kit`lerin yönetim yapısının kurumsal yönetişim ilkeleri
Transkript
kit`lerin yönetim yapısının kurumsal yönetişim ilkeleri
KİT’LERİN YÖNETİM YAPISININ KURUMSAL YÖNETİŞİM İLKELERİ (CORPORATE GOVERNANCE) AÇISINDAN İRDELENMESİ Türkiye’de Devlet kontrolündeki iktisadi kuruluşları tabi oldukları mevzuat açısından genel olarak; Hazine’ye bağlı ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye (KHK) tabi Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT), Özelleştirme programındaki 4046 sayılı Kanuna tabi kuruluşlar, diğer mevzuatla kurulan ve/veya çalışmaları düzenlenen kuruluşlar şeklinde sınıflandırabiliriz. Bu yazıda 233 sayılı KHK’e tabi KİT’lerin yönetim yapısı irdelenecektir: 80’li yıllarda devlete ait iktisadi kuruluşlarla ilgili en önemli yapısal değişiklik 1984 yılında çıkarılan 233 sayılı KHK ile gerçekleştirilmiştir. Bu düzenleme ile o güne kadar KİT’lere ilişkin olarak yapılan tüm düzenlemeler kaldırılarak tüm KİT’lerin tek bir mevzuata tabi olmaları sağlanmıştır. Bu KHK’ye tabi kuruluşların listesi aynı KHK ekinde gösterilmiştir.(Madde 60). Ancak fiiliyatta Devletin çoğunluğuna sahip bulunduğu, ancak bu listede bulunmayan kuruluşlar da bulunduğundan, Anayasa’da bahsedilen “Kamu İktisadi Teşebbüsü” kavramı 233 sayılı KHK’daki tanımdan -veya listeden- daha geniş algılamak gerekir. Ayrıca özelleştirme programına alınan ve 4046 sayılı Kanun hükümlerine tabi hale gelen KİT’ler hakkında 233 sayılı KHK hükümlerinin uygulanmaması gerektiğinden, bu kanun kapsamındaki KİT tanımını da 233 sayılı KHK’ninkinden farklı anlamak gerekir. Bildiğimiz gibi KİT’ler, Kurtuluş Savaşı ve 1929 Büyük Buhranı’ndan sonraki şartlar altında, devletin hemen her sektörde yarattığı, piyasaya hakim, büyük kuruluşlar olarak kurulmuş ve devletin uyguladığı karma ekonomik model içerisinde büyümüşlerdir. Ancak 80’li yıllarda bu modelin terk edilerek rekabetçi serbest piyasa modeline geçilmesi ile birlikte bu tekelvari kuruluşların yeniden yapılandırılmaları gündeme gelmiştir. İşte 233 sayılı KHK ile esasen KİT’lerin tamamen piyasa koşulları dahilinde ve iktisadi mantıkla hareket etmeleri öngörülmüş olmasına rağmen, uygulamada KİT’lerin liberalleştirilen piyasa şartlarında yeteri kadar başarılı olamadıkları son derece açık bir şekilde ortaya çıkmıştır. KİT’lerin bu başarısızlığının bir bölümü, 233 sayılı KHK’da kendilerine “vaad edilen” özerkliğin fiiliyatta gerçekleşmemiş olmasına bağlanabilirse de, aşağıdaki irdelemelerden de anlaşılacağı gibi,bu başarısızlığın ana temelinin 233 sayılı KHK’de KİT’ler için öngörülen yönetim yapısının iyi yönetişim (corporate governance) ilkeleri ile bağdaşmadığından, hatta bu ilkelerle taban tabana zıt olmasından kaynaklandığı söylenebilir. 233 sayılı KHK ile KİT’ler piyasa şartlarında ve kar amacıyla çalışan İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT) ve tekel niteliğindeki malları üreten veya pazarlama imtiyazına sahip olan ve verimlilik ilkesi ile çalışan Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK) olarak iki ana sınıfa ayrılmışlardır. 233 sayılı KHK’de sermayesinin tümü devlete ait olan KİT’lerin yanısıra, sermayesinde özel payların da bulunduğu “Bağlı Ortaklık” ve “İştirak”lere ait düzenlemeler de bulunmaktadır. 233 sayılı KHK’nin sadece ruhuna değil, lafzına göre de açıkça İDT ve KİK’lerin “özerk bir tarzda…” İDT’lerin “…verimlilik ve karlılık ilkeleri doğrultusunda…” KİK’lerinde verimlilik ilkesi doğrultusunda yönetilmeleri ilkesi getirilmektedir. (Madde 1) Yine aynı KHK’nin çeşitli maddelerinde kuruluşların “KHK’de saklı hükümler saklı tutulan hususlar dışında özel hukuk hükümlerine tabi” oldukları vurgulanmaktadır.(Madde 4,16,23) Ancak uygulamada bu ilkelere uygun hareket edildiğini söylemek zordur. Nitekim aynı KHK ile KİT’lere getirilen yönetim yapısı kuruluşların bu ilkelere göre çalışamamalarının ana nedenini oluşturmaktadır. 233 sayılı KHK ile KİT’lere getirilen yönetim yapısı, genel olarak karar alma, yürütme ve denetleme unsurlarının birbirinden bağımsız olması ilkesine, yani “kuvvetler ayrılığı ilkesi”ne dolayısıyla kurumsal yönetişim ilkelerine hiç mi hiç uygun değildir. 233 sayılı KHK’ye göre teşebbüsün organları yönetim kurulu ve genel müdürlüktür. Yönetim kurulu kuruluşun en yüksek seviyeli yetkili karar organı, genel müdürlük ise yürütme organıdır.(Madde 5) Yönetim kurulu bir başkan ve beş üyeden toplam altı kişiden oluşmaktadır ve genel müdür yönetim kurulu başkanıdır. KİT Genel Müdürü ile ikisi KİT’in genel müdür yardımcılarından olmak kaydıyla, dört yönetim kurulu üyesi kuruluşun ilgili olduğu bakanın teklifi ile ortak kararla (Bakan, Başbakan ve Cumhurbaşkanı tarafından) atanır, kalan bir üye ise Hazine’den sorumlu bakanın teklifiyle yine ortak kararla atanır. Genel müdürün yokluğunda, yönetim kurulu başkanlığına genel müdür yardımcılarından birisi vekalet eder. (Madde 6) Böylece KİT yönetim kurulu üyelerinden beşi ilgili bakan, biri Hazineden sorumlu bakanın teklifiyle atanırlar. 233 sayılı KHK’e göre yönetim kurulu üyelerinin görev süresi üç yıldır. Bu süre dolmadan üyeliğin boşalması veya üyelik için aranan niteliklerin ve şartların kaybedilmesi halinde, kalan süreyi doldurmak üzere atama yapılır.(Madde 8) KHK’de yönetim kurulu üyesinin bu süre dolmadan görevden alınması için başka bir seçenek bulunmamasına rağmen, uygulamada bu süreye uyulduğu söylenemez. Genel müdürün aynı zamanda yönetim kurulu başkanı olması, bilindiği gibi kurumsal yönetişimin temel ilkeleri ve yürütmenin karar verme unsurundan ayrılması ilkesine terstir. Zira zaten asimetrik bilgi nedeniyle üstünlüğe sahip olan genel müdür yönetim kurulu başkanlığı sayesinde diğer yönetim kurulu üyeleri üzerinde formel üstünlüğe de sahip olmaktadır. Fakat 233 sayılı KHK’de bununla da yetinilmemiş, yönetim kurulunda ast konumundaki iki genel müdür yardımcısına da yer verilerek genel müdürün yönetim kurulundaki ağırlığı pekiştirilmiştir. Böylelikle genel müdür yönetim kurulunun yarısını kontrol altında tutar konuma getirilmiştir. Aldıkları kararların uygulanması konusunda pek az bilgiye sahip olan diğer üç üyenin kararlar tekliflerine eleştirel yaklaşma imkanı pratik olarak mevcut değildir. Ancak bu üyeler şirkette yapılan her işlem için, diğer murahhas yönetim kurulu üyeleriyle ayni sorumluluğa sahiptirler! Yukarıda bahsedildiği gibi, özel sektör şirketlerinde olduğu gibi KİT’lerde yönetim kurulu yanında bir denetim kurulu mevcut değildir. Bunun yerine Anayasa”nın 165 inci maddesi ve 72 sayılı KHK hükümlerine göre Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu TBMM adına KİT’leri denetleyerek KİT bilanço ve netice hesaplarını Meclis’in tasvibine sunmaktadır. Yüksek Denetleme Kurulu’nun Meclis adına denetim yaparken KİT yönetimleri gibi doğrudan yürütme erki ile ilişkilendirilmiş olmasının kamusal yönetişim açısından bir aykırılık oluşturduğu söylenebilir. KİT’ler işletmelerini tüzel kişiliğe sahip “müessese”ler halinde teşkilatlandırmışlardır. Müesseseler yönetim komiteleri tarafından yönetilirler. Yönetim komiteleri de müessese müdürü ve dört üst düzey müessese yöneticisinden oluşur. Tüm yöneticiler KİT genel müdürünün teklifi ile KİT yönetim kurulunca atanırlar. Burada da aynı şekilde karar organı ve murahhaslık iç içe olduğundan sağlıklı bir yönetim yapısından söz etmek mümkün değildir. Çoğunluk hissesi Devlete ait olan ve 233 sayılı KHK’de “Bağlı Ortaklık” olarak tanımlanan kuruluşlara değinmek gerekirse, özellikle kamu payının %91 i aştığı kuruluşlarda genel kurul ve denetçi yoktur. Bu durumda kurumsal yönetişim ilkeleri gereği hissedarlara eşit davranılması bir yana, buradaki azınlık hisseleri kısa yoldan yok varsayılmıştır. Ancak azınlık hisselerinin %20 ve daha fazla olması durumunda bir dereceye özek şahısların hissedarlık ilişkisi dikkate alınmaktadır. Sonuç olarak; gerek kamusal, gerekse kurumsal iyi yönetişim ilkeleri açısından irdelendiğinde KİT’lerin ana mevzuatı olan 233 sayılı KHK ile getirilen yönetim sisteminin KİT işletmeciliğindeki başarısızlıkların temel nedenlerden birini oluşturduğu söylenebilir. Bu çerçevede bir yandan KİT’lerin özelleştirilmesi işlemleri hızla sürdürülürken, diğer yandan kurumsal yönetişim ilkelerini yapılanmasına gidilmesinde büyük zorunluluk bulunmaktadır. Ali Güner TEKİN Ekonomistler Bülteni – Haziran 2003 gözeten bir KİT