Avrupa Birliği Bölgesel Politikasındaki Gelişmeler, Mali Kontrol ve
Transkript
Avrupa Birliği Bölgesel Politikasındaki Gelişmeler, Mali Kontrol ve
T. C. MALİYE BAKANLIĞI AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI AVRUPA BİRLİĞİ BÖLGESEL POLİTİKASINDAKİ GELİŞMELER, MALİ KONTROL VE DENETİM PERSPEKTİFİ Avrupa Birliği Uzmanlık Tezi Orhan ELÇİ AB Uzman Yardımcısı Ankara, Ekim 2008 Yazarın Özgeçmişi Orhan ELÇİ 1978 yılında Elazığ’da doğdu. İlköğrenimini Diyarbakır’da, orta öğrenimini Ankara’da tamamladı. 2001 yılında Ankara Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi, Maliye Bölümünden mezun oldu. 2005 yılında “Gümrük Birliğinin Türkiye Ekonomisi Üzerine Etkileri” konulu tezi ile Magdeburg Üniversitesinden (Otto-vonGuericke-Universitaet Magdeburg, Almanya) Ekonomi Yüksek Lisans derecesi (Master of Science in Economics) aldı. Aynı yıl Ziraat Bankası Bankacılık Okulunda Uzman Yardımcısı olarak eğitime katıldı. 2005 yılında açılan sınav ile Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığında Avrupa Birliği Uzman Yardımcısı olarak çalışmaya başladı. AB Uzman Yardımcılığı süresi boyunca Bakanlığın, Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu, Mali Kontrol, Tarım ve Kırsal Kalkınma alanlarında Türkiye’nin AB üyeliği müzakere sürecine ilişkin çalışmalarına katılım sağladı. 22 nolu Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu Faslı tanıtıcı ve ayrıntılı tarama toplantılarında Maliye Bakanlığını temsil eden heyette yer aldı. AB Üye Devletleri arasında vergilendirme alanında uyumlaşmayı sağlamak üzere faaliyet gösteren FISCALIS Topluluk Programı kapsamındaki seminer, eğitim ve çalışma ziyaretlerini koordine eden FISCALIS Türkiye ekibinde yer almaktadır. İngilizce, Almanca ve İspanyolca bilen yazarın AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığınca çıkarılan aylık bültende makaleleri yayımlanmaktadır. i İÇİNDEKİLER Yazarın Özgeçmişi ...................................................................................................... i Tablolar ...................................................................................................................... vi Şekiller....................................................................................................................... vii Kısaltmalar .............................................................................................................. viii GİRİŞ .......................................................................................................................... 1 BİRİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ’NDE BÖLGESEL POLİTİKA .............................................. 4 1.1. AB Bölgesel Politikasının Tarihi Gelişimi .................................................... 9 1.1.1. AB Uyum Politikası ve Bölgesel Politikasının Temelleri 1957-1988: .. 9 1.1.2. 1989-1993: Projelerden Programlara................................................... 12 1.1.3. 1994-1999: Konsolidasyon ve Çabaların İkiye Katlanması ............... 18 1.1.4. 2000-2006: Genişlemeyi Başarıya Dönüştürmek................................. 23 1.1.5. 2007-2013: Büyüme ve İş İmkanlarına Odaklanma ........................... 27 1.2. AB Bölgesel Politikasının Temel Araçları................................................... 31 1.2.1. Yapısal Fonlar ........................................................................................ 31 1.2.2. Uyum Fonu ............................................................................................. 35 1.2.3. Katılım Öncesi Fonlar ........................................................................... 36 1.2.3.1. Polonya ve Macaristan Ekonomilerinin Yeniden Yapılandırılması Yardımı ........................................................................... 36 1.2.3.2. Katılım Öncesi Yapısal Politika Aracı .......................................... 38 1.2.3.3. Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım Programı .............. 39 1.2.3.4. Balkanlarda İmar, Kalkınma ve İstikrar İçin Topluluk Yardımı ........................................................................................................................ 40 1.2.3.5. Avrupa Birliği – Türkiye Mali İşbirliği ........................................ 40 ii İKİNCİ BÖLÜM BÖLGESEL POLİTİKA VE YAPISAL ARAÇLARIN KOORDİNASYONU FASLI ........................................................................................................................ 45 2.1. Müzakere Süreci............................................................................................ 45 2.2. Tanıtıcı Tarama ............................................................................................. 49 2.2.1. Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu ve Uyum Fonuna İlişkin Genel Hükümler ..................................................................... 49 2.2.1.1. Yasal Çerçeve .................................................................................. 49 2.2.1.2. Yapılacak Yardımların Amaçları ve Genel Kuralları ................. 51 2.2.1.2.1. Amaçlar ve Coğrafi Uygunluk ................................................ 51 2.2.1.2.2. Genel İlkeler ............................................................................. 52 2.2.1.2.3. Uyuma Stratejik Yaklaşım ...................................................... 54 2.2.1.2.3.1. Topluluk Stratejik Rehberi .............................................. 54 2.2.1.2.3.2. Ulusal Stratejik Referans Çerçevesi ................................ 54 2.2.1.2.3.3. Stratejik İzleme ................................................................. 55 2.2.1.3. Programlama ................................................................................... 56 2.2.1.3.1. Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu Hakkında Genel Hükümler 56 2.2.1.3.2. Programlamanın İçeriği .......................................................... 58 2.2.1.4. Verimlilik ......................................................................................... 60 2.2.1.4.1. Değerlendirme .......................................................................... 60 2.2.1.4.2. Rezervler ................................................................................... 61 2.2.1.5. Fonlardan Sağlanan Mali Katkı .................................................... 62 2.2.1.6. Yönetim, İzleme ve Kontroller ....................................................... 64 2.2.1.6.1. Yönetim ve Kontrol .................................................................. 64 2.2.1.6.2. İzleme ........................................................................................ 66 2.2.1.7. Mali Yönetim ................................................................................... 67 2.2.1.7.1. Bütçe Taahhütleri .................................................................... 68 2.2.1.7.2. Ödemelere İlişkin Ortak Kurallar: ........................................ 68 2.2.1.6.3. Ön Finansman .......................................................................... 69 2.2.1.7.4. Ara Ödemeler ........................................................................... 70 2.2.1.7.5. Programın Kapatılması ve Nihai Ödeme ............................... 71 2.2.1.7.6. Ödemeyi kesme – askıya alma ................................................ 71 iii 2.2.1.7.7. Bütçe Taahhütlerinin Otomatik Olarak Geri Alınması ....... 72 2.2.1.7.8. Mali Düzeltmeler ...................................................................... 72 2.2.2 Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu ve Uyum Fonuna İlişkin Tüzükler .................................................................................. 73 2.2.2.1. Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu Tüzüğü .................................... 73 2.2.2.1.1. Genel Hükümler ....................................................................... 73 2.2.2.1.2. Belirli Mekansal Özelliklere İlişkin Özel Hükümler ............ 74 2.2.2.1.3. Avrupa Mekansal İşbirliği Amacına İlişkin Özel Hükümler .................................................................................................................... 75 2.2.2.1.4. Son Hükümler........................................................................... 77 2.2.2.2. Avrupa Sosyal Fonu Tüzüğü .......................................................... 77 2.2.2.3. Avrupa Mekansal İşbirliği Gruplandırması Tüzüğü .................. 80 2.2.2.4. Uyum Fonu Tüzüğü ........................................................................ 84 2.3. Ayrıntılı Tarama ........................................................................................... 85 2.3.1. Türkiye’de Bölgesel Politika ve Araçlar .............................................. 85 2.3.2. Yasal Çerçeve ......................................................................................... 92 2.3.2.1. Bütçe Planlama Ve Uygulama Mekanizmaları ............................ 92 2.3.2.2. Eş-finansman ................................................................................... 93 2.3.2.3. Spesifik Mali Kontrol Yasal Hükümleri ....................................... 93 2.3.2.4. Topluluk Politikaları ile Uyum ...................................................... 95 2.3.3. Kurumsal Çerçeve .................................................................................. 96 2.3.3.1. IPA Kurumsal Yapısı...................................................................... 96 2.3.3.2. Uygulama Sistemi, Yatay ve Dikey Koordinasyon, Ortaklık...... 97 2.3.4. İdari Kapasite ......................................................................................... 98 2.3.5. Programlama .......................................................................................... 99 2.3.5.1. Topluluk Stratejik Rehberi ve Ulusal Öncelikler ........................ 99 2.3.5.2. Programlama Belgelerinin Hazırlanması ................................... 100 2.3.5.3. Programlama Sürecine Katılım ................................................... 100 2.3.5.4. Ulusal Yatırım ve Bütçe Planlama............................................... 101 2.3.5.5. Proje Yönetimi Kapasitesi Ve Proje Havuzu ............................. 102 2.3.6. İzleme ve Değerlendirme ..................................................................... 102 2.3.6.1. Ulusal Düzeyde İzleme ve Değerlendirme................................... 102 iv 2.3.6.2. Bölgesel Düzeyde İzleme ve Değerlendirme ............................... 103 2.3.6.3. Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme................. 103 2.3.6.4. Merkezi Olmayan Uygulama Sisteminde İzleme ve Değerlendirme ............................................................................................ 104 2.3.6.5. Bütçe Yönetimi Bilgi Sistemi ve Muhasebe Yönetimi Bilgi Sistemi ...................................................................................................................... 104 2.3.7. Mali Yönetim ve Kontrol ..................................................................... 105 2.3.7.1. AB Fonlarının Mali Yönetim ve Kontrolü .................................. 105 2.3.7.2. Denetim Otoritesi .......................................................................... 106 2.3.7.3. Kamu İhaleleri............................................................................... 106 2.4. Sualname ...................................................................................................... 107 2.5. Tarama Sonu Raporu ................................................................................. 107 2.6. Fiili Müzakereler ......................................................................................... 107 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM MALİ KONTROL VE DENETİM PERSPEKTİFİ ........................................... 108 3.1. Kamu İç Mali Kontrolü .............................................................................. 108 3.1.1. Mali Yönetim ve Kontrol Sistemleri................................................... 109 3.1.2. İç Denetim ............................................................................................. 109 3.1.3. Merkezi Uyumlaştırma Birimi ............................................................ 109 3.2. Dış Denetim .................................................................................................. 110 3.3. AB Mali Çıkarlarının Korunması ve Euronun Sahteciliğe Karşı Korunması .......................................................................................................... 110 3.4. AB Öz Kaynakları ile İlgili Kontroller...................................................... 111 3.5. Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi ........................................................ 112 SONUÇ .................................................................................................................... 117 KAYNAKÇA .......................................................................................................... 121 v Tablolar Tablo 1: 1989-1993 Gerçekleşmeler ve Sonuçlar ...................................................... 18 Tablo 2: 1994-1999 Gerçekleşmeler ve Sonuçlar ...................................................... 22 Tablo 3: 2000-2006 Gerçekleşmeler ve Sonuçlar ...................................................... 26 Tablo 4: 2007-2013 Gerçekleşmeler ve Beklenen Sonuçlar ...................................... 30 Tablo 5: 1990-2004, PHARE Taahhütleri, Sözleşme ve Ödeme Toplamları ............ 37 Tablo 6: ISPA kapsamında Çevre ve Ulaştırma Projelerine Yapılan Ödemeler ve Teknik Yardım Tutarı ........................................................................................ 38 Tablo 7: ISPA kapsamında Bulgaristan, Romanya ve Hırvatistan’a Tahsis Edilen Fonlar ................................................................................................................. 39 Tablo 8: CARDS Kapsamında Tahsis Edilen Tutarlar .............................................. 40 Tablo 9: 1964-1995 Döneminde Türkiye'ye Tahsis Edilen AB Yardımları ve AYB Kredileri ............................................................................................................. 41 Tablo 10: 1992-2000 Döneminde Türkiye'ye Tahsis Edilen AB Yardımları ve AYB Kredileri ............................................................................................................. 42 Tablo 11: 2007-2011 Dönemi İçin IPA Kapsamında Aday Ülkelere Tahsis Edilen Fonlar ................................................................................................................. 44 Tablo 12: IPA Bileşenlerine Göre Türkiye'ye Tahsis Edilen Fonlar ......................... 44 Tablo 13: Müzakere Fasılları ve Tanıtıcı - Ayrıntılı Tarama Toplantı Tarihleri ....... 47 Tablo 14: Müzakere Sürecinde Mevcut Durum ......................................................... 48 Tablo 15: Yasal Çerçeve ............................................................................................ 50 Tablo 16: EK III – Eş-finansman Oranlarına Uygulanacak Tavan Değerler ............. 62 Tablo 17: 2007-2013 Dönemi Ön Finansman Ödemeleri .......................................... 70 Tablo 18: İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması ................................................ 89 vi Şekiller Şekil 1: Bölgesel Politika Alanında Karar Alma Sürecindeki Sorunlar ...................... 8 Şekil 2: Bölgesel Farklılıklar; Sosyo-ekonomik Gelişmişlik Sıralaması ................... 87 Şekil 3: Bölgesel Gelişim Planları ............................................................................. 88 Şekil 4: AB Bölgesel Gelişme Programları ............................................................... 91 Şekil 5: Fon Akım Şeması ....................................................................................... 106 vii Kısaltmalar AB AB15 Avrupa Birliği Almanya, Belçika, Fransa, Hollanda, İtalya, Lüksemburg, Danimarka İngiltere, İrlanda, İspanya, Portekiz, Yunanistan, Avusturya, Finlandiya, İsveç AB10 Çek Cumhuriyeti, Estonya, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi Letonya, Litvanya, Macaristan, Malta, Polonya, Slovakya, Slovenya AB25 AB15 + AB10 AB27 AB25 + Bulgaristan, Romanya ABF Avrupa Balıkçılık Fonu ABKF Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu AET Avrupa Ekonomik Topluluğu AKÇT Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu AMİG Avrupa Mekansal İşbirliği Gruplandırması ASF Avrupa Sosyal Fonu AT Avrupa Topluluğu ATAD Avrupa Toplulukları Adalet Divanı ATYGF Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu AYB Avrupa Yatırım Bankası AYF Avrupa Yatırım Fonu BYMA Balıkçılığı Yönlendirme Mali Aracı CAO Competent Accrediting Officer, Yetkili Akreditasyon Görevlisi CARDS Community Assistance for Reconstruction, Development and Stability in the Balkans, Balkanlarda İmar, Kalkınma ve İstikrar İçin Topluluk Yardımı DAP Doğu Anadolu Kalkınma Planı DIS Decentralised Implementation System Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi DOKAP Doğu Karadeniz Bölgesi Kalkınma Planı ECD European Commission Delegation Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu EUROMED Euro-Mediterranean Partnership, AB-Akdeniz Ülkeleri Ortaklığı GAP Güneydoğu Anadolu Projesi GFS Government Finance Statistics, Kamu Mali İstatistikleri GSMG Gayri Safi Milli Gelir GSMH Gayri Safi Milli Hasıla GSYİH Gayri Safi Yurtiçi Hasıla IPA Instrument for Pre-accession Assistance Katılım Öncesi Yardım Aracı ISPA Instrument for Structural Policies for Pre-Acession Katılım Öncesi Yapısal Politikalar Aracı KİMK Kamu İç Mali Kontrolü KKATF Kırsal Kalkınma için Avrupa Tarımsal Fonu KOBİ Küçük ve Orta Büyüklükte İşletmeler MEDA Mediterranean Economic Development Area, Akdeniz Ekonomik Kalkınma Alanı viii MFİB Merkezi Finans ve İhale Birimi CFCU – Central Finance and Contracts Unit MUB Merkezi Uyumlaştırma Birimi MYK Mali Yönetim Ve Kontrol NAC National Aid Coordinator Ulusal Yardım Koordinatörü NAO National Authorizing Officer Ulusal Yetkilendirme Görevlisi NIPAC National IPA Coordinator, Ulusal IPA Koordinatörü NUTS La Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques Mekansal Birimlerin İstatistiksel Sınıflandırması OP Operasyonel Program PHARE Poland and Hungary Assistance for Restructuring Their Economies Polonya ve Macaristan Ekonomilerinin Yeniden Yapılandırılması Yardımı SAPARD Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım Programı TDÇ Topluluk Destek Çerçevesi TSR Topluluk Stratejik Rehberi USRÇ Ulusal Stratejik Referans Çerçevesi YHGP Yeşilırmak Havza Gelişim Projesi ZBK Zonguldak-Bartın-Karabük Bölgesel Kalkınma Projesi ix GİRİŞ Avrupa Birliği (AB) bütçesinin yaklaşık üçte birinin ayrıldığı Bölgesel Politika, Birliğin bölgeleri arasındaki ekonomik ve sosyal farklılıkları giderme amacındadır. Bu amaca ise Kurucu Antlaşmaya dayanarak ve genişlemeler ile birlikte bu farklılıkları gidermeye yönelik artan ihtiyacı karşılamak üzere geliştirilen çeşitli araçlar ile ulaşılmaktadır. Bu araçlar, AB bütçesinden Üye Devletlere aktarılan çeşitli fonlardır. AB üç sütunlu bir yapıya sahiptir. Birinci sütunda AB vatandaşlığı, Avrupa Topluluğu (AT) politikaları, ekonomik ve parasal birlik, ekonomik ve sosyal uyum gibi hususlar yer almaktadır. İkinci sütun ortak dış ve güvenlik politikası, üçüncü sütun adalet ve içişlerinde işbirliğinden oluşmaktadır. Birinci sütunda yer alan ekonomik ve sosyal uyumun sağlanması amacı Kurucu Antlaşmaya dayanmaktadır. Kurucu Antlaşma, ekonomik faaliyetlerin uyumlu, dengeli ve sürdürülebilir bir şekilde geliştirilmesini, yüksek seviyede istihdam ile sosyal korumanın sağlanmasını, yaşam standartlarının ve kalitesinin artırılmasını ve Üye Devletler arasında ekonomik ve sosyal uyum ile dayanışmanın artırılmasının desteklenmesini Topluluğa görev olarak vermektedir. Ekonomik ve sosyal uyumun sağlanması için yapısal fonlar oluşturulacaktır. Bunun üzerine 1958’de sektör esaslı olmak üzere Avrupa Sosyal Fonu (ASF) ve Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (ATYGF) kurulmuştur. Yaşanan genişlemeler ise ekonomik ve sosyal uyumu öncelikli hale getirmektedir. Genişlemeler ile AB’ye gelişmişlik düzeyi farklı ülkeler dahil olmaktadır. Topluluğa AB ekonomik ortalamasının üzerinde bir ülke de katılsa altında bir ülke de katılsa tazmin edilmesi gereken hususlar ortaya çıkacaktır. AB’nin sanayileşmiş ülkeleri, gelişmekte olan ülkeleri ürettikleri mallar için birer piyasa olarak değerlendirecektir. Gelişmekte olan ülkeler ise AB’ye yeni bir pazar sağlamış olmanın tazmin edilmesini isteyecektir. 1 Kurucu Antlaşmada ex-ante olarak hedeflenmiş uyum, genişlemeler ile kendini expost olarak bir zorunluluk haline getirmiştir. 1973 yılında Danimarka, İrlanda ve İngiltere’nin katılımının ardından 1975 yılında Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ABKF) kurulmuştur. 1981 yılında Yunanistan’ın ve 1986 yılında İspanya ve Portekiz’in katılımıyla Topluluk içinde bölgeler arası farklılıklar, kendiliğinden giderilmesi güç boyutlara ulaşmış ve 1987 yılında yürürlüğe giren Avrupa Tek Senedi ile bölgeler arası farklılıkların giderilmesi Antlaşma metnine dahil olmuştur. 1995 yılında Avusturya, Finlandiya ve İsveç’in katılımı bu ülkelerin küçük ve ekonomik olarak iyi durumda olmaları dolayısıyla Topluluğa ciddi bir ekonomik ve sosyal yük getirmemiştir ve bu nedenle bölgesel politikada bir değişikliğe gitme ihtiyacı doğmamıştır. Ancak Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkelerinin gelecekte Birliğe katılabilecekleri ve bu ülkelerin ekonomik durumlarının 15 üyeli AB (AB15) ortalamasının altında kalıyor olması, bu potansiyel adayların AB’ye katılmalarından önce desteklenmesi ihtiyacını doğurmuş ve çeşitli yardım araç ve programları ile bu ülkelere yardım edilmiştir. Nihai hedefi AB üyeliği olan ve 1999 yılında gerçekleştirilen Helsinki zirvesi ile Aday Ülke statüsü alan Türkiye de ekonomik olarak AB ortalamalarının altındadır ve AB’ye katılım sürecinde katılım öncesi fonlardan, benzer süreçten geçmiş ve halihazırda AB üyesi olmuş ülkeler gibi yararlanmalıdır. Ancak Türkiye, AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında dahil olan ülkeler ile kıyaslandığında katılım öncesi fonlardan oldukça düşük düzeyde yararlanmıştır. Bu çalışmanın birinci bölümünde, AB Bölgesel Politikasının Antlaşmalar ışığında tarihi gelişimi ve Bölgesel Politikanın temel araçları olan Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu incelenmektedir. Türkiye’nin üyelik ile birlikte bu Fonlardan ne kadar yararlanabileceğini görebilmek bakımından, katılım öncesi fonlara bakılabilir. Bu açıdan, çalışmada AB Bölgesel Politikasının araçlarına değinilirken 2004 ve 2007 genişlemeleri ile AB’ye aday olan ülkelerin ve Türkiye ile birlikte mevcut aday ülkelerin katılım öncesi fonlardan ne kadar yararlandığı da ortaya koyulmuştur. 2 Yapısal Fonlar ve Uyum Fonundan yararlanma ciddi bir kurumsal kapasite, programla, izleme ve değerlendirme ve denetim performansı gerektirmektedir. Çalışmanın ikinci bölümünde, Türkiye’nin AB’ye üyeliğinin hukuki, idari ve ekonomik olarak müzakere edildiği süreçte, Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu Faslına ilişkin tanıtıcı tarama toplantısında ele alınan bu hususlar ilgili Tüzükler ışığında incelenmektedir. Bu bölümde Türkiye’de uygulanan bölgesel politikalar özetlenerek AB ile uyum değerlendirilmektedir. Katılım öncesi fonlar ile üyelik sonrası Yapısal Fonlar sadece AB’den aday ülkelere ve Üye Devletlere gelir transferi değildir. Aktarılan bu paraların amacına uygun olarak kullanıldığının denetlenmesi gerekmektedir. AB Bölgesel Politikası kapsamında yararlanılan Fonlar da Topluluğun genel mali denetim ve kontrol kurallarına tabidir. Bu bakımdan Kamu İç Mali Kontrolü, Dış Denetim ve AB Mali Çıkarlarının Korunması önem kazanmaktadır. Ayrıca AB Öz Kaynakları ile İlgili Kontroller de mevcuttur. Çalışmanın üçüncü bölümü bu konulara ayrılmıştır. Yararlanılacak Fonların yönetim ve denetimi bakımından kurulması gereken merkezi olmayan uygulama sistemi de bu bölümde ele alınmaktadır. Bu çalışma Türkiye’nin katılım öncesi fonlardan diğer ülkelere kıyasla daha düşük düzeyde yararlandığını ortaya koyan ve yapısal fonların Maliye Bakanlıkları bakımından bir değerlendirmesini içeren Sonuç bölümü ile tamamlanmıştır. 3 BİRİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ’NDE BÖLGESEL POLİTİKA Avrupa Birliği Bölgesel Politikası AB bütçesinden sağlanan çeşitli fonlar ile AB içinde bölgeler ve ülkeler arasında gelişmişlik düzeyindeki farklılıkları gidererek Birlik içinde ekonomik ve sosyal uyumu sağlama amacındadır. AB Bölgesel Politikası AT Kurucu Antlaşması’nın (2002 – Konsolide) XVII-Ekonomik ve Sosyal Uyum başlığı altındaki madde 158’e dayanmaktadır. Bu maddeye göre “Topluluk, uyumlu gelişimini sağlamak üzere ekonomik ve sosyal uyumunu güçlendirmeye yönelik faaliyetler geliştirir ve bu faaliyetleri izler. Topluluk, özellikle çeşitli bölgelerin gelişme düzeylerindeki farklılıkları ve kırsal alanlar da dahil en az kayrılan bölge veya adaların geri kalmışlığını azaltmayı amaçlar.” 159. madde de Üye Devletlerin ekonomi politikalarını 158. maddede belirtilen amaca göre yürüteceklerini, Topluluk politika ve faaliyetlerinin ve iç pazar uygulamasının bu amaçları dikkate alacağını ve Topluluğun Yapısal Fonlar, Avrupa Yatırım Bankası (AYB) ve diğer mevcut mali araçlarla yürüttüğü faaliyetler yoluyla bu amaçlara ulaşmayı destekleyeceğini belirtmektedir. Söz konusu uyum ortak bir çalışma ile gerçekleştirilecektir. Bu çerçevede, Üye Devletlerin makroekonomik politikaları ve bütçe politikaları ekonomik ve sosyal uyuma öncelik verecek şekilde uyumlaştırılacak, Topluluk ortak politikalarında ekonomik ve sosyal uyum vurgulanacak ve yapısal araçlarla bağlantı kurulacaktır. 160. maddede ABKF’nin kalkınmada geri kalmış bölgelerin kalkınma ve yapısal uyumlarına ve gerileyen sanayi bölgelerinin dönüşüne katılarak Topluluk içindeki ana bölgesel dengesizliklerin giderilmesine yardımcı olma niyetinde olduğu belirtilmektedir. 4 Nice Antlaşması ile değiştirilen 161. maddeye göre Bakanlar Konseyi, Yapısal Fonların görevleri, öncelikli amaçları ve organizasyonunu, Parlamentonun onayını alarak ve Ekonomik ve Sosyal Komite ile Bölgeler Komitesine danışarak belirler. Bakanlar Konseyi aynı prosedürü uygulayarak bu Fonlara uygulanacak genel kuralları ve Fonların verimliliğini, kendi aralarında ve diğer mevcut mali araçlarla koordinasyonunu sağlamak için gerekli hükümleri de belirler. Aynı prosedüre göre kurulan Uyum Fonu ulaştırma ve çevre projelerine mali katkı sağlar. ABKF’nin uygulanmasına ilişkin kararları Bakanlar Konseyi 251. maddede belirtilen prosedüre göre Ekonomik ve Sosyal Komite ile Bölgeler Komitesine danışarak alır. Avrupa Birliği Bölgesel Politikası ve bu kapsamda kullanılan yapısal araçları daha iyi anlamak ve bu alandaki gelişmeleri takip edebilmek bakımından Topluluğun temel yasal araçlarına ve karar alma sürecine bakmak faydalı olacaktır. AB karar alma sürecinde üç kurum öne çıkmaktadır: Avrupa Birliği Parlamentosu, Avrupa Birliği Bakanlar Konseyi ve Avrupa Birliği Komisyonu. Genel olarak yasa tekliflerini Komisyon yapar, bu teklifleri Bakanlar Konseyi ve Parlamento yasalaştırır. Bununla birlikte Bakanlar Konseyi tek başına hareket edebileceği gibi, yasama sürecine Topluluğun diğer kurumları da dahil olabilir. Topluluğun birincil hukukunu Antlaşmalar oluşturmaktadır. İkincil hukukun temel kaynaklarını ise tüzükler (regulation), direktifler (directive) ve kararlar (decision) oluşturmaktadır. Komisyonun önerisi, Bakanlar Konseyi ve Parlamentonun kabulü ile çıkarılan tüzükler, belirli kişilere veya ülkelere yönelik olmayıp Topluluk düzeyinde geçerliliğe sahiptir. Komisyon, sadece Kurucu Antlaşmalarda yer alan hususlara ilişkin olarak tüzük önerisinde bulunabilir. Üye Devletler ise bütünüyle bağlayıcı olan ve herhangi bir işleme gerek kalmadan, doğrudan ulusal hukukun yerini alan tüzüklerin düzenlediği alanın Kurucu Antlaşmada yer almadığı iddiasını Avrupa Toplulukları Adalet Divanına (ATAD) sunabilirler. 5 Direktifler, yönlendirildiği Üye Devlet için bütünüyle bağlayıcı niteliktedir. Söz konusu Üye Devletin iç hukuki düzenlemesi ile uygulanabilir hale gelen direktifler elde edilmesi gereken bir sonuç belirlerken bu sonuca ulaştıracak yöntemin belirlenmesini o Üye Devlete bırakmaktadır. Direktifi belirlenen süre içerisinde veya tam olarak yerine getirmeyen Üye Devlete karşı ATAD’da dava açılabilmektedir. Kararlar ise yönlendirildiği Üye Devlet veya kişiler bakımından bağlayıcı niteliktedir. Direktiflerden farklı olarak, kararlar elde edilecek sonuca ulaşma yöntemini de belirtir. Topluluğun tavsiye ve görüş gibi bağlayıcı olmayan ikincil hukuk kaynakları da vardır. Karar alma sürecine ilişkin kural ve prosedürler Kurucu Antlaşmalarda belirlenmiştir. Her türlü yasa tasarısının Kurucu Antlaşmanın özel bir maddesine dayandırılması gerekmektedir. Böylelikle hangi yasama sürecinin kullanılacağı da belirlenmiş olmaktadır. Ortak karar (co-decision), danışma (consultation) ve onaylama (assent) olmak üzere üç temel karar alma süreci bulunmaktadır. Ortak karar prosedüründe Parlamento ve Bakanlar Konseyi yasama gücünü eşit olarak kullanmaktadır. Tasarı, birbirini takip eden iki okuma aşamasında Parlamento ve Bakanlar Konseyi tarafından kabul edilirse yasalaşır. Aksi takdirde her iki kurumdan eşit sayıda temsilci ile oluşturulan uzlaşma komitesince (conciliation committee) ortak bir karara varılırsa bu karar Parlamento ve Bakanlar Konseyine tekrar gönderilir. Kurumların kabul etmesi halinde tasarı yasalaşır. Danışma prosedürü tarım, vergilendirme ve rekabet gibi alanlarda kullanılmaktadır. Bakanlar Konseyi, Komisyonun önerisini Parlamentoya, Avrupa Ekonomik ve Sosyal Komitesine ve Bölgeler Komitesine danışır. Parlamento, Komisyonun önerisini kabul edebilir, değişiklik isteyebilir veya reddedebilir. Komisyon, Parlamentonun değişiklikleri kabul etmesi halinde yeni tasarıyı Bakanlar Konseyine gönderir. Nihai kararı Bakanlar Konseyi verir. 6 Onaylama prosedürü diğer ülkelerle yapılan anlaşmalar, yeni üye kabulü gibi hususlarda kullanılmaktadır. Bakanlar Konseyinin ilgili tasarıya ilişkin Parlamento onayı alması gerekmektedir. Danışma prosedüründen farklı olarak Parlamento tasarıda değişiklik yapamaz. Parlamento tasarıyı mutlak çoğunlukla kabul edebilir. Karar alma sürecindeki – hiyerarşik yapıdaki – aşamaların çokluğu karar almayı karmaşık hale getirmektedir. Bu durum, bölgesel politika alnında karar alma süreci için de geçerlidir. Mevzuat, Komisyon’dan ilçelere doğru uzun bir süreç sonucunda uygulanabilmektedir. Ekonomik ve sosyal politika oluşturma sürecinin homojen olmaması ve bu sorunun, yeni pazar sağladıkları için AB’ye fakir ülkelerin alınması rsonucunda artması, ekonomik ve siyasi istikrar ile ekonomik ve sosyal mevzuatta uyumun sağlanması ihtiyacını daha da artırmaktadır. Söz konusu sürecin karmaşık yapısının yanında, bölgesel politikanın rekabet politikası, çevre politikası ve sosyal politika gibi diğer politika alanları ile yakından ilgili olması, bölgesel farklılıkların giderilmesine ilişkin kararlar alınırken, alınan kararın sosyal taraflara, çevreye ve rekabet ortamına etkilerinin hesaba katılmasını gerektirmektedir. Bu durum, bölgesel politika belirlemeyi zorlaştıran bir diğer husustur. Bölgesel politikanın diğer politika alanları ile de ilişkili olması nedeniyle ortak bir sosyal mevzuata ihtiyaç duyulmaktadır. Kıta Avrupasının geleneksel ekonomik görüşüne göre rekabetçi bir ortamda üretimin artırılması için sosyal damping önlenmeli, yerel kalkınma sağlanmalı, insanların kapasite ve etkinliği artırılmalı ve fırsat eşitliği sağlanmalıdır. Böylece en düşük maliyetle en yüksek üretim miktarı elde edilecektir. Bölgeler arası farklılıkların giderilmesi ile de daha çok kişinin istihdam edilmesi yoluyla üretimin artırılması amaçlanmaktadır. Aşağıdaki şekilde AB’de karar alma süreci ve bölgesel politika alanında karar alırken karşılaşılan sorunlar özetlenmektedir. 7 Şekil 1: Bölgesel Politika Alanında Karar Alma Sürecindeki Sorunlar AB KOMİSYONU mevzuat 1 Öneri: Tüzük/Direktif Hiyerarşik yapıdaki D aşamaların PARLAMENTO i çokluğu BAKANLAR KONSEYİ k sorun e oluşturmaktadır. Onay/Yasama y ÜYE DEVLETLER B o Ulusal programlama/ y Kanun koyma u t BÖLGELER uygulama İLLER İLÇELER 2 Yatay Boyut: Bölgesel kalkınma, rekabet politikası, sosyal politika ve çevre politikası ile ilişkilidir. Bu durum sorun oluşturmaktadır. Bu bölümde, AB bölgesel politikasının tarihi gelişimi dönemler itibariyle ele alınmaktadır ve bölgesel politikanın temel araçları olan Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu incelenmektedir. Ayrıca, Aday Ülkelerin üyelik sonrasında yararlanacağı bu fonlara örnek teşkil etmesi ve üyelik hazırlıklarına mali kaynak sağlaması bakımından katılım öncesi fonlara da bu bölüm de değinilmektedir. 8 1.1. AB Bölgesel Politikasının Tarihi Gelişimi 1.1.1. AB Uyum Politikası ve Bölgesel Politikasının Temelleri 1957-1988: 1951 yılında imzaladıkları Paris Antlaşması ile [Antlaşmadaki sırası ile] Almanya Cumhurbaşkanı, Belçika Prensi, Fransa Cumhurbaşkanı, İtalya Cumhurbaşkanı, Lüksemburg Düşesi ve Hollanda Kraliçesi, söz konusu Antlaşmanın dibacesinde yer alan “Dünya barışının ancak bu barışı tehdit eden tehlikelere karşı yaratıcı çabalarla korunabileceği düşüncesiyle, … Avrupa’nın ancak her şeyden önce gerçek bir dayanışma yaratacak pratik faaliyetler ve ortak bir ekonomik kalkınma tabanı oluşturma yoluyla inşa edilebileceğinin farkında olarak, … …ekonomik bir topluluk kurarak, kanlı mücadeleler sonucunda ayrı düşmüş halklar arasında daha geniş ve daha derin bir toplum oluşturma ve bundan böyle paylaşılacak bir kadere yön verecek kurumların temellerini atma niyetiyle”, aralarında ortak pazar, ortak amaçlar ve ortak kurumlara dayanan bir Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (AKÇT) kurmuşlardır. Bu Antlaşma ile altı Kurucu Devlet (Almanya, Belçika, Fransa, Hollanda, İtalya, Lüksemburg) Avrupa’da barışın sürekliliğinin barışı tehdit eden unsurların ortadan kaldırılması ile mümkün olduğunun farkında olduklarını ilan etmişler ve yıkık Avrupa’yı yeniden inşa etmek üzere ortak bir ekonomik kalkınma alanı oluşturma isteğini ortaya koymuşlarıdır. Ortak kaderin yönlendirilmesi ise kurumsallaştırılmış, savaşa neden olması bakımından ve savaşta kullanılan gereçlerin hammaddesi olması bakımından kalıcı barışı tehdit eden kömür ve çeliğin üretimi ve yönetimi devletlerin elinden alınarak, mevcudiyetini bu devletlerin vazgeçtiği egemenliklerin toplamında bulan kurumlara 9 bırakılmıştır. Barışın kalıcılığına odaklanmış olan bu Antlaşmada henüz bölgesel politikadan söz edilmemektedir. AKÇT’de elde edilen başarılar, Kurucu Devletleri Topluluk alanını genişletmeye sevk etmiştir. 1957 yılında imzaladıkları Roma Antlaşması ile [Antlaşmadaki sırası ile] Belçika Kralı, Almanya Cumhurbaşkanı, Fransa Cumhurbaşkanı, İtalya Cumhurbaşkanı, Lüksemburg Düşesi ve Hollanda Kraliçesi, Antlaşmanın dibacesine göre “… Avrupa’yı bölen engelleri ortadan kaldırmaya yönelik ortak eylemler yoluyla ülkelerinin ekonomik ve sosyal gelişimini sağlamaya kararlı olarak, … ekonomik birliklerini güçlendirmeyi ve çeşitli bölgeler arasındaki mevcut farklılıklar ile daha az kayrılan bölgelerin geri kalmışlıklarını azaltarak [italikler yazara aittir] uyumlu bir kalkınmayı sağlamayı arzulayarak, …” aralarında bir Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) kurmuşlardır. Böylece Topluluğun ortak kaderi yönlendirme alanı kömür ve çelikten tüm ekonomik faaliyetlere doğru genişletilmiştir. Antlaşmanın ikinci maddesine göre “Topluluk, ortak bir pazar oluşturarak ve Üye Devletlerin iktisat politikalarını artan oranda yakınlaştırarak, Topluluk genelinde ekonomik faaliyetlerin uyumlu bir şekilde gelişimini, sürekli ve dengeli bir genişlemeyi (expansion), istikrarda artışı, yaşam standartlarının hızla artırılmasını ve bünyesindeki Devletler arasında daha yakın ilişkileri ilerletmek ile görevlidir.” Ayrıca, bu Antlaşma ile ilk kez bölgeler arasındaki farklılıkların azaltılmasına değinilmiştir. Antlaşmanın üçüncü maddesinde sayılan Topluluk görevleri arasında işçiler için istihdam olanaklarının geliştirilmesi ve yaşam standartlarının 10 yükseltilmesine katkıda bulunulması için bir Avrupa Sosyal Fonunun oluşturulması yer almaktadır. Bu fon dışında henüz bölgesel politikadan söz edilmemektedir. Sosyal konuların sınırlı düzeyde ele alındığı Roma Antlaşması ile Kurucu Devletlerin, uyumlu bir kalkınmayı sağlamak için çeşitli bölgeler arasındaki mevcut farklılıkların giderilmesi ihtiyacını dile getirmeleri ile birlikte ASF ve ATYGF oluşturulmuştur. Bu iki fonun kurulmasının ardından, 1972 yılında Paris’te bir araya gelen Devlet ve Hükümet Başkanları, bölgesel politikayı Topluluğun güçlendirilmesi için zorunlu bir faktör olarak tanımlamışlardır. Bölgesel farklılıkların giderilmesi ihtiyacı Topluluk alanının genişlemesiyle önemini artırmıştır. Sadece kömür ve çelik ile sınırlı olan Topluluk, elde ettiği başarılarla AET’yi doğurmuştur. Üyeler arasında ticaret engellerinin kaldırılmasının ticareti geliştirici etki yaratması diğer Avrupalıları etkilemiş, İngiltere, İrlanda ve Danimarka’nın katılımıyla 1973 yılında ilk genişleme gerçekleşmiştir. Komisyon, 1973 yılında yayımladığı Thompson Raporu’nda, Kurucu Antlaşmada belirtilen sürekli genişleme amacının gerçekleştirildiğini ancak dengeli ve uyumlu bir yapının henüz gerçekleştirilmediğini belirtmiştir. Dikkatler, bölgesel farklılıkların giderilmesi için kullanılan fonlara yöneltilmiş ve 1975 yılında Üye Devletlerin bütçe katkılarının bir kısmının fakir bölgelere dağıtılması için ABKF oluşturulmuştur. 1 1987 yılında yürürlüğe giren Avrupa Tek Senedinin 23. maddesi ile Avrupa Ekonomik Topluluğunu Kuran Antlaşmanın üçüncü kısmına eklenen V numaralı Ekonomik ve Sosyal Uyum başlığı altındaki 130a maddesinin ikinci fıkrası ile birlikte, bölgeler arası farklılıkların giderilmesi ilk kez Antlaşma maddelerine dahil olmuştur: 1 1957-1988: The origins of EU Cohesion and Regional Policy, http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/history/index_en.htm, 09/07/2008. 11 “…Topluluk, çeşitli bölgeler arasındaki farklılıklar ile daha az kayrılan bölgelerin geri kalmışlıklarını azaltma eğilimindedir.” Avrupa Tek Senedi ile Topluluğun, 130a maddesinde sayılan amaçlara ulaşmak için kullanacağı araçlar da ortaya koyulmuştur. 130b maddesine göre “…Topluluk, Yapısal Fonlar (ATYGF – Yönlendirme Bölümü, ASF, ABKF), Avrupa Yatırım Bankası ve mevcut diğer finansal araçlar yoluyla…bu amaçlara ulaşmayı destekler.” 130c maddesine göre “…Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu Topluluktaki bölgesel dengesizlikleri…[bu] bölgelerin kalkınma ve yapısal uyum [çabalarına] katılarak düzeltme eğilimindedir.” 1.1.2. 1989-1993: Projelerden Programlara 1980’li yılların başında Topluluk araçlarının etkinliği tartışılmaya başlanmıştır. 1981 yılında Yunanistan ve 1986 yılında İspanya ve Portekiz’in üyelikleri ile bölgesel farklılıklar artmıştır. Yeni üyelerin katılımından önce her sekiz kişiden birinin yıllık geliri, Topluluk ortalamasından %30 daha az iken bu ülkelerin katılımı ile oran beşte bire düşmüştür.2 Bunun üzerine, 1987 yılında yürürlüğe giren Avrupa Tek Senedi ile tek pazarın güney ülkeleri ve diğer daha az kayrılan bölgeler üzerindeki yükünü hafifletmek için tasarlanan gerçek bir uyum politikasının temeli ortaya koyulmuştur.3 2 EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, European Commission, Directorate General for Regional Policy, Belgium, Office for Official Publications of the European Communities, 2008, s. 8. 3 Working for the regions, European Commission, Directorate General for Regional Policy, Belgium, Office for Official Publications of the European Communities, 2004, s. 5. 12 Yaşanan bütçe krizinin etkisi ile ve iç pazarın tamamlanması ve ekonomik ve sosyal uyumun geliştirilmesi arzusu sonucunda Komisyon, Parlamentoya ve Bakanlar Konseyine, Topluluğun mali sistemine ilişkin reform önerilerinde bulunmuştur. Komisyon, daha sonra I. Delors Paketi olarak adlandırılacak olan “Tek Senedi başarmak: Avrupa için yeni bir sınır” başlıklı tebliğinde bütçe disiplini ve prosedürünün iyileştirilmesine ilişkin bir takım kurallar önermiştir. Öneri Parlamento, Bakanlar Konseyi ve Komisyonun üzerinde mutabık kalacağı çok yıllı mali perspektif ve bütçe öncelikleri içeren yeni bir kurumlar arası anlaşmayı içermektedir. 11-12 Şubat 1988 tarihli Brüksel Zirvesinin sonuçları ışığında, bu üç kurum, 29 Haziran 1988 tarihinde ilk kez 1988-1992 dönemi için beş yıllık mali bir perspektif oluşturan Kurumlar arası Anlaşmayı imzalamışlardır. Komisyonun, ortak pazarın 1992 yılında tamamlanmasına ilişkin Beyaz Kağıdı 1985 yılında Bakanlar Konseyine sunmasının ardından İtalyan iktisatçılar Tommaso Padoa-Schioppa ve Paolo Cecchini tarafından hazırlanan iki rapor piyasa entegrasyonunun nasıl geliştirileceğine ilişkin tartışmalara katkı sağlamıştır. Cecchini’nin raporu tek pazara geçilememesi halinde katlanılacak maliyetlerin GSYİH’nin %4,25’i ile %6,5’i arasında olacağını tahmin etmişken, PadoaSchioppa’nın raporu piyasanın liberalleştirilmesi esnasında kötüleşen dengesizliklere ilişkin ciddi riskler ileri sürmüş ve yapısal olarak zayıf bölge ve ülkelerde uyumlaşmayı hızlandıracak önlemlerin alınmasını önermiştir. Bakanlar Konseyinin nihai olarak 1998 yılı Mart ayında kabul ettiği I. Delors Paketi, Ortak Tarım Politikası reformu ile Uyum Politikası, bilim, teknoloji, çevre ve ulaştırma politikaları alanlarında Topluluk eylemlerinin güçlendirilmesini içeren 1992 programının hazırlanmasına yol açmıştır. Bu dönemde, en önemli bütçe değişikliği, üç yapısal fonun lehinde olmuş ve kaynaklar ciddi bir şekilde artırılmıştır. Yıllık ödemeler 1988 yılında 6,4 milyar ECU’den 1993 yılında 20,5 milyar ECU’ye artırılırken bütçedeki pay %16’dan yaklaşık %31’e yükselmiştir. 13 1988 yılında yapılan reformlar ile Uyum Politikası ve araçlarına ilişkin ilkeler belirlenmiştir. Bu ilkeler • En az gelişmiş bölgelere odaklanmış, sınırlı sayıda amaca yoğunlaşma, • Analiz, stratejik planlama ve değerlendirmeye dayalı çok yıllı programlama, • Üye Devletlerin ulusal harcamalarını, AB harcamaları ile değiştirmemelerini sağlayacak eklenebilirlik (additionality), • Ulusal düzeyde ve AB düzeyinde bağlayıcı olan, sosyal tarafları ve sivil toplum kuruluşlarını içeren ve müdahalelerin sahiplenilmesini ve saydamlığını sağlayan programların tasarlanması ve uygulanmasında ortaklıktır. Aynı yıl beş öncelikli amaç belirlenmiştir: Amaç 1: Gelişmede geri kalmış bölgelerin kalkınmasının ve yapısal uyumunun teşvik edilmesi, Amaç 2: Sanayideki gerilemeden ciddi şekilde etkilenen bölgelerin dönüştürülmesi, Amaç 3: Uzun vadeli işsizlik ile mücadele Amaç 4: Gençlerin mesleki entegrasyonlarının kolaylaştırılması, Amaç 5: (a) Tarımsal yapıların uyumlaştırılmasının hızlandırılması ve (b) kırsal kesimin geliştirilmesinin desteklenmesi. Amaç 1 bölgelerinde nüfusun %25’i olmak üzere 86,2 milyon kişi yaşamaktadır. ABKF, ASF ve ATYGF ile Amaç 1 altında sağlanan fonların toplamı 43,8 milyar ECU’dür. Fonlardan en çok yararlanan ülke 10,2 milyar ECU ile nüfusunun %57,7’si Amaç 1 bölgelerinde yaşayan İspanya olmuştur. Ardından 8,5 milyar ECU ile nüfusunun %36,4’ü Amaç 1 bölgelerinde yaşayan İtalya, 8,45 milyar ECU ile nüfusunun tamamı Amaç 1 bölgelerinde yaşayan Portekiz, 7,5 milyar ECU ile 14 nüfusunun tamamı Amaç 1 bölgelerinde yaşayan Yunanistan ve 4,46 milyar ECU ile nüfusunun tamamı Amaç 1 bölgelerinde yaşayan İrlanda gelmektedir. Almanya’nın Doğu Eyaletleri, Korsika ve Fransa’nın denizaşırı bölgeleri ve Kuzey İrlanda küçük miktarlarda da olsa fondan yararlanmıştır. Amaç 1 altında yapılan yatırımların %35,2’si ulaştırma ve çevre altyapısına, %33,6’sı girişimlere doğrudan ve dolaylı yardımlar olmak üzere üretken yatırımlara ve %29,6’sı insan kaynaklarına yapılmıştır. Amaç 2 bölgelerinde nüfusun %16,6’sı olmak üzere 57,3 milyon kişi yaşamakta ve ABKF ve ASF’den sağlanan 6,1 milyar ECU’den yararlanmaktadır. Fonlardan en çok yararlanan ülke 2 milyar ECU ile nüfusunun %35,5’i Amaç 2 bölgelerinde yaşayan İngiltere olmuştur. Ardından 1,5 milyar ECU ile nüfusunun %22,2’si Amaç 2 bölgelerinde yaşayan İspanya ve 1,2 milyar ECU ile nüfusunun %18,3’ü Amaç 2 bölgelerinde yaşayan Fransa gelmektedir. İrlanda, Portekiz ve Yunanistan’ın yanında diğer Üye Devletler de Amaç 2 altında fonlardan az miktarlarla da olsa yararlanmışlardır. Toplam yatırımların %55,1’i KOBİlerin çevre koruma faaliyetlerine, %23,9’u önceden sanayi bölgesi olarak kullanılan alanların ıslah edilmesi ve %20,9’u insan kaynaklarına yapılmıştır. Amaç 3 ve 4 altında aktif işgücü piyasası hedef gruplarına odaklanmış programlar için coğrafi yoğunluk belirlenmemiş bunun yerine ulusal düzeyde düzenlemeler yapılmıştır. Her iki amaç için ayrılan fon miktarı 6,67 milyar ECU’dür ve sadece ASF’den karşılanmaktadır. Fondan en çok yararlanan ülke 1,5 milyar ECU ile İngiltere olmuştur. Ardından 1,44 milyar ECU ile Fransa ve 1,05 milyar ECU ile Almanya gelmektedir. İrlanda, Portekiz ve Yunanistan için ASF’den aktarılan fonlar Amaç 1 altında birleştirilmiştir. Diğer ülkeler de küçük miktarlarda yararlanmışlardır. Son olarak Amaç 5 altında 6,3 milyar ECU’lük fon kullandırılmıştır. Bu tahsisatın 2,3 milyar ECU’sünü Fransa, 1,4 milyar ECU’sünü Almanya ve 0,96 milyar ECU’sünü İtalya kullanmıştır. Amaç 5a için coğrafik bir kriter belirlenmemişken Amaç 5b, toplam nüfusun %5’i olmak üzere 17,6 milyon kişinin yaşadığı kırsal 15 alanlara yoğunlaşmıştır. Amaç 5a altında üretken yatırımlar finanse edilirken Amaç 5b altında kırsal alanlarda yeni iktisadi faaliyetler (%47,2), altyapı (%20) ve insan kaynakları (%20) ile çevreye (%12,1) ilişkin yatırımlar finanse edilmiştir. Bu amaçlar altında hazırlanan ulusal ve bölgesel programlara ek olarak Komisyon tarafından belli bölge ve sektörlerin spesifik problemleri için 5,3 milyar ECU’lük toplam 16 Topluluk İnisiyatifi gerçekleştirilmiştir. Bu tutarın • 1,1milyar ECU’sü komşu bölgeler arasında sınır ötesi işbirliği için (Interreg), • 764 milyon ECU’sü mesleki eğitim ve iş yaratma projelerinin finansmanı için (Euroform, Now, Horizon), • 455 milyon ECU’sü yerel ve kırsal kalkınma projelerinin finansmanı için (Leader), • 1,1 milyar ECU’sü sanayi bölgelerinin geliştirilmesi için (Resider, Rechar, Retex, Renaval, Konver), • 181 milyon ECU’sü uzaktaki (çevre) bölgeler için (Regis), • 1,6 milyar ECU’sü de çevre koruma, enerji, bilişim teknolojileri ve araştırma gibi hususlar için (Envireg, Regen, Prisma, Telematique, Stride) kullanılmıştır. • Komisyon, teknik yardım altında pilot projeler ve çalışmalar yapmış ve ‘İş Geliştirme Merkezleri’ gibi KOBİleri destekleyecek araçlar geliştirmiştir. 4 1989-1993 yılları arasında Yapısal Fonlar, bu fonların etkisine, koordinasyonuna ve uygulanmasına ilişkin beş Bakanlar Konseyi Tüzüğüne göre yönetilmiştir. Koordinasyon Tüzüğü 24 Haziran 1988 tarihinde, diğer dördü 19 Aralık 1988 tarihinde kabul edilmiştir. Bu Tüzüklerin hepsi 1 Ocak 1989 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Koordinasyon Tüzüğü amaç ve ilkeleri, fonların görevlerini, çeşitli yardım şekillerini ve en önemlisi Üye Devletlerin her Amaç için spesifik bölgesel kalkınma planı (Amaç 1,2 ve 5b için) veya ulusal plan (Amaç 3 ve 4 için) hazırlama zorunluluğuna 4 EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, op. cit., s. 8-12. 16 bağlı olarak hazırladıkları OPleri tanımlamaktadır. Son olarak, Komisyon, Topluluk Destek Çerçevesini (TDÇ) (CSFs – Community Support Frameworks) kabul etmiştir. Buna ek olarak, Koordinasyon Tüzüğü, eş-finansman oranını Amaç 1 altında %75’e ve diğer Amaçlar altında %50’ye kadar belirlemiştir. Uygulama Tüzüğü, planların ve TDÇlerin içeriğini, Komisyon kararı gerektiren ana projeleri tanımlamış ve taahhüt ve ödeme sistemi ile mali kontrol sistemini oluşturmuştur. Ödemelerin izlenmesi, değerlendirilmesi, raporlanması ve yayımlanmasına ilişkin ortak kurallar belirlenmiştir. ABKF, ASF ve ATYGF – Garanti Bölümüne ilişkin uygulama tüzükleri, plan ve programların içeriği, uygunluk ve teknik yardıma yönelik daha fazla bilgi içermektedir. Özetlenecek olursa, bu yıllar arasında Üye Devletlerin yıllık olarak proje seçimi ve seçilen projeleri Komisyon’un onaylaması döneminden bölgeler, Üye Devletler ve Komisyon arasında geniş bir ortaklığın üzerine inşa edilmiş daha stratejik ve çok yıllı programlama dönemine geçilmiştir. Planlar (analiz), TDÇler (ödemelerin koordinasyonu) ve OPler (uygulama) hakkında karar vermek, söz konusu tarafların karşı karşıya kaldığı yeni gelişmelerdir. Her düzeyde, fonların yönetimi, izlenmesi ve kontrolünün yeniden yapılması gerekmiştir. Buna ek olarak, sürecin her aşamasında farklı geleneklere sahip politikalar ve araçlar arasında bağlantıya ihtiyaç duyulmuştur. Bu açıdan, ilk OPlerin 1990 yılından önce kabul edilememiş olması ve bunun sonucunda uygulamanın gecikmesi şaşırtıcı değildir. Bununla birlikte, Topluluk düzeyi ile ulusal ve bölgesel düzeydeki aktörler kapasite artırmaya ve bölgesel ve yerel kalkınma için yeni yollar ve ortaklıklar geliştirmeye başlamışlardır.5 5 Ibid., s. 12, 13. 17 Tablo 1: 1989-1993 Gerçekleşmeler ve Sonuçlar Gerçekleşmeler • • Yapısal Fonlar Toplam Bütçesi: AB Bütçesinin %25’i ve AB GSYİH toplamının %0,3’ü olmak üzere 69 milyar ECU o Amaç 1 bölgeleri için kullanılan kısım: %64 o Amaç 1 bölgelerinin nüfusu: Toplam nüfusun %25’i olmak üzere 86,2 milyon kişi En çok yararlanan ülkeler: İspanya (14,2 milyar ECU), İtalya (11,4 milyar ECU), Portekiz (9,2 milyar ECU), Yunanistan (8,2 milyar ECU) Sonuçlar • • • • Amaç 1 bölgeleri, kişi başına GSYİH açıklarını AB ortalamasının %3’ü kadar kapatmışlardır. Yapısal Fonlar yoluyla İrlanda, İspanya, Portekiz ve Yunanistan’da 600.000 iş yaratılmıştır. Bu ülkelerin ortalama kişi başına GSYİH’si Topluluk ortalamasının %68,3’ünden %74,5’ine yükselmiştir. ASF ile 917.000 kişi eğitilmiştir. Amaç 2 bölgelerinde 470.000 KOBİ yardım almıştır. Kaynak: EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, European Commission, Directorate General for Regional Policy, Belgium, Office for Official Publications of the European Communities, 2008, s. 13. 1.1.3. 1994-1999: Konsolidasyon ve Çabaların İkiye Katlanması Avrupa Tek Senedi ile Ekonomik ve Sosyal Uyum Başlığının Antlaşma metnine dahil edilmesiyle birlikte Yapısal Fonlarda yapılacak reformların hukuki temeli oluşturulmuştur. 1992 yılında imzalanan Maastricht Antlaşması ile de bir adım daha atılarak Tek Pazar ve Avrupa Para Biriminden oluşan ekonomik amaçlar arasına ekonomik ve sosyal uyumun güçlendirilmesi üçüncü bir öncelik olarak eklenmiştir. 6 Maastricht Antlaşmasının B maddesinde sayılan Birlik amaçları arasında “…dengeli ve sürdürülebilir ekonomik ve sosyal ilerlemeyi özellikle içte sınırları olmayan bir alan yaratarak, ekonomik ve sosyal uyumu güçlendirerek [italikler yazara aittir] ve…ekonomik ve parasal birlik kurarak desteklemek” 6 First Cohesion Report 1996, European Commission, Directorate General for Regional Policy, 1996, s.89. 18 yer almaktadır. Maastricht Antlaşması ve gözden geçirilen AT Kurucu Antlaşması ile yeni bir araç, Uyum Fonu, ve yeni bir kurum, Bölgeler Komitesi, kurulmuştur. Maastricht Antlaşması’nın imzalanmasından dört gün sonra ele alınan II. Delors Paketinde Komisyon, Topluluğun düzenli bir ekonomik alan ve tek paranın avantajlarından tam olarak yararlanmasını mümkün kılacak bir ekonomik ve parasal birliğe geçişe yönelik bir program ve bütçe önerisinde bulunmuştur. Öneri yeni Uyum Fonunun ayrıntılarını, Yapısal Fon bütçesinin artırılmasını ve uygulama kurallarının basitleştirilmesini de içermektedir. 11-12 Aralık 1992 tarihli Edinburg Zirvesinde 1994-1999 dönemi için ayrılacak kaynak için uzlaşma sağlanmıştır. Yapısal Fonlara yaklaşık olarak 153 milyar ECU ve Uyum Fonuna %68’i en fakir bölge ve ülkelere olmak üzere 15 milyar ECU ayrılmıştır. 1993 yılı Nisan ayında Komisyonun Yapısal Fonlara ilişkin hazırladığı tüzük önerileri Haziran Ortaklık/Katılım ayında ilkesine Bakanlar dayalı Konseyi olarak, tarafından tüzüklerin kabul edilmiştir. tartışılmasına, Avrupa Parlamentosu, ekonomik ve sosyal taraflar ve bölgesel çıkarları temsil eden kuruluşlar da katılmışlardır. 1994 yılı Mayıs ayında Uyum Fonu Tüzüğü 15,15 milyar ECU’lük bir bütçe ile kabul edilmiştir. Uyum Fonundan, ekonomik ve parasal birlik kriterini sağlamaya yönelik bir ekonomik uyum programına sahip olmak koşuluyla gayrisafi milli hasılası (GSMH) Topluluk ortalamasının %90’ından daha az olan ülkeler yararlanabilmektedir. Fon, değeri 10 milyon ECU’den fazla olan çevre ve ulaştırma altyapı projelerinin %85’e kadar finansmanında kullanılmıştır. Fonu, Komisyon yönetmiştir. 1994-1999 yılları arasında fondan İrlanda, İspanya, Portekiz ve Yunanistan yararlanmıştır.7 1993 yılında yapılan reform, amaçlarda bir takım değişiklikler yapmıştır: Amaç 1: Gelişmede geri kalmış bölgelerin kalkınmasının ve yapısal uyumunun teşvik edilmesi, 7 EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, op. cit., s. 14, 15. 19 Amaç 2: Sanayideki gerilemeden ciddi şekilde etkilenen bölgelerin dönüştürülmesi, Amaç 3: Uzun vadeli işsizlik ile mücadele, gençlerin ve işgücü piyasasından dışlanan işçilerin çalışma hayatına entegrasyonlarının kolaylaştırılması, kadın ve erkeklere eşit iş imkanı sağlanması, Amaç 4: İşçilerin sanayi değişiklikleri ve üretim sistemlerindeki değişikliklere adaptasyonunun kolaylaştırılması, Amaç 5: (a) ortak tarım politikası reformu çerçevesinde tarımsal yapıların uyumunun hızlandırılması ve balıkçılık sektörünün modernizasyonunun ve yapısal uyumunun desteklenmesi, (b) kırsal kesimlerin kalkınmalarının ve yapısal uyumlarının kolaylaştırılması yoluyla kırsal kalkınmanın sağlanması, Amaç 6: Aşırı düşük nüfus yoğunluğuna sahip bölgelerin kalkınması ve yapısal uyumu (1 Ocak 1995 tarihinden itibaren). ABKF, ASF ve ATYGF ile toplam 97,7 milyon kişiyi kapsayan bölgelerde Amaç 1 altında 94 milyar ECU, Uyum Fonu ile de 14,45 milyar ECU kullandırılmıştır. Amaç 1 altındaki yatırımların %41’i işletmelerin desteklenmesine, %29,8’i altyapıya, %25’i çevreye ve %24,5’i insan kaynaklarına harcanmıştır. Amaç 2 bölgelerinde 60,6 milyon kişi ABKF ve ASF yoluyla 9,4 milyar ECU’den yararlanmıştır. Bu tutarın %51,5’i özellikle KOBİlerin desteklenmesi için kullanılmıştır. %23,9’luk kısım fiziksel yenilenme ve çevre için, %20,9’u ise insan kaynakları için kullanılmıştır. Amaç 3 ve 4 için ayrılan toplam tahsisat 15,2 milyar ECU olmuştur. Bu kaynak ASF’den sağlanmıştır. Amaç 5 altında, 13 milyar ECU’nün %47,2’si balıkçılık ve kırsal alanlardaki yeni ekonomik faaliyetler, %20’si altyapı, %20’si insan kaynakları ve %12,1’i çevre için kullanılmıştır. 20 Amaç 6 altında İsveç ve Finlandiya 697 milyon ECU kullanmıştır. Sınır ötesi, uluslar üstü ve yenilikçi projelerin eş finansmanı için başlatılan 13 Topluluk inisiyatifine 14 milyar ECU ayrılmıştır.8 1994 ve 1999 yılları arasında yedi adet Bakanlar Konseyi Tüzüğü ile genel ilkeler, Yapısal ve Uyum Fonlarının etkisi ve koordinasyonu, uygulanmaları ve dört Yapısal Fonun her birinin uygulanması düzenlenmiştir. Uyum Fonu için ayrı bir tüzük çıkarılmıştır. Koordinasyon Tüzüğü, 1989 yılında uygulamaya koyulan ve Ulusal Planlar, TDÇ ve OPlerden oluşan üç aşamalı sistemde pek fazla değişiklik yapmamıştır. Bununla birlikte, özellikle çevre hususlarında ulusal planların daha ayrıntılı olması gerekmektedir. Ayrıca, Üye Devletlerin ve bölgelerin planlarını ve OPlerini tek bir belgede sunabilecekleri Tek Programlama Belgesi (Single Programming Document) getirilmiştir. Böylece Komisyon da tek karar verecektir. Bu dönemde politikada bir takım önemli gelişmeler olmuştur. 1996 yılı Kasım ayında Birlikteki bölgesel düzeyde ekonomik ve sosyal farklılıkları gösteren ve ulusal ve Topluluk programlarının bu farklılıkların gelişimi üzerindeki etkilerini değerlendiren Ekonomik ve Sosyal Uyum Raporu ilk kez yayımlanmıştır. Bu rapor, ilk kez 1997 yılının Nisan ayında olmak üzere her raporun benimsenmesinin ardından gerçekleştirilen ve Üye Devletler, bölgeler ve diğer ilgililer için Uyum Fonu hakkında fikir paylaşımı sağlayan bir forum haline gelen Uyum Forumunda tanıtılmıştır. 1999 yılının Mayıs ayında Avrupa Mekansal Kalkınma Perspektifi (European Spatial Development Perspective) benimsenmiştir. Perspektif, yasal olarak bağlayıcı olmamakla birlikte yerel, bölgesel, ulusal düzeyde ve Avrupa düzeyinde mekansal etkileri olan sektörel politikalar için bir politika çerçevesi oluşturan bir belgedir. 8 Ibid., s. 15, 16. 21 Son olarak, 1997 yılı Ekim ayında imzalanan Amsterdam Antlaşması ile ulusal istihdam politikalarının daha yakından koordinasyonunu sağlayan Avrupa İstihdam Stratejisi belirlenmiştir.9 Tablo 2: 1994-1999 Gerçekleşmeler ve Sonuçlar Gerçekleşmeler • • Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu Toplam Bütçesi: AB Bütçesinin 1/3’ü ve AB GSYİH toplamının %0,4’ü olmak üzere 168 milyar ECU o Amaç 1 bölgeleri için kullanılan kısım: %68 o Amaç 1 bölgelerinin nüfusu: Toplam nüfusun %24,6’sı olmak üzere 91,7 milyon kişi En çok yararlanan ülkeler: İspanya (42,4 milyar ECU), Almanya (21,8 milyar ECU), İtalya (21,7 milyar ECU), Portekiz (18,2 milyar ECU) Yunanistan (17,7 milyar ECU) Fransa (14,9 milyar ECU) Sonuçlar • • • • • 1994-1999 yılları arasında Yapısal Fonların GSYİH üzerindeki etkileri reel olarak Portekiz’de ilave %4,7, Almanya’nın yeni eyaletlerinde %3,9, İrlanda’da %2,8, Yunanistan’da %2,2, İspanya’da %1,4 ve Kuzey İrlanda’da %1,3 olarak tahmin edilmiştir. Amaç 1 bölgelerinde net 700.000 yeni iş yaratılmıştır. Böylece istihdam Portekiz’de %4, Yunanistan’da %2,5, Almanya’nın yeni eyaletlerinde, Güney İtalya’da ve İspanya’da yaklaşık %2 artırılmıştır. 500.000’i Amaç 1 bölgelerinde olmak üzere 800.000 KOBİ doğrudan yatırım yardımı almıştır. 4.104 km otoyol, 31.844 km diğer yol inşaatı veya yenilenmesi gerçekleştirilmiştir. Demiryollarına yapılan yatırımlar ile Atina-SelanikIdomeni (yolculuk 1 saat 30 dakika kısalmıştır), Lizbon-Faro (1 saat 35 dakika), Lizbon-Vila Formoso(1 saat 20 dakika), Larne-Dublin (20 dakika) ve Belfast-Derry (25 dakika) gibi önemli hatlarda yolculuk sürelerini kısaltmıştır. Amaç 2 bölgelerinde 567.000 iş yaratılmıştır. İşsizlik oranı %11,3’ten %8,7’ye düşmüştür. ABKF’nin 3,2 milyar ECU’lük kısmı 115,1 milyon metrekarelik yeni arsa ve arazilerin geliştirilmesine harcanmıştır. Kaynak: EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, European Commission, Directorate General for Regional Policy, Belgium, Office for Official Publications of the European Communities, 2008, s. 17. 9 Ibid., s. 16, 17. 22 1.1.4. 2000-2006: Genişlemeyi Başarıya Dönüştürmek Bu dönemin iki temel konusu, Uyum Politikası’nın dizayn ve prosedürlerinin basitleştirilmesi ile genişlemeye hazırlıktır. 1990lı yılların ikinci yarısında hazırlanmaya başlanan ve AB’nin ve politikalarının gelişimine yönelik genel beklentileri, genişlemeden kaynaklanan yatay problemleri ve 2000-2006 dönemi için mali çerçevenin şeklini ortaya koyan Gündem 2000, en büyük genişlemenin yolunu açmıştır. 2004 yılı Mayıs ayında, on yeni üyenin10 katılımıyla birlikte, AB nüfusu %20 artarken Birliğin GSYİH’si ancak %5 artmıştır. Genişleme ile birlikte gelir ve istihdam seviyelerindeki farklılıklar artmıştır, çünkü bu ülkelerde kişi başına GSYİH, AB ortalamasının yarısının altındadır ve bu ülkelerin nüfuslarının %56’sı aktif işgücüne katılmaktadır (bu oran ilk on beş üyeli AB’de (AB15) %64’tür). Yeni Üyelerin topraklarının neredeyse tamamı Amaç 1 bölgesidir ve bu bölgeler Yapısal Fonlar ile Uyum Fonundan en üst düzeyde yararlanabilecek durumdadır. Bununla birlikte, çalışmalar genişlemeden önce başlatılmış ve üye olacak ülkelerin Uyum Fonuna hazırlanmaları için katılım öncesi araçlar geliştirilmiştir. 1999 yılı Mart ayındaki Berlin Zirvesi’nde alınan kararın ardından AB15 için Uyum Politikası 2000-2006 bütçesi toplamı 213 milyar € olarak belirlenmiştir. 2004-2006 döneminde yeni Üye Devletler için ilave 22 milyar € ayrılmıştır. 1998 yılı Mart ayında önerilen, ortak tarım politikası ve Uyum Politikası reformları ile katılım öncesi araçları ve yeni mali çerçeveyi içeren mevzuat paketi, 24 Mart 1999 tarihinde gerçekleştirilen Berlin Zirvesinde kabul edilmiştir. 1998 yılı Haziran ayında Yapısal Fonlar, Uyum Fonu ve katılım öncesi araçlara ilişkin tüzükler çıkarılmıştır. Parlamento, ABKF ve ASF tüzüklerinin kabul edilmesi sürecine ortak karar prosedürü çerçevesinde ilk kez katılmıştır. En önemli değişiklik, Bakanlar Konseyi tarafından kabul edilen yeni bir genel tüzük olmuştur. Bu tüzük, 10 Çek Cumhuriyeti, Estonya, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi, Letonya, Litvanya, Macaristan, Malta, Polonya, Slovakya, Slovenya. 23 Koordinasyon Tüzüğünün ve Uygulama Tüzüğünün bir kısmının yerine geçmiştir. Buna ek olarak, ABKF, ASF, ATYGF, Balıkçılığı Yönlendirme Mali Aracı11 (BYMA) ve Uyum Fonuna ilişkin beş yeni tüzük kabul edilmiştir. Komisyon, 2000 yılı Mart ayı ile 2001 yılı Mart ayı arasında Euronun kullanımı, bilgi ve aleniyet, elverişli harcamalar, yönetim ve kontrol sistemleri ve mali düzeltmeler hakkında detaylı kurallar ortaya koyan beş uygulama tüzüğü daha çıkarmıştır. Son olarak, Bakanlar Konseyi, 1999 yılı Haziran ayında, ISPA ile SAPARD tüzüklerini çıkarmıştır.12 1999 yılında gerçekleştirilen reformlar ile Amaç 2 ve 5 aynı zamanda Amaç 3 ve 4 birleştirilmiştir. Böylece Yapısal Fonlara ilişkin Amaç sayısı altıdan üçe düşürülmüştür. Topluluk inisiyatifleri de on üçten dörde düşürülmüştür. Söz konusu üç amaç aşağıdaki gibidir: Amaç 1: Gelişmede geri kalmış bölgelerin kalkınmasının ve yapısal uyumunun teşvik edilmesi, Amaç 2: Yapısal zorluklarla karşılaşan alanların ekonomik ve sosyal dönüşümlerinin desteklenmesi, Amaç 3: Eğitim, mesleki eğitim ve istihdam politika ve sistemlerinin uyumlaştırılması ve modernizasyonunun desteklenmesi. Yirmi beş üyeli AB (AB25) toplam nüfusunun %37’si olmak üzere 169,4 milyon kişi, Amaç 1 altında ABKF, ASF, ATYGF ve BYMA’dan sağlanan toplam 149,2 milyar Eurodan yararlanmıştır. Uyum Fonundan ise 25,4 milyar Euro sağlanmıştır. Amaç 1 altındaki yatırımların %41’i altyapıya, %33,8’i girişimlere üretken bir ortam yaratmaya ve %24,5’i de insan kaynaklarına yapılmıştır. 11 1994 yılında gerçekleştirilmiştir. Bu mali araç ile balıkçılık sektöründe rekabeti artırmak amaçlanmıştır. Filo modernizasyonu, filo kayıt sisteminin geliştirilmesi, deniz alanlarının korunması gibi hususlar desteklenecektir. 12 EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, op. cit., s. 18, 19. 24 Nüfusun %15,2’si olmak üzere 69,8 milyon kişi Amaç 2 altında ABKF ve ASF’den sağlanan 22,5 milyar Eurodan yararlanmıştır. Yatırımların %55,1’i özellikle KOBİlere verimli bir ortam yaratmaya, %23,9’u eski sanayi bölgelerinde fiziksel yenilenme ve çevreye, %20,9’u insan kaynaklarına yapılmıştır. Aktif işgücü piyasası politikalarının hedef kitlesine odaklanan ve Amaç 3 ve 4 altında yer alan programlar, coğrafi kriterler yerine ulusal düzeyde değerlendirilmiştir. Her iki amaç için ayrılan fon 24,1 milyar Eurodur ve bu tutar sadece ASF’den sağlanmıştır. 11,5 milyar Euro ise Interreg III, Urban II, Leader + olmak üzere Topluluk inisiyatiflerine ve 2000-2006 döneminde yenilikçi aktivitelere ayrılmıştır.13 2000-2006 döneminde mali kontrol ve disiplin hükümlerine ilişkin olarak Komisyon ve Üye Devletler arasındaki işbirliği güçlendirilmiştir. Ulusal yönetim ve ödeme otoritelerinin sorumluluklarına açıklık getirilmiş, mali disiplin ve N+2 kuralı ile program yönetimi kolaylaştırılmış ve hızlandırılmıştır. Bu kurala göre iki yıl içerisinde ödemenin kanıtlanamaması halinde yapılan tahsisat kaybedilir. Buna ek olarak, ön, orta ve son değerlendirmelerden oluşan sistem, Üye Devletlerin ve bölgelerin, program izleme ve değerlendirme sürecine daha güçlü bir şekilde dahil olmalarını sağlamıştır. İkinci ve Üçüncü Ekonomik ve Sosyal Uyum Raporları, Uyum Politikasının etkisi ve geleceğinin tasarlanması hakkında bir düşünce ve tartışma dönemi oluşturmuştur. Bu durum Komisyon’un 2007-2013 dönemine ilişkin yeni tüzük önerilerinin kabulünü kolaylaştırmıştır. 2003 yılı Ekim ayından bu yana, Avrupa Bölgeleri ve Şehirleri Haftası Avrupa’dan ve Avrupa dışından politika belirleyicilerin ve uzmanların yıllık bir araya gelme toplantısı halini almıştır. Komisyon ve Bölgeler Komitesinin Avrupa’nın bölgeleri ve şehirleri, Avrupa Parlamentosu, özel, finansal ve sivil toplum örgütlerinin katılımı ile 13 Ibid., s. 19, 20. 25 ortaklaşa düzenlediği OPEN DAYS bölgesel gelişimde tecrübe ve düşüncelerin paylaşıldığı bir platform oluşturmuştur. Son olarak 2002 yılı Kasım ayında, doğal afete maruz kalmış bölgelere acil yardım sağlamak üzere, Uyum Fonundan ayrı olarak yeni bir mali araç, Avrupa Birliği Dayanışma Fonu, oluşturulmuştur.14 Tablo 3: 2000-2006 Gerçekleşmeler ve Sonuçlar Gerçekleşmeler • • Sonuçlar • Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu Toplam Bütçesi: AB Bütçesinin 1/3’ü ve AB GSYİH toplamının %0,4’ü olmak üzere 2000-2006 döneminde AB15 için 213 milyar Euro ve 10 yeni Üye için 2004-2006 • döneminde 21,7 milyar Euro o Amaç 1 bölgeleri için kullanılan kısım: %71,6 o Amaç 1 bölgelerinin nüfusu: Toplam nüfusun %37’si olmak üzere 169,4 milyon kişi En çok yararlanan ülkeler: İspanya (56,3 milyar Euro), Almanya (29,8 milyar Euro), • İtalya (29,6 milyar Euro), Yunanistan (24,9 milyar Euro) İngiltere (16,6 milyar Euro) Fransa (15,7 milyar Euro) • 14 2000-2006 yılları arasında Amaç 1 altında yapılan harcamaların, 160.000’i yeni üyelerde olmak üzere 570.000 net iş imkanı yarattığı tahmin edilmektedir. İspanya’da Yapısal Fonlardan araştırma, teknoloji geliştirme, yenilikler ve bilişim teknolojilerine 4 milyar Euroluk yatırım yapılmıştır. Bu yatırımlar 13.000’den fazla projeyi ve yaklaşık 100.000 araştırmacıyı kapsamış ve mevcut 64 adet İspanyol teknoloji parkına eşfinansman sağlamıştır. Yunanistan’da Atina metrosuna devam eden yatırımlar trafik sıkışıklığını ve kirlenmeyi azaltmıştır. Dördü transit olmak üzere sekiz yeni istasyon ve on yedi trenin finansmanı sağlanmıştır. 2005 yılının ortasında 17.200 yolcu (başlangıçta 15.500 olarak tahmin edilmiştir) bu hatları kullanmıştır. İspanya’da yollara yapılan yatırımlar yılda tahmini 1,2 milyon saatlik seyahat tasarrufu sağlamıştır. Araştırmalar, Amaç 2 bölgeleri için 2000-2006 döneminde 730.000 yeni iş imkanının yaratıldığını göstermektedir. Ibid., s. 20, 21. 26 • • Katalonya’da Amaç 2 programına bölgeden 6.000 araştırmacı dahil olmuş ve 1,4 milyar Euro tutarında bilgi toplumu yatırımı sağlanmıştır. İngiltere’de Amaç 1 ve 2 altında 25.000’den fazla KOBİ’ye destek verilmiştir. Bunlardan 16.000 kadarı doğrudan mali destek almıştır. Kaynak: EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, European Commission, Directorate General for Regional Policy, Belgium, Office for Official Publications of the European Communities, 2008, s. 21. 1.1.5. 2007-2013: Büyüme ve İş İmkanlarına Odaklanma 2004 yılı Şubat ayında Komisyon, genişlemiş Birliğin geleceği hakkında ve 20072013 yılları bütçe önerisini de içeren bir belge yayımlamıştır. 1.025 milyar Euroluk toplam bütçenin 336 milyar Euroluk kısmı Yapısal Fonlar ve Uyum Fonuna, 70 milyar Euroluk kısmı da uyum başlığından farklı bir başlık altında kırsal kalkınmaya ayrılmıştır. Zorlu müzakerelerin ardından 11-12 Aralık Brüksel Zirvesi’nde kabul edilen ve 2006 yılı Nisan ayında Bakanlar Konseyi, Parlamento ve Komisyon arasında bir Kurumlar arası Anlaşmaya çevrilen 864 milyar Euroluk bütçenin 308 milyar Euroluk kısmı Uyum Politikasına ayrılmıştır. Aynı zamanda 2008-2009 dönemi için bütçe gözden geçirilmiştir. Komisyon, 2004 yılı Haziran ayında, biri genel hükümler, üçü ABKF, ASF ve Uyum Fonu ve sonuncusu Avrupa Mekansal İşbirliği Gruplandırması (AMİG) olmak üzere beş tüzüklük bir yasa paketi sunmuş, Bakanlar Konseyi ve Parlamento bütçe üzerinde anlaştıktan sonra Temmuz ayında bu paketi kabul etmiştir. Aynı yılın Aralık ayında ise bu tüzükler bilgi ve aleniyet, yönetim ve kontrol sistemleri, usulsüzlükler, mali düzeltmeler ve elverişlilik hükümlerinde değişiklik yapan tek bir uygulama tüzüğü ile tamamlanmıştır.15 15 Ibid., s. 22. 27 Amaç 2 ve 3’ü birleştiren 2006 reformu, diğer Topluluk inisiyatiflerini ana programlarla birleştirerek Interreg inisiyatifini üçüncü bir amaç olarak değiştirmiştir. Öncelikli amaçlar aşağıdaki gibi belirlenmiştir: Uyum/Yakınlaşma: Kişi başına düşen GSYİH’si AB ortalamasının %75’inin altında kalan Üye Devletlerin ve bölgelerin ortalamaya yaklaşmalarının hızlandırılması; Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam: Bütün diğer AB bölgelerinde rekabet edebilirliğin, yatırımlar bakımından çekiciliğin ve istihdamın artırılması; Avrupa Mekansal İşbirliği: Interreg inisiyatifine dayalı olarak sınır ötesi, uluslararası ve bölgeler arası işbirliğinin desteklenmesi. Uyum mali araçlarının sayısı altıdan üçe düşürülmüştür. Bunların ikisi yapısal fonlar (ABKF, ASF) üçüncüsü de Uyum Fonudur. ATYGF ile BYMA ise Kırsal Kalkınma için Avrupa Tarımsal Fonu (KKATF) ve Avrupa Balıkçılık Fonu (ABF) olarak yoluna devam etmektedir. Uyum/yakınlaşma amacı altında 17 Üye Devletten 84 bölge yer almaktadır. Bölgelerin toplam nüfusu 170 milyon kişidir. Bu Amaç için 282,8 milyar Euro ayrılmışken, bu tutarın 199,3 milyar Euroluk kısmı uyum/yakınlaşma bölgelerine, 13,9 milyar Euroluk kısmı yakınlaşma sürecini tamamlamak üzere olan bölgelere ve 69,6 milyar Euroluk kısmı ise Uyum Fonu olarak AB15’e ayrılmıştır. Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam amacı altında sağlanan fonlara elverişli 19 Üye Devletten 168 bölge bulunmakta ve bu bölgelerde toplam 314 milyon kişi yaşamaktadır. Bunların içinde toplam 19 milyon kişinin yaşadığı ve daha önceki Amaç 1 bölgesi statülerinden dolayı özel finansal kaynak aktarılmış olan 13 bölge, Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam amacına dahil olmuşlardır. Bu Amaç altında 54,9 milyar Euroluk kullanılabilir fon bulunmaktadır. Bu fonun 11,4 Euroluk kısmı da Amaç 1 bölgesi statülerinden dolayı dahil olmuş bu bölgelere ayrılmıştır. 28 Her AB bölgesi ve vatandaşının mevcut on üç ulus ötesi işbirliği alanından biri tarafından kapsanmış olması ile birlikte, Avrupa Mekansal İşbirliği amacı altında sınır ötesi bölgelerde toplam AB nüfusunun %37,5’i olmak üzere 181,7 milyon kişi yaşamaktadır. 8,7 milyar Euronun 6,44 milyar Euroluk kısmı sınırötesi, 1,83 milyar Euroluk kısmı uluslar ötesi ve 445 milyon Euroluk kısmı bölgeler arası işbirliğine ayrılmıştır. Komisyon, bu amacın bir parçası olarak Ekonomik Olarak Değişen Bölgeler İnisiyatifi oluşturmuştur. Bu inisiyatif ile bölgelerin ve şehirlerin istikrarlı kalkınmalarına yönelik bilgi ağlarının desteklenmesi amaçlanmıştır.16 Mevcut dönem ile birlikte programlama aşaması üçten ikiye indirilmiştir. Topluluk Uyum Rehberine bağlı olarak planlama ulusal düzeyde Ulusal Stratejik Referans Çerçevesi (USRÇ) yoluyla yapılırken uygulama OPlere bırakılmıştır. Hem tüzükler hem de rehberler yeni programların oluşturulabilmesi için kaynakların belli bir miktarının yenilenmiş büyüme ve iş imkanları stratejisi ile bağlantılı temel yatırımlara ayrılmasını gerekli kılmaktadır. Bu yatırımlar araştırma ve yenilik, altyapı, rekabet edebilirlik, yenilenebilir enerji, eko-yenilikler, ve insan kaynakları alanlarını kapsamaktadır. Bu önceliklerin, tahsis edilen kaynakların uyum/yakınlaşma bölgelerinde %60’ını diğer tüm bölgelerde %75’ini alması gerekmektedir. Yirmi yedi üyeli AB’de (AB27) başlıca Lizbon yatırımlarına ayrılan kaynakların ortalama oranı uyum/yakınlaşma amacında %61,2 ve bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amacında %76,7’dir. Bu yatırımlara yaklaşık 200 milyar Euro ayrılacaktır. Diğer hükümlerde de bir takım kolaylıklar sağlanmıştır. Elverişlilik kuralları AB yerine ulusal düzeyde kararlaştırılacaktır. Orantılılık ilkesi ile de bürokratik işlemlerin ve küçük programlara uygulanan kısıtlamaların azaltılması amaçlanmaktadır. Avrupa Bölgelerinde Projeleri Destekleme Ortak Yardımı (Jaspers – Joint Assistance to Support Projects in European Regions), KOBİler için Ortak Avrupa Kaynakları (Jeremie – Joint European Resources for Micro to medium Enterprises) ve Şehirlerde 16 Ibid., s. 23, 24. 29 Sürdürülebilir Yatırımlar için Ortak Avrupa Desteği (Jessica – Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas) olmak üzere geliştirilen üç yeni politika aracı, kapasite oluşumunu güçlendirmek ve Üye Devletler ile bölgelerin fonları verimli ve etkili bir şekilde kullanmalarını sağlamak için Komisyon ile AYB ve diğer mali kuruluşlar arasındaki işbirliğini geliştirecektir. AMİG farklı ülkelerden bölgesel ve yerel otoritelerin sınır ötesi taşımacılık ve sağlık hizmetleri gibi projeler için hukuki bir varlık olarak işbirliği grupları kurmalarını mümkün kılacaktır. 2007 yılında diğer katılım öncesi araçların yerine Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA – Instrument for Pre-accession Assistance) getirilmiştir. IPA aday ülkeler ile Batı Balkan ülkelerinden potansiyel adayların bölgesel kalkınma ve işbirliği de dahil olmak üzere olası katılımlarına yardımcı olmaya yönelik olarak tasarlanmıştır. Nihai olarak, 27-28 Eylül 2007 tarihlerinde gerçekleştirilen Uyum Forumu ile birlikte Ekonomik ve Sosyal Uyum Dördüncü Raporu 2013 sonrası AB Uyum Politikasının geleceğine yönelik tartışmaları başlatmıştır.17 Tablo 4: 2007-2013 Gerçekleşmeler ve Beklenen Sonuçlar Gerçekleşmeler • • 17 Beklenen Sonuçlar • Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu Toplam Bütçesi: AB Bütçesinin %35,7’si ve AB GSYİH toplamının %0,38’i olmak üzere 347 milyar Euro o Amaç 1 bölgeleri için kullanılan • kısım: %81,5 o Amaç 1 bölgelerinin nüfusu: Toplam nüfusun %35’i olmak • üzere 170 milyon kişi En çok yararlanan ülkeler: Polonya (67,3 milyar Euro), Makroekonomik modeller ile Uyum Politikası kapsamındaki yatırımların Yeni Üye Devletlerin GSYİH’lerine %6’lık bir ilave yapacağı tahmin edilmektedir. 2015 yılına kadar Yapısal Fonlar ile Uyum Fonunu 2 milyon ilave iş imkanı yaratabilecektir. Ulaştırma alanında 25.000 km.lik yeni yapılan veya yeniden yapılan yollar ile 7.700 km.lik demiryolunu AB Uyum Politikası yatırımları ile Ibid., s. 24, 25. 30 İspanya (35,2 milyar Euro), İtalya (28,8 milyar Euro), Çek Cumhuriyeti (26,7 milyar Euro) Almanya (26,3 milyar Euro) Macaristan (25,3 milyar Euro) Portekiz (21,5 milyar Euro) Yunanistan (20,4 milyar Euro) • desteklenebilecektir. Birçok Üye Devlet ve bölge, iklim değişikliği ve düşük karbonlu ekonomilerin geliştirilmesini program önceliği olarak belirlemektedir. Kaynak: EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, European Commission, Directorate General for Regional Policy, Belgium, Office for Official Publications of the European Communities, 2008, s. 25. 1.2. AB Bölgesel Politikasının Temel Araçları AB Bölgesel Politikasının temel araçları Yapısal Fonlar, Uyum Fonu ve Katılım Öncesi Yardımlar olmak üzere üç başlık altında toplanmaktadır. 1.2.1. Yapısal Fonlar AET’yi kuran Roma Antlaşmasının 123. maddesine göre AB Bölgesel Politikasının ilk aracı olan ASF, Roma Antlaşması’nın Sosyal Politika Başlığı altında düzenlenmiştir. Fon işçilerin, Topluluk içerisinde coğrafik ve mesleki dolaşımı artırılarak istihdamın geliştirilmesi ve yaşam standartlarının artırılması amacıyla kurulmuştur. 124. maddeye göre Fon Komisyon tarafından yönetilir. Bir Komisyon üyesinin başkanlığında hükümet, ticaret odaları ve sendika temsilcilerinden oluşan bir Komite bu Fonun yönetiminde Komisyona yardımcı olur. 126. maddeye göre Bakanlar Konseyi, geçiş döneminin sonunda Komisyonun görüşünü alarak ve nitelikli oy çokluğu ile Fonun kısmen ya da tamamen kaldırılmasına karar verebilir, oybirliği ile Fona yeni görevler ekleyebilir. 127. maddeye göre Bakanlar Konseyi, Komisyonun önerisi üzerine ve Ekonomik ve Sosyal Komiteye ve Parlamentoya danışarak nitelikli oy çokluğu ile uygulamaya yönelik ve özellikle Fondan yararlanma koşullarına ilişkin kurallar koyabilir. 31 128. maddeye göre Bakanlar Konseyi, Komisyonun önerisi üzerine ve Ekonomik ve Sosyal Komiteye ve Parlamentoya danışarak hem ülke ekonomileri hem de ortak pazarın gelişimine katkı sağlayacak ortak bir mesleki eğitim politikası uygulamaya yönelik genel ilkeler koyabilir. 125. maddeye göre Fon, • Mesleki eğitim ve yer değiştirme yardımı yoluyla işçilerin yeniden istihdamının verimli bir şekilde sağlanması, • Üretim değişikliği nedeniyle istihdamı düşürülen veya geçici olarak durdurulan işçilere yardım yapılması amacıyla katlanılacak maliyetin %50’sini karşılayabilmektedir. Mesleki eğitim için ancak işini kaybeden işçilerin yeni bir iş dışında istihdam edilememeleri ve mesleki eğitim aldıkları işte en az altı ay çalışmış olmaları halinde bu Fondan yararlanılabilir. Yer değiştirme yardımı için işini kaybeden işçilerin Topluluk içerisinde yerlerini değiştirmek zorunda bırakılmaları ve yeni yerleşim yerlerinde en az altı ay çalışmış olmaları halinde bu Fondan yararlanılabilir. Üretim değişikliği nedeniyle işçilere yardım yapılabilmesi için ise söz konusu işçinin bu yeni üretimde istihdam edilmesi, Hükümetin önceden bir dönüşüm planı hazırlamış olması ve Komisyon’un bu planı kabul etmiş olması gerekir. ASF daha çok işgücü piyasasına odaklanmıştır. Söz konusu Fon, özellikle istihdam sorunları yaşayan Üye Devletlerde kadınlara ve gençlere iş imkanı yaratılmak üzere kullanılmıştır. Bunun yanında üretim sürecindeki değişiklikler nedeniyle işsiz kalanların tekrar iş hayatına dönebilmelerine yardımcı olacak faaliyetler de desteklenmiştir. 32 ATYGF Roma Antlaşması’nın 40. maddesine dayanarak, 1962/25 sayılı Ortak Tarım Politikasının Finansmanı hakkında Bakanlar Konseyi Tüzüğü ile kurulmuştur. Bu Fon, tarımsal ürünler ortak pazarının işlemesi ve geliştirilmesine yönelik olarak ortak tarım politikası çerçevesinde tarım piyasaları için oluşturulacak ortak bir örgütün faaliyetlerini yerine getirebilmesi için kurulmuş ve Fon’un kullanımına ilişkin koşullar belirlenmiştir.18 Fonun garanti bölümü tarımsal piyasa örgütleri, kırsal kalkınma önlemleri ve veterinerlik ve ortak tarım politikası ile ilgili bilgi edinme önlemlerine ilişkin harcamaların finanse edilmesi için kullanılmaktadır. Yönlendirme bölümü ise garanti bölümü ile karşılanmayan diğer kırsal kalkınma harcamalarının finanse edilmesi için kullanılmaktadır.19 Komisyon, Fonu, Üye Devletler ile birlikte yönetmektedir. Fonun yönetilmesi, Üye Devletlerin ve Komisyonun temsilcilerinden oluşan ATYGF Komitesinin işbirliği ile gerçekleştirilir. Üye Devletler, harcama yetkililerini belirlemekle ve ilgili birimleri kurmakla görevlidir. Üye Devletlerdeki ödeme ajansları da herhangi bir ödeme yapılmadan önce bu ödemenin Topluluk kuralları ile uyumunu, ödemelerin tam olarak ve doğru bir şekilde muhasebeleştirildiğini, gerekli dokümanların zamanında ve Topluluk kurallarına uygun şekilde teslim edildiğini garanti eden birimlerdir. Üye Devletler ödeme yapma ile yetkilendirdiği birimleri ve idari yapı, muhasebe ve iç kontrol kurallarını, Komisyona bildirir. 18 1962/25 sayılı Ortak Tarım Politikasının Finansmanı hakkında Bakanlar Konseyi Tüzüğünün dibacesi ve 1. maddesi. 19 Financing the common agricultural policy – Archive, http://ec.europa.eu/agriculture/fin/archive_en.htm, 26/09/2008. 33 Üye Devletler, Komisyona her ay harcama durumlarını gösterir bir rapor sunarlar. Üye Devletlerce bu Fon kapsamında yapılan harcamalar Komisyon tarafından geri ödenir. Her mali yılın sonunda ise Üye Devletler, Komisyona yıllık harcama raporlarını sunarlar. Bunun üzerine Komisyon, Temmuz ayına kadar Bakanlar Konseyi ve Parlamentoya Fonun yönetimine ilişkin bir mali rapor sunar. Komisyon almak istediği önlemleri Komiteye iletir. Komitenin kendi belirlediği sürenin sonunda oy çokluğu ile uygun görüş bildirmesi halinde, Komisyon söz konusu önlemi uygular. Komitenin uygun görüş bildirmemesi halinde ise Komisyon, önlem önerisini Bakanlar Konseyine iletir. Bu tarihten itibaren Komisyon, söz konusu önlemi bir ay süreyle uygular. Bakanlar Konseyi nitelikli oy çokluğu ile bu bir ay içerisinde başka bir karar verebilir. Komisyon, gelecek yıla ilişkin harcama tahminlerini ve Bakanlar Konseyine sunacağı Fona ilişkin raporların taslağını, Komiteye danışarak hazırlamaktadır.20 ABKF’nin amacı AB içinde bölgeler arası dengesizlikleri gidererek ekonomik ve sosyal uyumu güçlendirmektir. Fon ile • Özellikle küçük ve orta büyüklükteki işletmeler (KOBİ) olmak üzere şirketlere yapılan yatırımlar için doğrudan yardım, • Araştırma ve yenilikçilik, telekomünikasyon, çevre, enerji ve ulaştırma ile bağlantılı altyapı yatırımları, 20 Ibid. Önceki ilgili tüzükleri yürürlükten kaldıran 1290/2005 sayılı Ortak Tarım Politikasının Finansmanı hakkında Bakanlar Konseyi Tüzüğü ile Avrupa Tarımsal Garanti Fonu ve Kırsal Kalkınma için Avrupa Tarımsal Fonu kurulmuştur. 34 • Bölgesel ve yerel gelişimi desteklemeye ve kasabalar ile bölgeler arasındaki işbirliğini güçlendirmeye yöenlik mali araçlar (sermaye risk fonu, yerel gelişme fonu) ve • Teknik yardımlara ilişkin harcamalar finanse edilmektedir. ABKF, AB bölgesel politikasının Uyum/yakınlaşma, Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam ve Avrupa mekansal işbirliği olmak üzere üç amacında da kullanılabilir. ABKF, Uyum/yakınlaşma amacı altındaki bölgelerde araştırma ve teknolojik gelişim, yenilikçilik ve girişimcilik, bilgi toplumu, çevre, riskin önlenmesi, turizm, kültür, ulaştırma, enerji, eğitim ve sağlık alanlarında ekonomik yapıların modernizasyonu ve çeşitlendirilmesine, mevcut işlerin devamlılığının ve yeni işler yaratılmasının sağlanmasına odaklanmaktadır. Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amacı için öncelikler yenilikçilik ve bilgi toplumu, çevre ve risk koruma ve ulaşım ve telekomünikasyon hizmetlerine erişime dayandırılmaktadır. Avrupa mekansal işbirliği amacı için yardımlar sınır ötesi ekonomik ve sosyal faaliyetlerin geliştirilmesi, ulus ötesi işbirliğinin kurulması ve geliştirilmesi ve bölgeler arası destek ve işbirliği ile bölgesel politikanın etkinliğinin artırılmasına odaklanmaktadır.21 1.2.2. Uyum Fonu Maastricht Antlaşması ile oluşturulan Uyum Fonunun amacı kişi başına gayri safi milli geliri (GSMG) Topluluk ortalamasının %90’ından az olan Üye Devletlerin ekonomik ve sosyal sıkıntılarını azaltmak ve ekonomilerinde istikrarı sağlamaktır. 21 European regional development fund (ERDF), http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/feder/index_en.htm, 26/09/2008. 35 Uyum Fonu ile • Trans-Avrupa ulaştırma ağları ile • Çevre ve çevreye katkı sağlayan enerji, demiryollarının geliştirilmesi ve toplu taşımacılığın güçlendirilmesi gibi faaliyetlerin finansmanı sağlanmaktadır.22 “Fonların üye ülkeler arasında dağılımında ülkelerin zenginlikleri, bölgelerin kalkınmışlık seviyeleri ve nüfus yoğunlukları, yapısal problemlerin aciliyet derecesi, işsizlik oranları gibi ölçütler dikkate alınmaktadır. Hangi ülkenin ne kadar pay alacağı bu kriterler ışığında üye ülke delegasyonları arasında cereyan eden pazarlıklar sonucunda ortaya çıkmaktadır…Yardımların alınabilmesi için [de]…Komisyon’a proje sunulması, bu projelerin onaylanması, Topluluğun yardım oranı konusunda müzakereler [sonucunda] kamu projelerine veya bireysel projelere yönelik yardım yapılmasına kara verilmesi”23 gerekir. 1.2.3. Katılım Öncesi Fonlar 1.2.3.1. Polonya ve Macaristan Ekonomilerinin Yeniden Yapılandırılması Yardımı AB Bakanlar Konseyinin 3906/89 sayılı ve 18 Aralık 1989 tarihli Macaristan ve Polonya’ya Ekonomik Yardım Tüzüğü ile düzenlenen ve ilk olarak Polonya ve Macaristan’da ekonomik ve siyasi dönüşüm reformlarını desteklemek üzere kurulan “Polonya ve Macaristan Ekonomilerinin Yeniden Yapılandırılması Yardımı” (PHARE – Poland and Hungary Assistance for Restructuring Their Economies) 1994 yılı Aralık ayında gerçekleştirilen Essen Zirvesinin ardından 2004 yılında AB’ye üye olacak on ülkeye yönelik katılım öncesi mali araç haline gelmiştir. 22 Cohesion Fund, http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/cf/index_en.htm, 26/09/2008. Nurettin Bilici, Avrupa Birliği Mali Yardımları ve Türkiye, Ankara, Akçağ Basım Yayım Pazarlama A.Ş., 1997, s. 62. 23 36 Ekonomik ve siyasi dönüşümün başlangıç aşamasında program, teknik bilgi (knowhow) ve teknik yardım ile gerektiği hallerde insani yardım sağlamaya odaklanmıştır. Kapsama dahil olan ülkelerin artmasıyla programın faaliyetleri aşağıdaki iki önceliğe yoğunlaşmıştır: • Topluluk müktesebatını uygulama kapasitesine sahip olabilmeleri için aday ülkelerin idarelerine yardım etmek. PHARE aynı zamanda aday ülkelerin ulusal ve bölgesel idareleri ile düzenleyici ve denetleyici birimlerine de kendilerini Topluluk amaç ve prosedürlerine alıştırmaları için yardım eder. • Çevre, ulaştırma, sanayi, ürün kalitesi ve çalışma koşulları gibi alanlardaki yatırımlarını hareketlendirerek sanayilerini ve temel altyapılarını Topluluk standartlarına getirmeleri için aday ülkelere yardım etmek. PHARE programı altında sağlanan yardımları Komisyon, bağımsız olarak hibe edebildiği gibi Üye Devletler, Avrupa Yatırım Bankası (AYB), üçüncü ülkelere veya yardım alan ülkedeki diğer birimler ile eş-finansman sağlayarak da temin edebilmektedir. 24 PHARE’den yararlanan ülkelerden Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Letonya, Litvanya, Macaristan, Polonya, Romanya, Slovakya ve Slovenya’ya ilişkin 19902004 dönemi PHARE taahhütleri, sözleşme ve ödeme toplamları aşağıdaki tabloda yer almaktadır. Tablo 5: 1990-2004, PHARE Taahhütleri, Sözleşme ve Ödeme Toplamları Ülke / Milyon Euro Bulgaristan Çek Cumhuriyeti Estonya Macaristan Letonya Litvanya Polonya Romanya 24 Taahhütler 1792,15 898,24 337,44 1462,59 410,84 797,00 3930,96 2723,40 Sözleşmeler 1313,36 730,86 268,96 1341,13 330,82 750,53 3292,59 1860,11 Ödemeler 1120,22 674,87 254,42 1174,57 313,30 654,92 2856,95 1559,37 Phare Program, http://ec.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e50004.htm, 26/09/2008. 37 Slovakya Slovenya 702,39 351,64 585,70 278,49 491,40 255,64 Kaynak: Commission Staff Working Document Annexes to 2004 Report on Phare Country Sections & Additional Information, Commission of the European Communities, Brussels, 23.12.2005, s. 90. Söz konusu dönemde Bulgaristan PHARE’den sağlanması taahhüt edilen yardımların %62,5’ini, Çek Cumhuriyeti %75,1’ini, Estonya %75,4’ünü, Macaristan %80,3’ünü, Letonya %76,3’ünü, Litvanya %82,2’sini, Polonya %72,7’sini, Romanya %57,3’ünü, Slovakya %70’ini ve Slovenya ise %72,7’sini kullanmıştır. Yardımlardan mutlak miktar olarak en çok yararlanan ülke Polonya’dır. Bu ülkenin ardından Romanya, Macaristan ve Bulgaristan gelmektedir. 1.2.3.2. Katılım Öncesi Yapısal Politika Aracı AB Bakanlar Konseyinin 1267/1999 sayılı ve 21 Haziran 1999 tarihli Tüzüğü ile kurulan Katılım Öncesi Yapısal Politika Aracı (ISPA – Instrument for Structural Policy for Pre-accession) ile aday ülkeler Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Letonya, Litvanya, Macaristan, Polonya, Romanya, Slovakya ve Slovenya’nın ekonomik ve sosyal uyum alanında çevre ve ulaştırma politikalarına ilişkin olarak AB’ye katılıma hazırlanmalarına yardımcı olma amacındadır. Aşağıdaki tabloda 2000-2004 dönemi ve 2005 yılında çevre ve ulaştırma projelerine yapılan ödemeler ile teknik yardımlar yer almaktadır. Tablo 6: ISPA kapsamında Çevre ve Ulaştırma Projelerine Yapılan Ödemeler ve Teknik Yardım Tutarı Sektör / Euro Çevre Ulaştırma Teknik Yardım Toplam 2000-2004 145.549.014 183.364.692 924.524 329.838.230 2005 109.694.489 119.346.710 58.800 229.100.000 Toplam 255.243.503 302.711.402 983.324 558.938.230 Kaynak: Commission Staff Working Document Accompanying Document to the Report from the Commission Annual Report of the Instrument for Structural Policy for Pre-accession (ISPA) 2005, Commission of the European Communities, Brussels, s. 7. 38 2004 yılında Bulgaristan ve Romanya dışındaki aday ülkeler AB üyesi olarak ISPA kapsamından çıkmıştır. Aynı yıl Haziran ayında gerçekleştirilen Brüksel Zirvesi ile Hırvatistan adaylık statüsü almıştır. Bunun sonucunda Hırvatistan’a da aşağıdaki tabloda gösterilen tutarlarda ISPA’dan fon tahsis edilmiştir. Tablo 7: ISPA kapsamında Bulgaristan, Romanya ve Hırvatistan’a Tahsis Edilen Fonlar Milyon Euro Bulgaristan Romanya Hırvatistan Toplam 2004 135.5 316.5 452.0 2005 146.8 342.6 25.0 514.4 2006 158.2 368.8 35.0 562.0 Toplam 440.5 1 027.9 60.0 1 528.4 Kaynak: The mini ISPA Report 2000-2004, European Commission, Directorate General for Regional Policy, s. 4. 1.2.3.3. Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım Programı AB Bakanlar Konseyinin 1268/99 sayılı ve 21 Haziran 1999 tarihli Tüzüğü ile oluşturulan Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım Programına (SAPARD – Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) ilişkin Komisyonun yıllık raporuna (2005) göre 2000-2005 yılları arasında, aday ülkelere kırsal ve tarımsal sektörlerini geliştirmeleri için toplam 2.663,9 milyon Euro tahsis edilmiştir. Söz konusu tahsisatın 1.329,7 milyon Eurosu Bulgaristan ve Romanya’ya 1.334,2 milyon Eurosu da sekiz yeni Üye Devlete (Malta ve Güney Kıbrıs Rum Yönetimi hariç) ayrılmıştır. 2005 yılında ise Romanya ve Bulgaristan’a 250,3 milyon Euro ayrılmışken 557,5 milyon Eurosu yeni Üye Devletlere ve 254,4 milyon Eurosu Bulgaristan ve Romanya’ya olmak üzere toplam 811,9 milyon Euro ödenmiştir. 39 1.2.3.4. Balkanlarda İmar, Kalkınma ve İstikrar İçin Topluluk Yardımı (CARDS – Community Assistance for Reconstruction, Development and Stability in the Balkans) AB Bakanlar Konseyinin 2666/2000 sayılı ve 5 Aralık 2000 tarihli Tüzüğü ile Arnavutluk, Bosna ve Hersek, Hırvatistan ve Makedonya’ya yardım sağlanmaktadır. Aşağıdaki tabloda ise 2002-2004 döneminde söz konusu ülkelere tahsis edilen yıllık tutarlar yer almaktadır. Tablo 8: CARDS Kapsamında Tahsis Edilen Tutarlar Milyon Euro 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Toplam 33.4 37.5 44.9 46.5 63.5 44.2 45.5 315.5 Arnavutluk Bosna ve 90.3 105.2 71.9 63.0 72.0 49.4 51.0 502.8 Hersek 16.8 60.0 59.0 62.0 81.0 278.8 Hırvatistan 13.0 56.2 41.5 43.5 59.0 45.0 40.0 298.2 Makedonya Sırbistan ve 385.5 351.6 324.3 307.9 282.5 257.5 2559.8 650.5 Karadağb Kaynak: Statistics 2000-2006, http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financialassistance/cards/statistics2000-2006_en.htm#cr, 26/09/2008. a 2005’ten itibaren katılım öncesi fon b Sırbistan, Karadağ ve Kosova 1.2.3.5. Avrupa Birliği – Türkiye Mali İşbirliği Türkiye, AET’ye üye olmak için 31 Temmuz 1959 tarihinde başvuruda bulunmuş ve 12 Eylül 1963 yılında imzalanan Ankara Anlaşması ile taraflar arasında bir ortaklık kurulmuştur (Madde 1). Bu ortaklığın amacı Türk halkının çalışma ve yaşam standartlarının yükseltilmesi göz önünde bulundurularak, taraflar arasında ekonomik ve ticari ilişkileri güçlendirmektir. Ayrıca, Türkiye’nin Anlaşma’dan doğan yükümlülüklerini yerine getirebilmesi için AET, Türkiye’ye mali yardımlarda bulunacaktır. Bu mali yardımlar çerçevesinde ilki 1964-1969 dönemi, ikincisi 1971-1977 dönemi ve üçüncüsü 1979-1982 dönemi için imzalanan mali protokoller ile Türkiye’ye aşağıdaki tabloda gösterilen tutarlar tahsis edilmiştir. “Dördüncü Mali Protokol,…Yunanistan’ın engellemeleri ile Topluluk organlarının onayından 40 geçmediği için yürürlüğe girememiştir”. 25 Ayrıca İkinci Mali Protokole ek olarak aynı dönem için imzalanan tamamlayıcı bir protokol, 1980-1982 dönemi için imzalanan özel işbirliği fonu ve 1993-1995 dönemi için imzalanan idari işbirliği fonu ile de Türkiye’ye mali yardım sağlanmıştır. Tablo 9: 1964-1995 Döneminde Türkiye'ye Tahsis Edilen AB Yardımları ve AYB Kredileri Milyon Euro AB Bütçesi AYB Açıklama I. Mali Protokol (1964-1969) 175 - Tamamı kullanıldı II. Mali Protokol (1971-1977) 195 25 Tamamı kullanıldı 47 - Tamamı kullanıldı III. Mali Protokol (1979-1982) 220 90 Tamamı kullanıldı Özel İşbirliği Fonu (1980-1982) 75 IV. Mali Protokol (1982-1986) 375 225 Kullanılamadı 6 - Tamamı kullanıldı Tamamlayıcı Protokol (1971-1977) İdari İşbirliği Fonu (1993-1995) Tamamı kullanıldı 1964-1995 yılında Türkiye, tahsis edilen 1,43 milyar Euronun 833 milyon Eurosunu kullanabilmiştir. 1996 yılında yürürlüğe giren AT-Türkiye Gümrük Birliği ile Türkiye’ye sağlanan mali yardımlarda bir takım değişiklikler olmuştur. Gümrük Birliği Özel Yardımı adı altında Türkiye’ye AB Bütçesinden beş yılda kullanılmak üzere 375 milyon Euro tahsis edilmesi planlanmış ancak bu tutar AB Bakanlar Konseyi tarafından onaylanmamıştır. Yine beş yılda kullanılmak üzere AYB’nin tahsis etmeyi planladığı 750 milyon Euroluk kredi Yönetim Kurulunca onaylanmamıştır. Türkiye, diğer aday ülkelerden farklı olarak, Topluluğun Akdeniz politikaları çerçevesinde değerlendirilmeye başlamış ve Yenileştirilmiş Akdeniz Politikası ile 1992-1996 dönemi için Akdeniz ülkelerine tahsis edilen AYB kredilerinin 339,5 milyon Euroluk kısmını kullanmıştır. Ayrıca 1995 yılı Barselona Bildirisi ile 25 Rıdvan Karluk, Avrupa Birliği ve Türkiye, 8. B., Kırklareli, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., 2005, s. 759. 41 oluşturulan Akdeniz Ekonomik Kalkınma Alanı (MEDA – Mediterranean Economic Development Area) ve AB-Akdeniz Ülkeleri Ortaklığı (EUROMED – EuroMediterranean Partnership) kapsamında Türkiye’ye aşağıdaki tabloda gösterilen tutarlar tahsis edilmiştir. 26 Tablo 10: 1992-2000 Döneminde Türkiye'ye Tahsis Edilen AB Yardımları ve AYB Kredileri Milyon Euro AB Bütçesi Yenileştirilmiş Akdeniz Programı (1992-1996) MEDA I (1995-1999) 340 376 EUROMED (1997-1999) Gümrük Birliği Özel Yardımı (1996-2000) AYB Özel Kredi Yardımı (1996-2000) AYB Açıklama Tamamı kullanıldı Tamamı kullanıldı 205 375 Tamamı kullanıldı Kullanılamadı 750 Kullanılamadı Bu dönemde Türkiye AB Mali yardımları kapsamında toplam 920,5 milyon Euro kullanmıştır. 1999 yılı Helsinki Zirvesinde Türkiye, adaylık statüsü almasının ardından, 2002 yılında MEDA kapsamından çıkarılmıştır. Türkiye bu dönemde diğer aday ülkelere sağlanan katılım öncesi fonlardan yararlandırılmamış, bunun yerine “Türkiye için Katılım Öncesi Mali Yardım (Pre-acession assistance for Turkey)” olarak adlandırılan yeni bir program kapsamında yardım almaya başlamıştır. Bu çerçevede 2002 yılı için 146 milyon Euro, 2003 yılı için 145 milyon, 2004 yılı için 245,9 milyon ve 2005 yılı için 277,7 milyon Euro tahsis edilmiştir.27 Türkiye 2007 yılı ile birlikte tüm katılım öncesi fonların yerini alan IPA kapsamında AB’den mali yardım almaya devam etmektedir. Bakanlar Konseyinin 1085/2006 sayılı ve 17 Temmuz 2006 tarihli IPA Tüzüğünün 1. maddesine göre Topluluk aday 26 Ibid., s. 757-772. Report From The Commission To The Council And The European Parliament 2005 (2004,2003,2002) Report On Phare, Pre-Accession And Transition Instruments, Commission of The European Communities, Brussels, 2007. 27 42 (EK I) ve potansiyel aday (Ek II) ülkelere AB standartları ve politikaları ile uyum sağlamaları için yardım eder. Bu yardım, söz konusu ülkelerde • Demokratik kurumların ve hukukun üstünlüğünün güçlendirilmesi, • İnsan haklarının ve temel özgürlüklerin, geliştirilmesi ve korunması, azınlık haklarına daha fazla saygı ve cinsiyet eşitliği ve ayrımcılık yapılmaması, • Kamu yönetimi reformu ve sağlanacak yardımların ademi merkeziyetçi bir şekilde yönetilmesi, • Ekonomik reform, • Sivil toplumun geliştirilmesi, • Sosyal içerme, • Uzlaşma, güven sağlama, • Bölgesel ve sınır ötesi işbirliği alanlarında kullanılır. Yardımlar, Aday Ülkelerde (Türkiye, Hırvatistan ve Makedonya) Topluluk müktesebatının kabul edilmesi ve uygulanması ile Topluluğun ortak tarım politikası ve uyum politikasının uygulanması ve yönetimine hazırlığı desteklemek için de kullanılır. Potansiyel adaylarda (Arnavutluk, Bosna Hersek, Kosova, Karadağ ve Sırbistan) Topluluk müktesebatı ile uyum ve sosyal, ekonomik ve mekansal gelişim için de kullanılır (Madde 2). IPA ile sağlanacak yardımlar I. Geçiş Yardımı ve Kurumsal Yapılanma II. Sınır Ötesi İşbirliği III. Bölgesel Gelişme IV. İnsan Kaynaklarını Geliştirme 43 V. Kırsal Kalkınma Olmak üzere beş bileşen altında programlanır ve uygulanır (Madde 3). 2007-2011 dönemi için Türkiye, Hırvatistan ve Makedonya’ya tahsis edilen tutarlar aşağıdaki tabloda yer almaktadır. Tablo 11: 2007-2011 Dönemi İçin IPA Kapsamında Aday Ülkelere Tahsis Edilen Fonlar Milyon Euro 2007 2008 2009 2010 2011 Türkiye 497,2 538,7 566,4 653,7 781,9 Hırvatistan 141,3 146 151,2 154,2 157,2 Makedonya 58,5 70,2 81,8 92,3 98,7 Kaynak: İktisadi Kalkınma Vakfı internet sitesinde yer alan Mali İşbirliği bağlantısı altında, http://www.ikv.org.tr/pdfs/IPA2009-2011.pdf, 27/09/2008. Tablo 12: IPA Bileşenlerine Göre Türkiye'ye Tahsis Edilen Fonlar Bileşen / Milyon Euro 2007 2008 2009 2010 2011 Geçiş Yardımı ve Kurumsal Yapılanma 256,7 250,2 233,2 211,3 230,6 2,1 8,8 9,4 9,6 9,8 167,5 173,8 182,7 238,1 291,4 İnsan Kaynaklarını Geliştirme 50,2 52,9 55,6 63,4 77,6 Kırsal Kalkınma 20,7 53,0 85,5 131,3 172,5 497,2 538,7 566,4 653,7 781,9 Sınır Ötesi İşbirliği Bölgesel Gelişme Toplam Kaynak: İktisadi Kalkınma Vakfı internet sitesinde yer alan Mali İşbirliği bağlantısı altında, http://www.ikv.org.tr/pdfs/IPA2009-2011.pdf, 27/09/2008. 44 İKİNCİ BÖLÜM BÖLGESEL POLİTİKA VE YAPISAL ARAÇLARIN KOORDİNASYONU FASLI AB’ye üyelik, Aday Ülke ile AB arasında idari, ekonomik ve hukuki farklılıkların ortaya koyulduğu ve bu farklılıkların nasıl giderileceğinin ele alındığı müzakere süreci çerçevesinde ele alınmaktadır. Bu bölümde, müzakere süreci ana hatları ile anlatılmaktadır ve AB Bölgesel politikasının kapsamı ve Türkiye’de uygulanan politikalar ve AB ile uyumun değerlendirilmesi bakımından müzakere sürecinin ilk aşaması olan tarama toplantılarında ele alınan hususlar incelenmektedir. 2.1. Müzakere Süreci AB’ye üyeliğin yasal dayanağını AB Antlaşmasının (2002 – konsolide) 49. maddesi oluşturmaktadır. Bu maddede, Antlaşmanın 6. maddesinin 1. fıkrasındaki ilkeleri sağlayan her Avrupa ülkesinin, Birliğe üyelik başvurusunda bulunabileceği belirtilmektedir. 6. maddenin 1. fıkrasında Birliğin tüm Üye Devletler için geçerli olan özgürlük, demokrasi, insan haklarına ve temel özgürlüklere saygı ve hukukun üstünlüğü ilkeleri üzerine kurulduğu ifade edilmektedir. AB’ye üye olmak isteyen ülke ile katılım müzakere sürecinin başlayabilmesi için söz konusu ülkenin Kopenhag kriterlerini28 yerine getirmesi ve buna bağlı olarak adaylık statüsü alması gerekmektedir. Bunun ardından, Bakanlar Konseyi, Komisyonun görüşü ile katılım müzakerelerinin başlatılmasına karar verir. Katılım sürecinin en önemli kısmı olan katılım müzakereleri, “AB müktesebatının aday ülke tarafından üstlenilmesi sürecinden ibarettir”.29 Müzakereler yoluyla AB’ye katılım sonrasında Üye Devlet olarak yerine getirilmesi gereken zorunlulukları 28 Kopenhag kriterleri için bakınız: The accession process for a new Member State http://ec.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l14536.htm, 11/09/2008. 29 Sinan Ülgen, AB ile Müzakerelerin El Kitabı Ne Bekliyoruz? Ne Olacak?, İstanbul, Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2005. s. 13. 45 karşılayabilme konusunda söz konusu aday ülkeye yardım edilmektedir. Müzakereler, Komisyonun görüşü ile Bakanlar Konseyinin hazırladığı ve katılım amacı, müzakere ilke ve prosedürleri, mali hususlar ve geçici muafiyetler gibi müzakere edilmesi gereken noktalar, aday ülkedeki siyasi ve ekonomik reformlar ile müzakereler arasındaki bağlantı ve ucu açık olmak üzere müzakere sonucunu ortaya koyarak müzakere sürecine ilişkin bir program oluşturan bir çerçeve dahilinde yürütülmektedir.30 Üye olmak isteyen ülkenin kabul etmesi gereken AB müktesebatı otuz beş başlığa31 ayrılmıştır. Müzakereler, bu başlıkların her biri için ayrı ayrı yapılmakta ve tarama süreci ile başlamaktadır. Tarama süreci, Komisyonun söz konusu müzakere başlığına ilişkin AB müktesebatını aday ülkeye anlattığı tanıtıcı tarama toplantısı ile aday ülkenin o müzakere başlığına ilişkin olarak kendi durumunu Komisyona anlattığı ayrıntılı tarama toplantısından oluşmaktadır. Tarama toplantıları AB ile aday ülke arasındaki hukuki farklılıkların ortaya koyulması ve müzakere başlığının açılması ve kapatılmasına ilişkin hukuki, idari ve ekonomik ön koşulların belirlenmesi amacı ile yapılmaktadır. Bakanlar Konseyi, Komisyonun görüşü üzerine bu ön koşullara veya başlığın müzakereye açılmasına oybirliği ile karar verir. Üye Devletlerin tamamı ve aday ülkenin katılımıyla gerçekleştirilen fiili müzakerelerde de tarama sürecinde ortaya koyulan farklılıkların nasıl giderileceği görüşülmektedir. Müzakere başlığının kapatılması için belirlenen ön koşulların aday ülke tarafından yerine getirilmesi ve Komisyon tarafından hazırlanan ve Bakanlar Konseyinin oybirliği ile kabul ettiği ortak pozisyonun kabul edilmesi halinde söz konusu başlık kapatılır. Aday ülkenin gerekli koşulları sağlayamaması halinde ilgili başlığın tekrar müzakereye açılması mümkündür.32 Bütün müzakere başlıklarının kapatılmasının ardından Üye Devletlerin tamamı ile Katılım Antlaşması imzalanarak AB’ye üyelik hukuki olarak gerçekleşmiş olur. 30 The accession process for a new Member State, http://ec.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l14536.htm, 11/09/2008. 31 Başlıklar için bakınız Tablo 13, s. 47. 32 Ülgen, op. cit. s. 22-27. 46 Bununla birlikte, Bakanlar Konseyi, sürecin tamamlanmasına Komisyonun görüşünü ve Parlamentonun onayını alarak, oybirliği ile karar verir.33 Türkiye 1959 yılında AET’ye ortaklık başvurusunda bulunmuştur. 1963 yılında Ankara Anlaşması imzalanmış ve 1987 yılında tam üyelik başvurusu yapılmıştır. Komisyon ise 1989 yılında, Avrupa Birliğinin kendi iç pazar uyumlaştırmasını tamamlayıncaya kadar yeni bir üye kabul edemeyeceğini bildirmiştir.34 Türkiye’nin, Kopenhag kriterlerini yeteri kadar yerine getirdiğinin kabul edilmesiyle birlikte, 1999 yılı Helsinki Zirvesinde Türkiye’ye aday ülke statüsü verilmesinin ardından, Bakanlar Konseyi 17 Aralık 2004 tarihinde Türkiye ile üyelik müzakerelerini başlatma kararı almış ve 3 Ekim 2005 tarihinde müzakereler tarama süreci ile başlamıştır.35 Aşağıdaki tabloda Müzakere edilecek 35 başlığa ilişkin tanıtıcı ve ayrıntılı tarama toplantı tarihleri yer almaktadır. Tablo 13: Müzakere Fasılları ve Tanıtıcı - Ayrıntılı Tarama Toplantı Tarihleri Fasıl Başlığı 1) Malların Serbest Dolaşımı 2) İşçilerin Serbest Dolaşımı 3) İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi 4) Sermayenin Serbest Dolaşımı 5) Kamu Alımları 6) Şirketler Hukuku 7) Fikri Mülkiyet Hukuku 8) Rekabet Politikası 9) Mali Hizmetler 10) Bilgi Toplumu ve Medya 11) Tarım ve Kırsal Kalkınma 12) Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı 13) Balıkçılık 14) Taşımacılık Politikası 15) Enerji 16) Vergilendirme 17) Ekonomik ve Parasal Politika 18) İstatistik 19) Sosyal Politika ve İstihdam 20) İşletmeler ve Sanayi Politikaları Tanıtıcı Tarama 16-20 Ocak 2006 19 Temmuz 2006 21-22 Kasım 2005 25 Kasım 2005 7 Kasım 2005 21 Haziran 2006 6-7 Şubat 2006 8-9 Kasım 2005 29-30 Mart 2006 Ayrıntılı Tarama 20-24 Şubat 2006 11 Eylül 2006 19-20 Aralık 2005 22 Aralık 2005 28 Kasım 2005 20 Temmuz 2006 2-3 Mart 2006 1-2 Aralık 2005 2-3 Mayıs 2006 12-13 Haziran 2006 13-14 Temmuz 2006 5-8 Aralık 2005 9-15 Mart 2006 24 Şubat 2006 23-26 Ocak 2006 24 - 28 Nisan 2006 31 Mart 2006 26-29 Haziran 2006 15-17 Mayıs 2006 6 -7 Haziran 2006 25-28 Eylül 2006 14-16 Haziran 2006 11-12 Temmuz 2006 16 Şubat 2006 23 Mart 2006 19-20 Haziran 2006 17-18 Temmuz 2006 8-10 Şubat 2006 27-28 Mart 2006 20-22 Mart 2006 4-5 Mayıs 2006 33 The accession process for a new Member State, loc. cit. Türkiye İçin AB Üyelik Süreci Müzakereleri, Avrupa Toplulukları, 2006, http://www.avrupa.info.tr/Files/File/Publications-2006/brochures/AccessionBooklet.pdf, 11/09/2008. 35 Ülgen, op. cit. s. 6. 34 47 21) Trans-Avrupa Şebekeleri 30 Haziran 2006 22) Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu 11-12 Eylül 2006 23) Yargı ve Temel Haklar 7-8 Eylül 2006 24) Adalet, Özgürlük ve Güvenlik 23-25 Ocak 2006 25) Bilim ve Araştırma 20 Ekim 2005 26) Eğitim ve Kültür 26 Ekim 2005 3-11 Nisan 2006 27) Çevre 28) Tüketicinin ve Sağlığın Korunması 8-9 Haziran 2006 31Ocak-1Şubat 06 29) Gümrük Birliği 30) Dış İlişkiler 10 Temmuz 2006 31) Dış, Güvenlik ve Savunma Politikaları 14 Eylül 2006 32) Mali Kontrol 18 Mayıs 2006 33) Mali ve Bütçesel Hükümler 6 Eylül 2006 34) Kurumlar 35) Diğer Konular Kaynak: http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=38&l=1, 15/09/2008. 29 Eylül 2006 9-10 Ekim 2006 12-13 Ekim 2006 13-15 Şubat 2006 14 Kasım 2005 16 Kasım 2005 29Mayıs-2Haziran 06 6-7 Temmuz 2006 13-14 Mart 2006 13 Eylül 2006 6 Ekim 2006 30 Haziran 2006 4 Ekim 2006 Müzakere sürecinde Avrupa Birliği Genel Sekreterliğinin 26 Haziran 2008 tarihinde güncellediği mevcut durum aşağıdaki tabloda yer almaktadır. Tablo 14: Müzakere Sürecinde Mevcut Durum Müzakeresi Açılan ve Geçici Olarak Kapatılan Fasıllar: 25) Bilim ve Araştırma Müzakeresi Açılan Fasıllar: 4) Sermayenin Serbest Dolaşımı 6) Şirketler Hukuku 7) Fikri Mülkiyet Hukuku 10) Bilgi Toplumu ve Medya 18) İstatistik 20) İşletme ve Sanayi Politikası 21) Trans-Avrupa Şebekeleri 28) Tüketicinin ve Sağlığın Korunması 32) Mali Kontrol Müzakere Pozisyonunu Vermeye Davet Edildiğimiz ve Müzakere Pozisyonlarını Sunduğumuz Fasıllar: 17) Ekonomik ve Parasal Politika 26) Eğitim ve Kültür AB Konseyi'nde Onaylanıp Açılış Kriteri Belirlenen Fasıllar: 1) Malların Serbest Dolaşımı 3) İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi 5) Kamu Alımları 8) Rekabet Politikası 9) Mali Hizmetler 11) Tarım ve Kırsal Kalkınma 12) Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı 16) Vergilendirme 19) Sosyal Politika ve İstihdam 27) Çevre 48 29) Gümrük Birliği Taslak Tarama Sonu Raporlarının Henüz Türkiye'ye İletilmediği Fasıllar: AB Konseyi'nde Görüşülmesi Süren Fasıllar: 2) İşçilerin Serbest Dolaşımı 13) Balıkçılık 14) Taşımacılık Politikası 15) Enerji 22) Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu 23) Yargı ve Temel Haklar 24) Adalet, Özgürlük ve Güvenlik 30) Dış İlişkiler 33) Mali ve Bütçesel Hükümler Avrupa Komisyonunda Görüşülmesi Süren Fasıllar: 31) Dış, Güvenlik ve Savunma Politikaları Kaynak: Müzakere Sürecinde Mevcut Durum http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=65&l=1, 15/09/2008. Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu faslına ilişkin tanıtıcı tarama toplantısı 11-12 Eylül 2006 tarihlerinde, ayrıntılı tarama toplantısı ise 9-10 Ekim 2006 tarihlerinde gerçekleştirilmiştir. Yukarıdaki tabloda da belirtildiği gibi bu faslın görüşmeleri Bakanlar Konseyinde devam etmektedir. 2.2. Tanıtıcı Tarama 11-12 Eylül 2006 tarihlerinde Brüksel’de gerçekleştirilen Tanıtıcı Tarama Toplantısında ele alınan hususlara ilişkin sunumlara Avrupa Birliği Genel Sekreterliği’nin resmi internet sitesi olan http://www.abgs.gov.tr adresinde yer alan “Müzakere Süreci” bağlantısından ulaşılabilmektedir. Söz konusu hususlar, aşağıda ilgili Tüzükler ışığında ele alınmaktadır. 2.2.1. Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu ve Uyum Fonuna İlişkin Genel Hükümler 2.2.1.1. Yasal Çerçeve Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu Faslına ilişkin yasal çerçeveyi oluşturan Antlaşma maddeleri, Tüzükler ve Kararlar aşağıdaki tabloda yer almaktadır. 49 Tablo 15: Yasal Çerçeve Antlaşma: 2, 146, 147, 148, 158, 160, 161, 162 nci maddeler Tüzükler: AB Konseyi ve Parlamentosu: ABKF ilişkin 1080/2006 (EC) No.lu Tüzük ASF ilişkin 1081/2006 (EC) No.lu Tüzük AMİG ilişkin 1082/2006 (EC) No.lu Tüzük AB Konseyi: ABKF, ASF ve Uyum Fonuna ilişkin Genel Hükümler hakkında 1083/2006 (EC) No.lu Tüzük Uyum Fonuna ilişkin 1084/2006 (EC) No.lu Tüzük AB Komisyonu: 1083/2006 ve 1080/2006 sayılı Konsey Tüzüklerinin Uygulanmasına ilişkin Tüzük AB Komisyonu Kararları: C(2006) 3472 sayılı ve 04.08.2006 tarihli Üye Devletlerin Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam Amacı için 2007-2013 Dönemi Taahhüt Ödenekleri İndikatif Tahsisi hakkında Karar C(2006) 3473 sayılı ve 04.08.2006 tarihli Üye Devletlerin Avrupa Mekansal İşbirliği Amacı için 2007-2013 Dönemi Taahhüt Ödenekleri İndikatif Tahsisi hakkında Karar C(2006) 3474 sayılı ve 04.08.2006 tarihli Üye Devletlerin Uyum Amacı için 2007-2013 Dönemi için Taahhüt Ödenekleri İndikatif Tahsisi hakkında Karar C(2006) 3475 sayılı ve 04.08.2006 tarihli Yapısal Fonlardan 2007-2013 Dönemi için Uyum Amacı Altında Yararlanabilecek Bölgeleri Listeleyen Karar C(2006) 3479 sayılı ve 04.08.2006 tarihli Uyum Fonundan 2007-2013 Döneminde Yararlanabilecek Üye Devletleri Listeleyen Karar C(2006) 3480 sayılı ve 04.08.2006 tarihli Yapısal Fonlardan 2007-2013 Dönemi için Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam Amacı Altında Bir Geçiş ve Spesifik Döneme Dayanan Yapısal Fonlardan Yararlanabilecek Bölgeleri Listeleyen Karar.36 AB Bakanlar Konseyi’nin 1083/2006 sayılı ve 11 Temmuz 2006 tarihli Tüzüğü ABKF, ASF ve Uyum Fonu hakkında genel hükümler getirmekte ve bu fonların kullanımına ilişkin süreci yapılacak yardımların amaçları ve kurallarının ardından Uyuma Stratejik Yaklaşım, Programlama, Verimlilik, Fonlardan Sağlanan Mali Katkı, Yönetim, İzleme ve Kontroller, Mali Yönetim ve Komiteler başlıkları altında düzenlemektedir. 36 Analytic presentation of the acquis, Explanatory Screening Meeting on Chapter 22: Regional Policy and Coordination of Structural Instruments , s. 11, 12, http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22EXP_Cohesion%20Fund_en.pdf, 23/09/2008. 50 2.2.1.2. Yapılacak Yardımların Amaçları ve Genel Kuralları 1083/2006 sayılı Tüzük ABKF, ASF ve Uyum Fonunun yönetilmesine ilişkin genel kurallar koymaktadır. Tüzük ayrıca uyum politikasının kapsamını, Topluluk Stratejik Rehberini (TSR) ve ulusal stratejik referans çerçevesini oluşturma yöntemlerini ve Topluluk düzeyinde inceleme sürecini tanımlamaktadır. Ortaklık, programlama, değerlendirme, yönetim, mali yönetim, izleme ve kontrole ilişkin Üye Devletler ve Komisyonun sorumlulukları bakımından ilke ve kuralları ortaya koymaktadır. (Madde 1) Tüzük, AT Kurucu Antlaşmasının (2002 – konsolide) 158. maddesine dayanarak ABKF, ASF, Uyum Fonu, AYB ve diğer mevcut topluluk mali araçlarının aşağıdaki üç amaca katkı sağlayacağını hükme bağlamıştır: 2.2.1.2.1. Amaçlar ve Coğrafi Uygunluk Uyum/Yakınlaşma (Convergence): En az kalkınma düzeyine sahip Üye Devlet ve bölgelerde ABKF, ASF ve Uyum Fonu aracılığıyla uyumun hızlandırılması. Bu amaç altında NUTS II37 düzeyindeki ve 2000-2002 dönemi için kişi başına GSYİH’si AB25 ortalama GSYİH’sinin %75’inden az olan bölgeler Fonlardan yararlanmaya elverişlidir. Ekonomik uyum koşulları programı hazırlamış olmakla birlikte 2001-2003 dönemi için kişi başına GSMG’si AB25 ortalama GSMG’sinin %90’ından az olan Üye Devletler de Fonlardan yararlanabilir. Üye Devletlerin elverişliliği 2010 yılında AB25 ortalama GSMG’sine göre gözden geçirilecektir. 37 Mekansal Birimlerin İstatistiksel Sınıflandırması (NUTS: La Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques), Eurostat tarafından mekansal birimlere ilişkin AB’ye tek tip istatistiksel veri sağlamak üzere geliştirilmiştir. Nüfusu 150.000 ile 800.000 arasında olan bölgeler NUTS III, 800.000 ile 3 milyon arasında olan bölgeler NUTS II, 3 milton ile 7 milyon arasında olan bölgeler NUTS I düzeyindedir. Ayrıntılı bilgi için bakınız: Ergüder Can, Avrupa Birliği Bölgesel Politikaları ve Yapısal Fonlar: Uyum sürecinde Türkiye için bir değerlendirme, Ankara, Asil Yayın Dağıtım Ltd. Şti., 2004, s. 36-44. 51 Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam: ABKF ve ASF aracılığıyla en az kalkınma düzeyine sahip bölgelerin çekici hale getirilerek rekabet edebilirliklerinin güçlendirilmesi. Tüzüğün 5(1). Maddesi ve 8(1). Maddesi kapsamı dışında kalan bölgeler bu amaç altında Fonlardan yararlanmaya elverişlidir. Üye Devletler USRÇlerini verirken ABKF’den yararlanacak NUTS I ve NUTS II düzeyindeki bölgeleri de belirtirler. Avrupa mekansal işbirliği: ABKF aracılığı ile sınır ötesi, uluslar ötesi ve bölgeler arası işbirliğinin sağlanması. Sınır ötesi işbirliğinde NUTS III düzeyindeki bölgeler, yine NUTS III düzeyinde olup en fazla 150 kilometre uzunluğunda kıyı şeridi ile ayrılmış olan bölgeler Fondan yararlanmaya elverişlidir. Ulus ötesi işbirliğinde Komisyon 1 Ocak 2007 ve 31 Aralık 2013 tarihleri arasında geçerli olmak üzere elverişli ulus ötesi alanları belirler. Bölgeler arası işbirliğinde ise tüm Topluluk alanı Fonlardan yararlanmaya elverişlidir (Madde 3-7) 2.2.1.2.2. Genel İlkeler Tüzük, yapılacak yardımlara ilişkin ilkeleri de belirlemiştir: • Ulusal faaliyetleri tamamlayıcılık (complementarity), • Özellikle büyüme ve iş imkanları entegre rehberlerinin rekabet edebilirlik amacı olmak üzere Topluluk faaliyetleri, politikaları ve öncelikleri ile tutarlılık (consistency). Harcamalara ilişkin ortalama tahsis, uyum/yakınlaşma amacı için %60, bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amacı için %75 olarak belirlenmiştir. • Fonlar ile KKATF ve ABF arasında koordinasyon (coordination), • Antlaşma ve Topluluk hukuku ile uyum (compliance) (Madde 9). 52 • Fonlar, paydaşlara öngörebilirlik ve güven sağlamak üzere çok yıllı programlar yoluyla uygulanmaktadır (programming) (Madde 10). • Amaçlar, bölgesel, yerel ve kentsel otoriteler; ekonomik ve sosyal ortaklar ile sivil toplumu temsil eden uygun birimler arasında işbirliği ile ortaklaşa gerçekleştirilir (partnership) (Madde 11). • OPlerin uygun mekansal düzeyde uygulanması Üye Devletlerin sorumluluğundadır. (Madde 12). • Değerlendirme, izleme göstergeleri, yönetim ve kontrol gereksinimlerine veya raporlamaya ilişkin kaynaklar, programların mali tahsisatı içinde orantılı olmalıdır (proportionality) (Madde 13). • Fonların uygulanmasında Komisyon ve Üye Devletler arasında yönetim paylaşılmalıdır. Uygulayıcı birimler Üye Devletlerde bulunmaktadır fakat Komisyon, verimli yönetim ve kontrol sistemlerinin varlığını kontrol edecektir ve bu sistemlere aykırı olarak yapılan ödemeleri kesecek ve mali düzeltmeleri yapacaktır, ayrıca ödemelerin iadesini kontrol edecek ve uygun hükümlere göre bütçe taahhütlerini otomatik olarak iptal edecektir (decommit) (shared management) (Madde 14). • Fonlardan sağlanan katkılar Üye Devletlerin kamu harcamaları için kullanılamaz. (Uyum/yakınlaşma amacı kapsamındaki bölgeler için belirlenen harcama düzeyinin korunması, harcama düzeyinin en az bir önceki programlama döneminde yapılan harcamalara eşit olması ve yakınlaşma amacına yönelik olarak orta vade ve harcama sonrası teyit) (additionality) (Madde 15). • Uygulama esnasında kadın erkek eşitliği sağlanmalı, ayrımcılık yapılmamalı ve görev tanımı yapılırken engellilerin de çalışabilmesi dikkate alınmalıdır (equality between men and women and non discrimination) (Madde 16). • AT Kurucu Antlaşmas’nın 6. maddesi (çevre koruma gereksinimlerinin Topluluk politikaları ve faaliyetlerinin tanımına ve uygulamasına entegre edilmesi) ile uyumlu bir şekilde sürdürülebilir kalkınma sağlanmalıdır (sustainable development) (Madde17). 53 2.2.1.2.3. Uyuma Stratejik Yaklaşım Uyumun sağlanmasına yönelik olarak iki stratejik rehber hazırlanmaktadır. Bunlardan ilki Komisyon tarafından hazırlanan TSR’dir. İkincisi de Üye Devletler tarafından hazırlanan USRÇ’dir. 2.2.1.2.3.1. Topluluk Stratejik Rehberi Komisyon tarafından hazırlanan ve Konsey tarafından kabul edilen TSR, Birliğin uyumlu, dengeli ve sürdürülebilir bir şekilde kalkınmasını sağlama amacına yönelik AB önceliklerini sıralar. (Madde 25). 2007-2013 dönemi için öngörülen öncelikler: • Avrupa’yı ve bölgelerini yatırım ve iş için daha çekici hale getirmek, • Büyüme için bilgi ve yenilikleri geliştirmek, • Daha çok ve daha iyi iş imkanları sağlamaktır. Üye Devletler bu öncelikleri kendi özel durumlarını da dikkate alarak uygulayacaklardır.38 2.2.1.2.3.2. Ulusal Stratejik Referans Çerçevesi TSR’nin ardından üye Devletler bir taraftan Fonlardan sağlanacak yardımların TSR ile uyumlu olduğunu gösteren bir USRÇ hazırlarken diğer taraftan da ulusal reform programını hazırlar. Bu USRÇ Uyum/yakınlaşma ile Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amaçlarına uygulanırken Üye devletin kararı ile Avrupa mekansal işbirliği amacına da uygulanır. USRÇ’de kalkınma düzeyi farklılıkları, zayıflıkları ve potansiyelinin bir analizi, tematik ve alansal öncelikleri içerecek şekilde seçilen strateji, ve Uyum/yakınlaşma 38 Analytic presentation of the acquis, op. cit. s. 23. 54 ile Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam ilkeleri için operasyonel programların listesi, Avrupa önceliklerine ulaşmak için Topluluk harcamaları katkısının tanımı, her fon için proje bazında yıllık indikatif tahsis, Uyum/yakınlaşma amacına tabi bölgeler için idari kapasiteyi güçlendirici faaliyetler, ABF ve KKATF ile sağlanan tutarlar, fonlardan sağlanacak katkıların Üye Devletin kamu harcamaları için kullanılmayacağına yönelik (additionality) ön teyit bilgisi, uyum fonuna uygun Üye Devletler için programlar arasında ve KKATF, ABF ve elverişli durumlarda AYB ile koordinasyon mekanizmaları yer alır (Madde 27). Üye Devletler kurumsal yapılarına göre ilgili ortaklara danışarak ve Komisyon ile diyalog içinde olarak USRÇ hazırlar. USRÇ 01 Ocak 2007-31 Aralık 2013 dönemini kapsar ve Uyuma ilişkin TSR’nin kabulünü izleyen beş ay içinde Komisyona sunulur. Üye Devletler buna paralel olarak OPlerini de sunabilirler. Sonuç olarak USRÇ, OPlerin listesini, her fonun program bazında indikatif tahsisini ve fondan sağlanacak katkıların kamu harcamaları için kullanılmayacağı (additionality) ilkesine (sadece Uyum/yakınlaşma için) riayet edileceğini garanti eden harcama düzeyini içerecek şekilde bir Komisyon kararı ile kabul edilir (Madde28). 2.2.1.2.3.3. Stratejik İzleme Üye devletler ve Komisyon bakımından söz konusu Fonların kullanımına ilişkin stratejik izleme söz konusudur. 2007 yılında ilk kez olmak üzere, her Üye Devlet, Ulusal Reform Programına ilişkin yıllık uygulama raporunda amaçlarına ulaşmada Yapısal Fon ve Uyum Fonu katkısını açıklar. En geç 2009 yılı sonunda ve 2012 yılında Üye Devletler, Fonlarla eş finansman sağlanan programların • Uyum Fonunun amaçlarını uygulayarak elde ettiği katkıları, • Fonların görevlerini yerine getirerek sağladığı katkıları, 55 • Uyuma ilişkin TSR’deki öncelikleri uygulayarak sağladıkları katkıları ve • Büyüme ve İş İmkanları için Entegre Rehberlerdeki amaçlara ulaşarak sağladığı katkıları Komisyon’a bildirecektir. Her Üye Devlet raporların içeriğini sosyo-ekonomik durum ve trendleri, üzerinde anlaşılan stratejilerin sağlayacağı kazançlar ve zorluklarını ve iyi uygulama örneklerini içerecek şekilde ortaya koyar (Madde 29). Komisyon ise ilk kez 2008 yılında olmak üzere yıllık olarak, İlkbahar Zirvesine sunduğu Yıllık İlerleme Raporunda Üye Devletlerin ulusal reform programlarındaki amaçlarına ulaşmaları hakkındaki raporlarını özetleyen bir bölüme yer verir. Komisyon ayrıca, 2010 ve 2013’te Üye Devletlerin Fon katkıları hakkındaki raporlarını özetleyen stratejik bir rapor hazırlayacaktır. Bu nihai rapor, Konsey tarafından incelenir ve görüşmelere Avrupa Parlamentosu, Avrupa Ekonomik ve Sosyal Komitesi ile Bölgeler Komitesi de davet edilir (Madde 30). 2.2.1.3. Programlama Topluluk düzeyinde ve Üye Devlet düzeyinde stratejik belgelerin hazırlanmasının ardından Bölgesel Politika kapsamındaki Fonlardan yararlanma süreci Programlama ile başlamaktadır. 2.2.1.3.1. Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu Hakkında Genel Hükümler Programla aşamasında Üye Devletler USRÇ içinde, 1 Ocak 2007-31 Aralık 2013 dönemini kapsayan aktivitelerini sıralayan Operasyonel Programlarını (OP) hazırlarlar. OP bahse konu üç amaçtan sadece birine yönelik olabilir. OPler, Üye Devletler veya görevlendirilen otoritelerce düzenlenir (yazılır) ve TSRlerinin kabul edilmesinin ardından beş ay içinde Komisyon’a sunulur. 56 Komisyon’un değerlendirmesinin ardından Komisyon kararı ile kabul edilir (Madde 32). Üye Devlet veya Komisyonun inisiyatifinde olmak üzere OPler yeniden incelenebilir ve hatta gerektiğinde programın kalan kısmı aşağıdaki bir veya birkaç halde revize edilebilir: • Önemli sosyo ekonomik değişiklikler, • Topluluk öncelikleri, ulusal ve bölgesel önceliklerde esaslı değişiklikler, • 48(3). Maddede belirtilen değerlendirme ışığında veya • Uygulama zorlukları ile karşılaşıldığında. Üye Devletin talebi üzerine Komisyon üç ay içinde OP’nin revize edilmesini karara bağlar (Madde33). OPler fonların sadece biri tarafından finanse edilebilir fakat ulaştırma ve çevre programları için ABKF ve Uyum Fonundan ortak destek sağlanabilir. Öncelik ekseninin %10’una kadar diğer fonların kapsamına giren faaliyetlerin ASF ve ABKF arasında tamamlayıcı finansmanı mümkündür (Madde 34). Uyum/yakınlaşma amacında OPler en az NUTS II düzeyinde olmak üzere her uygun seviyede hazırlanır. Uyum Fonundan katkı sağlanması halinde ise OP ulusal düzeyde hazırlanır. Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amacı için ABKF’den yararlanma halinde NUTS I ve NUTS II düzeyindeki bölgelerde ve ASF’den yararlanma halinde ise uygun düzeyde OP hazırlanır. Avrupa Mekansal İşbirliği amacı için; sınır ötesi işbirliğinde NUTS III gruplamasına uygun ve kuşatılmış bölgeler (enclave) de dahil olmak üzere her sınır ve sınır grubu için, ulus ötesi işbirliğinde her ulus ötesi alan için, bölgeler arası işbirliğinde tüm Topluluk karasal alanı için OP hazırlanır (Madde 35). Fonlardan sağlanacak yardımların programlanma aşamasına AYB ve Avrupa Yatırım Fonu (AYF) da katılabilir (Madde 36). 57 2.2.1.3.2. Programlamanın İçeriği Programlamanın içeriğini OPler, büyük projeler, hibeler, mali mühendislik ve teknik yardım oluşturmaktadır. Uyum/yakınlaşma ile Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amaçlarına yönelik OPlerin içeriğini • Elverişli bölgenin durumunun ve belirlenen stratejinin analizi, • TSR, USRÇ ve ön değerlendirme çerçevesinde önceliklerin doğrulanması, • Öncelik ekseni ve belirlenen (niceliksel) hedefler hakkında bilgi, • Fondan sağlanacak katkıların indikatif sınıflandırması, • Toplam finansal ödeneklerin yıllık dökümünün ve her öncelik ekseni için Topluluk katkısı, ulusal ortak (kamu/özel) ve katkı oranının ayrıntılı olarak gösterildiği tablolar ile finansman planı hazırlama, • ABF ve KKATF ile tamamlayıcılığa ilişkin bilgi, • Uygulama hükümleri (uygulayıcılar, mali yönetim,...), • Büyük projelerin indikatif listesi oluşturmaktadır. Ulaştırma ve çevre alanında ABKF ve Uyum Fonundan eş-finansman sağlanan OPlerde her Fona ilişkin spesifik öncelik ekseni ve spesifik bir Fon taahhüdü belirlenir. Bölgesel rekabet edebilirlik amacında OPlerin, önceliklerin tematik, coğrafik ve mali yoğunluk doğrulamasını içermesi gerekir (Madde 37). Avrupa mekansal işbirliği amacı için OPler 1080/2006 sayılı Tüzükte 39 düzenlenmektedir (Madde38). Bir OP’nin parçası olarak ABKF ve Uyum Fonu ile bölünemez bir görevi yerine getirmeye yönelik olarak bir dizi iş, aktivite ve hizmeti içeren, açıkça belirlenmiş 39 Supra s. 73. 58 amaçları olan ve maliyeti çevre sektöründe 25 milyon Euro, diğer sektörlerde 50 milyon Euroyu aşan operasyonlara ilişkin harcamalar finanse edilebilir. Bu tip operasyonlar büyük proje olarak adlandırılmaktadır (Madde39). Bu projelere ilişkin olarak Üye Devlet veya Yönetim Otoritesi40, uygulamadan sorumlu birimi, yatırımın doğasını, tanımını, mali değerini ve yerini, fizibilite çalışmalarının sonucunu, uygulama zaman çizelgesini, fayda-maliyet analizini, çevresel etki analizini, kamu katkısını ve finansman planını Komisyon’a bildirir (Madde 40). Proje, Komisyon tarafından değerlendirilir ve ilgili eş-finansman oranı ile mali katkıya ilişkin yıllık plan hakkında Komisyon kararı çıkarılır (Madde 41). Üye Devlet veya Yönetim Otoritesi OPlerin bir kısmının yönetimi ve uygulanmasını kendi belirledikleri bir veya birkaç aracı birime bırakabilirler. Böyle bir halde Üye Devlet ve Yönetim Otoritesinin sorumluluğu devam etmektedir. Global hibeyi yönetmekle sorumlu aracı birim borç ödeme kabiliyeti ve tecrübesini garanti eder (Madde 42). Fonlar, risk sermayesi (venture capital), teminat akçesi (guarantee fund) veya ikraz fonu (loan funds) ve kentsel kalkınma fonları gibi mali mühendislik araçlarını destekleyebilir. Kamu İhale Kanununa uygun olarak yapılan ihaleler ve AYB, AYF veya ulusal kanunlarla izin verilen yabancı kuruluşlara hibeler yoluyla uygulama söz konusudur (Madde 43). Komisyonun inisiyatifinde olmak üzere Fonlar, bu Tüzüğün uygulanması için gerekli hazırlık, izleme, idari ve teknik destek, denetim ve soruşturma harcamalarını %0,25’e kadar finanse edebilir (Madde 45). Üye Devletlerin inisiyatifinde olmak üzere finansman hazırlığı, yönetim, izleme, değerlendirme, bilgi ve kontrol faaliyetleri ile idari kapasitenin güçlendirilmesine 40 Supra s.64. 59 yönelik olarak Uyum/yakınlaşma ve Bölgesel rekabet edebilirlik amaçlarında tahsis edilen tutarın %4’üne kadar, Avrupa mekansal işbirliği amacında ise %6’sına kadar teknik yardım söz konusudur. Faaliyetler, her OP’nin kendi çerçevesinde ele alınmalıdır (Madde 46). 2.2.1.4. Verimlilik Fonlardan sağlanan kaynakların verimliliği, istenen amaçlara ulaşmak ve bu Fonların devamlılığı bakımından önem arz etmektedir. Verimliliği tespit etmek üzere Üye Devletler ve Komisyonun sorumluluğu altında çeşitli değerlendirmeler yapılmaktadır. 2.2.1.4.1. Değerlendirme Değerlendirme, Fonlardan sağlanan yardımlar ile Üye Devletleri ve bölgeleri etkileyen spesifik yapısal problemler için hazırlanan OPlerin strateji ve uygulamalarının kalite, verimlilik ve tutarlılığını geliştirme amacı ile yapılır. Değerlendirme esnasında çevresel etki ve stratejik çevresel değerlendirmeye ilişkin Topluluk müktesebatı da dikkate alınır. Değerlendirme, Topluluk ve ulusal öncelikler ışığında programların veya program gruplarının stratejik olarak değerlendirilmesi şeklinde olabileceği gibi bir OP’nin izlenmesini desteklemek şeklinde operasyonel de olabilir. Orantılılık ilkesi gereği değerlendirme, Üye Devlet veya Komisyonun sorumluluğunda gerçekleştirilir. Değerlendirme bağımsız iç veya dış uzmanlar tarafından yapılır. Değerlendirmenin finansmanı teknik yardım bütçesinden sağlanır. Komisyon değerlendirme yöntemlerine ilişkin indikatif bir rehber hazırlar (Madde 47). Değerlendirme kapsamında Üye Devletler gerekli kaynakların sağlanması, gerekli bilginin hazırlanması ve toplanmasının organize edilmesi ve izleme sisteminin sağladığı bilgilerin kullanılmasından sorumludur. Üye Devletler Uyum/yakınlaşma amacı altında her OP için ayrı bir ön değerlendirme (ex-ante avaluation) yapar. (Tek bir ön değerlendirme ile birden fazla OP’yi kapsamak da mümkündür). Bölgesel 60 rekabet edebilirlik ve istihdam amacı için Üye Devletler ya tüm OPlerini kapsayan bir ön değerlendirme yapar ya da her Fon için veya her öncelik için veya her OP için bir ön değerlendirme yapar. Avrupa mekansal işbirliği amacında ise Üye Devletler ortaklaşa olarak her OP için veya birkaç OP için ön değerlendirme yapar. Ön değerlendirme, programlama belgelerini hazırlamaktan sorumlu olan otoritelerce yapılır. Ön değerlendirmenin amacı OPlerde bütçe kaynak tahsisini optimize etmek ve programlama kalitesini artırmaktır (Madde 48). Ön değerlendirme bölgesel/ulusal politikalar ve TSR ile uyum, USRÇ ve ulusal reform programlarıyla uyum, stratejik çevresel değerlendirme ile uyum ve fırsat eşitliğinin değerlendirilmesidir. Bu uyumlar yoluyla dışsal tutarlılık sağlanmaktadır. Ön değerlendirme kapsamında makroekonomik etkiler tahmin edilerek, gösterge ve hedefler doğrulanarak, mümkün oldukça Lizbon amaçları üzerindeki etkilere bakılarak beklenen sonuçlar ve etkiler değerlendirilir. 41 Komisyon ise stratejik değerlendirmeler yapar. Üye Devletler ile ortaklaşa olarak izleme sistemlerinin başlangıçta belirlenen amaçtan ciddi bir sapma tespit etmesi halinde OPlerin izlenmesine ilişkin değerlendirmeler yapar. Sonuçlar OPnin izleme komitesine gönderilir. (Ara değerlendirme – ongoing evaluation) (Madde 49). Komisyon, Üye Devlet ve Yönetim Otoriteleri ile yakın ilişki içinde her amaç için bir son değerlendirme (ex-post avaluation) yapar. Son değerlendirme her amaç altındaki tüm OPleri kapsar ve kullanılan kaynakları, Fon programlamasının verimliliğini ve etkinliğini ve sosyo-ekonomik etkisini inceler. Son değerlendirme 31 Aralık 2015 tarihinde tamamlanır (Madde 49). 2.2.1.4.2. Rezervler Değerlendirme bakımından bir diğer önemli konu rezervlerdir. Üye Devletler kendi inisiyatifleri ile Uyum/yakınlaşma amacı ve/veya Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amacı için her birine ayrılan toplam tahsisatın %3’üne kadar Ulusal 41 Analytic presentation of the acquis, op. cit. s. 40-43. 61 Performans Rezervi (National Performance Reserve) oluşturabilir. Üye Devlet, böyle bir rezerv oluşturması halinde her amaç altında OPlerinin performansını 30 Haziran 2011 tarihine kadar değerlendirir. Komisyon ise 31 Aralık 2011 tarihine kadar ilgili rezervi tahsis eder (Madde 50). Üye Develtler yine kendi inisiyatiflerinde olmak üzere öngörülemeyen yerel veya sektörel krizleri karşılamak üzere Uyum/yakınlaşma amacına yıllık Yapısal Fon katkısının %1’i, Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amacına ise %3’ü kadar bir rezerv ayırabilir (Ulusal Yedek Akçe – National Contingency Reserve) (Madde 51). 2.2.1.5. Fonlardan Sağlanan Mali Katkı OPler düzeyinde Fonlardan sağlanan katkı ya kamu ve özel harcamaları içeren toplam elverişli harcamaya veya elverişli kamu harcamasına göre hesaplanır. OPler düzeyinde Uyum/yakınlaşma ile Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amaçları altında Fonlardan sağlanacak katkı Tüzüğün III numaralı ekinde gösterilen tavan değerlerine tabidir (Madde 53). Tablo 16: EK III – Eş-finansman Oranlarına Uygulanacak Tavan Değerler Kriter Üye Devlet (1) 2001-2003 döneminde ortalama GSYİH’si AB25 ortalamsının %85’inin altında olan Üye Devletler Çek Cumhuriyeti, Estonya, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi, Letonya, Litvanya, Macaristan, Malta, Polonya, Portekiz, Slovakya, Slovenya, Yunanistan ABKF ve ASF Elverişli harcamanın yüzdesi Uyum/yakınlaşma ile Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amaçları için %85 Uyum Fonu Elverişli harcamanın yüzdesi %85 62 (2) (1)’de yer alan Üye Devletler dışında kalan ve Uyum Fonun 1 Ocak 2007 tarihli geçiş rejimine elverişli olan Üye Devletler İspanya Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amacı altında uyum bölgeleri ve elverişli (phasing-in) bölgeler için %80 Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amacı altında elverişli bölgeler dışındaki bölgeler için %50 (3) (1) ve (2) dışında kalan Üye Devletler Almanya, Avusturya, Belçika, Danimarka, Finlandiya, Fransa, Hollanda, İngiltere, İrlanda, İsveç, İtalya, Lüksemburg Almanya, Avusturya, Belçika, Danimarka, Finlandiya, Fransa, Hollanda, İngiltere, İrlanda, İsveç, İtalya, Lüksemburg Fransa, İspanya, Portkeiz Fransa, İspanya, Portkeiz Uyum/yakınlaşma amacı için %75 - Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amacı için %50 - %50 - Uyum/yakınlaşma ile Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amaçları altında %85 - (4) (1) ve (2) dışında kalan Üye Devletler (5) En dıştaki bölgeler (6) En dıştaki bölgeler %85 Fonlardan sağlanan mali katkı ağır ekonomik sosyal veya mekansal problemler olması, öncelik ekseninin önemli olması, çevrenin korunması ve geliştirilmesi, Uyum/yakınlaşma ile Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amaçları altında bölgesel işbirliği ve Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amacı altında dezavantajlı bölgeler olması hallerinde değiştirilebilir (Madde 52). Her öncelik ekseni için Fonlardan ayrılacak katkı elverişli kamu harcamasının %20’sinden az olamaz. Komisyonun inisiyatifi ile veya onun adına uygulanan teknik yardımlar 100% oranında finanse edilebilir. Elverişli olunan dönem boyunca bir öncelik ekseni sadece bir Fondan ve bir amaç altında yardım alabilir. Bir operasyon ise aynı anda sadece bir OP altında Fondan yardım alabilir. Operasyon, Fondan toplam kamu harcama tahsisatını aşacak bir yardım alamaz. İşletmelere devlet yardımı verilmesi halinde OP altında sağlanan kamu yardımı devlet yardımları tavanına tabidir (Madde 54). 63 Altyapı yatırımlarında maliyetlerin arazi ve binaların satışı veya kiralanması ve benzeri hizmetler ile karşılanmasını mümkün kılan operasyonlar gelir yaratıcı projeler olarak adlandırılmaktadır. Böyle projelere aktarılacak yardımlar, projenin toplam maliyeti ile oluşturduğu gelir arasındaki farktan daha fazla olamaz. Bu gelirlerin net olarak tespit edilememesi halinde beş yıl içinde oluşturulan gelir Komisyona bildirilen harcama toplamından düşülür. OPnin kapatılmasını izleyen üç yıl boyunca gelir elde edilmeye devam edilmesi halinde, bu gelirler, Fondan sağlanan katkı oranında AB Bütçesine aktarılır (Madde 55). 2.2.1.6. Yönetim, İzleme ve Kontroller 2.2.1.6.1. Yönetim ve Kontrol Yönetim ve Kontrol Sistemleri fonksiyonların tanımlanması ve dağılımı, fonksiyonların ayrılığı, açıklanan amaçların doğruluğu ve usulüne uygunluk, güvenilir ve bilgisayar tabanlı muhasebe, yönetim ve mali raporlama sistemleri, denetim süreci (audit trail) sistemleri, usulsüzlüklerin raporlanması ve izlenmesi ile yapısal fon eş finansman tutarlarının geri alınması (recover) sistemlerini kurmalıdır (Madde 58). Üye Devletler her OP için bir Yönetim Otoritesi (Managing Authority), Sertifikasyon Otoritesi (Certifying Authority) ve Denetim Otoritesi (Audit Authority) oluşturur. Her bir otorite birden fazla OP ile de görevlendirilebilir (Madde 59). Yönetim Otoritesinin fonksiyonları (Madde 60): • Proje seçimi ve projelerin AB ve ulusal kurallarla uyumunun sağlanması, • Proje dağıtımı ve açıklanan harcamaların kurallara uygunluğunun (masa başı ve yerinde kontroller ile) doğrulanması, rehberlik hizmetlerinin yürütülmesi ve kontrollere yönelik yeterli belgenin sağlanması, 64 • İlgili mali bilgiler yoluyla bilgisayar tabanlı muhasebe/izleme sistemlerinin sağlanması, • Eş finansman sağlanan işlemlerde yararlanıcı düzeyinde ayrı muhasebe sistemlerinin veya kodlarının oluşturulması, • Denetim süreci dokümantasyonu, • Sertifikasyon ile ilgili bilgilerin Sertifikasyon Otoritesine iletilmesi, • Büyük projelerin değerlendirilmesi için gerekli tüm bilgilerin Komisyon’a aktarılması. Sertifikasyon Otoritesinin fonksiyonları (Madde 61): • Onaylanmış harcamaların ve ödeme taleplerinin hazırlanması ve Komisyon’a sunulması, • İlgili bilgilerin Yönetim Otoritesinden alınması ve denetim sonuçlarının hesaba katılması, • Komisyon’a bildirilen harcamaların muhasebe kayıtlarının bilgisayar ortamında tutulmasının sağlanması, • Geri ödenmiş ve ödenebilecek tutarların kayıtlarının tutulması. Denetim Otoritesi olarak görevlendirilen birim fonksiyonel olarak Yönetim Otoritesi ve Sertifikasyon Otoritesinden bağımsız olmalıdır, OPlere ilişkin tüm denetim faaliyetlerinden sorumlu olmalıdır. Özel denetimler Denetim Otoritesinin 42 koordinasyonu ile diğer birimler tarafından gerçekleştirilebilir. Denetim Otoritesinin fonksiyonları (Madde 62): 42 • Sistemlerin ön değerlendirmesi, • Denetim stratejisinin koordinasyonu ve gerçekleştirilmesi • Sistem denetimlerinin gerçekleştirilmesinin sağlanması, • Faaliyetlerin örneklem denetimlerinin yapılmasının sağlanması, Ibid., s. 91. 65 • Denetim görüşünü de içeren yıllık kontrol raporunun yayımlanması, • Denetim birimlerinin bağımsızlığının sağlanması, • Kapanış beyanı veya kısmi kapanış beyanının sunulmasıdır. 2.2.1.6.2. İzleme Üye Devletler, OP’nin kabul edilmesinin bildirilmesinden sonraki üç ay içinde Yönetim Otoritesi ile anlaşarak her OP için bir İzleme Komitesi oluşturur. Birden fazla OP için tek bir İzleme Komitesi de oluşturulabilir. İzleme Komitesi, prosedür kurallarını Üye Devletin kurumsal, yasal ve mali çerçevesine göre Yönetim Otoritesi ile anlaşarak belirler (Madde 63). Yönetim Otoritesinin veya Üye Devletin bir temsilcisi İzleme Komitesine başkanlık eder. Yapısına, Yönetim Otoritesi ile anlaşarak Üye Devlet karar verir. Komisyon’dan bir temsilci de İzleme Komitesine katılır (Madde 64). İzleme Komitesinin görevleri (Madde 65): • Faaliyet seçimine ilişkin kriterlerin kabul edilmesi, • OPlerin gözden geçirilmesi, • Uygulama raporlarının kabul edilmesi, • OPlerin gözden geçirilmesi veya değerlendirilmesini önerme, • İzlemeye yönelik mali göstergeler ve elektronik veri paylaşımı gibi düzenlemelerin yapılması. Yönetim Otoritesi ve İzleme Komitesi OP’nin uygulanma kalitesini sağlamaktan sorumludur (Madde 66). Yönetim Otoritesi, ilk kez 2008 yılında olmak üzere her yıl 30 Haziran’a kadar Komisyona bir yıllık rapor gönderir ve 31 Mart 2017 tarihine kadar da OPlerin uygulanmasına ilişkin bir nihai rapor gönderir (Madde 67). 66 Komisyon ve Yönetim Otoritesi her yıl, yıllık uygulama raporunun teslim edilmesiyle birlikte OPlerin uygulanmasında sağlanan ilerlemeleri, son yılda elde edilen sonuçları, mali uygulamaları ve diğer faktörleri inceler. Bu incelemenin ardından Komisyon, Üye Devlete ve Yönetim Otoritesine görüşlerini bildirebilir (Madde 68). Operasyonlar ve eş-finansmanlı programlar hakkında bilgi verme ve bunları kamuoyuna duyurma görevi Üye Devlet ve Yönetim Otoritesine aittir (Madde 69). Üye Devletler OPlerin yönetim ve kontrol sistemlerinin Madde 58 ve 62’ye uygun olarak kurulmasını ve bu sistemlerin verimli bir şekilde işlemesini sağlamak ile usulsüzlükleri önlemek, tespit etmek ve düzeltmekten, usulüne uygun olmayarak ödenmiş paraları geri almaktan sorumludur. Usulüne uygun olmayarak ödenmiş paranın geri alınamaması halinde Üye Devlet söz konusu tutarı AB bütçesine öder (Madde 70). Komisyon ise OPlerin uygulama döneminde sistemlerin verimli olarak işlediğini takip etmekle sorumludur. Üye Devletlerin gerçekleştirdiği denetimlerin yanında Komisyon görevlileri veya yetkili temsilcileri yönetim ve kontrol sistemlerinin verimli bir şekilde çalıştığını denetler. Komisyon bu denetimi Üye Devletten de isteyebilir (Madde 72). Komisyon, OPlerin Denetim Otoriteleri ile denetim planları ve yöntemlerine yönelik koordinasyon içinde olur ve yönetim ve kontrol sistemlerine ilişkin denetim sonuçlarını paylaşır (Madde 73). 2.2.1.7. Mali Yönetim ABKF, ASF ve Uyum Fonuna ilişkin mali yönetim 1083/2006 sayılı Tüzüğün 75102. maddeleri arasında Mali Yönetim ve Mali Düzeltmeler olmak üzere iki başlık altında düzenlenmiştir. 67 2.2.1.7.1. Bütçe Taahhütleri Taahhüt, Komisyonca belli bir program için ve belli bir son tarihte üçüncü bir tarafa (Üye Devlet) geri ödenmesine izin verilen harcama tutarı olarak tanımlanmaktadır. Her ödeme en yakın zamanda açık olan taahhüde gönderilir. N+2 kuralı geçerlidir.43 Topluluk bütçe taahhütleri her Fon ve amaç için 1 Ocak 2007-31 Aralık 2013 yılları arasında yıllık olarak düzenlenir. İlk bütçe taahhüdü OP’nin Komisyon tarafından kabul edilmesinden önce yapılır. İzleyen taahhütler ise genel kural olarak her yılın Nisan ayının 30’una kadar yapılır. Bir ödeme yapılmaması halinde Üye Devlet N yılının Eylül ayının 30’una kadar ulusal yedek akçe taahhüdünden transfer isteyebilir (Madde 75). 2.2.1.7.2. Ödemelere İlişkin Ortak Kurallar: Madde 76’da ödemelere ilişkin genel kurallar düzenlenmiştir. Bu maddeye göre • Komisyon tarafından yapılan ödemeler bütçe ödenekleri ile uyumlu olmalıdır. Her ödeme ilk açık bütçe taahhüdüne gönderilir. • Ödemeler ön finansman, ara ödeme ve nihai ödeme şeklinde olabilir. Bu ödemeler Üye Devlet tarafından oluşturulan birime yapılır. • Her yılın en geç Nisan ayının 30’una kadar Üye Devletler Komisyona içinde bulunulan yıl ile bir sonraki yıla ilişkin yapacakları ödeme başvurularının tahminini gönderir. • Komisyon ile Üye Devletlerce belirlenen yetkili birimler arasında mali işlemlere ilişkin her türlü değişim elektronik olarak gerçekleştirilmelidir. Ara ödemeler ve nihai ödeme her öncelik ekseni için OP kararında belirlenen eş finansman oranına göre hesaplanır. Bununla birlikte ara ödeme ve nihai ödeme ile sağlanan katkılar kamu katkısından ve Fonlardan sağlanacak maksimum yardım miktarından daha fazla olamaz (Madde 77). 43 Ibid., s. 71. 68 Madde 78’e göre • Her öncelik ekseni için harcama bildirimlerinin toplam elverişli harcama miktarını içermesi gerekir. Yararlanıcılar tarafından yapılan harcamalar fatura ve muhasebe kayıtları ile desteklenir. • Bir banka garantisi veya buna eş değer bir kamu imkanına dayalı olarak, veri bir proje için yararlanıcıya yapılacak yardımın toplam miktarının %35’ini geçmeyecek şekilde ve fatura ve muhasebe kayıtları ile desteklenmek üzere harcama bildirimlerinde yararlanıcıya ödenen avanslar yer alır. • Harcama bildirimleri her OP için geçiş yardımı alan bölge için ilk paragrafta yer alan hususları içerir. • Harcama bildirimlerinde sadece Komisyon tarafından onaylanmış büyük projeler yer alır. • Fonlardan sağlanacak katkı Madde 53(1)’e göre hesaplanırken kamu harcaması dışındaki harcamalara ilişkin bilgiler ödeme isteğine dayanarak hesaplanan miktarı etkilemez. • OPlerden Fonlara yapılan ödemelerden sağlanan faiz geliri kentsel gelişim projelerine harcanır. Ön finansman ve ara ödemelerin kümülatif toplamı Fondan OP’ye ayrılan katkının %95’ini geçemez (Madde 79). Üye Devletler ödemelerden sorumlu birimlerin, yararlanıcılara, sağlanan katkının tamamını en kısa zamanda vermelerini sağlar (Madde 80). OPlerde belirlenen tutarlar ve harcama bildirimleri, Komisyon kararları, taahhütler ve ödemeler Euro cinsinden olmalıdır. 2.2.1.6.3. Ön Finansman Komisyon’un Fondan bir OP’ye sağlanacak katkıyı onaylamasının ardından Komisyon tarafından Üye Devletin oluşturduğu birime 2007-2013 dönemi için tek 69 bir ön finansman ödemesi yapılır. Bu ön finansman tutarı aşağıdaki tabloda gösterilen oranlarda taksitler halinde ödenir (Madde82): Tablo 17: 2007-2013 Dönemi Ön Finansman Ödemeleri Yapısal Fonlar AB15 2007 2008 2009 %2 %3 %2 AB10 + Bulgaristan, Romanya Uyum Fonu AB15 %3 Toplam %5 %2 %7 2007 2008 2009 Toplam %2 %3 %2,5 %7,5 AB10 + Bulgaristan, Romanya %2,5 %4 %4 %10,5 Ön finansman ile yaratılan tüm faiz gelirleri Üye Devlet katkısı olarak değerlendirilir ve bu tutar Komisyona bildirilir (Madde 83). OP nihai olarak kapatılırken ön finansman olarak ödenen tutar Komisyon hesaplarından düşülür (Madde 84). 2.2.1.7.4. Ara Ödemeler OPler için ara ödeme yapılması mümkündür (Madde 85). Program başına bir ödeme talebi/ödeme mümkündür. ABKF Tüzüğünün 78. maddesinde belirtilen koşullara uygun harcama durumu ve standart bir ödeme başvurusu alınmalı, 67. maddede belirtilen koşullara uygun olarak ödeme talebinin alındığı tarihteki en son yıllık uygulama raporu Komisyona sunulmalı, Komisyon bir ihlal (infringement) prosedürü başlatma kararı almamış olmalıdır. (Madde 86). Sertifikasyon Otoritesi her OP için ara ödeme taleplerini gruplar ve bir yıl içinde üç seferde Komisyon’a gönderir. Son parti, ödeme yapılacak yılın 31 Ekimine kadar gönderilmelidir. Uygun fonun olması ve ödemelerin durdurulmamış olması 70 hallerinde ödeme isteğinin Komisyonca kaydedilmesini izleyen iki ay içinde ara ödeme yapılır (Madde 87). 2.2.1.7.5. Programın Kapatılması ve Nihai Ödeme Nihai ödeme (final balance) programın tümünün kapatılmasıdır. Bunun için Üye Devletlerin 31 Mart 2017 tarihine kadar nihai ödeme talebini ve ABKF Tüzüğünün 78. maddesinde belirtilen koşulları sağlayan harcama durumunu, 67. maddede belirtilen koşulları sağlayan nihai uygulama raporunu ve Komisyona bildirilen harcamaların yasallık ve usulüne uygunluğuna ilişkin nihai kapanış beyanını sunması gerekir. Bu belgelerden herhangi birisinin Komisyona iletilmemesi halinde nihai ödeme gerçekleştirilmez. Komisyon kapanış beyanı hakkındaki görüşlerini beş ay içinde verir. Nihai ödeme/geri alma ise kırk beş gün içinde yapılır. Ödeme yapılacak tutarın olmaması ve askıya alma/kesme hallerinde kırk beş gün kuralı geçerli değildir. Üye Devlete kapanış tarihi bildirilir. Nihai ödemeye ilişkin olarak dokuz ay içinde değişiklik yapılabilir (Madde 89). Bir önceki yıl 31 Aralık tarihinden önce tamamlanan program faaliyetleri için ise kısmi kapanış mümkündür. Kısmi kapanış için Üye Devletlerin tamamlanmış faaliyetlerin harcama durumlarını ve bu harcamalara ilişkin yasallık ve usulüne uygunluk hakkında kısmi kapatma beyanını göndermesi gerekir. Kapanmış faaliyetlere ilişkin belgelerin kısmi kapanış tarihinden itibaren üç yıllık bir dönemde denetime elverişli olması gerekir (Madde 88). 2.2.1.7.6. Ödemeyi kesme – askıya alma Ödemenin kesilmesi bir Komisyon yetkilisince maksimum altı ay olmak üzere yapılır. Üye Devletin bir an önce bilgilendirilmesi zorunludur. Askıya alma ise Komisyonerler Heyetince çelişkili bir prosedürün ardından resmi karar ile yapılır. Her iki halde de saati durdurma prosedürü (stop the clock procedure) uygulanır ve 71 Üye Devlet gerekli önlemleri alana kadar ödemenin kesilmesi/askıya alınması devam eder.44 2.2.1.7.7. Bütçe Taahhütlerinin Otomatik Olarak Geri Alınması Komisyon bir OP’deki bütçe taahhüdünün ön finansman ödemesi veya ara ödeme için kullanılmayan kısmını otomatik olarak geri alır (Automatic decommitment) (Madde93). 2.2.1.7.8. Mali Düzeltmeler Usulsüzlük, bir ekonomik operatör tarafından, bir eylem veya ihmal sonucunda, gerekçesiz bir harcama kaleminin ödenmesiyle, AB genel bütçesinin zarara uğratılması sonucunu doğurmuş veya doğurabilecek olan, AB hukuku hükümlerinin herhangi bir ihlali olarak tanımlanmaktadır. Sistematik usulsüzlükler, sistem veya operasyon denetiminde eksiklikler, operasyonların uygunluk kontrollerinde eksiklikler, muhasebe sistemine girilen verilerin doğrulanmaması, bireysel usulsüzlükler, harcamalara ilişkin belge eksiklikleri, ihale sözleşmesinin doğrudan yapılması örnek olarak verilebilir. Yönetim ve kontrol sisteminde ciddi eksiklikler, (Üye Devletçe düzeltilmemiş) onaylanmış harcama bildirimlerinde usulsüz harcamalar ve Üye Devletin gerekli düzeltmeleri yapmaması hallerinde düzeltme yapılır. Düzeltme tutarı her zaman bireysel düzeyde değerlendirilir. Sistematik usulsüzlükler halinde sabit olarak veya tahminen düzeltme yapılır. Usulsüzlüğün ağırlığı ve mali sonuçları hesaba katılır. Tutar Üye Devlet tarafından alınan önlemlerin incelenmesinin ardından belirlenir. Komisyon, Üye Devlete geçici (provisional) sonuçlarını bildirir ve görüş ister (iki ay). Geçici sonuçların kabul edilmemesi halinde Üye Devlet ile görüşülür. Anlaşma 44 Ibid., s. 83. 72 sağlanırsa Üye Devlet söz konusu fonları OP için tekrar kullanabilir, ancak düzeltmeye tabi işlemler için kullanamaz. Komisyon tarafından yapılan mali düzeltmelerin, Üye Devletin geri alımları takip etme ve devlet yardımlarını geri alma yükümlülüğü üzerinde etkisi yoktur. Borçların finansmanı için belirlenen son ödeme tarihinden önce AB’nin genel bütçesine geri ödeme yapılır. Her türlü gecikme halinde geç ödeme hesabına faiz yürütülür.45 2.2.2 Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu ve Uyum Fonuna İlişkin Tüzükler 2.2.2.1. Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu Tüzüğü 2.2.2.1.1. Genel Hükümler AB Parlamentosu ve Bakanlar Konseyinin 5 Temmuz 2006 tarihli ve 1080/2006 sayılı Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu Tüzüğü, Fonun görevlerini, Uyum/yakınlaşma, Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam, ve Avrupa Mekansal İşbirliği amaçlarına ilişkin yardımların kapsamı ve yardımlardan yararlanabilmek için gerekli koşulları (eligibility) düzenlemektedir. ABKF 1083/2006 sayılı Tüzüğe ve bu Tüzüğe göre yönetilir (Madde 1). Tüzüğe göre ABKF’nin amacı bölgesel ekonomilerin kalkınması ve yapısal uyumunu destekleyerek temel bölgesel farklılıkların giderilmesine yönelik ekonomik ve sosyal uyumu güçlendirmeye ilişkin yardımları finanse etmektir (Madde 2). ABKF ile yeni iş imkanlarının yaratılması ve bunların korunması, altyapı yatırımları, bölgesel ve mahalli kalkınmayı destekleyen önlemlerle içsel potansiyelin artırılması ve teknik yardımlar finanse edilebilir (Madde 3). 45 Ibid., s. 105-116. 73 Uyum/yakınlaşma amacı altında ekonomik yapıların modernizasyonu ve çeşitlendirilmesi ile yeni iş imkanlarının yaratılması ve korunması amacı güden OPler ile içsel kapasitenin hareketlendirilmesi ve güçlendirilmesi yoluyla bölgesel ve mahalli iktisadi kalkınma ve istihdamın desteklenmesine yönelik yardımlar finanse edilir. Bu amaç altındaki öncelikler araştırma – geliştirme, yenilikçilik ve girişimcilik, bilgi toplumları, çevresel, doğal ve teknolojik risklerin ortadan kaldırılması, turizm, kültür, ulaşım, enerji, eğitim, sağlık ve sosyal altyapı yatırımlarından oluşmaktadır (Madde 4). Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam amacı altında Fon, yardımlarını özellikle aşağıdaki yer alan üç önceliğe göre istihdamın artırılmasının yanında, istikrarlı kalkınma stratejilerine odaklamalıdır. Bu öncelikler yenilikçilik ve bilgi ekonomisi, çevrenin korunması ve risklerden korunma ve ulaşım ve telekomünikasyon hizmetlerine erişimdir (Madde 5). Avrupa Mekansal İşbirliği amacı altında sınır ötesi ekonomik, sosyal ve çevre faaliyetleri, uluslar ötesi işbirliğinin kurulması ve geliştirilmesi ve bölgeler arası işbirliği, tecrübe ve bilgi paylaşımı yoluyla bölgesel politikaların etkisini artırma önceliklerine göre yardım yapılır (Madde 6). Bunlarla birlikte, borçlanma faizleri, söz konusu faaliyet için gerekli toplam harcamaların %10’unu aşan arazi alımları, nükleer santrallerin faaliyetlerine son verilmesi ve geri alınabilir (recoverable) katma değer vergisi harcamaları ABKF’den karşılanamaz (Madde 7). 2.2.2.1.2. Belirli Mekansal Özelliklere İlişkin Özel Hükümler ABKF, kentsel alanları etkileyen ekonomik, çevresel ve sosyal problemlere yönelik katılımcı, bütünleşik ve istikrarlı stratejilerin geliştirilmesini destekler (Madde 8). 74 Fonun, diğer Topluluk destek araçlarına da elverişli olan OPleri desteklemesi halinde Üye Devletler her OP’de ABKF tarafından desteklenen faaliyetleri ve diğer Topluluk destekleme araçları tarafından desteklenen faaliyetleri birbirinden ayırır (Madde 9). Coğrafi ve doğal olarak engelli alanlara yönelik OPlerde bu alanlara özgü zorluklar belirtilir (Madde 10). Fondan, merkezden uzaktaki bölgelerin Uyum/yakınlaşma ve/veya Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam amaçlarında belirtilen önceliklerin, yük taşımacılığı ve ulaştırma hizmetlerine yönelik başlangıç yardımlarının ve üretim araçlarının büyüklüğü ve mahalli piyasada yeterli insan kaynağının olmaması nedeniyle depolama sorunlarının giderilmesinden kaynaklanan ilave maliyetlere kaynak tahsis edilebilir (Madde 11). 2.2.2.1.3. Avrupa Mekansal İşbirliği Amacına İlişkin Özel Hükümler Avrupa Mekansal İşbirliği amacı altındaki her OP işbirliği alanındaki güçlü ve zayıf yönler ile bunlara karşılık seçilen strateji, elverişli bölgelerin bir listesi, önceliklerin TSR ve USRÇ ile uyumlu olarak seçildiğinin doğrulanması, öncelik eksenleri ve bunların özel hedefleri hakkında bilgi, ABKF katkısının kategorilere göre dağılımı (bilgi amaçlı olarak), tek bir mali plan, KKATF ve ABF’den finanse edilen önlemler hakkında bilgi, OP’nin uygulama hükümleri ve ana projelerin bir listesini içermelidir (Madde 12). Topluluk kuralı olmayan hallerde, harcamaların elverişliliği, Avrupa Mekansal İşbirliği amacı altındaki OP’de katılımcı Üye Devletlerin mutabık olduğu ulusal kurallara göre belirlenir (Madde 13). Bir OP’ye katılan Üye Devletler tek bir Yönetim Otoritesi, tek bir Sertifikasyon Otoritesi ve tek bir Denetim Otoritesi kurar. Denetim Otoritesi, Yönetim Otoritesinin olduğu Üye Devlette kurulur. Sertifikasyon Otoritesi AB Komisyonu’ndan aldığı ödemeleri lider yararlanıcıya aktarır. Yönetim Otoritesi, OP’ye katılan Üye Devletler 75 ile görüştükten sonra kendisine yardımcı olacak ortak bir teknik sekreterlik kurabilir. Denetim Otoritesine de OP’ye katılan Üye Devletlerin temsilcilerinden oluşan denetçiler yardım eder (Madde 14). Tüzüğün 15. maddesi Yönetim Otoritesinin fonksiyonu ile ilgilidir.46 Harcamaların onaylanması için her Üye Devletin, söz konusu harcamanın hukuka uygunluğunun denetleneceği bir kontrol sistemi kurması gerekir. Ancak Denetim Otoritesi bünyesindeki denetçilerin bu kontrol sisteminden bağımsız olması gerekmektedir (Madde 16). ABKF’den sağlanan katkılar alt ulusal hesabı olmayan tek bir hesaba yatırılır. Lider yararlanıcıya yapılan ödemenin usulüne uygun olmaması halinde geri alınmasını Sertifikasyon Otoritesi sağlar. Lider yaralanıcının geri ödemeyi yapamaması halinde, yararlanıcının yer aldığı Üye Devlet, Sertifikasyon Otoritesine bu tutarı öder (Madde 17). Avrupa Mekansal İşbirliği altındaki bir OP’ye katılan Üye Devletler, AMİG’den yararlanır (Madde 18). OP’ye sınır ötesi faaliyetlerin geliştirilmesi amacıyla koyulan operasyonların en az birisi Üye Devlet olmak üzere en az iki ülkeden yararlanıcıları kapsaması gerekir. Bu koşullara göre seçilen operasyonlar en az iki ülkeye ait varlığın gösterilmesi halinde tek bir ülkede uygulanabilir. Bölgeler arası işbirliğine yönelik operasyonlar en az üç Üye Devletin veya en az ikisi Üye Devlet olmak üzere üç ülkenin bölgesel veya yerel düzeydeki yararlanıcılarını içerir (Madde 19). Yararlanıcılar kendi aralarından her operasyon için bir lider yararlanıcı atar. Lider yararlanıcı, tüm yararlanıcılar arasında koordinasyonu sağlar ve ödemelerin usulüne uygun olarak yapılmaması halinde geri alınmasına ilişkin düzenlemeleri yapar. Operasyonun tamamının uygulanmasından sorumludur. Yararlanıcıların beyan ettiği 46 Infra. s. 64. 76 harcamaların, aktivitelerinin amaçlarına uygun olarak yapıldığını ve bu harcamanın kontrolörler tarafından onaylandığını doğrular. ABKF katkılarını yararlanıcılara aktarır. Operasyona katılan her yararlanıcı, beyan ettiği harcamalara ilişkin usulsüzlükler bakımından sorumludur. Yararlanıcı, operasyonunu gerçekleştireceği Üye Devlet söz konusu OP’ye katılmıyorsa o Üye Devleti bilgilendirir (Madde 20). Tüzüğün 21. maddesi operasyonların yapılabileceği yerlere ilişkin özel hükümler ile ilgilidir. 2.2.2.1.4. Son Hükümler Bu Tüzük, AB Komisyonu’nun, 1783/1999 sayılı Tüzüğe veya 31 Aralık 2006 tarihinde uygulanan diğer mevzuata dayanarak onayladığı yardımları etkilemez. 1783/1999 sayılı Tüzüğe dayanarak yapılan işlemler geçerlidir (Madde 22). Bu Tüzük, yukarıdaki hususlar saklı kalmak üzere 1783/1996 sayılı Tüzüğü 1 Ocak 2007 tarihi itibariyle yürürlükten kaldırır. 1783/1996 sayılı Tüzüğe yapılmış atıflar bu Tüzüğe yapılmış sayılır (Madde 23). AT Kurucu Antlaşmasının (2002 – konsolide) 162. maddesinde belirtilen sürece uygun olarak AB Parlamentosu ve AB Bakanlar Konseyi 31 Aralık 2013 tarihine kadar bu Tüzüğü gözden geçirir (Madde 24). Bu Tüzük AB Resmi Gazetesinde yayımlandıktan sonra yürürlüğe girer (Madde 25). 2.2.2.2. Avrupa Sosyal Fonu Tüzüğü AB Parlamentosu ve Bakanlar Konseyinin 5 Temmuz 2006 tarihli ve 1081/2006 sayılı Avrupa Sosyal Fonu Tüzüğü, Fonun görevlerini, yardımların kapsamını, özel hükümleri ve yardımların kullandırılabileceği harcama türlerini düzenler. ASF 1083/2006 sayılı Tüzüğe ve bu Tüzüğe göre yönetilir (Madde 1). 77 ASF, istihdam ve iş imkanlarını geliştirerek ve yüksek düzeyde istihdamın, daha çok ve daha iyi işleri teşvik ederek ekonomik ve sosyal uyumun güçlendirilmesine ilişkin Topluluk önceliklerine katkıda bulunur. Fon, bu katkıyı, Üye Devletlerin tam istihdamın, iş yerinde kalitenin ve verimliliğin sağlanmasına, sosyal içermenin artırılmasına, ulusal, bölgesel ve yerel istihdam farklılıklarının giderilmesine yönelik politikalarını destekleyerek yapar (Madde 2). Uyum/yakınlaşma ve Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam amaçları çerçevesinde, ASF ekonomik değişikliklerin sezilmesi ve iyi bir şekilde yönetilebilmesi için işçilerin, şirketlerin ve girişimcilerin intibak düzeylerinin artırılması, gençlerin işgücü piyasasına dahil olmaları ve çalışma süresinin (yıl olarak) uzatılmasının desteklenmesi, özürlülerin sosyal içermelerinin sağlamlaştırılması, beşeri sermayenin geliştirilmesi ve uluslar ötesi, ulusal, bölgesel ve yerel düzeyde sosyal taraflar arasında ortaklıkların teşvik edilmesine yönelik faaliyetleri destekler. Ayrıca Uyum/yakınlaşma amacı çerçevesinde ulusal, bölgesel ve yerel düzeyde kamu idarelerinin kurumsal kapasitelerini artırmaları ve kamu hizmetlerinin etkinliğinin artırılmasına ilişkin faaliyetler de desteklenir (Madde 3). Üye Devletler ASF’nin desteklediği faaliyetlerin Avrupa istihdam stratejisi ile tutarlı olmasını ve bu stratejiye katkıda bulunmasını sağlar. Üye Devlet, alacağı desteği AT Kurucu Antlaşmasının (2002 – konsolide) 128.maddesinde önerilen hususlara ve sosyal içerme, eğitim ve mesleki eğitime yoğunlaştırır. Uygun hallerde, Fondan sağlanan desteğin etkinliğini maksimize etmek için OPler bölgelerde yaşanan sorunları öncelikli olarak ele alır. Uygun hallerde, ulusal raporlarda Fonun sosyal içerme ile işgücü piyasasına yapacağı katkılara ilişkin bir bölüm koyulur. Fonun eşfinansman sağladığı OPlerdeki göstergeler sınırlı sayıda ve stratejik olmalıdır. Fon kapsamında yapılan değerlendirmeler desteklenen faaliyetlerin Avrupa istihdam stratejisine ve Topluluğun sosyal içerme, kadın erkek eşitliği, eğitim ve mesleki eğitim amaçlarına yaptığı katkıları da ele alır (Madde 4). ASF iyi yönetim ve ortaklığı destekler. Üye Devletler, Fondan sağlanan desteklerin hazırlanması, uygulanması ve izlenmesine, ilgili sosyal tarafların da dahil olmasını 78 sağlar. Her OP’nin Yönetim Otoritesi, sosyal tarafların 3. maddede yer alan faaliyetlere yeterli ölçüde katılmalarını sağlar. Aynı zamanda sosyal içerme, cinsiyet eşitliği ve eşit muamele alanlarındaki faaliyetlere sivil toplum örgütlerinin yeterli ölçüde katılmalarını sağlar (Madde 5). Üye Devletler OPlerde hazırlanma, uygulanma ve izlenme aşamalarında cinsiyet eşitliğinin ve eşit muamelenin nasıl sağlandığının anlatıldığı bir bölüme yer verilmesini sağlar. Üye Devletler kadın ve erkeklerin, OPlerin yerel, bölgesel ve ulusal düzeyde yönetimi ve uygulanmasına dengeli bir şekilde katılmasını teşvik eder (Madde 6). Her OP çerçevesinde yenilikçi faaliyetlere özel bir önem verilir (Madde 7). Üye Devletlerin OPlerde uluslar ötesi ve/veya bölgeler arası faaliyetlere öncelik ekseni vermeleri halinde Fondan sağlanacak katkı, öncelik ekseni seviyesinde %10 artırılır. Üye Devletler – uygun hallerde AB Komisyonu ile birlikte – Fonun diğer Topluluk uluslar ötesi programlarıyla desteklenen operasyonları (özellikle eğitim ve mesleki eğitim) desteklememesini sağlar (Madde 8). AB Komisyonu, iyi uygulamaların ortaya çıkarılması ve Fonun Topluluk amaçlarına ne kadar hizmet ettiğinin değerlendirilmesine yönelik tecrübe paylaşımı, farkındalığı artıran faaliyetler, seminerler, tanışma ve gözden geçirme faaliyetlerini destekler (Madde 9). Yıllık ve nihai uygulama raporları cinsiyet eşitliğinin, göçmenlerin istihdam edilmelerinin ve böylece sosyal entegrasyonlarının güçlendirilmesine ilişkin faaliyetlerin, azınlıkların işgücü piyasasına entegrasyonu ve böylece sosyal entegrasyonlarının güçlendirilmesine ilişkin faaliyetlerin, engelliler dahil olmak üzere dezavantajlı grupların işgücü piyasasına entegrasyonu ve böylece sosyal entegrasyonlarının güçlendirilmesine ilişkin faaliyetlerin, yenilikçi faaliyetlerin, uluslar ötesi ve/veya bölgeler arası faaliyetlerin uygulanmalarına ilişkin bir sentez içerir (Madde 10). 79 Geri alınabilir (recoverable) katma değer vergisi harcamaları, borçlanma faizleri ve mobilya, ekipman, araç, altyapı, gayrimenkul ve arazi alımlarına ilişkin harcamalara ASF’den katkı sağlanmaz (Madde 11). Bu Tüzük, AB Komisyonu’nun, 1784/1999 sayılı Tüzüğe veya 31 Aralık 2006 tarihinde uygulanan diğer mevzuata dayanarak onayladığı yardımları etkilemez. 1784/1999 sayılı Tüzüğe dayanarak yapılan işlemler geçerlidir (Madde 12). Bu Tüzük, yukarıdaki hususlar saklı kalmak üzere 1784/1996 sayılı Tüzüğü 1 Ocak 2007 tarihi itibariyle yürürlükten kaldırır. 1784/1996 sayılı Tüzüğe yapılmış atıflar bu Tüzüğe yapılmış sayılır (Madde 13). AT Kurucu Antlaşmasının (2002 – konsolide) 148. maddesinde belirtilen sürece uygun olarak AB Parlamentosu ve AB Bakanlar Konseyi 31 Aralık 2013 tarihine kadar bu Tüzüğü gözden geçirir (Madde 14). Bu Tüzük AB Resmi Gazetesinde yayımlandıktan sonra yürürlüğe girer (Madde 15). 2.2.2.3. Avrupa Mekansal İşbirliği Gruplandırması Tüzüğü AB Parlamentosu ve Bakanlar Konseyinin 5 Temmuz 2006 tarihli ve 1082/2006 sayılı Avrupa Mekansal İşbirliği Gruplandırması Tüzüğü, Topluluk alanında bir Avrupa mekansal işbirliği gruplandırmasının, bu Tüzükte belirlenen koşullara ve düzenlemelere bağlı olarak kurulabileceğini belirtmektedir. Gruplandırmanın amacı Üye Devletler arasında sınır ötesi, uluslar ötesi ve/veya bölgeler arası işbirliğinin (kısaca mekansal işbirliği) kolaylaştırılması ve desteklenmesidir. Gruplandırma tüzel kişiliğe sahiptir ve her Üye Devletin ulusal hukukundaki kadar tüzel kişi yetkilerine sahiptir. Gruplandırma bu Tüzüğe, bu Tüzükte açıkça belirtilen hallerde 8 ve 9. maddelerde belirtilen kurallara, bu Tüzükte yer almayan veya kısmen yer alan hususlarda gruplandırmanın kayıtlı ofisinin bulunduğu Üye Devletlerin ulusal hukukuna tabi olarak yönetilir (Madde 1 ve 2). 80 Bir gruplandırma Üye Devletler, bölgesel otoriteler, yerel otoriteler ve kamu idare hukukuna göre çalışan birimlere bağlı üyelerden oluşur. Üyelerin yetkileri kendi ulusal hukuklarındaki kadardır. Gruplandırma en az iki Üye Devlette kurulmuş olan üyelerden oluşur (Madde 3). Gruplandırma oluşturmak isteyen muhtemel üyeler, gruplandırmanın kurulacağı Üye Devleti bilgilendirir ve kuruluş konvansiyonu ve tüzük tasarısının bir örneğini söz konusu Üye Devlete iletir. Üye Devlet anayasal yapısı, bu Tüzük ve ulusal hukukuna uygun olması halinde gruplandırmanın kurulmasını onaylar. Üye Devlet, kural olarak kararını başvurunun yapıldığı tarihten sonraki üç ay içerisinde verir. Üye Devlet bilgilendirme ve belgeleri kabul edecek yetkili makamları belirler. Gruplandırma konvansiyonu ve tüzüğüne ilişkin değişiklik Üye Devlet tarafından onaylanır (Madde 4). Gruplandırma tüzüğü ve tüzükte yapılacak değişiklikler, gruplandırmanın kayıtlı ofisinin bulunduğu Üye Devletin ulusal hukukuna uygun olarak yayımlanır. Yayımlanma tarihinde gruplandırma tüzel kişilik kazanır. Üye Devlet, ilgili diğer Üye Devletleri ve Bölgeler Komitesini konvansiyon ve tüzük hakkında bilgilendirir. Gruplandırma, tüzel kişilik kazanmasının ardından on gün içinde kurulan gruplandırmanın adı, amaçları, üyeleri ve kayıtlı ofisini içeren bilginin AB Resmi Gazetesinde yayımlanması isteğini Avrupa Toplulukları Resmi Yayınlar Ofisine gönderir (Madde 5). Gruplandırmanın kamu fonlarını yönetiminin kontrolü, gruplandırmanın kayıtlı ofisinin bulunduğu Üye devletteki yetkili birimlerce organize edilir. Yetkili birimi söz konusu Üye Devlet belirler. İlgili diğer Üye Devletlerin ulusal hukukunun gerektirmesi halinde gruplandırmanın kayıtlı ofisinin olduğu Üye Devlet yetkilileri, gruplandırmanın ilgili diğer Üye Devletlerde yaptıkları faaliyetleri kontrol etmeleri ve mümkün olan tüm bilgilerin değişiminin sağlanması için ilgili diğer Üye Devletlerde uygun yetkililere ilişkin düzenlemeleri yapar. Bütün kontroller uluslararası kabul görmüş denetim standartlarına uygun olarak yapılır (Madde 6). 81 Gruplandırmalar, üyelerinin bu Tüzüğe dayanarak verdikleri görevleri yerine getirir. Bu görevler konvansiyonda belirtilir. Bir gruplandırmanın görevi ekonomik ve sosyal uyumu güçlendirmek için mekansal işbirliğinin kolaylaştırılması ve desteklenmesi ile sınırlıdır. Üyeleri tarafından bir gruplandırmaya verilen görev, kamu hukukunun verdiği gücü kullanmak veya Devletin genel çıkarlarının korunması amacı güden görevleri yerine getirmek olamaz. Bir gruplandırmanın üyeleri, oybirliği ile üyelerden birine görevleri yerine getirme yetkisi verebilir (Madde 7). Bir gruplandırma, üyeleri tarafından oybirliği ile kabul edilen konvansiyona göre yönetilir. Konvansiyonda gruplandırmanın adı, kayıtlı ofisi, görevlerin yerine getirileceği alan, amacı, görevleri, süresi, fesih koşulları, üyelerin listesi, konvansiyonun yorumlanması ve yürürlüğüne uygulanacak kanunlar (kayıtlı ofisin bulunduğu Üye devletin ulusal hukuku) mali kontrolü de içeren karşılıklı tanıma düzenlemeleri ve konvansiyonun değiştirilmesine ilişkin prosedürler yer alır (Madde 8). Gruplandırma tüzüğü (statute) konvansiyona dayanarak Üye Devletlerin oybirliği ile kabul edilir. Tüzükte konvansiyon hükümleri ile birlikte gruplandırmanın organlarının görev ve yetkileri ile üyelerin bu organlardaki temsilci sayıları, karar alma süreci, çalışma dili veya dilleri, personel yönetimi, işe alma süreci ve iş sözleşmelerinin niteliği, üyelerin mali katkıları ve uygulanacak muhasebe ve bütçeleme kuralları, üyelerin yükümlülükleri, bağımsız dış denetçilerin tayininden sorumlu yetkililer ve tüzüğün değiştirilmesine ilişkin prosedürler yer alır. (Madde 9) Bir gruplandırmanın üyelerinin temsilcilerinden oluşan bir meclisinin ve gruplandırmayı temsil edecek ve onun adına işlem yapacak bir yöneticisinin olması zorunludur. Gruplandırma tüzüğünde, yetkileri açıkça belirlenmiş ilave organlar düzenlenebilir. Görevleri arasında olmasa bile, bir gruplandırma, organlarının işlemlerinden üçüncü kişilere karşı sorumludur (Madde 10). Gruplandırma, meclis tarafından kabul edilen ve özellikle cari harcamaları içeren yıllık bir bütçe hazırlar (Madde 11). 82 Tasfiye (liquidation), aciz duruma düşme (insolvency), borç ödemelerinin durdurulması (cessation of payments) ve benzeri süreçlerde gruplandırma, kayıtlı ofisinin bulunduğu Üye Devlet hukukuna tabidir. Nitelikleri ne olursa olsun bir gruplandırma tüm borçlarından sorumludur. Gruplandırmanın varlıklarının yükümlülüklerini karşılamaya yetmemesi halinde borçlardan üyeler sorumludur. Üyenin sorumluluğu, bu üyenin şekillendiği ulusal hukukta farklı şekilde sınırlandırılmamışsa gruplandırmaya katkısı ile sınırlandırılmıştır. Üyenin sorumluluğu bu üyenin şekillendiği ulusal hukuk ile sınırlandırılmışsa, diğer üyeler de tüzükte sorumluluklarını sınırlandırabilirler. Sorumluluğu sınırlandırılmış üyesi olan gruplandırmanın adına “sınırlı (limited)” ibaresi eklenir (Madde 12). Bir gruplandırmanın bir Üye Devletin kamu yararına aykırı faaliyetlerde bulunması durumunda o Üye Devletin yetkili bir birimi kendi topraklarında bu faaliyetleri yasaklar (Madde 13). Konvansiyondaki fesih koşulları göz önünde bulundurularak, yetkili birimin başvurusu üzerine gruplandırmanın kayıtlı olduğu Üye Devletin yetkili mahkemesi veya birimi gruplandırmanın feshine karar verir. Yetkili mahkeme veya birim, gruplandırmaya durumunu düzeltmesi için süre verebilir. Bu süre sonunda gruplandırmanın durumunun düzeltilmemesi halinde yetkili mahkeme veya birim gruplandırmayı fesheder (Madde 14). Bir gruplandırmanın faaliyetleri veya ihmalinden zarar görmüş üçüncü kişilerin bu iddiaları için yargı yolu açıktır (Madde 15). Üye Devletler bu Tüzüğün etkili bir şekilde uygulanmasını sağlamak için hüküm koyarlar. Söz konusu Üye Devlet bu hükümleri Komisyona ve diğer Üye Devletlere bildirir. Üye Devletler konvansiyon ve tüzükler için harç talep edebilir ancak bu harç idari masrafları aşamaz (Madde 16). 83 1 Ağustos 2011 tarihine kadar AB Komisyonu bu Tüzüğün uygulanması ve değişiklik önerilerine ilişkin raporu AB Parlamentosuna ve AB Bakanlar Konseyine sunar (Madde 17). Bu Tüzük AB Resmi Gazetesinde yayımlandığı gün yürürlüğe girer. 16. Madde 1 Ağustos 2006 tarihinden itibaren olmak üzere bu Tüzük 1 Ağustos 2007 tarihinden itibaren uygulanır (Madde 18). 2.2.2.4. Uyum Fonu Tüzüğü AB Bakanlar Konseyinin 11 Temmuz 2006 tarihli ve 1084/2006 sayılı Uyum Fonu Tüzüğü, Topluluğun istikrarlı kalkınma çıkarına yönelik olarak ekonomik ve sosyal uyumunu güçlendirmek amacıyla bir Uyum Fonu kurulduğunu hükme bağlamaktadır. Fon 1083/2006 sayılı Tüzüğe ve bu Tüzüğe göre yönetilir (Madde 1). Yardım alacak her Üye Devletin yatırım ve altyapı ihtiyaçlarına göre ve dengeli bir biçimde olmak üzere Fondan Trans-Avrupa ulaşım ağları ve Topluluk çevre koruma politikasındaki önceliklere göre çevre hususundaki faaliyetlere yardım edilir. Yapılacak yardımın dengesine Üye Devlet ve AB Komisyonu birlikte karar verir (Madde 2). Borçlanma faizleri, ilgili operasyona ait toplam harcamaların %10’unu aşan arazi alımları, konut, nükleer santralin faaliyetlerine son verilmesi ve geri alınabilir (recoverable) katma değer vergisi harcamaları Uyum Fonundan karşılanamaz (Madde 3). AB Bakanlar Konseyi, AT Kurucu Antlaşmasının (2002 – konsolide) 104. maddesine dayanarak bir Üye Devlette aşırı bütçe açığı olduğuna karar vermesi ve Üye Devletin önerileri yerine getirmemesi halinde kararın verildiği tarihi takip eden yıl 1 Ocak tarihinden geçerli olmak üzere, Fondan Üye Devlete aktarılan tutarın tamamını veya bir kısmını durdurma kararı verebilir. Bakanlar Konseyi, Üye Devletin gerekli düzeltmeleri yerine getirdiğine takdir ederse gecikmeden 84 durdurmayı kaldırmaya karar verir. Aynı zamanda Bakanlar Konseyi, Komisyonun önerisi üzerine durdurulan tutarın yeniden bütçelenmesine karar verir. Bakanlar Konseyi bu kararlarını nitelikli çoğunlukla alır (Madde 4). Bu Tüzük, AB Komisyonu’nun, 1164/94 sayılı Tüzüğe dayanarak onayladığı yardımları etkilemez (Madde 5). Bu Tüzük, 1083/2006 sayılı Tüzüğün 105. maddesi ve bu Tüzüğün 5. maddesi saklı kalmak üzere 1164/94 sayılı Tüzüğü 1 Ocak 2007 tarihi itibariyle yürürlükten kaldırır. 1164/94 sayılı Tüzüğe yapılmış atıflar bu Tüzüğe yapılmış sayılır (Madde 6). AT Kurucu Antlaşmasının (2002 – konsolide) 161. maddesine uygun olarak Avrupa Birliği Bakanlar Konseyi 31 Aralık 2013 tarihine kadar bu Tüzüğü gözden geçirir (Madde 7). Bu Tüzük AB Resmi Gazetesinde yayımlandıktan sonra yürürlüğe girer (Madde 8). 2.3. Ayrıntılı Tarama 9-10 Ekim 2006 tarihlerinde Brüksel’de gerçekleştirilen Ayrıntılı Tarama Toplantısında ele alınan hususlara ilişkin sunumlara Avrupa Birliği Genel Sekreterliği’nin resmi internet sitesi olan http://www.abgs.gov.tr adresinde yer alan “Müzakere Süreci” bağlantısından ulaşılabilmektedir. 2.3.1. Türkiye’de Bölgesel Politika ve Araçlar Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından 1963-1967 dönemi için hazırlanan Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planında bölge politikasının hedefleri nüfusu, kaynaklar ve iktisadi çalışmalarla orantılı olarak dağıtarak daha dengeli bir gelir dağılışı sağlamak üzere yatırımların yapılmasında ve coğrafi dağılımında bölgelerarası dengeli bir kalkınmanın esaslarını göz önünde bulundurmak, en yüksek iktisadi ve 85 sosyal üretkenliğin elde edileceği büyüme noktalarına kaynakların öncelikle ve geniş ölçüde ayrılması yoluyla genel verimlilik derecesini yükseltmek ve bölgeler arası dengesizlikleri gidermek ve geri kalmış bölgelerin daha hızla kalkınmalarını sağlamaktır. Türkiye’de bölgesel politika için bir başlangıç olarak değerlendirilebilecek Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planında yer alan bölge politikasının bu hedefleri açıkça Türkiye’nin bölgeler arası dengesizlikleri giderme eğiliminde olduğunu göstermektedir. 2007-2013 dönemini kapsayan Dokuzuncu Kalkınma Planında ise ekonomik ve sosyal gelişme rekabet gücünün artırılması, istihdamın artırılması, beşeri gelişme ve sosyal dayanışmanın güçlendirilmesi, bölgesel gelişmenin sağlanması ve kamu hizmetlerinde kalite ve etkinliğin artırılması olmak üzere beş eksen üzerine oturtulmuştur. Bu eksenlerden dördüncüsü olan bölgesel gelişmenin sağlanması da bölgesel gelişme politikasının merkezi düzeyde etkinleştirilmesi, yerel dinamiklere ve içsel potansiyele dayalı gelişmenin sağlanması, yerel düzeyde kurumsal kapasitenin artırılması ve kırsal kesimde kalkınmanın sağlanmasına dayanmaktadır. Dokuzuncu kalkınma planında Ülkemizin AB’ye üyelik sürecinin bölgesel politikada değişiklik yapılabilmesine imkan tanıdığı belirtilmektedir. Bu kapsamda, yapısal fonlar için gerekli altyapı oluşturulmakta ve bölgesel politikanın uygulanması için gerekli ortam hazırlanmaktadır. Uygulanan yapısal reformlar ve sürdürülen mali disiplin sonucunda Türkiye ekonomisinde ciddi pozitif gelişmeler yaşanmaktadır. Ancak bu durum Türkiye’de bölgeler arası gelişmişlik düzeyi farklılıklarını henüz tam olarak ortadan kaldırmamıştır. Bu farklılıklar 2002 yılında üç düzey olarak belirlenen NUTS’a göre aşağıdaki haritada gösterilmektedir. 86 Şekil 2: Bölgesel Farklılıklar; Sosyo-ekonomik Gelişmişlik Sıralaması Kaynak: Introduction, Bilateral Screening Meeting on Chapter 22: Regional Policy and Coordination of Structural Instruments, s. 4, http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Intruduction.pdf, 23/09/2008. Türkiye’de bölgesel politika, kalkınmada öncelikli yöreler, organize sanayi bölgeleri ve küçük sanayi siteleri, sektörel ve bölgesel yatırım teşvikleri ve bölgesel kalkınma planları aracılığı ile uygulanmaktadır. 47 Bu çerçevede, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından 1962-Çukurova Bölgesi Planlama Projesi, 1963-Doğu Marmara Bölge Planı, 1964-Keban Planı, 1963-1964 Zonguldak Bölge Planı, 19601965 Antalya Planı, 1963-1969 Ege Bölgesi Kalkınma Planı, 1989-Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP), 1997-Zonguldak-Bartın-Karabük Bölgesel Kalkınma Projesi (ZBK), 2000-Doğu Karadeniz Bölgesi Kalkınma Planı (DOKAP), 2000-Doğu Anadolu Kalkınma Planı (DAP) ve 2006-Yeşilırmak Havza Gelişim Projesi (YHGP) hazırlanmıştır. 1989 yılından bu yana uygulanan plan ve projeler aşağıdaki haritada gösterilmektedir. 47 “Introduction”, Bilateral Screening Meeting on Chapter 22: REgional Policy and Coordination of Structural Instrumnets, s.5, http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Intruduction.pdf, 23/09/2008. 87 Şekil 3: Bölgesel Gelişim Planları 1997 2006 2000 2000 ZBK YHGP DOKAP DAP GAP 1989 Kaynak: Introduction, Bilateral Screening Meeting on Chapter 22: Regional Policy and Coordination of Structural Instruments, s. 5, http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Intruduction.pdf, 23/09/2008. Bölgesel politika ve yapısal araçlar bakımından Türkiye’nin AB bölgesel politikasına uyum çalışmaları çerçevesinde kamu mali yönetim reformu, yerel idareler reformu, merkezi ve bölgesel/yerel idarelerde kurumsal çerçevenin geliştirilmesi yer almaktadır. IPA’ya ilişkin yapılan ve yapılacak düzenlemeler ise Türkiye’nin AB bölgesel politikasına uyumu bakımından önemli bir tecrübe birikimi sağlayacaktır. AB bölgesel politikasına uyum kapsamında atılan önemli adımlardan biri NUTS düzeylerinin belirlenmesidir.48 24884 sayılı ve 22 Eylül 2002 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 2002/4720 sayılı ve 28 Ağustos 2002 tarihli ve Kararnamenin Ekinin 1. maddesine göre bölgesel istatistiklerin toplanması, geliştirilmesi, bölgelerin sosyoekonomik analizlerinin yapılması, bölgesel politikaların çerçevesinin belirlenmesi ve Avrupa Birliği Bölgesel İstatistik Sistemine uygun karşılaştırılabilir istatistiki veri tabanı oluşturulması amacıyla ülke genelinde İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması tanımlanmıştır. 2. maddeye göre de İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırmasında iller "Düzey 3" olarak tanımlanmış; ekonomik, sosyal ve coğrafi yönden benzerlik gösteren komşu iller ise bölgesel kalkınma planları ve nüfus 48 Ibid. s. 6. 88 büyüklükleri ile dikkate alınarak "Düzey 1" ve "Düzey 2" olarak gruplandırılmak suretiyle hiyerarşik İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması yapılmıştır. Söz konusu Kararname Ekinde yer alan I sayılı cetvelde yer alan bu düzeyler aşağıdaki haritada gösterilmektedir. Tablo 18: İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması Kod Düzey1 TR1 İstanbul TR10 Düzey2 Batı Marmara Düzey2 Ankara Konya TR521 TR211 Tekirdağ TR522 TR212 Edirne TR6 TR213 Kırklareli TR61 Konya Karaman Akdeniz Antalya TR611 Antalya TR221 Balikesir TR612 Isparta TR222 Çanakkale TR613 TR3 Balıkesir Düzey3 Ankara TR510 TR52 Tekirdağ TR22 Düzey1 Batı Anadolu TR51 İstanbul TR21 Kod TR5 İstanbul TR100 TR2 Düzey3 Ege TR31 İzmir TR310 İzmir TR32 Burdur TR62 Aydın Adana TR621 Adana TR622 Mersin TR63 Hatay TR321 Aydın TR631 Hatay TR322 Denizli TR632 Kahramanmaraş TR323 Muğla TR633 TR33 TR7 Manisa Osmaniye Orta Anadolu TR331 Manisa TR71 TR332 Afyon TR711 Kırıkkale TR333 Kütahya TR712 Aksaray TR334 Uşak TR713 Niğde TR714 Nevşehir TR4 TR41 Doğu Marmara Bursa Kırıkkale TR715 Kırşehir TR411 Bursa TR72 TR412 Eskişehir TR721 Kayseri TR413 Bilecik TR722 Sivas TR723 Yozgat TR42 Kocaeli TR421 Kocaeli TR422 Sakarya TR423 Düzce TR424 Bolu TR425 Yalova Kayseri 89 Kod TR8 Düzey1 Batı Karadeniz TR81 Düzey2 Düzey3 Kod TRA Zonguldak Düzey1 Kuzeydoğu Anadolu TRA1 Düzey2 Düzey3 Erzurum TR811 Zonguldak TRA11 Erzurum TR812 Karabük TRA12 Erzincan TR813 Bartın TRA13 TR82 Kastamonu Bayburt TRA2 Ağrı TR821 Kastamonu TRA21 Ağrı TR822 Çankırı TRA22 Kars TR823 Sinop TRA23 Iğdır TR83 Samsun TRA24 Ardahan Ortadoğu Anadolu TR831 Samsun TRB TR832 Tokat TRB1 TR833 Çorum TRB11 Malatya Amasya TRB12 Elazığ TRB13 Bingöl TR834 TR9 TR90 Doğu Karadeniz Trabzon Malatya TRB14 Tunceli TR901 Trabzon TRB2 TR902 Ordu TRB21 Van TR903 Giresun TRB22 Muş TR904 Rize TRB23 Bitlis TR905 Artvin TRB24 TR906 Gümüşhane TRC TRC1 Van Hakkari Güneydoğu Anadolu Gaziantep TRC11 Gaziantep TRC12 Adıyaman TRC13 TRC2 Kilis Şanlıurfa TRC21 Şanlıurfa TRC22 TRC3 Diyarbakır Mardin TRC31 Mardin TRC32 Batman TRC33 Şırnak TRC34 Siirt Bunun ardından 2006 yılında yürürlüğe giren kanun ile “yerel ve bölgesel kalkınmada kamu, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasında işbirliğini geliştirmek, kaynakların etkin kullanımını sağlamak, yerel dinamikleri ve içsel potansiyeli harekete geçirerek bölgesel gelişmeye yeni bir ivme kazandırma amacı ile Kalkınma Ajansları kurulmuştur.49 “Kalkınmayı aşağıdan yukarıya bildirilen 49 9. Kalkınma Planı (2007-2013), s. 47. 90 talepler doğrultusunda, yerel yönetimlerin ve yerel ilgi odaklarının katılımını sağlayarak, bilimsel araçlar kullanarak gerçekleştirecek olan kurumsal yapılanmalar ülkemizde kalkınma ajansları olarak formüle edilmiştir.”50 “AB’ye üyelik sürecinde 2004-2006 dönemini kapsayan ve ekonomik ve sosyal uyum alanında mali yardımla desteklenecek orta vadeli temel öncelik alanlarını belirlemek üzere Ön Ulusal Kalkınma Planı hazırlanmıştır. Yerel kalkınma girişimlerini geliştirmeyi ve yaygınlaştırmayı öngören plan kapsamında, sosyoekonomik gelişmişlik endeksi de dikkate alınarak belirlenen öncelikli 12 adet Düzey 2 Bölgesinde stratejik nitelikli, müstakil bütçeli ve operasyonel bölgesel kalkınma programları ile sınır ötesi işbirliği programları uygulamaya konulmuştur. Bu programlar aşağıdaki haritada gösterilmektedir. Şekil 4: AB Bölgesel Gelişme Programları Kaynak: Introduction, Bilateral Screening Meeting on Chapter 22: Regional Policy and Coordination of Structural Instruments, s. 8, http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Intruduction.pdf, 23/09/2008. 50 Dimitris Tsarouhas, et. al., Bridging The Real Divide, Social and Regional Policy in Turkey’s EU Accession Process, Ankara, ODTU Yayıncılık, 2007, s. 188. 91 2.3.2. Yasal Çerçeve 2.3.2.1. Bütçe Planlama Ve Uygulama Mekanizmaları Amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemek (madde 1) olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre bütçeleme süreci Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli program ile başlar. Orta vadeli program kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri kapsar. Maliye Bakanlığı da orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren orta vadeli mali planı hazırlar. Maliye Bakanlığınca hazırlanan bütçe çağrısı ve bütçe hazırlama rehberi ile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan yatırım genelgesi ve yatırım programı hazırlama rehberinin Resmi Gazetede yayımlanması ile kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama süreci başlar. Kamu idareleri bütçe gelir ve gider tekliflerini Maliye Bakanlığına, yatırım tekliflerini Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına verir. Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra, kamu idarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında görüşmeler yapılabilir. Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen Bütçe Kanunu mali yıl başından önce Resmi Gazetede yayımlanır (5018 sayılı Kanununun 16-19. maddeleri). Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin51 harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Gerçekleştirme görevlisi52 tarafından düzenlenen ödeme 51 Harcama yetkilisi için bakınız 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 31. maddesi 92 emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle giderlerin gerçekleştirilmesi tamamlanır (Madde 32, 33). Ödeme işlemini ve ödemeye ilişkin kayıtları muhasebe yetkilisi53 yapar (Madde 61). Bütçe planlama ve uygulama mekanizmaları başlığı altında yapılan sunuşta yukarıda bahsi geçen orta vadeli program ve orta vadeli mali plan ile birlikte mevcut yıl ile takip eden iki yılı kapsayan üç yıllık bütçe uygulaması sayesinde planlama ve bütçeleme arasındaki bağlantının güçlendirildiği belirtilmiştir. 2.3.2.2. Eş-finansman AB fonları ile finanse edilen projelerin ulusal düzeyde eş-finansmanı Bütçe Kanunu ve Yıllık Program hükümlerine göre sağlanmaktadır. Yerel düzeyde ise yararlanıcılarının yerel idareler olduğu projelerin 54 eş-finansmanı ilgili yerel idarenin bütçesinden sağlanır. 2.3.2.3. Spesifik Mali Kontrol Yasal Hükümleri Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında merkezi hükümet bütçesinin hazırlanması ve uygulanması, görüşülmesi, bütçede değişiklik yapılabilme esasları ve Kesinhesap kanununa ilişkin hükümler yer almaktadır. Türkiye’nin kamu iç mali kontrol sistemi esas olarak 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile düzenlenmektedir. Bu Kanun genel yönetimi kapsamaktadır. Genel yönetim merkezi yönetim, mahalli idareler ve sosyal güvenlik 52 Gerçekleştirme görevlisi için bakınız 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 33. maddesi 53 Muhasebe yetkilisi için bakınız 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 61. maddesi 54 Legal Framework, Bilateral Screening Meeting on Chapter 22: Regional Policy and Coordination of Structural Instruments, s. 8-11, http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Legal%20Framework.pdf, 23/09/2008. 93 kurumlarından oluşmaktadır. Merkezi yönetimde ise genel bütçeli idareler, özel bütçeli idareler ve düzenleyici ve denetleyici kurumlar yer almaktadır. Kamu iç mali kontrol sisteminin bileşenleri hesap verebilirlik, mali yönetim ve kontrol, iç denetim ve merkezi uyumlaştırma birimleridir.55 Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır (5018 sayılı Kanunun 8. maddesi). Kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol sistemleri; harcama birimleri, muhasebe ve mali hizmetler ile ön mali kontrol ve iç denetimden oluşur. Ön mali kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar. Ön mali kontrol süreci, mali karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur (Madde 57, 58).. İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile mali işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir. İç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır. İç denetçi, görevinde bağımsızdır ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemez ve yaptırılamaz. İç denetçiler, raporlarını doğrudan üst yöneticiye sunar (Madde 63, 64). Mali Yönetim ve Kontrol ile İç Denetim olmak üzere iki merkezi uyumlaştırma birimi bulunmaktadır.56 55 Ibid., s. 30. 94 Dış denetim Sayıştay tarafından yapılır. Harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır. Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak gerçekleştirilir (Madde 68). 2.3.2.4. Topluluk Politikaları ile Uyum Bu başlık altında Türkiye’de devlet yardımları, kamu alımları, çevre etki değerlendirmesi ve kadın erkek eşitliği hakkında AB ile mukayeseli bilgiler verilmiştir. Türkiye’de devlet yardımları çeşitli yasal düzenlemelere tabidir. AB’nin devlet yardımlarına ilişkin müktesebatı ile uyumun sağlanması için devlet yardımları izleme biriminin ve devlet yardımları izleme ve denetleme sisteminin kurulması, her türlü devlet yardımının veya kişisel yardımın bu birime önceden bildirilmesi, yardımların mali boyutunun izlenmesi için bir veri tabanının oluşturulması gibi yenilikleri içeren taslak kanun Başbakanlığa gönderilmiştir.57 Kamu alımları alanında 2002 yılında önemli bir reform yapılmış ve Kamu İhale Kanunu 2003 yılının başında yürürlüğe girmiştir. Kanunun hükümleri temel uluslararası standartlar ve AB direktifleri ile uyumludur. Kanun, kamu ihale sürecinde şeffaflık, rekabet, eşit muamele, ekonomik etkinlik, kamu denetimi, öngörülebilirlik ve güvenilirliği sağlamaktadır. Bu süreçte mali ve idari olarak özerk bir düzenleyici birim olmak üzere Kamu İhale Kurumu kurulmuştur.58 2003 yılında yürürlüğe giren ve çevre etki değerlendirmesine ilişkin yasal düzenlemeler AB direktifi ile uyumludur. Doğa ve biyo-çeşitliliğin korunmasına 56 Ibid., s. 39. Ibid., s. 43, 44. 58 Ibid., s. 45, 46. 57 95 ilişkin çalışmalar Çevre ve Orman Bakanlığında devam etmektedir. Çevre Kanununda kirleten öder ilkesi yer almaktadır.59 Türkiye’de kadın erkek eşitliği temel olarak Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında korunmaktadır. İş Kanunu ve Devlet Memurları Kanunları ile de kadın ve erkeğe eşit ödeme yapılması garanti altına alınmıştır.60 2.3.3. Kurumsal Çerçeve 2.3.3.1. IPA Kurumsal Yapısı AB Bölgesel Politikası kapsamında üyelik sonrası yararlanılabilecek Fonlar için oluşturulması gereken kurumsal yapı bakımından, Türkiye’nin mevcut durumda yararlandığı IPA için oluşturulan kurumsal yapı iki açıdan önemlidir. IPA, Yapısal Fonların kullanımı için örnek teşkil etmektedir. IPA’dan sağlanacak fonların kullanılması Türkiye için Yapısal Fonlar bakımından önemli bir tecrübe oluşturacaktır. IPA için öngörülen kurumsal yapı da Yapısal Fonlar için bir temel oluşturacaktır. Türkiye’nin AB ile mali işbirliğini yürütecek kurumsal yapılanma 2001/41 sayılı ve 18 Temmuz 2001 tarihli Başbakanlık Genelgesi ile düzenlenmiştir. Bu genelge ile altı birim oluşturulmaktadır. Bunlardan ilki Ulusal Mali Yardım Koordinatörüdür (NAC – National Aid Coordinator) ve bu görev AB ile ilişkilerden sorumlu Devlet Bakanı tarafından yürütülecektir. Mali İşbirliği Komitesi Dışişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı ve Avrupa Birliği Genel Sekreterliğinden oluşur. Komiteye NAC veya görevlendireceği temsilcisi başkanlık eder. Komite mali kaynakların kullanımında öncelikleri belirler, saptanacak öncelikler kapsamında 59 60 Ibid., s. 47-50. Ibid., s. 51. 96 yıllık programları hazırlar, mali kaynakların öncelikler doğrultusunda dağıtımını gözetir ve mali işbirliği uygulamasını izler ve değerlendirir. AB’den sağlanacak mali yardımlar Hazine Müsteşarlığı bünyesindeki Ulusal Fonda toplanacaktır. Fonu yönetmek üzere Ekonomiden sorumlu Devlet Bakanı Ulusal Yetkilendirme Görevlisi (NAO – National Authorising Officer) olarak tanımlanmıştır. NAC, NAO, Mali İşbirliği Komitesi ve Komisyon temsilcilerinden oluşan Ortak İzleme Komitesi izleme raporları kapsamında Finansman Protokollerinde yer alan hedeflerin gerçekleşmesini değerlendirir ve belirlenen hedeflere ulaşılabilmesi için önceliklerde değişiklik, programlar arasında kaynak aktarımı ve gerekli hallerde program bazında ilave mali kaynak önerisinde bulunur. Mali işbirliği kapsamındaki projelerin Komisyon tarafından belirlenen yönteme uygun olarak ihaleleri, ödemeleri ve raporlama işlemleri Merkezi Finans ve İhale Birimi (MFİB) tarafından yerine getirilir. 1085/2006 sayılı IPA Tüzüğünün uygulanmasına ilişkin 718/2007 sayılı Tüzüğün yayımlanmasının ardından yukarıda kurulan yapıya ek olarak 2007/30 sayılı ve 21 Kasım 2007 tarihli Başbakanlık Genelgesi ile Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan Yetkili Akreditasyon Görevlisi (CAO – Competent Accrediting Officer) olarak, Hazine Kontrolörleri Kurulu ise Denetim Otoritesi olarak belirlenmiştir. Sektörel koordinatör olarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarı atanmıştır.61 2.3.3.2. Uygulama Sistemi, Yatay ve Dikey Koordinasyon, Ortaklık AB Bölgesel Politikası kapsamında yararlanılacak Fonlar için iyi bir uygulama sistemi, Kurumlara arası koordinasyon ve söz konusu sürece kamu ve özel sektörden en yüksek düzeyde katılım gerekmektedir. 61 Avrupa Birliği’nin Katılım Öncesi Mali Aracı IPA ve Türkiye, İktisadi Kalkınma Vakfı Yayınları No:222, Dünya Yayıncılık A.Ş., 2008, s. 90. 97 Türkiye’de kurulması, kaldırılması, mevcut olanların bölünmesi veya birleştirilmesi, görevleri, yetkileri ve teşkilatı 3046 sayılı Kanunun esaslarına göre düzenlenen Bakanlıklar, kendi yetkileri dahilindeki konulara ilişkin olarak stratejik dokümanlar hazırlar. Bu dokümanları Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı değerlendirir ve Yüksek Planlama Kurulu onaylar. Mali yönetim ve kontrol ise 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre yapılmaktadır. Söz konusu Kanuna göre bütçe Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanır. Yatırım bütçesini Devlet Planlama Teşkilatı, kamu borçlarını da Hazine Müsteşarlığı hazırlar. Bu genel çerçeve içerisinde Bakanlıklar arası koordinasyonun başında Bakanlar Kurulu ve Başbakanlık gelmektedir. Başbakanın başkanlığında toplanan Yüksek Planlama Kurulunun görevi de Bakanlıklar arası koordinasyonu sağlamaktır. Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ise merkezi yönetim ile yerel idareler arasındaki koordinasyonu sağlamaktadır. Makro planlama belgeleri, bölgesel ve sektörel stratejiler, kurumsal stratejik planlar ve proje hazırlama sürecinde ortaklığa (katılım) yer verilmektedir. Bu belge ve stratejiler kalkınma planları hazırlama komiteleri, Ekonomik ve Sosyal Konsey, Kalkınma Ajansları Kalkınma Konseyi ve İl Genel Meclisi gibi kurumlarda ilgili tarafların katılımı ile hazırlanmaktadır.62 2.3.4. İdari Kapasite Mevcut idari kapasitenin Fonlardan etkin ve verimli bir şekilde yararlanabilecek şekilde yeniden yapılandırılması söz konusu olabilir. Türkiye de daha geniş kapsamlı olmak üzere kamu yönetimini modernize etmek üzere bir reform sürecinden geçmektedir. Bu bakımından yapılan merkezi yönetim reformu, yerel idareler reformu ve personel rejimi reformu önem kazanmaktadır. 62 Institutional Framework, Bilateral Screening Meeting on Chapter 22: Regional Policy and Coordination of Structural Instruments, s. 36-43, http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Legal%20Framework.pdf, 23/09/2008. 98 İdari kapasitenin ana aktörleri olan Devlet memurlarının eğitimi 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, devlet memurları eğitimi genel planı ve entegre eğitim planına göre sağlanmaktadır. Yönetim kapasitesinin artırılmasına yönelik eğitimler aday memurların eğitilmesi, görevde yükselme ve yurtdışına gönderilecek memurlar hakkında yönetmeliklere göre düzenlenmektedir. Bu çerçevede • 2005 yılı mali işbirliği kapsamında 19,5 milyon Euro bütçeli teknik yardım programı altında Türkiye’de yerel idareler reform programı destek projesi çerçevesinde yerel idare reformu kapasitesinin güçlendirilmesi, seçilmiş pilot idarelerde bütçe prosedürleri ve hizmet performansının geliştirilmesi ve insan kaynaklarının verimliliğinin artırılmasına yönelik, • Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yerel idarelerde kapasite artırımına ilişkin, • Proje yönetimi kapsamında Avrupa Birliği Genel Sekreterliğinin koordinasyonu ile proje döngüsü yönetimi, hibe yönetimi, eşleştirme projeleri, proje fişi ve şartname hazırlama gibi alanlarda • SIGMA ile işbirliği içinde daha iyi düzenleme (better regulation), kamu idaresi reformu, Avrupa bütünleşmesi ve mekansal örgütler hakkında, • Kamu İhale Kanunu hakkında, • Değerlendirme kapasitesi, mali yönetim ve kontrol alanında eğitimler düzenlenmiştir.63 2.3.5. Programlama 2.3.5.1. Topluluk Stratejik Rehberi ve Ulusal Öncelikler Dokuzuncu kalkınma planı gibi temel stratejik belgeler hazırlanırken Lizbon Stratejisinin rekabet edebilirlik amacı ile ekonomik ve sosyal uyumun uyum/yakınlaşma amacını birleştiren 2007-2013 TSR dikkate alınmıştır. 2007-2013 dönemini kapsayan Dokuzuncu Ulusal Kalkınma Planının vizyonu istikrarlı büyüme, adaletli gelir dağılımı, küresel rekabet edebilirlik, bilgi toplumuna dönüşüm ve AB 63 Ibid., s. 9-16. 99 üyeliği uyum sürecinin tamamlanması olarak belirlenmiştir. Planın kalkınma eksenleri de rekabet gücünün artırılması, istihdamın artırılması, beşeri gelişme ve sosyal dayanışmanın güçlendirilmesi, bölgesel gelişmenin sağlanması ve kamu hizmetlerinde kalitenin ve etkinliğin artırılmasıdır. Bölgeler arasındaki farklılıklar azaltılarak ve bölgelerde rekabet gücü artırılarak dengeli bir bölgesel politika uygulanacaktır. Bölgesel politika öncelikleri bölgesel gelişme politikasının merkezi düzeyde etkinleştirilmesi, yerel dinamiklere ve içsel potansiyele dayalı gelişmenin sağlanması, yerel düzeyde kurumsal kapasitenin artırılması, kırsal kesimde kalkınmanın sağlanması olarak sıralanabilir. Kalkınma planının mekansal boyutu büyüme merkezlerine odaklanmaktadır. Yüksek büyüme potansiyeli olan ve çevresindeki az gelişmiş bölgelere katkı sağlayacak büyüme merkezlerine erişim geliştirilecek, fiziksel ve sosyal altyapı güçlendirilecek, yeterli düzeyde altyapıya sahip orta ölçekli merkezlerde yatırımları teşvik ederek yeni sanayi merkezleri oluşturulacaktır.64 2.3.5.2. Programlama Belgelerinin Hazırlanması Dokuzuncu Kalkınma Planı, Orta Vadeli Program, Ön Ulusal Kalkınma Planı, Katılım Öncesi Ekonomik Program, Ulusal Program ile kırsal kalkınma, KOBİler, çevre ve ulaştırma gibi alanlar için belirlenen stratejiler 2007-2013 Stratejik Uyum Çerçevesi dikkate alınarak hazırlanmaktadır. IPA, Türkiye’nin yapısal fonlara hazırlanması için ana araç olarak değerlendirilmektedir. Stratejik Uyum Çerçevesi için düzenlenen kurumsal mekanizmalar ve hazırlık süreci USRÇ için başlangıç noktası olacaktır. USRÇ hazırlıklarının ise 2011’de başlatılması hedeflenmektedir.65 2.3.5.3. Programlama Sürecine Katılım 29 Eylül 1961 tarihli ve 5/1722 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Tüzüğe dayanarak Kalkınma Planlarının hazırlanması için Özel İhtisas Komisyonları 64 Programming, Bilateral Screening Meeting on Chapter 22: Regional Policy and Coordination of Structural Instruments, s. 4-9, http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Programming.pdf, 24/09/2008. 65 Ibid., s. 10-14. 100 kurulur. Kalkınma planları ve programlama belgelerinin hazırlanması sürecine geniş çaplı bir katılım olur. Komisyon başkanını ve raportörünü kendi içinden seçer ve bağımsız bir şekilde çalışır. Komisyon merkezi ve yerel düzeyde ilgili kamu kurumları, ekonomik ve sosyal taraflar, üniversiteler, sivil toplum kuruluşları ve özel sektör temsilcilerinden oluşur. Dokuzuncu kalkınma planı hazırlık sürecinde elli yedi farklı sektör ve alt sektör için özel ihtisas komisyonu oluşturulmuştur. Bölgesel kalkınma planları da yerel idareler ve bölgesel tarafların yüksek katılımıyla hazırlanmaktadır. Çalışmalar valilikler, belediyeler, ticaret ve/veya sanayi odaları, dernek, vakıf ve özel sektör temsilcilerinin katılımı ile yürütülmektedir. Üniversite, özel sektör, sivil toplum kuruluşlarının temsilcileri, bürokratlar, yerel idarelerin temsilcileri ve uluslararası kuruluşların üyelerinin bir araya geldiği Türkiye İktisat Kongresi kapsamında yürütülen çalışmalarla uzun vadeli stratejilerin belirlenmesine hazırlık yapılmaktadır.66 2.3.5.4. Ulusal Yatırım ve Bütçe Planlama Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının hazırladığı ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin kabul ettiği 2001-2023 Uzun Vadeli Strateji makroekonomi ve sosyal sektöre ilişkin temel amaç ve politikaları belirlemektedir. Bu amaç ve öncelikler, ulusal kalkınma planlarında tematik kalkınma eksenlerine göre belirlenmektedir. Orta vadeli program ile orta vadeli stratejik amaç ve öncelikler de tematik kalkınma eksenlerine göre belirlenmektedir. Orta vadeli mali plan ile bütçe tavanları belirlenmektedir. Yıllık program, kalkınma planı ve orta vadeli programda yer alan politikaların uygulanmasına ilişkin önlemleri ortaya koyar ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun olarak onayladığı bütçede kamu gelir ve giderleri yer alır. Bütçenin onaylanmasının ardından yayımlanan kamu yatırım programı yatırım ödeneklerinin projelere göre dağılımını, toplam maliyetleri, cari yıla kadar olan kümülatif harcamaları ve tüm projelerin yıllık ödeneklerini gösterir.67 66 67 Ibid., s. 17-19. Ibid., s. 23-30. 101 2.3.5.5. Proje Yönetimi Kapasitesi Ve Proje Havuzu Bu başlık altında baraj, otoyol, liman, havaalanı ve köprü gibi alanlarda uzmanlık ve bilgi birikimine sahip, deneyimli kurumlar arasında Çevre ve Orman, Ulaştırma, Sanayi ve Ticaret, Çalışma ve Sosyal Güvenlik, Bayındırlık ve İskan Bakanlıklarının yapısal fonlara hazırlık sürecinde yönetim otoritesi olacakları belirtilmiş ve bu Bakanlıklara ilişkin bilgiler verilmiştir.68 2.3.6. İzleme ve Değerlendirme 2.3.6.1. Ulusal Düzeyde İzleme ve Değerlendirme Dokuzuncu kalkınma planı bir izleme ve değerlendirme sistem ve mekanizmasını tanımlamaktadır. Buna göre yılda en az bir kez toplanan, planlama ve bütçeleme faaliyetlerine paralel bir şekilde rehberlik eden, yıllık ilerleme raporu hazırlayıp Bakanlar Kuruluna sunan ve üç yıllık değerlendirme raporu ile sürekli değerlendirmeler yapan bir İzleme ve Yönlendirme Komitesi oluşturulmuştur. Devlet Planlama Teşkilatı bakanlıklar arası koordinasyonu sağlamanın yanında izleme ve değerlendirme hakkında temel kural ve düzenlemeleri belirlemektedir. Uygulamacı kurumlar gelişmeleri düzenli olarak Devlet Planlama Teşkilatına rapor eder. Kalkınma planında ayrıca GSYİH, büyüme oranı ve istihdam gibi sektörel ve bölgesel kalkınma göstergeleri yer almaktadır. Orta Vadeli Programda belirlenen izleme ve değerlendirme mekanizmasına göre geçmiş yılların performansını ve gelecek yıla yönelik yatırım önerilerini görüşmek üzere Devlet Planlama Teşkilatı, Maliye Bakanlığı ve ilgili kurumlar bir araya gelir. Üç yıllık orta vadeli programlar yıllık olarak gözden geçirilir. İlgili birimler topladıkları verileri üçer aylık dönemler itibariyle rapor ederler. Yıllık Program ve Yıllık Yatırım Programı izleme ve değerlendirme mekanizmasına göre geçmiş yılların performansını ve gelecek yıla yönelik yatırım önerilerini 68 Ibid., s. 36-52. 102 görüşmek üzere Devlet Planlama Teşkilatı ve ilgili kurumlar bir araya gelir. Raporlama ve yatırım önerileri için elektronik bir sistem mevcuttur. Ulusal düzeyde izleme ve değerlendirmede ilgili diğer kurumlar İçişleri Bakanlığı ve Türkiye İstatistik Kurumudur.69 2.3.6.2. Bölgesel Düzeyde İzleme ve Değerlendirme Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı Bölgesel Gelişme ve Yapısal Uyum Genel Müdürlüğü AB Bölgesel Kalkınma Programlarından sorumludur. Bu programların izleme ve değerlendirmesinden İzleme ve Değerlendirme Dairesi sorumludur. İzleme ve değerlendirme bakımından kalkınma ajanslarının kurumsal kapasitelerinin geliştirilmesine yönelik çalışmalar yapılmaktadır. Yerel idarelere ve kalkınma ajanslarına izleme ve değerlendirme kültürünün yerleştirilmesine yönelik çalışmalar yürütülmektedir. Bölgesel kalkınma programlarına ilişkin olarak program, bileşen ve proje düzeyinde göstergeler belirlenmektedir. Bu göstergeler özel, ölçülebilir, erişilebilir, gerçekçi ve zamanlı olma özeliğine sahip olacak şekilde belirlenmektedir. Katılımcı bir anlayışla, kapsamlı ve merkezi olmayan bir nitelikte, kolayca erişilebilir (web tabanlı) ve şeffaf bir ortak İzleme Bilgi Sistemi kurulmuştur.70 2.3.6.3. Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme Devlet Planlama Teşkilatının stratejik plan rehberi misyon, vizyon, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler ile performans göstergelerini içermektedir. Tüm kamu kurumları da katılımcı bir yaklaşım ile stratejik plan hazırlamaktadır. Maliye Bakanlığı ise 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile birlikte performans esaslı bütçeleme yapmaktadır.71 69 Monitoring and Evaluation, Bilateral Screening Meeting on Chapter 22: Regional Policy and Coordination of Structural Instruments, s. 4-9, http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Monitoring%20and%20Evaluation.pd f, 24/09/2008. 70 Ibid., s. 11-18. 71 Ibid., s. 22, 23. 103 2.3.6.4. Merkezi Olmayan Uygulama Sisteminde İzleme ve Değerlendirme DIS’te Ortak İzleme Komitesi ve Sektörel İzleme Alt Komiteleri izleme ve değerlendirmeden sorumludur. AB fonları ile finanse edilen tüm programları Ortak İzleme Komitesi gözden geçirmekte ve bu programların geliştirilmesine yönelik olarak önerilerde bulunmaktadır. Sektörel İzleme Alt Komiteleri ise AB finansmanlı programları sektörel düzeyde gözden geçirmektedir. Alt komiteler NAC72, NAO, Ulusal Fon, MFİB, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu (ECD – European Commission Delegation), Ara Değerlendirme Ekibi (Interim Evaluation Team) ve yararlanıcılardan (beneficiaries) oluşmaktadır. NAC tüm programların izlenmesi ve değerlendirilmesinin koordinasyonundan, MFİB ise devam eden program ve projeler hakkında düzenli bilgi ve izleme raporlarının hazırlanmasından sorumludur.73 2.3.6.5. Bütçe Yönetimi Bilgi Sistemi ve Muhasebe Yönetimi Bilgi Sistemi İzleme ve değerlendirme bakımından bütçe yönetimi ve muhasebe yönetimi bilgi sistemleri önemlidir. Bütçe Yönetimi Bilgi Sistemi (e-budget) web tabanlı bir program olup 2001 yılında kurulmuş ve 2003 yılında işlerlik kazanmıştır. Paydaşlar arasında on-line bağlantı kuran program, Kamu Mali İstatistiklerine (GFS – Government Finance Statistics) dayalı yeni bir bütçe kod sistemi kullanmaktadır. Merkezi düzeyde 159 idare ve 7513 aktif kullanıcı bulunmaktadır (2006 yılı itibariyle). Program veri güncellemesi ve on-line raporlama yapabilmektedir. 72 73 IPA yapılanmasında Ulusal IPA Koordinatörü (NIPAC – National IPA Coordinator). Monitoring and Evaluation, op. cit., s. 25-27. 104 Muhasebe Yönetimi Bilgi Sistemi (say200i) saydam, hızlı ve güvenilir bir hizmet sunan bir programdır. Merkezi yönetim kapsamındaki 1619 muhasebe birimi bu programı kullanmaktadır. Toplanan veriler konsolide edilip raporlanmaktadır.74 2.3.7. Mali Yönetim ve Kontrol 2.3.7.1. AB Fonlarının Mali Yönetim ve Kontrolü AB Fonlarının Mali Yönetim ve Kontrolünün yasal çerçevesi 2001/41 ve 2007/30 sayılı Başbakanlık Genelgeleri, 14 Şubat 2002 tarihinde imzalanan ve MFİB’yi kuran Mutabakat Zaptı ile Ulusal Fonu kuran Mutabakat Zaptı (4802 sayılı Kanun) ve 5303 sayılı Kanun ile kabul edilen Çerçeve Anlaşmasıdır.75 Türkiye’de Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi (DIS – Decentralised Implementation System) 2003 yılı Nisan ayında Komisyona yapılan başvurunun ardından hibe programı hariç olmak üzere 8 Ekim 2003 tarihinde akredite edilmiştir. Hibe programı da 29 Haziran 2004 tarihinde akredite edilmiştir.76 Bu sistem çerçevesinde, imzalanan Finansman Zaptı ile Komisyondan Fon talep edilir. Söz konusu Fonun Ulusal Fona aktarılması ile birlikte Ulusal Fon, Fon talebini değerlendirir ve AB Fonlarından sağlanan kaynak MFİB’ne aktarılır. MFİB ise imzalayacağı sözleşmeler ile Fonu yararlanıcılara kullandırır. Bahsedilen Fon akışı aşağıdaki şemada gösterilmektedir. 74 Ibid., s. 29-37. Financial Management and Control, Bilateral Meeting on Chapter 22: Regional Policy and Coordination of Structural Instruments, s. 4, http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Financial%20Manegement.pdf, 24/09/2008. 76 Ibid., s. 6. 75 105 Şekil 5: Fon Akım Şeması FİNANSMAN ANLAŞMASI Ulusal Fon FİNANSMAN ANLAŞMASI MFİB SÖZLEŞME Yararlanıcı Kaynak: Financial Management and Control, Bilateral Meeting on Chapter 22: Regional Policy and Coordination of Structural Instruments, s. 12, http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Financial%20Manegement.pdf, 24/09/2008. 2.3.7.2. Denetim Otoritesi Hazine Kontrolörleri Kurulu Denetim Otoritesi olarak belirlenmiştir. Kurul 1954 yılında kurulmuştur ve Hazine Müsteşarlığının ana denetim birimidir. Kurul Başkanı ile birlikte biri bağımsız denetimlerden, biri AB Fonlarının denetiminden ve biri de diğer denetimlerden sorumlu olan üç başkan yardımcısı vardır. Merkez birim Ankara’da olmak üzere İstanbul ve İzmir birimleri bulunmaktadır. Kurul, Uluslararası Muhasebeciler Federasyonunun yayımladığı Uluslararası Denetim Standartlarına göre çalışmaktadır. Hazine Kontrolörleri üçlü kararname (Cumhurbaşkanı, Başbakan ve Ekonomiden ve Hazineden sorumlu Devlet Bakanının imzaları) ile atanmaktadır. Görevden alınma ancak belli şartlarda mümkündür. Doğrudan veya dolaylı olarak etkilenme söz konusu değildir. Denetim planlarını kurul hazırlar ve Kurulun bütçesi Mecliste onaylanır.77 2.3.7.3. Kamu İhaleleri Türkiye’de kamu ihale sisteminin yasal dayanağını 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu oluşturmaktadır. Kamu alımları sisteminin düzenlenmesi ve izlenmesi göreviyle 77 Ibid., s. 18-21. 106 Kamu İhale Kurumu kurulmuştur. Kamu İhale Kanununda belirtilen kamu ihale ilkelerinden bazıları saydamlık, eşit muamele, rekabet, kamu denetimi ve kaynakların verimli kullanılmasıdır.78 2.4. Sualname Komisyon, bölgesel politika ve yapısal araçların koordinasyonu faslı ayrıntılı tarama toplantısında ele alınacak konular hakkında sorular yöneltmiş ve bu sorulara söz konusu faslın koordinatör kurumu olan Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı79 başkanlığında hazırlanan cevaplar Komisyona iletilmiştir. Yasal çerçeve, Kurumsal çerçeve, İdari kapasite, Programlama, İzleme ve değerlendirme, Mali yönetim ve kontrol başlıkları altında sorular yer alan sualnameye Avrupa Birliği Genel Sekreterliği’nin resmi internet sitesinde yer alan http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/sorular%20ve%20cevaplar_files /SC22_Cevaplar.pdf linkinden ulaşılabilmektedir. 2.5. Tarama Sonu Raporu Komisyon, Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu faslına ilişkin tarama sonu raporunu henüz yayımlamamıştır. 2.6. Fiili Müzakereler Bakanlar Konseyinde bu fasla ilişkin görüşmeler sürmektedir. Henüz fiili müzakereler başlamamıştır. 78 Ibid., s. 25-28. 22. Fasıl Bölgesel Politika Ve Yapısal Araçların Koordinasyonu, http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=87&l=1, 22/09/2008. 79 107 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM MALİ KONTROL VE DENETİM PERSPEKTİFİ Ekonomik ve sosyal uyumu sağlamak üzere AB Bütçesinden Üye Devletlere kaynak ayrılması sadece bir gelir transferi değildir. Bu transferin amacına uygun olarak kullanıldığının kontrol ve denetimi önem arz etmektedir. AB Bölgesel Politikası kapsamında yararlanılan Fonların kontrol ve denetimi de Birliğin genel mali kontrol ve denetim ilkelerine bağlıdır. AB’de mali kontrol temel olarak kamu iç mali kontrolü (KİMK), dış denetim, AB mali çıkarlarının korunması ve Euronun sahteciliğe karşı korunması hususlarından oluşmaktadır. Bunun yanında bütçe gelirleri bakımından AB öz kaynakları ile ilgili kontroller de söz konusudur. AB’den sağlanan mali yardımların ilgili ülkede yönetilmesi ve denetlenmesi için de DIS kurulmalıdır. Bu bölümde, bu hususlar incelenmektedir. 3.1. Kamu İç Mali Kontrolü KİMK, Komisyon tarafından aday ülkelerin kamu iç kontrol sistemlerine ilişkin reform sürecini desteklemek üzere geliştirilmiştir. KİMK sistemi ile geleneksel olarak kamu kaynaklarının teftişe dayalı kontrolü yerine daha kapsamlı bir kavram olarak “yönetsel sorumluluk” öne çıkarılmaktadır. Kaynakların ekonomik, verimli ve etkin bir şekilde kullanılmasını sağlamak üzere gelir toplayan ve harcamacı birimlerin yöneticileri bütçede belirlenen hedeflerin tutturulmasından sorumludur. KİMK alanında spesifik bir mevzuatı olmayan ve bu alanda uluslararası ilke ve standartlara göre hareket eden AB’nin KİMK sistemi temelde bu yönetsel sorumluluğa dayanmaktadır. Bu sorumluluk çerçevesinde kontroller harcamanın yapılmasından önce başlamaktadır. KİMK kapsamında iç kontrol ve merkezi uyumlaştırma birimleri (MUB) yer almaktadır. İç kontrol ise mali yönetim ve kontrol (MYK) ile iç denetimden oluşmaktadır. 108 3.1.1. Mali Yönetim ve Kontrol Sistemleri Mali yönetim ve kontrol, KİMK için tanımlanmış bir kavram olmakla birlikte kamu mali yönetimi kavramı ve kapsamı ile örtüşmektedir. Kamu mali yönetimi bütçenin hazırlanması, kaynak tahsisi, bütçenin onaylanması, muhasebe, geri ödemeler, elektronik ödeme sistemleri hazine nakit yönetimi, kamu borç politikaları, kontrol gibi hususları kapsamaktadır. Bununla birlikte KİMK’in bir parçası olarak gelir, harcama, varlık ve yükümlülüklere ilişkin yönetim ve kontrolüne odaklanılmaktadır. İyi bir MYK için yukarıda bahsedilen yönetsel sorumluluğun yanında iyi bir muhasebe sistemi, Üye Devletler arasında uyumlu bir denetim süreci, süreçteki aktörlerin kendilerini değerlendirmeleri ve son olarak risk analizi ve risk değerlendirmesi de gereklidir. 3.1.2. İç Denetim İç denetim, MYK sisteminin yeterince ve doğru bir şekilde işlediğinin denetlenmesidir. Kamu kurumları kendi bünyelerinde bir iç denetim birimi kurarlar ve denetim bu birimde çalışan bağımsız iç denetçiler tarafından yapılır. İç denetçilerin en önemli özelliği bağımsız olmalarıdır. Bu bağımsızlık fonksiyoneldir; iç denetçi hiçbir yönetim ve mali kontrol faaliyetine dahil olmaz. 3.1.3. Merkezi Uyumlaştırma Birimi MUB, uluslararası kabul görmüş standartlara ve en iyi uygulamalara göre iç kontrol ve iç denetim yöntemlerinin geliştirilmesinden sorumludur. Ayrıca yönetsel hesap verebilirlik ve iç denetim ilkelerinin ilgili kamu kurumlarda uygulanmasını koordine eder. Mali yönetim ve kontrol merkezi uyumlaştırma birimi ve iç denetim merkezi uyumlaştırma birimi olarak iki MUB kurulabilir. 80 80 Robert de Koning, Public Internal Financial Control, Slovenia, 2007, s.51. 109 3.2. Dış Denetim Dış denetim, kamu kaynaklarının kullanımının, bu kaynakları kullanan kurum dışından bağımsız denetçiler tarafından yerine getirilen denetimidir. Avrupa Birliğinde dış denetimden AB Sayıştayı sorumludur. AB Sayıştayı tüm gelirlerin toplandığını ve harcamaların hukuka uygun olarak yapıldığını inceler. Komisyon, diğer kurumlar ve gelir toplayan ve harcamacı tüm birimler ve bütçe ödeneklerinin nihai yararlanıcıları, ilgili tüm belgeleri, muhasebe kayıtlarını, demirbaş listelerini ve organizasyon şemalarını AB Sayıştayına bildirir. AB Sayıştayı da yıllık bir rapor ve mali yönetimi değerlendiren özel bir rapor hazırlar81. Üye Devletler ise Uluslararası Yüksek Denetleme Kurumları Organizasyonu (INTOSAI – International Organisation of Supreme Audit Institutions) tarafından belirlenen normları ve özellikle de yüksek denetleme kurumlarının fonksiyonel, kurumsal ve mali olarak bağımsız olmalarını öngören Lima Deklarasyonunu uygular. KİMK ve Dış Denetim esas olarak kamu bütçesinin, özellikle merkezi yönetim gelir ve harcamalarının tamamına yöneliktir. Bununla birlikte, AB Fonlarının yönetim ve kontrolüne ilişkin daha spesifik kurallar da mevcuttur. 82 3.3. AB Mali Çıkarlarının Korunması ve Euronun Sahteciliğe Karşı Korunması AT Kurucu Antlaşmasının (2002 – konsolide) 280. maddesi Topluluk ve Üye Devletlerin dolandırıcılıkla mücadele edeceğini karara bağlamakta ve bunun AB çıkarlarının Üye Devletlerde etkili bir şekilde korunmasını sağlayacak caydırıcı önlemler ile yapılacağını belirtmektedir. Üye Devletler Topluluk mali çıkarlarını etkileyen dolandırıcılığa karşı kendi mali çıkarlarını etkileyen dolandırıcılığa uyguladıkları önlemlerin aynısını kullanacaklardır. Üye Devletler bu mücadelelerinde koordinasyonu sağlayacaklar ve yetkili birimleri ve Komisyon ile yakın ve düzenli bir işbirliği kuracaklardır. Komsiyon Üye Devletler ile işbirliği 81 82 Financial Regulation, http://ec.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l34015.htm, 12/02/2009. Screening Report Turkey, Chapter 32 – Financial Control, EU Commission, 2006, s. 2. 110 halinde her yıl Parlamento ve Bakanlar Konseyine alınan önlemleri içeren bir rapor sunacaktır. AB mali çıkarlarının korunması ilk olarak Üye Devletler arasındaki işbirliğinden oluşmaktadır. Üye Devletlerin Komisyon ile etkili bir şekilde işbirliği yapabilme ve şüphelenilen her türlü usulsüzlük ve dolandırıcılık hakkında iletişime geçme kapasitesine sahip olmalıdır. AB Fonlarının en azından kendi ulusal fonlarını korudukları kadar korunmasını sağlamları gerekir. Üye Devletler arasındaki işbirliğini kolaylaştırmak için ulusal dolandırıcılıkla mücadele işbirliği servisi kurulması önemlidir. Üye Devletler, Euronun sahteciliğe karşı korunması konusunda da gerekli önlemleri alır. Euroya benzer madeni para ve jetonların çıkarılması engellenir ve sahte banknot ve madeni paralar piyasadan çekilir ve sahtecilikle mücadele için gerekli birimler ve prosedürler oluşturulur.83 Topluluk çıkarlarına ilişkin her türlü yasama işlemi, idari ve operasyonel işlemlerinin koordinasyonundan sorumlu ve fonksiyonel olarak bağımsız bir dolandırıcılıkla mücadele koordinasyon birimi veya servisi kurulur ve bu birimin etkili bir şekilde çalışması ve Avrupa Dolandırıcılıkla Mücadele Ofisi – European Anti-Fraud Office (OLAF) ile işbirliği sağlanır.84 3.4. AB Öz Kaynakları ile İlgili Kontroller 2000/597 sayılı ve 29 Eylül 2000 tarihli Bakanlar Konseyi Kararı ile düzenlenen AB Öz Kaynakları gümrük vergileri, tarım vergileri, katma değer vergisi katkısı ve GSMG katkısından oluşmaktadır. Bakanlar Konseyini 1150/2000 sayılı ve 22 Mayıs 2000 tarihli Öz Kaynaklar uygulama Tüzüğünün 4. maddesine göre Her Üye Devlet öz kaynakların 83 Ibid. s. 2. Guide to the Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis, Informal Working Document for Guidance Only, EU Commission, 2005 (güncellenmiş), s. 101. 84 111 oluşturulması, toplanması, kullanılabilir hale getirilmesi ve kontrolü ile ilgili birimleri ve birimlerin temel görev ve işleyiş kurallarını, öz kaynakların oluşturulması, toplanması, kullanılabilir hale getirilmesi ve kontrolünün muhasebeleştirilmesine ilişkin kanun, tüzük veya idari işlem ile koyulan genel hükümleri, idari ve muhasebe kayıtlarının tam başlıklarını Komisyona bildirir. 18. maddeye göre de Üye Devletler öz kaynakların oluşturulması ve kullanılabilir hale getirilmesine ilişkin kontrol (check) ve soruşturmaları (enquiry) yapar. Üye Devletler Komisyonun isteği üzerine ilave teftişleri (inspection) de gerçekleştirir. 3.5. Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi Merkezi Olmayan Uygulama Sisteminde AB ile aday ülke arasında AB Fonlarının yönetim ve kontrolü paylaşılmaktadır. Bu sistemde kurulması gereken birimleri ve AB Fonlarından yararlanacak projeleri Komisyon onaylarken, bu birimleri ülkeler kendileri kurmaktadırlar. Yararlanıcı ülkeler programlamadan izleme ve değerlendirmeye kadar tüm proje döngüsü aşamalarında kendi inisiyatifleri ile hareket etmektedir ancak AB Fonlarının ülke tarafından belirlenen yönetiminin Komisyon tarafından onaylanması gerekmektedir. Bundan önceki tüm katılım öncesi fonları bir çatı altında toplayan IPA’ya ilişkin 718/2007 sayılı ve 12 Haziran 2007 tarihli IPA Uygulama Tüzüğü Merkezi Olmayan Yönetim çerçevesinde bir Ulusal IPA Koordinatörü, Stratejik Koordinatör, Yetkili Akreditasyon Görevlisi, Ulusal Yetkilendirme Görevlisi, Ulusal Fon, Yönetim Otoriteleri, Denetim Otoritesi, IPA İzleme Komitesi ve Sektörel İzleme Komiteleri oluşturulmasını hükme bağlamıştır. Ulusal IPA Koordinatörü (NIPAC – National IPA Coordinator), yararlanıcı ülke tarafından atanır ve IPA Tüzüğü çerçevesinde yararlanıcı ülkenin genel koordinasyonundan sorumludur. NIPAC, hükümette veya kamu idaresinde görevli yüksek düzeydeki bir memur olmalıdır (Madde 22). 112 NIPAC’ın görevleri (Madde 22): • Komisyon ile yararlanıcı ülke arasında bir ortaklık ve genel katılım süreci ve IPA’dan sağlanan yardım arasında yakın bir bağlantıyı sağlamak, • Bu Tüzük ile sağlanan programların birbirleri ile tutarlı olması ve bu programların koordinasyonunu sağlamak, geçiş dönemi yardımı için yıllık programlama ve ulusal düzeyde kurumsal kapasite oluşumunu sağlamak, Sınır ötesi programlarda ilgili Üye Devletler ve diğer yararlanıcı ülkeler ile koordinasyonu sağlamak, • Yıllık IPA raporu ve diğer raporları hazırlamak ve IPA izleme komitesinin incelemesinin ardından bu raporları Komisyona ve bir kopyasını Ulusal Yetkilendirme Görevlisine sunmak. Stratejik Koordinatör, yararlanıcı ülke tarafından atanır ve bölgesel gelişim bileşeni ve insan kaynaklarının geliştirilmesi bileşeni arasında koordinasyonu sağlar. Stratejik koordinatör kamuda görevli olup ilgili bileşenlerin uygulama aşamasında görevli olmayanlar arasından atanır (Madde 23). Stratejik Koordinatör’ün görevleri (Madde 23): • Bölgesel gelişim bileşeni ve insan kaynaklarının geliştirilmesi bileşeni altında sağlanan yardımları koordine etmek, • Stratejik Uyum Çerçevesini hazırlamak, • Sektörel stratejiler ve programlar arasında koordinasyonu sağlamak. Yetkili Akreditasyon Görevlisi (CAO – Competent Accrediting Officer), yararlanıcı ülke tarafından atanır. Hükümette veya kamu idaresinde görevli yüksek düzeydeki bir memur olmalıdır. NAO ve Ulusal Fonun akreditasyonunun verilmesi, izlenmesi, durdurulması veya iptalinden sorumludur (Madde 24). Ulusal Yetkilendirme Görevlisi (NAO – National Authorising Officer), yararlanıcı ülke tarafından atanır. Hükümette veya kamu idaresinde görevli yüksek düzeydeki bir memur olmalıdır NAO, Ulusal Fonun başı olarak yararlanıcı ülkede AB 113 Fonlarının mali yönetiminden genel olarak sorumludur. IPA Tüzüğü kapsamındaki yönetim ve kontrol sistemlerinin verimli bir şekilde işlemesinden sorumludur (Madde 25). NAO’nun görevleri (Madde 25): • Yapılan işlemlerin usulüne uygun ve yasal olmasını sağlamak, • Harcama ve ödeme belgelerini onaylayarak Komisyona sunmak, • Eş-finansman araçlarının varlığını ve doğruluğunu onaylamak, • Herhangi bir usulsüzlüğü belirlemek ve bildirmek, • Belirlenen usulsüzlükler ile ilgili mali düzeltmeleri yapmak, • Komisyon ve yararlanıcı ülke arasında mali bilgi aktarımını sağlamak, • Yönetim Yapılarının akreditasyonunun verilmesi, izlenmesi, durdurulması veya iptalinden sorumlu olmak, • IPA Tüzüğü kapsamındaki yönetim sisteminin varlığını ve verimli bir şekilde işlemesini sağlamak, • Fon yönetimine ilişkin iç kontrol sisteminin verimli ve etkin olmasını sağlamak, • Yönetim ve kontrol sistemlerine ilişkin rapor hazırlamak, • Uygun bir raporlama ve bilgi sisteminin işlemesini sağlamak, • Denetim Otoritesinin denetim rapor sonuçlarını takip etmek, • Yönetim ve kontrol sistemlerindeki ciddi değişiklikleri hemen Komisyona ve CAO’ya bildirmek. Ulusal Fon (National Fund), yararlanıcı ülkede Bakanlık düzeyinde ve merkezi bütçe kapsamında kurulacak bir birimdir. IPA kapsamında sağlanan yardımların mali yönetimine ilişkin merkezi bir hazine olarak kurulacak Ulusal Fon banka hesaplarını düzenler, Komsiyon’dan Fonları ister, bu Fonların Yönetim Yapılarına aktarılmasını onaylar ve Komisyona mali rapor sunar (Madde 26). 114 Yönetim Yapıları85 (Operating Structures), yararlanıcı ülkede, her IPA bileşeni için kurulur ve bu otorite IPA’dan sağlanan yardımların yönetimi ve uygulanması ile ilgilenir (Madde 28). Yönetim Yapılarının görevleri (Madde 28): • Yıllık veya çok yıllı rapor hazırlamak, • Programın uygulanmasını izlemek ve uygulamanın kalitesini izlemek için gerekli belgeleri sağlayarak sektörel izleme komitesini yönlendirmek, • Sektörel yıllık ve nihai uygulama raporlarını hazırlamak ve bu raporları sektörel izleme komitesinin incelemesinin ardından Komisyona, NIPAC’a ve NAO’ya iletmek, • Fonlardan yararlanacak projelerin Topluluk ve ulusal kurallara uygun olarak seçilmesini sağlamak, • Denetim süreci için gerekli belgelerin saklanmasını sağlamak, • İhale sürecini, hibe mekanizmasını, ödemelerin yapılmasını düzenlemek, • Projelerin uygulanmasına katılan her birimin ayrı bir muhasebe sistemi izlemesini sağlamak • Ulusal Fon ve NAO’nun harcamaya ilişkin her türlü bilgiden haberdar olmasını sağlamak, • Raporlama ve bilgi sistemi kurmak, sürdürmek ve güncellemek, • Harcamaların, ürün ve hizmetlerin ve nihai yararlanıcının ödenek isteklerinin usulüne uygun olmasını onaylamak, • İlgili birimlerinin iç denetimlerinin yapılmasını sağlamak, • Usulsüzlüklerin raporlanmasını sağlamak, • Bilgi ve kamuoyuna açıklama kuralları ile uyumu sağlamak. Denetim Otoritesi (Audit Authority), tüm izleme ve kontrol sistemlerinden bağımsız olarak ve uluslararası kabul görmüş denetim standartlarına göre çalışacak şekilde yararlanıcı ülke tarafından kurulur (Madde 29). 85 Yapısal Fonlar için oluşturulacak Yönetim Otoritesi ile karıştırılmaması için Yönetim Yapısı ifadesi kullanılmıştır. 115 Denetim Otoritesinin görevleri (Madde 29): • Her yıl yönetim ve kontrol sistemlerinin verimli bir şekilde çalıştığını ve Komisyona iletilen bilgilerin güvenilirliğini doğrulayan yıllık denetim planı hazırlamak, • Yıllık denetim faaliyet raporu ve yönetim ve kontrol sistemlerinin verimli bir şekilde çalıştığı hakkında ve programların kapatılması için NAO tarafından Komisyona iletilen tüm harcama bildirimleri hakkında yıllık görüş hazırlamak. Üye Devletlerde Denetim Otoritesi olarak farklı birimler görevlendirilmiştir. Portekiz’de bu görevi Maliye Bakanlığı, Teftiş Kurulu (General Inspectorate of Finance) yerine getirmektedir. İsveç, Maliye Bakanlığı bünyesindeki Ulusal Mali Yönetim Otoritesini (National Financial Management Authority) denetim otoritesi olarak görevlendirmiştir. Polonya’da Denetim Otoritesi Maliye Bakanlığı, Hazine Müfettişleri, Çek Cumhuriyeti’nde Maliye Bakanlığı, Denetim Birimi, Slovenya’da Maliye Bakanlığı, Bütçe Denetleme Ofisi (Budget Supervision Office), Bulgaristan’da Maliye Bakanlığı, AB Fonları Denetim Direktörlüğüdür (Audit of EU Funds Directorate). Denetim Otoritesi olarak Maliye Bakanlığından farklı birimlerin görevlendirildiği Üye Devletler de mevcuttur. Letonya’da AB fonlarının kontrolünü ilgili bakanlıkların iç denetim birimleri gerçekleştirmektedir. Bu görevi Danimarka, Litvanya ve Estonya’da Ulusal Denetim Ofisi (National Audit Office), Macaristan’da Devlet Denetim Ofisi (State Audit Office) yerine getirmektedir. Ayrıca, bazı Üye Devletler Fonlar için ayrı Denetim Otoriteleri belirlemişlerdir. İrlanda’da Girişim, Ticaret ve İstihdam Bakanlığı, ASF Denetim Otoritesidir. Avusturya’da ise Başbakanlık bünyesinde ABKF Denetim Departmanı bulunmaktadır. 116 SONUÇ Oluşması, artırılması, korunması ve hayatı sürdürebilme kalitesini belirlemesi bakımından bireyler ve devletler refah ile yakından ilgilenmektedirler. Bilgi birikiminin yoğunluğu ve oluşma süresindeki farklılıklar kıtalar arasında, kıtalardaki ülkeler arasında ve ülkelerdeki bölgeler arasında gelişme ve buna bağlı olarak refah düzeyi farklılıklarına yol açmış ve açmaktadır. Bu farklılıklar, Avrupa Kıtası’nda savaşlara neden olmaktan çıkıp ortadan kaldırılması gereken bir sorun olarak algılanmaya başlandığında, altı Kurucu Üye – Almanya, Belçika, Fransa, Hollanda, İtalya, Lüksemburg – 1952 yılında Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu’nu kurmuşlardır. Kuruluş amacı kömür ve çelik üretiminin kontrol altına alınması olan AKÇT’nin elde ettiği başarılar Topluluğun ilgisini daha kapsamlı bir bütünleşmeye yönlendirmiştir. 1958 yılında AET ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu kurulmuş zaman içerisinde söz konusu bütünleşme, ekonomik ve parasal birliğe dönüşmüştür. Bu süreç diğer Avrupa ülkelerinin dikkatini çekmiş ve 1973-2007 yılları arsında gerçekleştirilen genişleme dalgaları ile Topluluk bünyesine yirmi bir üye daha dahil olmuştur. Bu genişlemeler, Üye Devletler ve Bölgeler arasındaki ekonomik ve sosyal farklılıkların ve bu farklılıkların giderilme ihtiyacının artmasına neden olmuştur. Hukukun üstünlüğü, insan haklarına saygı ve demokrasi ilkeleri üzerine inşa edilmiş bir AB, bu farklılıkları giderme konusunda belirlediği kriterler çerçevesinde ilgili ülkelere eşit davranmalıdır. EUROSTAT verilerine göre 1995-2008 yılları arasında Türkiye’nin kişi başına GSYİH’si AB27’nin kişi başına GSYİH’sinin ortalamasının %37,4’ü kadardır. Bu oran Polonya ve Macaristan için sırasıyla %49 ve %58’dir. Kişi başına daha fazla GSYİH’ye sahip olmalarına rağmen Polonya ve Macaristan sadece PHARE’den 1990-2004 yılları arasında Türkiye’nin aynı dönemde faydalandığı mali yardım toplamından daha fazla Fondan yararlanmışlardır. 19992008 yılları arasında Türkiye, Bulgaristan ve Romanya’nın kişi başına GSYİH’leri sırasıyla AB27’nin kişi başına GSYİH’sinin ortalamasının %39, %32,7 ve %33,3’üdür. Oranlar birbirine çok yakın olmasına rağmen Romanya ve Bulgaristan 117 sadece PHARE’den 1990-2004 yılları arasında Türkiye’nin aynı dönemde faydalandığı mali yardım toplamından daha fazla Fondan yararlanmışlardır. 2007-2011 döneminde Türkiye, Hırvatistan ve Makedonya’nın IPA’dan yararlanacağı Fonlarda da bu ülkelerin nüfuslarına göre bir adaletsizlik vardır. EUROSTAT verilerine göre 2007 ve 2008 yılları için Hırvatistan’ın nüfusu yaklaşık olarak Makedonya’nın nüfusunun iki katıdır. Bu oran, söz konusu ülkelere ayrılan IPA tahsisatlarına da yansımıştır. Ancak Türkiye’ye, nüfusu Hırvatistan’ın nüfusunun yaklaşık 17 katı olmasına rağmen, Hırvatistan’a ayrılanın 3,5 katı kadar IPA’dan tahsisat yapılmıştır. Türkiye’ye hem IPA öncesi katılım fonlarından hem de IPA’dan diğer ülkelere göre çok daha az kaynak ayrılmıştır. Üyelik ile birlikte yararlanılacak Fonlar için de böyle bir adaletsizliğin yaşanmaması için Türkiye pazarlık kabiliyeti ve gücünü artırmalıdır. Ayrıca bu Fonlardan proje bazında yararlanılabildiği sürekli göz önünde bulundurularak, öncelikle çeşitli, eğitim, seminer vb faaliyetler ile proje üretme bakımından toplumsal bilinç oluşturulmalı ve bölgesel kalkınma için belirlenen öncelikler bakımından ihtiyaç duyulan konularda özellikle Sivil Toplum Kuruluşlarının proje üretmeleri desteklenmelidir. Bölgesel Politika kapsamındaki Fonlara, AB bütçesinden kaynak aktarılmaktadır. Bu durum da Üye Devletlerce kullanılan Topluluk paralarının etkili ve verimli bir şekilde kullanıldığının denetlenmesi ihtiyacını doğurmaktadır. Bölgesel Politika kapsamındaki fonlar, Maliye Bakanlıkları bakımından iki açıdan önemlidir: Fonlar için ulusal bütçeden kaynak ayrılması ve bu kaynakların etkili ve verimli bir şekilde kullanıldığının denetlenmesi gerekmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Türkiye’de kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılması, hesap verebilirlik ve mali saydamlık güçlendirilmiştir. Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de 118 uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bu Kanun hükümlerine tabidir (Madde 2). AB fonları da ulusal bütçenin tabi olduğu prosedüre göre denetlenecektir. İç kontrol; idarelerin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, mali bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan mali ve diğer kontroller bütünüdür. (Madde 55) Bölgesel farklılıkların giderilmesi ve böylece toplumsal refah düzeyinin artırılması Türkiye açısından da önem arz etmektedir. Türkiye henüz Birlik üyesi olmadığı için AB tarafından bölgesel farklılıkları gidermek üzere gerçekleştirilen Yapısal Fonlar ve Uyum Fonundan yararlanamamaktadır. Bununla birlikte aday ülkelerin katılım sürecine yardımcı olmak amacıyla gerçekleştirilen katılım öncesi yardım aracından ise aday ülke statüsü gereği yararlanmaktadır. IPA, üyelik sonrasında, bölgesel politika çerçevesindeki fonlar için bir ön hazırlık niteliğindedir. IPA için kurulacak yapılar, Yapısal Fonlar için de bir temel teşkil edecektir. Türkiye’de kurulan IPA yapısı çerçevesinde Hazine Kontrolörleri Kurulu Denetim Otoritesi olarak görevlendirilmiştir. Katılım öncesi fonların kullanımında edinilecek tecrübeler göz önünde bulundurulduğunda, üyelik sonrasında sağlanacak Yapısal Fonlara ilişkin denetim otoritesinin de Hazine Kontrolörleri Kurulu olacağı muhtemeldir. Bu durum iki açıdan değerlendirilebilir. Denetim Otoritesinin Yönetim Otoritesi ve Sertifikasyon Otoritesinden bağımsız olması gerekmektedir. Ancak IPA için kurulan yapıda kullanılacak fonların toplandığı ve denetlendiği yer aynı kurumdur, Hazine Müsteşarlığıdır. Bu durum denetim otoritesinin bağımsızlığını sorgulama ihtiyacı doğurmaktadır. Bir diğer husus da denetim otoritesinin görevleri arasında denetim faaliyetlerinin de denetlenmesinin yer almasıdır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol sistemleri; 119 harcama birimleri, muhasebe ve mali hizmetler ile ön mali kontrol ve iç denetimden oluşur (Madde 57). İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. İç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır (Madde 63). Denetim Otoritesinin, bu iç denetçilerin denetim faaliyetlerini denetleyebilecek olmasının Türkiye’deki iç denetçiler arasında bir hiyerarşik sıralamaya neden olup olmadığını sorgulama ihtiyacı doğurmaktadır. Yapısal Fonların kullanılmasına model teşkil eden IPA yapısı, katılım öncesi fonların kullanımı sürecinde yakından takip edilmeli ve Yapısal Fonlar için oluşturulacak yapıların belirlenmesinde bu süreçte karşılaşılacak sorun ve eksiklikler giderilmelidir. 120 KAYNAKÇA Kitaplar Bilici, Nurettin, Avrupa Birliği Mali Yardımları ve Türkiye, Ankara, Akçağ Basım Yayım Pazarlama A.Ş., 1997. Can, Ergüder, Avrupa Birliği Bölgesel Politikaları ve Yapısal Fonlar: Uyum sürecinde Türkiye için bir değerlendirme, Ankara, Asil Yayın Dağıtım Ltd. Şti., 2004. Karluk, Rıdvan, Avrupa Birliği ve Türkiye, 8. B., Kırklareli, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., 2005. Koning, Robert de, Public Internal Financial Control, Slovenia, 2007. Tsarouhas, Dimitris, Ertugal, Ebru ve Aybars, Ayşe, İ., (der.), Bridging The Real Divide, Social and Regional Policy in Turkey’s EU Accession Process, Ankara, ODTU Yayıncılık, 2007. Ülgen, Sinan, AB ile Müzakerelerin El Kitabı Ne Bekliyoruz? Ne Olacak?, İstanbul, Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2005. Kitapçık, Rehber ve Raporlar 9. Kalkınma Planı (2007-2013), Declet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı. Avrupa Birliği’nin Katılım Öncesi Mali Aracı IPA ve Türkiye, İktisadi Kalkınma Vakfı Yayınları No:222, İstanbul, Dünya Yayıncılık A.Ş., 2008. CARDS Assistance Programme to the Western Balkans Regional Strategy Paper 2002-2006, European Commission, External Relations Directorate General. 121 Commission Staff Working Document Accompanying Document to the Report from the Commission Annual Report of the Instrument for Structural Policy for Pre-accession (ISPA) 2005, Commission of the European Communities, Brussels, 2005. Commission Staff Working Document Annexes to 2004 Report on Phare Country Sections & Additional Information, Commission of the European Communities, Brussels, 2005. EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, European Commission, Directorate General for Regional Policy, Belgium, Office for Official Publications of the European Communities, 2008. First Cohesion Report, European Commission, Directorate General for Regional Policy, 1996. Guide to the Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis, Informal Working Document for Guidance Only, EU Commission, 2005 (güncellenmiş) Report From The Commission To The Council And The European Parliament 2005 (2004,2003,2002) Report On Phare, Pre-Accession And Transition Instruments, Commission of The European Communities, Brussels, 2007. Screening Report Turkey, Chapter 32 – Financial control, EU Commission, 2006 The mini ISPA Report 2000-2004, European Commission, Directorate General for Regional Policy Türkiye İçin AB Üyelik Süreci Müzakereleri, Avrupa Toplulukları, 2006, http://www.avrupa.info.tr/Files/File/Publications2006/brochures/AccessionBooklet.pdf. Working for the regions, European Commission, Directorate General for Regional Policy, Belgium, Office for Official Publications of the European Communities, 2004. 122 Kanunlar, Antlaşmalar ve Tüzükler 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğunu kuran 1951 tarihli Paris Antlaşması Avrupa Ekonomik Topluluğunu kuran 1957 tarihli Roma Antlaşması Avrupa Birliği Antlaşması (1992 – Maastricht) Avrupa Birliğini, Avrupa Topluluklarını Kuran Antlaşmalar Düzenlemelerde değişiklik yapan Amsterdam Antlaşması (1997) ve İlgili Avrupa Topluluğunu kuran Antlaşma (2002 – konsolide) 1962/25 sayılı Ortak Tarım Politikasının Finansmanı hakkında Bakanlar Konseyi Tüzüğü 3906/89 sayılı Macaristan ve Polonya’ya Ekonomik Yardım hakkında Bakanlar Konseyinin Tüzüğü 1267/1999 sayılı Bakanlar KonseyiTüzüğü (ISPA) 1268/99 sayılı Bakanlar Konseyin Tüzüğü (SAPARD) 2666/2000 sayılı AB Bakanlar Konseyi Tüzüğü (CARDS) 1290/2005 sayılı Ortak Tarım Politikasının Finansmanı hakkında Bakanlar Konseyi Tüzüğü 123 1080/2006 sayılı Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu hakkında Parlamento ve Bakanlar Konseyi Tüzüğü 1081/2006 sayılı Avrupa Sosyal Fonu hakkında Parlamento ve Bakanlar Konseyi Tüzüğü 1084/2006 sayılı Uyum Fonu hakkında Bakanlar Konseyi Tüzüğü 1083/2006 sayılı ABKF, ASF ve Uyum Fonuna ilişkin Genel Hükümler hakkında Bakanlar Konseyi Tüzüğü 1085/2006 sayılı IPA hakkında Bakanlar Konseyi Tüzüğü 718/2007 sayılı AB Komisyonu IPA Uygulama Tüzüğü On-line Kaynaklar http://www.abgs.gov.tr http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=37&l=1 http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=38&l=1 http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=65&l=1 http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=87&l=1 http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22EXP_Cohesion%20Fund_ en.pdf. http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Legal%20Framewor k.pdf. 124 http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Institutional%20Fra mework.pdf. http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Programming.pdf. http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Monitoring%20and %20Evaluation.pdf. http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Financial%20Maneg ement.pdf. http://ec.europa.eu/agriculture/fin/index_en.htm http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/cf/index_en.htm http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/feder/index_en.htm http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/history/index_en.htm http://ec.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e50004.htm http://ec.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/114536.htm http://ec.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l34015.htm 00 http://www.ikv.org.tr/pdfs/IPA2009-2011.pdf http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financialassistance/cards/statistics2000-2006_en.htm#cr 125