AB ile Müzakere Sürecinde Türk Gümrük İdaresi ve Bu Sürecin

Transkript

T.C.
BAŞBAKANLIK
GÜMRÜK MÜSTEŞARLIĞI
AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü
AVRUPA BİRLİĞİ İLE MÜZAKERE SÜRECİNDE
TÜRK GÜMRÜK İDARESİ
ve
BU SÜRECİN YÖNETİMİ
Uzmanlık Tezi
Hazırlayan
Murat ERSOY
AB Uzman Yardımcısı
Ankara
Ekim 2007
İÇİNDEKİLER
Sayfa
İÇİNDEKİLER
I
ÖZET
III
RESUME
IV
TABLO ve ŞEKİLLER
V
KISALTMALAR
VI
GİRİŞ
1
BİRİNCİ BÖLÜM
AB-TÜRKİYE İLİŞKİLERİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ
5
1.1. Ankara Anlaşması ve Katma Protokol
5
1.2. Türkiye-AB Gümrük Birliği
9
1.3. Gümrük Birliği’nden Tam Üyelik Müzakerelerine
16
İKİNCİ BÖLÜM
AB-TÜRKİYE İLİŞKİLERİNDE DÖNÜM NOKTASI:
KATILIM MÜZAKERELERİ
20
2.1. Türkiye İçin Müzakere Çerçeve Belgesi
24
2.2. Müzakerelere İlk Adım: Tarama Süreci
33
2.2.1. Tarama ve Müzakere Sürecine İlişkin Hazırlıklar
35
2.2.2. Tarama Toplantıları
39
2.2.3. Tarama Sürecinde Gümrükler
40
2.2.3.1. Gümrük Birliği Faslında Tarama Süreci
40
2.2.3.2. Gümrük Müsteşarlığı’nın İlgili Olduğu Diğer Fasıllarda Tarama Süreci
62
I
2.3. Tarama Sonrası Süreç
80
2.3.1. Gümrük Birliği Faslı Tarama Sonu Raporu
83
2.3.2. Diğer İlgili Fasılların Tarama Sonu Raporlarında Gümrükler
101
2.3.3. Gümrük Birliği Faslı Müzakere Açılış Kriterleri
104
2.3.4. Müzakere Süreci Katılım Ortaklığı Belgesi
ve İlerleme Raporlarında Gümrükler
118
2.3.5. AB Müktesebatına Uyum Programı (2007–2013)
ve Gümrükler Açısından Değerlendirmesi
124
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
MÜZAKERE SÜRECİNDE KURUMSAL YAPILANMA
130
3.1. İdari Kapasite ve Önemi
131
3.2. Polonya Deneyimleri
136
3.3. Çek Cumhuriyeti Deneyimleri
144
3.4. Türkiye’nin Müzakere Kapasitesi ve Geliştirilmesine Yönelik Öneriler
149
3.5. Gümrük Müsteşarlığı Müzakere Kapasitesi ve Geliştirilmesine Yönelik Öneriler
173
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
GELECEĞE DÖNÜK BİR PROJEKSİYON DENEMESİ:
“AB ÜYESİ TÜRKİYE’NİN GÜMRÜKLERİ”
183
4.1. Model Olarak Gümrükler
186
4.2. Türk Gümrüklerinin İş Stratejisi ve Ulusal Eylem Planı
191
4.3. Modern Gümrüklerin Anahtarı: AB Projeleri
197
SONUÇ
204
KAYNAKÇA
211
II
TABLO VE ŞEKİLLER
Tablo 1: Gümrük Müsteşarlığı’nın Katılım Sağladığı Tarama Toplantıları ve Tarihleri
40
Tablo 2: Müzakere Fasılları Çalışma Grupları
157
Tablo 3: Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı Alt Çalışma Grupları ve Koordinatör Kurumlar
159
Tablo 4: Gümrük Müsteşarlığı Tarama ve Çalışma Grupları
174
Şekil 1: Polonya’da AB Üyeliği Müzakereleri İçin Örgütsel Yapı (1998-2001)
142
Şekil 2: Polonya’da AB Üyeliği Müzakereleri İçin Örgütsel Yapı (2001-2002)
143
V
KISALTMALAR
AB
Avrupa Birliği
ABGS
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği
AEO
Yetkilendirilmiş Ekonomik Operatörler
AET
Avrupa Ekonomik Topluluğu
AKÇT
Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu
AP
Avrupa Parlamentosu
BDDK
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu
BİLGE
Bilgisayarlaştırılmış Gümrük Etkinlikleri
BM
Birleşmiş Milletler
CCN
Ortak İletişim Ağı
CN
Kombine Nomenklatürü
CSI
Ortak Arayüz Sistemi
DEA
Düzenleyici Etki Analizleri
DGÖ
Dünya Gümrük Örgütü
DHMİ
Devlet Hava Meydanları İşletmeleri
DPT
Devlet Planlama Teşkilatı
DTM
Dış Ticaret Müsteşarlığı
DTÖ
Dünya Ticaret Örgütü
ECOFIN
Maliye Bakanları Konseyi
EDI
Electronic Data Interchange
ESK
Ekonomik ve Sosyal Konsey
EURATOM Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu
GB
Gümrük Birliği
GATT
Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması
GGTC
Gümrük Giriş Tarife Cetveli
GKRY
Güney Kıbrıs Rum Yönetimi
GTS
Genelleştirilmiş Tercihler Sistemi
GÜMSİS
Gümrük Kapıları Güvenlik Sistemleri
HAK
Hükümetlerarası Konferans
ITMS
Entegre Tarife Yönetim Sistemi
İKV
İktisadi Kalkınma Vakfı
VI
İKY
İnsan Kaynakları Yönetimi
İRK
İthalat Rejimi Kararı
İYK
İzleme ve Yönlendirme Komitesi
KİYA
Karşılıklı İdari Yardım Anlaşması
KOB
Katılım Ortaklığı Belgesi
KPK
Karma Parlamento Komisyonu
MASAK
Mali Suçları Araştırma Kurumu
MÇB
Müzakere Çerçeve Belgesi
MFİB
Merkezi Finans ve İhale Birimi
MPB
Müzakere Pozisyon Belgesi
NATO
Kuzey Atlantik İttifakı Örgütü
NCTS
Yeni Bilgisayarlaştırılmış Transit Sistemi
OECD
Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı
OGT
Ortak Gümrük Tarifesi
OKK
Ortaklık Konseyi Kararı
OLAF
Yolsuzlukla Mücadele Örgütü
OPB
Ortak Pozisyon Belgesi
SIGMA
Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern
European Countries-Orta ve Doğu Avrupa Ülkelerinde Yönetişim ve Yönetimi Geliştirmek için
Destek)
SPK
Sermaye Piyasası Kurumu
STA
Serbest Ticaret Alanı
STK
Sivil Toplum Kuruluşları
TARIC
Entegre Tarife
TCMB
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası
TEN-T
Trans-Avrupa Şebekeleri-Taşımacılık
TEN-E
Trans-Avrupa Şebekeleri-Enerji
TEPAV
Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı
TESEV
Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı
TGK
Topluluk Gümrük Kodu
TİKA
Türk İşbirliği Kalkınma Ajansı
TPE
Türkiye Patent Enstitüsü
TÜİK
Türkiye İstatistik Kurumu
TÜSİAD
Türkiye Sanayici ve İşadamları Derneği
VII
GİRİŞ
“Müzakere Sürecinde Gümrükler” konulu bu çalışmanın öncelikli hedefi; 3 Ekim
2005 tarihi itibariyle AB ile katılım müzakerelerine başlamış olan ülkemizin o tarihten
bu yana kaydetmiş olduğu gelişmeleri “Gümrükler” bağlamında analiz etmektir.
“3 Ekim 2005” tarihi, Türkiye’nin birincil dış politika hedeflerinden biri1 olan
Türkiye-AB ilişkilerinde çok önemli bir dönüm noktasını oluşturmakla birlikte, aynı
anda hem bir başlangıcı hem de bir sonucu temsil etmektedir. Bu tarih 1963 yılında
Türkiye-AB arasında imza edilen Ankara Anlaşması ile başlamış olan sürecin önemli bir
sonucudur. Bununla birlikte, AB ile ilişkilerde yeni bir dönemin başlatılması itibariyle
önemli bir başlangıca tekabül etmektedir.
Ülkemiz dış politikasının ana yapılarından birini teşkil eden AB üyelik süreci2,
tam üyelik için başarılı bir şekilde kotarılması gereken müzakerelerle birlikte yeni bir
boyutta değerlendirilmeye başlanmıştır. Bundan önceki süreçte genel olarak Kopenhag
Kriterlerinin3 karşılanmasına yönelik olarak şekillenen ilişkiler, müzakerelerin başlaması
ile teknik boyutu ağır basan bir görünüme bürünmüştür. Bu süreçte kurum ve
kuruluşların teknik boyuttaki çalışmaları ön plana çıkacaktır. Aksi takdirde oldukça
1
Türk Dış Politikası Genel Görünümü, www.mfa.gov.tr
60’ıncı Hükümet Programı, 31.08.2007, s.70, www.basbakanlik.gov.tr
3
22 Haziran 1993 tarihli Kopenhag Zirvesi’nde aday ülkelerin müzakerelere başlamak için uyum
sağlaması gereken kriterler 3 bölümde belirlenmiştir. Siyasi kriterler: demokrasiyi, hukukun üstünlüğünü,
insan haklarını, azınlıklara saygıyı ve azınlıkların korunmasını garanti eden kurumların istikrarı. Ekonomik
kriterler: işleyen bir piyasa ekonomisinin varlığı ve Birlik içinde rekabetçi baskı ve piyasa güçleriyle başa
çıkma kapasitesi. Üyelik yükümlülüklerini üstlenme kapasitesi: siyasi, ekonomik ve parasal birlik
amaçlarına bağlılık dahil olmak üzere, üyelik yükümlülüklerini üstlenme yeteneği.
2
1
kapsamlı olan ve ülkemiz için 35 başlıkta4 değerlendirilen AB müktesebatının (Acquis
Communataire) ülkemiz tarafından üstlenilmesi imkansızdır.
Türk İdare Sistemi, AB müktesebatının üstlenilmesine yönelik teknik çalışmaları
yürütmekle sorumlu kılınmıştır.5 Bu çerçevede; bu çalışma, Türk İdare Sisteminin
önemli bir öğesini oluşturan Türk Gümrük İdaresi açısından sürecin değerlendirilmesi
amacına matuftur. Gümrük Müsteşarlığı, 1/95 sayılı Türkiye-AB Ortaklık Konseyi
Kararı ile 1 Ocak 1996 itibariyle yürürlüğe giren AB-Türkiye Gümrük Birliği ve bundan
sonraki hazırlıklar sayesinde uyum düzeyini yüksek bir seviyeye çekmiştir.6 Bununla
birlikte, 1/95 sayılı OKK ile ülkemize yüklenen tüm mükellefiyetlerin yerine
getirildiğini söylemek zordur. Aynı şekilde, AB tarafının da başta mali işbirliği olmak
üzere, üzerine düşen tüm sorumlulukları tam olarak yerine getirdiği söylenemez.7
AB ile Gümrük Birliği’nin 1996’da tamamlanmasından bu yana, değişik
platformlarda dile getirilen uyumsuzlukların toplu olarak değerlendirildiği tarama
toplantıları genel uyum düzeyimizin ortaya çıkarılması için çok önemli bir fırsat
olmuştur. Aynı zamanda bu toplantılar, müzakere sürecinin şu ana kadar ki en önemli
faaliyetlerini oluşturmaktadır. Ülkemizin
AB’yle gerçekleştireceği tam üyelik
müzakerelerine yön vermesi açısından önemi yadsınamaz tarama çalışmaları, Gümrük
Müsteşarlığı ile doğrudan ilgili olan Gümrük Birliği faslı başta olmak üzere,
4
Türkiye için Müzakere Çerçeve Belgesi Eki, Avrupa Birliği Konseyi, Lüksemburg, 3.10.2005
Başmüzakereci Ali Babacan’ın Avrupa Birliği Katılım Sürecine İlişkin Basın Toplantısı, 12.10.2005
6
2005 Türkiye İlerleme Raporu, Avrupa Komisyonu, 9 Kasım 2005
7
Avrupa Birliği’nin Gümrük Birliği, Malların Serbest Dolaşımı, Ortak Dış Ticaret Politikaları ve
Türkiye’nin Uyumu, İKV, Mart 2002, s.53
5
2
Gümrüklerle ilgili diğer fasıllarda da inceleme konusu yapılacak ve çalışmada önemli bir
yer tutacaktır.
Çalışmanın diğer bir bölümü ise, katılım müzakerelerinin yönetimine ve
kurumsal yapılanmasına dairdir. Söz konusu süreç ciddi bir kurumsal yapılanma
ihtiyacını hissettirmektedir. Bu yapının; müzakere sürecinin hızlı, etkin ve verimli
şekilde yürütülmesine olanak sağlayan, kararların optimal faydayı sağlayacak şekilde ve
konsensüse dayalı olarak alınmasını temin eden, konunun ilgili tarafları ile (özel sektör,
sivil toplum örgütleri vs.) istişare edilmesine zemin hazırlayan, yurttaşlarını müzakere
süreci hakkında sürekli bilgilendiren bir şekilde dizayn edilmesi gerekmektedir. Aksi
takdirde süreç, rutin bir kamusal görev addedilecek ve mekanizma sağlıklı
işleyemeyecektir.
Geride kalan iki yıllık sürece baktığımızda, hâlihazırdaki mekanizmanın bundan
sonraki süreci başarılı bir şekilde yürütmek için yeterli olduğunu söylemek oldukça
zordur. Bu saptama öncelikle müzakerelerin genel koordinasyonu ile ilgili olmakla
beraber, Gümrük Müsteşarlığı için de geçerlidir. Tüm bu saptamaların detaylandırılacağı
bölümde ayrıca, Polonya ve Çek Cumhuriyeti deneyimlerinden bahsedilecek ve bu
ülkelerin müzakere sürecini yönetirken kullandıkları idari yapılanma üzerinde
durulacaktır.
Çalışmada ayrıca, Ülkemizin ve Gümrük Müsteşarlığı’nın bu süreci başarılı bir
şekilde yürütmesi için öneriler geliştirilmeye çalışılacaktır. Bu öneriler geliştirilirken,
3
müzakere sürecini başarılı bir şekilde yönetmiş ve AB’ye tam üye olmuş bahsi geçen iki
örnek ülkenin kurumsal yapılanmalarından esinlenecek olmakla birlikte, ülkemizin
kendine özgü nitelikleri de dikkate alınacaktır.
Çalışmanın son bölümünde, “AB üyesi olmuş Türkiye’nin Gümrükleri”ne bir
projeksiyon tutulmaya çaba sarf edilecektir. Şüphesiz ki, çok değişkenli bir süreç olan
AB’ye tam üyelik serüvenimizin sonuçlarını şimdiden kestirmek güçtür. Bununla
birlikte, AB’nin, üye ülke gümrük idarelerinin taşıması gerektiğini düşündüğü asgari
niteliklerden yola çıkarak bir kestirimde bulunmanın imkan dahilinde olduğu
düşünülmektedir.
“Müzakere Sürecinde Gümrükler” çalışmasının nihai hedefi, bu sürecin kayıt
altına alınmasına ve kurumsal hafıza oluşumuna katkı sağlayabilmektir. Müzakere süreci
ile ilgili dokümanlar genel kurallara göre dosyalanmakla birlikte, AB-Türkiye
ilişkilerinde çok önemli bir eşik kabul edilen müzakerelerin açılması ile başlayan sürecin
Gümrüklerle ilgili bölümünün elden geldiğince tek bir çalışmada toplanmasının, bu
konularla ilgili çalışma yapan kişi ve kurumlar için faydalı olacağına inanılmaktadır. Bu
çalışma, müzakere sürecinin 3 Ekim 2005 tarihinde başlamış olması nedeniyle sadece 2
yıllık bir zaman dilimine ışık tutmaya çaba gösterecektir. Bununla birlikte, benzer
çalışmaların, hem Gümrükler hem de bu süreçte müzakereye konu olan diğer alanlarda
gelişerek devam etmesi yararlı olacaktır.
4
BİRİNCİ BÖLÜM:
AB-TÜRKİYE İLİŞKİLERİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ
1.1.Ankara Anlaşması ve Katma Protokol
AB, tarihte benzeri bulunmasının kolay olmadığı bir bütünleşme süreci olduğu
gibi, işleyişi ve yapısı bakımından da özel bir alana işaret etmektedir. Uluslararası
sistemin işleyişine bağlı olarak sürekli değişen yeni sorunlarla karşılaşan, bu sorunları
ortadan kaldırma mücadelelerine zemin olan ve böylece kendisini tanımlanabilir güçlü
bir oyuncu olmaya hazırlayan AB, bu haliyle karmaşık ve uzun soluklu bir işbirliğidir. 8
Türkiye, Tanzimat hareketinden beri Avrupa’ya dönük bir politika izlemiş ve
Avrupa devletleri arasında tesis edilmiş çeşitli kuruluşlara katılmıştır.9 Ülkemiz, İkinci
Dünya Savaşı sonrasında Avrupa kıtasında hızla gelişmekte olan uluslararası örgütlenme
çabaları içinde yer almış ve 1949 yılında Avrupa Konseyi’ne, 1952 yılında ise Kuzey
Atlantik İttifakı Örgütü’ne (NATO) katılmıştır. Bu doğrultuda, Avrupa Ekonomik
Topluluğu’nun (AET) 1958 yılında kurulmasının ardından, Roma Antlaşması’nın 238.
maddesi10 uyarınca ortak üye olmak üzere 31 Temmuz 1959 tarihinde Topluluğa
başvuruda bulunmuştur. Türkiye ile Avrupa Birliği arasındaki ilişkiler 12 Eylül 1963
tarihinde imzalanan ve 1 Aralık 1964 tarihinde yürürlüğe giren Ankara Anlaşması’nın
8
Beril DEDEOĞLU, Dünden Bugüne Avrupa Birliği, Boyut, 2003, s.9
Ahmet GÖKDERE, Gümrük Birliği Açısından Avrupa Topluluğu ve Türkiye İlişkileri, ATAUM,
1989, s.139
10
Roma Antlaşması 238.maddesi: “Topluluk, bir veya birden fazla devletle ya da uluslararası örgütlerle;
karşılıklı hak ve yükümlülükler, ortak eylem ve özel prosedürleri içeren anlaşmalar yapabilir.”
9
5
temel oluşturduğu ortaklık rejimi çerçevesinde kurulmuştur. Böylece, Türkiye 9
Temmuz 1961 tarihinde Toplulukla bir ortaklık anlaşması imzalayan Yunanistan’dan
sonra aynı sonuca ulaşan ikinci devlet olmuştur.11
Ankara Anlaşması’nın amacı 2. maddede; “Türkiye ekonomisinin hızlı
kalkınmasını ve Türk halkının istihdam düzeyinin ve yaşam koşullarının yükseltilmesini
sağlama gereğini göz önünde bulundurarak, taraflar arasındaki ticari ve ekonomik
ilişkileri
aralıksız
ve
dengeli
olarak
güçlendirmeyi
özendirmektir”
şeklinde
belirtilmektedir. Yapı olarak Roma Antlaşmasına benzeyen Ankara Anlaşması kısa
dönemli bir ekonomik amacın yanı sıra, uzun dönemli bir siyasal amaç taşımaktadır.12
Anlaşma’nın önemli hükümlerinden bir diğeri ise, Türkiye’nin üyeliğini düzenleyen 28.
maddedir. “Anlaşma'nın işleyişi, Topluluğu kuran Antlaşma'dan doğan yükümlülüklerin
tümünün Türkiye tarafından üstlenebileceğini gösterdiğinde, Akit Taraflar Türkiye'nin
Topluluğa katılması olanağını incelerler” ifadesine yer veren söz konusu madde ile
ortaklığın nihai hedefi Türkiye’nin üyeliği olarak belirlenmiştir.
Ankara Anlaşması, Türkiye’nin üyeliği hedefine yönelik olarak “hazırlık
dönemi”, “geçiş dönemi” ve “son dönem” olmak üzere üç devreden oluşan bir
entegrasyon modeli öngörmüştür. İlk dönem, Anlaşma’nın yürürlüğe girdiği 1 Aralık
1964 tarihi itibariyle başlamıştır. Taraflar arasındaki ekonomik farklılıkları azaltmaya
yönelik “Hazırlık Dönemi” olarak belirlenen bu dönemde, Türkiye herhangi bir
11
12
A.GÖKDERE, age, s.141
age, s.142
6
yükümlülük üstlenmemiştir. Buna karşılık, Topluluk, 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlüğe
giren Katma Protokol çerçevesinde 1971 yılından itibaren, tek taraflı olarak, bazı petrol
ve tekstil ürünleri dışında Türkiye’den ithal ettiği tüm sanayi mallarına uyguladığı
gümrük vergileri ve miktar kısıtlamalarını tek taraflı olarak sıfırlamıştır. Katma
Protokol’ün yürürlüğe girmesiyle, hazırlık dönemi sona ermiş ve “Geçiş Dönemi”ne
ilişkin koşullar belirlenmiştir. Bu dönemde, taraflar arasında sanayi ürünleri, işlenmiş
tarım ürünleri ve kişilerin serbest dolaşımının sağlanması ve Gümrük Birliği’nin
tamamlanması öngörülmüştür. Türkiye, “Geçiş Dönemi”nde, AB’den ithal ettiği sanayi
ürünlerine uyguladığı gümrüklerini 12-22 yıllık listeler dahilinde kademeli olarak
azaltarak sıfırlamayı ve Topluluğun Ortak Gümrük Tarifesi’ne (OGT) uyum sağlamayı
üstlenmiştir.
1970 yılında imzalanan, ticari hükümleri 1971 yılında ve bir bütün olarak da
1973 yılında yürürlüğe giren ‘Katma Protokol’de geçiş döneminin hükümleri ve
tarafların üstleneceği yükümlülükler belirlenmiştir. Katma Protokol’ün yürürlüğe
girmesi ile başlayan ve karşılıklı ve dengeli yükümlülükler esasına dayanan “geçiş
dönemi”, Türkiye ile AB arasında Gümrük Birliği’ni kademeli olarak yerleştirmeyi
hedeflemiştir.
Gümrük Birliği’nin gerçekleşmesi için Avrupa Topluluğu, 1971 yılından itibaren
Gümrük Birliği’nin kapsadığı sanayi mallarında gümrük vergilerini Türkiye lehine
sıfırlamıştır. Türkiye ise aynı indirimleri 22 yıllık bir süre boyunca, 1973 yılından
başlayarak aşamalı olarak gerçekleştirmeyi taahhüt etmiştir. Türkiye, üzerine düşen
7
indirimleri 1978 yılına kadar gerçekleştirmiş, ancak bu yıldan sonra indirimlerin
dondurulmasını talep etmiştir.
Türkiye kendi yükümlülüklerini yerine getirmemeye ve Toplulukla ilişkilere
soğuk bakmaya başlayınca, Topluluk da kendi yükümlülüklerini aksatmaya ve ortaklık
ilişkisinin geliştirilmesi istikametinde çaba harcamaktan kaçınmaya başlamıştır.13
Türkiye’nin Gümrük Birliği’ni gerçekleştirme yolunda AB’nin mali işbirliğinden ve
Türk işgücünün AB içinde serbest dolaşımdan yararlanması Ankara Anlaşması ve
Katma Protokol çerçevesinde saptanmıştır.
Türkiye-AB ilişkileri, 1970’li yılların başından 1980’lerin ikinci yarısına kadar,
siyasi ve ekonomik nedenlerden dolayı istikrarsız bir gelişim sergilemiş, 12 Eylül 1980
askeri darbesinin ardından ilişkiler resmen askıya alınmıştır. İlişkilerin dondurulmasının
ardından, Ortaklık Konseyi ilk kez 1986 yılında toplanabilmiştir. Bu dönemde Türk
ekonomi politikasında gözlenen liberal eğilimler ve dışa açılma çabaları, Toplulukla
olan ilişkileri canlandırıcı etki yapmıştır. Bu noktada Türkiye, üyelik başvurusunda
bulunmayı amaçladığını belirtmiş ve 14 Nisan 1987 tarihinde, Ankara Anlaşması’nda
öngörülen dönemlerin tamamlanmasını beklemeden Roma Antlaşması’nın 237., AKÇT
Antlaşması’nın 98. ve EURATOM Antlaşması’nın 205. maddelerine dayanarak üyelik
başvurusunda bulunmuştur.14 Komisyon, bu başvuru ile ilgili görüşünü 18 Aralık
1989’da açıklamış ve kendi iç bütünleşmesini tamamlamadan Topluluğun yeni bir üyeyi
daha kabul edemeyeceğini belirtmiştir. Ayrıca, Türkiye’nin, Topluluğa katılmaya ehil
13
14
Türkiye-AB İlişkileri, DTM, www.dtm.gov.tr
A.GÖKDERE, age, s.185
8
olmakla birlikte; ekonomik, sosyal ve siyasal alanda gelişmesi gerektiğini ifade etmiştir.
Bu nedenle, üyelik müzakerelerinin açılması için bir tarih belirlenmemesi ve Ortaklık
Anlaşması çerçevesinde ilişkilerin geliştirilmesi önerilmiştir. Türkiye, bunun üzerine,
üyelik süreci açısından önemli bir adım oluşturacağı gerçeğinden hareketle, öncelikle
Gümrük Birliği’ni tamamlamayı hedeflemiş ve bunun için gerekli çalışmalara hız
vermiştir.15
Türkiye’yi AB’ye yönelten ve tam üyelikle elde edileceği düşünülen başlıca
beklentiler; batılılaşma ve çağdaşlaşma, Yunanistan faktörü, teknoloji ve araştırma
geliştirmede Birlik fonlarından yararlanmak, korumacılığın kalkmasıyla ödemeler
dengesinin etkilenmesi, tüketim anlayışı gelişmiş bir pazara girmek ve AB’nin sermaye
hareketlerinden yararlanmaktır.16
1.2. Türkiye-AB Gümrük Birliği
Ekonomik entegrasyonun en çok bilinen ve uygulanan modelleri Serbest Ticaret
Alanı (STA) ve Gümrük Birliği’dir.17
Tanım olarak Gümrük Birliği; taraf ülkelerin mallarının tek bir gümrük alanı
içinde, her nev’i tarife ve eşdeğer vergiden muaf biçimde, serbestçe dolaşabilmeleri ve
tarafların, üçüncü ülkelerden gelen ithalata yönelik olarak da aynı tarife oranlarını ve
aynı ticaret politikasını uygulamalarıdır. Üçüncü ülkelere yönelik olarak aynı ticaret
15
Türkiye-AB İlişkileri, İktisadi Kalkınma Vakfi (İKV), www.ikv.org.tr
H.Mustafa PAKSOY, Avrupa Birliği Ortak Politikalar ve Türkiye, Beta, 2003, s.99-100
17
16
9
politikaları benimsendiğinden Gümrük Birliği, serbest ticaret alanlarından daha ileri bir
ticari entegrasyon modelidir.18
Gümrük Birliği kısaca, ülkeler arasında herhangi bir gümrük vergisi veya tarifesi
olmadan ticaret yapılması, üçüncü ülkelerden yapılan ithalatlara ortak tarife ve ortak
ticaret politikalarının uygulanmasıdır.19
AB’nin Ortak Ticaret Politikası ise, birbirini tamamlayan iç (malların serbest
dolaşımı) ve dış (ortak dış ticaret politikası) düzenlemelerden oluşmaktadır. İç
düzenlemelerin doğal bir sonucu olarak ortaya çıkan dış düzenlemeler, üye ülkelerin
üçüncü ülkelere karşı ortak bir politika sürdürmesi ve ekonomik entegrasyon sürecinin
gerçekleşmesi açısından önem taşımaktadır.20
6 Mart 1995 tarihli 1/95 sayılı OKK uyarınca, 1 Ocak 1996 tarihinde Gümrük
Birliği tamamlanmış ve Türkiye-AB Ortaklık ilişkisinin “son dönem”ine geçilmiştir.
Avrupa Parlamentosu da 23 Kasım 1995’de Konsey Kararını onaylayarak Gümrük
Birliği önündeki son engelleri de kaldırmıştır. Bu sonuç, Türk hükümeti tarafından
büyük bir başarı olarak karşılanmıştır. Çünkü uzunca bir süre Türk tarafında,
demokrasisindeki eksiklikler ve öteden beri tartışma konusu olan insan hakları
sorunundan ötürü AP’nin Gümrük Birliği için onay vermeyeceği izlenimi doğmuştur.21
Gümrük Birliği’nin tamamlanması ile Türkiye-AB ilişkileri ayrı bir boyut kazanmıştır.
18
Türkiye-AB Gümrük Birliği, Dışişleri Bakanlığı, www.mfa.gov.tr
Gümrük Birliği, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, www.avrupa.info.tr
20
Avrupa Birliği Ortak Ticaret Politikası, İKV, www.ikv.org.tr, s.3
21
Harun GÜMRÜKÇÜ, Türkiye ve AB, İlişkinin Unutulan Yönleri, Dünü ve Bugünü, Beta, 2002,
s.119
19
10
Zira, Gümrük Birliği Türkiye’nin Avrupa Birliği ile bütünleşme hedefine yönelik
ortaklık ilişkisinin en önemli aşamalarından birini oluşturmaktadır.22
1996 şartları, 1963 Ankara Anlaşması’nın imzalandığı döneme göre oldukça
değiştiğinden kurulan Gümrük Birliği de klasik tanımın ötesine geçmiş; bu tarz bir
dinamik bütünleşmenin işleyebilmesi için hukuksal düzenlemelerin de süratle
yapılmasının kaçınılmaz olduğu anlaşılmıştır.23
1/95 sayılı OKK’da, Türkiye-AB Gümrük Birliği’nin tam olarak işlemeye
başlaması için, Türkiye’nin gümrükler ve dış ticaret mevzuatı konularında yerine
getirmesi gerekli uyum çalışmaları yanında, rekabet hukuku, fikri ve sınai haklar ile
sınai mevzuat alanlarında mevzuatını AB hukuk düzenine yaklaştırması için göz önünde
tutması gerekli AB mevzuatı da belirtilmektedir. Karara göre, Türkiye yukarıda anılan
alanlardaki mevzuat yaklaştırmasının önemli bir bölümünü 31 Aralık 1995 tarihine
kadar tamamlamak durumundadır. OKK’nin diğer önemli bir bölümü de, Gümrük
Birliği’nin 1996 yılı ve sonrasında sağlıklı biçimde işlemesi için alınması gerekli
tedbirler ile izlenmesi gerekli usulleri tespit etmekte, bu amaçla, ortaklığın kurumsal
veçhelerini, özellikle danışma prosedürleri açısından takviye edici yeni düzenlemeler
getirmektedir.24
22
Türkiye-AB İlişkileri, İKV, www.ikv.org.tr
Didem DİRLİK, Gümrük Birliği Süreci ve Türk Gümrük Mevzuatının Avrupa Topluluğu
Gümrük Mevzuatına Uyumlaştırılması, Gümrük Müsteşarlığı Yayınları, 1998, s. 84
24
Türkiye-AB İlişkileri, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), www.dpt.gov.tr
23
11
Kapsamı sanayi ürünleri ve işlenmiş tarım ürünleri ile sınırlandırılan Türkiye-AB
Gümrük Birliği taraflar arasında ithalat ve ihracatta gümrük vergileri ile eş etkili
tedbirlerin kaldırılmasını ve yenilerinin konulmamasını, ayrıca aynı şekilde miktar
kısıtlamalarının ve eş etkili tedbirlerin de kaldırılmasını öngörmektedir.
Türkiye-AB Gümrük Birliği ilişkisi analiz edildiğinde, AB tarafından oluşturulan
diğer
ekonomik
modellere
kıyasla
benzersiz
olduğu
gözlemlenmektedir.
Bu
benzersizliğin birinci faktörü, Türkiye dışında hiçbir ülkenin tam üye olmaksızın
böylesine geniş kapsamlı bir Gümrük Birliği modeline geçmemesidir. İkincisi, kapsam
itibariyle oluşturulan modelin çerçevesinin çok geniş tutulmuş olmasıdır. Üçüncüsü ise,
AB karar alma süreci içinde oluşturulan politikaların, karar alma sürecine dahil olmayan
bir ortağın mevzuat ve politikalarına yansıtılmasıdır. Bir bakıma; AB açısından da bir ilk
sayılan bu modelin uygulanmasında, tarife liberalizasyonunun çok ötesine geçen daha
önemli konularda tarafların işbirliğini kabul etmeleri gerekmiştir. Bu sebeplerden dolayı
Türkiye-AB Gümrük Birliğinin klasik gümrük birliği teorisinin çok ötesine geçtiği,
“gümrük birliği +” kavramını literatüre tanıttığı söylenebilmektedir.25 Ayrıca TürkiyeAB Gümrük Birliği, tarafların OGT uygulamalarına rağmen gelirler paylaşılmadığından
“saf” gümrük birliği modelinden ayrılmaktadır. Taraflar, gümrük vergilerini gelir
kaydetmektedir.26
25
M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, AB Üyelik Provası: Katılım Müzakerelerinde Kurumsal
Yapılanma İhtiyacı, Gümrükte Uzman Görüş Dergisi Sayı 9-10, s.20
26
12
Bununla birlikte Türkiye, tam üyeliğin gerektirdiği ekonomik entegrasyon
modelinin en temel unsurunu 1 Ocak 1996 tarihi itibariyle tamamlamış bulunmaktadır.27
Gümrük Birliği’nden kaynaklanan yükümlülükler Türkiye’yi AB mevzuatının önemli
bir kısmını üstlenmeye zorlamıştır. Standartlar ve teknik mevzuat, rekabet, ortak ticaret
politikası ve gümrük rejimi ile ilgili Türk mevzuatında belirli bir uyum sağlanmıştır.
28
Bu uyum, Türkiye’nin müzakere sürecini kolaylaştırıcı etki yaratacaktır. Ayrıca gümrük
birliği ile oluşturulan kurumsal yapılar (Gümrük Birliği Ortak Komitesi, Gümrük
İşbirliği Komitesi) Türkiye’nin müzakere pratiğini artırmak suretiyle müzakere sürecine
olumlu etki yapabilecektir.
Türkiye-AB Gümrük Birliği, gerçekleştiği günden itibaren ekonomik etkileri
itibariyle tartışma konusu olmuştur. Kimi görüşlere göre; Türk ekonomisi ve dış ticareti
gümrük birliğinden olumsuz etkilenmiş, kimilerine göre ise bugün Türk ekonomisinin
ulaştığı rekabetçi ve dinamik yapının altında gümrük birliği yatmaktadır.
Gümrük birliği teorisi, gümrük birliğinin birliğe katılan ülke üzerinde bazı
önemli iktisadi faydaları olacağını ileri sürer. Teorik gerçekler konunun bir boyutunu
oluştururken, yapılan ampirik çalışmaların bulguları konunun diğer boyutunu oluşturur.
Analizin tamamlanması için teorik çıkarsamaların ampirik bulgularla desteklenmesi
veya yanlışlanması gerekir. Ayrıca Türkiye ile AB arasındaki Gümrük Birliği’nin
27
Türkiye-AB İlişkilerindeki Gelişmeler ve AB ile Dış Ticaretimiz, DTM AB Genel Müdürlüğü, Dış
Ticaret Dergisi, 2003, s.42
28
13
ekonomik etkilerini konu alan çalışmalar tekrar ele alındığında, teoride vurgulanan
faydaların tamamını inceleyemediği ve metot ve modellerinin farklılık arzettigi görülür.
Bu nedenle, Türkiye-AB Gümrük Birliği örneğinde, GB teorisinin öngörülerinin
hangilerinin ne kadar gerçekleştiğini ortaya koyan çalışmaların birlikte değerlendirilmesi
gerekir.
GB’nin ekonomik etkileri temelde kaynak dağılımı üzerinde görülür. Kaynak
dağılımı etkisi ikiye ayrılır. Bunlar statik etkiler ve dinamik etkilerdir. Statik etkiler
GB’nin milli gelir üzerindeki bir defalık etkisidir. Dinamik etkiler ise milli gelirin
büyüme hızı üzerinde kendini gösterir.
Türkiye-AB Gümrük Birliği’nin statik etkilerini araştıran literatür net etkinin
ticaret yaratıcı olduğunu fakat bu ticaret yaratma etkisinin Türkiye aleyhine islediğini
ortaya koymaktadır. GB’nin dinamik etkilerine literatürde daha fazla önem
atfedilmesine rağmen, statik etkilere göre çok daha az araştırılmıştır. Muhtemelen bunun
nedeni dinamik etkilerin uzun dönemde ortaya çıkmasıdır. GB’nin Türkiye’nin büyüme
hızı üzerindeki etkilerini araştıran çalışmalar pozitif ama beklenin altında bir etki
bulmaktadır.
Ancak
GB’nin
büyüme
üzerindeki
pozitif
etkisinin
artacağı
beklenmektedir.
GB’nin rekabet etkisi belki de üzerinde en çok çalışılması gereken konudur.
Çünkü GB’nin ortaya çıkaracağı çoğu olumlu etki doğrudan veya dolaylı olarak
rekabetle ilişkilidir. Bununla birlikte GB’nin Türkiye üzerindeki rekabet etkisini
14
inceleyen çalışmalarda da farklı sonuçlar ortaya çıkmaktadır. Bu farklı sonuçların
nedenleri arasında piyasalardaki rekabeti ölçmede kullanılan göstergelerin rekabeti ne
kadar ölçebildiği hususu önemli görünmektedir. Bir başka deyişle literatürde
piyasalardaki rekabet düzeyini ve rekabet gücünü ölçmede kullanılan endekslerin
açıklayıcılığının sınanması gerekmektedir. Örneğin rekabet gücünün ölçülmesinde
sıklıkla açıklanmış karsılaştırmalı üstünlük endeksi kullanılmaktadır. Fakat bu endeksin
ve alternatiflerinin ihracattaki rekabet gücünü ne kadar açıklayabildiği sınanmamış ve en
iyi endeksin hangisi olduğu tespit edilmemiştir. GB’nin dolaysız yabancı sermaye
yatırımları üzerindeki etkisini ölçen çalışmalarda elde edilen sonuçlar ise bütünlük arz
etmektedir. Elde edilen sonuçlar, kısaca, gümrük birliğinin dolaysız yabancı sermaye
çekmede önemli olabileceğini, fakat tek basına yeterli olamayacağını göstermektedir.
Literatürde çalışılan bir diğer konu GB’nin anlaşmaya dahil olmayan tarım
sektörü üzerine etkisidir. Ulaşılan sonuç dışsal ekonomiler sayesinde tarım sektörünün
GB’nden etkilendiğidir. GB’nin teknolojik ilerleme üzerindeki etkisi ise araştırmaya
açık bir alan görünümündedir. Literatürde sadece GB’nin teknoloji yönetimine etkisini
araştıran az sayıda çalışmaya rastlanmıştır. Yeterli ölçüde araştırılmayan konular
arasında GB’nin ticaret hadleri etkisi ve gelenek dışı etkileri de yer almaktadır. Gelenek
dışı etkilerden sadece güvence etkisine yönelik birkaç araştırma yapılmıştır. Elde edilen
sonuçlar ise teorinin beklentilerine uymamaktadır.29
29
E. YILDIRIM, C.DURA, Gümrük Birliği’nin Türkiye Ekonomisi Üzerindeki Etkileri
Konusundaki Literatüre Bir Bakış, Erciyes Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı:28, Ocak-Haziran 2007, s.
141-177
15
Türkiye, makro ekonomik dengeleri sağlamlaştırdığı, yapısal reformları
tamamladığı, yabancı sermaye ve teknoloji transferini gerçekleştirdiği takdirde Gümrük
Birliği ortamından optimum faydayı sağlayabilecektir. Gümrük Birliği ilişkisi, Avrupa
Birliği tam üyeliği yolundaki önemli bir kilometre taşı ve tam üyelik sürecinin bir
aşamasıdır. Esasen GB’nin varlık sebebi tam üyeliktir. Türkiye’nin olduğu gibi AB’nin
de projeksiyonlarını bu görüş üzerine yapılandırması gerekmektedir. Aksi takdirde,
Türkiye’nin GB ilişkisi ile ilgili endişelerinin oluşması doğaldır.30
1.3. Gümrük Birliği’nden Tam Üyelik Müzakerelerine
Türkiye, 1996 yılından itibaren AB tarafından başlatılmış bulunan yeni
genişleme sürecinde yer almak isteğini AB’ye iletmiştir. Bu çerçevede, AB Dışişleri
Bakanlarının 15-16 Mart 1997 tarihlerinde Hollanda’nın Apeldoorn kentinde
gerçekleştirdikleri toplantıda, 1963 Ankara Anlaşması ve 1989 AB Komisyonu
görüşünde belirtildiği şekilde Türkiye’nin tam üyeliğe ehil bulunduğu teyid edilmiş
olup; adaylık konusunda Türkiye’ye diğer aday ülkelerle aynı ölçütlerin uygulanacağı
belirtilmiştir. Bu anlayış, 29 Nisan 1997 tarihli Türkiye-AB Ortaklık Konseyi
toplantısında da tekrar edilmiştir.
Bu
dönemde
AB
Komisyonu
tarafından,
AB’nin
genişleme
sürecini
değerlendiren “Gündem 2000” Raporu hazırlanmış ve 16 Temmuz 1997 tarihinde
30
H.SOĞUK, E.UYANUSTA, Gümrük Birliği’nin Türkiye Ekonomisi Üzerine Etkileri, İKV
Yayınları, s.156-157, İstanbul, 2004
16
açıklanmıştır. Rapor’da Türkiye’nin siyasi ve ekonomik sorunları nedeniyle genişleme
sürecine dahil edilmeyeceği ifade edilmiştir. Bunu takiben, 12-13 Aralık 1997
tarihlerinde Lüksemburg’da gerçekleştirilen ve Ekonomik ve Parasal Birlik ile
Genişleme konularının değerlendirildiği Zirve’de, Türkiye’nin adaylığı resmen teyit
edilmemiş, ancak bir “strateji” önerilmiştir. Konsey’in bu yaklaşımı üzerine Türkiye,
üyelik başvurusunu geri çekmeyeceğini, Gümrük Birliği uygulamasını devam
ettireceğini, ancak AB ile siyasi diyalogu askıya alacağını açıklamıştır. Ayrıca, Zirve
sonuçlarının Türkiye’nin beklentilerini karşılamaması nedeniyle askıya alınan siyasi
ilişkilerin, ancak AB’nin ayrımcı tutumunun sona ermesi ve üzerine düşen
yükümlülükleri yerine getirmesi halinde normalleşeceği de ifade edilmiştir.
Türkiye-AB ilişkilerinin dönüm noktası, 1999 yılında yapılan Helsinki
Zirvesi’nde Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne adaylık statüsünün teyit edilmesi ve
Türkiye’nin AB’nin Yeni Genişleme Politikası çerçevesinde oluşturulan sisteme, diğer
aday ülkelerle eşit statüde katılacağına ilişkin karar olmuştur. Helsinki Zirvesi’ni takiben
başlayan adaylık sürecinde, diğer aday ülkeler için olduğu gibi Türkiye için de İlerleme
Raporları hazırlanmıştır. 1999 yılında açıklanan İlerleme Raporu’nda yer alan
değerlendirmeler, İlk Katılım Ortaklığı Belgesi’nin de temelini oluşturmaktadır.
AB Komisyonu’nun, genişleme politikası çerçevesinde oluşturduğu sistemin en
önemli aracı olan Katılım Ortaklığı Belgesi, Türkiye’nin Kopenhag Kriterleri’ne uyumu
ve Topluluk mevzuatını üstlenmesi için gerekli çalışmaları tamamlamasına yönelik kısa
ve orta vadeli hedefleri ortaya koyacak şekilde hazırlanmıştır. AB, Türkiye için
17
hazırladığı ilk Katılım Ortaklığı Belgesi’ni 8 Mart 2001 tarihli kararı ile kabul etmiştir.
Katılım Ortaklığı Belgeleri, aday ülkelerin üyeliğine kadar geçerliliğini korumakta,
ancak adayların gösterdiği ilerlemelere göre, gerektiği takdirde, Komisyon tarafından
yenilenmektedir. Bu kapsamda, Türkiye’nin kaydettiği ilerlemeler ve oluşan yeni
gereklilikler ışığında revize edilen Katılım Ortaklığı Belgesi 19 Mayıs 2003 tarihinde
kabul edilmiştir. Türkiye tarafından hazırlanan ve ilk Katılım Ortaklığı Belgesi’nde yer
alan
önceliklerin
hangi
somut
önlemlerle
ve
hangi
takvim
çerçevesinde
gerçekleştirileceğini gösteren ilk Ulusal Program 24 Mart 2001, revize edilmiş Ulusal
Program ise 24 Temmuz 2003 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe
girmiştir.
Avrupa Birliği’nin genişleme sürecinde diğer bir önemli dönüm noktası 12-13
Aralık 2002 tarihlerinde gerçekleşen Kopenhag Zirvesi’dir. Zirve’de 10 aday ülkenin
katılım müzakerelerinin tamamlandığı ilan edilmiş ve Türkiye ile ilgili olarak, 2004 yılı
İlerleme Raporu ve tavsiyesi doğrultusunda, Kopenhag siyasi kriterlerinin yeterli ölçüde
karşılandığının belirlenmesi halinde gecikmeksizin katılım müzakerelerine başlanacağı
ifade edilmiştir. Türkiye, Helsinki Zirvesi’ni takip eden dönemde yoğun bir reform
sürecine girerek, AB siyasi kriterlerine uyum amacıyla çok sayıda yasa ve mevzuat
düzenlemesini içeren 8 Uyum ve 2 Anayasa Değişikliği Paketi’ni kabul etmiştir.
AB’ye aday ülkeler, yasal uyumun yanında, Katılım Öncesi Ekonomik Program
ile Avrupa Birliği’ne üyelik için uygun ekonomi politikaları ve reformları belirlemeyi ve
üyelik sonrasında Ekonomik ve Parasal Birliğe katılmaya yönelik yapıyı oluşturmayı
18
hedeflemektedir. Tüm aday ülkeler için bir yükümlülük olan söz konusu Program’ın
temel önceliği Kopenhag ekonomik kriterlerini karşılamaktır.31 Katılım Ortaklığı
Belgesi çerçevesinde hazırlanan ilk Katılım Öncesi Ekonomik Program 1 Ekim 2001,
ikincisi 14 Ağustos 2002, üçüncüsü 15 Ağustos 2003, dördüncüsü ise 30 Kasım 2004
tarihlerinde AB Komisyonu’na sunulmuştur. Bunun yanında, adaylık statüsünün
Helsinki Zirvesi’nde teyit edilmesinin ardından, Türkiye’ye sağlanan mali yardım
miktarı da artırılmıştır.
Reform sürecinde kaydedilen somut ilerlemeyi takiben, AB Komisyonu 6 Ekim
2004 tarihinde, Türkiye’nin Kopenhag kriterlerine uyum yönünde kaydettiği aşamaların
ve mevcut eksikliklerin saptandığı İlerleme Raporu’nu açıklamıştır. Komisyon bu
Rapor’da, önceden belirlenmiş düzenlemelerin yürürlüğe girmesi koşuluyla Türkiye’nin
siyasi kriterleri yeterli düzeyde karşıladığını belirtmiş ve katılım müzakerelerinin
açılması önerisinde bulunmuştur. Bu öneri doğrultusunda, 16–17 Aralık 2004 tarihinde
Brüksel’de gerçekleştirilen Zirve’de, Türkiye-AB ilişkileri açısından son derece kritik
bir noktaya ulaşılmıştır. AB liderleri, Türkiye’nin siyasi kriterleri yeterli ölçüde yerine
getirdiğini belirterek müzakerelerin 3 Ekim 2005’te başlaması konusunda anlaşmaya
varmışlardır.
31
Türkiye-AB İlişkileri, DPT, www.dpt.gov.tr
19
İKİNCİ BÖLÜM:
AB-TÜRKİYE İLİŞKİLERİNDE DÖNÜM NOKTASI: KATILIM
MÜZAKERELERİ
AB, genişleme politikası içinde değerlendirdiği aday ülkelerle katılım
müzakereleri gerçekleştirmekte ve müzakerelerin başarılı bir şekilde sonuçlanması ile
katılım anlaşması imzalanmaktadır. AB’ye göre katılım müzakereleri; aday ülkelerin
üyeliğe hazırlık derecesinin tespit edilmesi ve adaylığa hazırlanmasına yardım
edilebilmesi için hayati bir süreçtir.32
Geniş anlamıyla müzakere, hukuken eşit taraflar arasında yapılan teklif ve
talepler vasıtasıyla bir uzlaşı yolu aranmasıdır. Katılım müzakerelerinin özelliği ise, bu
süreçte aday ülkenin daha önceden belli olan koşulları, yerine getirip getirmediğinin
ortak bir çalışma ile değerlendirilmesinden farklı değildir. Ancak; müzakerelerde,
yapısından kaynaklanan nedenlerden dolayı hareket alanı kısıtlı ve çok az esnek olan
AB, katı bir müzakereci konumundadır. Zira, üyelerinin uzlaşımı sonucunda oluşturulan
müktesebatı ile bağlı olan AB’nin, aday ülkenin talep ve beklentileri karşısında tatmin
edici tavizler vermesi olası değildir.33 Bu süreçte müzakere edilecek tek şey takvimdir34
ve müzakerelerin müktesebatın değiştirilmesi gibi bir hedefi yoktur.35
32
“Accession negotiations”, Glossary, www.europa.eu,
M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m, s.7
34
Türkiye’nin Müzakere Çalışmalarını Yürütecek İdari Yapılanmasına İlişkin Öneriler, İKV,
www.ikv.org.tr
35
Phedon NICOLAIDES, Anne-Mieke DEN TEULING, The Enlargement of the European Union:
Prerequisites for Successful Conclusion of the Accesion Negotiations, Eipascope, 2001/1, s.21
33
20
AB’nin 2006–2007 yılları için hazırladığı Genişleme Stratejine göre; Avrupa
entegrasyonunun özü, Avrupa’nın bölünmüşlüğünün giderilmesi ve kıtanın barışçıl
biçimde birleşmesine katkıda bulunmaktır.36 Söz konusu stratejiye göre AB’nin bugünkü
genişleme politikası; taahhütlerin konsolidasyonu, koşulluluk ve iletişim olmak üzere üç
temel ilkeye dayanmaktadır:
“AB genişleme gündeminin konsolidasyonu; Birliğin genişleme sürecinde yer
alan ülkelere yönelik mevcut taahhütlerine sadık kalırken, herhangi bir yeni taahhüt
altına girmek hususunda temkinli olması anlamına gelmektedir. AB, Türkiye ve
Hırvatistan ile katılım müzakerelerine başlamış ve diğer Batı Balkan ülkelerine bir
Avrupa perspektifi sunmuştur. Bu taahhüt söz konusu ülkelerin reformlara devam
etmeleri için güçlü bir teşviktir.
Titiz ancak adil bir koşulluluk tüm aday ve potansiyel aday ülkeler için
uygulanmaktadır. Her ileri adım, her ülkenin katılım sürecinin her safhasında yerine
getirmesi gereken koşullara dair kendi ilerlemesine bağlıdır. Bu yaklaşım, reformların
pekiştirilmesine ve yeni üye ülkelerin katılım aşamasına kadar tüm yükümlülüklerini
yerine getirmelerine yardımcı olmaktadır.
Genişlemenin başarılı olması için AB, vatandaşlarının desteğini almak
zorundadır. Üye ülkeler genişleme sürecinin ve özellikle genişlemenin AB
vatandaşlarına sağladığı yararların etkili bir biçimde izah edilmesinde önderlik
36
2006-2007 Yılları Genişleme Stratejisi, Avrupa Komisyonu, 08.11.2006, www.ec.europa.eu, s.2
21
etmelidirler. Demokratik meşruiyet AB katılım süreci açısından asli unsur olmaya
devam etmektedir.”37
Avrupa Birliği Devlet ve Hükümet Başkanlarının 16-17 Aralık 2004 tarihli
Zirve’de aldığı karar doğrultusunda, 3 Ekim 2005 tarihinde Lüksemburg’da yapılan
Hükümetlerarası Konferans (HAK) ile Türkiye resmen AB'ye katılım müzakerelerine
başlamıştır. Yine aynı gün bir basın toplantısı düzenlenerek Türkiye için Müzakere
Çerçeve Belgesi (MÇB) yayımlanmıştır. Böylece, Türkiye ile AB arasındaki inişli çıkışlı
ilişki, çok önemli bir dönüm noktasını aşarak yepyeni bir sürece girmiştir.
Türkiye ile müzakerelerin açılması, Kopenhag siyasi kriterlerinin yeterli ölçüde
karşılanması ile mümkün olmuştur. Ancak bu durum, Türkiye’nin bu kriterlerle ilgili
performansının bundan sonra değerlendirilmeyeceği anlamı taşımamaktadır. Bu
aşamadan sonra da AB'nin, Türkiye'nin bu alandaki uygulamalarını yakından izlemeye
devam edeceği kesindir. Bu sürecin bir diğer önemli yanı, siyasi kriterlere ilaveten
ekonomik kriterlerin ve özellikle müktesebat uyumunun ön plana çıkmasıdır. Ekonomik
kriterlerin yanı sıra, Türkiye'nin Gümrük Birliğinden kaynaklanan yükümlülüklerini
yerine getirmesi de müzakere sürecinde büyük öneme haizdir. AB, bu hususu bazı
alanlarda müzakerelere başlamak için koşul olarak öne sürebilecektir.38
AB Müktesebatı (Acquis Communautaire), üye devletlerin tümünü Birliğe
bağlayan hak ve yükümlülükler ortak temelinin bütününü tanımlar.39 Fransızca’da “ortak
37
a.g.belge, s.5
Katılım Müzakereleri, İKV, www.ikv.org.tr
39
AB Müktesebatı, İKV, www.ikv.org.tr
38
22
kazançlar” anlamına gelen müktesebat yaklaşık 130 bin sayfadan oluşmaktadır.40
Müktesebat; AB'yi kuran ve daha sonra değişikliğe uğrayan antlaşmaları, aday ülkelerin
AB'ye katılırken imzaladıkları katılım antlaşmalarını, Konsey, Komisyon, Avrupa
Toplulukları Adalet Divanı gibi Topluluk organlarının çıkardıkları tüm mevzuatı ifade
etmektedir.
Katılım Müzakereleri Türkiye’nin AB müktesebatını ne kadar sürede kendi iç
hukukuna aktarıp yürürlüğe koyacağının ve etkili bir şekilde uygulayacağının
belirlendiği süreçtir. Katılım müzakereleri klasik müzakerelerden çok farklıdır ve aday
ülkelerin hareket alanı oldukça sınırlıdır.41
Müzakereler AB üyeliğinin gerektirdiği altyapının işlerliğini test ettiğinden AB,
hem organları hem de üyeleri ile birlikte görüşmeleri yürütmektedir42. Fiili görüşmeler,
AB üyesi devletlerle her aday ülke arasında ikili konferanslar biçiminde yapılmakla
birlikte; esasen teknik müzakereler AB Daimi Temsilcileri ile aday ülke müzakere
heyetleri arasında yürütülmektedir. Bu durumda, aday ülkenin “Başmüzakereci” sıfatıyla
atadığı yetkilinin yanı sıra, teknik heyetlerin kompozisyonu, bilgi birikimleri ve
uzmanlıkları süreçte belirleyici rol oynamaktadır.43
40
AB Müktesebatı, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, www.avrupa.info.tr
Gümrük Birliği, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, www.avrupa.info.tr
42
Müzakereler iki ayrı düzeyde gerçekleştirilmektedir. Birincisi, AB dönem başkanı olan ülke
başkanlığındaki Üye Ülkelerin AB nezdindeki büyükelçileri ile aday ülke baş müzakerecisinin katıldığı
teknik toplantılardır. İkinci düzey ise Üye Ülke ve Aday Ülkelerin Dışişleri Bakanları’nın katıldıkları
Hükümetlerarası Konferanslardır.
41
43
M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m., s.8
23
Katılım müzakereleri sırasında, aday ülkelerin müktesebat olarak bilinen AB
mevzuatının ve politikalarının bütününü uygulamayı taahhüt etmeleri üzerine oturtulan
düzenlemeler oluşturulmaktadır. Aday ülkeler müktesebatı kabul edip uygulamak ve
Antlaşmaların öngördüğü siyasi hedeflere bağlı kalmakla yükümlüdürler. Müzakereler,
aday ülkeler ve AB’nin entegrasyonun kolaylaştırılması için gerekebilecek önlemler
üzerinde anlaşmalarına imkan vermektedir. Her ülke kendi ilerlemesine göre
değerlendirilmektedir. Müzakereler ülkelere gerekli reformları tamamlama ve üyelik
kriterlerinin tümünü yerine getirme konularında yeteneklerini sergileyebilecekleri bir
imkan sunmaktadır.44
2.1. Türkiye İçin Müzakere Çerçeve Belgesi
16–17 Aralık 2004 tarihli Zirve toplantısında Avrupa Konseyi ülkemiz ile
müzakerelere 3 Ekim 2005 tarihinde başlanması kararını almıştır. Söz konusu karar
kapsamında, Avrupa Komisyonu, Konsey'e sunulmak üzere ülkemiz için 29 Haziran
2005 tarihinde müzakere çerçevesini kabul etmiştir. 29 Haziran 2005 tarihinde
Komisyon tarafından kabul edilerek Konsey’e sunulan Müzakere Çerçeve Belgesi’ne
ilişkin Komisyon açıklamalarında, Belge’nin 5. kuşak genişleme deneyimi ve sürekli
gelişen AB müktesebatı göz önünde bulundurularak ve Türkiye’nin kendine has
özellikleri ile öznel durum ve özellikleri dikkate alınarak hazırlandığı ifade edilmiştir.
Belge, 2–3 Ekim 2005 tarihinde Lüksemburg’da düzenlenen AB Dışişleri Bakanları
Konsey toplantısında onaylanmıştır ve böylece müzakereler 3 Ekim 2005 tarihinde
başlamıştır.
44
2006-2007 Yılları Genişleme Stratejisi,, s.2
24
Toplam 23 maddeden oluşan MÇB, anılan tarihten itibaren AB ile ilişkilerimize
yön verecek ana metinlerden birini teşkil edecek olması nedeniyle oldukça önemli bir
belgedir. MÇB, müzakerelerde izlenecek yöntemleri ve rehber prensipleri ortaya
koymaktadır.45 Müzakereler, Konsey tarafından oybirliğiyle onaylanmış sarih ve titiz
müzakere
çerçeve
belgeleri
temelinde
yürütülmektedir.46
Söz
konusu
belge;
Müzakerelere ilişkin ilkeler, müzakerelerin esası, müzakere usulleri, müzakerelere
ilişkin usul ve organizasyon ve müzakere başlıklarının listesinden oluşmaktadır.
MÇB’nin bazı maddelerini dikkatle incelemek, sürecin doğru bir şekilde
tanımlanabilmesi için gerekli görülmektedir.
“Müzakereler Türkiye’nin kendi performansına göre işleyecek ve hızı
Türkiye’nin üyelik gereklerini yerine getirmede kaydettiği ilerlemeye bağlı olacaktır.
Dönem Başkanlığı veya Komisyon, Konsey’e bilgi vererek Konsey’in durumu sürekli
izlemesine yardımcı olacaktır. Birlik, yükümlülüklerin yerine getirildiğini teyit eden bir
Komisyon raporunu takiben müzakerelerin sonuçlanması kararını alabilecektir.”47
Bu madde, 5.genişleme dalgasındaki tüm aday ülkeler için geçerli olmuş bir
maddedir.48 Müzakere sürecinde belirleyici faktörün aday ülkenin performansı
olduğunun altı çizilmektedir.
45
How does a country join the EU, European Commission, www.ec.europa.eu, s.2
2006-2007 Yılları Genişleme Stratejisi,, s.5
47
Müzakere Çerçeve Belgesi 1.maddesi
48
Müzakere Çerçeve Belgesi Değerlendirmesi, İKV, www.ikv.org.tr
46
25
“Aralık 2004 tarihli Avrupa Konseyi’nde kabul edildiği üzere, bu müzakereler
Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşmanın 49. Maddesi’ne dayanır. Müzakerelerin ortak
hedefi katılımdır. Müzakereler, sonuçları önceden garanti edilemeyen açık uçlu bir
süreçtir. Birliğin Türkiye’yi hazmetme kapasitesi de dahil olmak üzere tüm Kopenhag
kriterleri bütünüyle göz önünde bulundurulduğunda, Türkiye’nin üyeliğin tüm
gereklerini tam olarak üstlenecek durumda olmaması halinde, Türkiye’nin Avrupa
yapılarına mümkün olan en kuvvetli bağlarla bağlanması sağlanmalıdır.”49
Müzakere Çerçeve Belgesi’nde 49. maddeye atıfta bulunulması, Türkiye’nin bir
Avrupa Devleti olduğunun teyit edilmesi ve bu konudaki tartışmalara son verilmesi
açısından önem taşımaktadır.50 Bu madde “üyelik” hedefini teyit etmekle birlikte,
sürecin “garanti edilebilir” olmadığını belirtmek suretiyle, belgenin 1.maddesinde yer
alan “Müzakereler Türkiye’nin kendi başarısına dayanır ve müzakerelerin hızını
Türkiye’nin üyelik koşullarını yerine getirmede kaydettiği ilerleme belirler” ifadesine
atıfta bulunmaktadır. Bu ibarelere Hırvatistan için hazırlanan MÇB’de de rastlamak
mümkündür.51
“1993 Kopenhag Avrupa Konseyi sonuçları ile uyumlu olarak, Avrupa
bütünleşmesi ivmesini korurken Birliğin Türkiye’yi hazmetme kapasitesi, hem Birliğin
49
51
Hırvatistan İçin Müzakere Çerçeve Belgesi, Avrupa Birliği Konseyi, Lüksemburg, 3.10.2005
50
26
hem Türkiye’nin genel çıkarları açısından göz önünde tutulması gereken önemli bir
noktadır.”52
Bu maddede tam üyeliğin ilişkilendirildiği “Birliğin Türkiye’yi hazmetme
kapasitesi” ifadesi dikkate çekici olmakla birlikte bu kriter, 21–22 Haziran 1993 tarihli
Kopenhag Avrupa Konseyi’nde karara bağlanmış ve 5.genişleme dalgası için
öngörülmüştür. Bu kriterin sadece Türkiye’ye yönelik olmadığı aşikar olmakla birlikte,
“hazmetme kapasitesi”nin oldukça muğlak bir ifade olması ve siyasi yönelimlere göre
değişkenlik arz edecek olması nedeniyle söz konusu ifade somut verilere
dayandırılmalıdır.53
“Başta AB-Türkiye Gümrük Birliğine ilişkin olanlar olmak üzere, Türkiye’nin
Ortaklık Anlaşması ve Katma Protokolü tüm yeni AB üyesi ülkeleri kapsayacak şekilde
genişleten Ek Protokol kapsamındaki yükümlülüklerinin yerine getirilmesi ve düzenli
olarak
gözden
geçirilen
Katılım
Ortaklığı’nın
uygulanmasına
dair
ilerleme
kriterlerinden birisidir.”54
Bu madde Kıbrıs meselesi ile ilgili olup, çalışmanın ileriki safhalarında
değerlendirilecektir.
“Türkiye’nin katılımının mali yönleri, uygulanacak Mali Çerçeve bünyesinde
hesaba katılmalıdır. Bu sebeple, Türkiye’nin katılımı önemli mali sonuçlar
52
54
53
27
doğurabileceğinden, müzakereler ancak 2014 yılı sonrası dönem için oluşturulacak Mali
Çerçevenin –bu konuda meydana gelebilecek mali reformlarla birlikte- tamamlanması
ertesinde sonuçlandırılabilir. Yapılacak düzenlemeler, mali külfetlerin tüm üye
devletlerarasında adil olarak dağıtılmasını sağlamalıdır.”55
Bu madde ile Türkiye’nin AB’ye üyeliğinin 2014’den önce gerçekleşemeyeceği
belirtilmektedir.
“Müktesebatın bütün alanlarında, Türkiye, müktesebatı etkili bir şekilde
uygulamak veya katılımdan önce etkili bir şekilde uygulayacak duruma gelmek için,
kurumlarını, yönetim ve idari kapasitesini ve adli sistemini, gerek ulusal gerek bölgesel
düzeyde, Birliğin standartlarına uygun hale getirmelidir. Genel olarak bu durum, etkin
ve tarafsız kamu hizmeti üzerine kurulu, işleyen ve istikrarlı bir kamu yönetiminin yanı
sıra bağımsız ve etkin bir adli sistem gerektirmektedir.”56
Bu paragraf, mevzuat uyumu kadar bu mevzuatın uygulamasının ve uygulamayı
gerçekleştirecek idari kapasitenin önemini vurgulamaktadır. Müzakere sürecinde idari
kapasite ihtiyacı çalışmanın sonraki bölümlerinde değerlendirilecektir.
“Komisyon, müktesebatın Türk makamlarına açıklanması, belirli alanlarda
müzakerelerin açılması için Türkiye’nin hazırlık durumunun değerlendirilmesi ve
55
56
28
müzakereler
süresince
gündeme
gelebilecek
konuların
saptanması
amacıyla,
müktesebatın resmen incelenmesi anlamına gelen tarama sürecini yürütecektir.”57
Müzakere sürecinin en önemli aşamalarından birini oluşturan tarama sürecinin
özellikle Gümrükler perspektifinden değerlendirmesi çalışmanın bir sonraki bölümünü
oluşturmaktadır.
“Tarama ve sonrasındaki müzakere süreci için, müktesebat her biri değişik
politika alanlarını içeren çeşitli başlıklara ayrılacaktır. Bu başlıkların bir listesi Ek’te
verilmiştir. Türkiye veya AB tarafından herhangi bir başlıkta ifade edilen bir görüş,
diğer başlıklarda alınacak olan pozisyona hiçbir şekilde önceden etki etmeyecektir.
Ayrıca, belirli başlıklardaki müzakereler sırasında varılan anlaşmalar, kısmi olanlar da
dahil, tüm başlıklar üzerinde tam bir anlaşmaya varılıncaya kadar nihai olarak
değerlendirilmemelidir.”58
AB, 5. genişleme dalgasında aday ülkelerde 31 fasılda yürüttüğü müzakere
çalışmalarını, bazı fasılların bölünmesi suretiyle Türkiye ile 35 fasılda yürütülmeye
karar vermiştir. Bu başlıklar şu şekildedir:
1) Malların Serbest Dolaşımı
2) İşçilerin Serbest Dolaşımı
57
58
29
3) İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi
4) Sermayenin Serbest Dolaşımı
5) Kamu Alımları
6) Şirketler Hukuku
7) Fikri Mülkiyet Hukuku
8) Rekabet Politikası
9) Mali Hizmetler
10) Bilgi Toplumu ve Medya
11) Tarım ve Kırsal Kalkınma
12) Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı
13) Balıkçılık
14) Taşımacılık Politikası
15) Enerji
16) Vergilendirme
17) Ekonomik ve Parasal Politika
18) İstatistik
19) Sosyal Politika ve İstihdam
20) İşletme ve Sanayi Politikası
21) Trans-Avrupa Şebekeleri
22) Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu
23) Yargı ve Temel Haklar
24) Adalet, Özgürlük ve Güvenlik
25) Bilim ve Araştırma
30
26) Eğitim ve Kültür
27) Çevre
28) Tüketicinin ve Sağlığın Korunması
29) Gümrük Birliği
30) Dış İlişkiler
31) Dış, Güvenlik ve Savunma Politikaları
32) Mali Kontrol
33) Mali ve Bütçesel Hükümler
34) Kurumlar
35) Diğer Konular
“Konsey, Komisyon’un Türkiye’ye ilişkin düzenli ilerleme raporlarına ve
özellikle tarama sürecinde Komisyon tarafından elde edilen bilgiye dayanarak,
Komisyon’un önerisi üzerine, oybirliğiyle, her başlığın geçici olarak kapatılması ve
uygun olduğu takdirde açılmasına ilişkin performans kriterleri (benchmarks)
belirleyecektir. Birlik, bu kriterler konusunda Türkiye’ye bilgi verecektir. Başlığa bağlı
olarak, kesin performans kriterleri uygun idari ve adli kapasitenin varlığını gösterir
biçimde başta isleyen bir piyasa ekonomisinin varlığına, mevzuatın müktesebatla
uyumuna ve müktesebatın önemli noktalarının yeterli derecede uygulandığının tespitine
işaret edecektir. İlgili olduğu yerlerde, performans kriterleri, başta AB-Türkiye Gümrük
Birliğine ilişkin olanlar ve müktesebat altındaki gereklilikleri yansıtanlar olmak üzere
Ortaklık Anlaşması kapsamındaki taahhütlerin yerine getirilmesini de içerebilecektir.
31
Müzakerelerin uzun sürmesi durumunda veya bir başlığın geçici olarak kapatılmasından
sonra, yeni müktesebat gibi gelişmelerin de dahil edilebilmesi için aynı müktesebat
başlığına
geri
dönülmesi
halinde
söz
konusu
performans
kriterleri
güncellenebilecektir.”59
MÇB’nin 21.maddesi müzakere açılış ve kapanış kriterlerine (benchmarks)
ilişkindir. Bu maddeyle, AB; Türkiye için hazırlanan düzenli ilerleme raporları ve
tarama çalışmaları neticesinde –gerek görülmesi halinde- açılış veya kapanış kriteri
getirilebileceğini belirtmektedir. Bu performans kriterleri, 5. genişleme neticesinde
kazanılan deneyimin sonucu olarak Türkiye ve Hırvatistan için uygulamaya
başlanmıştır.60 Ayrıca, Türkiye’nin AB-Türkiye Gümrük Birliği’nden doğan ve henüz
yerine getirilmeyen yükümlülüklerinin de açılış veya kapanış kriteri halini alabileceği
ifade edilmiştir. Nitekim, Gümrük Birliği faslında getirilen açılış kriterlerinden birisi,
1/95 sayılı OKK hükümlerine olan yükümlülüklerin ülkemiz tarafından tam olarak
uyulmamasından kaynaklanmış olup, söz konusu açılış kriteri çalışmanın ilgili
bölümünde detaylı olarak incelenecektir.
“Türkiye’nin müktesebata ilişkin pozisyonunu belirtmesi ve performans
kriterlerine ulaşma yönünde kaydettiği ilerlemeyi bildirmesi istenecektir. Türkiye’nin
59
60
32
uygun idari ve adli yapılar yoluyla müktesebatı kendi mevzuatına doğru bir şekilde
aktarması ve uygulaması müzakerelerin seyrini belirleyecektir.”61
Bu madde, müzakeresi açılan fasıllar için ülkemizden “Müzakere Pozisyon
Belgesi” ve açılış veya kapanış kriteri getirilen fasıllar için ise söz konusu kriterin ne
oranda yerine getirildiğine ilişkin bildirim isteneceği belirtilmektedir. Ayrıca, maddenin
ikinci cümlesinin, belgenin ilk maddesiyle benzerlik gösterdiği anlaşılmakta olup,
müzakere
sürecinde
asıl
sorumluluğun
Türkiye’de
olduğu
bir
kez
daha
vurgulanmaktadır.
2.2. Müzakerelere İlk Adım: Tarama Süreci
MÇB’nin müzakere usullerine ilişkin 19.maddesinde belirtildiği üzere müzakere
süreci tarama faaliyetleri ile başlar. Tarama süreci, müzakerelere giden yolun
somutlaşması demektir.62
Katılım müzakerelerinin ilk adımını oluşturan ve AB müktesebatının analitik
olarak incelenmesi anlamını taşıyan63 tarama sürecinde aday ülkeler müktesebat
hakkında ayrıntılı olarak bilgilendirilmekte ve aday ülke ulusal mevzuatlarının AB
müktesebatı ile ne ölçüde uyumlu olduğunun tespiti yapılmaktadır.
61
Bahadır KALEAĞASI, Avrupa Yolunun Haritası, Dünya, 2003, s.151
63
How does a country join the EU, European Commission, www.ec.europa.eu
62
33
AB Komisyonu tarafından aday ülkelerin uzmanları ile koordinasyon halinde
yürütülen tarama sürecinde aday ülkenin AB müktesebatına uyum düzeyinin
belirlenmesinin yanı sıra, müktesebatın aday ülkelerin ulusal hukuk sistemlerine
aktarılmasının kolaylaştırılması ve müzakereler esnasında sorun çıkabilecek alanların
birlikte tespit edilmesi amaçlanmaktadır. Bu değerlendirme sonucunda aday ülkenin
kabul edeceği ve tamamlayacağı mevzuat alanlarının ve özellikle de Topluluk mevzuatı
ile çelişen ve değiştirilmesi ya da kaldırılması gereken düzenlemelerinin belirlenmesi
gereklidir. Müzakerelerin başlatılacağı ilk konu başlıklarının saptanmasında belirleyici
olan bu süreç aynı zamanda, AB müktesebatının etkili bir biçimde uygulanması için
gerekli idari yapıların oluşturulması ya da var olan yapıların güçlendirilmesi
çalışmalarının şekillendirildiği bir dönemdir.
5. genişleme sürecinde, tarama çok taraflı (multilateral) ve iki taraflı (bilateral)
olmak üzere iki şekilde yürütülmüştür. Çok taraflı tarama prosedürü, aday ülkelerin tüm
AB
müktesebatı
ve
ilgili
müktesebat
başlıkları
hakkında
bilgilendirilmesini
amaçlamaktadır. Bu kapsamda, AB Komisyonu uzmanları tüm aday ülkelere mevcut
mevzuatı ve bunun uygulamasını açıklamaktadır. İki taraflı tarama prosedüründe ise AB
Komisyonu aday ülkenin uzmanları ile birlikte, AB müktesebatını her üye ülke için ayrı
ele alarak, söz konusu ülkenin mevcut ulusal mevzuatının müktesebat ile ne ölçüde
uyumlu olduğunun ve tamamlanması gereken eksikliklerin detaylı bir tespitini
yapmaktadır. Ancak bu noktada, son derece geniş kapsamlı bir külliyattan oluşan AB
müktesebatının tamamının incelendiği yanılgısına düşülmemelidir. Bu süreçte
müktesebatın tümü değil, buna çerçeve oluşturan ve AB ile müzakerelerin başlaması için
34
gerekli
olan
temel
düzenlemeleri
içeren
yaklaşık
%25’lik
bölümü
gözden
geçirilmektedir.
AB müktesebatı, dinamik bir yapıya sahiptir. Aday ülkelerle müzakereler
yürütülürken, AB günün koşulları ve ihtiyaçları nedeniyle ya da genişlemenin gerekleri
doğrultusunda yeni mevzuat çıkartabilmekte veya eskilerini tadil edebilmektedir.
Dolayısıyla, aday ülkelerin uymayı taahhüt ettikleri mevzuat da değişmektedir. Bu
durum göz önüne alınarak, müzakerelerin başlangıcından katılımın gerçekleşeceği tarihe
kadar kabul edilen mevzuatla ilgili yeniden tarama yapılabilmektedir.
Tarama süreci esnasında, aday ülke mevzuatının AB müktesebatıyla halihazırda
uyumlu olduğu alanlarda, Komisyon bu mevzuatın etkili bir şekilde uygulanması için
gerekli ulusal yapıların ve usullerin varlığını da değerlendirmektedir. AB mevzuatıyla
uygunluk
taşımamakla
birlikte,
üyelik
tarihine
dek
gerekli
uyumlaştırmanın
tamamlanacağı öngörülen alanlarda, Komisyon bir usul ve takvim belirlemektedir.
Ancak Komisyon, uyumlaştırmanın üyelik tarihine dek sağlanamayacağı kanaatindeyse,
bu konu müzakere aşamasına bırakılmaktadır.64
2.2.1. Tarama ve Müzakere Sürecine İlişkin Hazırlıklar
Ülkemiz 3 Ekim 2005 tarihli dönüm noktasına ilişkin çalışmalarına Müzakere
Heyeti Başkanı ve Başmüzakereci belirlemekle başlamıştır. Başmüzakerecinin
belirlenmesinden sonra tüm kurumlarda, çalışmaların takibinden sorumlu olacak
64
Müzakere Süreci, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, www.abgs.gov.tr
35
müsteşar yardımcısı düzeyinde “AB Daimi Temas Noktası” belirlenmiştir. Müzakere
başlıklarında çalışmaları yürütmek için “Tarama ve Çalışma Grupları” kurulmuştur.
Bahsi geçen gruplar, her bir müktesebat başlığı ile ilgili kurumlardan teşekkül etmiştir.
Tarama Grupları, AB Komisyonu ile işbirliği halinde Türk mevzuatı ile AB
müktesebatının
karşılaştırılmasından;
Çalışma
Grupları
ise,
Türkiye’nin
ilgili
müktesebat başlığı itibariyle hazırlayacağı müzakere pozisyonu belgesinde yer alacak
geçiş süresi taleplerinin etki analizleri aracılığıyla gerekçelendirilmesi ve taslak
pozisyon belgelerinin hazırlanmasından sorumlu olacaktır. Çalışma Gruplarının
teşkilinde ve etki analizlerinin gerçekleştirilmesinde, ilgilisine göre özel sektör, meslek
odaları, üniversiteler ve sivil toplum örgütleri de dahil, bütün kurum ve kuruluşların
katkısının alınması öngörülmüştür.65 Ayrıca bütün fasıllar için koordinatör bir kurum
belirlenmiştir.
Çalışmaların tümünü takip etmek için Başbakanlık, Dışişleri Bakanlığı, Devlet
Planlama Teşkilatı, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği ile Türkiye’nin AB Nezdindeki
Daimi Temsilciliği yetkililerinden müteşekkil “İzleme ve Yönlendirme Komitesi” (İYK)
tesis edilmiştir.
Bu çalışmaların ve gelecekte yapılması planlanan faaliyetlerin Başmüzakereci
tarafından kamuoyuyla paylaşıldığı 12 Ekim 2005 tarihli basın toplantısında katılım
sürecinin üç temel ayağının olacağı belirtilmiştir:
65
36
1. Kopenhag siyasi kriterlerinin istisnasız olarak uygulanıyor olması, siyasi reformların
derinleştirilmesi ve rafine edilmesi,
2. AB müktesebatının üstlenilmesi, kurallarımızın ve kurumlarımızın AB kuralları ve
kurumları ile uyumlu hale gelmesi,
3. Sivil toplum diyalogunun geliştirilmesi, katılım sürecinin iletişim boyutunu teşkil
edecek bu çalışmaların hem AB ülkelerinin kamuoylarına, hem de Türk kamuoyuna
yönelik olarak yürütülmesi.
Söz konusu basın toplantısında kamuoyuna duyurulan önemli bir taslak çalışma
da “Müktesebat Fasılları İtibarıyla İlgili Kurum ve Kuruluşlar Listesi” olmuştur. Söz
konusu listeye göre Gümrük Müsteşarlığı şu fasıllarda ilgili kurum olarak belirlenmiştir:
Fasıl 1.Malların Serbest Dolaşımı
Fasıl 7.Fikri Mülkiyet Hukuku
Fasıl 14Ulaştırma Politikası
Fasıl 18.İstatistik
Fasıl 24.Adalet, Özgürlük ve Güvenlik
Fasıl 27.Çevre
Fasıl 29.Gümrük Birliği
Görüldüğü üzere ilk taslaklara göre Müsteşarlık sadece 7 müktesebat başlığında
ilgili
kurum
pozisyonuna
haizdir.
Ancak
Müsteşarlık
bünyesinde
yapılan
değerlendirmeler neticesinde; Gümrük Müsteşarlığı’nın görev yetki ve sorumluluk
37
alanının bu 7 fasılla sınırlanamayacağı ve Müsteşarlığıın diğer ilgili fasıllarda da aktif
rol oynamasının yerinde olacağı düşünülerek zikredilen fasıllar haricinde, sürece
müdahil olunabilecek 9 fasıl daha belirlenmiştir. Bu fasıllar:
Fasıl 10.Bilgi Toplumu ve Medya
Fasıl 12.Gıda Güvenliği-Veterinerlik ve Bitki Sağlığı
Fasıl 13.Balıkçılık
Fasıl 16.Vergilendirme
Fasıl 20.Şirketler ve Sanayi Politikası
Fasıl 21.Trans-Avrupa Şebekeleri
Fasıl 30Dış İlişkiler
Fasıl 32.Mali Kontrol
Fasıl 33.Mali ve Bütçesel Hükümler
Bu fasıllarda da çalışmalara katılmaya yönelik talep Başmüzakerecilik
Makamı’na iletilmiş ve bu talep olumlu karşılanmıştır.
Müsteşarlık bünyesinde tarama ve müzakere çalışmalarının etkin bir şekilde
yürütülebilmesi amacıyla, her bir fasıl için tarama ve çalışma gruplarının tesis edilmesi
ve sürece ilişkin faaliyetlerin bu gruplarca yürütülmesi kararlaştırılmıştır. Bu
yapılanmaya ilişkin ayrıntılı değerlendirmelere çalışmanın sonraki bölümlerinde yer
verilecektir.
38
2.2.2 Tarama Toplantıları
Ülkemiz için tarama çalışmaları 20 Ekim 2005 tarihinde “Bilim ve Araştırma
(Fasıl 25)” başlığı ile başlatılmıştır. Tarama toplantıları 13 Ekim 2006’da sorunsuz
biçimde tamamlanmış, belirlenen takvime bağlı kalınmıştır. Türkiye’nin 1 yılda bitirdiği
tarama süreci önceki genişleme de Nisan 1998’de başlamak ve Aralık 1999’da bitirilmek
suretiyle yaklaşık iki yıl sürmüştür.66 Her bir müzakere faslı için önce tanıtıcı sonra ise
ayrıntılı tarama toplantısı yapılmıştır. Tanıtıcı taramada Komisyon yetkilileri ilgili
müzakere faslındaki AB müktesebatı hakkında bilgi vermiştir. Tanıtıcı toplantının
yapılmasından yaklaşık 1 ay sonra ayrıntılı taramaya geçilmiştir.
Ayrıntılı taramada şu konular üzerinde durulmuştur:
•
Aday ülke ilgili fasıldaki müktesebatı kabul edebilecek durumda mıdır?
•
İlgili fasıldaki müktesebata kanuni uyum kabul edilmiştir? Eğer edilmemişse nasıl
bir takvim öngörülmektedir?
•
İlgili fasıldaki müktesebatı uygulamak için gerekli idari yapılar mevcut mudur? Eğer
yoksa ne zaman kurulacaktır?
•
İlgili fasılda geçiş tedbiri talep edilmesi öngörülmekte midir? (Tarama sürecinde
geçiş düzenlemelerine ilişkin verilen ön bilgilerin bağlayıcılığı yoktur, bu talepler
esas olarak pozisyon belgesinde yer alacaktır).
66
Avrupa Birliği Genişleme Sürecinde Türkiye, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, Ankara, Eylül
2003, s.5
39
2.2.3.Tarama Sürecinde Gümrükler
Gümrük Müsteşarlığının katılım sağladığı tarama toplantıları aşağıdaki tablodaki
gibidir:
Tablo 1: Gümrük Müsteşarlığı’nın katılım sağladığı tarama toplantıları ve tarihleri
FASIL
TANITICI TARAMA
AYRINTILI TARAMA
TARİHİ
TARİHİ
Gümrük Birliği
31 Ocak–1 Şubat 2006
13–14 Mart 2006
Malların Serbest Dolaşımı
16–20 Ocak 2006
20–24 Şubat 2006
Fikri Mülkiyet Hakları
6–7 Şubat 2006
2–3 Mart 2006
Adalet, Özgürlük ve Güvenlik
23–25 Ocak 2006
13–15 Şubat 2006
Dış İlişkiler
10 Temmuz 2006
13 Eylül 2006
Ulaştırma Politikası
26–29 Haziran 2006
25–28 Eylül 2006
Trans-Avrupa Şebekeleri
30 Haziran 2006
29 Eylül 2006
İstatistik
19–20 Haziran 2006
17–18 Temmuz 2006
Vergilendirme
6–7 Haziran 2006
11–12 Temmuz 2006
Mali Kontrol
18 Mayıs 2006
30 Haziran 2006
Mali ve Bütçesel Hükümler
6 Eylül 2006
4 Ekim 2006
Balıkçılık
24 Şubat 2006
31 Mart 2006
Gıda Güvenliği
9–15 Mart 2006
24–28 Nisan 2006
Çevre
3–11 Nisan 2006
29 Mayıs–2 Haziran 2006
2.2.3.1. Gümrük Birliği Faslında Tarama Süreci
Bu fasıllar içinde, Müsteşarlığı görev ve yetki alanı ile en çok ilgili olan
müktesebat başlığı şüphesiz Gümrük Birliği’dir. Bu nedenle, bu fasıla ilişkin
çalışmaların detaylı bir şekilde çözümlemesinin yapılması gerekmektedir. Gümrük
40
Birliği faslında koordinatör kurum olarak Dışişleri Bakanlığı ve ABGS görünmekle
birlikte filli koordinasyon Gümrük Müsteşarlığı tarafından gerçekleştirilmiştir.
Avrupa Topluluğu’nu Kuran Antlaşma’nın 23. maddesinde; Topluluğun, tüm
malların serbestçe dolaştığı bir Gümrük Birliği’ne dayandığı belirtilmektedir. Gümrük
Birliği başlığı altında düzenlenen müzakere konuları; AB Gümrük Kodu’nun ve
uygulama hükümlerinin üstlenilmesi, kotaların uygulanması, kota yönetimi sisteminin
teknik boyutu, Uyumlaştırılmış Gümrük Tarifelerinin üstlenilmesi ve AB’nin Entegre
Tarifeleri (TARIC) ile uyumun sağlanması, Gümrük Kodu dışında kalan gümrük
müktesebatı; başta Pan-Avrupa Menşe Sistemi olmak üzere, menşe kurallarının
uygulanması; Gümrük işlemleri vb. uluslararası anlaşmalar ile sözleşmelerin
üstlenilmesi, sınır idaresi, sınırlarda gümrükler ve polis arasındaki işbirliği, ilaçların ön
kontrolü, çifte kullanımlı mallar, korsan mallar gibi alanlara ilişkin spesifik mevzuatın
uygulanması, basitleştirilmiş prosedür, yeniden ihracat, gümrük antrepoları, nihai
kullanım, vergi istisnaları, gümrük geri ödemeleri ve vergi iadelerinin uygulanması ile
gümrüklere ilişkin müktesebatın uygulanması için gerekli idari ve işlevsel kapasiteyi
içermektedir.
Gümrük Birliği Faslı Tanıtıcı Tarama Toplantısı
Gümrük Birliği faslı tanıtıcı tarama toplantısı 31 Ocak-1 Şubat 2006 tarihlerinde
Brüksel’de gerçekleştirilmiştir. Tarama toplantısı öncesinde, Müsteşarlık bünyesinde ve
41
ilgili kurumlarla birlikte, AB Komisyonu tarafından ülkemize iletilen gündem üzerinde
hazırlık çalışmaları yürütülmüştür.
Gümrük Birliği tanıtıcı tarama toplantısına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme
Komitesi'nin (Dışişleri, ABGS, DPT, Başbakanlık ve AB Daimi Temsilciliği) 5 daimi
üyesi dışında Gümrük Müsteşarlığı, DTM, İçişleri Bakanlığı, Kültür ve Turizm
Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı ile Tarım ve Köyişleri Bakanlığı
yetkililerinden oluşan bir heyet katılmıştır.
Tanıtıcı tarama toplantılarında AB Komisyonu tarafından AB müktesebatı ve
uygulamaları hakkında bilgi verilmiştir. Komisyonun hakkında bilgi verdiği konular şu
şekildedir:
1) Gümrük Kuralları ve Vergi Muafiyeti
2) Karşılıklı Yardım (OLAF)
3) Kültürel Mallar
4) Sınırlarda Nakit Kontrolleri
5) Eşyanın Gümrük Statüsü/Transit
6) Ekonomik Etkili Gümrük Rejimleri
7) Topluluk Gümrük Kodu-Güvenlik
8) Taklit Mallar
9) Uyuşturucu Prekürsörleri
10) Gümrük Kıymeti
42
11) Bilgi Teknolojileri
12) Sınıflandırma ve Gümrük Tarifesi
13) Menşe
14) Uluslararası Gümrük İşbirliği
Gümrük Kuralları ve Vergi Muafiyeti: Gündemin ilk konusu olarak, genel gümrük
kuralları ile 918/83 sayılı Komisyon Tüzüğü dışında kalan muafiyet düzenlemeleri
hakkında sunuş yapılmıştır. Topluluk Gümrük Koduna (TGK) yönelik modernizasyon
çalışmalarına değinilmekle birlikte, sunuş mevcut kurallara göre gerçekleştirilmiştir. Bu
sunuma göre;
Malların Serbest
Dolaşımı
hususu AT Anlaşmasının 23.
maddesinde
düzenlenmektedir. Buna göre Topluluk, Gümrük Birliği esası üzerine inşa edilmiştir.
Özetle, Gümrük Birliği temel ve belirleyici bir niteliktir. Bu durum, üye ülkeler arasında
serbest dolaşım ile üçüncü ülkelere karşı OGT’nin tatbikini öngörür. Keza, üye ülkeler
arasında armonize nitelikten de öteye geçen; yani tamamen benzer ticaret politikası
tedbirlerinin (koruma, anti-damping vs.) uygulanması da temel koşullardandır. GATT’ın
XXIV. Maddesi tanımları arasında yer alan “Gümrük Birliği” doğrudan AB örneğini
yansıtan bir tanımdır.
AB tarafından uygulanan gümrük kuralları için TGK ile Topluluk Gümrük Kodu
Uygulama Yönetmeliğine başvurulması gerekir. TGK daha önce uygulamada olan 100
43
civarındaki mevzuatı bünyesinde toplamıştır. Bununla beraber, bazı hususlar hala üye
ülkelerin ulusal iradelerine bırakılmıştır.
Topluluk gümrük alanı TGK 3. maddesinde belirlenir. Gümrük sahası (customs
territory) ile mali saha (fiscal territory) iki ayrı kavramdır ve birbirlerinden farklıdırlar.
Örneğin, Danimarka’ya ait olan Faroe Adaları ve Grönland, ne Topluluk gümrük
alanına, ne de Danimarka’nın mali alanına dahildirler. Monako, Topluluk gümrük
alanının bir parçası iken, Fransa’nın mali vergilendirme (VAT territory) alanına da
dahildir. İspanya’ya ait olan Kanarya Adaları, Topluluk gümrük alanına dahil olmakla
birlikte, katma değer vergisi alanına dahil değildir.
Özetle, bazı topraklar hem gümrük, hem de mali alan dışında kalabilmekte;
bazıları ise birine dahil iken, diğerinin dışında kalabilmektedir. Mali saha her üye ülke
için farklı olup, Topluluk genelinde ÖTV ve KDV uygulamalarında uyum sağlanana
kadar bu gibi farklılaşmalar görülebilecektir.
Gümrük Kodu kapsamındaki başlıca nitelikli işlemler; gümrükleme (customs
clearence) - giriş (entry), gümrük gözetimi ve çıkış (exit)’tır. Topluluk gümrük sahası
içinde bulunan her ürün, aksi tesis edilmediği sürece, Topluluk eşyası olarak addedilir.
Bu temel ilke, gümrük sahasına girer girmez bir malın herhangi bir şekildeki gümrük
kontrolü altına alınmasını zorunlu kılar. Gümrük hattı dışına çıkarılmak üzere çıkış
işleminden geçen her ürün bu defa Topluluk eşyası niteliğini kaybeder.
44
Kasım 2005’de AB Komisyonu Konseye, TGK’nın modernizasyonuna ilişkin bir
teklif sunmuştur. Bahse konu teklif halen Konsey ve AP’de görüşülmektedir. Şu anda
birçok bildirim elektronik olarak yapılabilmekle birlikte, bunun her zaman için geçerli
olmadığı bilinmektedir. Yeni teklif edilen Gümrük Kodunda ise, elektronik beyan genel
kural, yazılı beyan ise istisna haline getirilmektedir.
1998’de uygulamaya konan ve UN Layout Key’e67 uygun olarak tasarlanmış
bulunan ‘Tek İdari Belge’ye (Single Administrative Document) ilişkin olarak
günümüzün ihtiyaçlarına cevap verilmesini teminen 2286/2003 sayılı Tüzükle bir takım
değişiklikler getirilmiş olup, bu kapsamda veri taleplerinde önemli azalmalar sağlanması
öngörülmektedir. 2286/2003 sayılı Tüzüğün, tüm üye devletlerde 2006 yılı Ocak ayı
başından itibaren uygulanıyor olması gerekir iken, bazı üye devletlerin bu konuda
yaşadığı güçlükler nedeniyle genel uygulama 2007 yılı Ocak ayına ertelenmiştir.
Komisyon yetkililerince, aday ülkeler için Gümrük Birliği faslının esasını teşkil
eden ve yukarıda bazı boyutlarıyla irdelenen mevzuatın bazı kısımlarının tam üye
olmadan üstlenilmesine gerek bulunmadığı özellikle vurgulanmıştır. Buna örnek olarak
ise, Topluluk içi havayolu yolcu taşımacılığı gösterilmiştir.
Karşılıklı Yardım (OLAF): Temel düzenlemeler, 1468/81 sayılı Konsey Tüzüğü,
Napoli-I Sözleşmesi (1967), 515/97 sayılı Konsey Tüzüğü ve Napoli-II Sözleşmesi
(1997)’dir. Bu başlıkta; sahtecilikle mücadelede gümrüklerin rolü, Topluluk iç
67
http://www.unece.org/cefact/recommendations/rec01/rec01_ecetr270.pdf
45
düzenlemeleri, uluslararası düzenlemeler ile Konsey kararları anlatılmıştır. Buna göre;
kültürel mallar, taklit edilen ürünler, çift kullanımlı malların güvenliği, atıkların kontrolü
ile ilgili olarak gümrük işbirliği ve veri paylaşımı önem taşımaktadır. Bu bağlamda,
OLAF’ın (Office Européen de Lutte Anti-Fraude) katkıları yanında ülkelerin temas
noktası belirlemeleri gerekmektedir. Ayrıca, Topluluk gümrükleri arasında işbirliğinin
teminine yönelik olarak tesis edilen bilgisayar sistemleri ve kullanılan bilgi formları
hakkında bilgi verilmiştir. Diğer taraftan, OLAF, ülkelerin çalışmalarına yardımcı
olmakta ve ülkelere teknik yardım sağlamaktadır. Ayrıca, özel denetim operasyonları
için özel gruplar mevcut olup, 25 ülkeyi kapsayacak şekilde çalışmalar yapılmaktadır.
Böylece, deniz, hava veya kara yoluyla malların dolaşımının gözetimi mümkün
olmaktadır.
Kültürel Mallar: Bu başlıktaki sunumlara göre; kültürel mallara ilişkin ilk kural; bu tür
malların ihracatını kontrol altına almaktır. İkinci kural ise, bu tür malların üye ülkelere
yasal olmayan yollarla girişini önlemektir. Halen tüm üye ülkelerde, kültürel malların
Topluluk içi dolaşımına dair düzenlemeler mevcuttur. Kültürel bir eşyanın asıl
ülkesinden çıkartılmasına dair bir yasak varsa, bu eşyanın ülkesine gönderilmesi
gerekmektedir. Bu tür çalışmalar, Komisyonun İşletmeler Genel Müdürlüğünce (DG
Enterprise) gerçekleştirilmektedir. Gümrük boyutu ise üçüncü ülkeler söz konusu
olduğunda devreye girmektedir. 3911/92 sayılı Konsey Tüzüğü, 752/93 sayılı Komisyon
Tüzüğü ve 93/7 sayılı Direktif bu alandaki temel düzenlemelerdir.
46
Bu konuda oluşturulan ve üye ülkelerin temsil edildiği İstişare Komitesi bu
alanda Komisyona yardımcı olmaktadır. 3911/92 sayılı Konsey Tüzüğü’nün ekinde
kültürel mal olarak kabul edilen eşyaların listesi vardır. Bu kapsamda, kültürel malların
ihracatı mevzuata ve listeye uygun olarak, ilgili üye ülkedeki kültür alanında çalışan
yetkili merciin onayı ile yapılır. Gümrüğün bu süreçteki rolü, kurallara uyulup
uyulmadığını kontrol etmektir. Yetkili merciden alınan izin, ihracatın yapıldığı gümrük
idaresine verilir. Gümrük idaresi (kontrollerin ambalajlamadan önce yapılabilmesi
bakımından) operatörün bulunduğu bölgede olmalıdır. Ancak, gümrüklerde her eşyanın
kontrolü mümkün olmadığından, risk yönetimi uygulanmaktadır. Bu alanda, üye
ülkelerde uygulanan sistemlerin uyumlaştırılması çalışmaları devam etmektedir.
Sınırlarda Nakit Kontrolleri: Nakit akışına ilişkin kontrollerde henüz bir uyum söz
konusu değildir. Bazı üye ülkelerde belli bir miktarın üzerinde bildirim talep edilirken,
bazılarında bu yönde bir talep bulunmamaktadır. Bu nedenle, Komisyon tarafından
sınırlar arasındaki nakit akışını kontrol için bir eylem planı başlatılmıştır. Bu çalışma
neticesinde ortaya çıkan ve 15.12.2005 tarihinde yürürlüğe giren Tüzük, 15.06.2007
itibariyle uygulamaya başlanmıştır. Altın ve kıymetli taşlar nakit kapsamında mütalaa
edilmemektedir.
Beyandan
kaçınma
hallerinde
üye
ülkelerce
para
cezaları
uygulanmaktadır. Bu cezaların etkin, oransal ve caydırıcı olmasına özen gösterilmesi
gerekir. 15.06.2007 tarihine kadar üye ülkelerin Komisyona, uygulamakta oldukları
cezalar hakkında bildirimde bulunmaları istenmiştir. Buna göre, Topluluğa giren ve 10
bin Euro’nun üzerinde olan tüm nakit tutarlarının gümrük idaresine bildirilmesi
gerekmektedir. Gümrük yetkililerinin beyan edilmemiş tutarlara el koyma hakkı vardır.
47
Beyanda; sahibi, miktarı ve türü, kaynağı, nakil yolu ve taşıma yönteminin bildirilmesi
gerekmektedir. Gümrük idaresi, aktarılan bilgilerden şüphelendiği takdirde, yetkili
mercilerle bu bilgileri paylaşmalıdır. Ayrıca, işletmeler ve havayolları ile işbirliği
yaparak yolcuların bilgilendirilmesi gerekmektedir. Görev gücü ile bağlantılı olarak
‘kırmızı bayrak’ göstergeleri gündeme gelmiştir. Buna göre şüpheli yolcu profili
çizilmiştir. Ancak Komisyon, bu tür göstergelerin çok faydalı olmayacağını
düşündüğünden, bu görevin gümrük idaresine bırakılmasını savunmaktadır.
Kara para aklanmasını önlemek ve terörizme desteği engellemek için mali önlem
görev gücü oluşturulmuştur. Buna göre, 15.000 Euro’nun üzerindeki para transferlerinin
bildirilmesi gerekmektedir. Bu nedenle bazı kişilerin kayda girmemesi için parayı
üzerlerinde taşıma yoluna gittikleri tespit edilmiştir. Bu alandaki boşlukların
doldurulması amacıyla, banka aracılığı ile para transferi özendirilmektedir. Nakit
dışında, senet, çek, kıymetli taş gibi varlıklardan hangilerinin nakit tanımına girdiği
tartışılmaktadır. Komisyon yetkileri son olarak sınırda nakit kontrolleri için gümrükler
dışında başka bir kolluk gücüne ihtiyaç olmadığını belirtmişlerdir.
Eşyanın Gümrük Statüsü/Transit: Bu bölümde öncelikle eşyanın gümrük statüsü
konusunda bilgi verilmiş, daha sonra da transit konularına değinilmiştir. Eşyanın
gümrük statüsü Topluluk eşyası ve Topluluk dışı eşya olarak ikiye ayrılmaktadır.
Topluluk eşyası, Topluluk içinde elde edilen, Toplulukta serbest dolaşımda bulunan
veya bunlardan elde edilen eşyalardır. Topluluğa gelen eşyadan; geçici depolanan, I. Tip
serbest bölgede veya serbest antrepoda tutulan eşya ile askıya alma prosedürü uygulanan
48
veya II. Tip serbest bölgede bulunan eşya ise Topluluk eşyası olarak kabul edilmez.
Ancak, eşya üçüncü bir ülkeye uğramadan üye ülkeler arasında hareket ediyorsa veya
üçüncü bir ülkeden üye ülkenin düzenlediği belge ile geçiş yapıyorsa Topluluk eşyası
olduğu kanıtlanabilmektedir.
Transit konusunda ise, TGK’nun 54-55, 94-97, 163-165. maddeleri, Topluluk
Gümrük Kodu Uygulama Yönetmeliği’nin 340a-462a. maddeleri, Ortak Transit, TIR,
ATA, İstanbul Sözleşmeleri, Transit Rehberi, TIR El Kitabı yasal dayanaklar olarak
verilmiştir.
Ekonomik Etkili Gümrük Rejimleri: Bu bölümde ekonomik etkili gümrük
rejimlerinin işleyişi hakkında bilgi verilmiştir. Bu alandaki temel mevzuat 2913/92 sayılı
TGK ile 2454/93 sayılı TGK Uygulama Yönetmeliği’dir. TGK’nın modernizasyonu
kapsamında, dahilde işleme sisteminde geri ödeme uygulamasının kaldırılması
öngörülmektedir.
Topluluk Gümrük Kodu-Güvenlik: Ticaretin ve bu alanda işlenen suçların
küreselleşmesi ve terörist saldırılardaki artışlar gümrük idarelerine güvenlik rolünün de
eklenmesine neden olmuştur. Bu amaçla, yasal ticaretin kolaylaştırılması çalışmaları
yanında, kontrollerdeki standartların ve risk göstergelerinin uyumlaştırılması amacıyla
648/2005 sayılı tüzükle TGK’da değişikliğe gidilmiştir. Bu düzenleme, tüccar kişilere,
yapılacak ithalat veya ihracat öncesinde gümrüğü bilgilendirme (Pre-arrival – Pre-
49
departure Information) yükümlülüğü getirmekte, aynı zamanda güvenilir tüccara
ticaretin kolaylaştırılması önlemleri uygulanmasını öngörmektedir.
Taklit Mallar: Taklit mal sayısında önemli artış olduğu, 2004 yılında 22 bin vakada
103 milyon taklit eşyaya el konulduğu, bunun da 2003 yılına ait rakamların iki mislini
ifade ettiği bildirilmiştir. Bu alandaki çalışmalarda istatistiksel alt yapı önem
taşımaktadır. Bu alanda, TRIPS (trade-related aspects of intellectual property rights)
anlaşmalarının 51 ila 60. maddeleri gümrüğe kilit rol yüklemektedir.
Uyuşturucu Prekürsörleri: Öncelikle, Türkiye ile Topluluk arasında yapılan ve 1
Ağustos 2004 tarihinde yürürlüğe giren Anlaşmaya değinilmiştir. Bu alandaki önemli
sorunlar; yeni ürünlerin ortaya çıkışı, kaçakçılık yollarındaki değişiklikler, imalat ve
üretim yerlerindeki değişiklikler olarak gözükmektedir. Güçlü mevzuat, sıkı sınır
kontrolleri, mevzuatın iyi uygulanması ve geriye doğru izlemeye gerek duyulmaktadır.
Gönüllü listeye alınan ürünler, gönüllü işbirliğine bağlı maddelerdir. Bu maddelerle
ilgili amaç, bilinç düzeyinin artırılması ve sanayinin bilgilendirilmesi suretiyle şüpheli
bir ticaret gözlemlendiğinde ilgili makamların haberdar edilmesinin sağlanmasıdır.
Gümrük Kıymeti: Birim fiyatla ilgili basitleştirmeye ilişkin olarak hazırlanan teklifin
görüşülmesinden sonra, Topluluk Resmi Gazetesinde yayımlanmasının beklendiği
bildirilmiştir.
50
Bilgi Teknolojileri: AB’de elektronik gümrük işlemlerine ilişkin halihazırda bir
mevzuat (Customs 2007, Fiscalis 2007 programlarına ilişkin kararlar dışında)
bulunmamaktadır. Ancak Avrupa Komisyonunca bu konuda bir mevzuat hazırlanarak
Konseye teklif edilmiştir. Bu aşamada, üye ülkelerde IT sistemleri farklı olabilmekle
birlikte, bu sistemlerin asli görevleri yerine getirmesi zorunluluğu vardır. Getirilecek bu
yeni sistemle, her tacire bir kimlik numarası verilmesi öngörülmektedir. Bu çerçevede,
risk analizi ve risk bilgi sistemi üzerinde önemli ilerlemeler kaydedilmesi ve ithalat ile
ilgili tüm bilgilerin bu sisteme yüklenmesi planlanmaktadır. Mevzuatın tam olarak
uyumlu hale getirilmesi, idari kapasitenin ilgili mevzuatı uygulamak için yeterliliği ve
gümrük işlemlerinin AB’deki uygulamalarla uyumlu bir bilgi iletişim sistemi üzerinde
çalışması büyük önem arz etmektedir. Bu kapsamda yürütülecek projelerin AB
tarafından finanse edilmesi imkanı mevcuttur.
Sınıflandırma ve Gümrük Tarifesi: Öncelikle TARIC (Topluluk Entegre Tarife
Sistemi) hakkında bilgi verilmiştir. TARIC, merkezi veri tabanıyla uygulanmakta olup,
söz konusu veri tabanı Lüksemburg’dadır. Komisyon tarafından yapılan güncellemeler
sistemde otomatik olarak görünmektedir. Böylece tüm gümrük idareleri güncel sistem
üzerinden çalışabilmektedir. Her gün saat 07.00’de üye ülkelere bilgi aktarılmaktadır.
Uygulanmaya başlanacak mevzuat bir gün öncesinden ülkelere bildirilmektedir. TARIC
sisteminin sözel verilerinin üyelikten bir yıl önce aday ülke tarafından tercüme edilmesi
gerekmektedir. Bu işlem tüm yeni üye ülkeler tarafından yapılmıştır. TARIC’in tam ve
doğru olarak uygulanması önem arz ettiğinden TARIC kullanıcı rehberinin iyi bilinmesi
gerekmektedir. Tarife kotaları Tüzük veya karara bağlı olarak (belli tarihler için,
51
menşesi belli ürünlerde) Topluluk Resmi Gazetesi’nde yayımlanmaktadır. Tarife
kotalarının yönetiminde “ilk gelen ilk alır” (2454/93 sayılı Yönetmelik) ile “lisans”
yöntemi kullanılmaktadır. Uygulamada, öncelikle talepler alınır. Üye ülke, talebi kontrol
ettikten sonra Komisyona iletir. Komisyon 29 gün içerisinde cevap vermelidir. Bu arada,
gümrük tavanları Toplulukta artık kullanılmamaktadır. Bu başlık altında ayrıca, 918/83
sayılı Muafiyet Tüzüğü kapsamındaki muafiyet düzenlemeleri anlatılmıştır.
Menşe: 2913/92 sayılı Topluluk Gümrük Kodu’nun 247–249. maddelerinin düzenlediği
ve Komisyon içinde oluşturulan Menşe Komitesinin görevleri anlatılmıştır. Tercihli ve
tercihsiz menşe kuralları yanında bağlayıcı menşe kuralları hakkında da bilgi verilmiştir.
Bağlayıcı menşe bilgisi; kullanılacağı ya da başvuru sahibinin bulunduğu üye ülke
tarafından, tercihli ya da tercihsiz menşe için tüm üye ülkelerde geçerli olmak üzere 3
yıllığına verilir. Yeni üye on ülkenin daha önceden vermiş olduğu ulusal menşe bilgileri
geçerliliğini yitirmiştir. Söz konusu ülkeler TGK’nın 12. maddesine dayanarak yeni
bağlayıcı menşe bilgileri düzenleyebilmektedirler. Raporlama konusunda ise Kasım
2002 itibarıyla değişikliğe gidilerek, formların çeyrek dönemler (1 Şubat, 1 Mayıs, 1
Ağustos, 1 Kasım) itibarıyla Komisyona iletilmesi kararlaştırılmıştır.
Uluslararası Gümrük İşbirliği: Topluluğun San Marino 2002/245/EC, Andorra
(90/680/CEE) ve Türkiye (1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı) ile Gümrük Birliği
düzenlemeleri söz konusudur. Topluluğun; Revize Kyoto Sözleşmesi, Armonize Sistem
Sözleşmesi, İstanbul Sözleşmesi ve TIR sözleşmesi gibi taraf olduğu uluslararası
sözleşmeler mevcuttur. Bu sözleşmelerin aday ülkeler tarafından iç hukuka aktarılması
52
gerekmektedir. Topluluğun; Kanada, Kore, ABD, Hong-Kong, Çin ve Hindistan ile
gümrük konularında karşılıklı idari yardım anlaşmaları vardır. Bu anlaşmalar, söz
konusu ülkelerle aday ülkenin yapmış olduğu diğer düzenlemelerin yerine geçmekte ve
üyelikle birlikte otomatik olarak uygulanmaktadır.
Sonuç: Müzakere sürecinde aday ülkelerce yapılması gerekenler Avrupa Komisyonunca
şu şekilde özetlenmiştir:
•
Aday ülke tarafından mevzuatın tamamen üstlenilmesi gerekmektedir.
•
Tarama sürecinde Avrupa Komisyonu’na gönderilecek bilgiler müzakere amaçlı
olarak değerlendirilmeyecek, sadece durum tespiti amacıyla kullanılacaktır.
•
İdari kapasitenin kalitesi ve yeterliliği önem arz etmektedir. Üye ülkeler buna çok
önem vermektedir. Gümrük idareleri düzenli olarak incelenecektir; müzakerelerin bir
aşamasında, bir haftalık yerinde bir inceleme yapılacak ve merkezden taşra
teşkilatına kadar tüm gümrük teşkilatı incelemeden geçirilecektir. Bu ilk
incelemeden sonra da, normalde her yıl bir kez aynı süreç tekrarlanacaktır.
•
Bilgi teknolojisi sistemlerinin tam olarak kurulmuş olması mutlak bir zorunluluktur.
Bu gerçekleşmeden üyelik mümkün olmamaktadır. Buna ilişkin olarak da düzenli
yerinde incelemeler yapılacaktır. Üyelikten 6 ay önce de bir deneme (testing)
yapılacaktır.
•
Müzakerelerin bir noktasında, Türkiye ile üçüncü ülkeler arasındaki Gümrük
İşbirliği Anlaşmalarının, Topluluğun düzenlemeleriyle uyumunu tespit etmek için
53
tarama yapılacaktır. Anlaşmaların bu taramaya konu olacak hükümleri sadece
AB’nin 1. ayağını ilgilendiren unsurlarla sınırlı olacaktır. Şayet aday ülkeyle üye
ülkeler arasında bu tarz anlaşmalar varsa, bunlar üyelik tarihinden itibaren
kendiliğinden ortadan kalkacak ve 515/97 sayılı Tüzük hükümleri uygulanmaya
başlanacaktır.
Gümrük Birliği Faslı Ayrıntılı Tarama Toplantısı
Gümrük Birliği faslına ilişkin ayrıntılı tarama toplantısı 13-14 Mart 2006
tarihinde başta Gümrük Müsteşarlığı olmak üzere; DTM, Maliye Bakanlığı, Sağlık
Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ve İzleme
Yönlendirme Komitesi (Başbakanlık, Dışişleri Bakanlığı, DPT, ABGS ve Türkiye’nin
AB Daimi Temsilciliği) tarafından katılım sağlanmıştır.
Ayrıntılı tarama toplantısında, Türk heyeti tarafından 15 başlıkta sunum
yapılmıştır.68 Bu sunumlarda kullanılan slayt sayısı 529’dur. En uzun sunumlar; Gümrük
Sınıflandırması ve Tarife, Ekonomik Etkili Gümrük Rejimleri, Otomasyon konularında
gerçekleştirilmiş; en kısa sunumlar ise Karşılıklı Yardım, Nakit Kontrolleri gibi
konularda yapılmıştır.
İlk olarak “Giriş” bölümünde, Gümrük Müsteşarlığı’nın tanıtımına yönelik
olarak bir sunum yapılmıştır. Bu sunumda, Müsteşarlığın idari yapısı, kurumsal
68
Sunumların tümüne www.abgs.gov.tr adresinden ulaşılmaktadır.
54
kapasitesi, teknik imkanları, iş kapasitesi, yürüttüğü modernizasyon projeleri, eğitim
kapasitesi hakkında bilgi verilmiştir.
Gümrük Kuralları ve Vergi Muafiyeti: Bu bölümde 4458 sayılı Gümrük Kanunu ile
Gümrük Yönetmeliği hakkında bilgi verilen sunum gerçekleştirilmiş olup, ayrıca
Gümrük Müsteşarlığı’nın kullandığı AB kaynaklı projeler konusunda da bilgi
verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon yetkilileri; serbest bölgeler, ihracat beyanı,
basitleştirilmiş usul, eşya analizine ilişkin masraflar, vergilerin geri ödenmesi,
mükelleflerin itiraz hakkı, temsil konusundaki sınırlandırmalar, itiraz süresince askıya
alma konularında Heyetimize sorular yönlendirmişlerdir.
Karşılıklı Yardım: Bu bölümde yapılan sunumda; AB ile karşılıklı yardım, AB üyesi
ülkelerle yapılan anlaşmalar, AB ile operasyonel işbirliği, OLAF’la gümrük işbirliği,
gümrük işbirliğinin katılımdan önce uygulanmasının mümkün olmadığı 1.ve 3. sütunlar
hakkında Komisyon heyetine bilgi verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon; 05/97
sayılı Tüzüğün uyum durumu ve INFO programları konusunda bilgi istemiştir.
Kültürel Mallar: Gümrük Müsteşarlığı ile Kültür ve Turizm Bakanlığı temsilcisi
tarafından ortak olarak bir sunum gerçekleştirilmiştir. Sunumda; konuyla ilgili Anayasa
hükmü69, yasal altyapısı, kültürel malların neleri kapsadığı, ihraç ve ithal edilmesi,
gümrük prosedürü, kültürel malların kaçakçılığıyla mücadele hususlarına yer verilmiştir.
69
T.C.Anayasası 63.maddesi: “Devlet, tarih, kültür ve tabiat varlıklarının ve değerlerinin korunmasını
sağlar, bu amaçla destekleyici ve teşvik edici tedbirleri alır.”
55
Sunumun ardından Komisyon tarafından, yakalamalara ilişkin rakamların çok etkileyici
olduğu belirtilmiştir.
Sınırlarda Nakit Kontrolü: Bu bölümde gerçekleştirilen sunumda; Türkiye’deki
yetkili organlar, hukuki altyapısı ve uygulama hakkında bilgi verilmiştir. Sunumun
ardından Komisyon tarafından; görünmeyen işlemler, ülkemize giren nakit paranın
kontrol edilmemesinin kara paranın aklanmasının engellenmesi hususunda bir sakınca
yaratıp-yaratmadığı, Türk Gümrük İdaresinin hangi durumlarda Mali Suçları Araştırma
Kurulu’nu (MASAK) haberdar ettiği, cezai ve idari yaptırımlar hakkında sorular
sorulmuştur.
Eşyanın Gümrük Statüsü/Transit: Bu başlıktaki sunumda; Eşyanın gümrük statüsü,
transit, ortak transit ve NCTS (Yeni Bilgisayarlaştırılmış Transit Sistemi) konularının
yasal altyapısı ve uygulamaları anlatılmıştır. Sunumu takiben Komisyon tarafından;
Türk eşyasının Türkiye Gümrük Bölgesini geçici olarak terk edip geri döndüğünde bu
statüsünü neden kaybetmediği, transit rejimine konu eşyanın formalitelerden arındırılıparındırılmadığı, gümrük memurunun eşlik ettiği eşya ve teminatların nasıl belirlendiği
konularında sorular yöneltilmiş ve bu alanda uyumlu olunmadığı, terminoloji konusunda
sıkıntılar yaşandığı ve bu hususların raporlarına yansıtılacağı belirtilmiştir.
Ekonomik Etkili Rejimler Gümrük Müsteşarlığı ve Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM)
temsilcileri tarafından ortak olarak bir sunum gerçekleştirilmiştir. Sunumda; Gümrük
Kanunu’nda geçen gümrük rejimleri, ekonomik etkili gümrük rejimleri (gümrük antrepo
56
rejimi, dahilde ve hariçte işleme, gümrük gözetimi altında işleme ve geçici ithalat),
bunların yasal çerçevesi ve uygulamaları ile serbest bölgeler ve nihai kullanım hakkında
bilgiler verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon yetkilisi tarafından konuya ilişkin
mevzuat uyum düzeyimizin son derece yüksek olduğu, serbest bölgeler haricinde ciddi
bir farklılık olmadığı ve AB’de gümrük antrepoları gibi işleyen “Type 2” türü serbest
bölgelerin mevcut olduğu belirtilerek; serbest bölgelerle ilgili herhangi bir yeniden
düzenlemenin öngörülüp öngörülmediği sorulmuştur. DTM yetkililerince; hususun tam
üyelikle çözüme kavuşacağı belirtilmiştir.
Topluluk Gümrük Kodu-Güvenlik: Gerçekleştirilen sunumda; güvenlik unsurlarına
ilişkin altyapı, risk analizi, uluslararası taahhütler, ihracat kontrolü, DGÖ Standartları
Çerçevesi, GÜMSİS (Gümrük Kapıları Güvenlik Sistemleri) Projesi hakkında bilgi
verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon yetkilisi tarafından; 2913/92 sayılı Konsey
Tüzüğü’nü değiştiren ve güvenliğe dair hükümler içeren 648/2005 sayılı Avrupa
Parlamentosu ve Konsey Tüzüğü’ne uyumun değerlendirilmesinin şu aşamada çok zor
olduğu, Tüzüğün uygulamaya dair hükümlerinin Topluluk Gümrük Yönetmeliği’ne
(TGY) aktarılmasına dair çalışmalara halen Gümrük Kodu Komitesi-Genel Gümrük
Kuralları Bölümü bünyesinde devam edildiği, sunum 3. sütunla ilgili olmakla birlikte
Tüzüğün 1. sütunun bir parçası olduğu, bu nedenle AB müktesebatının ve dolayısıyla
uyum çalışmalarının bir parçası olduğu belirtilerek, söz konusu Tüzüğe uyum sağlamak
üzere ne gibi çalışmaların planlandığı sorulmuştur. Ayrıca giriş gümrük idaresine
sunulan özet beyana dayanan risk analizinin yapılıp-yapılmadığı, bilgisayar sistemimizin
ne derece hazır olduğu, özet beyanın mükellef tarafından elektronik olarak yapılma
57
olanağının bulunup bulunmadığı, risk analizi sistemimizin bilgisayara dayalı olup
olmadığı, giriş, ithalat ve çıkış gümrük idarelerinin ihracat gümrük idaresine elektronik
olarak bağlı olup-olmadığı, “Yetkilendirilmiş Ekonomik Operatör” (Authorized
Economic Operator-AEO) uygulaması için planımızın ne olduğu sorulmuş ve bu
uygulama için yeterli idari kapasiteye sahip olmamızın önemi vurgulanmıştır.
Taklit Eşya: Bu başlıkta; Türk Gümrük İdaresi’nin sahte ve korsan eşyayla
mücadeledeki işlevleri, bu mücadelenin yasal altyapısı, bu mücadelenin daha etkin bir
şekilde gerçekleştirilmesi için gümrük memurlarına, ticaret erbabı ile mükelleflere
verilen eğitimler, 2000–2005 yıllarına ait istatistiklerden bahsedilmiştir. Sunumun
ardından Komisyon yetkilisi tarafından, 1383 sayılı Tüzüğün Temmuz 2004 tarihinden
itibaren yürürlükte olması nedeniyle uyumlu olmayabileceğimiz belirtilerek, taklit
eşyanın % 70’ine transit haldeki aktarımı sırasında el konulması nedeniyle bu konu
hakkında bilgi talep edilmiş, taklit eşya tanımının genişlediği belirtilerek bu hususunun
mevzuata ne zaman aktarılacağı, posta hizmetlerinde var olan 100 Euro’luk istisna
miktarı hakkında ne yapılacağı, müdahale taleplerinin çok masraflı olduğuna dair
kendilerine gelen şikayetler hakkında ne düşünüldüğü sorulmuştur. Cevaben; mevzuat
uyumunun sağlanacağı, istisna miktarının 22 Euro’ya düşürüleceği ve müdahale
taleplerinden bir ücret alınmaması sebebiyle gelen şikayetlerin yersiz olduğu
belirtilmiştir.
Uyuşturucu Prekürsörleri: Yapılan sunumda uyuşturucu prokürsörlerinin kontrolü,
yetkili organlar, yasal çerçevesi ve bu konudaki gümrük muhafaza faaliyetlerine ilişkin
58
bilgiler verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon tarafından, uyuşturucu yapımında
kullanılan maddeler listesiyle ilgili olarak AB ve Türk mevzuatları arasında farklılık
bulunduğu vurgulanmış, 2002–2004 yılları arasındaki istatistiklerdeki oynaklığın sebebi
sorulmuş ve cevaben; listenin Birleşmiş Milletler’in (BM) konuya ilişkin yayımladığı 23
maddelik listeye uygun olduğu, uyuşturucu prokürsörlerinin yakalama oranlarındaki
azalmanın gümrük muhafaza ekiplerinin gelişen teknik imkanlarla birlikte yaptıkları
başarılı çalışmalar ile BM raporlarına da yansıdığı gibi; Balkan rotasının
kullanılmasında ciddi bir azalma yaşanması ve buna mukabil Kuzey Karadeniz rotasının
daha sık kullanılmaya başlanması olduğu ifade edilmiştir.
Gümrük Kıymeti: Gümrük kıymetine ilişkin yasal çerçeve (4458 sayılı Gümrük
Kanunu, Gümrük Yönetmeliği, Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) Kıymet Anlaşması,
Kıymet Teknik Komitesi belgeleri, tanımı, kullanım alanları, kıymet hesaplama
yöntemleri hakkında bilgi verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon tarafından, DTÖ
Gümrük Kıymeti Anlaşması’ndan kaynaklanan uygulamaların AB tarafından da dikkate
alındığı, ilgili mevzuatımızın yanı sıra uygulamayla da ilgilenildiği, ülkemizin gümrük
kıymetine dair uygulamalarından kaynaklanan sorunların Gümrük İşbirliği Komitesi’nde
de ele alındığı ve kıymete ilişkin hükümlerin revizyonunu da içeren taslak Gümrük
Kanunu metnimizin TBMM’de olduğunun bilindiği belirtilerek, bunun teyidi istenmiş
ve ayrıca özellikle satış bedeli yöntemine dair sorular yöneltilmiştir.
Bilgi Teknolojileri: Bilgi teknolojilerine dayanan gümrük modernizasyon projeleri,
BİLGE (Bilgisayarlaştırılmış Gümrük Etkinlikleri) sistemi, AB kaynaklı projeler
59
konusunda bilgi verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon yetkilisi tarafından; yazılım
geliştirilmesi, XML teknolojisinin kullanımı, NCTS’e uyum konularında sorular
sorulmuştur.
Sınıflandırma ve Tarife: Türk gümrük tarife sisteminin hukuki dayanakları (Armonize
Sistem Sözleşmesi, Gümrük Kanunu, Gümrük Yönetmeliği, 474 sayılı Gümrük Tarife
Cetveli Kanunu, Türk Gümrük Tarife Cetveli, İthalat Rejimi Kararı), ortak gümrük
tarifesi, eşyanın sınıflandırılması, bağlayıcı tarife bilgisi, TARIC (Topluluk Entegre
Tarifesi), AB kaynaklı projeler (ITMS-Entegre Tarife Yönetim Sistemi), gümrük
laboratuarlarının modernizasyonu, tarife derogasyonları, gümrük vergilerinden muafiyet
konularında bilgi verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon; otonom ve konvansiyonel
(kanuni) vergi oranları ile Gümrük Giriş Tarife Cetveli (GGTC) ve İthalat Rejimi Kararı
(İRK) arasındaki farkın ne olduğu ve neden ayrı olarak düzenlendikleri, AB’nin tarifeye
ilişkin son değişikliklere ne zaman uyum sağlanacağı, tarife kotalarının “ilk gelen ilk
alır” ilkesi çerçevesinde nasıl işlediği, TARIC’e uyumun nasıl sağlanacağı, muafiyetlere
ilişkin uyumsuzlukların nasıl giderileceği,
Türkiye gümrük bölgesine girişte neden
gümrüksüz satış mağazası (free-shop) bulunduğu hususlarında sorular yönlendirilmiştir.
Menşe Kuralları: Menşe kuralarının yasal çerçevesi, menşe kurallarının türleri (tercihli
ve tercihsiz menşe), menşe kümülasyonları (Pan-Avrupa, Pan-Avrupa Akdeniz), Serbest
Ticaret Anlaşmaları (STA), Bağlayıcı Menşe Bilgisi hakkında bilgi verilmiştir.
Sunumun ardından Komisyon tarafından tercihsiz menşe kurallarına ilişkin farklar,
tercihsiz menşeyle ilgili bir kontrol mekanizmasının bulunup bulunmadığı, tercihli
60
menşe kurallarına ilişkin saptanan farkların hangi sürede giderileceği, Güney Kıbrıs
Rum Yönetimi (GKRY) yetkili makamlarınca düzenlenen menşe ispat belgeleri ve ilgili
diğer belgelerin ülkemizce kabul edilip-edilmediği hususlarında sorular sorulmuştur.
Uluslararası Gümrük İşbirliği Türkiye-AB Gümrük Birliği’nin yasal altyapısı, taraf
olunan uluslararası sözleşmeler ve gümrük işbirliği anlaşmaları hakkında bilgi
verilmiştir. Komisyon yetkilisince, Gümrük Birliği’nin AB’nin 10 yeni üye ülkesinin
tamamına genişletilip genişletilmeyeceği sorulmuştur. Dışişleri Bakanlığı temsilcisi
tarafından, sadece GKRY’den gelen gemi ve uçaklar bakımından sorun yaşandığı,
problemin kaynağının siyasi olduğu, ilke olarak Gümrük Birliği’nin tüm yeni üye
ülkelere genişletilmesinin kabul edildiği, ancak bunun Kıbrıs sorununun tamamen
çözümüne bağlı olduğu belirtilerek, ülkemiz tarafından son olarak bu yönde yeni bir
eylem planının hazırlanarak ilan edildiği hatırlatılmıştır.
Sonuç: Toplantının sonunda Komisyon tarafından hazırlanacak taslak raporun
tarafımıza iletileceği, ancak bunun için herhangi bir tarih verilemeyeceği ifade edilerek,
Gümrük Birliği faslına ilişkin AB müktesebatının ülkemiz tarafından kabul edilip
edilmeyeceği açık bir şekilde sorulmuştur. Bu soruya açık olarak “evet” yanıtı
verilmiştir. Toplantı oldukça başarılı geçmiş, Gümrük Müsteşarlığı Komisyonun ve
Ülkemiz koordinatör kurumlarının takdirine mazhar olmuştur.
61
2.2.3.2.Gümrük Müsteşarlığı’nın İlgili Olduğu Diğer Fasıllarda Tarama Süreci 70
Malların serbest dolaşımı, geniş ve birbiri ile yakından ilişkili birçok alanın
düzenlenmesi ile mümkün olabilmektedir. Bunun için gümrük vergileri, eş etkili vergiler
ve miktar kısıtlamalarının kaldırılmasının yanı sıra ticarete konu olan ürünlere ilişkin
ortak
kurallar
gerekmektedir.
“uyumlaştırılmamış”
alan
olarak
Söz
konusu
ikiye
kurallar
ayrılmaktadır.
“uyumlaştırılmış”
Uyumlaştırılmamış
ve
alan
konusunda uygulanan ilkeye göre, herhangi bir ürün bir Birlik ülkesinde yasal olarak
satılıyorsa diğer ülkelerde de herhangi bir engelle karşılaşmadan satılabilmelidir.
Uyumlaştırılmış alana ilişkin olarak ise, “Klasik Yaklaşım” ve “Yeni Yaklaşım” olarak
adlandırılan iki sistem uygulanmaktadır. Klasik Yaklaşım, ürünlere ilişkin detaylı
düzenlemeleri içermektedir. Yeni yaklaşım, ürünlere ilişkin temel gereklilikleri
belirlemekte ve uygunluk değerlendirmesi, akreditasyon, standardizasyon ve piyasa
gözetimi kurumlarını kapsamaktadır. Yeni yaklaşım direktiflerinin büyük çoğunluğu CE
işaretini zorunlu kılmaktadır.
Tarama toplantılarına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi dışında
Dış Ticaret Müsteşarlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Maliye, Sanayi ve Ticaret Bakanlıkları
ve Türk Standartları Enstitüsü başta olmak üzere ilgili bakanlık ve kurumlardan yaklaşık
80 kişilik bir heyet katılmıştır.
70
Bu bölümde yer alan bilgiler; toplantı raporları, Avrupa Komisyonu, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği
ve İktisadi Kalkınma Vakfı kaynaklarından derlenmiştir.
62
Tanıtıcı Tarama Toplantısı (16-20 Ocak 2006): Komisyon yetkilileri toplantıda,
Avrupa Topluluğu’nu Kuran Antlaşma’nın (Roma Antlaşması) “malların serbest
dolaşımı ilkesi”ne ilişkin 28 ila 30. maddeleri, uyumlaştırılmamış alan, Yeni
Yaklaşım’ın temel ilkeleri ve Direktifleri, standardizasyon, akreditasyon, piyasa
gözetimi ve Klasik Yaklaşım hakkında bilgi vermişlerdir.
Ayrıntılı Tarama Toplantısı (20-24 Şubat 2006): Türk heyeti tarafından;
uyumlaştırılmamış alanda malların serbest dolaşımı, Roma Antlaşması’nın malların
serbest dolaşımına ilişkin 28 ila 30. maddeleri, ticarette engeller ve eş etkili tedbirler,
ticarette teknik engellerin kaldırılması ve karşılıklı tanıma ilkesi, Yeni Yaklaşım’ın
genel ilkeleri ve ürünlere ilişkin mevzuat, uygunluk değerlendirmesi, standardizasyon,
akreditasyon, piyasa gözetimi ve Klasik Yaklaşım kapsamında ürünlere ilişkin mevzuat
konularında yapılan sunumlarla Komisyon yetkililerine Türkiye’nin mevcut uyum
düzeyine ilişkin bilgi verilmiştir.
Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı
Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Politikasının amacı, AB üyesi ülkelerin
vatandaşlarının, Birlik içinde serbest dolaşımını, oturumunu ve çalışmalarını temin
etmek ve söz konusu hakları güvenlik içinde sağlamaktır. Bu çerçevede, vatandaşların
uluslararası organize suçlara karşı korunması ve adalete eşit şartlarda erişimiyle birlikte
temel haklarına saygı politikanın temel unsurlarını oluşturmaktadır. Politikanın
kapsadığı alanlar arasında iç sınırların kaldırılması, dış sınırlar, iltica, göç, medeni hukuk
63
alanında adli işbirliği, cezai ve gümrük alanlarında polis ve adli işbirliği, programlar ve
dış ilişkiler bulunmaktadır.
Adalet ve İçişleri Bakanlıkları, Genelkurmay Başkanlığı, Yargıtay, Anayasa
Mahkemesi, Danıştay, Gümrük Müsteşarlığı, Maliye Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı,
Sanayi ve Ticaret Bakanlığı temsilcilerinden oluşan bir heyet katılmıştır.
Tanıtıcı Tarama Toplantısı (23-25 Ocak 2006): Komisyon yetkilileri tanıtıcı tarama
toplantısında, göç, iltica, medeni hukuk alanında adli işbirliği, uyuşturucu alanında
işbirliği, gümrük işbirliği, polis işbirliği ve suçla mücadele, cezai işlerde adli işbirliği,
terörizmle mücadele, Schengen müktesebatı ve uygulama mekanizması ile dış sınırlar
konularını ele almıştır.
Ayrıntılı Tarama Toplantısı (13-15 Şubat 2006): Komisyon yetkilileri ve Türk Heyeti
ayrıntılı tarama toplantısında; göç, iltica, medeni hukuk alanında adli işbirliği,
uyuşturucu alanında işbirliği, gümrük işbirliği, polis işbirliği ve suçla mücadele, cezai
işlerde adli işbirliği, terörizmle mücadele, Schengen müktesebatı ve uygulama
mekanizması ve vize dahil dış sınırlar konularında AB mevzuatı ve Türk mevzuatını
karşılaştırarak eksiklikleri tespit etmiştir.
64
Fikri Mülkiyet Hukuku Faslı
AB içerisinde fikri hakların korunması ile ilgili farklı uygulamaların
sürdürülmesi, mal ve hizmetlerin serbest dolaşımını olumsuz yönde etkileyen, rekabeti
bozan ve Tek Pazar’ın işleyişine zarar veren sonuçlar doğurmaktadır. Bu nedenle, ilgili
AB
mevzuatı,
ulusal
düzenlemeler
arasındaki
farklılıkların
giderilmesini
amaçlamaktadır. Bu çerçevede, telif hakları ve bağlantılı hakların korunması konusunda
ortak kurallar belirlenmiştir. Ayrıca, veritabanlarının, bilgisayar programlarının, entegre
devre topografyalarının, uydu yayıncılığı ve kablolu yeniden iletimin korunması da
belirli kurallara bağlanmıştır. Sınai mülkiyet hakları alanında ise, ortak bir Topluluk
Markası ve Topluluk Tasarımı oluşturulmuştur. Bunun dışında, biyoteknolojik buluşlar,
eczacılık ve bitki koruma ürünlerine yönelik çeşitli düzenlemeler bulunmaktadır.
Müktesebat, telif hakları ve sınai mülkiyet haklarının uygulanması ile ilgili
uyumlaştırılmış kurallar da içermektedir.
Türk Patent Enstitüsü (TPE), Kültür ve Turizm Bakanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, İçişleri
Bakanlığı, Adalet Bakanlığı, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK), Dış Ticaret
Müsteşarlığı (DTM), Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığı’ndan yetkililer
katılmıştır
Tanıtıcı Tarama Toplantısı (06-07 Şubat 2006): Toplantıda, Komisyon yetkilileri,
telif hakları ve bağlantılı haklar, veritabanlarının korunması, korumanın süresi, telif
haklarının kiralanması ve ödünç verilmesi, uydu yayıncılığı ve kablo yoluyla yeniden
65
iletim, yeniden satış hakkı, bilgisayar programları ve yarı iletken ürünlerin
topografyaları ile ilgili AB düzenlemeleri hakkında Türk heyetini bilgilendirmiştir. Sınai
mülkiyet hakları alanında ise, ticari markalar, biyoteknolojik buluşlar, patentler, ek
koruma sertifikaları, zorunlu lisans ve endüstriyel tasarım konularındaki mevzuat ele
alınmıştır.
Ayrıntılı Tarama Toplantısı (02-03 Mart 2006): Toplantıda Komisyon yetkililerine
ilgili Türk mevzuatı hakkında bilgi veren Türk heyeti, özellikle AB nezdinde
uyumlaştırılmış konuların üzerinde durmuştur. Komisyon yetkilileri, fikri mülkiyet
hakları alanında faaliyet gösteren kurum ve kuruluşlar hakkında bilgilendirilmişlerdir.
Ayrıca, bu alanda faaliyet gösteren uzman mahkemeler tarafından alınan kararlara ilişkin
veriler de Komisyon yetkilileri ile paylaşılmıştır.
Ulaştırma Politikası Faslı
Ulaştırma alanındaki müktesebat başlığı, güvenli, etkin, çevresel açıdan sağlıklı
ve kullanıcı dostu taşıma hizmetlerini destekleyerek İç Pazarın işleyişini iyileştirmeyi
amaçlamaktadır. Bu müktesebat başlığı; karayolu, demiryolu, iç suyolları, kombine
taşımacılık, hava ve deniz taşımacılığını kapsamaktadır. Temelde ulaştırma başlığı;
teknik ve güvenliğe ilişkin standartlara, sosyal standartlara, devlet yardımlarının
denetimine ve iç ulaşım pazarı bağlamında piyasanın liberalleştirilmesine ilişkin
düzenlemelerden oluşmaktadır.
66
Ulaştırma Bakanlığı, Genelkurmay Başkanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Milli
Savunma Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Maliye
Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Tarım ve
Köyişleri Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Gümrük Müsteşarlığı,
Denizcilik Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Özelleştirme
İdaresi Başkanlığı, Kamu İhale Kurumu, Türkiye İstatistik Kurumu, Rekabet Kurumu
temsilcileri katılmıştır.
Tanıtıcı Tarama Toplantısı (26-29 Haziran 2006): Toplantıda AB yetkilileri
taşımacılık politikasına ilişkin müktesebatı kara, deniz, hava ve demiryolları taşımacılığı
ana başlıkları altında Türk yetkililere aktarmıştır. Tüm bu ana başlıklarda ürünlerin ve
yolcuların piyasaya erişimi, güvenlik koşulları, teknik ve sosyal koşullar ele alınmıştır.
Ayrıntılı Tarama Toplantısı (25-28 Eylül 2006): Toplantıda Türk heyeti tarafından
Komisyon yetkililerine kara, deniz, hava ve demiryolları taşımacılığı, Uydu Seyrüsefer
Sistemleri (GALILEO), kombine taşımacılık ve devlet yardımları konularındaki
mevzuat aktarılmış ve bu konudaki sorular cevaplanmıştır.
İstatistik Faslı
İstatistik alanındaki müktesebat; tarafsızlık, güvenirlik, şeffaflık, kişisel bilgilerin
gizliliği ve resmi istatistiklerin dağıtılması ile ilgili temel ilkelere uyumu
67
gerektirmektedir. Müktesebat ayrıca; makro-ekonomik istatistikler, fiyat istatistikleri, iş
istatistikleri, ulaştırma istatistikleri, dış ticaret istatistikleri, demografik ve sosyal
istatistikler, tarım istatistikleri, çevre istatistikleri, bilim ve teknoloji istatistikleri ile
bölgesel istatistikler gibi çeşitli alanlarda veri toplama usulleri, bu verilerin
sınıflandırılması ve metodolojisini içermektedir.
Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK), Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı,
Kültür ve Turizm Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Hazine
Müsteşarlığı gibi ilgili bakanlık ve kurum yetkililerinden oluşan bir heyet katılmıştır.
Tanıtıcı Tarama Toplantısı (19-20 Haziran 2006): Toplantıda; Türk heyeti istatistiki
altyapı, verilerin sınıflandırılması, gümrük birliği ve malların serbest dolaşımı, tarım ve
balıkçılık, işçilerin serbest dolaşımı ve sosyal politika, iş kurma hakkı ve hizmet sunma
serbestisi (bilgi toplumu, iletişim, turizm istatistikleri), ulaştırma politikası, ekonomik ve
parasal politika ile sermayenin serbest dolaşımı, enerji, bölgesel politika ve yapısal
araçların koordinasyonu, çevre, tüketicinin ve tüketici sağlığının korunması; bilim, bilgi,
eğitim ve kültür ile göç ve sığınma konularına ilişkin Topluluk istatistikleri hakkında
bilgilendirilmiştir.
Ayrıntılı Tarama Toplantısı (17-18 Temmuz 2006): Toplantıda, ilk gün istatistiki
altyapı, verilerin sınıflandırılması, gümrük birliği ve malların serbest dolaşımı, tarım ve
balıkçılık, işçilerin serbest dolaşımı ve sosyal hizmetler, yerleşme hakkı ve hizmet
68
sunma serbestisi; ikinci gün ise taşımacılık politikası, ekonomik ve parasal politika ile
sermayenin
serbest
dolaşımı,
enerji,
bölgesel
politika
ve
yapısal
araçların
koordinasyonu, çevre, tüketicinin ve sağlığın korunması, eğitim ve kültür, bilim,
demografi ve göç istatistiklerinin hazırlanması gibi konularda Türkiye’deki yasal
düzenlemeler ve AB müktesebatına uyum ele alınmıştır.
Çevre Faslı
AB çevre politikasının amacı, mevcut ve gelecek nesiller için çevrenin
korunması ve sürdürülebilir kalkınmanın geliştirilmesidir. Bu çerçevede, çevresel
korumanın diğer Topluluk politikalarına entegrasyonu, “kirleten öder” ilkesi, çevresel
kirliliğin kaynağında yok edilmesi ve sorumluluğun paylaşılması temel alınmıştır.
Müktesebat, yatay mevzuat, su ve hava kirliliği, atık ve kimyasalların yönetimi,
biyoteknoloji, doğanın korunması, endüstriyel kirlilik ve risk yönetimi, gürültü ve
radyasyondan korunmayı içeren 200’ün üzerinde hukuki düzenlemeyi kapsamaktadır.
Çevre ve Orman Bakanlığı, Adalet Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Denizcilik Müsteşarlığı,
Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Ulaştırma Bakanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar
Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, DTM,
Gümrük Müsteşarlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, TÜİK ve BBDK
gibi ilgili bakanlık ve kurumlardan oluşan bir heyet katılmıştır.
69
Tanıtıcı Tarama Toplantısı (3-11 Nisan 2006): Toplantıda; çevresel yükümlülükler,
çevre ile ilgili bilgilere erişim, çevre konularına halkın katılımı, çevresel etki analizi,
stratejik değerlendirme, raporlama, Avrupa Çevre Ajansı, yaban kuşlarının ve doğal
yaşam alanlarının korunması, hayvan türlerinin korunması, atık yönetimi kapsamında
maden atıkları, tehlikeli atıklar ve atık yağlar, su kalitesinin iyileştirilmesi, Genetiği
Değiştirilmiş Organizmalar (GDO), hava kalitesi, yakıt kalitesi, karbondiyoksit
emisyonları, gürültü kirliliği, ozon tabakasını incelten maddeler, emisyon ticareti, Kyoto
Protokolü, entegre kirliliğin önlenmesi ve kontrolü ile tehlikeli kimyasal maddelerin dış
ticareti gibi konularda yapılan sunumlarla Türk heyetine bilgi verilmiştir.
Ayrıntılı Tarama Toplantısı (29 Mayıs-2 Haziran 2006): Çevre alanında ayrıntılı
tarama toplantısında yatay mevzuat, iklim değişikliği, sivil koruma, su kalitesi, doğanın
korunması, hava kalitesi, genetik olarak değiştirilmiş organizmalar, endüstriyel kirliliğin
kontrolü ve risk yönetimi, gürültü kirliliği, atık yönetimi ve kimyasallar konularında
gerçekleştirilen sunumlarla, Türkiye’nin söz konusu fasılda mevcut uyum düzeyine
ilişkin AB Komisyonu yetkililerine bilgi verilmiştir.
Dış İlişkiler Faslı
Dış ilişkiler alanındaki müktesebat başlığı, Topluluğun üçüncü ülkeler ve
uluslararası organizasyonlar ile ticari ve ekonomik ilişkilerinin yanı sıra işbirliğinin ve
yardımlaşmanın geliştirilmesini kapsamaktadır. Bu müktesebat başlığı altında yürütülen
Topluluk faaliyetlerinin yasal zemini, Avrupa Topluluğu’nu Kuran Antlaşma’nın 131 ila
70
134. maddeleri ile belirlenmiştir. Dış ilişkiler başlığı altında aday ülkelerden beklenen
noktalar şunlardır: DTÖ yükümlülüklerini karşılamak, AB’nin üçüncü ülkelerle yaptığı
ikili ya da çok taraflı anlaşmaları üstlenmek, AB’nin dış ticaret rejimini kabul etmek,
Genelleştirilmiş Tercihler Sistemi (GTS) uygulamalarını katılımdan hemen sonra
yürürlüğe koyacak şekilde gerekli düzenlemeleri gerçekleştirmek, insani yardım ve
kalkınma politikası alanında AB’de yürürlükte olan yasal düzenlemelere uyum
sağlamak.
Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM), Gümrük Müsteşarlığı, Türk İşbirliği ve Kalkınma
İdaresi Başkanlığı (TİKA) gibi kurumlardan temsilciler katılmıştır.
Tanıtıcı Tarama Toplantısı (10 Temmuz 2006): Komisyon yetkilileri tanıtıcı tarama
toplantısında, ortak ticaret politikası, üçüncü ülkelerle ikili anlaşmalar, kalkınma
politikası ve insani yardım konularına ilişkin bilgi vermiştir.
Ayrıntılı Tarama Toplantısı (13 Eylül 2006): Ayrıntılı tarama toplantısında Türk
heyeti tarafından; ortak ticaret politikası başlığı altında ticaret politikasının uygulanması,
DTÖ ile ilgili çok taraflı politika ve ilişkiler, ikinci el mallar, ihracat kredileri, tekstil ve
GTS, üçüncü ülkelerle ikili anlaşmalar; kalkınma politikası ve insani yardım alanlarına
ilişkin mevzuat konularında Komisyon yetkililerine bilgi verilmiştir.
71
Mali Kontrol Faslı
Mali kontrol alanındaki mevzuat; kamu iç mali denetimi, dış mali denetim, AB
öz kaynaklarının kontrolü, AB fonlarının denetimi, uluslararası iç ve dış mali denetim
gibi alanları kapsamaktadır. Bu alandaki sınırlı sayıdaki yasal düzenleme genelde tüzük
ve kararlardan oluşmakta ve söz konusu tüzük ve kararlar doğrudan etkili olduğu için
ulusal mevzuata aktarılmaları gerekmemektedir. Mali kontrol alanındaki müktesebat
ayrıca temelde uluslararası alanda kabul gören somut mali yönetim ve kontrol
kurallarından oluşmaktadır.
Maliye Bakanlığı, Sayıştay, Hazine Müsteşarlığı, TCMB, BBDK, SPK, Adalet
Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Gümrük Müsteşarlığı ve Milli Savunma Bakanlığı
katılmıştır.
Tanıtıcı Tarama Toplantısı (18 Mayıs 2006): Toplantıda kamu iç mali denetim
mekanizmaları ve dış denetim konuları, AB mali yardımları için uygulama yapıları, AB
mali çıkarlarının korunması gibi konulardaki AB mevzuatı Türk heyetine aktarılmıştır.
Ayrıntılı Tarama Toplantısı (30 Haziran 2006): Toplantıda kamu finansal yönetim ve
kontrol sistemleri, iç ve dış denetim, sahtecilik ve dolandırıcılıkla mücadele, AB
fonlarının kullanımı ve AB'nin mali çıkarlarının korunması konuları ele alınmıştır.
72
Trans-Avrupa Şebekeleri Faslı
Trans-Avrupa Ağları alanındaki müktesebat başlığı, ulaştırma, iletişim ve enerji
altyapıları alanındaki Trans-Avrupa Ağları politikasını içermektedir. Bu başlık
kapsamında Trans-Avrupa Ağlarının kurulması ve geliştirilmesi ile ulusal ağların uygun
bir şekilde birbirlerine bağlanması ve birlikte işlerliğinin teşvik edilmesi, İç Pazarın
avantajlarından tam olarak yararlanılması, ekonomik büyümeye katkıda bulunulması ve
Avrupa Birliği içerisinde istihdam yaratılması amaçlamaktadır. Müzakere sürecinin
işleyişini hızlandırmak ve kolaylaştırmak amacıyla, Türkiye ve Hırvatistan ile
yürütülecek müzakerelerde daha önceki genişleme dalgalarındaki uygulamalardan farklı
olarak Trans-Avrupa Ağları ayrı bir fasıl olarak ele alınmaktadır. Ancak bu başlık
ulaştırma, enerji ve telekomünikasyon fasıllarını ilgilendiren düzenlemeler içermekle
birlikte, bu düzenlemeler ağ bağlantılarının kurulması ve geliştirilmesiyle sınırlıdır.
Ulaştırma Bakanlığı, Genelkurmay Başkanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı,
Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı,
Çevre ve Orman Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal
Güvenlik
Bakanlığı,
Gümrük
Müsteşarlığı,
Denizcilik
Müsteşarlığı,
Hazine
Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Enerji Piyasası
Düzenleme Kurumu, Türkiye İstatistik Kurumu, Rekabet Kurumu temsilcileri
katılmıştır.
73
Tanıtıcı Tarama Toplantısı (30 Haziran 2006): Toplantıda AB yetkililerince TransAvrupa Taşımacılık ve Enerji Ağları kapsamında sağlanan mali yardımlara ve bu ağların
geliştirilmesine ilişkin müktesebat aktarılmıştır.
Ayrıntılı Tarama Toplantısı (29 Eylül 2006): Toplantıda ulaştırma, telekomünikasyon
ve enerji altyapısının ortak çıkarlar çerçevesinde geliştirilmesini konu alan Türk
mevzuatı AB yetkililerine aktarılmıştır. Faslın TEN-T ile ilgili kısmında Ulaştırma
Bakanlığı yetkilileri, TEN-E ile ilgili kısmında ise Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı
yetkilileri sunum yapmışlardır. Sunumların yanı sıra yasal çerçeve, bu alandaki
araştırmalar, gerçekleştirilen kamu harcamaları ve yatırımlar konularındaki sorular da
cevaplanmıştır.
Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı Faslı
“Tarım” faslının, “Tarım ve Kırsal Kalkınma” ve “Gıda Güvenliği, Veterinerlik
ve Bitki Sağlığı Politikası” şeklinde ikiye bölünmesi suretiyle yeni oluşturulan bu
müktesebat faslı gıda güvenliğine ilişkin detaylı kuralları kapsamaktadır. Genel gıda
ürünleri politikası gıda ürünlerinin üretimine ilişkin hijyen kurallarını ortaya koyarken;
veterinerlik politikası hayvan sağlığı ve refahı ile İç Pazardaki hayvansal ürünlerin
güvenliğinin korunmasına ilişkin temel kuralları içermektedir. Bitki sağlığı alanındaki
AB kuralları ise tohum kalitesi, bitki koruma ürünleri, zararlı organizmalar ve hayvan
yemlerini kapsamaktadır.
74
Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Milli
Savunma Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Genelkurmay
Başkanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı ve
Türkiye İstatistik Kurumu temsilcileri yer almıştır.
Tanıtıcı Tarama Toplantısı (9-15 Mart 2006): Toplantıda, Topluluğun gıda güvenliği,
veterinerlik ve bitki sağlığı politikalarına ilişkin verilen tanıtıcı bilgilerin (Genel Gıda
Kanunu, Komiteler, Katılım Antlaşmaları) ardından, veterinerlik (İç Pazar’daki denetim
mekanizmaları, ithalata ilişkin denetim mekanizmaları, hayvanların kayıt altına alınması,
hayvan hastalıklarının denetim altına alınmasına ilişkin tedbirler, hayvan refahı vb.),
gıda ve yemlerin piyasaya sunulması (hijyen kuralları, hayvansal ürünlere ilişkin özel
kurallar vb.), gıda güvenliği kuralları (etiketleme, katkı maddeleri vb.), gıdaya yönelik
özel kurallar (biyoteknoloji, kirleticiler, gıda ile temas halinde olan materyaller vb.),
bitki sağlığı (yemlere ilişkin özel kurallar, zararlı organizmalar, bitki koruma ürünleri
vb.) konularında Komisyon yetkililerince Türk heyetine bilgi verilmiştir.
Ayrıntılı Tarama Toplantısı (24-28 Nisan 2006): Toplantıda Türk heyeti tarafından
tanıtıcı tarama toplantısındaki başlıklara paralel olarak veterinerlik, gıda ve yemlerin
piyasaya sunulması, gıda güvenliği kuralları, gıdaya yönelik özel kurallar ve bitki sağlığı
konularında Komisyon yetkililerine bilgi verilmiştir.
75
Balıkçılık Faslı
Ortak Balıkçılık Politikası; verimliliğin artırılmasını, geçimini balıkçılık
sektöründen sağlayanlara makul bir hayat standardı temin edilmesini, su ürünleri
piyasalarında istikrarın sağlanmasını, ürün arzının güvenliğini ve ürünlerin tüketicilere
makul fiyatla ulaşmasını hedeflemektedir. Bu alandaki müktesebat ulusal mevzuata
aktarılması gerekmeyen ancak, üyelik tarihinden itibaren tamamen bağlayıcı ve
doğrudan uygulanabilir nitelikteki tüzüklerden oluşmaktadır. Bununla birlikte, Ortak
Balıkçılık Politikası’na (kaynak ve filo yönetimi, denetimi ve kontrolü, yapısal
faaliyetler, pazar politikası ve devlet yardımlarını kapsayan) katılım için idarenin ve
balıkçılık alanında faaliyet gösterenlerin hazırlanmasına yönelik tedbirlerin uygulamaya
koyulması gerekmektedir. Ayrıca bazı durumlarda, üçüncü ülkelerle veya uluslararası
örgütlerle yapılmış balıkçılık anlaşmaları veya sözleşmeleri konusunda uyum sağlamak
gerekmektedir.
Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Sağlık
Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Dış Ticaret
Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Denizcilik Müsteşarlığı ve
Türkiye İstatistik Kurumu’ndan temsilciler katılmıştır.
Tanıtıcı Tarama Toplantısı (24 Şubat 2006): Toplantıda Türk heyeti, Ortak Balıkçılık
Politikasının genel hatları ve genel prensipler, yönetim, kaynak ve filo yönetimi, av
çabasının azaltılması, filo kaydı, tekne izleme sistemi, Akdeniz’de balıkçılık yöntemi,
76
denetim ve kontrol, yapısal faaliyetler, Pazar politikası, devlet yardımları, uluslararası
anlaşmalar, araştırma ve bilgi toplama konularındaki AB mevzuatı hakkında
bilgilendirilmiştir.
Ayrıntılı Tarama Toplantısı (31 Mart 2006): Toplantıda Türk heyeti tarafından,
Türkiye balıkçılığı (genel prensipler), filo yönetimi, denetim ve kontrol, yapısal
eylemler, pazar politikası, devlet yardımları, uluslararası anlaşmalar ile araştırma ve veri
toplama konularında toplam 9 sunum gerçekleştirilmiştir.
Mali ve Bütçesel Hükümler Faslı
Bu alandaki müktesebat; AB bütçesine sağlanacak fonlar için gerekli mali
kaynaklara (öz kaynaklar) ilişkin kuralları kapsamaktadır. Söz konusu öz kaynaklar,
gümrük vergileri, tarımsal vergiler ve şeker vergilerinden elde edilen geleneksel öz
kaynaklardan oluşan üye devlet katkıları, üye devletlerin KDV gelirlerine dayanan bir
kaynak ile, yine üye devletlerin gayrı safi milli hasılalarının büyüklüğüne (GSMH) bağlı
olarak değişen bir kaynaktan oluşmaktadır. Üye devletler, yeterli koordinasyonun
sağlanması, öz kaynaklara ilişkin katkıların doğru hesaplanması, tahsilatı, ödenmesi ve
denetiminin temini, öz kaynaklara ilişkin kurallara uyum ve AB’ye raporlamanın
yapılabilmesi için gerekli idari kapasiteyi oluşturmalıdır. Bu alandaki müktesebat
doğrudan bağlayıcı olduğundan ulusal hukuka aktarılması gerekmemektedir.
Maliye Bakanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı,
77
Tarım Bakanlığı, Türkiye Şeker Kurumu, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Milli Savunma
Bakanlığı, Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) gibi ilgili bakanlık ve kurumlardan
temsilciler katılmıştır.
Tanıtıcı Tarama Toplantısı (6 Eylül 2006): Toplantıda; AB bütçesi başlığı altında
temel bütçesel kurallar, yıllık bütçe prosedürü, bütçe ve harcamanın yapısı, Mali
Çerçeve ve Kurumlararası Anlaşma, AB finansman kuralları (öz kaynaklar) başlığı
altında yasal çerçeve, bütçenin (gelirlerin) yapısı, öz kaynaklar bütçe prosedürü, İmtiyaz
ve Dokunulmazlıklara İlişkin Protokol başlığı altında ise hazine sistemi ve ödemeler
hakkında Türk heyeti bilgilendirilmiştir.
Ayrıntılı Tarama Toplantısı (4 Ekim 2006): Toplantıda; öz kaynaklar sistemine ilişkin
Türkiye’nin durumu, KDV ve tarımsal vergilerin matrahının hesaplanması ve buna
ilişkin idari yapılanma, gümrük vergileri, konuya ilişkin istatistiki verilerin nasıl
derlendiği ve konuyla ilgili kurumlararası bilgi değişimi, ödeme sistemleri alanlarında
Türkiye’nin mevcut uyum düzeyine ilişkin olarak Komisyon yetkililerine bilgi
verilmiştir.
Vergilendirme Faslı
Vergilendirmeye ilişkin müktesebat; dolaylı vergilendirme (KDV), özel tüketim
vergisi (ÖTV), doğrudan vergilendirme, sermaye hareketleri ve hisse transferleri ile idari
işbirliği alanlarını kapsamaktadır. Avrupa Birliği’nde malların ve hizmetlerin serbest
78
dolaşımını doğrudan etkilemesi nedeniyle vergilendirme alanında uyumlaştırma
çalışmaları dolaylı vergilendirme alanında ve özellikle KDV’de yoğunlaşmıştır.
Doğrudan vergilendirmeye ilişkin müktesebat, kurumlar vergisinin belli yönlerini ele
almakta ve esas itibarıyla işletmeler arasındaki sınır ötesi faaliyetlerin önündeki
engellerin kaldırılmasını amaçlamaktadır. İdari işbirliği ve karşılıklı yardım alanındaki
Topluluk mevzuatı, doğrudan ve dolaylı vergilendirme konusunda, Topluluk içi vergi
kaçakçılığını ve vergiden kaçınmaları engellemeyi amaçlamaktadır.
Maliye Bakanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı,
Merkez Bankası, TÜİK gibi ilgili bakanlık ve kurumlardan oluşan bir heyet katılmıştır.
Tanıtıcı Tarama Toplantısı (6-7 Haziran 2006): Toplantının ilk gününde kurumlar
vergisi alanında çifte vergilendirmenin önlenmesi, sermaye kazançları ve hisse senedi
işlemlerinin vergilendirilmesi, işletme vergilendirilmesine yönelik davranış kuralları,
gelir vergisi ve tasarruflar ile KDV alanında vergi iadesi ve vergi muafiyetlerine ilişkin
konularda Komisyon yetkilileri tarafından Türk heyetine bilgi verilmiştir. İkinci gün ise
ÖTV’ye ilişkin vergi yapısı ve oranlarıyla ilgili genel hükümlerin yanı sıra tütün
mamulleri, alkollü içecekler, petrol ürünlerinin vergilendirilmesi, sınır ötesi faaliyetler,
idari işbirliği ve karşılıklı yardım, bireysel vergi muafiyeti, vergi kaçakçılığı ve vergiden
kaçınmaların engellenmesi, KDV alanındaki idari işbirliğinde ve vergilendirilebilir
ürünlerin dolaşım ve denetiminde bilgisayarlı sisteme geçilmesi konularına ilişkin yasal
düzenlemeler aktarılmıştır.
79
Ayrıntılı Tarama Toplantısı (11-12 Temmuz 2006): Toplantıda, hukuki çerçeve ve
idari yapı, kurumlar vergisi, işletmelerin vergilendirilmesine yönelik davranış kuralları,
tasarrufların vergilendirilmesi, zararlı vergi rekabeti, KDV (vergi iadesi ve istisnalar),
ÖTV (bu kapsama giren mallar ve ortak hükümler), vergi kaçakçılığı ve vergiden
kaçınmaların engellenmesi alanında karşılıklı yardım ile bilgisayar teknolojisinin
yaygınlaştırılması (VIES, EMCS sistemleri) konularında yapılan sunumlarla Komisyon
yetkililerine Türkiye’nin mevcut uyum düzeyine ilişkin bilgi verilmiştir.
2.3. Tarama Sonrası Süreç
Tarama sürecinin ardından, her müktesebat başlığı için AB Komisyonu
tarafından ayrı bir “tarama raporu” hazırlanmakta ve AB Konseyi’ne sunulmaktadır. Söz
konusu rapor, müzakere sürecine fiilen başlanması kararının alınmasına temel teşkil
etmektedir. 5. genişleme süreci kapsamındaki ülkelerin tarama süreçlerinin başlangıç ve
bitiş tarihleri ile müzakerelere başlama tarihleri71 karşılaştırıldığında, tüm müktesebat
başlıklarının taraması tamamlanmadan bazı konu başlıklarında müzakerelerin açıldığı
görülmektedir. Bir başka ifadeyle, tarama süreci esnasında mevzuat uyum durumu tespit
edilen ve müzakerelerin başlaması için yeterli uyumun sağlandığı belirlenen başlıklarda
müzakereler, sürecin bitimi beklenmeden başlatılabilmektedir. Söz konusu tespitin
71
5. Genişlemeyle Üye Olan Ülkelerin Fasıllar İtibariyle Müzakere Açılış ve Geçici Kapanış Tarihleri,
İKV, www.ikv.org.tr
80
yapılmasının ardından, Hükümetlerarası Konferans toplanmakta ve müzakerelerin hangi
müktesebat başlıkları ile başlatılacağına oybirliği ile karar vermektedir.
AB Komisyonu tarafından yayımlanan tarama sonu raporları 4 bölümden
oluşmaktadır:
1. Fasıl Kapsamı
2. Aday Ülke Uyum ve Uygulama Kapasitesi
3. Aday Ülke Uyum ve Uygulama Kapasitesi Düzeyinin Değerlendirilmesi
4. Faslın Müzakerelere Açılıp Açılmaması Konusundaki Komisyon Tavsiyesi
Bu bölümlerden ilk üçü kamuoyuna açıktır ve Komisyon’un resmi internet
sitesinde yayımlanmaktadır. Ancak, 4.bölüm kamuoyuna açıklanmamakta ve tüm üye
ülkelerin katılım sağladığı Hükümetlerarası Konferans’a (HAK) sunulmaktadır. Bu
bölümde, AB Komisyonu söz konusu fasılda müzakere açılış kriteri (benchmark)
getirilmesini önerebilir ve bu açılış kriterlerini belirtir.
Raporun tümü HAK’ta değerlendirilerek, ilgili başlıkta müzakerelerin hangi
şartlarda açılacağı konusu karara bağlanır. HAK’ta kabul edilen belge, AB Dönem
Başkanlığı tarafından Ülkemizin AB Nezdindeki Daimi Temsilciliği’ne yazılı olarak
bildirilir. Bu yazılı belgede müzakere açılış kriteri getirilmiş ise bunlar da belirtilerek,
belgenin mahremiyetine özen gösterilmesi talep edilir. AB Daimi Temsilciliğimiz bu
belgeleri Dışişleri Bakanlığı’na iletir ve Bakanlık konuyla ilgili kurumları bilgilendirir.
İlgili fasıl başlığında müzakere açılış kriteri getirilmemişse, AB Dönem Başkanlığı,
81
Ülkemizi o fasılla ilgili Müzakere Pozisyon Belgesi’ni (MPB) AB Komisyonu’na
sunmaya davet eder. Ancak müzakere açılış kriteri olan fasıllarda, MPB hazırlanarak
müzakerelere başlanabilmesi için öncelikle bu açılış kriterlerinin karşılanması
gerekmektedir. Açılış kriterleri, bir işlem ifası olabileceği gibi bir konuda strateji ve
eylem planı sunulması şeklinde de olabilir. Gümrük Müsteşarlığı’nın doğrudan ilgili ve
sorumlu olduğu Gümrük Birliği faslında da iki adet müzakere açılış kriteri getirilmiş
olup, bu kriterlerin detaylı incelemesi bir sonraki bölümde gerçekleştirilecektir. AB,
açılış kriterlerinin yanı sıra, müzakere kapanış kriterleri de getirebilir. Müzakere edilen
fasılda, kapanış kriteri getirilmemiş olsa dahi tüm fasıllar katılım anlaşması imzalanana
kadar geçici olarak kapanmakta ve gerek görülmesi halinde tekrar açılmaktadır.
Ülkemizin MPB sunmasının ardından, AB tarafından Ortak Pozisyon Belgesi
(OPB) yayımlanır ve o fasıldaki müzakere süreci bu belge doğrultusunda şekillenir.
Komisyon şu ana kadar (Ekim 2007) Türkiye ile ilgili 35 fasıldan 19’u için
tarama sonu raporu yayımlamış bulunmaktadır.72 Bu 19 fasıl içinde Gümrük
Müsteşarlığı’nı ilgilendiren fasıllar şunlardır:
1) Gümrük Birliği
2) Fikri Mülkiyet Hukuku
3) Vergilendirme
4) İstatistik
5) Mali Kontrol
72
http://ec.europa.eu/enlargement/turkey/screening_reports_en.htm
82
6) Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı
7) Trans Avrupa Ağları
2.3.1. Gümrük Birliği Faslı Tarama Sonu Raporu
Gümrük Birliği faslında tanıtıcı tarama toplantısı 31 Ocak–1 Şubat 2006
tarihinde, ayrıntılı tarama toplantısı ise 13–14 Mart 2006 tarihlerinde gerçekleştirilmiştir.
AB Komisyonu bu toplantılara ilişkin raporunu 9 Mart 2007 tarihinde yayımlamıştır.
Söz konusu raporun, Gümrük Birliği faslında AB ile bundan sonraki ilişkilere büyük
oranda yön verecek olması bakımından detaylı olarak incelenmesi yerinde olacaktır.
I. Gümrük Birliği Faslı İçeriği
AB Komisyonu raporuna Gümrük Birliği faslının içeriğini ayrıntılı bir şekilde
tanımlamakla başlamıştır:
“Gümrük Birliği müktesebatı, neredeyse münhasıran üye ülkeler üzerinde
doğrudan bağlayıcı mevzuattan meydana gelir. Bu mevzuat, AB Gümrük mevzuatı ve
onun uygulama hükümlerini, kombine nomenklatürü (CN), tarife sınıflandırmasındaki
ortak gümrük tarifesi ve hükümlerini, gümrük vergisi muafiyetini, şartlı muafiyeti ve
belirli tarife kotalarını; taklit ve korsan mallar, uyuşturucu prokürsörleri, kültürel
malların ihracatı üzerindeki gümrük kontrolü hükümlerini, gümrük konularındaki
83
karşılıklı idari yardımları ve transit konularını içerir. Üye ülkeler, ilgili AB
bilgisayarlaştırılmış gümrük sistem bağları dahil, tüm gerekli uygulama ve muhafaza
kapasitelerinin tesis etmekle mükelleftirler. Gümrük idareleri ayrıca, müktesebatın ilgili
alanlarında oluşturulmuş –dış ticaret gibi- özel kuralları uygulayacak ve muhafaza
edecek yeterli kapasiteyi sağlamalıdırlar.
Gümrük Birliği müktesebatı, temel olarak Gümrük Birliği işleyişi ile onun dış
sınırlarının etkili korumasını ve kontrolünü temin eden sayılı mekanizmalardan oluşur.
Topluluk Gümrük Birliği olmaksızın, AB’nin ortak ticari ve kalkınma politikaları, ortak
bir tarım piyasası, ekonomik ve mali politikalarda etkili bir koordinasyon mümkün
değildir.”
Bu tanım, faslın içeriğine ilişkin tereddütleri ortadan kaldırmaktadır. İkinci
paragrafta ise Gümrük Birliği’nin önemine atıfta bulunmuş ve bu faslın birçok AB ortak
politikasının başarısında çok önemli bir yeri olduğu belirtilmiştir.
II. Aday Ülke Uyum ve Uygulama Kapasitesi
“Bu bölüm, Türkiye tarafından sağlanmış bilgiler ile tarama toplantısındaki
görüşmeleri özetlemektedir.”
Gümrük Birliği tarama raporunun ikinci bölümü, tarama toplantılarında cereyan
eden ve Ülkemiz heyetince yapılan sunumların dökümüne adanmıştır. O yüzden bu
bölümde Komisyon görüşlerine nadiren yer verildiği görülmektedir.
84
“Türkiye, Gümrük Birliği’ndeki müktesebatını kabul edebileceğini ve katılımla
sağlandıktan sonra müktesebatı uygulamakta herhangi bir zorluk beklemediğini beyan
etmiştir.”
Ayrıca, ayrıntılı tarama toplantılarının bitiminde mutat olduğu üzere, Komisyon
Türkiye heyeti başkanına; “Türkiye’nin söz konusu fasıldaki AB mevzuatını uygulayıp
uygulamayacağını” sormakta ve açık cevap beklemektedir. Gümrük Birliği faslında da
bu soru Komisyon tarafından heyetimize sormuş ve bu soruya “evet” cevabı
verilmiştir.
II. a. Gümrük Mevzuatı
Genel Gümrük Kuralları ve Prosedürleri: Raporun bu bölümünde Gümrük Kanunu
ve Gümrük Yönetmeliği’nin içeriğine dair bilgiler vermiştir.
“AB mevzuatına uyumu gerçekleştirecek Gümrük Kanunu’nun değiştirilmesine
ilişkin tasarılar, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde görüşülmeyi beklemektedir ancak
bu
çalışmaların
tamamlanmasına
ilişkin
verilmemiştir.”
85
bir
tarih
tarama
toplantısında
Uzun süreden beri Meclis’te bekleyen Gümrük Kanunu değişikliklerinin
görüşülmesi Yasama Organı’nın görev alanına girdiği için bu konuda heyetimizce bir
zamanlama belirtilememiş ve husus Komisyon tarafından rapora yansıtılmıştır.
Karşılıklı İdari Yardım: Bu bölümde, Türkiye’nin AB üyesi ülkelerle 1/95 Sayılı
Ortaklık Konseyi Kararı’nın 7.ekinde belirtilen hükümlere göre karşılıklı idari yardım
ilişkisi içinde bulunduğu ve 1996’dan beri 12 üye ülke ile Karşılıklı İdari Yardım
Anlaşması (KİYA) gerçekleştirildiği belirtilmektedir. Bu ülkeler: İngiltere, Estonya,
Polonya, Yunanistan, Çek Cumhuriyeti, Litvanya, Slovakya, İspanya, İtalya, Letonya,
Belçika ve Hollanda’dır. Bu bölümde ayrıca, taraflar arasındaki bilgi değişiminin talep
üzerine veya re’sen yapılabileceğinin altı çizilmiştir.
Kültürel Mallar : Bu bölümde T.C.Anayasası’nın 63. maddesine atıfta bulunulmuştur.
Bu madde; “Devlet, tarih, kültür ve tabiat varlıklarının ve değerlerinin korunmasını
sağlar, bu amaçla destekleyici ve teşvik edici tedbirleri alır” hükmüne amirdir. Ayrıca,
bazı kültürel eşyanın ihracatı ile uygulamalar zikredilmiştir.
Sınırlarda Nakit Kontrolü: Komisyon Ülkemiz mevzuatını kısaca özetlemiştir. Buna
göre; Türkiye girişte nakit kontrolüne yönelik herhangi bir beyanname verme
zorunluluğu yoktur. Ancak, çıkışta 5000 Amerikan doları ve eşiti miktardaki nakitin
beyan edilmesi gerekmektedir. Komisyon, Gümrük Müsteşarlığı’nın 2005 yılında, 82
vakayı MASAK’a intikal ettirdiğini not etmiş ve Türk mevzuatında idari yaptırımlar ile
konunun suç prosedürleri arasında kesin bir ayırım olmadığını da belirtmiştir.
86
Eşyanın Gümrük Statüsü ve Transit: Bu bölümde Gümrük Kanunu’nun eşyanın
serbest dolaşımda olup olmamasına göre kazanacağı gümrük statüsü ve bu statüsünü
kaybetme koşulları ile yine Gümrük Kanunu’nda transit rejimi ile ilgili maddelerine
atıfta bulunulmuştur.
Ülkemizin transitle ilgili bazı uluslararası anlaşmalara ( Eşyanın Uluslararası
Karayolu Taşımacılığı, TIR Karnesi, ATA Karnesi, NATO eşyaları-Form 300 vs.) taraf
olduğu, Türkiye tarafından Ortak Transit Sözleşmesi’ne taraf olunmasına dair
başvurunun 1995 yılında yapıldığı ve bu sözleşmeye taraf olunması için gerekli
şartların yerine getirilmesine yönelik çalışmaların sürdürüldüğü, BİLGE Sistemi
dahilinde iki gümrük idaresinde Ortak Transit Programı’nın pilot uygulamasının
yapıldığı da Komisyon tarafından rapora yansıtılmıştır.
Ekonomik Etkili Gümrük Rejimleri: Komisyon, Gümrük Kanunu 79. maddesinde
düzenlenen ekonomik etkili gümrük rejimlerini sıralamıştır. Bunlar: gümrük antreposu,
dahilde işleme, gümrük kontrolü altında işleme, geçici ithalat ve hariçte işleme
rejimleridir. Ayrıca eşyanın bu rejimlere sokulmasının şartları da belirtilmiştir.
“AB mevzuatına aykırı olarak; Serbest Bölgeler, 3218 sayılı Serbest Bölgeler
Kanunu’nun 6.maddesine göre, Türkiye gümrük bölgesi dışında kabul edilmektedir.
Türkiye bu konuyu müzakereler esnasında görüşmek isteğini belirtmiştir.”
Bu paragraf, AB’nin birçok belgesinde olduğu gibi serbest bölgelerin Türk
gümrük sahasında yer almamasını eleştirmekte ve AB mevzuatına aykırılık teşkil
87
ettiğini belirtmektedir. Ancak bu durum, Gümrük Kanunu’ndan değil, Serbest Bölgeler
Kanunu’ndan kaynaklanmaktadır.
Gümrük Kodu Güvenlik Konuları: “Topluluk Gümrük Kodunda yapılan
değişiklikler henüz Topluluk içerisinde yürürlüğe girmemiştir. Türkiye, GÜMSİS
(Gümrük Kapıları Güvenlik Sistemleri) projesi içerisinde risk analizi üzerine bir modül
geliştirmektedir fakat tarama toplantısında bu modülün bitirilişine dair herhangi bir
süre verilmemiştir.
Yetkilendirilmiş Ekonomik Operatörler (AEO) hususunun Gümrük Kanununa
konu edilmesi ile ilgili çalışmalar sürmektedir, fakat tarama toplantısında bu işin
bitimine dair herhangi süre verilmemiştir Türkiye, Haziran 2005’te Dünya Gümrük
Örgütü güvenlik ve kolaylaştırma standartları çerçevesinin bir üyesi olmuştur.”
Korsan ve Sahtecilikle Mücadele: Bu bölümde, sahte ve korsan eşya ile mücadeleye
ilişkin hükümlerin Gümrük Kanunu ve Yönetmeliği’nde yer aldığı, Gümrük
teşkilatının re’sen ya da hak sahibinin isteği üzerine eşyaya müdahale edebildiği,
Türkiye’nin DTÖ’nün kurallarına göre mevzuatını yenilediğini ancak 1383/03 sayılı
Konsey Tüzüğü ile ilgili uyum çalışmalarının sürdüğü, Gümrük Müsteşarlığı’nın fikri
mülkiyet haklarının korunmasına yönelik olarak risk analizini de içeren bir veritabanı
geliştirdiği hususlarına dikkat çekilmiştir.
Uyuşturucu Prekürsörleri: “Türkiye, ilgili AB mevzuatına uyumu sağlamış ve bu
alanda Avrupa Topluluğu ile bir anlaşma imzalamıştır. Türkiye, BM’nin kontrole tabi
olan kimyasal madde listesini kullanmaktadır.
88
Sağlık Bakanlığ; prekürsörlerin üretimi, ithalatı ve ihracatı, taşınması,
mülkiyeti, satın alınması veya satışı için gerekli izinleri veren ana merciidir.”
Gümrük Kıymeti: “Türkiye, 1994’ten bu yana DTÖ kurallarını, bunun yanında ABTürkiye arasındaki Gümrük Birliğinden kaynaklanan mevzuatta belirtilen gümrük
kıymet kurallarını uygulamaktadır.”
Gümrük Sınıflandırması ve Tarife: “Eşyanın sınıflandırılması, ulusal sayı değerleri
ve istatistiki kodların da eklenmesi suretiyle armonize sistem ve kombine nomenklatür
tabanında yapılır. Sınıflandırma, ithalat öncesinde (bağlayıcı tarife bilgisi),
beyanname üzerine (tek idari belge üzerinde) veya ithalat sonrasında (sonradan
kontrol) yapılabilir.
Entegre Topluluk Tarifesi’nin (TARIC) tam olarak uygulaması katılımla
beraber gerçekleşecek olmakla birlikte, BILGE Sistemi, Türkiye’de uygulanacak
tarife önlemlerini entegre eder. Entegre Tarife Yönetim Sistemi (ITMS) geliştirilmesi
için bir katılım öncesi mali yardım projesi çalışmaları yürütülmektedir.
Tarife derogasyonları, özerk şartlı muafiyet (süspansiyon) ve özerk tarife
kotalarını kapsar.”
Gümrük Muafiyeti: Komisyon, gümrük muafiyetleri ile ilgili hükümlerin Gümrük
Kanunu’nun 167’inci maddesinde düzenlendiğini ancak AB Mevzuatı olan 918/83
sayılı tüzüğe tam olarak uyum sağlanmamış olduğunu not etmiştir.
89
Menşe Kuralları: Bu bölümde, tercihsiz menşe kurallarını düzenleyen Gümrük
Kanunu ve Yönetmeliği’nin ilgili maddeleri zikredilmiş ve tercihli menşe kurallarının
ise Türkiye’nin 2001’den bu yana dahil olduğu Genelleştirilmiş Tercihler Sistemi
(GTS) ve Serbest Ticaret Anlaşmalarına (STA) göre uygulandığı belirtilmiştir.
Komisyondan gelen bir soruya cevap olarak, Türkiye; tüm AT menşe
sertifikalarının ve diğer gümrük belgelerinin Türk yetkililer tarafından kabul
edildiğini belirtmiştir.
Gümrük Birliği ve Uluslararası Gümrük İşbirliği: “Türkiye, birçok uluslararası
sözleşmeye taraftır. Bunlar; Revize Kyoto Sözleşmesi, Armonize Sistem Sözleşmesi,
İstanbul Sözleşmesi, TIR Sözleşmesi, Eşyanın Sınır Kontrollerinin Uyumlaştırılması
Sözleşmesi, Hususi ve Ticari Karayolu Araçların Geçici İthalatına Dair Sözleşme’dir.
Türkiye 43 ülke ile gümrük işbirliği anlaşmaları imzalamış ve 26 ülke ile de bu
anlaşmaların tesisine yönelik müzakerelerini sürdürmektedir. Türkiye, AB-Türkiye
Gümrük Birliği’nin Mayıs 2004’te AB’ye katılmış yeni 10 üye ülkeyi de kapsayacak
şekilde genişletildiğini belirtmiştir.”
Ülkemiz heyeti; Ek Protokol henüz yürürlüğe girmemiş olmakla birlikte,
Gümrük Birliği hükümlerinin AB’ye üye tüm ülkeler için ayrım gözetmeksizin
uygulandığını teyit etmiş ve bu husus Komisyonun raporuna yansımıştır.
90
II.b. İdari ve İşlevsel Kapasite
İdari Yapı: Raporun bu bölümünde Gümrük Müsteşarlığı’nın idari organizasyonu
hakkında Ülkemiz heyetince yapılan sunumların Komisyon tarafından özeti yapılmıştır.
“Türk Gümrükleri, Başbakanlık teşkilatı altında
müsteşarlık şeklinde
örgütlenmiştir. Gümrüklerden sorumlu bir Devlet Bakanı mevcuttur. Gümrük
Müsteşarı, Gümrük teşkilatının amiridir. Müsteşarlık içerisinde 4 ana, 4 danışma ve
denetim ve 5 destek birimi bulunmaktadır. Merkez teşkilatında yaklaşık 1200 personel
görev yapmaktadır. Taşra teşkilatında 18 başmüdürlük ve 143 gümrük müdürlüğü
bulunmaktadır. Taşra teşkilatında yaklaşık 6700 çalışan vardır. Gümrük müdürlükleri;
20 karayolu sınır kapısı, 7 demiryolu sınır kapısı, 27 uluslararası havalimanı, 42 deniz
limanı, 8 serbest bölge ve 39 iç gümrük müdürlüğünden oluşmaktadır. Gümrük
teşkilatı; başta İçişleri Bakanlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı ve Sağlık Bakanlığı olmak
üzere birçok ulusal idareyle işbirliği içindedir.”
Otomasyon: Türkiye, ticaretin kolaylaştırılması ve gümrük kontrolleri için kapsamlı
bir bilgisayar sistemine (BILGE) sahiptir. Bu sistemi internet tabanlı bir sisteme
dönüştürmek için yapılan çalışmalar sürmektedir fakat tarama toplantısında
çalışmaların bitimine dair herhangi bir süre verilmemiştir. 2005 yılı sonunda, 16
başmüdürlük ve 71 gümrük müdürlüğü otomasyona geçmiş durumdadır ve tüm
gümrük işlemlerinin 99.5%’ i elektronik ortamda yapılmaktadır. Diğer gümrük
idarelerinde de IT altyapısı tamamlanması ve otomasyona geçilmesi planlanmaktadır.
Bunun sonrasında tüm gümrük işlemleri elektronik ortamda yürütülecektir.
91
Mükellefler, beyannamelerini 71 gümrük ofisinde yer alan kiosklardan veya internet
üzerinden kendi ofislerinden EDI (Electronic Data Interchange) mesajları yoluyla
iletebilirler.”
III. Aday Ülke Uyum ve Uygulama Kapasitesi Düzeyinin Değerlendirilmesi
“Türk Gümrük Kanunu’nun topluluk müktesebatına Gümrük Birliği alanında
uyum düzeyi önemli bir seviyededir. İdari kapasite genel olarak tatmin edici
düzeydedir. 1996’da tesis edilen AB-Türkiye Gümrük Birliği, bu alanda uyum
seviyesinin yüksek olmasına kolaylaştırıcı bir etken olmuş, Türkiye bu alandaki
mevzuatı büyük oranda kabul etmiş ve uygulamıştır. Bununla birlikte, Türkiye’nin,
malların serbest dolaşımına kısıtlama mahiyetinde değerlendirilebilecek olan Kıbrıs
konusundaki uygulamaları Türkiye’nin AB-Türkiye Gümrük Birliği’nden doğan
yükümlülüklerini tam olarak uygulamaması anlamını taşımaktadır.
Tarama toplantıları boyunca, Topluluk ve Türkiye arasında bazı farklılıklar
tespit edilmekle birlikte, Türk heyetince bu hususların halline ilişkin eylem planları
sunulmamıştır.”
Görüldüğü üzere Komisyon, Türkiye’nin Gümrük Birliği faslındaki yüksek
uyum düzeyini teyit etmiş ancak bu yüksek uyum düzeyinin AB-Türkiye Gümrük
Birliği’nin sonucu olduğunu da vurgulamıştır. Kıbrıs meselesinin değerlendirmelerin
hemen başında zikrediliyor olması AB’nin bu konudaki ısrarcı tavrının bir kanıtıdır.
İkinci paragraftan ise, -zımni olarak- AB’nin, uyumsuz alanlara ilişkin yapılacakların
somut tarihlere dayanan eylem planları aracılığı ile belirtilmesi talebi anlaşılmaktadır.
92
III.a. Gümrük Mevzuatı
Genel Gümrük Kuralları ve Prosedürleri: “AB-Türkiye Gümrük Birliği hükümleri
neticesinde genel gümrük kuralları ve prosedürleri konusunda büyük bir uyum
mevcuttur”.
Karşılıklı İdari Yardım: “Türkiye, üye ülkeler arasında karşılıklı yardımı öngören
515/97 sayılı AB tüzüğü kapsamına ancak üye olduktan sonra girecek olmasına rağmen,
bu alanda özellikle 1/95 Sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın 7.Ekinin uygulanması
neticesinde oldukça deneyim kazanmış bulunmaktadır.”
Bu bölümde, Türkiye’nin üyelik öncesi kazandığı deneyimlerin üyelik sonrası
süreçteki uygulamalarda oldukça yararlı olacağı sonucuna varılabilir.
Kültürel Mallar: Komisyon, kültürel mallara ilişkin 1526/98 sayılı tüzük hükümleriyle
ilgili bazı uyumsuzluklar olmakla birlikte, yüksek düzeyde bir uyum sağlandığını
belirtmiştir.
Sınırlarda Nakit Kontrolü: Türk ve AB müktesebatı arasındaki farklılıklar şöyle
tanımlanmıştır: Türk mevzuatına göre, Türkiye’ye yapılan para ithalinde herhangi bir
beyana gerek yoktur. Bu hüküm 1889/2005 sayılı tüzük hükümlerinden farklıdır. AB
müktesebatına göre değeri 10000 Euro’yu aşan ithaller için kara para aklamayı önlemek
adına beyan gerekmektedir.
93
Türkiye’den nakit ihracında 5000 Euro’dan fazla miktarlar için beyana ihtiyaç
vardır oysa AB müktesebatında bu rakam 10000 Euro olarak belirlenmiştir. Nakit
kontrolünün istihbaratı konusunda da, Türk mevzuatı AB’ninkinden ayrılmaktadır.
Toplulukta tüm beyanlar, mali suçları araştıran birimlere gönderilmektedir.
Raporda bahsi geçen tüzük, 15 Haziran 2007 tarihinden itibaren yürürlük
kazanmıştır. Bu düzenlemeye göre AB bölgesine 10.000 Euro üstünde giren ve çıkış
yapan tüm nakit para hareketleri gümrük idarelerine beyan edilmek zorundadır.
Eşyanın Gümrük Statüsü ve Transit: Raporun bu bölümünde, Türk mevzuatı ile AB
müktesebatı arasındaki farklar belirtilmiştir. Bu farklar; transit prosedüründe, serbest
dolaşımdaki eşyanın gümrük statüsünü kaybetmesinde, gümrük memurlarının bazı
hallerde eşyaya refakatinde ve garanti sisteminde yoğunlaşmıştır.
Ekonomik Etkili Gümrük Rejimleri: “Genel olarak değerlendirildiğinde, bu konudaki
uyum düzeyinin yüksek olduğu söylenebilir ancak Türk gümrük sahası dışında addedilen
serbest bölgelere ilişkin büyük bir uyumsuzluk mevcuttur.”
Türkiye’yle ilgili tüm AB değerlendirmelerinde olduğu gibi “serbest bölgeler”
konusu bu raporda da altı çizilerek belirtilmektedir. Ancak, bu durum Gümrük
Kanunu’ndan kaynaklamamakta,
3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu’ndan
94
kaynaklanmaktadır.73 Ayrıca, serbest bölgelere ilişkin politikalar Gümrük Müsteşarlığı
tarafından değil, Serbest Bölgeler Genel Müdürlüğü’nün bağlı olduğu Dış Ticaret
Müsteşarlığı tarafından tayin edilmektedir.
Bu başlıkta diğer uyumsuz alanlar;
—Dahilde işleme rejiminde dolaylı vergi muafiyeti olması,
—Dahilde işleme rejiminde bazı eşyaya basitleştirilmiş usul tanınmaması ve Toplulukta
uygulanmayan istisnaların varlığı,
—Serbest bölgelerde dahilde işleme ve gümrük kontrolü altında işleme rejimlerinin, 2.
kategori serbest bölgeler ile serbest antrepoların Topluluk Gümrük Kodu’nda var
olmasına rağmen Türk mevzuatında yer almaması,
Olarak rapora yansımıştır.
Gümrük Kodunun Güvenlik Veçheleri: Komisyon, konunun Topluluk için de yeni
olduğu ve uygulama hükümlerinin henüz tam olarak yerleşmediğini belirterek bu başlığa
ilişkin bir değerlendirme yapılamayacağını belirtmiştir.
Korsan ve Sahtecilikle Mücadele: “Bu konuya ilişkin Türk mevzuatı, uygulamadaki
AB müktesebatı ile uyumlu değildir.”
Komisyon be genel tespiti yaptıktan sonra uyumsuzluk arz eden konuları
sıralamıştır. Uyumsuzluğun genel olarak, 1383/03 sayılı AB tüzüğüne olan
uyumsuzluktan kaynaklandığı görülmektedir.
73
Avrupa Birliği’nde ve Türkiye’de Serbest Bölge Uygulamaları, İKV,www.ikv.org.tr
95
Uyuşturucu Prekürsörleri: Bu bölümde Komisyon; mevzuat uyumunun neredeyse
tamamlanmış olduğunu belirtmiştir.
Gümrük Kıymeti: “Genel olarak uyum düzeyi yüksektir. Türkiye, topluluk
müktesebatının da dayandığı DTÖ kurallarını uygulamaktadır.”
Gümrük Sınıflandırması ve Tarife: “Sınıflandırmaya bağlı olarak uyum düzeyi
yüksektir.
Türkiye, Avrupa Komisyonu’nun sınıflandırma hakkında kabul ettiği
düzenlemeleri kendi mevzuatına aktarıma ilişkin daha fazla çalışmalıdır.”
Gümrük Muafiyeti: Komisyon bu bölümde Türk mevzuatı ile AB mevzuatı arasındaki
farkları şu şekilde sıralamıştır:
—“Hediyelik eşyalar için 300 Euro ve posta paketleri için 100 Euro’luk gümrük vergisi
muafiyetleri, Topluluk oranlarından sırasıyla yedi ve beş kat fazladır.”
—“İkamet transferine göre ikinci el araç getirme hakkını elde edebilmek için Toplulukta
12 ay olan süre Türkiye’de 24 ay olarak uygulanmakta ve 3 yaşından büyük araçların
getirilmesine imkan tanınmamaktadır.”
—“Türkiye’de ikinci ikametgaha muafiyet tanınmamaktadır.”
— “Türkiye’de gümrüksüz giriş mağazaları vardır. Bunların tasfiyesi, sadece AB tam
üyelik sürecinde uyum sağlanması lazım gelen AB müktesebatının gerekliliği olmayıp,
aynı zamanda 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararıyla tesis edilen Türkiye-AB Gümrük
Birliği gereklilikleri arasında yer almaktadır.”
96
Son husus, Gümrük Birliği faslına ilişkin getirilen iki müzakere açılış
kriterlerinden birisini oluşturmakta olup, ilgili bölümde detaylı olarak incelenecektir.
Menşe: Bu bölümde, tercihli ve tercihsiz menşe kurallarına göre Türk ve AB
mevzuatındaki farklar sıralanmıştır. Bu farklar özetle; “en son esaslı işçilik” kavramının
uygulamasındaki farklar, Toplulukta değişik tipte sertifikaların kullanılmasına karşın
Türkiye’de tek bir sertifika kullanılıyor olması, beyan edilen menşein kontrolüne ilişkin
uyumsuzluklar, Avrupa Akdeniz Menşe Kümülasyonu’nun uygulanmasına ilişkin
anlaşmaların müzakere edilmesi gerekliliği, tedarikçi beyanının Türkiye içinde
kullanımına ilişkin önlemlerin alınması şeklindedir.
Gümrük Birliği ve Uluslar arası Gümrük İşbirliği: “AB-Türkiye Gümrük Birliği’nin
yeni üye ülkeleri de kapsamasına ilişkin önlemler alınmasına rağmen Kıbrıs bandıralı
gemi ve uçakların, deniz limanları ve havalimanlarına giriş ve çıkışında uygulanan
kısıtlamalar hala mevcuttur.”
Bu husus da, Gümrük Birliği faslı müzakere açılış kriterlerinden birisini
oluşturmakta olup, çalışmanın sonraki bölümünde incelenecektir.
III.b. İdari ve İşlevsel Kapasite
İdari Kapasite :“Katılımın ilk gününden itibaren Türkiye’nin sınırları Topluluğun
genişletilmiş sınırları olacak olup, bu sınırlar Türk Gümrük İdaresi tarafından AB
97
vatandaşları ve ticaret erbabının çıkarlarına göre yönetilmek ve kontrol edilmek
durumundadır. Yürürlükte herhangi bir Topluluk Gümrük idaresi olmadığından
gümrük mevzuatı Topluluk sınırlarının her noktasında homojen ve uyumlu bir şekilde
uygulanmalıdır. Bu sürecin tesisinde, yaklaşık 10 yıllık AB-Türkiye Gümrük Birliği
ortak kurallarının uygulanmasının kolaylaştırıcı etkisi sağlanmalıdır. Ayrıca, Türk
Gümrük İdaresi tüm ilgili Gümrük mevzuatının bütün gümrük ofislerince kesintisiz
olarak uygulanacaklarını garanti etmelidir.
Türk Gümrük İdaresi, gümrük gelirleri tahsilatı ve yönetimi stratejisinin
uygulanması ve geliştirilmesini sağlamalıdır. Bu strateji; yerel gelirlerin ve AB
gümrük gelirlerinin ulusal düzeyde ve AB nezdinde, doğru olarak toplandığının,
hesaplandığının, harcandığının, rapor edildiğinin ve denetlendiğinin garantisini
vermek durumundadır. Bunun tesisi
için, Türkiye’nin AB gereklerine ve
standartlarına uygun yeni politikalar, sistemler, prosedürler, teknolojiler ve araçlar
geliştirmesi gerekmektedir. Ayrıca, merkez ve taşra teşkilatı arasındaki görev, yetki ve
sorumluluklar ile bağlantıların açık ve net bir biçimde tanımlanmasına ihtiyaç
duyulmaktadır.
Türk Gümrük İdaresinden; kara sınır kapılarında, deniz ve hava limanlarında
ve ülke içinde yasal yolcu akışını ve ticareti kolaylaştıracak, ulusal gelirleri ve AB
gelirlerini toplamayı garanti edecek ve gerek kendi vatandaşlarının gerek AB
vatandaşlarının sosyal güvenliklerini sağlayacak açık, dürüst ve etkin gümrük kontrol
faaliyetlerini yerleştirmesi ve geliştirmesi beklenecektir.”
98
Komisyon raporunun idari ve işlevsel kapasite bölümünde, raporun bundan
önceki bölümlerinde yer alan mevzuat uyum gereksinimlerinin uygulama kapasitesini
çizmeye çalışmıştır. 1993 Kopenhag ve1995 Madrid Kriterleri74 gereği üye ülkeler
adaylık sürecinden itibaren AB müktesebatının tam olarak uygulanmasını teminen
idari kapasitelerini oluşturmakla mükelleftirler. AB’nin özel önem atfettiği idari
kapasite, müktesebatın etkin uygulanabilmesi için bir zorunluluk halini almıştır.
AB müktesebatının uygulanması için tüm ilgili yapılar idari kapasitesini kurmak
ve geliştirmek durumunda iken Türk Gümrük İdaresi için bu kapasitenin tesisi
Türkiye’nin üyelik sonrasında büyük oranda AB’nin doğu sınırlarını temsil edecek
olması bakımından hayati bir önem taşımaktadır. Zaten, Komisyon da raporun ilgili
bölümünde bu hususu öncelikli olarak belirterek Türk Gümrük İdaresi için idari
kapasitenin büyük önem taşıdığının altını çizmiştir. Çünkü katılımla birlikte, Türk
Gümrük İdaresi ikili bir işlev yüklenecektir. Ulusal gümrük idaresi olmasından doğan
görev ve sorumluluklarının yanı sıra, aynı zamanda AB’nin doğu sınırlarını teşkil
edecek olmasından doğan görev ve sorumlulukları da yüklenecektir. Bu nedenle,
Gümrük
Müsteşarlığı’nın
idari
kapasite
çalışmalarında
bu
etmen
gözden
kaçırılmamalıdır.
Katılımla beraber gümrük gelirlerinin bir kısmı AB bütçesine aktarılması
gerektiğinden, bu gelirlerin tahsilatı, raporlandırılması, muhasebeleştirilmesi ve
74
Madrid Avrupa Konyesi’nin Aralık 1995 tarihli kararı gereği bir aday ülke, üye olabilmek için
müktesebatın uygulanması için gerekli adli ve idari kapasitesini oluşturmak zorundadır.
99
harcanmasına yönelik etkin bir yönetim anlayışının ve kapasitesinin de kurulması
önem taşımaktadır.
AB Komisyonu, gümrük kontrollerinin yasal ticareti ve yolcu akışını
aksatmaması gerektiğini belirtmiştir. Bu hususun, Gümrük Müsteşarlığı’nın misyon
ve vizyonunda75 önemli bir yer tutmakta olduğu göz önünde tutulduğunda, hedeflerin
ortaklığından bahsedilebilir.
Raporda yer alan Merkez ve taşra teşkilatına arasındaki görev, yetki ve
sorumluluk
paylaşımının
net
bir
biçimde
yapılmasının
gerekliliğine
dair
değerlendirmeler, Gümrük Müsteşarlığı’nın stratejik hedefleri ile uyumludur.76
Otomasyon: “AB’ye katılım, otomasyon seviyesinin AB mevzuatının belirttiği
düzeyde olmasını ve gümrük idarelerince kullanılan IT sistemlerinin AB IT sistemine
ortak güvenlik ağıyla (CCN/CSI) bağlantılı olmasını gerektirmektedir.
Türkiye ulusal transit IT sisteminin, bütün üye ülkelerde ve Ortak Transit
Sözleşmesine
taraf
olan
diğer
ülkelerde
kullanılan
NCTS’e
(Yeni
Bilgisayarlaştırılmış Transit Sistemi) bağlantılı ve uyumlu olduğunu garanti etmelidir.
Türkiye bu konuda çalışmalara başlamıştır.
75
Gümrük Müsteşarlığı’nın misyon ve vizyonu 2006 tarihli Gümrük Müsteşarlığı İş ve Yönetim Planı’nda
(Türk Gümrüklerinin İş Stratejisi ve Ulusal Eylem Planı) belirlenmiştir.
76
Gümrük Müsteşarlığı İş ve Yönetim Planı, 2006
100
Tarife konusunda Türkiye’den kendi sistemini çeşitli AB IT sistemlerine
bağlantılı hale getirmesi beklenmektedir. Böylece, AB tarifeleri ve AB ticaret
politikası önlemlerinin doğru bir şekilde uygulanacağı garanti edilmiş olur. Türkiye,
TARIC’e (Entegre Tarife Sistemi) uyum sağlamak üzere bazı projeler planlamıştır.
Türkiye, bileşenlerinden birisi de bilgi teknolojileri olan ve bu konuda boşluk
analizinin yapıldığı bir proje yürütmektedir ve bu nedenle AB gereklerine cevap
verebilecek uyumlu bir IT sisteminin kurulumuna ilişkin bilgi birikimine sahiptir.
Hâlihazırda Türkiye, AB IT sistemleriyle bağlantılı herhangi bir IT sistemine sahip
değildir. AB gereklerine uygun IT sistemleri için stratejiler geliştirilmesine, bu
sistemlerin katılımla birlikte AB ile Türkiye arasında elektronik veri değişimine imkan
verecek şekilde ilerletilmesine ihtiyaç duyulmaktadır.”
2.3.2. Diğer İlgili Fasılların Tarama Sonu Raporlarında Gümrükler
Gümrük Birliği faslı dışında, Gümrük Müsteşarlığı’nın tarama çalışmalarına
katılım sağladığı ve hakkında Komisyon tarafından raporu yayınlanmış fasılların
Gümrükler ile ilgili bölümleri fasıl bazında aşağıda sıralandığı gibidir.
Fikri Mülkiyet Hukuku
“Telif hakkı ve benzeri haklar, ticaret markaları, dizaynlar veya patentler gibi
entelektüel ve endüstriyel hakların korunmasını içeren 2004/48 sayılı Tüzüğe göre; tüm
101
üye ülkeler malların sahteciliği ve izinsiz yayımlama gibi usulsüz işlemlerde
bulunanlara karşı etkin, caydırıcı ve hakkaniyetli önlemler ve cezalar uygulamalılar ve
böylece hak sahiplerine AB bünyesinde bir saha yaratmalıdırlar. Gümrük idareleri telif
hakkı ve sınai mülkiyet ihlali yapan eşyanın dolaşımını önlemekte önemli bir
oynamaktadır. Fikri mülkiyet haklarının korunmasına ilişkin sınır kontrolleri 4458 sayılı
Gümrük Kanunu ve onun uygulayıcı düzenlemelerini içeren Gümrük Yönetmeliği’nde
düzenlenmiştir.”
Fikri mülkiyet haklarının uygulanması alanında son yıllardaki olumlu
ilerlemelerin; İçişleri Bakanlığı, Adalet Bakanlığı ve Gümrük Müsteşarlığı arasında
işbirliği ve koordinasyonun arttırılarak korsanlıkla mücadelede geniş kapsamlı bir
strateji oluşturulması ile takviye edilmesi gerekmektedir.77
Gıda Güvenliği ve Veterinerlik
“Canlı hayvan ithalatına yalnızca Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Maliye
Bakanlığı ve Gümrük Müsteşarlığı tarafından özel olarak dizayn edilen gümrük
kapılarında izin verilir. Türkiye canlı hayvan ithalatı için 29, hayvansal ürünler içinse
58 gümrük kapısına sahiptir. İşlenmiş hayvan ürünleri ithalatı için 40 tane gümrük
kapısı mevcuttur. Bunların çoğu sınırlarda değildir. Türkiye AB uygulamaları ile
kıyaslanabilir yalnızca bir tane kontrol noktasına (İstanbul Sabiha Gökçen
Havaalanı’nda yer alan ve AB tarafından kurulan Kontrol Noktası) sahiptir. İki deniz
77
Küresel Boyutta Sınai Mülkiyet Hakları ve Türkiye’nin AB’ye Uyumu, İKV Yayınları, 2007, s.60
102
limanı (Mersin ve Alsancak-İzmir) ve dört tane kara sınır noktasında ( Hatay, Habur,
Gürbulak, Sarp) 2008’in başından itibaren AB tarafından kurulacak kontrol noktaları
hizmet edecektir.”
Vergilendirme
“Vergi ve Gümrük İdareleri, Ortak İletişim Ağı (CCN) ve Ortak Arayüz Sistemini
(CSI) elektronik alt yapısına entegre etmelidirler.”
İstatistik
“Türkiye’nin dış ticaret istatistikleri Gümrük Müsteşarlığı ( ticaret verileri için),
Dış Ticaret Müsteşarlığı (serbest ticaret bölgesi için) ve Türkiye İstatistik Kurumu’nun
işbirliği ile derlenir. Gümrük Birliği ve malların serbest dolaşımına ilişkin dış ticaret
istatistikleri (extrastat), müktesebat ile uyumludur.”
2007-2011 Resmi İstatistik Programına göre gerekli altyapının sağlanmasıyla
birlikte dış ticaret istatistikleri Gümrük Müsteşarlığı tarafından üretilip yayınlanacaktır.78
78
2007-2011Resmi İstatistik Programı, Türkiye İstatistik Kurumu, www.tuik.gov.tr
103
2.3.3. Gümrük Birliği Faslı Müzakere Açılış Kriterleri
Müzakere açılış kriteri; bir fasılda müzakerelerin başlayabilmesi için aday
ülkenin yerine getirmesi gereken kriterlerdir. AB, bir fasılda hem açılış hem de kapanış
kriteri getirebilir ve bunların toplamına performans kriterleri ( benchmark) adı verilir.
Performans kriterleri beşinci genişleme deneyimleri sonucunda ortaya konmuş
yeni araçlardır. Amaçları, aday ülkeleri gerekli reformları erken bir aşamada
gerçekleştirmek konusunda teşvik etmek yoluyla müzakerelerin niteliğini geliştirmektir.
Performans kriterleri ölçülebilir olup, her müktesebat başlığının temel öğeleriyle
ilgilidirler. Genel olarak açılış kriterleri; gelecekteki uyum için (strateji ve eylem
planları gibi) temel hazırlık gerektiren adımları ve müktesebata uyumu yansıtan ahdi
yükümlülüklerin yerine getirilmesi hususları ile ilgilidir. Kapanış kriterleri ise esasen
yasal önlemler, idari ve hukuki kurumlar ve müktesebatın uygulanmasına dair
performansın değerlendirilmesiyle ilgilidir. Ekonomik alandaki fasıllarda da işleyen bir
pazar ekonomisi olma kriteri söz konusudur. Şayet bir aday ülke müzakere edilmekte
olan bir fasıldaki açılış kriterlerini karşılayamaz hale gelmişse, Komisyon bu fasıldaki
müzakerelerin askıya alınmasını önerebilir. Eğer bir aday ülke geçici olarak kapatılmış
bir fasıldaki kapanış kriterlerini yerine getiremez hale gelmişse, Komisyon üye ülkelere
bu fasıldaki müzakerelerin yeniden açılmasını önerebilir.79
79
2006-2007 Yılları Genişleme Stratejisi, s.6
104
Almanya Dönem Başkanlığı 11 Mayıs 2007 tarihinde Gümrük Birliği faslı açılış
kriterlerinin (“benchmarks”) onaylandığını bir mektupla ülkemize bildirmiştir.
Buna göre, söz konusu faslın açılış kriterleri şunlardır:
1.”Türkiye, Ortaklık Anlaşmasına Ek Protokolün tam ve ayrım gözetmeksizin
uygulanması yükümlülüğünü yerine getirmelidir.”
2. “Türkiye, gümrük bölgesine giriş yapan yolculara gümrüksüz satış
mağazalarında satılan 1/95 Ortaklık Konseyi Kararı kapsamındaki ürünlere gümrük
vergisi muafiyetini kaldırmalıdır.”
Birinci Açılış Kriteri
AB ile ülkemiz arasında ortaklık kuran Ankara Anlaşması’nın, 1 Mayıs 2004
tarihinde AB’ye üye olan 10 ülkeye genişletilmesine ilişkin olarak AB ve Türkiye
arasında 29 Temmuz 2005 tarihinde Brüksel’de imzalanan Ek Protokol80, Kıbrıs
sorunundan kaynaklanan siyasi mülahazalar nedeniyle onaylanmak üzere Türkiye
Büyük Millet Meclisi’ne henüz sunulmamıştır. Ayrıca, Ek Protokolün imzalandığı gün
bu protokole ilişkin bir deklarasyon81 da Türkiye tarafından yayımlamıştır. Bu
deklarasyonla; Ek Protokolün Güney Kıbrıs Rum Yönetimini (GKRY) tanıma anlamına
80
Avrupa Birliği’nin Genişlemesinin Ardından Türkiye ile Avrupa Ekonomik Topluluğu Arasında Bir
Ortaklık Yaratan Anlaşmaya Ek Protokol, Dışişleri Bakanlığı, www.mfa.gov.tr
81
Türkiye’nin Kıbrıs’la İlgili Deklarasyonu, Dışişleri Bakanlığı, www.mfa.gov.tr
105
gelmediği ve kapsamlı bir çözüm bulununcaya kadar Türkiye’nin Kıbrıs meselesiyle
ilgili tutumunun değişmeyeceği ilan edilmiştir. Bu çerçevede AB tarafı da söz konusu
metni onayı alınmak üzere Avrupa Parlamentosu’na henüz sunmamıştır.
Türkiye-AB Ortaklık Konseyi’nin Ankara Anlaşması çerçevesinde aldığı 1/95
sayılı Kararı’yla taraflar arasında 01.01.1996 tarihi itibariyle tesis edilen Gümrük
Birliği’nin uygulanmasına ilişkin hükümler ve eşya ticaretinde uygulanan kurallar, ABTürkiye Gümrük İşbirliği Komitesi’nin “Köprü Mevzuat” olarak anılan Kararı ile
düzenlenmektedir. Anılan Karar taraflar arasında eşyanın serbest dolaşım statüsünü
tevsik eden A.TR Dolaşım Belgelerinin Türkiye’den ihracatta düzenlenebilmesi ve
Türkiye’ye ithalatta kabul edilebilmesi ile Köprü Mevzuat’ta yer alan ve tarafların
üçüncü ülkeler üzerinden ticaretinde hariçte işleme rejimi-üçgen trafik düzenlemelerinde
kullanılan INF2 Bilgi Formu ile geri gelen eşya için kullanılan INF3 Bilgi Formunun
taraflar arasında geçerli sayılabilmesini temin edecek hükümler içermektedir. Köprü
Mevzuat hükümleri mevzuatımıza “Türkiye İle Avrupa Topluluğu Arasında Oluşturulan
Gümrük Birliği Dolayısıyla Bir Kısım Gümrük Rejimlerinin Uygulanmasına İlişkin
Esaslar Hakkında Karar”la (BKK) (R.G. Tarih: 9.11.1996 No.22812) aktarılmıştır.
Ek Protokol, taraflarca onaylanmadığı için henüz yürürlüğe girmemiştir. Bununla
birlikte, yukarıda atıfta bulunulan Köprü Mevzuat hükümlerinin yeni üye ülkeler
açısından geçerli olmasını sağlayacak teknik düzenlemeler içermektedir. Bu çerçevede
Gümrük Birliği’nin sağlıklı bir şekilde işleyebilmesinin sağlanabilmesi amacıyla,
Dışişleri Bakanlığı’nın görüşü doğrultusunda, Ek Protokol’ün eşya ticaretine dair
106
hükümleri yukarıda atıfta bulunulan BKK’da değişiklik yapan 2004/7256, 2004/7895 ve
2006/10895 sayılı BKK’larla aktarılmıştır. Dolayısıyla, Ek Protokol henüz yürürlüğe
girmemiş olmakla birlikte, Gümrük Birliği hükümleri AB’ye üye tüm ülkeler için ayrım
gözetmeksizin uygulanmaktadır. Şu anki teknik problem, GKRY bandıralı gemi ve
uçaklarına Türk limanlarında kısıtlama getirilmiş olmasından kaynaklanmaktadır.
Bu durumda, Türk Gümrük İdaresi’nin bu konuda yapabileceği herhangi bir
teknik çalışma söz konusu değildir. Gümrük Müsteşarlığı ve İzleme ve Yönlendirme
Komitesi (İYK) üyesi kurumların
(Başbakanlık, Dışişleri Bakanlığı, DPT, ABGS)
yaptıkları değerlendirmelerde de; bu açılış kriterinin siyasi boyutta değerlendirildiği, bu
konuda teknik bir çalışmanın şu aşamada yapılamayacağı ve konunun Dışişleri
Bakanlığı tarafından takip edileceği hususlarında mutabık kalınmıştır.
Diğer taraftan, bu açılış kriteri sadece Gümrük Birliği faslı için değil toplam 8
fasıl için öngörülmüştür. 11 Aralık 2006’da gerçekleşen AB Genel İşler Konseyi’nde bir
araya gelen AB üye ülkelerinin Dışişleri Bakanları 8 fasılda müzakerelerin şimdilik
başlatılmamasını öneren 29 Kasım 2006 tarihli Komisyon tavsiyesini82 kabul etmiştir.
Sekiz Başlıkta Müzakerelerin Açılmamasına İlişkin Avrupa Komisyonu Tavsiyesi 6 maddeden
oluşmaktadır:
82
1) Komisyon, Türkiye’nin Ankara Anlaşması Ek Protokolü’nü bütünüyle uygulamadığını ve ulaşım
araçları da dahil olmak üzere malların serbest dolaşımına ilişkin kısıtlamaların yürürlükte bulunduğunu
not etmektedir.
2) Bu koşullarda ve Avrupa Topluluğu ve Üye Devletlerinin 21 Eylül 2005 tarihli deklarasyonuna atıfta
bulunarak Komisyon, Türkiye’nin Katılımına İlişkin Hükümetlerarası Konferansın, Türkiye’nin Kıbrıs
Cumhuriyeti’ne yönelik kısıtlamaları ilgilendiren politika alanlarını kapsayan başlıklarda, Türkiye’nin
107
Bu çerçevede, Komisyon Türkiye’nin Ek Protokol’e ilişkin taahhütlerini yerine
getirdiğini doğrulayana kadar, Türkiye’nin GKRY’ye yönelik kısıtlamalarını ilgilendiren
politika alanlarını kapsayan 8 faslın açılmayacağı ve hiçbir faslın geçici olarak
kapatılmayacağı kararlaştırılmıştır.
İkinci Açılış Kriteri
Ülkemize girişte gümrüksüz satış mağazalarının bulunması ve anılan
mağazaların, satılan eşyanın özel tüketim vergisi, katma değer vergisi (KDV) ve gümrük
vergilerinden muaf tutulduğu “duty-free shop” niteliğinde olması, bu hususun AB
tarafından müzakere açılış kriteri haline getirilmesine sebep olmuştur. Bu açılış
kriterinin, söz konusu eşyanın ülkeye girişte yer alan mağazalarda satılmasının ithalat
yapılması anlamına geldiği ve bu çerçevede ithalat rejimine tabi tutulması gerektiği
düşüncesinden hareketle geliştirildiği düşünülmektedir.
taahhütlerini yerine getirdiği Komisyon tarafından teyit edilene kadar, müzakereleri açmamasını tavsiye
etmektedir. Bu başlıklar şunlardır: Başlık 1: Malların Serbest Dolaşımı; Başlık 3: Yerleşim Hakkı ve
Hizmet Sunma Serbestisi; Başlık 9: Mali Hizmetler; Başlık 11: Tarım ve Kırsal kalkınma; Başlık 13:
Balıkçılık; Başlık 14: Ulaştırma Politikası; Başlık 29: Gümrük Birliği; Başlık 30: Dış İlişkiler.
3) Ayrıca Komisyon, Türkiye’nin Ek Protokol’e ilişkin taahhütlerini bütünüyle uyguladığını teyit edene
kadar, hiçbir başlığın geçici olarak kapatılmamasını tavsiye etmektedir.
4) Komisyon, 21 Eylül 2005 tarihli Deklarasyonda yer alan konularda kaydedilen herhangi bir ilerleme
hakkında yıllık ilerleme raporlarında Konsey’i bilgilendirecektir.
5) Kaydedilen ilerleme göz önünde bulundurulduğunda, çalışmalar artık tarama sürecinin
tamamlanmasına odaklanmalıdır. Müzakere Çerçevesi doğrultusunda teknik hazırlıkların tamamlandığı
başlıkların açılmasına devam edilmelidir.
6) Komisyon, Kıbrıs sorununun BM gözetiminde kapsamlı çözümüne yönelik olarak tam donanımlı
müzakerelerin 2007 yılında yeniden başlatılması sürecinin öneminin altını çizmektedir.
108
Konuyla İlgili Mevzuat
AB-Türkiye Ortaklık Konseyi’nin ülkemiz ile AB arasında Gümrük Birliği’ni
oluşturan 1/95 sayılı Kararı’nın 28. maddesine göre ülkemiz, eşyanın Gümrük Birliği
Gümrük Bölgesi’ne girişi ve serbest dolaşıma konulması hususlarını da içeren AB
gümrük mevzuatını, 01.01.1996 tarihi itibariyle üstlenmekle yükümlüdür. 1/95 sayılı
Karar’ın 3. maddesine göre ise, üçüncü ülkelerden gelen ve AB’de veya Türkiye’de
serbest dolaşımda olan eşya da Gümrük Birliği kapsamındadır. Ancak aynı maddeye
göre, söz konusu eşyanın serbest dolaşımda olarak kabul edilebilmesi için;
— İthalat işlemlerinin usulüne uygun olarak yapılmış olması,
— Ödenmesi gereken tüm gümrük vergilerinin ve eş etkili vergilerin tahsil edilmiş
olması ile
— Anılan vergilerden tam veya kısmi muafiyetten yararlanmamış olması
Gerekmektedir.
Bu çerçevede, ülkemize girişte gümrüksüz satış mağazalarının bulunması ve
satışa sunulan eşyanın gümrük vergilerinden muaf tutulması, AB tarafından, Gümrük
Birliği hükümlerinin ihlali olarak yorumlanmaktadır.
AB mevzuatında, ülkeye girişte gümrüksüz satış mağazalarının olmaması
gerektiğine ilişkin olarak açık bir hüküm yer almamaktadır. Ancak, ülkeye girişte
gümrük vergisinin alınmaması, normal koşullarda ithalat olarak değerlendirilen
109
işlemlere getirilen bir istisna gibi mütalaa edildiğinden dolayı, Türkiye’de ülkeye girişte
gümrüksüz satış mağazalarının bulunması, AB müktesebatına aykırılık olarak
addedilmektedir.
Gümrük vergilerinden muafiyete ilişkin temel AB mevzuatı 918/83 sayılı Konsey
Tüzüğü olup, bu mevzuat hükümleri arasında ülkeye girişte gümrük vergisi tahsil
edilmeyecek durumlar arasında “gümrüksüz satış mağazalarının bulunması” yer
almamaktadır.
Ayrıca, AB Bakanlar Konseyi (ECOFIN) tarafından, Tek Pazar hükümlerinin
gereği gibi hayata geçirilebilmesini sağlamak amacıyla, AB ülkeleri arasındaki
yolculuklarda “duty-free” uygulamasının kaldırılması 11 Kasım 1991 tarihinde
kararlaştırılmıştır. Bu çerçevede karar, 1 Temmuz 1999 tarihi itibariyle uygulamaya
konmuş olup, bu tarihten itibaren bir AB üyesi ülkeler arasında yolculuk yapan kişiler
“duty-free” uygulamasından yararlanamamaktadır.83 Aynı şeklide bu tarihten itibaren
üye ülkeler arasındaki gemi ve uçak yolculuklarında yapılan alışverişler için de vergi
ödenmektedir.84
Öte yandan, tüketim vergisine tabi ürünlere dair genel düzenlemeler ve söz
konusu ürünlerin bulundurulması, dolaşımı ve denetimine ilişkin 92/12 sayılı Konsey
83
Antony SELLY, Research Paper on Duty Free Shopping, House of Common Library,
1996,www.parliament.uk
84
Nurettin BİLİCİ, Türkiye-AB İlişkileri, Genel Bilgiler, İktisadi-Mali Konular, Vergilendirme,
Seçkin, 2004, s.157
110
Direktifi’nin 5. maddesi çerçevesinde madeni yağlar, alkollü içecekler ve işlenmiş tütün
ürünlerinin Toplulukta imalatı veya Topluluğa ithalatı esnasında tüketim vergisine tabi
tutulması gerekmektedir.
Bu çerçevede, Topluluk Gümrük Bölgesi’ne girişte bulunan gümrüksüz satış
mağazalarında madeni yağlar, alkollü içecekler ve işlenmiş tütün ürünlerinin satışa
sunulması, anılan mağazalarda vergisiz satışı yapılan söz konusu eşyanın imalatı veya
ithalatı esnasında ödenmesi gereken tüketim vergisinin tahsil edilmemesi anlamına
gelmesi nedeniyle, AB müktesebatına aykırılık oluşturmaktadır.
Türk Gümrük Yönetmeliği’nin 325. maddesine göre gümrüksüz satış mağazaları
ve depoları özel antrepo hükmünde olup, bu mağaza ve depoların kuruluş, işleyiş ve
eşya satışına ilişkin esaslar;
—Gümrük antrepo rejimi,
—Gümrük Vergilerinden Muafiyet ve İstisna Tanınacak Haller Hakkındaki 2000/53
sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ve
—Bu konuda çıkarılmış Özel Yönetmelik85
Hükümlerine tabidir.
2000/53 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’nın “Gümrük Kapılarında Bulunan
Mağazalardan Eşya İthalatı”na dair 42. maddesine göre yolcular, yolcu girişi ve çıkışı
85
Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliği, RG No:26138 tarih:13.10.2006, www.gumruk.gov.tr
111
yapılan gümrük kapılarında bulunan mağazalardan satın aldıkları zati eşya ile yolcu
beraberi hediyelik eşyayı gümrük vergilerinden muaf olarak ithal edebilir.
Yönetmeliğin “Başvuru için aranan şartlar” başlıklı 6. maddesinin 4. fıkrasına
göre, giriş ve çıkış sınır kapılarında mağaza açılabilmesi için başvuru tarihinden önceki
takvim yılı içinde toplam en az 30.000 yolcunun giriş ve/veya toplam en az 10.000
yolcu, nakil vasıtası sürücü ve hizmetlisinin çıkış yapmış olması gerekir.
“Mağazaların faaliyet konusu” başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine
göre ise, yolcu girişi yapılan sınır kapılarında açılan mağazalar Türkiye’ye giriş yapan
yolculara;
1) Satış tarihinde yürürlükte bulunan gümrük mevzuatına göre gümrük vergileri
ödenmeksizin yurda ithal edilebilecek Zatî Eşya Listesinde yer alan eşyayı,
ödenmeksizin yurda ithal edilebilecek yolcu beraberi hediyelik eşyayı,
ödenmek suretiyle yolcu beraberinde ithal edilebilecek hediyelik eşyayı,
4) Müsteşarlıkça uygun bulunacak eşyayı,
Satabilir.
Dolayısıyla, mevzuatımız çerçevesinde özel gümrük antreposu statüsünde
bulunan ve ülkemize girişte bulunan gümrüksüz satış mağazalarına konulan eşya, rejim
112
gereği gümrük vergilerinden, tüketim vergilerinden ve KDV’den muaf tutulmakta olup,
kişilere satışı bu şekilde yapılmaktadır.
Gümrüksüz Satış Mağazalarının Ekonomik Yönü86
2006 yılı içinde gümrüksüz satış mağazalarının Devlet Hava Meydanları
İşletmelerine (DHMİ) ödediği kira bedeli giriş ve giriş-çıkış mağazaları için
114.066.734,90 YTL, çıkış mağazaları için 112.489.542,14 YTL ve diğer mağazalar için
58.538.921,55 YTL olmak üzere toplam 285.095.198,59 YTL’dir.
2006 yılında 166.140.470 Euro giriş mağazaları, 321.012.933 Euro çıkış
mağazaları ve diğer mağazalarla birlikte toplam 547.124.911 Euro satış tutarı ve toplam
10.805.330 adet satış belgesi bulunmaktadır.
Yine 2006 yılı içerisinde giriş mağazalarında 486, çıkış mağazalarında 1073,
diğer mağazalarla birlikte tüm gümrüksüz satış mağazalarında 2389 kişi istihdam
edilmiştir.
Öte yandan, ülkemizden çıkışta gümrüksüz satış mağazalarının bulunması ihracatı
teşvik kapsamında değerlendirilebilecekken, girişte bu mağazaların mevcudiyeti, ithalat
esnasında tahsil edilmesi gereken gümrük vergilerinin alınmaması ve dolayısıyla,
hazinenin vergi kaybına uğraması anlamına gelmektedir.
86
Ekonomik veriler Gümrükler Genel Müdürlüğü tarafından derlenmiştir.
113
Gümrüksüz giriş mağazalarının varlığının sürdürülmesinin veya kapatılmasının
kamu maliyesine, ekonomiye ve istihdama etkileri ancak kapsamlı bir düzenleyici etki
analizi ile ortaya konulabilecektir.
Konuya İlişkin AB’yle Yapılan Görüşmelerde Dile Getirilen ve AB Raporlarında
Yeralan Görüşler
1. 14 Mart 2006 tarihinde Brüksel’de gerçekleştirilen Gümrük Birliği faslı
ayrıntılı tarama toplantısında; Komisyon tarafından, Türkiye Gümrük Bölgesi’ne
girişlerde neden free-shop (gümrüksüz satış mağazası) bulunduğunun sorulması üzerine,
Türk Heyeti tarafından, AB uygulamasından farklı olan bu uygulamaya ilişkin
çalışmaların yürütüldüğü ve ülkemizin AB’ye üyeliği gerçekleştiğinde böyle bir
uygulamanın kalmamış olacağı dile getirilmiştir. Komisyon yetkilisince, bu durumun
üyelikle değil Gümrük Birliği’nin işleyişiyle ilgili olduğu, Topluluk Gümrük Kodu’na
uyum sağlanması gerektiği ve bu uyumun üyelikten önce olması gerektiği belirtilmiştir.
Bu tespitin not alındığı heyetimizce ifade edilmiştir.
2. AB Komisyonu’nun Türkiye için 8 Kasım 2006 tarihinde yayımladığı 2006
Yılı İlerleme Raporunda ise söz konusu hususa ilişkin şu ifadeler yer almaktadır:
“Türkiye gümrük muafiyeti mevzuatını değiştirmiş ancak bunu AB müktesebatı
ile uyumlaştırmamıştır. Varış salonlarında gümrüksüz satış mağazalarının kurulmasına
114
hala izin verilmektedir. Gümrüksüz satış mağazalarında yolcu başına satın alımına izin
verilen azami mal miktarı AB’dekinden daha yüksektir.”
3. AB Komisyonu tarafından 9 Mart 2007’de yayımlanan Gümrük Birliği faslı
tarama sonu raporunda da söz konusu hususa şu şekilde yer verilmiştir:
“Gümrüksüz giriş mağazaları, sadece AB tam üyelik sürecinde uyum sağlanması
lazım gelen AB müktesebatının gerekliliği olmayıp, aynı zamanda 1/95 sayılı Ortaklık
Konseyi Kararıyla tesis edilen Türkiye-AB Gümrük Birliği gereklilikleri arasında yer
almaktadır.”
Bundan Sonra Ne Yapılmalıdır?
Adından da anlaşılacağı üzere, bu kriterler ilgili fasılda müzakerelerin açılması
için bir ön şarttır. Aday ülke, bu kriterin gereğini yapmadığı müddetçe o fasılda
müzakereye başlayamayacaktır. Bir fasılda dahi müzakere yapılmamış olması, diğer tüm
fasıllarda müzakereler geçici olarak kapanmış olsa bile aday ülkenin müzakere sürecinin
bitmesini engelleyecek ve bu durumda tam üyelik gerçekleşemeyecektir. Bu nedenle,
aday ülke bu kriterleri yerine getirmekle mükelleftir.
115
Bununla birlikte; çok özel mali, idari veya sosyal sebeplerden ötürü geçiş dönemi
talep edilebilir.87 Ancak bu geçiş dönemi taleplerinin sayısının ve sürelerinin az olması,
AB tarafından kabul edilebilir gerekçelere dayanması, AB temel kurallarına halel
getirmemesi ve uyum takviminin sunulması koşulu ile yapılması gerekmektedir.88
Girişte bulunan gümrüksüz satış mağazalarının kısa vadede kapatılması bazı
hukuki, teknik ve mali nedenlerden ötürü kolay olmadığı düşünülmektedir. Bu
mağazaları işletenlerin kazanılmış hakları mevcut olduğundan, bu mağazaların
kapatılması durumunda İdare ağır bir tazminat ödemek durumunda kalabilecektir.
Ayrıca, idarelerini yap-işlet-devret modeli ile yenileyen Gümrük Müsteşarlığı’nın bu
modelde yapılan sözleşmelerde elini kuvvetlendiren en önemli etkenlerden birini
gümrüksüz satış mağazası işletme hakkının verilmesi oluşturmaktadır.
87
Türkiye için Müzakere Çerçeve Belgesinin“geçiş süresi ve derogasyon talepleri” ile ilgili 12. maddesi
şöyledir:
Müktesebattan kaynaklanan hak ve yükümlülüklerin Türkiye tarafından üstlenilmesi, müktesebatta spesifik
uyarlamalar yapılmasını gerektirebilir ve istisnai olarak, katılım müzakereleri sırasında belirlenmesi
gereken geçici tedbirlerin alınmasına neden olabilir.
Gerekli hallerde, müktesebatta yapılacak spesifik uyarlamalar, üye devletlerin söz konusu müktesebatı
kabul ederken uyguladıkları o müktesebata özgü ilkeler, kriterler ve parametreler temelinde ve
Türkiye’nin özellikleri de dikkate alınarak kararlaştırılır.
Birlik, Türkiye tarafından yapılan geçiş düzenlemesi taleplerini, bunların süre ve kapsam bakımından
sınırlı olması ve müktesebatın uygulanması için açıkça belirlenmiş aşamaları içeren bir planla
desteklenmesi kaydıyla kabul edebilir. İç pazarın genişletilmesiyle bağlantılı alanlarda, düzenleyici
tedbirler hızlı bir biçimde uygulanmaya konmalı ve geçiş süreleri kısa ve az olmalıdır; büyük mali
harcamalar yapılması da dahil, önemli çaba gerektiren kayda değer uyarlamaların gerektiği durumlarda,
uyuma yönelik süregelen, ayrıntılı ve bütçelendirilmiş bir planın parçası olarak uygun geçiş düzenlemeleri
öngörülebilir. Her halükarda, geçiş düzenlemeleri Birliğin kurallarına ve politikalarına değişiklik
getirmemeli, bunların düzgün işleyişini aksatmamalı ve rekabetin önemli ölçüde bozulmasına neden
olmamalıdır. Bu bağlamda, Birliğin ve Türkiye’nin çıkarları dikkate alınmalıdır.
88
P.NICOLAIDES, A.M. DEN TEULING, The Enlargement of the European Union:Prerequisites
for Successful Conclusion of the Accesion Negotiations, Eipascope, 2001/1, s.21
116
Bununla birlikte, tüm bu savların etki değerlendirme analizleri ile desteklenmesi
gerekecektir. Türkiye, bu kritere ilişkin geçiş dönemi talep etmesi halinde, AB tarafının
bu talebin gerekçelerini ve uyum takvimini istemesi çok doğaldır.
Ancak, bu tür geçiş süreci talebinin; bu kriterin sadece müzakere süreciyle ilgili
değil, 1/95 sayılı OKK ile ilgili olduğundan reddedilmesi çok kuvvetli bir ihtimaldir.
AB’nin daha önceki genişlemelerinde Gümrük Birliği faslında çok sayıda derogasyon ya
da geçiş dönemi tanınmamış olması da göz önünde tutulmalıdır. Bu fasılda, 5. genişleme
dalgası ile üye olan 10 ülkeden sadece ikisi için geçiş dönemi uygulanmıştır. Malta için
31 Aralık 2008 tarihine kadar bazı tekstil ürünlerinin ithalatında ve Macaristan için 30
Nisan 2007 tarihine kadar alüminyum ithalatında ortak gümrük tarifesinden kotalar
dahilinde daha düşük oranlar kullanabilmelerine ilişkin geçiş dönemleri tanınmıştır.89
Avrupa bütünleşmesinin nihai amacı olan İç Pazar’ın oluşumunda Gümrük Birliği kritik
bir önem taşıdığı için AB’nin bu alanda taviz vermeye yanaşmadığı görülmektedir.
Aday ülkeler de bu bilinçle hareket ederek, geçiş süresi ya da istisna taleplerini sınırlı
tutmuşlar,
gerekli
yasal
ve
idari
hazırlığı
zamanında
tamamlamaya
özen
göstermişlerdir.90
89
“Report on the Results of the negotiations on the accession of Cyprus, Malta, Hungary, Poland, the
Slovak Republic, Latvia, Estonia, Lithuania, the Czech Republic and Slovenia to the European Union”,
Avrupa Komisyonu, www.ec.europa.eu, s.51
90
“Avrupa Birliği ile Katılım Müzakereleri Rehberi”, İKV Yayınları, 2005, İstanbul, s.391
117
Bu durumda yapılması gerekenin teknik çalışmaların idare tarafından
gerçekleştirilerek kararın siyasi irade tarafından verilmesini sağlamak olduğu
düşünülmektedir. Zaten, usulde paralellik ilkesi gereği BKK hükümlerine dayanılarak
tesis edilmiş bir yapının yine dayandığı hükümlerin eşiti bir idari düzenleme ile
kaldırılması gerekmektedir. Burada karar merciinin Bakanlar Kurulu olduğu
2.3.4. Müzakere Süreci Katılım Ortaklığı Belgesi ve İlerleme Raporlarında
Gümrükler
Katılım Ortaklığı Belgesi
Katılım ortaklığı; katılım öncesi stratejinin bir parçasıdır.91 Avrupa Komisyonu
tarafından hazırlanır; katılım hazırlığı amacıyla ilerleme gereken öncelikli alanların
değerlendirmesini sağlar ve finansal yardımın süreci destekleyeceği yolları belirler.92
Müzakere sürecinin başlamasından bu yana AB ülkemiz için bir tane Katılım
Ortaklığı Belgesi yayımlanmıştır.93
Katılım Ortaklığı Belgesi (KOB); AB’nin aday ülke tarafından kısa ve orta
vadede yerine getirmesini beklediği hususları içeren belgedir. Bu belgenin
yayımlanmasından
sonra,
aday
ülkeler,
91
KOB’da
belirtilen
hususların
“Accession Partnership”, Glossary, www.europa.eu
“Avrupa Birliği Genişleme Sürecinde Türkiye, s.5
93
9 Kasım 2005’de yayımlanan Raporun tümüne www.mfa.gov.tr adresinden ulaşılmaktadır.
92
118
yerine
getirilmesine dair cevabi nitelikte bir Ulusal Program hazırlar. Ülkemiz 2001 ve 2003
yılında Ulusal Program hazırlamış olup, 2005 KOB’a cevaben “Ulusal Plan”
hazırlanması gündeme gelmiştir. ABGS koordinasyonunda kurumlar tarafından oldukça
kapsamlı bir çalışma gerçekleştirilmesine rağmen Ulusal Plan taslakları bir resmiyet
kazanmamıştır.
2005 KOB’un Gümrüklerle ilgili belirlenmiş kısa vadeli (1-2 yıl) öncelikler şu
şekildedir:
•
Tercihli menşei kuralları dahil olmak üzere, gümrük kurallarının ilgili müktesebatla
daha fazla uyumlaştırılmasını teminen yeni gümrük kanununun kabul edilmesi,
•
Başta gümrük kontrolü ve vergi denetimi olmak üzere serbest bölgelere ilişkin
mevzuatın ilgili müktesebatla uyumlaştırılması ve takibi,
•
Gümrük idarelerinin idari ve fiili kapasitesinin güçlendirilmesine devam edilmesi ve
dahili işleyiş kurallarının AB standartlarıyla uyumlaştırılması,
•
Transit ve tarife bölgelerinden başlamak üzere AB ve Üye ülkelerle elektronik veri
değişimine imkan sağlayacak gerekli bilişim sistemlerinin geliştirilmesi için
hazırlıklara başlanması.
Orta vadeli (3-4 yıl) öncelikler ise;
•
Özellikle serbest bölgeler, çift kullanımlı mallar ve teknolojiler, sahte ve korsan
mallara ilişkin gümrük mevzuatının uyumlaştırılmasının tamamlanması.
119
•
Gümrük kontrolleri ve operasyonlarının modernleştirilmesine yönelik çabaların
sürdürülmesi ve tüm gümrük ofislerinin bilişim teknolojisi (IT) altyapısıyla
donatılmasının temin edilmesi.
•
Bilişim Teknolojisi (IT) sistemlerinin AB ile karşılıklı bağlantılı hale getirilmesi için
hazırlıkların devam ettirilmesi.
•
Gümrük işbirliği anlaşmalarının sonuçlandırılması ve gezici gözetim ünitelerinin
oluşturulması suretiyle gümrük hizmetlerinin kapasitesinin geliştirilmesine devam
edilmesi
Olarak belirtilmiştir.
İlerleme Raporları
İlerleme raporları; Avrupa Komisyonu tarafından her yıl düzenli olarak
hazırlanan ve Avrupa Konseyi’ne sunulan ve aday ülkenin müzakere veya adaylık
sürecinde kaydettiği gelişmelerin değerlendirildiği raporlardır.94
Türkiye için ilk ilerleme raporu 1998 yılında yayınlanmıştır. Müzakerelerin
başladığı 3 Ekim 2005 tarihinden bu yana Türkiye için 2 ilerleme raporu yayımlanmıştır.
Bu raporlarda Gümrüklerle ilgili başlıca eleştiri noktaları, ilerleme kaydedildiği
belirtilen alanlar ile ilerleme kaydedilmesinin gerektiği alanlar şu şekildedir:
94
A.g.e., s.5
120
2005 Yılı İlerleme Raporu (Kasım 2005)95
Başlıca Eleştiri Noktaları

Serbest Bölgeler

Gümrük kıymetine dair uyumsuzluklar (AB’den ithal edilen alkollü içecekler),

Gümrük mevzuatı dışında kalan özellikle vergi ve dış ticaretle kapsamındaki ilgili
mevzuatın uyumsuzluğu,

Geçici ithalat konusunda Mart 2005’de yayımlanan Gümrük Genel Tebliği’nin,
İstanbul Sözleşmesinin entegre kısımları olan ‘taşıtlar’ ve ‘ithalat vergilerinden
kısmi muafiyetle ithal edilen eşya” eklerini kapsamaması,

Fikri Mülkiyet Hakları korunması konusunda kurumlararası işbirliği ve eşgüdümün
zayıf olması.
İlerleme Kaydedildiği Belirtilen Alanlar

Gümrük Müsteşarlığı’nın idari ve işlevsel kapasitesinin gelişimi (Modernizasyon
çabaları, Otomasyon vb.),

Eşyanın sınır kontrolleri ve özel kara taşıtlarının geçici kabulüne ilişkin olarak
mevzuat uyumu,

Menşe kurallarına ilişkin tebliğe“Kıbrıs” isminin dahil edilmesi,

Tarım ürünlerine yönelik menşe kurallarına ilişkin uyum düzeyi,

Muhafaza teşkilatına adli kolluk yetkisi tanınması,

Uyuşturucu ve kaçak eşya yakalamalarında artış,

Türk Gümrük İdaresinin AB ile ortak gümrük operasyonları yapması,
95
Raporun tümüne www.mfa.gov.tr adresinden ulaşılmaktadır.
121

Etik konularında ilerlemeler,

Customs 2007 Programı’na Türkiye’nin katılımının ivme kazanması,

Karşılıklı İdari Yardım Anlaşmaları (Güney Afrika Cumhuriyeti, Cezayir, İran,
Afganistan, Hollanda),

Fikri Mülkiyet Hakları konularının gümrük muayene memurlarının eğitim
programlarına dahil edilmesi,
İlerleme Kaydedilmesi Gerekliliğinin Vurgulandığı Alanlar

Türk Gümrük Kanunu’nun AT Gümrük Kodu ile daha ileri düzeyde uyumu,

Serbest bölgeler,

Gümrüksüz satış mağazalarının satışları üzerindeki gümrük kontrolleri,

Otomasyon çabaları,

IT konuları (TARIC, NCTS vb.),

Gümrük İşbirliği kapsamında muhafaza konularında kurumlararası işbirliğinin
güçlendirilmesi,
mobil
denetim
birimlerinin
kurulması,
risk
analizlerinin
kullanımının geliştirilmesi,

Fikri Mülkiyet Hakları korunmasına ilişkin gümrük kontroller kurallarının
uyumlaştırılması,
2006 Yılı İlerleme Raporu (Kasım 2006)96
Başlıca Eleştiri Noktaları

96
Muafiyetler,
Raporun tümüne www.mfa.gov.tr adresinden ulaşılmaktadır.
122

Varış Noktası Gümrüksüz Satış Mağazaları,

Serbest Bölgeler,

Kıymet uyumsuzlukları,

Güney Kıbrıs Rum Kesimi ile gümrük birliğinin uygulanmaması,

Gümrük işbirliğine ilişkin veri koruma alanında münhasır bir yasa bulunmayışı.
İlerleme Kaydedildiği Belirtilen Alanlar

Sınırda Eşya Kontrolünün Uyumlaştırılması Uluslararası Sözleşmesi,

Gümrük Birliğinden doğan yükümlülüklerin uygulanması,

İdari ve uygulama kapasitesi (Modernizasyon çabaları, Otomasyon vb.).
İlerleme Kaydedilmesi Gerekliliğinin Vurgulandığı Alanlar

Serbest bölgeler,

Gümrük vergisi muafiyeti,

Transit, korsan ve taklit mallarla mücadele,

Sonradan kontrol,

Gümrük eğitimi,

Fikri Mülkiyet Hakları konusunda kurumlararası eşgüdüm,

Gümrük işbirliği kapsamında polis-gümrük işbirliğinin arttırılması,

Gümrük idareleri arasında karşılıklı yardımlaşma ve işbirliği hakkındaki Naples II
Sözleşmesi’nin uygulanmasına dönük hazırlıklar,

IT konuları (TARIC, NCTS vb.).
123
Son iki yılın katılım ortaklığı belgesi ve ilerleme raporlarına bakıldığında eleştiri
noktalarının benzerliği dikkat çekmektedir. Serbest bölgeler, muafiyetler, kıymet
uyumsuzlukları, giriş gümrüksüz satış mağazaları, fikri mülkiyet haklarının korunması
ve nihayet Kıbrıs meselesi, ilerleme raporunun Gümrük Müsteşarlığı görev alanı ile
ilgili başlıca uyumsuz alanlar olarak ön plana çıkmaktadır. Müzakere sürecinin
başlangıcından bugüne kadar olan yaklaşık 2 yıllık süreçte bu konulara ilişkin önemli bir
gelişme kaydedildiğini söylemek diğer tüm alanlarda olduğu gibi zordur.
2.3.5. AB Müktesebatına Uyum Programı (2007-2013)97 ve Gümrükler Açısından
Değerlendirmesi
10 Ocak 2007 tarihinde, Dışişleri Bakanı ve Başmüzakereci başkanlığında,
İzleme ve Yönlendirme Komitesi üyeleri ve ilgili tüm kurumların üst düzey yetkilileriyle
düzenlenen toplantıda, ülkemizin Avrupa Birliğine katılım süreci ve izlenecek strateji ile
ilgili olarak genel bir değerlendirme yapılmıştır. Toplantı sonucunda, ülkemizin
menfaatleri ve kazanılmış hakları esas alınarak, AB’ye tam üyelik perspektifi ile 20072013 döneminde Avrupa Birliği müktesebatına uyumun tamamlanmasını hedefleyen
bütüncül bir program hazırlanması kararı alınmıştır. Bu karar uyarınca, tarama süreci
sonrasında düzenleme yapılması öngörülen tüm fasılları kapsayan biçimde, Türkiye’nin
AB Müktesebatına Uyum Programı hazırlanmıştır. Programda yasal düzenlemeler,
ikincil düzenlemeler ve ilgili faslın gerektirebileceği temel strateji veya politika
97
Programın tümüne www.abgs.gov.tr, www.mfa.gov.tr ve www.gumruk.gov.tr adreslerinden
ulaşılmaktadır.
124
belgelerine yer verilmiştir. Ayrıca, düzenlemenin yapılmasından sorumlu kurum ve
düzenlemenin yapılacağı takvim belirlenmiştir.
Önümüzdeki yedi yıllık dönem için hazırlanan Programda takvimlendirme
yapılırken, ülkemizin ihtiyaçları ve öncelikleri esas alınmıştır. AB’ye tam üyelik
vizyonu ile hazırlanmış olan 9. Kalkınma Planı, bu Plan çerçevesinde hazırlanan Orta
Vadeli ve Yıllık Programlar ile ulusal düzeyde benimsenmiş sektörel stratejilerle uyuma
özen gösterilmiştir. Ayrıca, geçmişten gelen yükümlülüklerimiz ve ilgili düzenlemenin
bulunduğu aşama gibi hususlar da takvim bakımından önceliklendirmede etkili
olmuştur. Böylece, bir yandan ülkemiz için yararlı düzenlemeler ve reformlar
gerçekleştirilirken, öbür yandan eş zamanlı olarak Avrupa Birliği müktesebatına uyum
düzeyimizin artırılması hedeflenmiştir. Takvim belirlenirken, yasal düzenlemeler için
yasama dönemleri, ikincil düzenlemeler için ise yıllar esas alınmıştır. Yapılacak
düzenlemelerin AB müktesebatı ile bağlantısı kurulurken, tarama çalışmalarında Avrupa
Komisyonu tarafından ülkemiz temsilcilerine yapılan sunuşlar ve verilen müktesebat
listeleri ile fiili müzakere aşamasına geçilen fasıllarda belirlenmiş olan açılış ve kapanış
kriterleri esas alınmıştır.
17 Nisan 2007 tarihinde açıklanan Programda, Türkiye ile AB arasındaki ortaklık
ilişkisinden kaynaklanan yükümlülüklerimizle ilgili düzenlemeler de yer almaktadır. Bu
düzenlemelere ilişkin uygulama takvimi, ilgili sektörlerin görüşlerine başvurularak
belirlenecektir. 2009–2013 döneminde yapılması öngörülen düzenlemelerin önemli bir
bölümünün 2011 yılı sonuna kadar tamamlanması hedeflenmektedir. Ancak, bu
125
düzenlemelerin bir bölümü de, yapılacak etki analizlerine ve müzakerelerin seyrine bağlı
olarak, üyelik sonrası geçiş süreleri içerebilecektir.
Dinamik bir nitelik taşıyan AB Müktesebatına Uyum Programının uygulaması
izlenecek ve Program belli aralıklarla98 güncellenecektir. Tamamlayıcı bir çalışma
olarak, 3 Ekim 2005 tarihinden günümüze fasıl bazında gerçekleştirilmiş olan hukuki
düzenlemelerin envanterini içeren ayrı bir doküman da hazırlanmıştır. Periyodik izleme
raporları ile belirlenecek uygulama sonuçlarına bağlı olarak, AB Müktesebatına Uyum
Programı kapsamında gerçekleştirilen düzenlemeler Programdan çıkarılacak ve katılım
sürecinin hafızasını oluşturacak olan bu envantere ilave edilecektir.
Müktesebat Uyum Programı, müzakere süreci için genel olarak yararlı olarak
görülse de hakkında eleştiriler de mevcuttur. Türkiye Sanayici ve İşadamları Derneği
(TÜSİAD); bu programın Türkiye’nin müzakere sürecinin başlamasından sonra üyelik
yolunda attığı en önemli adım olarak değerlendirirken99, Türkiye Ekonomi Politikaları
Araştırma Vakfı (TEPAV) yaptığı değerlendirmede; söz konusu Programın ‘düzensiz bir
yol
haritası’
mahiyetinde
olduğunu,
gerçekleştirilecek
müktesebat
uyumun
zamanlamasında topyekûn ve düzensiz bir sıralama izlenmiş olduğunu ve Ülkenin
makro-ekonomik önceliklerini gözetmediğini ifade etmiştir. TEPAV’ın ana eleştiri
98
Müktesebat Uyum Programı 3’er aylık periyotlar halinde güncellenmektedir.
1 Ocak 2010 Tarihinde Avrupa Birliği Tam Üyelik Hedefine Doğru: Güçlü Demokrasi-Güçlü Sosyal
Yapı-Güçlü Ekonomi, TÜSİAD Yayınları, 2007
99
126
noktalarından birini de etki analizlerinin bu programda da bir politika haline
getirilememesi teşkil etmektedir.100
Gümrük Müsteşarlığı’nın söz konusu programa yönelik hazırlıkları tarama ve
çalışma grupları tarafından yürütülmüştür. Grup üyeleri tarafından AB Müktesebatı
taraması yapılmış, ülkemiz hakkında hazırlanan düzenli ilerleme raporları, tarama
toplantıları ve ülkemiz ihtiyaçları göz önünde tutulmak suretiyle 2007–2013 yılları
arasında uyumu sağlanacak müktesebat belirlenmiştir. Tüm çalışmalarda olduğu gibi bu
çalışmada da Gümrük Birliği faslı çalışmaları büyük ölçüde Gümrük Müsteşarlığı
tarafından gerçekleştirilmiştir. Bununla birlikte Adalet, Özgürlük ve Güvenlik, Dış
İlişkiler gibi fasıllarda da uyumu Gümrük Müsteşarlığı tarafından gerçekleştirilecek
mevzuata yer verilmiştir.
“Gümrük Birliği” faslında 10 tanesi birincil ve 14 tanesi de ikincil olmak üzere
toplam 24 düzenleme yer almaktadır. Birincil düzenlemelerin 4 tanesi 2007-2008
yıllarında,
6
tanesi
2009-2013
yılları
arasında
gerçekleştirilecektir.
İkincil
düzenlemelerin 3 tanesi 2008 yılında, 2 tanesi 2009 yılında, 9 tanesi ise 2010-2013
yılları arasında gerçekleştirilecektir. Toplam 24 mevzuatın 19’unu Gümrük Müsteşarlığı
tek başına gerçekleştirecek olup, 2 düzenleme Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından
yapılacaktır. Düzenlemelerin 1’i Maliye Bakanlığı ile, 2’si Dış Ticaret Müsteşarlığı ile
ortak gerçekleştirilecektir.
100
AB Müktesebatına Uyum Programı Değerlendirme Notu, TEPAV Dış Politika Etütleri, 2007
127
AB Müktesebatına uyum sağlanması için çıkarılacak mevzuata bakıldığında,
Gümrük Kanunu ve Yönetmeliği’nde -AB Modernize Gümrük Kodu’nun da dikkate
alınması suretiyle- gerçekleştirilecek çok kapsamlı değişiklikleri, idari kapasitesinin
arttırılması amacına dönük Teşkilat Kanunu çalışmaları, eşya ticaretinde işlemlerin
basitleştirilmesi düzenlemeleri, kombine nomanklatüre tam uyum, ortak transit, serbest
bölgeler, TARIC’e uyum sağlanması gibi konuların öne çıktığı görülmektedir. Uyum
Programı çerçevesinde, Gümrük Birliği başlığındaki kapsamlı kanunların ve ikincil
düzenlemelerin çıkarılması yoğun ve gerçekçi bir takvime bağlanmıştır.101
“Adalet, Özgürlük ve Güvenlik” faslında 2007-2013 yılları arasında
gerçekleştirilecek toplam 31 adet mevzuat uyum çalışmasından, 8 tanesi Gümrük
Müsteşarlığı’nı ilgilendirmekte olup, 6 tanesini tek başına, 2 tanesini ise İçişleri
Bakanlığı ile ortak gerçekleştirecektir.
Bu düzenlemeler içinde, ortak gümrük izleme operasyonlarına yasal zemin
hazırlamak, gümrük idareleri arasında işbirliği ve yardımlaşmayı arttırmak, bilgi
teknolojilerinin gümrük amaçlı kullanımı, kaçakçılıkla mücadelede kontrollü teslimatın
Gümrük Müsteşarlığı’na ilişkin gerekli düzenlemelerinin yapılması, Gümrük teşkilatı ile
polis ve jandarmanın işbirliğinin arttırılması, gümrük işbirliğine yönelik eylem planı
hazırlanması ile uyuşturucu ile mücadelede özel ve tüzel kişilerle işbirliği konuları ön
plandadır.
101
AB Müktesebatına Uyum Programı Değerlendirmesi, İKV, www.ikv.org.tr
128
“Dış İlişkiler” faslında 2007-2013 yılları arasında gerçekleştirilecek toplam 15
adet mevzuat uyum çalışmasından 1 tanesi Gümrük Müsteşarlığı tarafından tek başına
gerçekleştirilecek olup, bu uyum çalışması Türkiye-EFTA STA’sına Ek Menseli Ürünler
Kavramının Tanımı ve İdari İşbirliği Yöntemlerine İlişkin Protokol B’yi Değiştiren
3/2006 sayılı Ortak Komite Kararının uygulanmasına ilişkin usul ve esasların
düzenlenmesi ile Türkiye-AT arasındaki gümrük birliği kapsamında olmayan ürünlerin
(tarım ve AKÇT) ticaretinde ECU birimi yerine EURO’nun kullanımına ilişkin
düzenlemenin iç hukuka aktarılmasıyla ilgilidir.
17 Eylül 2007 tarihinde Dışişleri Bakanı ve Başmüzakereci başkanlığında, tüm
kamu kurum ve kuruluşlarının en üst düzey yetkilisi ile AB Daimi Temas Noktasının
katılım sağladığı değerlendirme toplantısında, Programın 3’er aylık periyotlar halinde
yeniden takvimlendirilmesi kararı alınmıştır.102
102
Dışişleri Bakanı ve Başmüzakereci Ali Babacan’ın 17 Eylül 2007 tarihli AB Katılım Süreci Ara
Değerlendirme Toplantısına ilişkin Basın Bildirisi, www.mfa.gov.tr
129
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM:
MÜZAKERE SÜRECİNDE KURUMSAL YAPILANMA
Müzakere süreci ülkemiz için yeni bir aşamayı ifade etmektedir. AB
müktesebatının tam ve eksiksiz uygulanabilmesi için bu müktesebatı uygulayacak idari
kapasitenin ve müzakere sürecinin başarısı için kurumsal yapılanma ihtiyacının
gerekliliği yadsınamaz. Sürecin hızı, aday ülkenin AB müktesebatını üstlenme ve
uygulama kapasitesine bağlı olarak değişmektedir.103
Çalışmanın bu bölümünde, öncelikle ‘idari kapasite’ kavramı incelenecektir.
Ülkemizin müzakerelerin yürütülmesi için halihazırda sahip olduğu kurumsal
yapılanmaya değinilmeden önce, 1 Mayıs 2004 tarihi itibariyle AB üyesi olmuş Polonya
ile Çek Cumhuriyeti’nin müzakere süreci kurumsal yapılanmalarına göz atılacak ve
sonraki aşamada; bu iki ülke deneyimlerinden de faydalanmak suretiyle ülkemizin bu
alandaki güncel durumu ortaya konularak bu yapının iyileştirilmesine dönük öneriler
geliştirilmeye çalışılacaktır. Ülkemiz için yapılan değerlendirmelerin ardından, benzer
değerlendirmelerin Gümrük Müsteşarlığı için yapılması çabası da, çalışmanın diğer bir
bölümünü oluşturacaktır.
103
Türkiye’nin Müzakere Çalışmalarını Yürütecek İdari Yapılanmaya İlişkin Öneriler, İKV,
www.ikv.org.tr
130
3.1. İdari Kapasite ve Önemi
AB tam üyeliği, müktesebatın resmen kabul edilmesinden daha ötesini
gerektirmekte, formel olarak uyum sağlanan mevzuatın ciddi bir şekilde uygulanmasını
da içermektedir.104 Bu bağlamda, aday ülkelerin üyelik hazırlıklarının ana konularından
biri ve genişlemenin başarıya ulaşmasının da en temel öğesi mevzuatın etkin bir biçimde
uygulanması için gerekli adli ve idari yapının oluşturulmasıdır. Bu bakımdan
müzakerelerde, ulusal mevzuatın AB mevzuatına uyumlaştırılması ile mevzuatın
uygulanması için gerekli idari/adli yapının oluşturulması birbirinden ayrılamayacak iki
süreç olarak değerlendirilmelidir.105
İdari Kapasite; AB müktesebatını tam ve etkin bir şekilde uygulayacak ve zaman
içerisinde yeni oluşumlara uyum sağlayabilecek şekilde kurulan kurum ve kuruşlar,
buralarda çalışan yeterli eğitim almış personel ve bu kurum ve kuruluşları çalıştıracak
ekonomik unsurların bütünüdür.106
Müzakere sürecinin başarılı bir şekilde halli için idari kapasitenin önemi
yadsınamaz. Zaten AB de, Madrid Zirvesi kararları ile müktesebatın uygulamasına
yönelik idari kapasitenin oluşturulması gerektiğine işaret etmektedir. Ayrıca Kopenhag
kriterleri arasında yer alan “üyelik yükümlülüklerini üstlenebilme kapasitesi”nin de idari
104
Phedon NICOLAIDES, “Preparing for EU Membership: The Paradox of Doing What the EU
Does Not Require You to Do”, Epicascope, 2003/2, s.11
105
106
“AB Müktesebatının Uygulanması İçin Gerekli ‘İdari Kapasite’ ve Türkiye’nin Durumu”, ABGS,
2002, s.7.
131
kapasiteden bağımsız düşünülmesi imkansızdır.
Ancak, Türkiye’nin AB’ye katılım
öncesi süreçte yerine getirmesi gerekli yükümlülüklerle ilgili olarak daha çok Kopenhag
siyasi kriterleri üzerinde durulmuş, Madrid Kriterleri konusu ise aynı yoğunlukta ele
alınmamıştır.107
Tüm bunlara rağmen; çok eski bir kavram olmayan “idari kapasite” konusunda
AB’de henüz bir fikir ve kavram birliği oluşmuş değildir.108 Öneri niteliğinde olan ve
resmi nitelik taşımayan bir çalışma belgesi109 ve Komisyonun idari ve adli kapasiteye
ilişkin eylem planları konulu bildirisi110 dışında aday ülkelere yol gösterecek yazılı bir
kaynak bulunmasında zorluk çekilmektedir. Aday ülkeler için her alanda etkin bir idari
kapasite ve uygulama kapasitesini tanımlayan formüller bulunmamaktadır.111
Aslında bu alandaki boşluğun sebebi; Avrupa’nın tekilliğin karşısında bir çoğulluk
alanı olarak belirmesi112 ve her ülkenin kendi içsel dinamiklerinin farklılık arz etmesi
nedeniyle tüm ülkeler için geçerli bir reçetenin mümkün görünmemesinden
kaynaklanmaktadır. Örneğin İngiltere’nin rekabet politikasında uyguladığı yöntem ve
kurumlar Hollanda’nın bu konudaki idari yapısından çok farklı olabilmektedir.
Dolayısıyla aday ülkelerin önünde idari yapılanma ve mevzuatın etkin uygulanması
107
Hülya BAYKAL, Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne Uyum Yönetimi, www.ahmetfidan.com
109
Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis, Informal Working Document
for Information Purposes Only, Avrupa Komisyonu,
110
Communication from the Commission on the Action Plans for administrative and judicial capacity, and
the monitoring of commitments made by the nogatiating countries in the accession negotions, COM(2002)
256 final, 5/6/2002
111
Phedon NICOLAIDES, Enlargement of the EU and Effective Implementation of Community
Rules: An Integration-Based Approach, European Institute of Public Administration, Maastricht,
December 1999, s.30
112
Mehmet Ali KILIÇBAY, Biz Zaten Avrupalıyız, İmge, 2005, s.23
108
132
konusunda tek bir örnek yoktur.113 AB için önemli olan topluluk müktesebatının ahenk
içinde tüm üye ve aday ülkelerde uygulanıyor olmasıdır. Bu nedenle, idari kapasite
AB’nin vazettiği gibi değil, müktesebatın etkin bir şekilde uygulanmasına dönük olarak
gerçekleştirilmelidir. Aday ülkeler idari yapılanma konusunda Komisyonu ikna etmek
ve amaçlarının sadece müktesebatın hukuki metnini uygulamak değil, ruhunu ve temel
ilkelerini benimsemek olduğunu göstermek zorundadır.114 SIGMA115 analizi sonuçları,
Türkiye’deki kamu yönetim reformu ile ilgili temel sorunun yasalara ilişkin olmadığı,
yasaların etkin uygulanmasına bağlı olduğunu ortaya koymaktadır. Yönetim kapasitesi
ve kurumların zayıf olduğu bir ortamda yasaların uygulanmasının oldukça zor olduğu
belirtilmektedir.116
Genel geçer bir tanımı olmamakla birlikte, “idari kapasite artırımı” kavramı “iyi
yönetişim” (good governance) kavramı ile büyük ölçüde örtüşmektedir.117 İyi yönetişim;
devlet yönetiminde temsil, katılım ve denetimin, etkin bir sivil toplumun, hukukun
üstünlüğünün, yerinden yönetimin, yönetimde açıklık ve hesap verme sorumluluğunun,
kalite ve ahlakın, kurallar ve sınırlamaların, rekabet ve piyasa ekonomisi ile uyumlu
113
2002, s.9
114
A.g.e., s.9
115
SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European
Countries-Orta ve Doğu Avrupa Ülkelerinde Yönetişim ve Yönetimi Geliştirmek için Destek) aday
ülkelerin özellikle genel idari kapasitelerinin geliştirilmesine destek sağlamak için kullanılan bir teknik
destek mekanizmasıdır. 1992 yılında OECD Kamu Yönetimi Direktörlüğüne bağlı olarak kurulmuştur ve
AB ile OECD’nin ortak bir girişimidir. Büyük bir kısmı AB’nin PHARE Programı tarafından finanse
edilen bu girişim, onüç (Arnavutluk, Bosna-Hersek, Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Makedonya,
Macaristan, Litvanya, Letonya, Polonya, Slovakya ve Slovenya) eski Sovyet bloğu ülkesinin kamu
yönetimi alanındaki reformlarını desteklemek amacıyla başlatılmıştır.
116
Murat SUNGAR, Türkiye-AB Katılım Müzakereleri, Bölgesel Gelişim ve Kamu Yönetimine Olası
Etkileri, Turkish Policy Quarterly
117
2002, s.7
133
alternatif hizmet sunum yöntemlerinin ve nihayet dünyada gerçekleşen dijital devrime
(yeni temel teknolojilerdeki gelişmelere) uyumun mevcut olduğu bir siyasal ve
ekonomik düzeni ifade etmektedir.118 Daha etkin ve rasyonel bir idari yapılanmayı
öngörmekle kalmayıp, yurttaşlarla devlet arasındaki ilişkiyi de yeniden tanımlayan “iyi
yönetişim” ilkesi, devletin kararlarını toplumun tüm kesimlerinin katılımıyla almasını
öngörmektedir. Etkin ve katılımcı bir kamu yönetimi anlayışından yola çıkan bu yeni
süreç hukukun üstünlüğü, açıklık, şeffaflık, sorumluluk, hesap verilebilirlik, güvenilirlik
ve tutarlılık gibi ilke ve değerler çerçevesinde şekillenmektedir.119
İdari kapasitenin oluşturulmasında ve geliştirilmesinde çeşitli yöntemler
bulunmaktadır. Bunlardan bir tanesi, aday ülkelerin ulaşmak istedikleri hedefi
belirlemeleri ve bu hedefe ulaşacak etkili ve verimli politikalar geliştirmeleridir. Bu
şekilde etkinlik kriterini yerine getiren aday ülkeler, daha sonra tüm bu politikalar
içerisinde en az masraflı ve istenmeyen etkileri minimum olanı seçerek verimlilik
sağlamış olurlar. Bir diğer yöntem de, aday ülkelerin öncelikli olarak AB
müktesebatında yerine getirilmesi için belli politikalar ve bu politikaları uygulayacak
yapılar oluşturmalarıdır. Daha sonra söz konusu politikaların sonuçları değerlendirilerek
gerek politikada gerekse yapılarda uygun değişikliklerin yapılmasıdır.120
AB müktesebatının etkin bir şekilde uygulanabilmesi için gerekli idari kapasite
yatay (genel) ve dikey (sektörel) idari kapasite olmak üzere iki boyutta ele alınmaktadır.
118
C.Can AKTAN, İyi Yönetişim, 2002, www.canaktan.org
120
2002, s.9
119
134
Üyelik öncesi süreçte AB’nin üzerinde durduğu temel konu dikey idari kapasitedir,
çünkü müktesebatın etkin bir biçimde uygulanması daha çok dikey idari kapasitenin
geliştirilmesini gerektirmektedir. Ayrıca, tek pazarın işleyişinde genişlemeye bağlı
olarak bir aksama yaşanmaması açısından da dikey idari kapasite önemli bir husustur.
Bu çerçevede, eşleştirme121 (twinning) başta olmak üzere aday ülkelerin çalışmalarına
yön vermek ve destek olmak amacıyla çeşitli teknik destek mekanizmaları
geliştirilmiştir. Ancak müktesebatın etkin bir biçimde uygulanması için sadece dikey
idari kapasitenin geliştirilmesi yeterli görülmemiştir. AB, aday ülkelerin yatay idari
kapasitelerinin de (örneğin; profesyonel kamu personeli sistemi, hesap verebilirlik
sistemi, kamu hizmetleri sistemi v.b) belli bir seviyede olması gerektiğinin altını
çizmiştir. Bunun önemli iki nedeni vardır. Birincisi, dikey kapasitenin kamu yönetiminin
genel işleyişinden bağımsız olarak geliştirilemeyeceğine olan inançtır. Genel idari
sistem etkili işlemediği takdirde, belli sektörlerdeki idari kapasite istenen seviyede olsa
bile bunun uzun soluklu olmayacağı ve kamu yönetiminin genel yapısındaki
verimsizliğin sektörlere de yansıyacağı düşünülmüştür.122
Sonuç olarak, sadece yukarıda sayılanlarla sınırlı olmayan idari kapasite
oluşturma ve güçlendirme yöntemlerinin hangisini uygulayacaklarını aday ülkeler
kendileri, özgün koşullarını dikkate alarak belirlemelidirler. Burada aday ülkelerin
121
Twinning mekanizması; üye ülke kamu kurumlarından danışmanların (katılım öncesi danışman-preaccession advisor), aday ülkelerde uzun süreli olarak (en az on iki ay) görevlendirilmesi, aday ülkedeki
ilgili bakanlıkta müktesebatın uygulanmasına yönelik kurumsal yapılanmaya ilişkin bir proje üzerinde
çalışması esasına dayanır. Bu mekanizma, genel olarak AB mali yardımı yoluyla finanse edilmekte
(danışman maliyetleri vs.); aday ülke ise ülke içindeki cari masrafları (transaction costs) karşılamakla
yükümlü bulunmaktadır.
122
European Principles for Public Administration, 1999, SIGMA Papers: No.27, sf. 6
135
deneyimleri de dikkate alınmalıdır. AB üyesi ülkelerin uygulamalarına ve AB
müktesebatına bakıldığında; idari kapasite açısından öncelikle öngörülenin ilgili kurum
ve kuruluşlarda yeterli yetişmiş işgücünün bulunması ve faaliyetleri için gereken maddi
kaynağın sağlanmasıdır.123
3.2. Polonya Deneyimleri124
Polonya’nın AB ile tam üyelik müzakereleri 31 Aralık 1998 tarihinde
başlamıştır. Müzakerelerde belirlenen pozisyonun etkin bir şekilde muhafaza edilmesi
için bu sürecin iyi yöneltmesi zorunluluğu doğmuştur. Müzakerelerin yönetimine ilişkin
Polonya deneyiminde iki dönemli iki değişik yapı mevcuttur. Birinci dönem 1998–2000
yılarını, ikinci dönem ise 2001–2002 yıllarını kapsar. Birinci dönemin yapısı daha
karmaşık, daha fazla aktör içeren ve bakanlıklar arası istişarelerin yoğun yaşandığı bir
dönemdir. Sonraki dönemde müzakerelerin son safhasındaki karar verme sürecini
olabildiğince verimli kılabilmek amacıyla katmanların azaltılması suretiyle yapı daha
akışkan hale getirilmiştir.
Müzakerelerin siyasi liderliği Başbakan tarafından sağlanmıştır. Bu liderlik,
Dışişleri Bakanı, Avrupa Entegrasyon Komitesi Sekreteri ve Tam Yetkili Hükümet
Temsilcisi tarafından desteklenmiştir. Bu makamlar, müzakere süreciyle ilgili olarak
123
2002, s.10
124
“AB Müzakere Sürecini Yönetmek İçin İdari Yapı Seminer Notları, 28 Mart 2006, Ankara
136
rehber niteliğindeki kararları kabul etmiştır. Bakanlar Kurulu ise, Müzakere Ekibi
tarafından hazırlanan pozisyon belgelerini onaylamıştır. Ayrıca Bakanlar Kurulu,
Avrupa ile Bütünleşme Komitesi tarafından bilgilendirilmiştir. Başbakan tarafından
bakanlıkların personeli arasından atanan 19 adet müzakereciden oluşan Müzakere
Heyeti, pozisyon belgelerinin ve diğer gerekli dokümanların hazırlanmasını da içeren
müzakere stratejisinin formülasyonundan ve uygulanmasından sorumludur. Müzakere
Ekibine, Polonya’nın AB üyeliği müzakereleri için Tam Yetkili Hükümet Temsilcisi
tarafından başkanlık edilmiştir. Önemli belgeler ve taslak müzakere pozisyon belgeleri
bakanlıklar arası heyet tarafından hazırlanmış ve bu belgeler Müzakere Heyetine
sunulmuştur. Ayrıca fasıllara göre bakanlıkların temsilcilerinden oluşan çalışma kolları
vardır. Bakanlıklar arası heyet toplam 38 çalışma grubundan oluşur. Bu çalışma grupları
arasından 2’si özel öneme haizdir.
Bunlardan biri (32.çalışma grubu), AB
entegrasyonunun sosyal ve ekonomik etkilerini analiz etmiştir. Diğeri ise (34.çalışma
grubu) müzakerelerin mali ve bütçesel boyutlarıyla ilgilenmiş ve pozisyon belgeleri
hazırlanırken bu çalışma gruplarının analizleri dikkate alınmıştır. Avrupa Entegrasyon
Komitesi Başkanı aynı zamanda bakanlıklar arası heyetin de başkanıdır.
Avrupa Entegrasyon Komitesi (CEI)
Bu komite, Polonya’nın AB ile bütünleşme politikasını programlayan ve
koordine eden en yüksek ve en yetkili idari organıdır. Komite Başbakan tarafından
yönetilir. Komite; Başkan ve Sekreterinin yanı sıra; Adalet, Dışişleri, İçişleri, Ekonomi
ve Finans, Çalışma ve Sosyal Politika, Tarım ve Kırsal Kalkınma, Ulaştırma, Sağlık ve
Çevre Bakanlarından oluşur. Komite Sekreteri, Komite Ofisine başkanlık eder. Komite
137
başkanı AB entegrasyonu konularında uzman en fazla üç kişiyi Komite üyesi olarak
atayabilir. Komite’nin toplantılarına, Polonya Ulusal Bankası Başkanı ve Stratejik
Araştırmalar Merkezi Başkanı da gerekli görüldüğü takdirde çağırılabilir.
Avrupa Entegrasyon Komitesi’nin ana görevleri şunlardır:

Polonya’nın AB bütünleşmesi süreciyle ilişkili olan konuların çözümü,

Bakanlar Kuruluna bütünleşme ile ilgili programlar sunulması,

AB yardım fonlarının dağıtımına ilişkin tekliflerin onaylanması,

Bakanlar Kuruluna Polonya ekonomisi ve onun hukuk sistemini AB standartlarına
uyarlayan programların uygulanmasını içeren raporlar hazırlanması,

Bakanlar Kuruluna pozisyon belgelerinin onaylanmasının teklif edilmesi
Başmüzakereci, Polonya’nın Avrupa Birliğine katılım müzakerelerinde tam
yetkili hükümet temsilcisi olarak adlandırılır. Tam yetkili temsilcilik mevkii ilkin
Başbakan tarafından tayin edilen bir devlet sekreterliği tarafından temsil edilmişken,
2001’den itibaren Dışişleri Bakanlığı bu görevi devralmıştır.
Tam yetkili temsilcinin görevleri şunlardır:
•
Müzakere sürecinin kavramsal hazırlığı ve koordinasyonu
•
Katılım Anlaşmasının hazırlanması ve müzakeresi
•
Bakanlar Kuruluna Başbakanın onayı ile müzakere süreci ile ilgili dokümanların
sunumu
138
•
Faaliyetlerine ilişkin düzenli raporlar hazırlanması
Müzakere Heyetinin görevleri ise şu şekildedir:
•
Avrupa Komisyonunun tarama toplantıları raporlarının analizi
•
Taslak pozisyon belgelerinin hazırlanması ve geliştirilmesi
•
Taslak müzakere yönergeleri hazırlanması
•
Avrupa Komisyonu ve üye ülkelerden gelen sorulara cevap hazırlanması
•
Anlaşma paketlerini hazırlamak.
•
Müzakere sürecini koordine etmek
Tüm kararların alınması konsensüse dayanır. Uzlaşmanın tesis edilemediği
durumlarda kararlar oylama ile verilir. Başkanın kesin neticeyi belirleyen oy hakkı
vardır. Üyeler toplantılara bizzat katılmakla mükelleftir.
Müzakere Heyeti Başkanının başlıca görevleri şöyledir:
•
Dış temaslarda heyetin temsili
•
Heyet toplantılarına gündem oluşturmak
•
Toplantılara onur misafirlerini davet etmek
•
Toplantı yapmak ve ona başkanlık etmek
•
Heyet adına kararları imzalamak
•
Heyetin verdiği kararların ve bulduğu çözümlerin uygulamalarını denetlemek
139
Dışişleri Bakanlığı; Dışişleri Bakanı, Polonya’nın AB’ye katılımına yönelik
Hükümetlerarası Konferans’ta (HAK) Polonya heyetinin başkanlığını yürütmüştür.
Bakanlık,
Başbakanın
liderliğindeki
devlet
sekreterlerinin
ve
özellikle
Başmüzakerecinin dış ilişkiler faaliyetlerini yürütmesinde yardımcı olur. Bakanlık
özellikle 2001–2002 yıllarında müzakereleri yürütmüştür. Bakanlık içindeki Avrupa
Entegrasyon Bölümü, bütünleşme sürecine ait olan konulardan sorumludur. Bu
bölümde; AB Departmanı, AB Kurumları ve Bölgesel Politika Departmanı ile Ekonomik
Analiz Departmanı vardır. 2001’de Avrupa Birliği ve Katılım Müzakereleri adında bir
departman oluşturulmuştur. AB’ye üye ve aday ülkelerdeki diplomatik temsilcilikler;
dış ilişkilerin koordinasyonu, çok taraflı ve ikili toplantıların düzenlenmesi konularında
Başmüzakereciye destek görevini ifa etmek suretiyle müzakere sürecinde anahtar rol
oynamışlardır. Ayrıca, Polonya’nın katılım müzakerelerinin olumlu yönde gelişmesine
katkıda bulunmak ve AB nezdinde pozitif bir izlenim oluşturulması için lobi
faaliyetlerini ve bilgi akışını yönetmişlerdir. Polonya’nın Brüksel’deki AB daimi
temsilcisinin de önemli görevleri olmuştur. Daimi temsilci, Başmüzakereciye destek
görevinin yanı sıra Polonya Hükümeti ile AB Kurumları arasındaki bilgi ve belge akışını
düzenlemiş ve AB üyesi ülke daimi temsilcileri ve AB Kurumları ile sürekli iletişim ve
etkileşim halini sağlamıştır.
Parlamento, Polonya’nın müzakere yükümlülüklerinin uygulanması için gerekli
yasaların kabul edilmesinde parlamento çok önemli bir rol oynamıştır. Başmüzakereci,
hazırlanan müzakere pozisyon belgelerini parlamentoya sunmuş, Başmüzakereci ve
müzakere heyeti üyeleri Avrupa entegrasyonu ile ilgili parlamentoda yapılan
görüşmelere katılmışlardır. Parlamento içinde AB ile ilgili ilk komite 1992 yılında
140
kurulmuştur. 1997’de topluluk mevzuatının uyumlaştırma sürecinin güçlendirilmesine
yönelik komite güç kazanmıştır Aynı zamanda ismi Avrupa Bütünleşmesi Komitesi
olarak değiştirilmiştir. Benzer bir Komite de Senato’da kurulmuştur. AB-Polonya Karma
Parlamenterler Komitesi de süreçte rol oynamıştır. Topluluk mevzuatının uyumlaştırma
sürecinin hızlandırılması amacıyla 2000’de Parlamento, Senato ve Başbakanlık
müzakere sürecinin hızlandırılmasına ve topluluk müktesebatının uyumlaştırılmasına
yönelik bir anlaşma yapmışlardır. Bu anlaşma ile Parlamento içinde Avrupa Hukuku
üzerine olağanüstü bir Komite ile Senato’da Avrupa Yasama Komitesi adında
komitelerin kurulması sağlanmış ve süreç hız kazanmıştır.
141
Şekil 1: Polonya’da AB Üyeliği Müzakereleri İçin Örgütsel Yapı
(1998-2001)
Avrupa ile Bütünleşme Komitesi
•
•
-
Başbakan (siyasi lider) tarafından yönetilir.
Kabinenin seçilmiş şu üyelerinden oluşur :
Dışişleri Bakanı
Avrupa ile Bütünleşme Komitesi Genel Sekreteri
Tam yetkili hükümet temsilcisi
Bakanlar Konseyi
—Müzakere ekibi
tarafından hazırlanan
pozisyon belgelerini kabul
eder.
•
•
•
•
•
•
Dışişleri Bakanlığı (MSZ)
Bakanlık siyasi düzeyde katılım
müzakerelerini düzenledi
Bakan, katılıma yönelik
Hükümetler arası Konferans’ta
(HAK) Polonya delegasyonun
başkanı.
Bakanlık, HAK ile görevlerinde
Bakana ve dış etkinliklerinde
Tam yetkili hükümet
temsilcisine yardımcı oluyor,
Avrupa Birliği Departmanı
Polonya diplomatik
temsilcilikleri
Polonya’nın Brüksel’de mukim
AB Temsilciliği
•
•
Müzakere Ekibi (ZN)
19 üyeden oluşur- Müzakereciler
Başkan: Polonya’nın AB’ye katılım müzakeresi
için Tam yetkili hükümet temsilcisi
Polonya’nın AB’ye katılım
müzakeresi için Tam Yetkili
Hükümet Temsilciği
•
•
Başbakana bağlı Devlet
Bakanı
Katılıma yönelik
Hükümetler arası
Konferans’ta (HAK)
Polonya delegasyonu
Başkan Yardımcısı
Tam Yetkili Hükümet Temsilciği
Sekreteryası
•
•
•
Başbakana bağlı olarak
Başbakanlık bünyesinde yer alır
Destek personeli
Müzakere sürecinin
Bakanlıklar arası
koordinasyonu
142
Avrupa ile Bütünleşme
Komitesi Ofisi (UKIE)
• Başmüzakereciye
destek ofisi
• Katılım
müzakereleri
departmanı,
• Bütünleşme
politikası departmanı
• Yasa uyumu
departmanı
Şekil 2: Polonya’da AB Üyeliği Müzakereleri İçin Örgütsel Yapı
(2001-2002)
Avrupa ile Bütünleşme (Entegrasyon) Komitesi (KIE)
Başbakan (siyasi lider) tarafından yönetilir.
Müzakere Heyeti (ZN)
Başkan: Polonya’nın AB üyeliği müzakereleri için hükümet murahhası
•
•
•
•
Dışişleri Bakanlığı (MSZ)
Polonya’nın AB üyeliği müzakereleri için hükümet murahhası
AB ve üyelik müzakereleri departmanı
Hükümet murahhasının personel desteği
Müzakere sürecinin bakanlıklar arası koordinasyonu

Avrupa ile Bütünleşme Komitesi Ofisi (UKIE)
• Mevzuat uyum departmanı
• Bütünleşme politikası departmanı
Bakanlıklar
AB departmanları
Parlamento
* Polonya Parlamentosu Avrupa ile Bütünleşme Komitesi
* Polonya Parlamentosu Dışişleri Komitesi
* Polonya Senatosu’nun Dışişleri ve Avrupa ile Bütünleşme Komitesi
* AB mevzuatı uygulamalarının hızlandırılmasına yönelik Parlamentoda kurulan AB
Mevzuatı Uyum Komisyonu (2000’de kuruldu)
143
3.3. Çek Cumhuriyeti Deneyimleri 125
Çek Cumhuriyeti’nin tam üyelik öncesi hazırlıklarını iki bölümde incelemek
mümkündür. 1995–1998 dönemi müzakereler öncesi AB’ye hazırlıkları dönemidir
1998–2003 döneminde ise katılım müzakereleri üzerine odaklanılmıştır.
1995–1998 Dönemi
Avrupa Anlaşması’nın uygulanmasına yönelik uygun koordinasyonu sağlamak
için 1995’te içsel bir yapı oluşturulmuştur. Dışişleri Bakanlığı AB işlerinin
koordinasyonundan sorumludur. Bahsi geçen Bakanlığa bu görev verilmeden önce
Avrupa İşleri Bakanlığı’nın kurulması veya Başbakanlık Ofisi’nin bu işi yürütmesi
üzerinde durulmuş ancak görev Dışişleri Bakanlığı’na tevdi edilmiştir. Bununla birlikte
yeni bazı organların ihdası yoluna gidilmiştir.
Avrupa Entegrasyon Konseyi: 1994 yılında, kurumsal yapılanma ve
müktesebat
uyumundan
sorumlu
olarak
kurulmuş
olan
Avrupa
Entegrasyon
Komitesi’nin devamı niteliğindeki Konsey, müzakere sürecine ilişkin en yetkili
kurumdur. Başbakan tarafından yönetilmektedir. Yardımcısı Dışişleri Bakanıdır.
Konseyin daimi üyeleri; Başbakan Yardımcısı, Maliye, Ticaret ve Sanayi, Sosyal İşler,
125
Institutional Organisation of the Coordination of the EU Matters in the Czech Republic in the Preaccession Period, BXL Consulting, “AB Müzakere Sürecini Yönetmek İçin İdari Yapı Seminer, 28 Mart
2006, Ankara
144
Tarım Bakanları ile Yasama Konseyi Başkanıdır. İhtiyaç duyulduğunda diğer bakanlar,
Çek Ulusal Bankası Başkanı ve Çek İstatistik Kurumu Başkanı Konsey toplantılarına
davet edilmişlerdir. Bu Konsey, Avrupa Anlaşmasının uygulanması ve yasaların
uyumlaştırılması sürecine ilişkin siyasi ve kavramsal belgelerin tartışılması ve istişare
edilmesine dönük politik bir organ hüviyetini taşımaktadır. Tartışılan konular aynı
zamanda AB-Çek Cumhuriyeti Ortaklık Konseyi toplantılarına da rehberlik etmiştir.
Konsey karar verme organı olmamakla birlikte hükümet içinde danışmanlık işlevi
görmüştür. Konseyde üzerinde anlaşılan konular büyük ölçüde Hükümet nezdinde de
kabul görmüştür. Konsey, rutin hükümet toplantılarında tartışılmasına imkan olmayan
bazı yüksek dereceli siyasi konuların sınırlı sayıda Bakanların arasında görüşülmesine
imkan tanımıştır. Konseyin sekretaryası Dışişleri Bakanlığı tarafından yerine
getirilmiştir.
Avrupa Anlaşması’nın Uygulanmasına Yönelik Çalışma Komitesi: AB
işlerinden sorumlu Dışişleri Bakanı Yardımcısı tarafından yönetilmiştir. Bakanlıklar,
Çalışma Komitesi’nin toplantılarına Bakan Yardımcıları, Genel Müdürler, Direktörler
gibi üst düzeyde katılmışlardır. Çalışma Komitesi, Avrupa Anlaşması’yla ilgili konuların
iç koordinasyonundan sorumlu tutulmuş ve ayrıca AB-Çek Cumhuriyeti Ortaklık
Konseyinin ve Hükümet Komitesinin toplantılarını hazırlamıştır.
Uzman Çalışma Grupları: Çalışma Komitesinin kararı üzerine Bakanlıkların
uzmanlarından oluşan çalışma gruplarıdır. Gruplar temel olarak Avrupa Anlaşmasıyla
kurulan Alt Komiteler için belge hazırlamaktan ve Bakanlıklar arasında koordinasyonu
145
sağlamaktan sorumlu tutulmuşlardır. Çalışma grubunu, ilgili Bakanlıklar ile Çek Ulusal
Bankası ve Çek İstatistik Kurumu uzmanlarından oluşturmakla beraber Dışişleri
Bakanlığı, hazırlıkların mevcut durumunu genel bir bakış açısı sağlanmasını teminen
çalışma gruplarının tüm faaliyetlerinde bulunmuştur.
1998–2003 Dönemi
Aralık 1997’de AB, Çek Cumhuriyeti ile katılım müzakerelerinin açılmasına
karar vermiştir. Bunun üzerine Hükümet, bir Dışişleri Bakan Yardımcısını katılım
müzakereleri heyetinin Başkanı olarak görevlendirmiştir. Müzakere heyeti başkanının
daha sonraki evrelerde Avrupa İşlerinden Sorumlu Genel Sekreterlik misyonunu da
yüklendiği ve birinci Dışişleri Bakanı Yardımcısı olduğu görülmüştür. Ayrıca önceki
dönemde olduğu gibi Çalışma Komitesinin Başkanlığı görevlerini de ifa etmiştir.
Başmüzakereci, hükümet üyesi olmamasına rağmen hükümet toplantılarına katılma
hakkına sahiptir ancak oy verme hakkı yoktur. Aynı zamanda Hükümet Komitesinin
üyesidir.
1998’in başında müzakere heyeti kurulmuştur. Hükümet ilk olarak, tüm
Bakanlıkların içinde yer alacağı bir müzakere ekibi kurmayı planlamıştır. Ancak 1995’te
AB’ye üye olan yeni AB üye ülkelerinin tecrübelerine dayanarak sadece kilit öneme
haiz Bakanlık temsilcilerinin yer aldığı bir müzakere heyeti kurulması kararlaştırılmıştır.
Müzakere heyeti oluşturulurken Bakanlıkların çıkarlarının öncelikli temsil edileceği bir
yapıdan kaçınılmıştır. Asıl amaç, bağlı oldukları Bakanlıklara değil, Başmüzakereciye
146
rapor verebilen ve sorumlulukları olan gerçek bir uzman ekibi oluşturmaktır. Müzakere
Heyeti; Başmüzakereci, Çek Cumhuriyeti AB Daimi Temsilcisi, Dışişleri Bakanlığı AB
Birim ve Bölüm Başkanları ile Maliye, Ticaret ve Sanayi, Adalet, İçişleri, Tarım, Çevre
Bakanlıkları ile Çek Ulusal Bankası yetkililerinden oluşmaktadır.
İlk etapta Müzakere Heyeti ayda bir kez Dışişleri Bakanlığında toplanmış ancak
toplantıların oldukça resmi olduğu hemen anlaşılmış ve çalışmaların verimini arttırmak
için daha esnek bir sistem oluşturulmuştur. Bu yapıda Dışişleri Bakanlığı mensupları
önemli görevler yüklenmiş ve böylece daha esnek ve küçük merkezi bir ekip
kurulmuştur. Bu ekip; AB’ye sunulacak belgeleri hazırlamak, strateji ve taktikleri
ayrıntılı olarak belirlemek amacıyla haftada yaklaşık olarak 3 kez, sürecin sonunda ise
günlük toplantılar yapmışlardır. Ekip, Dışişleri Bakanlığındaki AB Birimleri ve aynı
zamanda konularına göre Bakanlık yetkilileri ile sağlam bir iletişim kanalına sahiptir.
Bakanlıklardan gelen müzakere ekibinin üyeleri kurumlarıyla ilgili eylem ve
koordinasyon adına önemli görevler ifa etmişlerdir. Yukarıda tanımlanan ve 1995-1998
yılları arasında tesis edilmiş olan koordinasyon üniteleri katılım müzakerelerinden
kaynaklanan ihtiyaçlara göre yeniden düzenlenmiştir.
Avrupa Entegrasyon Konseyi pozisyon belgeleri ve müzakere yetkisini de içeren
AB üyeliği ve müzakerelerle ilgili hazırlıklara dair stratejik kararlara odaklanmıştır.
Konseye yine Başbakan başkanlık etmiş ve Dışişleri Bakanı da başkan yardımcılığı
görevini sürdürmüştür. Ancak konseye yeni daimi üyeler katılmışlardır. Bunlar;
147
Bölgesel Kalkınma, Adalet, İçişleri Bakanları ile Başmüzakereci ve Çek Ulusal Bankası
Başkanı’dır. Konsey yaklaşık olarak ayda bir toplanmıştır.
Avrupa
Anlaşması’nın
Uygulanması
Yönelik
Çalışma
Komitesine
Başmüzakerecinin başkanlığı devam etmiştir. Çalışma Komitesi bütün bakanlıklardan
gelen yüksek seviyeli memurlarla yapılanmasına devam etmiştir. Bu kurul ayda bir veya
iki kez toplanmıştır. Çalışma Komitesi, Hükümet Komitesi için taslaklar hazırlamış ve
teknik konularla ilgilenmiştir. Uzman Çalışma Grupları ise istenilen tempoyu
gösterememiş ve koordinasyon sağlanmasında güçlükler yaşanmıştır. Bu grupların yerini
ad hoc gruplar almıştır.
Brüksel’deki Çek Daimi Misyonu katılım müzakerelerinde çok önemli rol
oynamıştır. Katılım konferansına ilişkin sekretaryayı sağlamıştır. AB Komisyonu, AB
Konseyi Genel Sekreterliği ve üye Devletlerin Daimi Temsilcilikleriyle sürekli iletişim
halinde olmuştur. Misyon, Dışişleri Bakanlığı ve diğer bakanlıklardan uzmanlar
tarafından güçlendirilmiştir. Uzmanlar, Misyon Başkanlığı ve Dışişleri Bakanlığı
emrinde bağlanmış ve teknik konularda ilgili Bakanlıklarla direkt temas halinde
olmuşlardır.
Çek yasalarının AB müktesebatına uyumunu takip etmek için bir Başbakan
Yardımcısı görevlendirilmiştir. Başbakanlıkta, yasa tasarılarının AB müktesebatına
uygunluk düzeyini değerlendirmek için özel bir bölüm kurulmuştur. Bu bölüm, Dışişleri
Bakanlığı ve diğer bakanlıklarla yakın işbirliği içerisinde çalışmıştır.
148
Müzakere aşamasındaki idari yapılanmanın önemli ayaklarından biri, siyasi
iradenin yansımasını teminen Parlamento’da ve Senato’da oluşturulmuştur. Senato
bünyesinde 1998 yılında kurulan AB İşleri Komitesi’nin 11 üyesi bulunmaktadır.
Avrupa entegrasyon sürecinin iç ve dış boyutlarına yoğunlaşmakla görevli Senato
Komitesinin yanı sıra, Parlamento bünyesinde de 21 üyeden oluşan AB İşleri Komitesi
oluşturulmuştur.
16 Mart 2003’te Katılım Anlaşması’nın imzalanmasından sonra üyelik
öncesindeki bu koordinasyon mekanizması, AB üyeliğinin gereklerine göre gözden
geçirilerek yeni dönemin ihtiyaçlarına cevap verecek şekilde re-organizasyona tabi
tutulmuştur.
3.4. Türkiye’nin Müzakere Kapasitesi ve Geliştirilmesine Yönelik Öneriler
Katılım müzakereleri sürecini etkileyen unsurlar, “dışsal” ve “değiştirilebilir”
unsurlar olarak tanımlanabilir. “Dışsal unsurlar”, konjonktürel nedenlere bağlı olarak
politik ve tarihsel çerçevenin belirlediği ve kısa vadede (ya da müzakere sürecinde veya
hemen öncesinde) değiştirilmesi kabil olmayan, aday ülkenin üyeliği hakkındaki
toplumsal psikolojik yaklaşımlar, uluslararası ortamda her türlü etkileşime açık karar
mekanizmaları, ekonomik trendler olarak karşımıza çıkmaktadır. Örneğin 1 Mayıs 2004
tarihinde gerçekleşen “genişleme”nin sindirilmesi ve AB içi “derinleşme” süreci devam
ederken, müktesebatın her geçen gün güncellenmesi, ilave değişiklikler geçirmesi ve
149
uyum sağlanması gereken mevzuat hacminin artması, yani AB’nin “hareketli bir hedef”
olması dışsal bir unsurdur. “Değiştirilebilir unsurlar”, kısa veya orta vadede aday ülke
veya AB’nin iradesine bağlı, müzakerelerle ilgili bürokratik, hukuksal veya eğitimsel
altyapı ve müzakere stratejisi gibi sonucu doğrudan veya dolaylı olarak etkileme
potansiyeli bulunan araçlardır.126 Bu ayrıma göre; Türkiye’nin müzakere sürecindeki
kurumsal kapasitesi değiştirilebilir bir unsurdur ve bu nedenle çalışma konusu edilmiştir.
Türkiye 3 Ekim 2005 tarihi itibarıyla yeni bir dönemece girmiştir. Söz konusu
tarihten bu yana yaşanan 2 yıllık zamanın, bu sürecin idari kapasite bakımından
değerlendirilmesi ve öneriler geliştirilmesi için yeterli bir zaman dilimi olduğu
düşünülmektedir. Bu değerlendirmelerde, karşılaştırma yapma olanağı sağlaması
bakımından Polonya ve Çek Cumhuriyeti deneyimlerinden örnekler verilmesinin yararlı
olduğu düşünülmüştür. Bu ülkelerden Polonya, nüfus ve yüzölçümü itibarıyla ülkemiz
için kıyas yapılmaya en müsait ülke konumundadır. Kaldı ki Polonya’nın müzakere
sürecindeki başarısı aşikârdır. Polonya üyelik müzakerelerinde AB’yi en çok zorlayan ve
en başarılı sonuçlar elde eden aday ülke olmuştur.127 Bununla birlikte, Avrupa Birliği,
müzakerelere hazırlık sürecinde aday ülkeleri tek tip bir idari yapılanmaya
yönlendirmemektedir. Aday ülkeler kendi koşullarını ve ihtiyaçlarını dikkate alarak en
uygun ve en sağlıklı işleyecek idari yapıları oluşturmaktadır. Ancak aday ülkelerin
126
M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m., s.10-11
Serap Yıldız . “AB’nin Aday Ülkelerle Yürüttüğü Müzakere Sürecine İlişkin Deneyimler:
Polonya Örneği” Küreselleşme ve AB ile Bütünleşme Sürecinde Türk Tarım Politikaları Sempozyumu,
Gaziantep Ticaret Odası, 26 - 28 Haziran 2003. Tebliğ, s.11
127
150
yapılanmaları incelendiğinde hemen hepsinde belli ortak noktaların varlığı da
gözlenmektedir.128
Müzakere sürecindeki başarının anahtarının, tam üyeliğe yönelik siyasi iradenin
açık bir şekilde ortaya konulması ve teknik çalışmaları yürütmekle yükümlü kamu
idaresinin bu iradeye dönük işlemleri olabildiğince hızlı, etkin ve verimli şekilde yerine
getirmek olduğu düşünülmektedir.
Polonya ve Çek Cumhuriyeti örneğinde müzakere mekanizmasının başında
Başbakan olduğu görülmektedir. Sembolik dahi olsa, Başbakanın mekanizmanın başında
yer alması o ülkenin AB’ye tam üyelik motivasyonunun en üst seviyede AB’ye, ilgili
ülke devlet idaresine ve kamuoyuna ifade edilmesi anlamını taşımaktadır.
Ülkemizde ise, müzakere yönetim mekanizmasının en fazla bakanlar tarafından
temsil edildiği görülmektedir. AB ile ilişkilerimizin oldukça kaygan bir zeminde
yürüdüğü, ne AB ne de Türkiye tarafından istikrarlı bir ilişki modeli geliştirilemediği bu
süreçte tam üyelik iradesinin en üst seviyede tezahürüne yönelik bir açılım olması
bakımından Başbakanın bu yapının başı olduğu vurgulanmalıdır.
Polonya ve Çek Cumhuriyeti örneğinde Avrupa Entegrasyon Komitelerinin
müzakere sürecinde kilit bir öneme sahip olduğu görülmüştür. Bu Komite, müzakere
128
www.ikv.org.tr
151
sürecinin tümünden sorumlu en üst idari organıdır. Başbakan tarafından yönetilir ve
ilgili Bakanlar da komite üyeleridir. Ülkemizde bu yapıya benzer yapıların; İç
Koordinasyon ve Uyum Komitesi ile İzleme ve Yönlendirme Komitesi adıyla
kurulduğunu görüyoruz.
İç Koordinasyon ve Uyum Komitesi; kamu kurum ve kuruluşlarının görevleri
çerçevesindeki, Avrupa Birliği mevzuatına uyum çalışmaları ile ilgili her türlü çalışmayı
izlemek, değerlendirmek ve gerekli koordinasyonu sağlamak üzere Avrupa Birliği Genel
Sekreterliği bünyesinde 2000 yılında kurulmuştur.
Komite; Adalet, Milli Savunma, İçişleri, Dışişleri, Maliye, Milli Eğitim,
Bayındırlık ve İskan, Sağlık, Ulaştırma, Tarım ve Köyişleri, Çalışma ve Sosyal
Güvenlik, Sanayi ve Ticaret, Enerji ve Tabii Kaynaklar, Kültür, Turizm, Orman ve
Çevre Bakanlıkları ile Devlet Planlanma Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı,
Dış Ticaret Müsteşarlığı, Gümrük Müsteşarlığı ve Denizcilik Müsteşarlığı, Devlet
İstatistik Enstitüsü Başkanlığı, Merkez Bankası Başkanlığı, Sermaye Piyasası Kurulu
Başkanlığı, Rekabet Kurumu Başkanlığı, Radyo Televizyon Üst Kurulu, Türk
Standartlar Enstitüsü Başkanlığı, Türk Patent Enstitüsü Başkanlığı, Küçük ve Orta
Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı, Türkiye Bilimsel ve Teknik
Araştırma
Kurumu,
Yüksek
Öğretim
Kurumu,
müdür/başkan/başkan yardımcılarından teşekkül eder.
152
müsteşar
yardımcısı/genel
Kuruluş yönetmeliğine129 göre ayda en az bir kere toplanması gereken komite
halihazırda işlevsiz kalmıştır.
İzleme ve Yönlendirme Komitesi (İYK) ise müzakerelerin başlamasından sonra
tesis edilmiştir. İYK; Başbakanlık, Dışişleri Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığı, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği ile Türkiye’nin AB Nezdindeki Daimi
Temsilciliği yetkililerinden oluşmaktadır. Söz konusu Komite, Ülkemiz müzakere
sürecinin tümünün izlemesi ve yönlendirilmesi bakımından sorumlu kılınmıştır. Bu
komitenin şu ana kadarki çalışmaların büyük kısmını takip ettiği söylenebilir ancak
yönlendirme işlevini tam anlamıyla ifa ettiğini söylemek oldukça güçtür. Kaldı ki,
İYK’nın “yönlendirme” fonksiyonunu ifa edebilmesi için bazı yetki ve sorumluluklarla
donatılması gerekmektedir. Aksi takdirde, en fazla Müsteşar Yardımcısı seviyesinde
toplanan bu komitenin diğer kurumları yönlendirebilmesi oldukça güç görünmektedir.
Diğer taraftan İYK çok başlı bir yapıya tekabül etmektedir. Bu komitenin
sekretaryasının hangi kurum tarafından yürütüldüğü ya da yürütüleceği belirlenmemiştir.
Örneğin; kurumlar müzakere süreci ile ilgili yaptıkları yazışmaları tüm İYK üyesi
kurumlara göndermek durumunda kalmakta ve bu nedenle AB sürecinin hızlı bir şeklide
yürütülmesi için azaltılması gereken bürokrasi ve kırtasiyecilik artmaktadır. Oysaki
Türkiye'yi AB üyeliğine taşıyacak olan müzakere süreci ve yapılması gereken işler Türk
bürokrasisinde yaygın olan yetki paylaşımı çekişmelerini kaldıramayacak kadar önemli
129
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği İç Koordinasyon ve Uyum Komitesi'nin Çalışma Esas ve Usulleri
Hakkında Yönetmelik, RG.no:24152, tarih:25.08.2000
153
ve acildir. Yeni yapılanmada, deneyim sahibi Dışişleri Bakanlığı AB Genel
Müdürlüğü’nün, Temmuz 2000'den bu yana eşgüdümden sorumlu Avrupa Birliği Genel
Sekreterliği'nin ve Gümrük Birliği müzakerelerini yapmış olan Dış Ticaret ve
Gümrüklerden sorumlu birimlerin öncelikli rolü olması en doğal olanıdır.130
İYK’nın yerine isminin içinde AB entegrasyon süreciyle ilgili olduğuna dair
kelimelerin de yer alacağı, Başbakan tarafından başkanlık edilecek ve üyeleri Bakanlar
arasından seçilecek, izleme faaliyetinin yanı sıra, değerlendirme, yönlendirme ve en
önemlisi müzakere süreciyle ilgili karar verme mekanizmalarına etki edebilecek bir
yapının oluşturulması elzem görülmektedir. Bu yapının gerekliliği şu ana kadar
yeterince anlaşılamamıştır. Bunun sebebi olarak, 3 Ekim 2005 tarihinden bu yana
yürütülen faaliyetlerin tarama toplantıları şeklinde cereyan eden ve herhangi bir karar
alınması gerekmeyen hususlardan oluşmasıdır. Tarama sürecini Türkiye başarılı bir
şekilde geçirmiştir ancak asıl zorlanacağımız ve reform niteliğindeki kararların alınacağı
süreç yeni başlamaktadır. AB Komisyonu tarafından bu tarama toplantıları neticesinde
hazırlanan ve bazı fasıllarda müzakere açılış kriterlerinin de yer aldığı tarama sonu
raporları elimize ulaşmaktadır. Şu ana kadar 19 fasılda tarama sonu raporu Türkiye’ye
bildirilmiştir. Bu raporlar ile açılış ve kapanış kriterlerinde yer alan hususların yerine
getirilmesi için siyasi iradenin devreye girmesi kaçınılmazdır. Aksi takdirde müesses
nizamın korunmasına dönük refleksleri ağır basan bürokratik yapılardan bu kararları
vermesini beklemek oldukça güçtür. Şu anki yapıda bürokrasiye havale edildiği izlenimi
veren AB müzakere sürecinin, siyasi iradenin tam anlamıyla yansıtılacağı güçlü bir
130
Cengiz AKTAR, Müzakere ve Hazırlık İçin Yeni Yapılanma, Baraka Dergisi, Ocak 2005, s.2
154
komite tarafından kontrol altına alınılmasının kaçınılmaz olduğu değerlendirilmektedir.
Kurulacak bu komite; halihazırda özellikle Kopenhag siyasi kriterlerini uyumu gözeten
ve Dışişleri, İçişleri, Adalet Bakanları ile Başmüzakereciden oluşan “Reform İzleme
Grubu”nun da fonksiyonlarını da güçlü bir şekilde ifa etmelidir.
Ayrıca, bu komiteyi bilgi ve doküman olarak sürekli destekleyecek ve aynı
zamanda sekreterya hizmetini görecek bir yapının da tesis edilmesi gerekecektir. Bu
yapı için en uygun formülün, hâlihazırdaki Genel Sekreterliğin (ABGS)
insan
kaynakları bakımından güçlendirilmiş hali olduğu düşünülmektedir. ABGS’nin, 60.
Hükümetin kurulması ile birlikte Dışişleri Bakanlığına bağlanması131 olumlu bir gelişme
olarak görülmektedir.
Bu süreçte Dışişleri Bakanlığı’nın da tecrübe ve birikimlerini ortaya koyması
gerekmektedir. Ancak Türkiye'de Dışişleri Bakanlığı’nın eşgüdümden daha üst bir
konumda olması kolay olamayacaktır. Bunun üç temel nedeni vardır: İlkin idari anlamda
Dışişleri Bakanlığı da, örneğin Tarım Bakanlığı gibi kendi konusunda AB uyumundan
sorumlu bir bakanlıktır ve diğer bakanlıklardan ne daha fazla ne de daha az icracıdır.
İkinci neden içerikle ilgilidir: Eşgüdüm sorumluluğundan daha üst bir konumda olacak
olan bir Dışişleri Bakanlığı’nın tüm müktesebat konularında teknik donanımı olmaması
sorunlara gebedir. Üçüncüsü ve öncekiyle ilintili olarak, Türkiye gibi çok farklı
coğrafyalarda mevcut ve ağırlığı giderek artan bir ülkenin Dışişleri Bakanlığı'nın aynı
131
Bazı Kuruluşların Bağlı ve İlgili Olduğu Bakanlıkların Değiştirilmesine Dair Tezkere, RG:31.08.2007,
26629
155
anda çok yoğun bir mesai gerektirecek AB çalışmalarına kendisini vakfetmesi zor
olacaktır.132
Polonya ve Çek Cumhuriyeti örneğinde yer alan müzakere heyeti de sürecin
önemli bir parçası olmuştur. Ülkemizde ise Müzakere Heyeti Başkanı ve Başmüzakereci
var olmakla birlikte müzakere heyeti henüz kurulmamıştır. Bu heyetin oluşturulmamış
olması bir yana, müzakere edilmesi gereken bir konu olması halinde, bu görevin kim
tarafından yürütüleceği teorik düzeyde dahi belli değildir. Bu belirsizliğin bertaraf
edilmesi
için
müzakere
heyetinin
tesisinin
gerekli
olduğu
Müzakereleri yürütecek heyetin, her biri ayrı bir teknik bilgi ve donanımı gerektiren
müzakere konu başlıklarına hakim, AB ile müzakere usullerine ilişkin deneyimli
kişilerden oluşması gerekmektedir. Müzakere Heyeti’nin, etkinliğin ve sürekliliğin
sağlanabilmesi açısından olabildiğince sınırlı sayıda ve müzakere konu başlıklarına göre
değişen üyeler ve sabit üyeler şeklinde iki tür üyeden oluşması yararlı olacaktır. Dışişleri
ve Maliye Bakanlığı yetkilileri ile Türkiye’nin AB nezdindeki daimi temsilcisinin
heyetin daimi üyeleri olması, müzakere konu başlığına göre değişen heyet üyelerinin ise
ilgili alanda oluşturulan çalışma komitesi ve (gerekli durumlarda) alt çalışma
gruplarında yer alan, bakanlık ve kamu kurumu yetkilileri, STK ve/veya özel sektör
temsilcisinden oluşması uygun olacaktır.133 Özel sektörün çalışma gruplarında ve
132
A.g.m s.2
www.ikv.org.tr
133
156
danışma mekanizmalarında yer alması suretiyle dengeli ve ekonomik çıkarları yansıtan
bir yapı oluşturulabilir.134
Bu süreçte fasıl bazında uzmanlaşmış çalışma gruplarına ihtiyaç duyulmaktadır.
Bu ihtiyaca binaen 20 Kasım 2006 tarihinde Başmüzakereci başkanlığında; İzleme ve
Yönlendirme Komitesi (İYK) üyeleri, tarama heyeti başkanları ve tarama heyeti
başkanlığını yürüten kurumların AB daimi temas noktalarının katılım sağladığı
toplantıda, konu itibarıyla yakın fasıllardan oluşturulacak ve söz konusu fasıllarda
bundan sonraki çalışmaların planlamasının yapılacağı “Müzakere Fasılları Çalışma
Grupları”nın tesisine ve bu grupların AB Genel Sekreteri başkanlığında çalışmalarını
yürütmesine karar verilmiştir. Bu kapsamda 9 tane çalışma grubu kurulmuştur. Bu
gruplar aşağıdaki tabloda yer aldığı gibidir:
Tablo 2: Müzakere Fasılları Çalışma Grupları
Çalışma Grubu
1 No’lu Çalışma Grubu
Çalışma Grubunda Yer Alan Fasıllar
Tarım ve Kırsal Kalkınma
Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı
Balıkçılık
Çevre, Enerji
Taşımacılık Politikası
Trans Avrupa Şebekeleri
Sosyal Politika ve İstihdam
Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu
İstatistik
Vergilendirme, Mali Kontrol
Mali ve Bütçesel Hükümler
134
Can BAYDAROL, Özel Sektör Müzakerelerde Danışma Rolü Üstlenmeli, Referans Gazetesi,
11.06.2005
157
Çalışma Grubu
Çalışma Grubunda Yer Alan Fasıllar
Sermayenin Serbest Dolaşımı
Mali Hizmetler
Ekonomik ve Parasal Birlik
Gümrük Birliği
Fikri Mülkiyet Hukuku
Dış İlişkiler
Tüketici ve Sağlığın Korunması
Rekabet Politikası
İşletmeler ve Sanayi Politikası
İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi
İşçilerin Serbest Dolaşımı
Kamu Alımları
Şirketler Hukuku
Adalet, Özgürlük ve Güvenlik
Yargı ve Temel Haklar
Dış Güvenlik ve Savunma Politikaları
Bilgi Toplumu ve Medya
9 No’lu Çalışma Grubu toplantısında; Adalet, Özgürlük ve Güvenlik faslı
çalışmalarının genel koordinasyonunun Dışişleri Bakanlığı tarafından yürütülmesine
karar verilmiştir. Bunun için bir büyükelçi başkanlığında “AB Müzakere Süreci Adalet,
Özgürlük ve Güvenlik Koordinatörlüğü” kurulmuştur. Bu fasılda görevli kurumlarla
yapılan istişareler neticesinde; Adalet, Özgürlük ve Güvenlik faslı çalışmalarının 10 alt
çalışma grubu oluşturularak sürdürülmesine karar verilmiştir. Bu çalışma grupları; İltica
ve Göç, Dış Sınırlar, Geri Kabul Anlaşması, Terörizmle Mücadele, Örgütlü Suçlarla
Mücadele, Uyuşturucu ile Mücadele, Polis İşbirliği, Gümrük İşbirliği, Cezai ve Hukuki
Konularda Adli İşbirliği, Vize Politikası/Schengen konularında oluşturulmuş ve her bir
alt çalışma grubunun koordinatör kurumu belirlenmiştir. Söz konusu Alt Çalışma
Grupları ve Koordinatör kurumları tablodaki gibidir:
158
Tablo 3: Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı Alt Çalışma Grupları ve Koordinatör
Kurumlar
Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı Alt
Koordinatör Kurum
Çalışma Grupları
İltica ve Göç
İçişleri Bakanlığı
Dış Sınırlar
Geri Kabul Anlaşması
Dışişleri Bakanlığı
Terörizmle Mücadele
Başbakanlık
Örgütlü Suçlarla Mücadele
Uyuşturucu ile Mücadele
Polis İşbirliği
Gümrük İşbirliği
Gümrük Müsteşarlığı
Cezai ve Hukuki Konularda Adli İşbirliği
Adalet Bakanlığı
Vize Politikası/Schengen
Dışişleri Bakanlığı
Bu çalışma grupları kuruluşlarından bu yana geçen yaklaşık bir senelik süreçte
sadece birkaç kez toplantı yapabilmişlerdir. Bu grupların çalışmaları iyi bir
koordinasyon sağlanması suretiyle canlandırılmalı ve sürecin teknik işlerini yürütmekle
görevlendirilmelidir. Bu grupların en önemli işlevi; gerekli mevzuat uyumunun tespit
etmek, geçiş dönemi taleplerini de içeren taslak müzakere pozisyon belgelerini
hazırlamak ve Ülkemiz pozisyonunu Düzenleyici Etki Analizleri (DEA) vasıtasıyla
159
tahkim etmek olmalıdır. Bu süreçte DEA çok önemli bir yere sahip olacağından
çalışmanın bu bölümünde ayrıntılı olarak incelenmesinde fayda görülmektedir.
Düzenleyici etki analizleri politika değişiklikleri ve yeni mevzuat hazırlıklarının
ve hükümet politikalarının hazırlanmasının bir parçası olup birçok OECD ve AB
ülkesinde yasal zorunluluktur.135 Düzenleyici etki analizleri karar vericilerin nihai
kararlarını almadan önce önerilen mevzuat ve politika değişikliklerinin etkisini
değerlendirmeyi amaçlar. Objektif ve siyasi etkiden bağımsız olmayı gerektirir. Karar
alıcılara rehberlik sağlar ama kararın kendisi değildir. İngiltere’de 1980’li yıllarda
başlamış ve Brüksel menşeli sosyal direktifler üzerine yoğunlaşmıştır. Almanya’da
sistem Ekonomi Bakanlığı tarafından kontrol edilir ve bütçe, fiyat ve tüketici endeksi
üzerine yoğunlaşır.136 AB kurumlarında 2002’den itibaren kullanılması zorunlu hale
gelmiştir.137
Hükümet kararlarına yardım etmenin yanında etki değerlendirmesi, iş çevrelerine
erken ve uygun bilgiyi sağlayarak değişikliklere uyum sağlamasına ve diğer sosyal
grupların üyelerini değişikliğe hazırlamalarında yardım eder. Eğer iyi ve açık bir şekilde
yapılırsa kamunun politika değişikliklerini kabulünde yardımcı olur. Düzenleyici etki
analizleri yapılırken önlemin gerekli olduğunun teyit edilmesi, alternatif politikaların
dikkate alınması, uygulamada en etkin kurumsal çözümün hesaba katılması, bütün
135
Müzakere Sürecinin Olmazsa Olmaz Aracı: Düzenleyici Etki Analizleri Semineri, 08.02.2006, İKV
S.Yıldız, a.g.tebliğ
137
Müzakere Sürecinin Olmazsa Olmaz Aracı: Düzenleyici Etki Analizleri Semineri, 08.02.2006, İKV
136
160
yararların ve farklı uygulama senaryolarının genel maliyetlerinin değerlendirilmesi
gerekmektedir.
Ülkemiz, Topluluk müktesebatını yakın bir gelecekte uyarlamayı ve uygulamayı
üstlenmiştir. Bu nedenle; İdarenin ulaşılması gerekli hedefler belirlendiği için hareketsiz
kalma şansı yoktur. Kırılgan siyasal, ekonomik ve sosyal yapımız, müzakere sürecinde
etki değerlendirmesini zorunlu kılmaktadır. Özellikle uyum düzeyinin zor ve oldukça
maliyetli olduğu tarım, çevre, bölgesel politika, enerji, ulaştırma, sosyal politika gibi
alanlarda bu analizlere başvurulmalıdır.138
Düzenleyici etki analizinin başlıca hedefleri şunlardır:

AB müktesebatını en etkin şekilde yerli ekonominin ve toplumun ihtiyaçlarına
yaklaştırmak,

Müktesebatın uygulanmasında öncelikleri ve zamanlamayı belirlemede yardımcı
olmak,

Müktesebatın uygulanması maliyetini minimize etmek,

Durum tespitine, geçiş süreçlerine ihtiyaç duyulan alanların ve optimal geçiş
süreçlerinin belirlenmesine yardımcı olmak,

Düzenlemelerin bütçe üzerindeki etkilerinin değerlendirilmesi,

İş çevrelerini ve toplumdaki diğer grupların tam üyeliğe olabildiğince kısa sürede
hazırlanmasına katkıda bulunmak.
138
A.g. seminer
161
Düzenleyici Etki Analizi, 17.02.2006 tarih ve 26083 sayılı Resmi Gazete’de
yayımlanan ve 17.02.2007 tarihi itibarıyla yürürlüğe giren “Mevzuat Hazırlama Usul ve
Esasları Hakkında Yönetmelik” ile Türk Mevzuatına girmiştir. Bu yönetmeliğin
24.maddesinde; milli güvenliği ilgilendiren konular ile bütçe ve kesin hesap kanunları ve
kanun hükmünde kararnameler hariç olmak üzere, 17.2.2007 tarihinden itibaren
hazırlanacak kanun ve kanun hükmünde kararnameler ile Başbakanlıkça uygun
görülecek diğer düzenleyici işlemler için DEA yapılması öngörülmektedir.
Bu konuya açıklık getirmek için 2 Nisan 2007 tarihinde bir Başbakanlık
Genelgesi ve Düzenleyici Etki Analizi Rehberi yayımlanmıştır. Bu genelgeye göre:
mezkûr Yönetmelik kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşları, kendi bünyelerinde
yapılacak DEA ile ilgili idari kapasite oluşturmak, kalitenin tesisi ve Başbakanlıkta
oluşturulan Daha İyi Düzenleme Grubu ile koordinasyonu sağlamak üzere bir birim
tespit edecekler, görevlerini yaparken Düzenleyici Etki Analizi Rehberi’ne göre hareket
edeceklerdir.
Katılım müzakerelerinin niteliğini ve süreci doğru algılamak, uluslararası
müzakere tekniklerinden farklı noktalar üzerinde yoğunlaşacak bir gözden geçirme ile
buna göre önceden yapılmış hazırlıkları zorunlu kılmaktadır. Böylesine önemli
konulardaki görüşmelerde başarılı olmak, iyi müzakereciliğin yanı sıra; ülke çıkarı
kavramının net bir biçimde önceden belirlenmiş olması, bunun AB tarafına
162
anlatılabilmesi ve bu konuda başta Komisyon olmak üzere AB’nin ikna edilebilmesine
bağlıdır.139
Hâlihazırda, hangi konuların müzakereye gerek duymaksızın uyumlaştırılacağı,
hangilerinin müzakere konusu edileceği, hangi konularda derogasyon veya geçiş dönemi
talep edileceği konularında kapsamlı bir çalışma da mevcut değildir. Doğal olarak tüm
kurumlar kendi yetki ve sorumluluk alanına giren konularda derogasyon veya geçiş
dönemi talep edeceklerdir. Ancak AB’nin daha önceki genişleme tecrübelerinde aday
ülkelere tanıdığı derogasyonların sayısı göz önünde tutulduğunda sınırsız bir deragosyon
hakkımızın olmadığı, bu süreçte aslolanın üyesi olmak istediğimiz Birliğin kurallarını
uyumlaştırmak ve uygulamak olduğu, ve talep edilecek derogasyonların çok dikkatli bir
şekilde seçilmesinin zorunluluk arz ettiği bilinmelidir. İlkesel olarak AB ile müzakereler
sırasında kalıcı kısıtlamalar elde etmek imkansızdır. Ayrıca, geçici bir dönemi uzatmak
da çok zordur.140
Müzakere pozisyonundaki adayın kendisi için hayati önem taşıyan konuları
öncelikle tespit etmesi ve dersine iyi hazırlanması halinde, AB’nin başlangıçta son
derece katı tutum izlediği konularda bile sonradan esnek davranabildiği de
görülmektedir. AB’nin yeni üyeleri bazı alanlardaki geçiş süreci taleplerini DEA ile
savunmak suretiyle AB’den geçiş süreci kazanmışlardır. Örneğin; Polonya sigara
fiyatlarında uyguladığı düşük ÖTV oranını korumak için 5 yıllık geçiş dönemi talep
139
140
Türkiye, İsveç ve AB Deneyimler ve Beklentiler, İsveç Araştırma Enstitüsü, 2007, s.79
163
etmiştir. Ancak, ucuz sigaraların ülkelerine girmesinden çekinen Almanya ve
Avusturya’nın itirazları ile bu talep AB tarafından reddedilmiştir. Bunun üzerine
Polonya Maliye Bakanlığı, sigara endüstrisi ile bir DEA yaparak, geçiş dönemi
olmaksızın gerçekleştirilecek uyumun kaçak sigara tüketimini ve kayıt dışı ekonomiyi
arttıracağı, istihdama olumsuz etki edeceği ve enflasyonu canlandıracağı tespit etmiş ve
5 yıllık geçiş dönemi talebini AB’ye kabul ettirmiştir.141
Polonya’nın tarım başlığı konusunda doğrudan gelir desteklerine ilişkin
müzakere başarısı da tüm aday ülkelere fayda sağlamıştır. AB tarafının başlangıçta
verilmesine tamamen karşı çıktığı doğrudan gelir desteklerinin, büyük ölçüde bu ülke
sayesinde aday ülke çiftçilerine aşamalı bir yaklaşımla da olsa verilmesi kabul edilmiş,
müzakerelerin
son
aşaması
ise
gelir
desteklerinin
arttırılması
suretiyle
tamamlanmıştır.142 Yine Polonya, “sermayenin serbest dolaşım” başlığı altında emlak
fiyatlarının ucuzluğunu gerekçe göstererek yabancıların ülkesinde mülk edinmesi
konusunda kendisine uzun geçiş dönemleri elde etmiştir. Bu bağlamda, yabancıların
ikinci konut edinmesi hususunda Polonya’nın yanı sıra Bulgaristan, Kıbrıs, Çek
Cumhuriyeti ve Macaristan 5 yıllık geçiş dönemi elde etmişlerdir. Tarım alanları ve
ormanlara yatırım ve mülk edinme konusunda AB’ye kabul ettirilen derogasyon
Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Macaristan ve Slovakya için de 7 yıl olmakla birlikte;
141
142
a.g. seminer
S.Yıldız, a.g.tebliğ
164
Polonya’nın elde ettiği 12 yıllık geçiş dönemi143, müzakere süreci sonunda bir ülkenin
AB’den elde edebildiği en önemli tavizler arasında gösterilmektedir. Bu durumda, AB
müzakere sürecinde oyunun kuralına göre oynanması başarıyı getirse de, aslında başarı,
tamamen iyi hazırlanmaya ve kurumsal yapının gerektiği şekilde tesis edilmiş olmasına
bağlıdır.144 Bu çalışmaların sağlıklı bir şekilde yürütülebilmesi için Düzenleyici Etki
Analizlerine ihtiyaç duyulmaktadır.
Müzakerelerin amacı, AB’ye en yüksek düzeyde uyum sağlamak olmakla
birlikte, Türkiye’nin kendine özgü gerçekleri, rekabet avantajları ve kırılganlıkları
dikkate alındığında, belli konu başlıklarının gündeme getirilmesinde zamanlama çok
önemli olup; bazen belli geçiş dönemleri dahilinde, gerekli ön hazırlıkların
tamamlanmasının ardından bu başlıklara öncelik vermek daha doğru olacaktır. Doğu
Avrupa ülkeleri hazırladıkları “Etki Analizi” raporları sayesinde müzakerelerden karlı
çıkmayı başarmışlardır. Türkiye için müzakerelerde karşı tarafa sunulacak etki
analizlerinin önceden belirlenmesi ve süratle hazırlanması gerekmektedir. Türkiye’nin
müzakereler esnasında pozisyon belirlenirken Sivil Toplum Kuruluşları vasıtasıyla
toplumun mümkün olan en geniş kesiminden görüş istenmesi büyük önem
taşımaktadır.145 Bununla birlikte, müzakere sürecinde çok önemli bir yer tutan veya
tutması gereken sivil toplum diyalogu istenen düzeyde değildir.146
143
Communication from the Commission on the Action Plans for administrative and judicial capacity,
and the monitoring of commitments made by the nogatiating countries in the accession negotions,
COM(2002) 256 final, 5/6/2002 s.15
144
145
1 Ocak 2010 Tarihinde Avrupa Birliği Tam Üyelik Hedefine Doğru: Güçlü Demokrasi-Güçlü Sosyal
Yapı-Güçlü Ekonomi, TÜSİAD Yayınları, 2007
146
Yaşar YAKIŞ, Yeni Yıldız Dergisi, Kasım 2006, sayı:1,
165
Müzakere çalışmalarının organizasyonunda, AB ve Türk mevzuatı arasında
analitik inceleme yapmak üzere 2000 yılında kurulmuş olan alt komitelerin bu zamana
kadar olan çalışma ve deneyimlerinden de faydalanılmalıdır. Katılım ortaklığının
öncelikleri ve mevzuatın yaklaştırılması konularındaki gelişmeleri izlemek ve Ortaklık
Komitesi’ne yardımcı olmak amacıyla, 3/2000 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı ile 8 adet
alt komite kurulmuştur. Ortaklık Komitesi’ne bağlı çalışan ve tüm toplantıları hakkında
rapor sunmakla yükümlü olan söz konusu alt komiteler şunlardır:
•
1 No’lu Tarım ve Balıkçılık Alt Komitesi
•
2 No’lu Tek Pazar, Dış Ticaret ve Rekabet Alt Komitesi
•
3 No’lu Ticaret, Sanayi ve AKÇT Ürünleri Alt Komitesi
•
4 No’lu Ekonomik ve Parasal Birlik-İstatistik Alt Komitesi
•
5 No’lu Teknolojik Yenilik ve Eğitim Alt Komitesi
•
6 No’lu Ulaştırma, Çevre, Enerji ve Trans-Avrupa Şebekeleri Alt Komitesi
•
7 No’lu Bölgesel Gelişme, İstihdam ve Sosyal Politika Alt Komitesi
•
8 No’lu Gümrükler, Vergilendirme, Uyuşturucu ve Kara Paranın Aklanması Alt
Komitesi
Müzakere süreci ile ilgili merkezi yapılanmanın yanı sıra bu süreçte önemli
görevlerden biri de kurumlara düşmektedir. Mevzuat uyum taslaklarını ve uygulamayı
yürütecek olan kurumlardır. Bu yüzden merkezi yapının kurumlarla iyi bir işbirliği ve
koordinasyon ortamını yakalaması gerekmektedir. Merkezi yapı ile kurumlar arasında
hızlı bir bilgi akış sisteminin oluşturulması, irtibat noktalarının belirlenmesi önem arz
etmektedir. Hâlihazırdaki yapılanmada tüm kurumların müsteşar yardımcısı düzeyinde
166
“AB Daimi Temas Noktaları” bulunmakla birlikte bu yapının verimli bir şekilde
işlediğini söylemek güçtür. Kurumların temas noktalarının belirlemesindeki tek kriter
müsteşar
yardımcısı
görevlendirmeler
statüsüne
yapılırken,
haiz
kişinin
olunması
olarak
statüsünden
belirlenmiştir.
ziyade
AB
Bu
tür
konularındaki
deneyimlerine, mesleki becerilerine ve kişisel olarak bu görevi isteyip istemediğine
dikkat edilmesi gerektiği düşünülmektedir. Aksi takdirde, iş yoğunluğu oldukça fazla
olan bu üst düzey yöneticilerden, AB işleri ile gerektiği şekilde ilgilenmesini beklemek
oldukça zordur.
Ayrıca, AB işleri ile ilgili yeterli insan kaynaklarının oluşumuna yönelik
stratejilerin geliştirilmesi ve zaman geçirilmeden uygulamaya sokulması gerekmektedir.
Bu süreçte insan kaynakları faktörü çok önemlidir. Sadece yabancı bir lisana hakim
olmak bu konunun uzmanı olmak için yeterli değildir. AB sistematiğini bilen, bu
konularda tecrübe sahibi ve mesleki özellikleriyle temayüz etmiş kişilerin sürece yön
vermesine özen gösterilmesi gerekmektedir. AB süreci siyasi boyutları ve uzantıları olan
bir süreçtir. Bu nedenle, AB işlerinde görevlendirilecek personelin en azından şahsi
siyasi görüşlerini işinden ayırt edebilecek ve bu görüşlerinin sürecin işlemesine olumsuz
etki oluşturmayacak yapıda olanlardan seçilmesine özen gösterilmelidir. Mevzuat
çalışmaları veya idari yapı iyileştirmelerinde zaman zaman karşılaşılan durumlar
göstermektedir ki, kimi kamu yöneticilerinin siyasal bir hedef olan AB üyeliğine kişisel
167
olarak inanmamalarının bir sonucu olarak, uyumun sağlanmasında gecikmeler
yaşanabilmektedir.147
Müzakere sürecinde parlamentoların önemi de yadsınamaz. Çünkü kanun
değişikliklerini yapacak olan mercii parlamentolardır. Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin
(TBMM) adaylık statüsü alınıncaya kadar olan, Kopenhag siyasi kriterlerine uyuma
yönelik performansı dikkat çekicidir. Bundan sonraki süreçte ise AB müktesebatının
tümüne yönelik uyum çalışmalarının ve teknik düzenlemelerin TBMM gündemini büyük
oranda işgal edeceği aşikardır. Burada AB Uyum Komisyonu’na büyük görev
düşmektedir. AB uyumuna yönelik yasa tasarı ve taslaklarının öncelikli görüşülmesi
sağlanmalıdır. Yasama ve yürütme organlarının ahenk içinde çalışması süreci olumlu
olarak etkileyecektir. 9. Kalkınma Planı’nda “kısa bir zaman içinde çok sayıda hukuki
düzenlemenin yapılmasını gerektirecek olan katılım sürecinde, TBMM’nin etkin bir
şekilde bilgilendirilmesi ve uyumun gerektirdiği hızda karar alabilmesi için gerekli
tedbirler alınacağı” ifade edilmiştir.148 Ayrıca,
AB Uyum Komisyonu'nun, Avrupa
Parlamentosu ile TBMM arasında 25 AB'li ve 25 Türk üyeden oluşan Karma Parlamento
Komisyonu (KPK) ile yakın ilişkide olması Avrupa Parlamentosu'nun Türkiye'nin uyum
ve hazırlık çalışmaları konusundaki bilgi ve kolaylaştırıcı işlevine büyük katkılar
sağlayacaktır. Bu anlamda mümkün olduğu ölçüde TBMM Uyum Komisyonu üyelerinin
aynı zamanda KPK üyesi olması yararlı olacaktır.149
147
Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), s.22
149
C.AKTAR, a.g.m, s.2
148
168
AB müzakere sürecinin sadece kamu kurumları tarafından yürütülecek bir eylem
olarak görülmesi yanlıştır. AB tam üyeliğinin sonuçları sadece kamu kesimini değil
toplumun tümünü etkileyecektir. Bu nedenle, toplumun örgütlenmiş yapıları (STK’lar),
özel sektör temsilcileri, üniversiteler, düşünce ve strateji kuruluşlarının da süreçte yer
alması ve karar verici mekanizmalara dahil edilmesi gerekmektedir. İKV tarafından
oluşturulan ve AB uyum sürecine destek amacıyla farklı kesimleri temsil eden STK’ların
katıldığı “Türkiye Platformu” bu işlevi gerçekleştirecek bir yapı olarak düşünülebilir.150
Diğer taraftan, AB müzakere ve hazırlık çalışmalarının bir "dış ilişki" olarak
algılanma tehlikesiyle karşı karşıyadır. Ancak, AB süreci gibi katılımcı, şeffaf ve ancak
topluma mal oldukça somutlaşacak bir dönemde bu algılamanın sürdürülmesi mümkün
gözükmemektedir.151 Unutulmamalıdır ki, bu süreçte müzakerelerin %95’i ülke içinde
yapılacaktır.152
Türkiye kendi kamuoyu, AB kurumları ve üye ülkeler nezdinde sağlam bir
iletişim stratejisine sahip olmalıdır. Bu süreçte, kendimizi iyi ifade etmek, yapılanları
anlatmak ve Avrupa kamuoyunun desteğini kazanmak yadsınamaz bir öneme sahiptir.
Türkiye’de AB üyeliği kapsamında yaşanan köklü hukuki, siyasal ve toplumsal dönüşüm,
Türk toplumunun pek çok kesiminin direncini beraberinde getirebilir. Bununla birlikte
kamuoyunun AB üyeliğine verdiği desteğin ve reform sürecinin devamı ülkenin AB’ye
150
Rıdvan KARLUK, Avrupa Birliği ve Türkiye, Beta, 2005, s.866
C.AKTAR, a.g.m, s.1
152
Türkiye’nin Katılım Süreci Semineri, DG Enlargement Türkiye Ekibi, 12.12.2005, Avrupa Komisyonu
Türkiye Delegasyonu, www.avrupa.info.tr
151
169
katılım sürecinin getirdiği ivmenin korunmasına bağlı olacaktır.153 Her alanda köklü
değişiklikler getirecek bu projenin hızlı ve başarılı bir şekilde yürütülebilmesi, toplumun
tüm kesimlerince benimsenmesi ve desteklenmesiyle mümkündür. Bu nedenle
müzakerelerin basından sonuna kadar olan dönemde yürütülen çalışmalarda açıklık,
şeffaflık ve geniş katılımlı mutabakat esas alınmalıdır.154 Müzakere sürecinin başlaması
ile birlikte bu alandaki boşluğu kapatmak için “Avrupa Birliği İletişim Grubu” tesis
edilmiştir. Birkaç bakandan ve teknik personelden oluşan bu grubun amacının iç ve dış
iletişim kanallarını oluşturmak; sivil toplum kuruluşları, yerli ve yabancı medya
kuruluşları ile yakın temas içinde çalışmak olduğu zikredilse de155 şu ana kadar kayda
değer herhangi bir çalışma yapıldığını söylemek güçtür. AB iletişim stratejisini
geliştirmek için 24 saat AB konularında yayın yapacak bir TV kanalı kurulması
düşünülmelidir.156 Katılım müzakerelerinin bu kritik döneminde süreci iyi analiz etmek,
muğlak kalan noktaların ve yanlış bilgilendirmelerin aydınlatılması için çalışmak büyük
önem taşımaktadır.157
Toplumun bu yöndeki talep ve beklentileri, diğer taraftan Gümrük Birliği
çerçevesinde Topluluk müktesebatının 3 önemli ana başlığını müzakere etmiş bulunan
bürokrasinin deneyimleri, yapılması gereken muazzam boyutlardaki işleri kotarmak için
Türkiye’nin elindeki değerli ve sağlam dinamiklerdir. Artık ivedilikle yapılması
gereken, şu sırada atıl bekleyen iç dinamiklerin harekete geçmesini sağlamak amacıyla
153
Bağımsız Türkiye Komisyonu Raporu,s.29, www.independentcommissiononturkey.org
www.ikv.org.tr
155
156
Cengiz AKTAR, “Avrupa Birliği İşleri Yeniden?”, Vatan Gazetesi, 15.08.2007
157
Nathalie TOCCI, AB-Türkiye Çalışmalarında Netlik Arayışları, AB Bülteni, TESEV, Aralık 2006
154
170
AB konusunda yoğun bilgilendirme çalışmalarını kamu ve sivil girişimler tarafından
yürütülmesidir.158
Sürecin başından itibaren son kullanıcıların işe dahil olmaları, gerek
müzakere/uyum/uygulama çalışmalarının etkin olması ve sonuç vermesi açısından,
gerek AB'nin topluma gerçek anlamda mâl olması açısından yararlı olacaktır. Örneğin;
Balıkçılık Politikası müzakere ve uyum çalışmaları esnasında Balıkçılık Kooperatifleri
ne kadar sürece dahil edilirlerse yeni politikaların hayata geçirilmesi o kadar
kolaylaşacak, balıkçılar balıkçılık mevzuatını o kadar sahipleneceklerdir. Yüzyıllardır
yapıldığı gibi karar ve yasaların yukarıdan aşağıya empoze edildiği bir yapılanma
biçiminde elbette bu işler kolay olmayacaktır. Ama bu olmazsa da, tartışılmaz koşul ve
yaptırımlarla
dolu
AB
mevzuatının
hazmedilmesi
zorlaşacak
ve
süreç
tökezleyebilecektir. AB süreci, birey ve toplum hayatının neredeyse her veçhesiyle ilgili
bir yenilik ve değişiklik arz ettiği ölçüde toplumsal sorumluluk ve sahiplenme gerektiren
bir niteliktedir. Nitekim son genişleme dalgasındaki ülkeler arasında Bulgaristan,
Estonya, Kıbrıs, Slovakya ve Slovenya toplumlarını müzakere ve hazırlık çalışmalarına
başından itibaren dahil etmişlerdir. Bu amaç doğrultusunda, ülkemizde kamu ile toplum
arasında eşgüdümün yapılandırılması gerekmektedir. Her müzakere konusu ayrı
başlıklarla, kamu ile toplum arasında bir ortak anlayış ya da ulusal müzakere
pozisyonunun oluşturulmasını sağlayacak şekilde işlemelidir.159
158
159
Cengiz AKTAR, Avrupa Okumaları, Kanat, 2003, s.123
C.AKTAR, a.g.m, s.1-2
171
Bu süreçte, strateji ve düşünce kuruluşlarına da büyük görev düşmektedir. AB
üyeliği ile ilgili stratejik analizlerin yapılacağı hükümet dışı düşünce kuruluşlarına önem
verilmelidir. Bu kuruluşlar içinde İktisadi Kalkınma Vakfı (İKV), Türkiye Ekonomik ve
Sosyal Etütler Vakfı (TESEV) ve Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı
(TEPAV) ön planda yer almakta olup, sayılarının ve kalitelerinin arttırılması için çaba
sarf edilmelidir.
Müzakere süreci kurumsal yapılanmasına; yetki, görev ve sorumlulukların
paylaşımına; iletişim planlarına dair bütüncül bir strateji planı hazırlanmalıdır. Her nasıl
ki AB tarafı genişleme strateji hazırlamak suretiyle bu konudaki hedef ve planlarını
kamuoyu ile paylaşıyorsa, Türkiye de tüm ilgili tarafların uzlaşması ile oluşturacağı AB
Katılım Stratejisini hazırlamalı ve Türk kamuoyu ve AB tarafına bunu deklare etmelidir.
Bu strateji aynı zamanda Türkiye’nin yol haritasını teşkil etmeli, uzlaşmaya dayanan bir
belge olacağı için tüm ilgili taraflar stratejik hedeflere kilitlenmelidir.
Bu konuda yapılacak çok şey ve kat edilecek çok mesafe vardır. Ancak, daha
önce de zikredildiği gibi AB müzakere sürecinin kilit noktası öncelikle güçlü siyasi
iradenin tesisidir.
172
3.5. Gümrük Müsteşarlığı Müzakere Kapasitesi ve Geliştirilmesine Yönelik
Öneriler
Gümrük Müsteşarlığı diğer tüm kamu kurum ve kuruluşları gibi AB ile ilgili
alanda Hükümetin genel politikasını uygulamaya yönelik tedbirleri almak, uyum ve
uygulama çalışmaları ile ilgili işleri yürütmekle mükellef kılınmıştır.160
Gümrük Müsteşarlığı’nın katılım sağlayacağı tarama ve müzakere çalışmalarını
yürütmek için yeni bir yapılanmaya ihtiyaç duyulmuştur. Çünkü, AB ile ilişkiler uzun
yıllardır devam etmesine rağmen, tarama ve müzakere süreci günümüze kadar
gerçekleştirilen uyum çalışmalarının tümünün değerlendirileceği bir döneme tekabül
etmektedir. Yoğun bir çalışma temposu gerektiren bu sürecin başarılı bir şekilde
kotarılması için etkin, verimli, hızlı çalışabilen ve konunun uzmanlarından teşekkül
edecek çalışma grupları gerekli görülmüştür.
Yapılan değerlendirmeler neticesinde, söz konusu ihtiyaca binaen, her bir fasılda
çalışmaların yürütülmesini teminen “Tarama ve Çalışma Grupları” kurulması
kararlaştırılmıştır. İlk aşamada, 7 müktesebat başlığı (Malların Serbest Dolaşımı, Fikri
Mülkiyet Hukuku, Ulaştırma Politikası, İstatistik, Adalet-Özgürlük ve Güvenlik, Çevre,
Gümrük Birliği) için Müsteşarlık Makamının onayı ile Ocak 2006’da tarama ve çalışma
grubu tesis edilmiştir. Ancak, daha önce ifade edildiği gibi, bu 7 fasılın Gümrük
Müsteşarlığı’nın tüm görev ve yetki sahasını kapsamadığı düşünülmüş ve belirlenen 9
160
485 Sayılı Gümrük Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK, RG: 13.07.1993, No:21636
173
fasılda daha (Bilgi Toplumu ve Medya, Gıda Güvenliği-Veterinerlik ve Bitki Sağlığı,
Balıkçılık, Vergilendirme, Şirketler ve Sanayi Politikası, Trans-Avrupa Şebekeleri, Dış
İlişkiler, Mali Kontrol, Mali ve Bütçesel Hükümler) çalışmaların yürütülmesini teminen
Nisan 2006’da çalışma grubu kurulması yoluna gidilmiştir.
Çalışma gruplarının oluşturulmasında, ilgili birimlerin tümünün yer alması
hususuna özen gösterilmiştir. Her bir çalışma grubu için koordinatör belirlenmiş ve
çalışmaların koordinatörün gözetiminde gerçekleştirilmesi sağlanmıştır.
Tarama ve Çalışma Gruplarının kompozisyonu aşağıdaki tablodaki gibidir:
Tablo 4: Gümrük Müsteşarlığı Tarama ve Çalışma Grupları (Sayılar; Birimlerin temsilci
sayılarını, Altı çizili Birim ise grup koordinatörünün bağlı olduğu Birimi temsil
etmektedir)
Gümrük Birliği Faslı
Teftiş Kurulu Başkanlığı (1)
Hukuk Müşavirliği (1)
Gümrükler Genel Müdürlüğü (13)
Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü (3)
Gümrükler Kontrol Genel Müdürlüğü (1)
AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (11)
Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı (1)
Personel Dairesi Başkanlığı (1)
Eğitim Dairesi Başkanlığı (1)
İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığı (1)
Muhabere ve Elektronik Dairesi Başkanlığı (2)
Toplam: 36 Personel
Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı
Toplam: 16 Personel
174
Malların Serbest Dolaşımı Faslı
Toplam: 9 Personel
Fikri Mülkiyet Hukuku Faslı
Toplam: 11 Personel
Ulaştırma Politikası Faslı
Toplam: 8 Personel
İstatistik Faslı
Toplam: 8 Personel
Çevre Faslı
Toplam: 6 Personel
Dış İlişkiler Faslı
Toplam: 5 Personel
Mali Kontrol Faslı
Toplam: 6 Personel
Trans-Avrupa Şebekeleri Faslı
Toplam: 8 Personel
Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı
Faslı
Toplam: 5 Personel
Balıkçılık Faslı
Toplam: 4 Personel
175
Mali ve Bütçesel Hükümler Faslı
İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığı (1)
Vergilendirme Faslı
Toplam: 10 Personel
Toplam: 6 Personel
Şirketler ve Sanayi Politikası Faslı
Bilgi Toplumu ve Medya Faslı
Toplam: 5 Personel
Toplam: 7 Personel
Tabloda yer aldığı gibi Gümrük Müsteşarlığı toplam 150 uzman personeli ile
müzakere sürecini yürütmektedir.
Gümrük Müsteşarlığı kendi bünyesinde çalışma gruplarına sahip olduğu gibi
kurumlararası oluşturulan çalışma grup çalışmalarına da katılım sağlamaktadır.
Müsteşarlık; bundan önceki bölümde bahsi geçen ve toplam sayısı 9 olan Müzakere
Fasılları Çalışma Gruplarının 6’sında (1,2,3,4,6 ve 9) yer almaktadır. Bu çalışma
grupları ilk toplantılarını Aralık 2006’da AB Genel Sekreteri Başkanlığı’nda
gerçekleştirmişlerdir. Söz konusu toplantılarda; tarama sonrası AB uyum çalışmalarında
gelinen nihai nokta ile bundan sonra özellikle açılış kriterlerine yönelik yapılması
gereken çalışmalar hakkında görüşülmüştür.
176
6 No’lu Çalışma Grubu toplantısına Gümrük Müsteşarlığı’nın yanı sıra Dış
Ticaret Müsteşarlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Sağlık
Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Adalet Bakanlığı ve Türk Patent Enstitüsü gibi
kurumlar katılmıştır. Gümrük Birliği faslı çalışmaları Gümrük Müsteşarlığınca, Malların
Serbest Dolaşımı ve Dış İlişkiler faslı çalışmaları Dış Ticaret Müsteşarlığınca, Fikri
Mülkiyet Hukuku faslı ise Kültür ve Turizm Bakanlığı ve Türk Patent Enstitüsünce
sunulmuştur. Toplantı neticesinde Malların Serbest Dolaşımı ve Fikri Mülkiyet Hukuku
fasıllarına ilişkin belli olan veya getirilmesi muhtemel olan müzakere açılış kriterlerine
ilişkin eylem planlarının hazırlanmasına karar verilmiştir. Bu iki fasılda eylem planı
hazırlıkları sürdürülmektedir.
Gümrük Müsteşarlığı; Adalet, Özgürlük ve Güvenlik faslı alt çalışma
gruplarından Gümrük İşbirliği Çalışma Grubu koordinatörlüğünün yürütmenin yanı sıra
İltica ve Göç, Dış Sınırlar, Terörizmle Mücadele, Örgütlü Suçlarla Mücadele,
Uyuşturucu ile Mücadele, Polis İşbirliği Alt Çalışma Gruplarının da üyeliğini
sürdürmektedir.
Gümrük İşbirliği Çalışma Grubu ilk toplantısı; 28 Mayıs 2007 tarihinde İçişleri
Bakanlığı (Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı) ve Dışişleri
Bakanlığı
temsilcilerinin
katılımı
ile
gerçekleştirilmiştir.
177
Gümrük
Müsteşarlığı
başkanlığında
Söz konusu toplantıda, Gümrük Müsteşarlığı ve İçişleri Bakanlığı arasında
gerçekleştirilmesi öngörülen “Kaçakçılıkla Mücadele Alanında İşbirliği Protokolü”ne
ilişkin hazırlık çalışmalarının Gümrük Müsteşarlığı tarafından yürütülmesi ve bu çalışma
neticesinde oluşturulacak taslak protokolün çalışma grubu üyelerinin görüş ve
önerilerine açılması hususlarında mutabık kalınmıştır.
Bu
kapsamda,
29
Kasım
1996
tarihli
“Uyuşturucularla
Mücadelede
Polis/Gümrük Anlaşmalarının Tanzimi”ne ilişkin AB Konseyi İlke Kararının da dikkate
alınması suretiyle Gümrük Müsteşarlığınca tarafından hazırlanan taslak protokol Eylül
2007’de ilgili kurumların görüş ve önerilerine açılmıştır.
Müsteşarlık ayrıca önceki bölümde zikredilen 8 alt komitenin 4’ünde çalışmalara
katılmakta olup bu alt komiteler ve AB Komisyonu temsilcileri ile gerçekleştirilen son
toplantı tarihi şöyledir:
•
8 No’lu Gümrükler, Vergilendirme, Uyuşturucu ve Kara Paranın Aklanması Alt
Komitesi: 5 Aralık 2006
•
2 No’lu Tek Pazar, Dış Ticaret ve Rekabet Alt Komitesi: 16 Ocak 2007
•
4 No’lu Ekonomik ve Parasal Birlik-İstatistik Alt Komitesi: 18 Ocak 2007
•
6 No’lu Ulaştırma, Çevre, Enerji ve Trans-Avrupa Şebekeleri Alt Komitesi. 22–
23 Şubat 2007
178
Gümrük Müsteşarlığı’nın müzakere süreci ile ilgili çalışmalarını daha etkin ve
verimli yürütebilmesi için;
Tarama ve Çalışma Gruplarında “ekip ruhu”nun tesis edilmesi gerekmektedir.
Müzakere sürecinden bu yana grupların başarılı çalışmalar gerçekleştirdiği gözlenmekle
birlikte, ekip ruhunun tam olarak oluşmadığı görülmektedir. Kendini ekibin bir parçası
olarak gör(e)meyen grup üyeleri kendi görev alanına giren konularda çalışma yapmakla
birlikte, grubun tüm çalışmaları hakkında bir bilgi ve fikir sahibi olamamaktadır. Bu
yüzden gruplar içinde iletişim kanallarının oluşturulması ve sürekli açık kalması
sağlanmalıdır. Takım çalışmasının oluşturulması için takım liderlerine büyük görev
düşmektedir. Tarama ve Çalışma Gruplarının motivasyonu sağlanmalı ve devam
ettirilmelidir. Çalışmaların başarılı olması için görevlilerin motivasyon derecesinin
yüksek olması gerekir. Yine burada takım liderinin motive edici söz ve davranışları ön
plana çıkmaktadır.
Müzakere sürecinin uzun vadeli bir süreç olması nedeniyle çalışmaların
dönemsel nitelikte değil süreklilik arz eden nitelikte olduğu fikrinin yerleşmesi
gerekmektedir. Müzakere süreci uzun soluklu ve sabır isteyen bir süreçtir. Kimi zaman
siyasi atmosferin de etkisi ile süreçle ilgili faaliyetlerde yoğunlaşma olduğu, kimi
zamansa durgun dönemler yaşandığı görülmektedir. Bu istikrarsız durum, çalışmalardaki
motivasyonu olumsuz yönde etkilememeli ve teknik çalışmalar sürekli devam
ettirilmelidir.
179
Her çalışma grubu faaliyetleriyle ilgili dosyalama sistemi oluşturmalıdır. AB
müzakere sürecinde kurumsal hafızanın oluşumuna dikkat edilmelidir. Görev değişimi
olduğunda görevi devralanlar geçmişle ilgili tüm bilgi ve belgelere kolaylıkla
ulaşabilmelidir.
Süreçle ilgili gruplar bazında, gruplar arası ve AB Daimi Temas Noktasının
başkanlığında grup koordinatörleriyle periyodik değerlendirme toplantılarının yapılması,
geçmişte yapılanların tespit edilmesi ve geleceğe yönelik politikaların belirlenmesi
gerekmektedir.
Mevzuat çalışmalarında AB perspektifinin yakalanması gerekmektedir. AB’ye
aday bir ülkenin mevzuat çalışmalarında AB’ye tam üyelik hedefinin göz önünde
tutulması,
mevzuatın
sık
sık
değişmesinin
önlenmesine
ve
mükerreriyetten
kaçınılmasına yardımcı olacaktır. Ayrıca, AB Müktesebatına Uyum Programı ve İş ve
Yönetim Planı’nda (Türk Gümrüklerinin İş Stratejisi ve Ulusal Eylem Planı) yer alan
vadelere göre çalışmaların programlaması yapılmalıdır. Çalışmaların iş takvimlerine ve
eylem planlarına dayandırılması süreci kolaylaştıracaktır.
Bu sürecin Müsteşarlığın tüm birimlerini ilgilendiren ve ortak aklın hakim olması
gereken bir süreç olduğu gözden kaçırılmamalıdır. Müzakere süreci, tek bir Genel
Müdürlüğün veya tek bir Şube Müdürlüğünün görevi olarak görülmemelidir. Elbette
sürecin genel koordinasyonu bir birim tarafından gerçekleştirilmelidir ve halihazırda bu
görev AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü’ne verilmiştir. Ancak, bazı durumlarda
180
genel koordinasyondan ötesine geçilmesinin yetki ve sorumluluk bakımından imkansız
olduğu durumlarda dahi diğer yetkili ve sorumlu birimlerin konuyla ilgili çalışma
yapmaktan
imtina
ettiği
gözlemlenebilmektedir.
Bu
durumlarda
özel
olarak
koordinasyon birimlerinin genel olarak ise Müsteşarlığın zor durumda kaldığı
unutulmamalıdır. Bu nedenle bundan sonraki çalışmalarda bütüncül bir makro bakış
açısının geliştirilmesinin zorunlu olduğu düşünülmektedir. Ayrıca, AB işleri
Müsteşarlığın tüm birimleri tarafından birincil önemde görülmeli ve bu birimlerin AB
işleri ile ilgilenen bölümleri insan kaynakları açısından güçlendirilmelidir.
Düzenleyici
Etki
Analizleriyle
ilgili
çalışmalara
vakit
kaybetmeden
başlanılmalıdır. Yasal zorunluluk haline gelmiş bulunan bu analiz çalışmalarının hangi
konularda yoğunlaşacağına ve nasıl yapılacağına karar verilmesi, en azından
araştırmaların başlatılması gerekmektedir.
Müzakere süreci merkezi yapılanması için geliştirilen önerilerin mikro düzeyde
uygulamaları kurumlar bazında da bürokratik katmanlaşmaya sebebiyet vermeden
oluşturulmalıdır. Müsteşarlık bünyesinde, başkanlığını Gümrük Müsteşarının ve başkan
yardımcılığını AB Daimi Temas Noktasının yapacağı, Müsteşar Yardımcıları, Genel
Müdürler ve ilgili Uzmanlardan oluşan “AB Uyum Çalışmaları Değerlendirme ve
Yönlendirme Komitesi” kurulmalıdır. Bu komite, Müsteşarlığın müzakere süreci ile
ilgili politikalarına istişareye ve uzlaşmaya dayalı olarak nihai şeklinin verileceği karar
mercii şeklinde örgütlenmelidir. Komite 2 ayda bir periyodik olarak ve olağanüstü
gündem maddesine dayalı olarak Müsteşarın talimatıyla her zaman toplanabilmelidir. Bu
181
Komite, Müsteşarlık yüksek idare kadrosunun AB süreciyle ilgili faaliyetlerden sürekli
olarak haberdar olmasına ve sürecin en üst düzeyde sahiplenildiği algılamasının
oluşmasına vesile olacaktır Komitenin sekretaryası AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü
tarafından yürütülmeli, teknik destek ise çalışma grupları tarafından verilmelidir.
Türk İdare Sisteminde üst-ast ilişkileri çok katı bir yapılanma şeklinde tezahür
etmiş olup, teknik konuların mutfağında çalışan teknokrat kadronun dahi tek başına
inisiyatif alması mümkün olamamaktadır. Bu durum, uzman kadroların çalışma azmini
kırabilmektedir. Bu nedenle; uzmanlaşma olgusuna özel önem atfedilmeli, konunun
uzmanları tarafından geliştirilen öneri, bilgi ve belgelere klasik üst-ast ilişkisi içinde
yaklaşılmamalıdır. AB müzakere sürecinin başarısının, bu konuda tesis edilecek doğru
bir insan kaynakları politikasına bağlı olduğu unutulmamalıdır. Müsteşarlığın son 10
yılda oluşturduğu oldukça tecrübeli uzman kadrosunun, müzakere sürecinin gerektirdiği
insan kaynaklarına cevap verebileceği çok açıktır. Sorumlulukları oldukça büyük olan
bu kadroların yetki ile de donatılmasının ve süreçte asli fonksiyon ifa etmesinin gerekli
olduğu düşünülmektedir.
182
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM:
GELECEĞE DÖNÜK BİR PROJEKSİYON DENEMESİ : “AB ÜYESİ
TÜRKİYE’NİN GÜMRÜKLERİ”
Türk Gümrük İdaresi; ülkemiz için hazırlanan ilerleme raporlarında da
belirtildiği üzere, AB standartlarına en yakın kurumlar arasındadır. Kimi görüşlere göre
ise Gümrük Müsteşarlığı; kendisini AB’ye en fazla uyarlamış kurumdur.161 Bu gelişim
de AB-Türkiye Gümrük Birliği’nin etkisi yadsınamaz olmakla birlikte, Türk Gümrük
İdaresi’nin gelişime ve yeniliklere açık yapısı da AB standartlarına yaklaşmasında
önemli bir etken olmuştur ve olmaya devam etmektedir. Zaten gümrük idareleri, hizmet
alıcılarla doğrudan ilişki içinde olması ve yapılan işin niteliği bağlı olarak hızlı ve
verimli bir iş akışı sağlanması gerektiğinden standartlarını geliştirmek zorundadır
Dünya genelindeki dış ticaret hacmi ve hızı her geçen gün artmaktadır. Buna
paralel olarak ticareti kolaylaştırıcı çabaların da yükseldiği görülmektedir. Türk Gümrük
İdaresi; “yasal ticaretin hızlandırılması, yasa dışı ticaretin engellenmesi” olarak formüle
edilebilecek misyonuna yönelik olarak özellikle otomasyona dayanan idari kapasite
geliştirme çabalarını sürdürmektedir.
Bu faaliyetlerin müzakere süreci ile birlikte
artarak devam etmesi ise Türk Gümrüklerinin vizyonunu oluşturmaktadır.
161
Volkan VURAL, Gümrük Birliği ve Tam Üyeliğe Hazırlık Sürecinin Değerlendirilmesi, Dünya
Gümrük Etkinlikleri İstanbul Paneli, 2001, Gümrük Vakfı Yayını, s.63
183
Peki, AB üyesi olmuş bir Türkiye’nin Gümrük İdaresi nasıl olacaktır? Bu soruya
tam bir cevap bulmak elbette ki zordur. Genel bir cevap vermek gerekirse; AB üyesi
Türkiye’nin Gümrükleri; AB gümrük mevzuatını eksiksiz uygulayacak ve AB
standartlarında gümrük hizmeti üretecek bir gümrük idaresi olacaktır. Daha doğrusu
olmalıdır. Olmalıdır; çünkü her alanda olduğu gibi gümrük alanında da bu iki
fonksiyonu ifa edemeyecek bir yapı ile AB üyesi olmak mümkün görünmemektedir.
AB yükümlülüklerinden bağımsız olarak düşünüldüğünde, etkin bir kamu
idaresinin; iş akışlarını yeniden düzenlemiş, proaktif çalışmaya, çözüm üretmeye ve
görevlilerinin
inisiyatif
almasına
olanak
tanıyan,
mevzuatını
yenilemiş,
bilgisayarlaşmanın bütün sorunların çözümü olduğunu düşünmeyen, bilgisayarların
ürettiği bilgileri iyileştirme çalışmalarında girdi olarak kullanan, modern bir
organizasyona sahip, görev dağılımı ve ücret seviyelerinin tespitinde basit memuriyet
kurallarını aşmış, ilgili diğer kamu kurumları ile işbirliği ve eşgüdümün öneminin
idrakinde olmasının bekleneceği aşikardır. AB’nin kurumsal yapı için yarattığı değişim
zorunluluğu
da,
yukarıda
sayılan
ilkelere
paraleldir
ve
geleneksel
çalışma
yöntemlerinden ve ilişkilerinden arınmayı gerektirir.162
Aday ülkelerin müktesebatı doğru bir şekilde uygulayabilmesini teminen
Komisyonun diğer tüm ilgili birimlerinin katkılarıyla AB Komisyonu Genişleme Genel
Müdürlüğü
162
(DG
Enlargement)
tarafından
184
oluşturulmuş
“AB
Müktesebatının
Uygulanması İçin Gereken Ana İdari Yapılar”163 adlı belge AB üyesi Türkiye’nin
Gümrükleri konusunda bize fikir verebilecek yegâne belgelerden biridir.
Bu belgede; müktesebatın tüm başlıkları için; müktesebatta açık bir şekilde
öngörülen idari yapılar ile müktesebatta açık bir şekilde öngörülmeyen ancak
müktesebatın etkin bir biçimde uygulanabilmesi için gerekli olan idari yapılar, bu
yapıların her birinin gerçekleştirmesi gereken temel görevler ile bu yapıların görevlerini
yerine getirebilmek için sahip olmaları gereken temel özellikler belirtilmekte ve idari
kapasitesinin değerlendirilmesinde temel alınabilecek bir dizi kriter sunmaktadır.
Bununla birlikte; bu belge bilgilendirme ve rehber olma niteliğindedir. AB ve aday
ülkeler için bağlayıcılık taşımamaktadır. Söz konusu belgenin, AB müktesebatını
uygulayabilecek bir gümrük idaresinin niteliklerini ayrıntıları ile betimleyen Customs
Blueprints164in özeti niteliğindeki Gümrükler ile ilgili kısmının, AB üyesi bir
Türkiye’nin Gümrüklerine bir model olarak ışık tutacağı düşünülmektedir.
163
Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis, Informal Working Document
For Information Purposes Only, European Commission (last update: 2005), www.ec.europa.eu
164
European Commission, Customs Blueprints – Customs Pre-Accession Strategy, DG TAXUD. Gümrük
Mavi Kitapçıkları (Customs Blueprints), Avrupa Topluluk mevzuatı ve standartlarıyla uyumlu ve etkin
bir gümrük idaresi oluşturabilmelerini teminen aday ülkelere yönelik olarak 1998’de yayımlanmıştır. Bu
uygulama, Avrupa Ortak Pazarı içerisindeki modern bir gümrük yönetimi için her biri en iyi uygulamayı
(best practice) temsil eden 13 gümrük kitapçığını kapsar. Bu kitapçıklar, her gümrük işleminde ölçülebilir
başarı standartlarıyla aday ülkelerin gümrük hizmetlerinde işlevsel kapasitenin gelişimine rehberlik eder.
Bunlar, aday ülkelerin işlevsel kapasitesini, organizasyon ve yönetimini, eğitimini, ticari çeşitliliğini, alt
yapısını ve teçhizatları için gerekli minimum ihtiyaçlarını karşılar. Ayrıca mevzuat tarafından açıkça
ihtiyaç duyulan yönetim yapı dizisini kapsar; buna ek olarak açık olarak belirtilmeyen ama mevzuatın
etkin olarak uygulanması için gerekli olan yapıları da belirtir.
Kitapçıklar, AB üye devletlerinin işbirliği ve onayıyla AB Komisyonu’nun Vergilendirme ve Gümrük
Birliği Komiserliği tarafından hazırlanmıştır. Bu kitapçıklar, hem üye devletlerin reform süreçlerini
tamamlamaları için hem de aday devletlerin işlevsel kapasitesindeki eksiklikleri kıyaslamak için bir rehber
niteliği taşımışlardır. Bunlar ayrıca doğrudan teknik yardım da sağlar. Bu kitapçıkların temelinde katılım
öncesinde boşluk ve ihtiyaç analizlerinin yapılması, olması gerekenle karşılaştırmalar yaparak
185
4.1. Model Olarak Gümrükler
Gümrük Birliği mevzuatının uygulanması için her üye devletin, gümrük
kurallarını yerinde ve uygulama birliği içinde uygulayacak etkin gümrük idarelerine
ihtiyacı vardır. Gümrük otoriteleri güçlü bir kontrol gücüne ve kurallara tabi
mükelleflerin ise müracaat hakkına sahip olmaları gerekir.
Gümrük kurallarını yerinde ve uygulama birliği içinde uygulanmasının
sağlanması; merkezi bir gümrük idaresinin yanı sıra, kara, hava ve deniz sınırlarının da
içinde
bulunduğu
bölgesel
ve
yerel
seviyelerdeki
operasyonel
işlemlerin
gerçekleştirmesi için taşra teşkilatını zorunlu kılmaktadır. Bu birimler arasındaki roller,
sorumluluklar ve bağlantılar kesin olarak tanımlanmalı ve şeffaf olmalıdır.
Birlik sınırları içerisindeki her noktada gümrük düzenlemelerinin uyumlu bir
şekilde uygulanması gerekmektedir. Bu bağlamda ulusal gümrük idareleri arasında
yakın işbirliği ve karşılıklı idari yardımlaşma, bunun yanında iç operasyonel sistemleri
içeren bilgisayarlarla donatılmış sistemlerin geliştirilmesi kati önem arz etmektedir.
Gümrük idarelerinin tam olarak yerine getirmesi gereken başlıca fonksiyonlar şu
şekildedir:

AB Mevzuatının uygulanmasını sağlamak,
yönetsel/işlevsel (IT) kapasitedeki eksiklikleri belirlenmesi ve aday ülkenin hazır olup olmama durumunu
değerlendirmesi amaçları yatmaktadır.
186

Birliğin kaynaklarının ulusal ve Topluluk düzeyinde düzgün olarak toplanmasını,
hesaplara kaydedilmesini, ödemelerin yapılmasını, rapor edilmesini ve denetlemenin
yapılmasını sağlamak. Gümrük İdaresinin bu fonksiyonu başarıyla ifa edebilmesi
için;
¾ Mükelleflerin gümrük gelirlerine ilişkin yükümlülüklerini kaydeden bir sistemin
varlığı,
¾ Nakit, ertelenmiş ve diğer gümrük ödemeleriyle ilgili ödeme hesaplama
sistemlerinin varlığı,
¾ Hesaplama ve gelir dağıtım işlemlerinin kesin olarak tanımlanması, yönetilmesi ile
ulusal ve Topluluk standartlarıyla bütünleştirilmesi,
¾ Gümrük gelirlerinin kaydı, işlemleri, hesaplama ve dağıtım faaliyetlerinin entegre
gümrük bilgi sisteminin modüllerini oluşturması gerekmektedir.

Birlik gelirlerinin toplanması sağlanırken meşru yolcu ve ticaretin akışını
kolaylaştırmak ve buna ek olarak Avrupa Birliği vatandaşlarının sosyal güvenliği
için sınır ve iç saha kontrolünün sağlamak. Bu kontrolün nitelikleri şu şekildedir:
¾ Kontroller; istihbari risk analizi ve seçme tekniklerine (selectivity) dayalıdır,
¾ Kontroller; sistematik, kapsamlı, esnek ve sürekli olarak uygulanır,
¾ Kontroller; ilgili uluslar arası anlaşmalar, ticaret ve gümrük anlaşmalarını dikkate
alır.
187

Kaçakçılığın tespiti, önlenmesi ve araştırılmasının sağlanması ile suçluların
takibatını sağlamak; yasaların tutarlı olarak uygulanması vasıtasıyla ulusal ve
Topluluk mevzuatına riayeti güçlendirmek. Bunun için;
¾ Kontrollerin istihbari risk analizi ve seçicilik (selectivity) tekniklerine dayanması,
¾ Diğer kolluk kuvvetleri ile yeterli seviyede işbirliği sağlanması ile etkin ve verimli
çalışan bir savcılık ve mahkeme mekanizmasının varlığı,
¾ Soruşturma ve kolluk faaliyetlerine destek olan kapsamlı bir istihbarat ve bilgi
sistemi kurulumu gereklidir.
Gümrük idarelerinin bu sayılan fonksiyonların hakkıyla ifası için şu koşullar
sağlanmalıdır:
•
Gümrük idaresinin idari yapıları da içeren organizasyonun sağlam bir hukuki alt
yapısı olmalıdır,
•
Operasyonel personel için mevzuatın uygulanmasının detaylı olarak açıklandığı
somut bilgi ve belgeler olmalıdır,
•
Gümrük idaresi bağımsız denetime tabi olmalıdır,
•
Gümrük personeli tamamen yasalar doğrultusunda çalışmalı ve görevlerini adil,
tarafsız, dürüst, güvenilir ve profesyonel anlamda yerine getirmelidir,
188
•
Personelin düzenli olarak eğitimini sağlayan bir eğitim stratejisi yerleştirilmelidir.
Bu stratejiye AB uygulamalarına odaklanan Gümrükler 2007 Programına165 katılım
da dahil olmalıdır.
•
Bir gümrük idaresinde olması gerekli nitelikli personel istihdamını sağlamak için
gümrük idaresi uygun bir insan kaynakları politikasına sahip olmalıdır,
•
Etkin ve uyumlu bir suçu önleme ve cezalandırma rejimi sağlanmalıdır. Cezalar
hukuka aykırı eylemlerle mücadele için yeterince güçlü olurken aynı zamanda suçla
orantılı olmalıdır,
•
Zaman limitleriyle birlikte bir temyiz prosedürü kurulmalı ve kamuya ilan
edilmelidir,
•
Ulusal düzeyde diğer kolluk kuvvetleriyle etkin işbirliği sağlanmalı, Topluluk
düzeyinde ve uluslararası düzeyde diğer gümrük idareleriyle karşılıklı idari
yardımlaşma ve işbirliği geliştirilmeli; kaçakçılıkla mücadele için geliştirilen başta
Gümrük Bilgi Sistemi (CIS) olmak üzere IT sistemlerinden faydalanılmalıdır,
•
Ekonomik operatörlerle iletişim kanalları sağlanmalıdır,
•
Gümrük idaresi iyi işleyen gümrük laboratuarlarına sahip olmalıdır,
•
Modern teknolojiyi kullanarak transit işlemlerin etkin kontrolünü sağlayarak yasal
ticareti kolaylaştıran ve Topluluk Ortak Transit Anlaşmasına dayanan uygun bir
165
Türkiye’nin Topluluk Programlarına Katılımına Dair Çerçeve Anlaşması 1 Eylül 2002 tarih ve 24863
sayılı Resmi Gazete’de; Topluluk Programlarından Customs 2007 Programına katılım sağlanmasına dair
Mutabakat Zaptı ise 4 Temmuz 2003 tarih ve 25158 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe
girmiştir. Anılan program kapsamında Gümrük Müsteşarlığı da 2003 yılından itibaren program
bünyesindeki faaliyetlere katılım sağlamıştır.
189
transit sistemi (NCTS-New Computerised Transit System, CCN/CCI-Common
Communications Network/Common Systems Interface) bulunmalıdır,
•
Topluluk Entegre Tarife Yönetim Sistemine (ITMS) dahil olunmalıdır. Bunun için;
Entegre Topluluk Tarifesi Sistemi (TARIC), Tarife Kotalarının, Tabanlarının ve
Gözetim Altındaki Eşyanın Yönetimi Sistemi (TQS), Avrupa Bağlayıcı Tarife
Bilgisi Sistemi (EBTI), Gümrük İşlem Prosedürleri için Bilgi Sistemi (ISPP), Model
Yönetim Sistemi (SMS), Avrupa Kimyasal Maddeler Gümrük Envanteri (ECICS)
gibi bilgi teknolojilerine dayanan sistemlere entegre olunmalıdır,
•
Topluluk Gümrük Kodu’nun modernizasyonu ve güvenli ilkelerine göre şekillenen
yeni IT projelerine önem verilmelidir. Bunun için; Otomasyonlu İhracat ve İthalat
Kontrol Sistemleri (AES/AIS), Yetkilendirilmiş Ekonomik Operatör (AEO) ve Risk
Bilgi Yönetimi Uygulaması (RIF) projelerinin geliştirilmesi çalışmalarına katılım
sağlanmalıdır,
•
Gümrük idareleri ile diğer idareler veya aynı üye devlet içerisindeki gümrük
işlemlerinde yer alan birimler arasındaki işbirliğinin gelişimine çaba gösterilmeli,
ortak gümrük bilgi portalı ve gümrükle ilgili tüm işlemlere tek noktadan ulaşım gibi
sistemler geliştirilmelidir.
Tüm bu sayılan idari yapılar ve bu yapıların düzgün işlemesi için gereken
sistemler ideal bir gümrük idaresinin çerçevesini çizmektedir. Bu çerçeveden de
anlaşılacağı üzere AB’nin modern gümrük idareleri; AB müktesebatının tam olarak
uygulanmasını sağlayan, hukuki altyapısını tamamlamış; risk analizlerine dayanan iyi
190
düzenlenmiş kontrol yetkileriyle donatılmış; AB gümrük gelirlerine ilişkin idari
kapasitesini oluşturmuş; operasyonel kabiliyetleri olan; mükellefler ve ticaret erbabı ile
iletişim kanalları açık; insan kaynakları politikasına ve personelinin sürekli gelişimine
önem veren; teknik donanıma sahip; otomasyonunu ve AB sistemlerine teknolojik
entegrasyonunu tamamlamış; işbirliğine özen gösteren, açık, şeffaf, etik bir yapıyı
zorunlu kılmaktadır. Türk Gümrük İdaresi; bu hedeflere yaklaşabilmek için eylem
planını oluşturmuş bir idaredir.
4.2. Türk Gümrüklerinin İş Stratejisi ve Ulusal Eylem Planı
Gümrük Müsteşarlığı ile Alman Gümrük İdaresi arasında Nisan 2005-Eylül 2006
tarihlerinde gerçekleştirilen Twinning Projesi kapsamında, önümüzdeki dönemlerde
modern ve etkili bir yapı kurmak ile AB fonlarından artan oranda yararlanabilmek
amacıyla bir İş ve Yönetim Planı (Türk Gümrüklerinin İş Stratejisi ve Ulusal Eylem
Planı) hazırlanmıştır. Söz konusu plan, 29 Aralık 2006 tarihinde Gümrüklerden Sorumlu
Devlet Bakanı tarafından imzalanmıştır.
İş ve Yönetim Planı 5 bölümden oluşmaktadır:
Giriş: Bu bölümde; planın oluşum süreci, arka plan, tarihçe, mevcut durum
hakkında bilgiler verilerek geleceğe yönelik bir projeksiyon çizilmiştir. Buna göre
Gümrük Müsteşarlığı’nın geleceği şu başlıklarda şekillenecektir:
191
AB ile ilişkiler
-
Tam üyelik süreci ve AB standartlarıyla uyumlu hizmet
-
AB’ye tam üyelik müzakerelerinin başarıya ulaşması için azami katkı
-
AB Gümrük mevzuatı ve uygulamasıyla tam uyum
-
AB dış ticaret rejiminin etkili uygulaması
-
AB’nin gümrük hizmetleri ve karşılıklı idari yardım alanında imzaladığı
anlaşmalara katılım sağlama
E-Gümrük
-
Yasal ticareti kolaylaştırma, yasadışı ticarete engel
-
Uluslararası standartlarla uyumlu bir şekilde eğitilmiş nitelikli uzman personel
-
Yüksek teknoloji araçlarını kullanmak ve mevcut istihbarat ağını geliştirmek
Mükellef odaklı Gümrük hizmetleri
-
Amatör ruh, profesyonel hizmet
-
Daha iyi hizmet için nitelikli personel istihdamı
-
Sanal ortamda Gümrük Akademisi
-
Her yıl personelin yaklaşık % 35’ini eğitmek
Şeffaflık ve hesap verebilirlik
-
Nitelikli hizmet ve yönetim için çağdaş kurallar
-
Hızlı, esnek, kararlı, tutarlı ve adil bir Gümrük İdaresi
-
Hızlı ve esnek bir yönetim
192
-
Kamuoyuna karşı şeffaflık
Misyon, Vizyon ve Değerler:
İş ve Yönetim Planına göre Gümrük Müsteşarlığı’nın vizyonu;
“Bölgesinde öncülük edebilen bir Gümrük İdaresi oluşturmak ve uluslararası gümrük
camiasında yaratıcılığı, ilericiliği, profesyonel çalışma ilkeleri ve yaklaşımı ile bir model
olmak”,
Misyonu;
“Etkili kontrol mekanizmalarıyla uluslararası yolcu ve eşya hareketindeki gümrük
işlemlerinin kolaylaştırılması ve basitleştirilmesini sağlayarak, Türkiye’nin AB’ye tam
üyeliğini hızlandırmak”,
Değerleri;
• Hukukun üstünlüğüne bağlılık
• Özel menfaatlerin üzerinde yer alan dürüstlük ve doğruluk
• Karar vermede ve bütün eylemlerde sorumluluk ve açıklık
• Resmi görevleri yerine getirirken siyasi tarafsızlık
• Kamusal işlevleri ifa ederken tarafsızlık
• Topluma hizmet etmede fedakârlık ve çalışkanlık
Olarak belirlenmiştir.
Genel Hedefler:
•
AB Gümrük Mevzuatının uygulanmasını sağlayacak istikrarlı ve kapsamlı bir hukuki
sistem kurmak için yasal ve düzenleyici çerçevenin iyileştirilmesi.
193
•
Gümrük Müsteşarlığı’nın yöntem ve uygulamalarının AB ile paralelliğinin
sağlanması
amacıyla,
Müsteşarlığın
organizasyonel
ve
idari
kapasitesinin
iyileştirilmesi.
•
Personelin idarenin en yüksek değerini oluşturduğu göz önünde bulundurularak,
Gümrük Müsteşarlığının kendine verilen görevleri daha etkili ve verimli bir şekilde
yerine getirebilmesi amacıyla İnsan Kaynakları Politikası’nın geliştirilmesi.
•
Gümrük idaresinin iş stratejisini bir bütün olarak destekleyecek ve iş performansının
iyileştirilmesine katkıda bulunacak bir eğitim sisteminin geliştirilmesi.
•
Sınır ve ülke içi gümrük kontrollerinin güçlendirilmesi.
•
Gümrük işlemlerinin teknik açıdan desteklenmesi için Gümrük laboratuarlarının
bilimsel çalışma yöntemlerinin modernleştirilmesi.
•
Değişen ulusal ve uluslararası gereklilikleri karşılayabilmek için mevcut Bilgi İşlem
hizmetlerinin geliştirilmesi.
•
Gümrük İdarelerinin fiziki alt ve üst yapı bakımından geliştirilmesi.
Stratejik Hedefler
Mevzuat

Türk gümrük mevzuatının AB gümrük mevzuatına tam uyumunun sağlanması

Sonradan kontrolü oluşturacak mevzuatın geliştirilmesi

Gümrük personelince yerine getirilen işlem ve görevleri kapsayan Çalışma Talimatı
hazırlanması

Yasal düzenlemelerin sadeleştirilmesi
194
Organizasyon ve Yönetim

İdarenin teşkilat, yapı, organizasyon ve yerinin operasyonel taleplere cevap
verebilecek şekilde belirlenmesi ve değişikliklere uyum sağlayacak esnek bir yapıya
kavuşturulması.

İdarenin merkez ve taşra birimlerinin görev ve sorumlulukları ile aralarındaki bağın
açıkça tanımlanması.

Sonradan kontrolün sistematik bir şekilde uygulanmasını sağlayacak organizasyon
yapısının geliştirilmesi.

Fikri mülkiyet haklarının korunmasına ilişkin önlemlerin geliştirilmesi.

Gümrük idaresi ve faaliyetleri hakkında kamuoyunun bilgilendirilmesi.
İnsan Kaynakları Yönetimi

Gümrük idaresinin yapısı içerisinde işlevleri, rolleri ve sorumlulukları tanımlayan bir
İnsan Kaynakları Yönetimi (İKY) sisteminin oluşturulması.

İdarenin, dosyalama işlemleri de dahil olmak üzere etkin çalışmasını ve sonuç
almasını sağlayabilmek amacıyla gerekli düzeyde ve nitelikte personel istihdamı ve
dağılımına yönelik bir İKY sisteminin geliştirilmesi.

Gümrük idaresi için şeffaf yönetim ve idare esaslarını oluşturacak, çalışanların
kariyer yükselmelerini objektif kriterler çerçevesinde sağlayacak bir İKY sisteminin
geliştirilmesi.

Bütün çalışanların motivasyonunu arttıracak ve onların iş tatminini sağlayacak
şartların geliştirilmesi.
195
Eğitim

Gümrük idaresi içinde kurum içi eğitim faaliyetlerine ilişkin bilimsel standartların
elde edilmesi ve sistematik olarak bir bütün içerisinde sürekliliğin sağlanması.

Ankara ve İstanbul’da Eğitim merkezlerinin kurulması.
Sınır ve ülke içi gümrük kontrolleri

Sınır gümrük kontrollerinin güçlendirilmesi.

Sonradan kontrolün sistematik olarak uygulanması

Gümrük Müsteşarlığı risk yönetimi stratejisi hazırlanması ve Risk Analizleri Dairesi
Başkanlığı oluşturulması.
Gümrük Laboratuarları

Gümrük Laboratuarlarının, uluslararası standartları karşılamak için, bilimsel
metotlarla çalışmasının geliştirilmesi.

Gümrük Laboratuarlarının, uluslararası standartları karşılamak için, idari yapısının
geliştirilmesi.
Bilgi İşlem Hizmetleri

Gümrük İdaresinde hedeflerin başarılmasını destekleyecek Bilgi İşlem (Bİ)
stratejisinin daha ileri düzeyde oluşturulması ve düzenli olarak güncellenmesi.

Gümrük İdaresi, diğer kamu idareleri, AB ve mükelleflerin kullanıcı ihtiyaçlarını
karşılayan gümrük Bİ sistemlerinin daha ileri düzeyde oluşturulması ve düzenli
olarak güncellenmesi.
196

Gümrük İdarelerine iş takip edenlerin giriş çıkışlarının elektronik ortamda kontrol
altına alınması
Gümrük İdarelerinin fiziki alt ve üst yapı bakımından geliştirilmesi

Müsteşarlık Merkez Hizmet Binasının yapılması

Kara sınır kapıları ve belli ölçekte işlem hacmine sahip gümrük idareleri başta olmak
üzere tüm gümrük idarelerinin fiziki ve teknik altyapılarının iyileştirilmesi ve
geliştirilmesi
Planda yer alan stratejik hedefler, sadece başlıklar itibariyle verilmemiş, bu
hedeflerin açılımları yapılmıştır. Her bir stratejik hedefin alt bileşenleri, bu hedefin
amacı, sorumlu birimi, hangi tarihte sonuçlandırılacağı ve notlar bölümleri ile
detaylandırılarak plana tam olarak bir yol haritası niteliği kazandırılmıştır. Bu eylem
planın
uygulanması
neticesinde
AB
üyesi
Türkiye’nin
modern
Gümrükleri
oluşturulacaktır.
4.3. Modern Gümrüklerin Anahtarı: AB Projeleri
Ülkemizin Avrupa Birliği üyeliğine adaylık sürecinde, "Katılım Ortaklığı
Belgesi" ve "İlerleme Raporları"nda ifade edilen hususlar ve "Ulusal Program"
çerçevesinde üstlendiği taahhütleri yerine getirmeye yönelik çalışmalarında destek
sağlamak üzere, Avrupa Birliği tarafından 17 Aralık 2001 tarih ve 2500/2001 sayılı
Konsey Tüzüğü çerçevesinde Katılım Öncesi Mali Yardım sağlanmaktadır. Mali
197
yardımların kullanılabilmesi için AB prosedürleri çerçevesinde oluşturulması gereken
Merkezi Olmayan Yapılanma Sistemi 2001 yılında kurulmuştur.166
AB projeleri genel olarak şu hedefler doğrultusunda kullanılmaktadır;167
1. Müktesebat uyumu (siyasi ve ekonomik kriterlere uyum konuları ve STK’lara
sağlanan destekler de dahil olmak üzere)
2. Müktesebat uyumu için gerekli idari kapasite oluşturulması ve bunun için gerekli
yatırım ihtiyacı
3. Ekonomik ve sosyal uyum projeleri (bölgesel kalkınma, sınır ötesi işbirliği ve
KOBİ projeleri)
Bu çerçevede, Gümrük Müsteşarlığı’nın Katılım Öncesi Mali Yardım başlığı
altında, 2003 yılı için 6,875,000 Euro, 2004 yılı için 22.572.300 Euro ve 2006 yılı için
19.027.139 Euro tutarında Avrupa Komisyonu tarafından kabul edilen projesi
bulunmaktadır. 2004 ve 2006 yılı proje önerileri için öngörülen meblağ katılım öncesi
mali yardım kapsamında tek bir kuruma verilen en yüksek değerlerden birini teşkil
etmektedir.
Kabul edilmiş ve uygulanmakta olan proje bütçe bedellerinin oldukça yüksek
meblağlarda olması ve proje sürecinin yoğun ve birimler arası aktif eşgüdümlü çalışmayı
gerektirmesi nedeniyle yeni bir yapılanma gereksinimi ortaya çıkmış; bu bağlamda
166
Merkezi olmayan uygulama sistemine ilişkin düzenlemeleri yapmak üzere, 18 Temmuz 2001 tarih ve
2001/41 sayılı Başbakanlık Genelgesi yayımlanmıştır. Mali işbirliğinin değişik evrelerinin farklı birimler
ve kişilerce uygulanmasını ve denetlenmesini öngören Genelge hükümleri uyarınca sistem, Ulusal Mali
Yardım Koordinatörü, Mali İşbirliği Komitesi, Ulusal Fon ve Ulusal Yetkilendirme Görevlisi, Ortak
İzleme Komitesi ve Merkezi Finans ve İhale Birimi gibi unsurlardan oluşmaktadır.
167
Katılım Öncesi Mali Yardımlar, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, www.abgs.gov.tr
198
Müsteşarlık bünyesinde “Avrupa Birliği Projeleri Uygulama Koordinatörlüğü” ve
Koordinatöre bağlı olarak görev yapacak müstakil yapıda bir “Avrupa Birliği Projeleri
Uygulama Birimi” oluşturulması 2006 yılında kararlaştırılmıştır.
2003 yılı programlamasında; yasadışı eşya, araç ve insan trafiğinin ülke giriş ve
çıkış kapılarında etkin bir şekilde önlenmesi amacıyla, gümrük sahalarında kapalı devre
televizyon, plaka okuma, araç izleme gibi takip ve değerlendirme sistemleri kurmayı
amaçlayan ‘GÜMSİS’(Gümrük Kapıları Güvenlik Sistemleri) projesi kapsamında çeşitli
sınır kapı ve limanlarımızın söz konusu sistemlerle donatılması planlanmıştır. 2003 yılı
Programlaması kapsamında ayrıca, ‘Eşleştirme (Twinning) Projesi’ de kabul edilmiştir.
Projenin genel amacı “Gümrük Birliği aşamasında ve katılım öncesi dönem itibariyle
Türk Gümrük İdaresi’nin yasal ve idari kapasitesini artırmak” olarak belirlenmiştir. Söz
konusu proje, ‘Mevzuat Uyum Çalışmaları’, ‘İdari Kapasitenin İyileştirilmesi’ ve
‘Eğitim sisteminin İyileştirilmesi’ olarak 3 alt proje ile faaliyetlerini tamamlamıştır.
2004 yılı projesi ise “Gümrük Laboratuarları, Gümrük IT Sistemleri, Gümrük
Muhafaza ile Gümrük Arşiv ve Afet Merkezi” olmak üzere 4 alt projeden oluşmuştur.
Gümrük Laboratuarları Alt Projesi ile eşyanın uluslararası standartlarda, sağlıklı bir
şekilde analizinin ve sınıflandırılmasının yapılabilmesi ile dış ticaret önlemlerinin tam
anlamıyla uygulanabilmesi amacıyla İstanbul Bölge Laboratuarına yönelik teknik ve
eğitim desteği sağlanması amaçlanmaktadır. Gümrük Muhafaza Alt Projesiyle de,
genişleme sürecindeki AB’nin dış sınırlarının korunması ve kontrolüne yönelik
sorumlulukların yerine getirilmesi amacıyla gümrük muhafaza çalışmalarında idari
199
kapasitenin artırılması ve alt yapının yenilenmesi amaçlanmaktadır. Bu kapsamda, x-ray
cihazı alımı, Risk Yönetimi Birimi ile Kaçakçılıkla Mücadele, İstihbarat ve Narkotik
Birimleri oluşturulması ve soğuk hava depolu arama hangarları için ekipman alımı
çalışmalarının bir kısmı tamamlanmış olup, tüm proje içeriği 2007 Kasım ayı itibariyle
tamamlanmış olacaktır.
Gümrük Arşiv ve Afet Merkezi Alt Projesi ise, bilgisayar destekli modern bir
arşiv merkezine sahip olunması ve bu merkezde gerek vergi tahsiline yönelik gümrük
belgelerinin, gerekse geçici eşya giriş ve çıkışları ile ilgili belgeler ile Müsteşarlık
Birimlerinin diğer evraklarının yasal süreçler içinde arşivlenmesi ve bu belgelere
istenildiğinde kolayca ulaşılması hedeflenmiştir. Bu kapsamda, bilgisayar destekli
ertelenmiş kontrol belgelerinin toplanması, kurum arşivi ve afet merkezi olarak
kullanılması amacıyla Ankara’da ‘Arşiv Merkezi’ inşaatı devam etmektedir.
“AB’nin Gümrük IT (Bilgi Teknolojisi) Sistemlerine Uyum Alt Projesi”
kapsamında ise, Gümrük Müsteşarlığı’nın bilgi teknolojisi sistemlerinin AB
sistemleriyle uyumlu hale getirilmesi amacıyla BİLGE’nin revize edilmesini ve ilgili
sistemlerle bağlantı oluşturulması planlanmıştır. Söz konusu bileşen AB Komisyonu
tarafından tam üyelik öncesi uyum gerekliliği olarak belirlenmiş ve tüm AB üyesi
ülkelerce kabul edilmiş uygulamalar olup, son dönemlerde önemle üzerinde durulan ‘egümrük’
uygulamasının
alt
bileşenlerinden oluşmaktadır. Türkiye’nin adaylık
statüsünün resmen benimsenmesini takip eden dönem içinde e-gümrük esaslı projelerin
sunulması AB Komisyonu tarafından da tavsiye edilmiştir.
200
Bu kapsamda, Gümrük Müsteşarlığı’nın bilgi teknolojisi sistemlerinin AB
sistemleriyle uyumlu hale getirilmesi amacıyla BİLGE’nin revize edilmesi ile CCN/CSI
(Ortak İletişim Ağı ve Arayüz Bağlantısı) sistemleri, NCTS (Yeni Bilgisayarlı Transit
Sistemi), TARIC ve diğer tarifeyle ilgili sistemlerle bağlantı oluşturulması
amaçlanmıştır. Anılan sistemlerin BİLGE ile entegrasyonu için gereken bütçe 2004 yılı
projesi kapsamında 8.242.500 Euro olarak belirlenmiştir. Ancak, 6-9 Eylül 2005
tarihlerinde AB Komisyonu tarafından gerçekleştirilen çalışma ziyareti sonucunda, IT
bileşeninin içeriği konusunda bazı değişiklikler gündeme gelmiştir. Bu çerçevede,
CCN/CSI olarak bilinen ve AB Komisyonu ile tüm üye ülkeleri aynı sisteme uyarlayan
ve on-line bağlantı sağlayan ara-yüz uygulamasıyla, ortak transit uygulaması için gerekli
teknik alt yapıyı sağlayan NCTS bağlantısının 2006 döneminde sunulmasının uygun
olacağına ve bu nedenle de proje bedelinin 2.3 milyon Euro olarak düzenlenip, kalan
miktarın 2006 Programlama yılında kullanılmasına karar verilmiştir.
Sonuç itibariyle 2006 programlaması döneminde Türk Gümrük İdaresi AB
Komisyonu’na toplam bütçe bedeli 19.027.139 Euro olan yeni bir proje paketi
sunmuştur. AB uygulamalarına ileri düzeyde uyumu amaçlayan yeni proje önerisi
yukarıda değinilen AB IT sistemlerine tam uyumu, CCN/CSI alt yapılarına, NCTS’e ve
TARIC’e bağlantıyı (ITMS olarak bilinen Birleşik Tarife Yönetimi Sisteminin tüm alt
bileşenleri dahil), sınır kontrollerinin güçlendirilmesini, kaçakçılıkla etkin mücadeleyi
ve AB’nin sonradan kontrol mekanizmasına uyumu hedeflemektedir. Mevcut paket
içinde IT bileşeninin bütçe payı ise 9.977.139 Euro’dur.
201
2004 proje paketinin uygulaması AB proje döngüsü kuralları gereği 2007 Kasım
ayında sona ermektedir. Bu kapsamda, proje içeriğinde yer alan faaliyetler tamamlanmış
olacaktır. 2006 proje faaliyetlerinin ise ihale çalışmaları başlatılmış bulunmaktadır. Bu
çerçevede, özellikle IT bileşeninin ihale dosyalarının hazırlanması amacıyla yine AB
kaynaklarından sağlanan finansman aracılığıyla teknik bir ekip tarafından ihale dosyaları
hazırlığına 2007 Ağustos ayında başlanmıştır.
AB destekli projelerin ihaleleri ve dolayısıyla tüm mali boyutu Merkezi Finans
ve İhale Birimi (MFİB) tarafından yürütülmektedir. İhale duyurularının AB’nin tüm üye
ve aday ülkeleri ile Pan-Avrupa Menşe Kümülasyonu dahilinde bulunan ülkelere de
yapılması bir zorunluluktur. AB genelinde eşit rekabet kuralları dikkate alınarak yapılan
ihalelerin teklif değerlendirme komitelerine sadece yararlanıcı kurum temsilcileri değil
ilgili diğer kurumlardan ya da konuyla ilgili üniversite ve/veya bilimsel kuruluşlardan da
temsilci davet edilmektedir.
Ayrıca, Gümrük Birliği faslı tarama sonu raporunda ve ilerleme raporlarında
belirtilen
otomasyonun
geliştirilmesi
gereğinin
AB
ile
müzakere
sürecinde
tamamlanması ve revize edilmesi gereken Müsteşarlık bilgi teknolojisi alt yapısı için
gerekli olan mali kaynağın AB hibelerinden karşılanması önemli bir husustur. Yukarıda
vurgulanan 2004 ve 2006 proje paketlerinde yer alan ve sadece BİLGE’nin revizyonu ile
AB
IT
alt
sistemlerine
uyum
için
AB’den
temin
edilen
kaynak
9.977.139+2.262.000=12.239.139 Euro tutarındadır. Bu miktarın sadece yatırım
bölümüne (ekipman alımı gibi) denk gelen miktarının %25’i ulusal bütçeden
202
karşılanmakta olup, bu kural tüm AB projeleri için geçerlidir. Bunun yanı sıra, şu anda
devam eden ve 2007 Kasım ayında sona erecek olan BİLGE’nin web tabanına
aktarılması için danışmanlık hizmeti projesinin maliyeti hizmet sözleşmesi olması
nedeniyle tamamen AB kaynaklarından karşılanmaktadır.
203
SONUÇ
Bu çalışmada, 3 Ekim 2005 tarihi itibariyle AB ile yeni bir ivme kazanan
ilişkilerimizin Gümrüklere yansıması, bu süreçte Türk Gümrük İdaresinin neler yaptığı
ve neler yapması gerektiği, hem Türkiye’nin hem de Gümrük İdaresinin bu süreci daha
iyi nasıl yönetebileceği ile AB üyesi bir Türkiye’nin Gümrüklerinin nasıl olması
gerektiği üzerinde durulmaya gayret gösterilmiştir.
Önceki bölümlerde de zikredildiği gibi Türk Gümrük İdaresi, AB uyum
düzeyinde oldukça mesafe kat etmiş bulunmaktadır. Bu yüksek uyum düzeyinin
yakalanmasında AB-Türkiye Gümrük Birliği’nin etkisi yadsınamaz. Ancak, anlaşmalar
ne kadar mükemmel hazırlanmış olursa olsun, adaptasyon ve uygulama kapasitesine
sahip olmayan kurumsal yapıların bu anlaşmaları başarıyla hayata geçirme şansı azdır.
Türk Gümrük İdaresi kısıtlı imkanlar ve toplum nezdindeki olumsuz algılamalara
rağmen özellikle AB uyum sürecinde üstüne düşen vazifeleri hakkıyla yerine getirmek
için çaba sarf eden bir kurumdur. Çalışmanın ilgili bölümünde yer alan eleştiri noktaları
ile öneriler, nihai tahlilde başarılı olarak nitelendirilebilecek bir yapının çok daha etkin
ve verimli çalışmasına vesile olması amacına matuftur.
Bununla birlikte, Gümrük İdaresi sağlıklı ve iyi işleyen bir iletişim stratejisine
sahip olamadığı için başarılı iş ve eylemleri gölgede kalmakta ve kamuoyunda yer etmiş
menfi algılama biçiminin kırılmasında zorluklar yaşanmaktadır.
204
AB üyelik sürecinin, hem Türkiye’nin hem de Türk Gümrük İdaresi’nin yapısal
sorunlarının çözümüne katkı sağlayan bir fırsata dönüştürülme stratejisi, bu sürecin
temel dinamiklerinden biri olabilmelidir. Çünkü bu süreç, geniş ölçekli değişim ve
gelişimi ifade etmektedir. Bu gelişimin ülkenin tüm kurumlarını ve tüm coğrafyasının
kapsayan olabildiğince yeknesak bir şekilde tezahür etmesi büyük önem taşımaktadır.
Türk Gümrük İdaresi de, merkez ve taşra birimlerinin tümü itibariyle bu sürece hazır
olmalıdır.
AB projesinin herhangi bir “dış ilişkiler” konusu olmadığı, aslında büyük oranda
ülke içinde müzakere yapıldığı, müzakereleri yürütenlerin genelde dar bir çevre
olmasına rağmen sonuçlarının tüm vatandaşlara teşmil edeceği ve uygulamanın da en az
mevzuat uyumu kadar önemli olduğu unutulmamalıdır.
Türkiye’nin statüsü 3 Ekim 2005 tarihi itibariyle sadece aday ülke değil,
“müzakere eden aday ülke”dir ve bu müzakerelerin nihai hedefi Müzakere Çerçeve
Belgesinde de belirtildiği üzere tam üyeliktir. Bununla birlikte, bu farkın ne siyasi
katmanlarda ne Türk Kamu İdaresinde ne de kamuoyu nezdinde yeterince anlaşıldığını
söylemek zordur. Geçmiş genişleme tecrübeleri incelendiğinde; müzakere sürecinin
aday ülkelerde çok aktif bir şekilde geçirildiği, tüm kurum ve kuruluşların tam üyelik
hedefine seferberlik ruhu ile yaklaştığı ve bazı ülkelerde partiler üstü bir konsensüsle
hareket edildiği gözlemlenmektedir. Örneğin; müzakerelerde en başarılı aday ülke
örneklerinden biri olan Macaristan’da Parlamento’daki tüm siyasi partiler, ortak bir
bildiri
yayınlayarak
AB’ye
uyum
yönünde
205
gerçekleştirilmesi
gereken
yasal
düzenlemelerin hızla tamamlanması için gerekli katkıyı sağlayacaklarını taahhüt
etmişlerdir.168
Türkiye, yaklaşık 50 yıldır AB ile sıkı ilişkiler içindedir. Ankara Anlaşması imza
töreninde dönemin Avrupa Komisyonu Başkanı Hallstein’ın da belirttiği gibi; “Türkiye
geleceğini Avrupa Toplulukları ile sıkı bir şekilde bağlamıştır”169 Ülkemiz, AB’ye 20 yıl
önce tam üyelik başvurusunda bulunmuş olup, 8 yıldır aday ülkedir ve son iki yıldır
müzakere süreci içindedir. Maalesef Türkiye, AB ile ilk ilişkiyi kuran fakat hala üye
olamayan tek ülke konumundadır.170 Ayrıca, müzakere hızının da diğer ülkelerle
karşılaştırıldığında oldukça yavaş olduğu gözlenebilmektedir.
Ülkemiz yönünden bu problemlerin çözümünde temel kıstaslardan birinin, bu
konuda güçlü bir siyasi tavrın ve iradenin ortaya konulması olduğu düşünülmektedir.
Siyasi irade, Türkiye’nin AB’ye tam üyelik hedefini güçlü bir şekilde vurgulamalı, bu
hususta zaman zaman hasıl olabilen tereddütleri bertaraf edebilmelidir. Bu tavrın açık ve
net olarak deklarasyonu, devlet ve hükümet politikalarını yürütmekle mükellef kamu
idaresinin, AB uyumuyla ilgili işleri birincil önceliklerinden biri olarak görmesini
sağlayacaktır. Aksi halde, siyasal olarak sahiplenilmeyen bir projenin bürokratik
katmanlarda sahiplenilmesini beklemek çok iyimser bir yaklaşım olacaktır.
168
R. KARLUK, a.g.e., s.866
Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne Katılım Süreci: AB Mevzuatına Uyumun Ekonomik, Siyasi ve Sosyal
Yaşama Etkileri, İKV Yayınları, 2001, İstanbul, s.1
170
Faruk ŞEN, Türkiye-AB İlişkilerinde Dış Etkenler, Ümit, 2005, s.9
169
206
Son zamanlarda öne sürülen tezlerden birisi de “AB’nin fasılları açıp açmadığına
bakmadan Türkiye’nin kendi rotasını çizeceğidir.” Bu anlayış AB sürecine verilen
önemi vurgulamakla birlikte, AB katılım sürecinin tek taraflı yürütülemeyeceği,
karşılıklı bir etkileşim içinde yürütülmesi gerektiği de unutulmamalıdır.
Bu süreçte, çok sayıda toplumsal ve ekonomik aktörün yer almasına özen
gösterilmelidir. Bu aktörlerin karar verici mekanizmalara etkin müdahalelerde
bulunabilmelerinin yasal ve pratik yolları oluşturulmalıdır. Türkiye-AB ilişkileri; çokaktörlü, çok değişkenli ve çok-boyutlu bir müzakere sürecinin başlamasıyla, hem
içerdiği karmaşık yapı, hem de toplumsal ilişkilerde yaratacağı sonuçlar açısından tüm
toplumsal katmanları ilgilendiren bir niteliğe bürünmüştür.171
AB müzakere sürecinin daha iyi yönetilmesine yönelik önerilerin bugünden
yarına hayata geçmesi elbette mümkün değildir. Ancak, kararlılıkla eyleme geçilmeyen
her gün, ülkemizin müzakere sürecinin uzamasına sebep olacaktır. Aday ülkenin özelliği
ve kendi koşulları göz önünde bulundurularak yürütülen müzakerenin hızı, ülkenin
çözüm bekleyen konularının karmaşıklık derecelerine ve hazırlık düzeylerine bağlı
olarak değişmektedir. Örneğin, İspanya ve Portekiz’in katılım müzakereleri 1978–79
yıllarında başlayıp 1986’da sonuçlanmışken; Avusturya, İsveç ve Finlandiya ile Şubat
1993’de başlayan müzakereler 1995’te katılım ile sonuçlanmıştır. Bu nedenle müzakere
171
Fuat KEYMAN, “Küreselleşme, Demokratikleşme ve Türkiye-AB İlişkileri”, AB Yolunda Türkiye
Müzakere Sürecinin Ekonomi Politiği, Alfa-Aktüel, 2006, s.11
207
sürecinin uzunluğunu tahmin etmek için somut bir gösterge bulunmamaktadır.172 5.
genişleme dalgasındaki ülkeler için 5 yılda tamamlanmış müzakere sürecinin173,
Ülkemiz için 10-15’li yıllara uzamasının kamuoyunda ve Türk Kamu Yönetimi’nde
olumsuz etkilere yol açması kuvvetle muhtemeldir. Üyeliğin gecikmesi, Türkiye’nin
Gümrük Birliği ile içine girdiği “geçici ve kararsız durumdan”174 kurtulmasının
gecikmesi anlamına da gelmektedir. Teknik boyutu itibariyle müzakerelerin hızı ve
tamamlanması Türkiye’nin gerekli reformları yapma kapasitesine bağlıdır.175 AB üyelik
süreci herhangi bir uluslararası kuruluşa üyelikle bir tutulmamalıdır. Çünkü bu süreç,
çok çetin bir hazırlık ve değişim sürecine tekabül eden bir toplum projesidir.176
Bu projeye dair kapsamlı bir stratejik plana sahip olunmalıdır. AB tam üyeliği
için gerçekçi bir tarih belirlenmesi, hazırlanmasının uygun olacağının düşünüldüğü
stratejik yol haritasının bu tarihe göre şekillendirilmesi yararlı olacaktır. Nisan 2007’de
açıklanan ve 2007-2013 yılları arasında gerçekleştirilecek birincil ve ikincil mevzuat
uyumunun takvimlendirildiği AB Müktesebatına Uyum Programı tarzı çalışmalar
önemli ve faydalıdır ancak yeterli oduğunu söylemek güçtür. Bu tür çalışmaların,
uygulama ve idari kapasite boyutlarını da içeren daha kapsamlı eylem planlarına
dönüştürülmesi, en azından Bakanlar Kurulu ve Parlamento’da kabul edilip Resmi
Gazete yayımlanmak suretiyle resmi ve bağlayıcı nitelik kazanması gerekmektedir. Aksi
takdirde, programda yer alan hedeflere ne oranda ulaşıldığını ölçecek hiçbir denetim
172
5.Genişlemeye Dahil Ülkelerin Müzakere Açılış ve Kapanış Tarihleri, İKV, www.ikv.org.tr
174
175
Frequently asked questions about the accession negatiations and Turkey-EU relations, MEMO/05/227,
29.06.2005, Avrupa Komisyonu,
176
C. AKTAR, a.g.e., s.120
173
208
mekanizması öngörülmediği için programda yer alan planların iyi niyetli birer öneri
olarak kaldığı yüzlerce çalışmanın akıbetine uğraması muhtemeldir.
Türk Gümrük Teşkilatının da, müzakere sürecinin doğru yönetilmesi ile birlikte
bu süreçten kazançlı çıkma ihtimali yüksektir. Gümrük Birliği tarama sonu raporunda da
belirtildiği üzere, Türkiye’nin AB’ye katılımı ile birlikte ülkemiz sınırları AB sınırlarını
teşkil edeceğinden, Türk Gümrükleri aynı zamanda AB sınır gümrükleri halini alacaktır.
Türk Gümrük İdaresi, Türkiye’nin tam üyeliği ile yaklaşık 550 milyon AB vatandaşının
güvenliği ile AB’nin dış ticaret akışının kontrolünden doğrudan sorumlu olacaktır. Bu
denli ağır bir sorumluluğun altına girecek bir idarenin AB uyum çalışmalarında bu
vizyonun yakalanması ile idari kapasitesini bu hedefe göre geliştirmesi ve
şekillendirmesi büyük önem taşımaktadır.
Türk modernleşme projesinin çok önemli bir ayağı olan AB tam üyelik hedefi;
hem Ülkemiz hem Gümrük Teşkilatımız için bir manivela olarak düşünülmelidir.
Unutulmamalıdır ki, Türkiye-AB ilişkileri artık Türkiye’de devlet/toplum/birey
ilişkilerinin düzenlenmesinin kurucu çerçevelerinden birini oluşturmaktadır.177 Bu
süreçte alınacak kararlara ve hayata geçirilecek uygulamalara ilişkin olarak ilgili
taraflarla istişare ve uzlaşma ortamının yakalanması önem taşımaktadır.
Ülkemizin ve Gümrük Teşkilatımızın bu alanda da rüştünü ispatlaması ile güçlü
Türkiye hedefine bir adım daha yaklaşılacak ve ülkemiz vatandaşlarının da en doğal
177
F.KEYMAN, a.g.m., s.23
209
hakkı olan “modern standartlarda en iyi hizmeti alma” olgusu hayata geçirilebilecektir.
Bu itibarla; bu sürecin en önemli hedefinin “AB üyesi olmak” değil, uzun yılların
deneyimleriyle oluşan AB müktesebatı ve uygulamalarına dair standartlara ulaşmak
olması gerektiği düşünülmektedir. Bu noktada; üyelik süreci bu hedefe ulaşmada
kolaylaştırıcı bir etkenden, tam üyelik ise bu hedefin gerçekleşmesinin sembolik bir
sonucu olmaktan öte bir anlam taşımamaktadır. “Bugünün koşullarında, Avrupa adı
aslında bir simgedir. AB, birtakım değerleri sindirmek ve birtakım ilkelere uyarak
yaşamak üzere, birtakım kuralları uluslararası ölçülerde benimseme anlamına
gelmektedir. Avrupalılık bitmiş bir şey değil, devam eden bir süreçtir ve bir kıtanın
coğrafi sınırlarıyla sınırlı bir bütünlük değildir. Onu bir “yeryüzü cenneti” olarak
görmemek gerekir ancak ödüllerinin yanı sıra gerektirdiği uğraş, çaba ve mücadeleyle de
heyecan verici bir süreçtir”.178
Sonuç olarak, müzakere sürecinin iyi yönetilmesiyle birlikte, bu sürecin Ülkemiz
ve Gümrük İdaremize yarar sağlayacağı açıktır. Ancak, bu çalışma sürecin teknik olarak
değerlendirilmesine yönelik olup, diğer şartların sabit olduğu varsayımından hareket
edilmiştir. Dolayısıyla, çalışmada yer alan değer yargıları ve öneriler bu sürecin teknik
boyutuna yöneliktir. Elbette ki, AB üyelik süreci sadece teknik değişime indirgenemez.
Bu nedenle, bu sürecin teknik boyutunun dışında kalan siyasi, ekonomik, sosyal ve
kültürel sonuçlarının da dikkate alınması, sürecin zikredilen yapılara etkilerinin
araştırılması ve tartışılması büyük önem taşımaktadır.
178
Murat BELGE, Yaklaştıkça Uzaklaşıyor mu? AB ve Türkiye, Birikim, 2003, s.17
210
KAYNAKÇA
KİTAPLAR
9 AKTAR Cengiz, “Avrupa Okumaları”, İstanbul, Kanat, 2003
9 “Avrupa Birliği’nin Gümrük Birliği, Malların Serbest Dolaşımı, Ortak Dış
Ticaret Politikaları ve Türkiye’nin Uyumu”,İstanbul, İKV Yayınları, 2002
9 “Avrupa Birliği Genişleme Sürecinde Türkiye”, Ankara, Avrupa Komisyonu
Türkiye Delegasyonu Yayınları, 2003
9 “Avrupa Birliği ile Katılım Müzakereleri Rehberi”, İstanbul, İKV Yayınları,
2005
9 BELGE Murat, “Yaklaştıkça Uzaklaşıyor mu? AB ve Türkiye”, İstanbul, Birikim,
2003
9 BİLİCİ Nurettin, “Türkiye-AB İlişkileri, Genel Bilgiler, İktisadi-Mali Konular,
Vergilendirme”, Ankara, Seçkin, 2004
9 DEDEOĞLU Beril, “Dünden Bugüne Avrupa Birliği”, İstanbul, Boyut, 2003
9 DİRLİK Didem, “Gümrük Birliği Süreci ve Türk Gümrük Mevzuatının Avrupa
Topluluğu Gümrük Mevzuatına Uyumlaştırılması”,Ankara, Gümrük Müsteşarlığı
Yayınları, 1998
9 GÖKDERE Ahmet, “Gümrük Birliği Açısından Avrupa Topluluğu ve Türkiye
İlişkileri”,Ankara, ATAUM, 1989
9 GÜMRÜKÇÜ Harun, “Türkiye ve AB, İlişkinin Unutulan Yönleri, Dünü ve
Bugünü”, İstanbul, Beta, 2002
9 KALEAĞASI Bahadır, “Avrupa Yolunun Haritası”, İstanbul, Dünya, 2003
9 KARLUK Rıdvan, “Avrupa Birliği ve Türkiye”, İstanbul, Beta, 2005
211
9 “Küresel Boyutta Sınai Mülkiyet Hakları ve Türkiye’nin AB’ye Uyumu”,
İstanbul, İKV Yayınları, 2007
9 KILIÇBAY Mehmet Ali, “Biz Zaten Avrupalıyız”, Ankara, İmge, 2005
9 SOĞUK Handan, UYANUSTA Esra., Gümrük Birliği’nin Türkiye Ekonomisi
Üzerine Etkileri, İKV Yayınları, İstanbul, 2004
9 ŞEN Faruk, “Türkiye-AB İlişkilerinde Dış Etkenler”, Ankara, Ümit, 2005
9 “Türkiye, İsveç ve AB Deneyimler ve Beklentiler”, İsveç Araştırma Enstitüsü,
İstanbul, 2007
9 “Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne Katılım Süreci: AB Mevzuatına Uyumun
Ekonomik, Siyasi ve Sosyal Yaşama Etkileri”, İstanbul, İKV Yayınları, 2001
9 VURAL Volkan, “Gümrük Birliği ve Tam Üyeliğe Hazırlık Sürecinin
Değerlendirilmesi”, Dünya Gümrük Etkinlikleri İstanbul Paneli, Ankara, Gümrük
Vakfı Yayınları, 2001
9 “1 Ocak 2014 Tarihinde Avrupa Birliği Tam Üyelik Hedefine Doğru: Güçlü
Demokrasi-Güçlü Sosyal Yapı-Güçlü Ekonomi”,İstanbul, TÜSİAD Yayınları,
2007
MAKALELER
9 AKTAN C.Can, “İyi Yönetişim”, www.canaktan.org
9 AKTAR Cengiz, “Müzakere ve Hazırlık İçin Yeni Yapılanma”, İstanbul, Baraka
Dergisi, Ocak 2005
9 AKTAR, Cengiz, “Avrupa Birliği İşleri Yeniden?”, Vatan Gazetesi, 15.08.2007
212
9 ATAKAN Mehtap, DİRLİK Didem, TOKGÖZ Kerim, “AB Üyelik Provası:
Katılım Müzakerelerinde Kurumsal Yapılanma İhtiyacı”, Gümrükte Uzman
Görüş, Ankara, Sayı 9-10, 2005
9 BAYDAROL Can, “Özel Sektör Müzakerelerde Danışma Rolü Üstlenmeli”,
Referans Gazetesi, 11.06.2005
9 BAYKAL,
Hülya,
“Türkiye’nin
Avrupa
Birliği’ne
Uyum
Yönetimi”,
www.ahmetfidan.com
9 KEYMAN Fuat, “Küreselleşme, Demokratikleşme ve Türkiye-AB İlişkileri”, AB
Yolunda Türkiye Müzakere Sürecinin Ekonomi Politiği, Alfa-Aktüel, İstanbul, 2006
9 NICOLAIDES Phedon, DEN TEULING Anne-Mieke, “The Enlargement of the
European Union:Prerequisites for Successful Conclusion of the Accesion
Negotiations”, Maastricht, Eipascope, Europan Institute of Public Administration ,
2001/1
9 NICOLAIDES Phedon, “Preparing for EU Membership: The Paradox of Doing
What the EU Does Not Require You to Do”, Maastricht, Eipascope, Europan
Institute of Public Administration, 2003/2
9 NICOLAIDES Phedon, “Enlargement of the EU and Effective Implementation
of Community Rules: An Integration-Based Approach”, European Institute of
Public Administration, Maastricht, December 1999
9 PAKSOY H.Mustafa, “AB-Türkiye İlişkilerinin Gelişimi”, Avrupa Birliği Ortak
Politikalar ve Türkiye, İstanbul, Beta, 2003
9 SELLY Antony, “Research Paper on Duty Free Shopping”, House of Common
Library, 1996, www.parliament.uk
213
9 SUNGAR Murat, “Türkiye-AB Katılım Müzakereleri, Bölgesel Gelişim ve
Kamu Yönetimine Olası Etkileri”, Turkish Policy Quarterly, 2004
9 TOCCI Nathalie, “AB-Türkiye Çalışmalarında Netlik Arayışları”, AB Bülteni,
TESEV, 2006
9 “Türkiye-AB İlişkilerindeki Gelişmeler ve AB ile Dış Ticaretimiz”, DTM AB
Genel Müdürlüğü, Dış Ticaret Dergisi, Ankara, 2003
9 YAKIŞ Yaşar, “Yayın Kurulu Başkanından”, Yeni Yıldız, Ankara, sayı:1, Kasım
2006
9 YILDIRIM Ertuğrul., DURA Cihan., Gümrük Birliği’nin Türkiye Ekonomisi
Üzerindeki Etkileri Konusundaki Literatüre Bir Bakış, Erciyes Üniversitesi İİBF
Dergisi, Sayı:28, Ocak-Haziran 2007
MEVZUAT
9 Avrupa Birliği Genel Sekreterliği İç Koordinasyon ve Uyum Komitesi'nin Çalışma
Esas ve Usulleri Hakkında Yönetmelik, RG. No:24152, tarih:25.08.2000
9 Avrupa Birliği’nin Genişlemesinin Ardından Türkiye ile Avrupa Ekonomik
Topluluğu Arasında Bir Ortaklık Yaratan Anlaşmaya Ek Protokol
9 Bazı Kuruluşların Bağlı ve İlgili Olduğu Bakanlıkların Değiştirilmesine Dair
Tezkere, RG:31.08.2007, 26629
9 60’ıncı Hükümet Programı
9 Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013)
9 Gümrük Müsteşarlığı İş ve Yönetim Planı, 2006
214
9 Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliği, RG No:26138 tarih:13.10.2006
9 T.C.Anayasası
9 Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı (2007-2013)
9 Türkiye’nin Kıbrıs’la İlgili Ek Protokole İlişkin Deklarasyonu
9 2007-2011 Resmi İstatistik Programı
9 485 Sayılı Gümrük Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK, RG:
13.07.1993, No:21636
SEMİNERLER
9 “AB Müzakere Sürecini Yönetmek İçin İdari Yapı Semineri”, Ankara, 28 Mart
2006,
9 “Müzakere Sürecinin Olmazsa Olmaz Aracı: Düzenleyici Etki Analizleri Semineri”,
İstanbul, 08.02.2006,
9 “Türkiye’nin Katılım Süreci Semineri”, Ankara, 12.12.2005,
9 “AB’nin Aday Ülkelerle Yürüttüğü Müzakere Sürecine İlişkin Deneyimler: Polonya
Örneği” Küreselleşme ve AB ile Bütünleşme Sürecinde Türk Tarım Politikaları
Sempozyumu, Gaziantep Ticaret Odası, 26 - 28 Haziran 2003. Tebliğ
İNTERNET KAYNAKLI DOKÜMANLAR
9 “Avrupa Birliği Ortak Ticaret Politikası”, İKV, www.ikv.org.tr
9 “AB Müktesebatı”, İKV, www.ikv.org.tr
9 “AB Müktesebatı”, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, www.avrupa.info.tr
215
9 “Avrupa Birliği’nde ve Türkiye’de Serbest Bölge Uygulamaları”, İKV,
www.ikv.org.tr
9 “AB Müktesebatına Uyum Programı Değerlendirme Notu”, TEPAV Dış Politika
Etütleri, www.tepav.org.tr
9 “AB Müktesebatına Uyum Programı Değerlendirmesi”, İKV, www.ikv.org.tr
9 “AB Müktesebatının Uygulanması İçin Gerekli ‘İdari Kapasite’ ve Türkiye’nin
Durumu”, ABGS, www.abgs.gov.tr
9 “Gümrük Birliği”, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, www.avrupa.info.tr
9 “Katılım
Öncesi
Mali
Yardımlar”,
Avrupa
Birliği
Genel
Sekreterliği,
www.abgs.gov.tr
9 “Katılım Müzakereleri”, İKV, www.ikv.org.tr
9 “Müzakere Süreci”, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, www.abgs.gov.tr
9 “Müzakere Çerçeve Belgesi Değerlendirmesi”, İKV, www.ikv.org.tr
9 “Türk Dış Politikası Genel Görünümü”, www.mfa.gov.tr
9 “Türkiye-AB İlişkileri”, DTM, www.dtm.gov.tr
9 “Türkiye-AB İlişkileri”, İKV, www.ikv.org.tr
9 “Türkiye-AB Gümrük Birliği”, Dışişleri Bakanlığı, www.mfa.gov.tr
9 “Türkiye-AB İlişkileri”, İKV, www.ikv.org.tr
9 “Türkiye-AB İlişkileri”, DPT, www.dpt.gov.tr
9 “Türkiye’nin Müzakere Çalışmalarını Yürütecek İdari Yapılanmasına İlişkin
Öneriler”, İKV, www.ikv.org.tr
9 “5. Genişlemeyle Üye Olan Ülkelerin Fasıllar İtibariyle Müzakere Açılış ve
Geçici Kapanış Tarihleri”, İKV, www.ikv.org.tr
216
AB DOKUMANLARI
9 2005 Katılım Ortaklığı Belgesi, Kasım 2005
9 2005 Türkiye İlerleme Raporu, Avrupa Komisyonu, Kasım 2005
9 2006 Türkiye İlerleme Raporu, Avrupa Komisyonu, Kasım 2006
9 2006-2007 Yılları Genişleme Stratejisi, Avrupa Komisyonu, Kasım 2006
9 Bağımsız Türkiye Komisyonu Raporu, www.independentcommissiononturkey.org
9 Communication from the Commission on the Action Plans for administrative and
judicial capacity, and the monitoring of commitments made by the nogatiating
countries in the accession negotions, COM(2002) 256 final, 5/6/2002
9 Customs Blueprints – Customs Pre-Accession Strategy, DG TAXUD, Avrupa
Komisyonu
9 European Principles for Public Administration, 1999, SIGMA Papers: No.27
9 Frequently asked questions about the accession negatiations and Turkey-EU
relations, Avrupa Komisyonu
9 Glossary, Avrupa Komisyonu
9 Hırvatistan İçin Müzakere Çerçeve Belgesi, Avrupa Birliği Konseyi, Ekim 2005
9 How does a country join the EU, European Commission, www.ec.europa.eu
9 Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis, Informal
Working Document for Information Purposes Only, Avrupa Komisyonu,
9 Report on the Results of the negotiations on the accession of Cyprus, Malta,
Hungary, Poland, the Slovak Republic, Latvia, Estonia, Lithuania, the Czech
Republic and Slovenia to the European Union, Avrupa Komisyonu
217
9 Roma Antlaşması
9 Sekiz Başlıkta Müzakerelerin Açılmamasına İlişkin Tavsiye Kararı, Avrupa
Komisyonu
9 Türkiye için Müzakere Çerçeve Belgesi, Avrupa Birliği Konseyi, Ekim 2005
9 Türkiye Tarama Sonu Raporları, Avrupa Komisyonu
BASIN BİLDİRİLERİ
9 Başmüzakereci Ali Babacan’ın Avrupa Birliği Katılım Sürecine İlişkin Basın
Toplantısı, 12.10.2005,
9 Dışişleri Bakanı ve Başmüzakereci Ali Babacan’ın 17 Eylül 2007 tarihli AB Katılım
Süreci Ara Değerlendirme Toplantısına ilişkin Basın Bildirisi,
218
219
ÖZET
Ülkemiz, Avrupa Birliği ile ilişkilerin temelinin atıldığı 1959 yılından
itibaren tam 46 yıl sonra katılım müzakerelerine başlayabilmiştir. Bu kadar uzun bir
süre geçmesine rağmen, AB tam üyelik hedefinden taviz verilmemesi, bu hedefin
Türk modernleşmesinin en somut paradigmalarından biri olduğunun kanıtıdır.
AB üyelik süreci, 3 Ekim 2005 tarihi itibariyle yeni bir boyut kazanmıştır. Bu
tarihten itibaren AB müktesebatının tam olarak üstlenilmesi gerektiğinden, ülkemizin
çok kapsamlı idari, iktisadi ve sosyal değişimlerle karşılaşması muhtemeldir. Bu
sürecin en önemli değişkenlerinden birini ise müzakere sürecinin doğru bir şekilde
yönetilebilmesi oluşturmaktadır. Doğru yönetilemeyen veya eylemsizlik üzerine inşa
edilen
bir
müzakere
süreci,
“müzakere
eden
aday
ülke”
kavramını
anlamsızlaştırmaktadır.
Bu çalışma, müzakere sürecinin daha iyi nasıl yönetilebileceği ile bu sürecin
Gümrüklere olan etkilerinin neler olduğu/olacağı sorularına cevap bulma çabasının
bir ürünüdür.
III
RESUME
La Turquie a pu commencer à négocier pour l’adhésion
à l’Union
Européenne le 3 Octobre 2005, bien plus de quatre décennies après sa demande
d’association à la Communauté Economique Européenne en juillet 1959. En dépit
de cette longue durée passée depuis sa demande d’adhésion, l’objectif de la Turquie
pour l’adhésion continue, ce qui approuve que la motivation d’être un pays membre
de l’EU est un paradigme primaire de projet de modernisation turque.
Le 3 Octobre 2005 est marqué par l’ouverture des négociations d’adhésion,
où on a atteint une nouvelle dimension dans ce processus. Puisque la Turquie doit
accepter complètement l’acquis communautaire à partir de cette date-là, elle
rencontrera de grandes transformations économiques, sociales et administratives.
Dans ce processus, la Turquie doit assurer la direction correcte des négociations
d’adhésion. Sinon, le concept d’etre un pays qui négocie perdera son sens.
Ce travail est le produit de s’efforcer de trouver les réponses à ces questions :
comment la Turquie peut diriger plus efficacement ce processus et quelles
sont/seront les effets des négociations d’adhésion sur les douanes.
IV