ARAŞTIRMA RAPORU TÜRKİYE`DE İŞGÜCÜ PİYASASI
Transkript
ARAŞTIRMA RAPORU TÜRKİYE`DE İŞGÜCÜ PİYASASI
TC MALİYE BAKANLIĞI STRATEJİ GELİŞTİRME BAŞKANLIĞI ARAŞTIRMA RAPORU TÜRKİYE’DE İŞGÜCÜ PİYASASI SORUNLARI ve ÇÖZÜM ÖNERİLERİ EKONOMİK VE SEKTÖREL ANALİZ DAİRESİ 23 Mayıs 2011 SGB - Araştırma Raporu İÇİNDEKİLER I. GİRİŞ .............................................................................................................................. 3 II. İŞGÜCÜ PİYASASININ YAPISAL ÖZELLİKLERİ ................................................... 4 A. Büyüyen Genç Nüfus: ..................................................................................................... 4 B. İşgücüne Katılım Oranı: .................................................................................................. 5 C. İşgücünün Eğitim Durumu: ............................................................................................. 6 D. Sektörel Yapı:.................................................................................................................. 7 E. Düşük İstihdam Oranı: .................................................................................................... 8 III. TÜRKİYE’DE İŞSİZLİK SORUNUN GELİŞİMİ......................................................... 9 A. 2002 Öncesi..................................................................................................................... 9 B. 2002-2009 Dönemi.......................................................................................................... 9 C. Küresel Kriz Sonrası ..................................................................................................... 10 IV. TEMEL SORUNLU ALANLAR.................................................................................. 11 A. İşgücü Maliyetleri Yüksek ............................................................................................ 12 B. İşgücü Düzenlemeleri Katı............................................................................................ 14 C. Çalışma Süreleri Uzun .................................................................................................. 16 D. Beşeri Sermaye ve Demografik Özellikler Önemli....................................................... 17 V. TÜRKİYE’DE UYGULAMAYA KONULAN İŞGÜCÜ PİYASASI REFORMLARI 20 VI. 61. HÜKÜMET PROGRAMINDA YER ALAN İŞGÜCÜ PİYASASI HEDEFLERİ 22 VII. İŞSİZLİĞE YÖNELİK POLİTİKA ÖNERİLERİ........................................................ 23 A. İşgücü Piyasası Düzenlemelerinin Yeniden Ele Alınması............................................ 24 B. Haftalık Ortalama Çalışma Sürelerinin Kısaltılması..................................................... 24 C. Bölgesel Asgari Ücrete Geçilmesi ................................................................................ 25 D. Sosyal Güvenlik Katkılarının Düşürülmeye Devam Edilmesi...................................... 25 E. Beşeri Sermayenin Oluşturulması ve Geliştirilmesi ..................................................... 26 VIII. SONUÇ .................................................................................................................. 26 IX. KAYNAKLAR.............................................................................................................. 27 * Bu rapor K. Önder ERGÜN ve Maliye Uzmanı Tuğba DİNÇER tarafından hazırlanmıştır. Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 2 SGB - Araştırma Raporu I. GİRİŞ İşsizlik dünya genelinde olduğu gibi Türkiye’nin de en önemli ekonomik ve sosyal sorunlarının başında gelmektedir. Türkiye ekonomisinde 90’lı yıllar ve 2000’lerin başında arka arkaya yaşanan krizler ve popülist politikalar işsizlik sorununu derinleştirmiş ve işsizlik oranlarında kademeli bir artış doğurmuştur. Tüm dünyada etkisini yoğun bir şekilde hissettiren global ekonomik krizin etkisiyle Türkiye’de işsizlik oranlarında kademeli bir yükseliş yaşanmıştır. Küresel kriz döneminde gelişmiş ülkelerde bile işsizlik en önemli gündem maddelerinden biri olmuştur. Üretim ve tüketim seviyesinin birbirini tetikler şekilde kısırdöngüye girmesiyle birlikte, ekonomik aktiviteler birbiri ardına düşüşe geçmiştir. Daralan üretim ve düşen talep hem istihdamın düşmesine hem de işsizlik oranlarının artmasına neden olmuştur. Çalışabilir durumda olan işgücünün istihdam edilmemesi, bir ülkenin üretiminde, dolayısıyla milli gelirinde kullanılmayan atıl kalan bir kaynak anlamına gelmektedir. Mevzuya sürdürülebilir büyüme açısından bakıldığında kısa dönemde mevcut kaynakların etkin ve tam kullanımı, uzun dönemde ise teknolojik yenilik büyük önem arz etmektedir. Bu kapsamda, kısa dönemde işsizliğin olması ülkelerin büyüme oranlarını olumsuz etkilemektedir. İşsizlik neden olduğu ekonomik kayıpların yanı sıra bireylere, ailelere ve dolayısıyla topluma çok yönlü zararlar verebilmesi sebebiyle ayrı bir önem taşımaktadır. İnsanların işsiz kalmaları bireylerin kişisel gelirlerini ve milli geliri azaltmaktadır. Bugün birçok gelişmiş ülkede, işsizlik sigortası ve kamu sosyal yardımları işsiz insanlara çalıştıkları dönemdeki hayat standartlarına ulaşmalarını sağlayacak bir gelir sunabilmektedir. Bu yardımlar insanlar üzerindeki ekonomik baskıları azaltsa da, işsizliğin neden olduğu psikolojik baskılar sürmektedir. Gelir kaybı ve çalışmamaktan kaynaklanan kimlik ve statü kaybı ise ayrıca bireylerin ruh sağlığı üzerinde olumsuz etki yaratabilmektedir.1 Tüm bu olumsuz etkileri sebebiyle işsizlik, tüm ekonomik karar vericilerin üzerinde önemle durması ve çözüm üretmesi gereken konuların başında gelmektedir. Bu çalışma, Türkiye’nin temel makroekonomik problemlerinin başında gelen işsizlik sorununun çözümünde karar vericilere yardımcı olmak üzere hazırlanmıştır. Bu kapsamda, Türk işgücü piyasasının yapısal özelliklerinin net bir şekilde belirlenmesi, 1 Şenol, K., “İşsizliğin Psiko-Sosyal Sonuçları ve Türkiye Üzerine Muhtemel Etkileri” Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 3 SGB - Araştırma Raporu işsizlik sorununun dönemler itibarıyla seyrinin analiz edilmesi ve etkili olabilecek çözüm önerilerinin belli bir çerçevede tartışılması amaçlanmıştır. II. İŞGÜCÜ PİYASASININ YAPISAL ÖZELLİKLERİ Türkiye’de işgücü piyasası, hızlı nüfus artışına bağlı olarak ortaya çıkan güçlü işgücü arzı, düşük istihdam oranları, azalan işgücüne katılım, yüksek işsizlik oranları, istihdamın yaygın olarak küçük ölçekli işletmelerde olması ve farklı ücret düzeyleri ile karakterize edilmektedir.2 Türkiye işgücü piyasasının, bu karakteristik özelliklerinin ardında bazı önemli yapısal nedenler olduğu görülmektedir. Bunlar ana hatları ile, Nüfus artış hızına bağlı büyüyen genç nüfus, Kadın işgücüne katılımın düşük olması nedeniyle genel işgücüne katılım oranlarının düşük seyretmesi, Okur-yazar olmayanlar dahil olmak üzere lise altı eğitimlilerin toplam işgücünün yarısından fazlasını oluşturması, İstihdamın sektörel dağılımında tarım sektörünün payının yüksek olması ve kayıtdışılığın yaygın olması ve Birçok ülkede istihdam oranı yüzde 50’lerin üstündeyken, bizde hala söz konusu oranın yüzde 40’lar düzeyinde seyretmesi şeklinde ortaya konabilir. A. Büyüyen Genç Nüfus Nüfus Göstergeleri Yıllar 2000* 2008** 2009** 2010** Toplam Nüfus 67.803.927 71.517.100 72.561.312 73.722.988 Yıllık Nüfus Artış Hızı (Binde) 13,1 14,5 15,9 Şehir Nüfusu Oranı 64,9 75,0 75,5 76,3 Köy Nüfus Oranı 35,1 25,0 24,5 23,7 0-14 Yaş Grubunun Nüfusa Oranı 29,8 26,3 26,0 25,6 15-64 Yaş Grubunun Nüfusa Oranı 64,5 66,9 67,0 67,2 65 ve üstü Yaş Grubunun Nüfusa Oranı 5,7 6,8 7,0 7,3 Kaynak: TÜİK * Genel Nüfus Sayımı Sonuçlarıdır.* * Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sist emi Sonuçlarıdır. 2 Tensel, A. ve Taşçı, H. M., “ Hazard Analysis of Unemployment Duration By Gender In A Developing Country: The Case Of Turkey”, TEK, Nisan 2010 Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 4 SGB - Araştırma Raporu 15-64 yaş grubunda bulunan çalışma çağındaki nüfus, toplam nüfusun yüzde 67,2’sini oluşturmaktadır. Bu anlamda Türkiye, halen "demografik geçiş dönemi" şeklinde adlandırılan ve hızı giderek düşmekle birlikte, nüfus artışının devam ettiği bir dönem yaşamaktadır. Genel olarak artan nüfus ise çalışabilir nüfusu artırmaktadır. 3 Çalışma Çağındaki Nüfus (15+Yaş) (Nüfusun % 73,6’sı ) İşgücü (Faal Nüfus) İşgücüne Dahil Olmayan Nüfus (Faal Olmayan Nüfus) Çalışma Çağındaki Nüfusun % 48,8’i Çalışma Çağındaki Nüfusun % 51,2’si Çalışan (İstihdamda Olan) İşgücünün % 43’ü İşsiz İş Aramayan (İş Arayan ve İşbaşı Yapmaya Hazır Olan) (İş Aramayıp Çalışmaya Hazır Olanlar) İşgücünün % 11,9’u İşgücüne Dahil Olmayan Nüfusun % 7,5’i Nitekim, son 6 yıllık verilere bakıldığında, çalışabilir yaş grubunda (15+ yaş) yer alan nüfus her yıl ortalama 700-800 bin kişi artmaktadır. Bu artışla birlikte, yine her yıl ortalama 600 bin genç işgücüne katılmaktadır. Nüfus ve işgücüne katılımdaki bu yüksek artışlar nedeniyle, istihdam oranındaki artış kadar işsizlik oranlarında düşüş oluşmamaktadır. İşgücüne yeni katılan her gence iş imkanı sağlansa bile bu durum işsizlik oranının azaltılması için yeterli olmamaktadır. Türkiye’nin demografik özellikleri dikkate alındığında, işsizliğin makul düzeylerde kalması için tarım dışı sektörlerin her yıl 450 binin üzerinde istihdam yaratması gerekmektedir. B. İşgücüne Katılım Oranı Diğer ülkelerle kıyaslandığında Türkiye’de işgücüne katılım oranı düşük düzeyde olmakla birlikte uzun dönemli bakıldığında da bu düşüşün sürdüğü 3 Çalışma Çağındaki Nüfus: Sivil nüfus içerisindeki 15 ve daha yukarı yaştaki nüfustur. Sözkonusu nüfus işgücü ve işgücüne dahil olmayanlar olarak ikiye ayrılmaktadır. Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 5 SGB - Araştırma Raporu görülmektedir.4 Genel işgücüne katılım oranı OECD genelinde yüzde 70’ler düzeyinde seyrederken, Türkiye’de bu oran yaklaşık yirmi puan daha aşağıda yer almaktadır. (2010: % 48,8) Türk işgücü piyasasında işgücüne katılım ve istihdam oranlarının cinsiyete ve kent ve kır ayrımına göre büyük farklılıklar gösterdiği de söylenebilir. Kırsalda işgücüne katılım oranı kente göre daha yüksek olmakla birlikte toplamda erkek işgücüne katılım oranı kadın işgücüne katılım oranının neredeyse 3 katına yakındır. Cinsiyet ve bölgesel özellikler düşük işgücüne katılım oranlarını kısmen açıklayabilmektedir. Bu farklılıklar sosyal, kültürel, kurumsal etkenlere bağlı olarak ortaya çıkmaktadır. Tarım sektörünün hakim olduğu ve ev ile iş yaşamının üst üste geldiği kırsal kesimlerde tüm aile üyelerinin üretken faaliyetlere katılmasına neden olmaktadır. Bunun aksine kentte işler daha özelleşmiştir; kadınlar ev işleri ile meşgul iken erkekler gelir kazanan gruptadır. Özellikle kentsel alanlarda olmak üzere, üniversite eğitimi almamış kadınlar, genellikle düşük ücretli, uzun ve zorlu çalışma saatlerine sahip ve sosyal güvenlik sağlamayan işlerde çalışmaktadırlar. Dahası, çalışan kadınlara çocuk bakımı ve ev işlerinde yardımcı olacak başka birini tutmanın maliyeti, iş arayan kadınların önünde önemli bir engeldir. Ayrıca kentte kıra göre daha yüksek eğitime erişim olanakları, büyük genç kitlelerini işgücüne katılımdan alıkoymaktadır. Kırsala göre daha düşük olan kentsel kadın işgücüne katılım oranı, evli kadınların kendini çocuğuna adaması gibi sosyal gelenekleri yansıtmaktadır. işgücüne 15-24 yaş arasındaki genç erkek işgücünün, düşük katılım oranları ise hem eğitim hem de zorunlu askeri hizmetle açıklanabilmektedir.5 C. İşgücünün Eğitim Durumu Ülkemizde vasıfsız işgücünün toplam işgücü içindeki payı oldukça yüksektir. 2010’da okur-yazar olmayanlar dahil olmak üzere lise altı eğitimlilerin işgücü içerisindeki payı yüzde 63,8, lise ve dengi okul mezunlarının payı yüzde 20,4, yüksek öğrenim mezunlarının payı ise yüzde 15,8’dir. 4 İşgücü:İstihdam edilenler ile işsizlerin oluşturduğu nüfusu kapsar. İşgücüne Katılma Oranı: İşgücünün, kurumsal olmayan çalışma çağındaki nüfus içindeki oranıdır. 5 “Turkey Labor Market Survey”, World Bank, 2006 Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 6 SGB - Araştırma Raporu 25-64 Yaş Arasındaki Nüfusun Eğitime Katılım Oranındaki Trend, (%) 80 60 40 20 0 Orta Öğretim Altı Eğitimliler Orta Öğretim ve Lise Eğitimliler Yüksek Öğrenimli Yukarıdaki grafik 25-64 yaş arasındaki nüfusun 1998-2008 döneminde, eğitime katılım oranındaki değişimi göstermektedir. Türkiye için 1998-2008 dönemine bakıldığında, en çok orta öğrenim altı eğitimlilerin oranında düşüş kaydedilmiştir, ancak söz konusu düzey OECD ve AB ortalamalarının çok üstünde yer almaktadır. D. Sektörel Yapı Ülkelere Göre İstihdamın Sektörel Dağılımı (Yüzde) Sektörler Belçika Fransa İspanya G-7 Türkiye Yunanistan 1990* Tarım 2,7 5,1 11,5 4,5 45,9 23,9 Sanayi 28,3 28,6 33,8 30,2 15,9 27,7 Hizmetler 69,0 66,3 54,7 65,4 38,2 48,4 2000 Tarım 1,8 3,4 6,7 3,3 36,0 17,3 Sanayi 26,3 22,2 31,2 26,5 17,7 22,6 Hizmetler 71,9 74,4 62,2 70,2 46,3 60,0 2009 Tarım 1,8 2,6 4,2 2,4 23,7 11,7 Sanayi 23,4 20,0 24,8 23 21,0 21,1 Hizmetler 74,9 77,4 71,0 74,6 55,4 67,2 ABD 2,9 26,2 70,9 2,6 23,0 74,4 1,5 17,6 80,9 Euro Bölgesi*** _ _ _ 5,0 30,0 64,6 3,8 26,8 68,3 OECDToplam*** _ _ _ 7 26,9 66,2 5 24,3 70,7 Kaynak: OECD,TÜİK * Türkiye verisi Ekim ayına ait t ir. * * Hizmet ler verisi, inşaat sekt örünü de içermekt edir. * * * Euro Bölgesi ve OECD için veriler 2008 yılına ait t ir. Türkiye’nin sanayileşme ve gelişme sürecinde olması, bazı yapısal sorunları beraberinde getirmektedir. Bunlardan en belirgin olanı, tarım kesimi istihdam oranının yüksekliğidir. Bugün bile dört kişiden biri tarımda çalışmaktadır. Kalkınmanın neredeyse kaçınılmaz bir sonucu olarak tarımdaki istihdam düşmekte, istihdamda sanayi ve en çok da hizmetlerin payı artmaktadır. Aşağıdaki grafikte ülkelerin 1990-2009 döneminde istihdam yapılarındaki değişim ortaya konmaktadır. Türkiye’nin tarım sektöründeki istihdamın payı hızlı bir şekilde düşmüş Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 7 SGB - Araştırma Raporu olmasına rağmen gelinen nokta itibarıyla bu sektörün payı diğer ülkelere kıyasla hala yüksektir. Sanayi ve hizmetler sektörlerindeki istihdamın payı artmakla birlikte, gelişmiş ekonomilerdeki yüzde 70-80’lik paya ülkemizde hala ulaşılabilmiş değildir. Türkiye’de hala işgücünün sanayi istihdamına doğru geçişi devam ederken, gelişmiş ekonomilerde sanayiden hizmetlere doğru bir kayma yaşanmaktadır. 1990-2009 Döneminde İstihdamın Sektörel Dağılımındaki Değişim 17,2 20,0 15,0 10,0 5,1 5,0 ,0 -5,0 -10,0 Tarım -15,0 Sanayi Hizmetler -20,0 -25,0 -22,2 Belçika Fransa İspanya G-7 Türkiye Yunanistan ABD Kaynak: OECD, TÜİK E. Düşük İstihdam Oranı Türkiye ve AB(27) Ülkelerinde İstihdam Oranı, 2010 (Yüzde) 64,2 80,0 60,0 58,2 62,7 70,1 43,0 24,0 40,0 20,0 0,0 Toplam Kaynak: Eurostat, TÜİK Kadın İstihdam Oranı Türkiye Erkek İstihdam Oranı AB(27) Türkiye’deki işgücü piyasasının bir başka özelliği, istihdam oranının muadil ülkelere kıyasla düşük olmasıdır.6 Birçok ülkede istihdam oranları yüzde 50 hatta yüzde 60’ın üzerindeyken, AB-27 ülkelerinde bu oran ortalama yüzde 64,2’dir. 6 İstihdam Oranı: İstihdamın, kurumsal olmayan çalışma çağındaki nüfus içindeki oranıdır. Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 8 SGB - Araştırma Raporu Diğer yandan ülkemizde, erkek istihdam oranı AB-27 rakamlarına yakınken; kadın istihdamındaki veriler AB ülkeleri ortalamalarının yarısından daha düşüktür. Kadın istihdamının bu düşük düzeyi, Türkiye ile Avrupa Birliği arasındaki toplam istihdam oranı farklarının büyük kısmını açıklamaktadır. III. TÜRKİYE’DE İŞSİZLİK SORUNUNUN GELİŞİMİ A. 2002 Öncesi İşsizlik Oranları,(%) 16,0 14,0 12,0 10,0 6,0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 8,0 Kaynak: TÜİK Türk ekonomisi yakın dönemde ciddi ekonomik ve mali krizlerle karşı karşıya kalmıştır. 90’ların başında körfez krizi, 94’te mali açıdan kötü yönetimden kaynaklanan kriz, 99’da Rusya krizinin gecikmiş etkileri ve iki büyük deprem ve 2000 Kasım ile 2001 Şubat finansal krizleri bunlara örnektir. 2001 krizi sonrasında Türkiye ekonomisi 9,5 puan daralmıştır. İzleyen yıllarda ekonomi tekrar hızlı büyüme dönemine girse de işsizlik oranları yükseldiği seviyeyi korumuştur. İşsizlik oranları yükseldiği yüzde 10-11 düzeyinin altına bir daha inememiştir. Bu dönemde işsiz sayısı 2002’de 2,5 milyon olmuştur. 20012003 döneminde istihdam edilen kişi sayısı ve istihdam oranı azalmıştır. 2001 krizi sonrası genç ve eğitimliler arasındaki işsizlik oranı oldukça yüksek düzeylere ulaşmıştır. B. 2002-2009 Dönemi Türkiye’nin 2001 krizi sonrasında girdiği hızlı büyüme süreci sonucunda, 2002 sonundan 2008 krizine kadar geçen sürede GSYH sabit fiyatlarla yüzde 41 artış göstermiştir. Ancak söz konusu dönemde istihdamda bir artışın söz konusu olmamasından ve 2001 krizi öncesinde yüzde 6–7 civarında olan işsizlik oranının, kriz sonrasında yükseldiği yüzde 10 düzeyinin altına inmemesinden hareketle Türkiye’nin 2001 sonrasında yaşadığı süreç Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 9 SGB - Araştırma Raporu “istihdamsız büyüme” olarak adlandırılmıştır. 2002-2008 dönemi için büyüme tarım dışı istihdam arasındaki ilişkiye bakıldığında önceki dönemlere kıyasla söz konusu ilişkinin zayıflamış olduğu görülmektedir.7 Ama yine de sözkonusu dönemin istihdamsız büyüme olarak adlandırılmasının doğru olmayacağı düşünülmektedir.8 Nitekim 20022008 döneminde istihdam 20-21 milyon civarında seyrederek sabit bir görünüm verse de, aynı dönem için tarım dışı istihdamın 14 milyon kişiden 16 milyona çıktığı görülmektedir. Söz konusu rakamlar tarımdan tarımdışı sektörlere kaymanın devam ettiğini ve yapısal dönüşümün sürdüğünü göstermektedir. 2007’nin son aylarından itibaren, küresel koşullardaki olumsuz değişikliklerin Türkiye reel sektör ve işgücü piyasasını oldukça olumsuz etkilediği görülmüştür. 2008 yılından itibaren, dış talepteki ve uluslararası sermaye akışlarındaki düşüşler ile birlikte dış ekonomik ortam kayda değer bir şekilde kötüleşmiştir. Bununla ilişkili olarak iç talep ve krediye ulaşabilirlik de azalmıştır. Kriz süresince, erkek işsizliği önemli ölçüde artarken kadın işsiz sayısı fazla etkilenmemiş, bu durum kadınların yoğun çalıştığı sektörlerin krizden daha az etkilenmesi, kadınların kendi işlerini kurmaya başlamaları gibi faktörler sonucu, kadın istihdamının krize rağmen artmasından kaynaklanmıştır. Krizin başladığı dönemden itibaren kayıt dışı olarak kendi hesabına çalışan kadın sayısında meydana gelen artış dikkat çekmiştir. Sonuç olarak, 2009 yılında Türkiye ekonomisi yüzde 4,8 küçülmüş ve işsizlik yüzde 14’e çıkmıştır.9 Kriz nedeniyle 2009 yılında işsiz sayısı 3,5 milyonun üzerine yükselmiş, istihdam oranı ise, sadece yüzde 0,4 oranında artarak son beş yılın en düşük değeri olmuştur. C. Küresel Kriz Sonrası Ekonomik toparlanma ile birlikte 2010 yılında bir önceki yıla göre yüzde 6,2’lik artış oranı ile istihdam edilenlerin sayısı 22 milyon 594 bine yükselmiştir. İşsizlik oranı ise 2009’a göre 2,1 puan azalarak yüzde11,9 olmuştur. İşsiz sayısı da yeniden 3 milyonun altına inmiştir. Kriz sonrası dönemde, özellikle sanayi sektöründe yaşanan istihdam artışıyla, erkek işsiz sayıları kriz öncesi düzeyine gerilemiştir. Ancak, kadın işsiz sayısında yeterli bir azalma meydana gelmemiştir. Bunun nedeni, kadınlara istihdam 7 1988–1998 döneminde ortalama her yüzde 1’lik büyümeye karşılık tarım dışı istihdamın yüzde 0,62, 19982008 döneminin ikinci yarısında ise yüzde 0,55 puan arttığı görülmüştür. 8 Öz, S., “İstihdamsız Büyüme Mi?”, Ekonomik Araştırmalar Forumu, Temmuz 2010 9 “Kriz Ortamının Değerlendirilmesi: Krizden Özel Sektör Öncülüğünde Büyümeye”, YOİKK, Mayıs 2010 Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 10 SGB - Araştırma Raporu yaratılamamasından ziyade, kadınların işgücüne katılımının son dönemde artmış olmasıdır.10 Yıllar İtibarıyla Kurumsal Olmayan Sivil Nüfusun İşgücü Durumu* 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 15 ve daha Tarım İşgücüne yukarı İşgücüne dışı dahil yaştaki nüfus İşgücü İstihdam İşsiz katılma İstihdam İşsizlik işsizlik olmayanlar (Bin Kişi) (Bin Kişi) (Bin Kişi) (Bin Kişi) oranı (%) oranı (%) oranı (%) oranı (%) (Bin Kişi) 33.746 19.391 17.755 1.638 57,5 52,6 8,4 14,4 14.355 34.571 19.964 18.223 1.741 57,7 52,7 8,7 14,5 14.608 35.711 20.552 19.030 1.522 57,6 53,3 7,4 12,4 15.159 37.155 21.005 19.209 1.796 56,5 51,7 8,5 14,7 16.150 38.260 21.355 19.561 1.794 55,8 51,1 8,4 14,0 16.905 39.236 20.568 18.679 1.889 52,4 47,6 9,2 14,3 18.668 40.322 21.831 20.026 1.805 54,1 49,7 8,3 13,2 18.491 41.455 22.567 20.912 1.655 54,4 50,4 7,3 11,0 18.888 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 42.512 43.553 44.550 45.554 46.211 47.158 48.041 48.912 47.544 48.359 49.174 49.994 50.772 51.686 52.541 23.003 22.724 23.949 23.222 23.078 23.491 23.818 23.640 22.016 22.455 22.751 23.114 23.805 24.748 25.641 21.548 21.082 22.334 21.507 21.581 21.524 21.354 21.147 19.632 20.067 20.423 20.738 21.194 21.277 22.594 1.455 1.643 1.615 1.715 1.497 1.967 2.464 2.493 2.385 2.388 2.328 2.376 2.611 3.471 3.046 54,1 52,2 53,8 51,0 49,9 49,8 49,6 48,3 46,3 46,4 46,3 46,2 46,9 47,9 48,8 50,7 48,4 50,1 47,2 6,5 8,4 44,4 43,2 41,3 41,5 41,5 41,5 41,7 41,2 43,0 6,3 7,2 6,7 7,4 9,3 12,4 10,3 10,5 10,8 10,6 10,2 10,3 11,0 14,0 11,9 10,6 11,0 11,0 10,8 46,7 45,6 14,5 13,8 14,2 13,5 12,7 12,6 13,6 17,4 14,8 19.509 20.829 20.602 22.332 23.133 23.667 24.223 25.272 25.527 25.905 26.423 26.879 26.967 26.938 26.901 Kaynak: TÜİK * 1988-1999 dönemi için veriler Ekim ayı it ibarıyladır. Diğer veriler ise yıllıkt ır. * * Türkiye İst at ist ik Kurumu (TÜİK), 2004 yılından it ibaren işgücü rakamlarını yeni nüfus projeksiyonlarına göre revize et mişt ir. * * 2004 yılında TÜİK t arafından açıklanan Hanehalkı İşgücü Anket inin AB st andart ları ile uyumlu hale get irilmesi ve yeni nüfus projeksiyonu nedeniyle bir düşüş yaşandığı düşünülmekt edir. IV. TEMEL SORUNLU ALANLAR Türkiye 2001 ve 2008 krizi arasındaki dönemde hızlı bir şekilde büyümüş ve özel sektör dinamik bir şekilde genişlemiştir. Bu pozitif görünüm bir çok alanda hayata geçirilen önemli reformlarla mümkün olmuştur. Ancak söz konusu reformlar mikro ekonomik düzeyde işgücü ve ürün piyasası düzenlemelerinden uzak kalmıştır. Bu süreçte işgücü piyasasında karşılaşılan temel sorunlar ana hatları ile şunlardır: 10 DİNÇCAĞ, A., DÜNDAR H.Ç., “2008 Krizinin Kadın ve Erkek İşgücüne Etkileri”, TEPAV Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 11 SGB - Araştırma Raporu A. İşgücü Maliyetleri Yüksek Yüksek işgücü maliyetleri hala istihdam yaratma süreci için temel engel olmaya devam etmektedir. İmalat Sektöründe Birim İşgücü Maliyeti Değişimi (Yüzde,2010) Çin Hindistan Güney Afrika Türkiye Peru İzlanda İngiltere İsviçre Estonya İsrail Almanya Ürdün Portekiz Brezilya Litvanya Meksika Kazakistan Yeni Zelanda Yunanistan Norveç Finlandiya Honkong Avusturya İspanya Bulgaristan Kore Malezya Danimarka Fransa İtalya Japonya Hollanda Belçika ABD Kanada Avustralya Slovakya Slovenya Çek Cumhuriyeti Polonya Hırvatistan Macaristan İsveç Luksemburg İrlanda Tayvan Rusya Singapur -20 -15 -10 Kaynak: IMD,OECD -5 9,6 0 5 10 15 20 İmalat sanayi sektörü birim işgücü maliyetindeki 2010 yılının ilk üç çeyreğinde, bir önceki yılın aynı dönemine göre değişime bakıldığında, kıyaslama yapılan 48 ülke içinde en çok artış kaydeden ülkeler arasında Türkiye’nin 4’üncü sırada yer aldığı görülmektedir. 11Türkiye yüzde 9,6’lık artışla pek çok ülkeyi geride bırakmıştır. Sektörün birim işgücü maliyetindeki artışlar; ortalama çalışan maliyetindeki yükselişin, işgücü üretkenliğindeki artışı geçtiği anlamına gelmektedir. Aynı zamanda artan birim işgücü maliyetleri, ülkemiz işletmelerini maliyet avantajı yönünden zayıflatarak özellikle 11 Birim işgücü maliyeti, her bir birim çıktı için ortalama işgücü maliyetini göstermektedir. Toplam işgücü maliyetinin reel üretime oranlanması ile ya da saat başına ortalama işgücü maliyetinin işgücü verimliliğine (saat başına çıktı) oranlanması ile hesaplanmaktadır. Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 12 SGB - Araştırma Raporu ihracata dönük üretim yapan firmaların uluslararası rekabet gücünü olumsuz etkilemektedir. Türkiye’de geçerli olan resmi asgari ücret düzeyi; Türkiye’nin rekabet ettiği gelişmekte olan Avrupa ülkelerine göre daha yüksektir. Kaldı ki bu ülkelerde kişibaşına GSYH seviyeleri de Türkiye’nin üzerindedir. Bu durum emek-yoğun üretim yapan sektörlerde rekabeti zorlaştıran bir husustur. Ayrıca asgari ücret kayıtdışı sektördeki ortalama ücrete göre de yüksektir. Bunların yanı sıra özellikle daha fakir bölgelerde işçiler tarafından alınan ücretler kayıtlı asgari ücretten daha düşüktür. Fransa Türkiye M alta Belçika İrlanda Yunanistan Hollanda İngiltere Hırvatistan Polonya Portekiz Slovenya İspanya Letonya Litvanya M acaristan Bulgaristan Estonya Slovakya Rom anya ABD Çek Cum huriyeti Lüksem burg 55,0 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Yıllık Asgari Ücret Toplam ının Kişibaşı Hasılaya Oranı (2010, %) 53,4 Kaynak : EUROSTAT Bir yılda elde edilen toplam asgari ücret kişibaşına düşen gayri safi yurtiçi hasılaya oranlandığında, ülkelerin asgari ücret konusundaki uygulama farklılıkları ortaya konulabilmektedir. Söz konusu oranda da Türkiye listede üst sıralarda yer almaktadır. Ortalam a Ücretin Vergi Yükü* (2010, %) 45,0 40,0 36,2 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi Yeni Zelanda İzlanda Lüksemburg ABD İrlanda Avustralya Kore M eksika İsviçre Kanada Slovakya Çek Cumhuriyeti Portekiz Japonya Polonya İngiltere Hollanda Danim arka Norveç İspanya İtalya Kaynak: OECD, Taxing W ages *(Evli ve 2 çocuklu ) Alm anya Türkiye Avusturya İsveç Finlandiya Belçika Fransa Yunanistan 0,0 M acaristan 5,0 13 SGB - Araştırma Raporu İşgücü maliyeti işgücü üzerinden alınan vergiler nedeniyle artmaktadır. Son dönemde vergi indirimine rağmen hala OECD standartlarının üstündedir. Türkiye'de 1.1.2008 tarihinden itibaren ücretlerin vergilendirilmesinde asgari geçim indirimi (AGİ) uygulaması başlamıştır. Bu uygulama öncesi Türkiye yüzde 42,7 ile ücretler üzerindeki vergi yükü açısından OECD ülkeleri arasında ikinci sırada (2007 yılında Macaristan yüzde 44,0 ile ilk sırada, Türkiye ile Yunanistan ise yüzde 42,7 ile 2. sırada) yer almakta iken, bu uygulama ve 5 puanlık sosyal güvenlik primi işveren hissesi devlet katkısı uygulaması sonrasında Türkiye OECD ülkeleri arasında 9. sıraya düşmüştür. B. İşgücü Düzenlemeleri Katı Mevcut işgücü düzenlemeleri açık olarak, çalışma hayatını tek bir iş içinde sürdüren her bir aile için tek bir kişinin gelir sağladığı işgücü için tasarlanmıştır. Kıdem Tazminatı Yükü (20 Yıllık Hizmet Karşılığında Kaç Haftalık Ücret Tutarında Ödendiği) 100,0 86,7 80,0 60,0 40,0 ABD Polonya Romanya Rusya İrlanda İngiltere Çek Cumhuriyeti Kanada Macaristan Fransa Yunanistan Brezilya Almanya İspanya Türkiye 0,0 Portekiz 20,0 Daimi işçilerin işten çıkarılması konusundaki düzenlemeler başta olmak üzere katı istihdam düzenlemeleri istihdam yaratım sürecini baskılamaktadır. Kıdem tazminatı yükü OECD ülkeleri ve tüm ülkeler arasında en yüksek seviyededir. Yüksek kıdem tazminatı işten çıkarılma riski için tasarlanmıştır. Bu durum şirketler için yüksek maliyete ve dönemsel dalgalanmalar süresinde likidite problemlerine yol açabilmektedir. Dahası 30 ve 49’dan fazla istihdam sağlayan şirketlere ilave yükümlülükler getirilmektedir. 2008 yılında getirilen çeşitli iyileştirmelere rağmen söz konusu yükümlülükler firmaları belirlenen limitler ötesinde istihdam yaratmaktan alıkoymaktadır. Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 14 SGB - Araştırma Raporu İstihdam ı Korum a M evzuatının Yarı Zam anlı Çalışanlar Üzerindeki Kısıtlayıcılığı (Endeks Skalası 0 -6 Arasında En Az Kısıtlayıcıdan En Fazlaya ) 6,0 5,0 4,0 3,0 O E CD O rtalam ası:1,77 2,0 1,0 0,0 1998 2008 O ECD O rtalam ası Türkiye ayrıca geçici işlerle ilgili de katı düzenlemelere sahiptir. Çoğu OECD ülkesinin aksine geçici iş için istihdam büroları yasal olarak yetkilendirilmemiştir ve belirli süreli iş sözleşmeleri sadece özel durumlarla sınırlıdır. Bahsi geçen kısıtlar nedeniyle Türkiye OECD ülkeleri içinde en katı ülke olarak görülmektedir. Fakat sözkonusu kısıtlar, yarı formal ve kayıtdışı sektörün yaygınlığı ve kendi hesabına çalışanların büyüklüğü nedeniyle daha az etkili olmaktadır. Yarı-formal sektörde şirketler işgücü talebinin bir kısmını kayıtlı setkörden karşılayıp, istihdam ettikleri işçilerin ücretlerini gerçek düzeyinden bildirmekte; işgücü talebinin diğer kısmını ise kayıtdışı sektörden karşılamakta böylece vergi ve sosyal güvenlik maliyetlerini minimize etmektedirler. Saf kayıtdışılık tarım sektöründe görülmekle birlikte yarı-kayıtdışılık diğer sektörlerde daha yaygındır. 2010 yılı itibarıyla toplam kayıtdışı istihdam yüzde 43,3, kendi hesabına çalışanlar ise yüzde 20,1 düzeyindedir. Katı düzenlemeler, kayıtlı sektörde firmaların oluşmasını engellemekte, yarı formal ve kayıtdışı sektörün yaygınlaşmasını sağlamaktadır. Sonuç olarak ekonomide üretkenlik farkı artmakta, kayıtlı sektör üretkenliği OECD ülkelerinin üst dilimine yakınken, kayıtdışı ve yarı formal sektördeki üretkenlik düzeyi oldukça düşük kalmaktadır. Yarı formal ve kayıtdışı sekördeki firmalar fon bulma, yatırım kapasitesi ve sermaye yoğunluğu konularında sıkıntı yaşamanın haricinde profesyonel işgücü piyasasına erişim ve yabancı doğrudan yatırım eksikliğiyle de karşı karşıya kalmaktadırlar. Bu firmalar yükümlülüklerle karşılaşma düzeyini azaltmak üzere faaliyetlerinin boyutunu küçük tutmayı tercih etmekte ve ölçek ekonomilerinin ortaya çıkmasını engellemektedir. Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 15 SGB - Araştırma Raporu Kayıtlı sektörün yaygınlığını arttırmak ancak düzenlemelerin hafifletilmesi ile mümkündür ki bu durum da şirketlerin kendiliğinden büyümesini ve istihdamın artmasını sağlayacaktır. C. Çalışma Süreleri Uzun 4857 sayılı İş Kanununun Çalışma Süresi başlıklı 63. maddesinde genel bakımdan çalışma süresinin haftada en çok kırk beş saat olduğu belirtilmiştir. Aksi kararlaştırılmamışsa bu sürenin, işyerlerinde haftanın çalışılan günlerine eşit ölçüde bölünerek uygulanacağı ifade edilmiştir. Kanunun belirlemiş olduğu 45 saatlik genel çalışma süresine karşın, fiili çalışma sürelerinin söz konusu 45 saati aştığı görülmektedir. Ülkelere Göre Haftalık Ortalama Çalışma Süreleri(2009) 49,4 Türkiye Kore Yunanistan Çek Cumhuriyeti Şili Slovakya Polonya Macaristan Slovenya Portekiz İspanya Estonya Avusturya Fransa Italya Yeni Zelanda Finlandiya Luksemburg Belçika İngiltere İsveç Avusturalya Almanya İrlanda İsviçre Norveç Danimarka Hollanda 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 Kaynak: OECD Ayrıca, ülkelerin haftalık ortalama çalışma sürelerine bakıldığında çok farklı uygulamaların olduğu ortaya çıkmaktadır. Türkiye’deki çalışma sürelerinin, çoğu Avrupa ülkesine göre yüksek olduğu görülmektedir. Örneğin ortalama haftalık çalışma süresi Yunanistan’da 42,5, Polonya’da 40,7, Lüksemburg’da 37,2, İngiltere’de 36,6, Almanya’da 35,7 ve Hollanda’da ise 30,6 saattir. Türkiye 49,4 saatlik haftalık ortalama çalışma süresi ile sayılan ülkeler arasında birinci sırada yer almaktadır. Türkiye’de işgücü maliyetleri diğer ülkelere göre yüksek ve işgücü düzenlemeleri katıdır. Söz konusu durum firmaların işgücü maliyetlerini düşürmek için başka bir strateji izlemelerine neden olmaktadır. Yeni istihdam yaratmak yerine, mevcut işgücünü daha uzun süreler çalıştırmayı tercih etmelerine yol açmaktadır. Bu durum ilave istihdam yaratmak yerine ortalama çalışma sürelerini uzatmakta ve ülkemizdeki mevcut işsizlik düzeyini azaltmaya imkan tanımamaktadır. Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 16 SGB - Araştırma Raporu D. Beşeri Sermaye ve Demografik Özellikler Önemli Diğer yükselen piyasalarda olduğu gibi, Türkiye’de de son birkaç on yıllık dönemde hızlı bir endüstrileşme yaşanmakta ve tarım sektörü küçülmektedir. Tarım sektörünün istihdamdaki payı 1988’de yüzde 47’ler düzeyindeyken, bu rakam 2008’de yüzde 23’lere inmiştir. Buna rağmen söz konusu oran hala OECD ülkeleri arasındaki en yüksek rakamdır. Tarım istihdamının payı 2010’da artmıştır(%25); ancak bu durum yapısal dönüşümün aksine küresel krize bağlı olarak ortaya çıkan resesyonun etkisinden kaynaklanmıştır. Tarım sektöründeki istihdamın büyük çoğunluğunu ücretsiz aile işçileri oluşturmakta ve sektörde küçük, geçimlik düzeydeki işletmeler yaygındır. Ücretsiz aile işçisi konumunda çalışanların çoğu kadındır. Tarım sektöründen tarım dışı sektörlere gerçekleşen akım, diğer sektörlerde iş bulmakta zorlanan düşük yetenekli işgücü arzını arttırmaktadır. Bu süreçte kadınlar işgücünden çekilmektedir. Söz konusu trend, şehre gerçekleşen göçle birlikte kadınların işgücünden çekilmesi, istihdam oranının azalmasına neden olmaktadır. Çalışma çağındaki nüfusun büyük çoğunluğu ortalama olarak düşük eğitim düzeyindedir. Bu nedenle profesyonel ve sektörel uyum yeteneği sınırlıdır. Son yıllarda düşüş kaydedilse de çalışma çağındaki nüfusun yüzde 60’ı lise altı eğitimlidir. Sonuç olarak işgücüne katılan nüfus ortalama olarak 7 yılın altında bir eğitime sahiptir. Dahası okullaşma oranı OECD ortalamasının altındadır. Ancak iyi eğitimli işgücü özel sektörün modern tarafını oluşturmakta ve uluslararası uygulamaları kavramakta oldukça etkili olmaktadırlar. 9,0 8,4 8,0 Eğitim Sistemi Endeksi, 2010 8,1 7,6 7,0 7,3 7,2 7,0 6,7 6,4 6,3 6,0 5,7 5,6 5,6 5,5 4,7 5,0 4,0 3,9 3,8 3,7 3,7 3,5 3,5 3,0 2,1 2,0 Meksika Macaristan Romanya Rusya Yunanistan Türkiye İspanya İtalya Estonya İngiltere Çek Cum. ABD Y. Zelanda Fransa Almanya Hollanda Avusturya Danimarka Kanada Singapur 0,0 Finlandiya 1,0 Kaynak: IMD Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 17 SGB - Araştırma Raporu Uluslararası Yönetim Geliştirme Enstitüsü (IMD) tarafından açıklanan, 0 ile10 puan arasında değerler alan, rekabetçi bir ekonominin ihtiyaçlarını karşılama derecesini gösteren eğitim sistemi endeksine göre Türkiye 3,8 puanla sıralamada alt seviyelere yakın bir görünüm sergilemektedir. Ülkelere Yönelik Eğitim Değerlendirmesi- PISA (2009) Toplulaştırılmış Sıralama Ülkeler Matematik Bilim Toplulaştırılmış Sıralama Ülkeler Matematik Bilim 1 Çin 600,0 575,0 28 İsveç 494,0 495,0 2 Honkong 555,0 549,0 29 Slovakya 497,0 490,0 3 Singapur 562,0 542,0 30 Portekiz 487,0 493,0 4 Finlandiya 541,0 554,0 31 Lüksemburg 489,0 484,0 5 Kore 546,0 538,0 32 İtalya 483,0 489,0 6 Japonya 529,0 539,0 33 İspanya 483,0 488,0 7 Tayvan 543,0 520,0 34 Litvanya 477,0 491,0 8 Kanada 527,0 529,0 35 Hırvatistan 460,0 486,0 9 Yeni Zelanda 519,0 532,0 36 Rusya 468,0 478,0 10 İsviçre 534,0 517,0 37 Yunanistan 466,0 470,0 11 Hollanda 526,0 522,0 38 UAE 453,0 466,0 12 Avustralya 514,0 527,0 39 İsrail 447,0 455,0 13 Estonya 512,0 528,0 40 Türkiye 445,0 454,0 14 Almanya 513,0 520,0 41 Şili 421,0 447,0 15 Belçika 515,0 507,0 42 Bulgaristan 428,0 439,0 16 Slovenya 501,0 512,0 43 Romanya 427,0 428,0 17 İngiltere 492,0 514,0 44 Tayland 419,0 425,0 18 Polonya 495,0 508,0 45 Meksika 419,0 416,0 19 Danimarka 503,0 499,0 46 Kazakistan 405,0 400,0 20 İzlanda 507,0 496,0 47 Ürdün 387,0 415,0 21 Norveç 498,0 500,0 48 Brezilya 386,0 405,0 22 İrlanda 487,0 508,0 49 Arjantin 388,0 401,0 23 Fransa 497,0 498,0 50 Kolombiya 381,0 402,0 24 Çek Cumhuriyeti 493,0 500,0 51 Endonezya 371,0 383,0 25 Macaristan 490,0 503,0 52 Katar 368,0 379,0 26 Avusturya 496,0 494,0 53 Peru 365,0 369,0 Kaynak: IMD Uluslararası karşılaştırma yapılabilecek bir diğer önemli eğitim değerlendirmesi ise OECD tarafından açıklanan PISA değerleridir. Uluslararası Öğrenci Değerlendirme Programı-PISA 15 yaş grubunun yetişkin yaşamına hazırlık durumunu değerlendirmek üzere yapılan düzenli bir ankettir. Tabloda ülkelerin matematiksel ve bilimsel açıdan aldığı puanlar ve sıralamada aldıkları yer gösterilmektedir. Türkiye aşağıdaki iki alana bakıldığında 53 ülke arasında 40’ıncı sırada yer almaktadır. Özellikle OECD ülkeleri arasındaki duruma bakıldığında her alanda ortalama değerlerin altında yer aldığı görülmektedir. Şehre göç, yetenek uyumsuzluğu yaratarak işgücünün tarımdışı sektörde istihdamını zorlaştırmaktadır. Endüstrileşen ekonomi daha yüksek yetenek ve eğitim gerektirmektedir. Bu kapsamda, imalat sektöründe son dönemde yaşanan yapısal Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 18 SGB - Araştırma Raporu dönüşüm ilave zorluklar ortaya çıkarmaktadır. Emek yoğun üretim sarsılmakta ve yeni fabrikalar daha sermaye yoğun hale gelerek, düşük yetenekli işgücünü dışlamaktadır. Bu değişim uluslararası rekabetin yoğun olduğu tekstil ve giyim sektöründe yaşanmış, Türkiye’nin piyasa payı düşmüş ve fabrikalar kapanmıştır. Aksine sermaye yoğun ve uluslararası düzeyde rekabetçi olan çelik, kimya sanayi, makine ve özellikle otomotiv sektöründe Türkiye’nin piyasa payı 2000’li yıllarda hızla yükselmiştir. Ekonomide yaşanan değişim işgücü arz ve talebinde önemli değişimler meydana getirmektedir. Son yıllarda yaşanan büyüme süreci birçok sektörde gelenekselden moderne geçişi de beraberinde getirmiştir. Bu durum birçok geleneksel işletmenin kapanıp, yerlerinde modern işletmelerin açıldığı bir yaratıcı yıkım sürecini ortaya çıkarmaktadır. Artan rekabet ortamının yarattığı bu süreç, sektörlerin kendi içinde gerçekleşirken aynı zamanda sektörler arasında da yaşanmaktadır. Bu süreç, ekonomide verimliliğin artması ve büyüme açısından son derece faydalı olmakla beraber, düşüşe geçen geleneksel şirketlerde ve sektörlerde çalışanların işsiz kalması sonucunu da doğurmaktadır. Sonuç olarak geleneksel sektördeki düşük verimlilikteki işgücü modern sektörde yüksek beceri ve yetenek gerektiren işler için yetersiz kalmaktadır. Bu durum ise yeni işsizlerin yükselen sektörlerde iş kazanmalarını sağlayacak beceri dönüşümüne yönelik önlemleri gerektirmektedir.12 Kadın istihdamı ise birçok farklı ekonomik ve sosyal faktör nedeniyle bozulmuştur. Kadınların işgücüne katılımı yüzde 26 ile OECD ülkeleri içinde en düşük oranı göstermekle birlikte bu oran erkeklerin işgücüne katılım oranından 40 puan daha azdır. 2009’da 12 milyon kadın işgücüne katılmama sebebini ev hanımı olması olarak açıklamıştır. Ekonomik açıdan ise ücretlerin, çocuk ve yaşlı bakım ücretlerine kıyasla düşük kalması kadın işgücüne katılımını düşürmektedir. Kadınlar genellikle daha düşük eğitim düzeyinde olmaları nedeniyle ücretleri düşük, çalışma saatleri uzun kayıtdışı sektördeki işlerle karşı karşıya kalmaktadır. Kötü çalışma koşulları bir diğer caydırıcı husustur. Sosyal engeller ise işgücüne yönelik cinsiyet bazlı ayrım ve ataerkil yapıyı içermektedir. Kadınlar günde 6 saatten fazla bir zamanı çocuk-yaşlı bakımı ve ev işleri ile geçirmektedir. Bu durum aynı zamanda yetersiz çocuk-yaşlı bakım tesisi eksikliğinden kaynaklanmaktadır. Aile baskısı düşük eğitim düzeylerinde daha fazla hissedilirken, eğitim düzeyi arttıkça baskı azalmakta işgücüne katılım artmaktadır. 12 “Kriz Ortamının Değerlendirilmesi: Krizden Özel Sektör Öncülüğünde Büyümeye”, YOİKK, Mayıs 2010 Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 19 SGB - Araştırma Raporu Çalışma çağındaki nüfusun artışı yeterli istihdam yaratma sürecini daha zor bir duruma getirmektedir. Bu artış giderek yavaşlasa da OECD standartlarına göre daha yüksektir. V. TÜRKİYE’DE UYGULAMAYA KONULAN İŞGÜCÜ PİYASASI REFORMLARI Ülkedeki istihdam düzeyinin yükseltilmesi amacıyla mevcut kanunlarda değişiklikler yapılmıştır. İstihdam Paketleri olarak da adlandırılan düzenlemelerde yer alan temel önlemler arasında aşağıdakiler bulunmaktadır: İşgücü maliyetlerinin azaltılması Sosyal güvenlik primi işveren payında 5 puanlık indirim 5 puanlık indirim teşvikinden, diğer teşviklerle eş zamanlı olarak yararlanma imkanı İstihdama yeni katılan, tüm kadın ve genç işçilerin işveren primlerinin İşsizlik Sigortası Fonu’ndan karşılanması İşsizlik Sigortası Fonu kullanım alanının artırılması İşsizlik ödeneği miktarının artırılması İlave istihdam için 6 ay prim desteği sağlanması (1.1.2010-31.12.2010 tarihlerinde yaratılan ilave istihdam için) Özürlülerin işveren primlerinin bütçeden karşılanması Spor merkezi ve kreş zorunluluklarının esnetilmesi Sağlık merkezi açma ve doktor bulundurma zorunluluklarının esnetilmesi Eski hükümlü çalıştırma zorunluluğunun kaldırılması Kısa çalışma ödeneğinin uygulama alanlarına genel ekonomik krizin yanısıra sektörel ve bölgesel krizlerin de eklenmesi Kısa çalışma ödeneği tutarının brüt kazancın yüzde 40’ından yüzde 60’ına yükseltilmesi Aktif işgücü programlarının güçlendirilmesi İŞKUR’un mesleki eğitim faaliyetlerinin genişletilmesi İl İstihdam ve Mesleki Eğitim Kurullarının işbirliği içinde çalışmasının sağlanması 2009 yılında, girişimci olmayı düşünen kişilere Girişimcilik Eğitimleri verilmeye başlanmıştır. Faaliyetin başladığı 2009 yılında 19 girişimci adayının katılmış olduğu 1 kurs açılabilmiş olmasına rağmen 2010 yılında 8.306 girişimci adayının katıldığı 319 kurs açılmıştır. Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 20 SGB - Araştırma Raporu İş Başı Eğitim (Staj) Programları kapsamında 2009 yılında 1.285 vatandaşın katılmış olduğu 555 eğitim programı düzenlenmiş iken, 2010 yılında programlara katılan kişi sayısı yüzde 263,5 oranında artışla 4.671olarak gerçekleşmiş ve eğitim programı sayısı da 1.796’ya çıkmıştır. (Bu programlara katılan işsizlere günlük 15 TL cep harçlığı verilmekle birlikte İş Kazası ve Meslek Hastalığı Sosyal Güvenlik Kurumu Prim Giderleri İŞKUR tarafından karşılanmaktadır.) Toplum Yararına Çalışma Programı çerçevesinde 2009 yılında 44.628 kişinin katılmış olduğu 1.613 program, 2010 yılında ise 38.761 kişinin katılmış olduğu 1.838 program düzenlenmiştir. (İşsizliğin yoğun olduğu dönemlerde ve bölgelerde veya afet, kriz vb. gibi olağanüstü durumlarda işsizlerin kısa süreli istihdam ve eğitimini amaçlayan, toplum yararına bir iş ya da hizmetin gerçekleştirilmesini sağlayan bu programlarla geçici iş imkanları sağlanarak, belli bir süre için maddi olarak desteklenen katılımcılar, çalışma ortamına alışarak mesleki eğitim, iş tecrübesi ve disiplini edinmekte aynı zamanda kamu yararına bir faaliyet gerçekleştirmektedir.) Devletin İşsizlik Sigortası Fonuna ait prim gelirlerinden işsizlikle mücadele ve istihdamı arttırıcı çalışmalarla ilgili konularda kullanılmak üzere yüzde 30 oranında kaynak kullanmasına ve kullanılacak kaynağın Bakanlar Kurulu Kararı ile yüzde 50 oranında arttırılabilmesine olanak verilmesi Mesleki yeterlilik belgesine sahip olanlar ve İŞKUR’a kayıtlı olan işsizlerin istihdamı halinde teşvik sürelerinin uzatılması (18-29 yaş erkek ve 18 yaşından büyük kadın işçileri istihdam edenler, bu kişilerin 6 aydır işsiz olmaları koşulu ile kanunda belirtilen sürelerde 6 aydan 48 aya kadar sigorta primi işveren hissesini ödemeyeceklerdir.) İstihdam Piyasasının Esnekleştirilmesi Kısmi süreli iş sözleşmesi ile çalışan sigortalılara borçlanma yoluyla tam süreli çalışmaya benzer şekilde emekli olma hakkı tanınması Kısmi süreli çalışan kişilerin İşsizlik Sigortası kapsamına alınması Kayıt dışı istihdamla mücadele Cezaların artırılması ve denetimlerin güçlendirilmesi Yeşil kart sahiplerinden 5510 sayılı Kanuna tabi sigortalı olarak çalışanların bu çalışmalardan dolayı elde edecekleri gelirine bağlı olmaksızın yeşil kartlarının iptal edilmeyerek askıya alınması Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 21 SGB - Araştırma Raporu GAP, DAP ve KOP gibi istihdam yoğun kalkınma projelerine daha fazla kaynak ayrılması 5084 sayılı Yatırımların ve İstihdamın Teşviki Kanununda yer alan sigorta primi işveren hissesinin Hazine tarafından karşılanması uygulaması, 5951 sayılı Kanun ile uzatılmıştır.(2012 yılı sonuna kadar) VI. 61. HÜKÜMET PROGRAMINDA YER ALAN İŞGÜCÜ PİYASASI HEDEFLERİ İşsizlik kalıcı bir şekilde azaltılarak 2023 yılında yüzde 5 seviyesine indirilecektir. İstihdamın artırılması ve kayıt dışılığın azaltılması amacıyla güvenceli esneklik anlayışı ve “işi değil insanı koruma” ilkesi çerçevesinde işgücü piyasasının katılıklarının giderilerek başta genç, kadın ve vasıfsız işgücü olmak üzere işsizlere nitelik kazandırarak işe giriş kolaylaştırılacaktır. Kıdem tazminatı sorunu kazanılmış hakları koruyan ve bütün işçilerin kıdem tazminatlarını garanti altına alan bir fon teşkil etmek suretiyle, sosyal taraflarla istişare içinde çözülecektir. 2013 yılından itibaren her yıl 400 bin işsiz hazırlanan mesleki eğitim, toplum yararına çalışma ve staj programları gibi aktif işgücü programlarından yararlandırılacaktır. “Uzmanlaşmış Meslek Edindirme Merkezleri” projesi ile her yıl 200 bin kişi olmak üzere toplam 1 milyon işsiz eğitimden geçecek ve işe yerleştirilecektir. İşsizliği kalıcı bir şekilde çözmeyi amaçlayan 22 adet somut hedef ile 102 politika ve tedbirden oluşan “Ulusal İstihdam Stratejisi” kararlılıkla uygulanacaktır. İşgücü piyasasının ihtiyaç duyduğu ulusal meslek standartlarının tamamı 2012 yılı sonuna kadar hazırlanacaktır. İŞKUR’a kayıtlı her işsizin bir “iş ve meslek danışmanı” olacak ve işsizlere birebir hizmet verilecektir. Mesleksiz tüm iş arayanlara mesleğe yönlendirme ve iş bulma hizmeti sunulacaktır. Bu amaçla, İŞKUR 2011 yılında 2.000, 2012 yılında da 2.000 olmak üzere toplam 4.000 sözleşmeli “İş ve Meslek Danışmanı” istihdam edecektir. Avrupa Birliği standartları ve ILO normlarına uygun bir çalışma hayatı geliştirilecektir. Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 22 SGB - Araştırma Raporu Çalışanların örgütlenme ve toplu pazarlık haklarını düzenleyen 2821 sayılı Sendikalar Kanunu ile 2822 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunları ILO ve AB normları dikkate alınarak yeniden düzenlenecektir. Kamu görevlilerine verilen toplu sözleşme hakkının kullanılabilmesi için 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda gerekli yasal düzenlemeler yapılacaktır. Sendikal örgütlenme oranları ile toplu sözleşmeden yararlanma oranlarının 2023 yılında AB ortalaması düzeyine çıkarılması hedeflenmektedir. İşletmelerin istihdam üzerindeki yükleri azaltılacaktır. Kadınların çalışma hayatına katılımını artırmak amacıyla, çocuk bakımevleri ve kreş hizmetleri için teşvik uygulamaları hayata geçirilecektir. Gençlerin, kadınların ve mesleki eğitim alan işsizlerin istihdamı halinde 54 aya kadar işveren sigorta prim payının devletçe karşılanması uygulaması sürdürülecektir. İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu çıkarılacaktır. Belirli bir dönem boyunca çalışma ve sosyal güvenlik mevzuatına uyduğu tespit edilen işverenler için bu durumlarını gösteren ve ödüllendiren düzenlemeler yapılacaktır. VII. İŞSİZLİĞE YÖNELİK POLİTİKA ÖNERİLERİ Türkiye’de 2000’li yıllarda makroekonomik istikrar anlamında büyük ilerlemeler kaydedilmiş ve hızlı bir büyüme süreci yaşanmıştır. Ancak bu sürecin devamında temel yapısal kısıtları hafifletecek reformlara olan ihtiyaç belirginleşmeye başlamıştır. Bu yapısal kısıtların başında işsizlik gelmektedir. Geçen süre içinde işgücü piyasası reformu açısından sınırlı ilerlemeler kaydedilmiştir. Kayıtlı-kayıtdışı sektör arasındaki ücret ve istihdam farlılıkları sürmektedir. Kayıtlı sektördeki maliyetler yüksek olduğu için yaratılan istihdamın önemli bir bölümünün düşük kaliteli kayıtdışı sektöre yöneldiği görülmektedir. Buna göre Türkiye’de işsizlik oranını azaltmak ve işgücü piyasasındaki yapısal sorunları gidermek, önümüzdeki dönemde daha yüksek istihdam düzeyi ve üretkenlik artışı sağlamak için düzenleme yapılması gereken konular arasında; asgari ücret, kıdem tazminatı, sosyal güvenlik primleri ve esnek iş sözleşmeleri sıralanabilir. Oluşturulacak işgücü piyasasına yönelik önlemlerde işgücü piyasası düzenlemelerinin yeniden ele alınması, haftalık ortalama çalışma sürelerinin kısaltılması, bölgesel asgari ücrete geçilmesi, sosyal güvenlik katkılarının düşürülmeye Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 23 SGB - Araştırma Raporu devam edilmesi, beşeri sermayenin oluşturulması ve geliştirilmesi konuları ana belirleyicileri oluşturmaktadır. A. İşgücü Piyasası Düzenlemelerinin Yeniden Ele Alınması Hem sürekli hem de geçici işlerde istihdamı arttırmak için işgücü piyasası düzenlemeleri yeniden ele alınmalıdır. Daha az bozucu daha hafif düzenlemeler kayıtlı sektörde istihdam yaratım sürecini destekleyecektir. Reform, kıdem tazminatı maliyetini kıdem tazminatı fonu uygulamasına geçilerek azaltma ve geçici iş ile geçici iş istihdam bürolarının yaygınlaştırılması hususlarını içermelidir. Ayrıca uygulanabilir bazda daha esnek daha az maliyetli yasal istihdam şekillerini piyasaya tanıştırmak gerekmektedir. Yeni düzenlemelerin kayıtlı sektör ve kamu sektöründeki çalışanların yanısıra işgücüne yeni katılanları ve kadın işgücünü koruyucu yönde olmalıdır. Söz konusu yeni istihdam şekillerinin uygulanabilmesi için özel sektöre verilebilecek teşvikler üzerinde çalışılmalıdır. B. Haftalık Ortalama Çalışma Sürelerinin Kısaltılması Gelişmiş ülkelerin haftalık ortalama çalışma sürelerine bakıldığında söz konusu rakamların Türkiye’deki ortalama rakamların oldukça altında olduğu görülmektedir. İstihdam yaratmak ve işsizlik sorununa çözüm bulmak üzere ortalama çalışma sürelerinin azaltılması, fazla mesai yerine ilave istihdam yaratılması mevcut soruna alternatif bir çözüm yolu olabilecektir. Endüstrileşmiş Beş Ülkede Çalışma Süreleri, Verimlilik ve Kişi Başına GSMH Gelişmeleri (1870-1992) Amerika Almanya Japonya Çalışma Süresi Saat Başına Verimlilik Kişibaşına Gayri Safi Milli Hasıla Fransa İngiltere -46,3% -46,9% -36,3% -47,6% -50,0% 1287,6% 1734,7% 4352,2% 2127,9% 918,8% 918,6% 998,3% 2632,0% 967,1% 501,7% Kaynak: Bosh G. ve Lehndorff S.,Cambridge Journal of Economics, 2001 Grafikte yer alan ülkelerde, kişi başına GSMH ve saat başına verimlilik artışının çalışma sürelerindeki düşüş ile birlikte gerçekleştiği görülmüştür. Örneğin Amerika’da 1870-1992 döneminde çalışma sürelerinde meydana gelen yüzde 46’lık azalışla birlikte saat başına verimlilikte yüzde 1287’lik artış görülmüştür.13 Genel olarak bakıldığında, çalışma sürelerindeki indirim potansiyel olarak verimlilik artışına katkı yapmaktadır. İş organizasyonu ve üretim tekniği gibi faktörlerle bağlantılı olarak 13 gerçekleştirilen çalışma saati düzenlemeleri ise verimliliği doğrudan “Working Time And Productivity”, International Labour Office, Haziran 2004 Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 24 SGB - Araştırma Raporu artırmaktadır. Aşağıdaki üç ana husus işgücü üretkenliğine potansiyel katkı yapmaktadır: En azından kırk sekiz saati aşan uzun çalışma sürelerine yönelik düzenleme yapılmalıdır. Günlük, haftalık ve yıllık çalışma-dinlenme sürelerinin çalışan dostu olacak şekilde düzenlenmesi, anti-sosyal çalışma sürelerinin ve boşa geçen vaktin minimize edilmesi açısından önemli olmaktadır. Çalışan ihtiyaç ve tercihlerinin iş organizasyonuna yansıtılması da motivasyonu arttıracak bir husus olmaktadır. Bahsi geçen düzenlemelerin çalışanlara daha yüksek ücret verilmesine benzer etkiler yaptığı görülmektedir. C. Bölgesel Asgari Ücrete Geçilmesi Ülkelerin ekonomik, sosyal, kültürel gelişim düzeyleri ülke içindeki iller ve bölgeler arasında homojen bir dağılım göstermemektedir. Dolayısıyla aynı ülkenin farklı il ve bölgelerinde farklı insani gelişme düzeylerinin olduğunu söylemek yanıltıcı olmayacaktır. Ülke içindeki bölgeler arasında yaşam standardı, geçim ve işgücü piyasasındaki farklılıklar ise değişik ücretlendirmelere olanak tanımaktadır. Türkiye’nin doğu ve batı bölgeleri arasında gelir düzeyleri açısından büyük farklılıklar bulunmaktadır. Kişi başına GSYH düzeyi genel olarak bakıldığında batı bölgelerinde Türkiye ortalamasının epey üzerine çıkarken, doğu bölgelerinde Türkiye ortalamasının altında kalmaktadır. Hayata geçirilecek yeni bir reformla ulusal çapta tek bir asgari ücret yerine bölgelerdeki ortalama ücrete yakın asgari ücretler uygulanabilir. Bu kapsamda, yaşam standardı ve üretkenlik düzeyinin düşük olduğu bölgelerde, bölgesel asgari ücret uygulamasına geçilmesine izin verilmesi faydalı olabilir. D. Sosyal Güvenlik Katkılarının Düşürülmeye Devam Edilmesi Diğer ülkelere göre daha düşük olan emeklilik yaşı yüksek sosyal güvenlik primlerini zorunlu kılmaktadır. Son indirime rağmen zorunlu sosyal güvenlik katkı payları hala yüksektir. Söz konusu oranlar istihdam maliyetini arttırmakla birlikte brüt ve net gelirler arasındaki uçurumu arttırmakta, kayıt dışı ekonomi için ortam yaratmaktadır. Orta vadeli programla uyumlu olarak işveren sosyal güvenlik katkılarının düşürülmeye devam edilmesi gerekmektedir. Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 25 SGB - Araştırma Raporu E. Beşeri Sermayenin Oluşturulması ve Geliştirilmesi Beşeri sermayenin artırılması ve oluşturulması için iki ayaklı reform ve politikalar gerekmektedir. Öncelikle gelecek nesil işgücünü daha yüksek yeteneklerle donatmak için eğitim standartları geliştirilmelidir. Aynı zamanda da mevcut durumda düşük yetenekli işgücü havuzunun yetenek ve istihdam edilebilirlikleri artırılmalıdır. Bu amaçlar için eğitime erişim ve eğitim kalitesinin arttırılması önem arz etmektedir. Bu kapsamda yapılan ilköğretime, mesleki ve teknik okullara yönelik reformlar iyi bir başlangıç oluşturmaktadır. Ayrıca okulöncesi eğitimin beşeri sermaye formasyonuna sağladığı katkı örnek verilebilir. Eğitim sistemi, meslek liseleri ve işgücü piyasası arasındaki bağlantıyı artırmak için gerçekleştirilen girişimler de artırılmalıdır. Bir sonraki adımda ise işverenlerle yakın işbirliğini içeren yetenek artırıcı programlar yer almalıdır. Yakın zamanda bu alanlara ilişkin yapılan girişimler ümit vericidir. VIII. SONUÇ Türkiye işgücü piyasasının, diğer işgücü piyasalarından ayrışan bazı önemli yapısal özellikleri olduğu görülmektedir. Nüfus artış hızına bağlı büyüyen genç nüfus, kadın işgücüne katılımın düşük olması nedeniyle genel işgücüne katılım oranlarının düşük seyretmesi, lise altı eğitimlilerin toplam işgücünün yarısından fazlasını oluşturması, istihdamın sektörel dağılımında tarım sektörünün payının yüksek olması ve kayıtdışılığın yaygın olması ve birçok ülkede istihdam oranı yüzde 50’lerin üstündeyken, Türkiye’de hala söz konusu oranının yüzde 40’lar düzeyinde seyretmesi temel yapısal özellikler olarak ortaya konabilir. Bu yapısal özelliklerin ancak orta ve uzun vadeli tutarlı politikalarla çözülebileceği açıktır. İşgücü piyasasına yönelik önlemlerde işgücü piyasası düzenlemelerinin yeniden ele alınması, haftalık ortalama çalışma sürelerinin kısaltılması, bölgesel asgari ücrete geçilmesi, sosyal güvenlik katkılarının düşürülmeye devam edilmesi ve beşeri sermayenin oluşturulması ve geliştirilmesi temel politika hedefleri olarak öne çıkmaktadır. Sonuç olarak, Türkiye ekonomisinin temel hedefi, politika belgelerinde ortaya konulduğu gibi, makroekonomik istikrarın devamını sağlayarak uzun dönemde sürdürülebilir bir büyüme performansını yakalamaktır. Bu hedefe ulaşılabilmesi için Türkiye’de işsizlik oranını azaltmak ve işgücü piyasasındaki yapısal sorunları gidermek, önümüzdeki dönemde daha yüksek istihdam düzeyi ve üretkenlik artışı sağlamak öncelikli olarak ele alınmalıdır. İşsizlik ile mücadele ve nitelikli işgücü oluşturmak Türkiye’nin 2023 yolunda temel önceliklerinin başında gelmelidir. Dinamik ve genç bir Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 26 SGB - Araştırma Raporu nüfusa sahip Türkiye, işgücü piyasasına yönelik gerekli reformları zaman kaybetmeden yaparak sürdürülebilir büyüme ve kalkınmanın önünü açmalıdır. IX. KAYNAKLAR DİNÇCAĞ, A. ve DÜNDAR, H. S., “2008 Krizinin Kadın ve Erkek İşgücüne Etkileri”, TEPAV “Economic Surveys: Turkey”,OECD, 2010 “İstikrar Ortamının ve Küresel Ekonomiye Entegrasyonun Türkiye’ye Getirdikleri: Yapısal Dönüşüm Süreci ve Riskler”, TEPAV Öz, S., “ İstihdamsız Büyüme Mi?”, Ekonomik Araştırmalar Forumu, Temmuz 2010 “Regulatory Reforms to Unlock Long–Term Growth in Turkey”, OECD Working Paper “Society At a Glance, Key Findings: Turkey”, OECD Şenol, “İşsizliğin Psiko-Sosyal Sonuçları ve Türkiye Üzerine Muhtemel Etkileri” Tensel, A. ve Taşçı, H. M., “Hazard Analysis Of Unemployment Duration By Gender In Adeveloping Country: The Case Of Turkey”, TEK, Nisan 2010 “Turkey Labor Market Study”, World Bank, Nisan 2006 “Türkiye’de Kadınların İşgücüne Katılımı: Eğilimler, Belirleyici Faktörler ve Politika Çerçevesi”, DPT_World Bank, Kasım 2009 “Working Time And Productivity”, International Labour Office, Haziran 2004 “World Competitiveness Yearbook”, World Competitiveness Center, 2011 “Yatırım Ortamının Değerlendirilmesi, Krizden Özel Sektör Öncülüğünde Büyümeye”, YOİKK Dünya Bankası, Mayıs 2010 “2008 Krizinin Kadın Erkek İşgücüne Etkileri”, TEPAV Ekonomik ve Sektörel Analiz Dairesi 27