalarıyla ilgili güçlü, yasal sınırlara ihtiyaç duyduklarını gösteriyor. Bu sınırlamaların bir çoğunun eyalet yasalarından geldiğini gördükten sonra, etkili olarak en azından bazı harcama eğilimlerini kontrol eder. Şehir kuralları eyalet hükümlerinden çok daha kolay değiştiğinden (benim şehrimde sadece 3 oy bunun için yeterli), kendi kendimize koyduğumuz sınırlar uzun süreli ya da etkili olamaz. BİR EKONOMİK İNSAN HAKLARI BEYANNAMESİ 25 yıllık ulusal bütçeyi dengeleme çalışmalarından ve eyaletlerin bütçe kurallarını incelemekten birkaç ders çıkar. Şu açık olmalıdır ki, ekonominin politik istikrarı, gerçekten uzak bir hayaldir. Oy arayışı içindeki politikacılar ve çıkar arayışı içindeki seçmenler gerekli olan bilgi varsa ya da olabilirse de, istikrarı destekleyecek politikaların peşine düşmeyeceklerdir. Doğru kişiyi seçmek genelde konu dışıdır. Her zamanki gibi, 1994’teki “Cumhuriyetçi Devrimi” iş hayatını devam ettirdi. Mali muhafazakarlar, seçim bölgesi için para ayırma oyununu oynayabilirler ya da mali liberallerde olabileceği gibi mali aldanmalarda da yer alabilirler. Hükümetin vergi harcama alışkanlıklarını değiştirmek isteyenlere kalan yasalara değiştirmektir. Fakat, yasaları değiştirmek yasallaştırmadan çok daha fazla şeye ihtiyaç duyar. Değişiklikler daha kalıcı olmalıdır, yani, değiştirilmesi daha zor olmalıdır. Eyaletlerden ve GRH ile tecrübelerden, harcamayı kontrol etmekte anayasal sınırlandırmaların kanun sınırlandırmalardan daha etkili olduğunu öğreniyoruz. GRH, bütçesel baskıların sıcaklığında önem verilmeyen bir meclis isteğinin yankısı olmanın edici akımından muzdariptir. GRH üyelerinin daha fazla bütçe açığı ile finansman yapma çağrıları yapan sirenlerin sesine uymalarını engellemek için, meclisi kontrol altına alma amacında başarısız oldu. Bazı sirenler “çocuklara, yaşlılara, hastalara ya da çevreye zarar vermeyin” diye çalıyorlardı. Diğerleri de”meslekleri, endüstrileri, ve özel programları koruyun” diyordu. Bunun sonucunda hedefler genişletildi ve en sonunda GRH tamamıyla terk edildi. Ulusal bir denk bütçe isteğinin Meclisi zorlama ve talepte bulunan grupların yürürlükte olan programları ya bertaraf etmeleri ya da azaltmaları, ya da gerekli vergileri yükseltmek için oy kullanmaları gibi faydalı amaç ve etkileri olabilir. Alışılmış ayrıcalıkların iptal edilmesine olan direniş çok güçlü olduğundan, eski programlardan birkaçı bertaraf edilir gibi görünüyor, buna rağmen bazıları da azaltılabilir. Ama, yeni harcama teklifleri etkisiz hale getirilebilir ve zararına mali işler azaltılabilir. Şu anki sistemle, vergi hasılatı ve kamu harcamaları GSY’den çok daha hızlı büyür ve ulusal hükümet daha yüksek bütçe açıklarına maruz kalır. Sadece denk bir bütçe isteği sürekli yükselen bütçelere müsaade edeceğinden, uygun şekilde düzenlenmiş bir istek içinde denk bütçe isteğini tamamlayacak vergilendirme sınırlamalarını da barındırır. Bütçe açıkları bu kurallar altında ortaya çıkabilir, fakat ancak taraftarları kaliteli bir çoğunluk bulabilirlerse. Böylece, bütçe büyümesi oy ticaretinin amaçlanmamış bir sonucundansa tedbirli bir hükümet politikası haline gelir. Meclisin ve yönetimin farklı partilerce kontrol edildiği düşünülürse, 1997’de başkana verilen Sırayla Madde Vetosu hakkı faydalı bir ilk adımdır. Ama Sırayla Madde Vetosu anayasal bir koşul olmalıdır böylece, canı sıkılmış bir meclis veto hakkını etkisiz hale getiremez. Fakat eyaletlerden alınan dersler, Madde azaltma vetosunun harcamayı kontrol etmekte Sırayla madde vetosundan daha etkili olabileceğini göstermiştir. Madde azaltma vetosu başkanın her bir harcama önerisini diğer harcama önerilerinden ve gelir ölçümlerinden bağımsız olarak ele almasını mümkün kılar. Harcama ölçüleri toplamlarını tam bir bütçe elde etmek için basitçe birbirine eklemek makul değildir ve mantık dışıdır. Hükümet harcamalarında anayasal kontrolün karşıtları, tartışmalarını İnsan Hakları Beyannamesinin ışığında inceleseler iyi ederler. Mali su canavarımıza konan anayasal limitler, hükümetin sivil hakları üzerindeki gücüne konan anayasal sınırlamalarla aynı özellikleri taşımaktadır. Hükümetin vergi alma ve harcamadaki gücü bizim özgürlüğümüz üzerindeki önemli kısıtlamalardır. Vergi alma ve harcamadaki sınırlamalar hükümetin bizim yaşamımız üzerindeki gücünün bir bölümünü kontrol eder, bununla aynı şekilde, hükümetin toplantı, konuşma, ve din özgürlüğünü kısıtlama yetkisini sınırlamak hükümetin bizim yaşamımız üzerindeki kontrolünü azaltır. Ekonomik özgürlüklerimiz ve kişisel özgürlüklerimiz arasındaki mantıksal bağ, mali anayasayı geliştirmenin gerekli ve önemli olduğunu gösteriyor. NOTLAR 1) Keynes modelciliğinin incelemesi, politikacılar tarafından kullanılışı ve zihinsel ölümü için Stein’ın 1996 tarihli kitabına bakın. 2) Meclis üyelerinin yeni kurallar altında nasıl çalıştığının incelemesi için Fiorina ve Rhode’nin 1989 tarihli kitabına bakın. 3) Robert Krol’un “Bütçe kurallarının eyalet vergilendirmesinde, harcamada ve borçlardaki etkisi üzerine araştırma” adlı makalesinde eyalet tecrübelerinin çok iyi bir araştırmasını bulabilirsiniz. KAYNAKÇA Alesina, Alberto and Tamin Bayoumi (1996), "The costs and benefits of fiscal rules: Evidence from the U.S. states", N.B.E.R. Working Paper no. 5614. Alm, James and Mark Evers (1991), "The item veto and government expenditures", Public Choice, 68 (1-3), pp. 1-15. Auerbach, Alan, Jagadeesh Gokhale, and Laurence Kotlikoff (1995), "Restoring generational balance in U.S. fiscal policy: What will it take?". Economic Revies, Reserve Bank of Clevland (1), pp. 2-12. Bayoumi, Tamin, Morris Goldstein, and Geoffrey Woglom (1995), "Do credit markets discipline sovereign borrowers? Evidence from U.S. states", Journal of Money, Credit, and Banking, 27 (4), pp., 1046-1059. Bennett, james and Thomas Dilorenzo (1982), "Off-budget activities of local governments: bane of tax revolt", Public Choice, 39 (3), pp. 333-42. Berthoud, John (1992), Gramm-Rudman-Hollings: The Fiscal Weapon of Public Choice?, New Haven, CT: Yale University Doctoral Dissertation. Berthoud, John (1993), "The failure of Gramm-Rudman-Hollings demonstrates limits of statutory remedies", The Waterbury Republican-American, June 7, p. 13. A. Bohn, H. And R. Inman (1996), "Balanced budget rules and public deficits: Evidence from the U.S. States", N.B.E.R. Working Paper no. 5533. Brennan, Geffrey (1984), "Costitutional constraints on the fiscal powers of government", Richard B. McKenzie (ed.), Constitutional economics: Containing the economic powers of government, Lexington, MA: D.C. Heath and Company, pp. 11531. Broder, Richard (1972), The party's over: The failure of politics in America, New York: Harper Collins. Crain, W. Mark and James Miller (1990), "Budget process and spending growth", William and Mary Law Review 31 (4), pp. 1021-46. Dahl, Robert (1956), A preface to democratic theory. Chicago: Universty of Chicago Press. Dearden, James and Thomas Husted (1993), "Do governors get what they want? An alternative examination of the line-item veto", Public Choice, 77 (4), pp. 707-23. Fawson, Chris, Daniel Simmons, and Emily Simmons (1997), Survey of Utah Cities" Compliance with the 1995 Impact Fee Act. Logan, UT: Utah State University Center for Rural and Economic Development. Fiorina, Morris P. (1989) Congress: Keystone of the Washington Establisment, New Haven: Yale University Press. Fiorina, Morris P. And David W. Rohde (eds) (1989), Home style and Washington Work: Studies of congressional politics, Ann Arbor: University of Michigan Press. Holtz-Eakin, Douglas (1988), "The line-item veto and public sector budgets", Journal of Public Economics, 36 (3):pp. 269-92. Keynes, J.M. (1936), The General Theory of Employment, Interest, and Money. New York: Harcourt, Brace&Co. Kotlikoff, Laurence J. (1995), "Generational accounting: Understanding the fiscal disaster we are preparing for our kids". Available: http://econ.bu.edu/faculty/lang/ec102/perot.txt [Accessed 31 January, 1998] Krol, Robert (1997), "A survey of the impact of budget rules on state taxation, spending, and debt", The Cato Journal, 16 (3). McKenzie, Richard B. (ed.) (1984), Constitutional Economics: Containing the economic powers of government, Lexington, MA: D.C. Heath and Co. Mitchell, William W. And Randy T. Simmons (1994), Beyond Politics: Markets, Welfare, and the Failure of Bureacracy, Boulder, CO: Wetview Press. Moore, Stephen (1996), "Seven reforms to balance the budget", Cato Policy Report, Available: http://www.cato.org/pubs/policy_report/v18n4-1.html [Accessed 31 January, 1998] Moore, Stephen (1997), "How the budget revolution was lost", Cato PolicyAnalysis No.281, September 2, 1997, Washington, D.C.: Cato Institute. Available: http://www.cato.org/pubs/policy_report/v18n4-1.html [Accessed 2 February 1998] National Taxpayers Union Foundation (Winter 1997-98), "Coming soon to a country near you: Deficits!", Capital Ideas, 5 (6), p.7. Poterba, James M. (1994), "State responses to fiscal crises: The effects of budgetary institutions and politics", Journal of Political Economy, 102 (4), pp.799821. Reischauer, Robert D. (1996), "Reducing the deficit: Past efforts and future challenges", 1996 Frank M. Engle Lecture of the American College, Bryn Mawr, Pennsylvania. Available: http://www.amercoll.edu/pages/Lev4/eng196b.html [Accessed 31 January 1998]. Rowley, Charles, William Shugart, and Robert Tollison (1986), "Interest groups and deficits", Buchanan, James, Charles Rowley, and Robert Tollison (eds.), Deficits, New York: Basil Blackwell. Rubin, Robert (1997), "Amending the Constitution will shackle us forever", The Washington Post, February 2, p.1C. Savage, James (1988), Balanced budgets and American politics, Ithaca, NY: Cornell University Press. Stanley, david M. (1996), "How to restore federal fiscal sanity: The state legislatures hold the key", Alexandria, VA: National Taxpayers Union. Stansel, Dean (1994), "Taming Leviathan: Are tax and expenditure limits the answer?", Cato Policy Analysis #213. Stein, Herbert (1996), The Fiscal Revolution in America: Policy in Pursuit of Reality (second revised edition), La Vergne, TN: AEI Press. Sung-Deuk Hahm, Mark S. Kamlet, David C. Mowery, and Tsai-Tsu Su, "The Influence of the Gramm-Rudman-Hollings Act on Federal Budgetary and Fiscal Policy Outcomes 1986-1989", Paper presented to the Annual Meeting of the Soutwestern Political Science Association, 27-29 March 1991.