Polonya - Ankara Üniversitesi
Transkript
Polonya - Ankara Üniversitesi
Altıncı Bölüm POLONYA Dr. Tayfun ÇINAR Altıncı Bölüm POLONYA Tayfun ÇINAR* I. SOSYO-EKONOMĐK YAPI Bir Doğu Avrupa ülkesi ve 2004 yılı itibariyle Avrupa Birliği’nin yeni üyesi olan Polonya’nın kuzeyinde Baltık Denizi bulunmaktadır. Polonya’ya komşu devletler Rusya Federasyonu, Litvanya, Beyaz Rusya, Ukrayna, Almanya, Çek Cumhuriyeti ile Slovakya’dır. 1997 nüfus sayımı sonuçlarına göre toplam nüfusu 38.6 milyon olan ve 312.685 kilometrekarelik alanı kapsayan Polonya topraklarında kilometrekareye 124 kişi düşmektedir. Ülkenin en büyük kenti konumundaki başkent Varşova 1.6 milyonluk nüfusuyla tüm ülke nüfusunun % 4.1’ini oluşturmaktadır. Ülkenin diğer büyük kentleri sırasıyla Lodz 812 bin, Kracow 741 bin, Wroclaw 639 bin, Poznan 580 bin ve Gdansk 461 bin kişidir. Ülkede başkent ve diğer büyük kentlerin nüfusları karşılaştırıldığında nüfusun ülke düzeyinde dengeli dağıldığı söylenebilir. Kentsel nüfus ülke nüfusunun % 62’sini oluştururken çalışan nüfusun yaklaşık % 75’i tarım dışı faaliyetlerde etkinlik göstermektedir.1 Polonya Cumhuriyeti’nin 2001 yılı için makro ekonomik göstergelerine bakıldığında ülkenin Gayri Safi Yurt Đçi Hasılasının (GSYĐH) yaklaşık 196.7 milyar Euro olduğu görülmektedir. Kişi başına GSYĐH ise 5.090 Euro’dur. Enflasyon oranı % 5.3’tür. Buna karşın ülkede işsizlik oranı %18.5’le yüksek bir değer sergilemektedir. Polonya’nın harcamalarına bakıldığında ise genel yönetim harcamalarının 101.4 milyar Euro ile GSYĐH’nın yaklaşık yarısını oluşturduğu görülmektedir. Yerel yönetim harcamaları da 22.5 milyar Euro’luk bir tutar sergilemektedir. Bu tutar GSYĐH’nın % 11.5’ini oluşturmaktadır. Polonya’nın genel yönetim sermaye yatırım harcamaları GSYĐH’nın % 3.6’sı ile düşük bir orandadır. Benzer durum % 1.9’la yerel yönetim yatırımlarında da söz konusudur.2 Karşılaştırma açısından Polonya’nın II. Dünya Savaşı’ndan günümüze geçirdiği sosyal ve ekonomik değişimin bazı temel göstergeleri aşağıdaki çizelgede sunulmuştur. Dr., Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi. cinar@politics.ankara.edu.tr The Europa World Year Book 2003, Vol.II, (ed.) Joanne Maher, Europa Publications, 2003, s.3383. 2 Dexia, Local Finance: In the Ten Countries Joining the European Union in 2004, (Fr. Çev. Daphne Earner), Research and Documentation Department of Dexia Credit Local, Dexia Editions, 2003, s.250. * 1 Polonya Çizelge 1: Polonya’nın Sosyal ve Ekonomik Değişme Göstergeleri, 1946-1999 Kentsel Nüfus (%) Tarım Dışında Đşgücü (%) Elektrik Üretimi (kW-h) Đşsizlik (000) Doktor (10000) Đlkokul öğrencileri (000) Yüksekokul mezunları (000) Kolej mezunları (000) 1946 33.9 n.d 244 3.2 3.291 16 4 1950 36.8 46.4 380 3.7 3.303 112 15 1960 48.3 56.7 987 9.6 4.875 85 21 1970 52.3 65.7 1.984 14.2 5.343 266 47 1980 58.8 70.3 3.426 17.8 4.265 466 84 1990 61.8 73.2 3.577 1.126 21.4 5.287 424 52 1999 61.8 74.3 3.677 2.350 22.6 3.958 554 215 Kaynak: M.Castle, R.Taras, Democracy in Poland, s.36 Polonya’nın siyasal ve toplumsal yaşamında etkili olan önemli faktörlerden biri dindir. Polonya nüfusunun büyük çoğunluğu Hıristiyan’dır ve Hıristiyan nüfusun yaklaşık % 95’i Roma Katolik Kilisesi’ne bağlıdır. Ayrıca ülkede aralarında Almanlar, Ukraynalılar, Beyaz Ruslar ve Litvanyalıların bulunduğu az sayıdaki azınlığın ülke nüfusunun yaklaşık % 1’ini oluşturduğu tahmin edilmektedir. Buna karşın Polonya dışındaki topraklarda geniş bir Polonya diasporasının bulunduğu bilinmektedir. Yurtdışında yaşayan Polonyalı göçmenlerin % 65’i ABD’de bulunmaktadır. II. TARĐHSEL GELĐŞME: ULUS-DEVLET OLMA SÜRECĐNDEN BU YANA GENEL SĐYASĐ GELĐŞMELER Modern Polonya devletinin tarihi gerçekte 1918’de başlamasına rağmen ülkenin tarihi çok daha eskilere uzanmaktadır. Kısaca Polonya’nın modern devlet öncesi tarihine değinilecek olursa şunlar söylenebilir. Öncelikle Polonya’nın Türkçe’de bilinen eski adı Lehistan’dır. Polonya MS 966’da Piast hanedanı tarafından kurulmuş ve Hıristiyanlığı kabul etmiştir. O günden bugüne Polonya, Avrupa devletleri arasında en koyu Katolik devlet olarak bilinmektedir. 14. yüzyılda, Piast Hanedanı’nın yerini Litvanya-Polonya Đmparatorluğu almıştır. 15. ve 16. yüzyılları büyük ölçüde güçlü bir devlet olarak geçirmesine rağmen 1527’den itibaren Polonya zayıf bir hükümet dönemine girmiştir. Ülke o dönemde güçlü ordulara sahip ve yayılmacı bir politika izleyen Đsveç ve Rusya gibi komşularla kuşatılmıştır. Bu durum 18. yüzyılın sonunda Polonya’nın parçalanarak, bir süre başka devletlerin boyunduruğuna girmesine neden olmuştur. 18. yüzyılın ikinci yarısından itibaren Avusturya, Prusya ve Rusya Polonya’yı parçalamaya karar vermişlerdir. Birinci bölüşüm (1772) sırasında Polonya’nın bazı bölgeleri elden çıkmıştır. Polonya ikinci (1793) ve üçüncü bölüşüm (1795) sırasında daha da bölünmüş, bu bölüşümlerde en büyük pay Ruslara düşmüştür. Söz konusu bölüşümlerden sonra Polonya uzun bir süre Avrupa haritasından silinmiştir.3 3 Political Handbook of the World 1998, CSA Publications, 1998, s.738. 300 Polonya Polonya kuruluşundan itibaren birkaç yüzyıl güçlü bir kraliyet egemenliğinde yaşamıştır. Bununla beraber soylular ve aristokrasi de iç siyasette önemli bir rol oynamıştır. Kraliyet ailesiyle yaptıkları mücadelede gittikçe güçlenen soylular sınıfı krallardan çeşitli imtiyazlar koparmayı başarmışlardır. Bu süreçte Polonya erken bir dönemde parlamenter sistemle tanışmıştır. Ancak 18. yüzyılın sonuna doğru Avrupa’da değişen ekonomik ve siyasal yapı, güçlü ordulara sahip komşu ülkelerle yürütülen savaşlar ve iç politikada hiç kesilmeksizin devam eden iktidar çekişmeleri ve anlaşmazlıklar sonucunda Polonya Krallığı Rusya, Prusya ve Avusturya tarafından tarih sahnesinden kaldırılmıştır. Bu arada Polonya Avrupa’da ilk, dünyada ise ikinci yazılı anayasaya (1791) sahip ülkedir. Komşu ülkeler tarafından parçalanmadan kısa bir süre önce yazılı anayasasına sahip olan Polonya, kısa bir süre sonra bağımsızlığını yitirmiştir. Polonya’nın yeniden tarih sahnesine dönmesi I. Dünya Savaşı sırasında olmuştur. 1916’da yeni bir Polonya Krallığı ilan edilmesine rağmen, 1918’de bunun yerini Polonya Cumhuriyeti almıştır. Polonya, I. Dünya Savaşı’nın sona ermesinden sonra ABD Başkanı W. Wilson’ın ortaya koyduğu 14 ilkenin 13.sü doğrultusunda bağımsız ve özerk bir Cumhuriyet olarak Josef Pilsudski önderliğinde kurulmuştur. Daha önceleri pek çok kez başka devletler tarafından toprakları işgal ve ilhak edilen Polonya halkı böylece 1918 yılında yeniden bağımsız bir devlet olarak tarih sahnesine çıkmıştır. Polonya I. Cumhuriyeti anayasal sistemi model olarak Fransa III. Cumhuriyeti örnek alınarak şekillendirilmiştir. Buna göre güçsüz bir devlet başkanı, güçlü bir yasama organı ve çok sayıda partiyi bünyesinde barındıran bir siyasal parti sistemi dönemin politik yaşamının özellikleridir.4 Polonya Cumhuriyeti’ne önderlik eden Josef Pilsudski’nin önemli başarılarından biri Ağustos 1920’de Bolşeviklerin Polonya’yı Sovyetler Birliği’nin denetimine sokma girişimlerine direnmiş olmasıdır. Öteki Orta ve Doğu Avrupa devletlerine benzer olarak Polonya da savaş arası dönemin başlarında liberal demokrasiyle tanışmıştır. Ancak bu deneyim başarısızlıkla sonuçlanmıştır. Birkaç yıldır siyasetten uzak kalan Josef Pilsudski 1926’da başarılı bir hükümet darbesi örgütleyerek iktidara gelmiştir. Polonya Cumhuriyeti 1926’dan 1939’a değin askeri rejimle yönetilmiştir. Ancak 1935’te Jozef Pilsudski’nin ölümünden sonra ülkede yönetimde neredeyse bir kaos meydana gelmiş, önemli bir yönetim boşluğu ortaya çıkmıştır. Bu durum 1939’da Almanya, Polonya’yı işgal edesiye kadar devam etmiştir. Daha sonra Polonya toprakları Almanya’nın yanı sıra Sovyetler Birliği’nin de işgaline uğramıştır. 1941 yılında Almanya’nın tüm Polonya’yı ele geçirmesine rağmen, 1944 yılında Kızıl Ordu, Nazi askerlerini Polonya topraklarından çıkartmıştır. II. Dünya Savaşı neticesinde birçok Doğu Avrupa ülkesi gibi 4 1925 yılında Polonya siyasal yaşamında 92 parti yasal olarak etkinlik gösterirken bunlardan 32 tanesi aktif olarak yasama meclisi’nde (Sejm) temsil edilmektedir. Majorie Castle, Ray Taras, Democracy in Poland, Westview Press, 2002, s.20-21. 301 Polonya Polonya’da 1945 yılında Yalta ve Potsdam Konferansları neticesinde toprakları yeniden biçimlendirilerek Sovyetler Birliği’nin güdümüne girmiştir. 1947’de komünistlerin liderliğindeki “demokratik blok” ulusal düzeydeki seçimlerde ezici bir üstünlük kazanarak iktidarı ele geçirmiştir. Bu süreçte Polonya Cumhuriyeti’nin adı “Polonya Halk Cumhuriyeti” olarak değiştirilmiş, iktidardaki Polonya Đşçi Partisi, Polonya Sosyalist Partisi’yle birleşerek Polonya Birleşik Đşçi Partisi (PBĐP) kurulmuştur. Ülkenin siyasal yaşamında Demokrat Parti ve Birleşik Köylü Partisi, Polonya Birleşik Đşçi Partisi’nin (PBĐP) çok sıkı denetimi altına alınarak ülkede Sovyetler Birliği modeli doğrultusunda 1948 yılında tek parti rejimine geçilmiştir. Polonya Sovyetler Birliği’ndekine benzer tek parti rejimine geçerken ekonomik alanda da Sovyetler Birliğinde uygulanan ekonomik sistemin benzeri burada uygulanmak istenmiştir. Bu kapsamda sanayi tümüyle devletleştirilmiş ve tarım sektöründe özel mülkiyetten kolektivizme geçiş denenmiştir, ancak kolektivizm denemeleri sonuçsuz kalmıştır. Polonya’da özellikle tarım kesimindeki küçük üreticiliğe dayalı sistem tam olarak ortadan kalkmamıştır. Diğer sektörlerde özel sektörün bütünüyle tasfiyesi yoluna gidilmişse de bunlar büyük ölçüde başarısızlıkla sonuçlanmıştır. Polonya'da gerçekleştirilmeye çalışılan söz konusu ekonomik sistem, ekonominin birbirinden bağımsız dallarının gelişiminde bir orantısızlık doğurmuştur. Ağır sanayi haddinden fazla geliştirilirken, hizmet sektöründeki gerilik kendisini belli etmiştir. Hızlı sanayileşme politikası, aslında ilkel tarıma dayalı Polonya ekonomisini, sınai tarım ekonomisine sıçratmış ve savaşta yıkılmış bir ülkenin yeniden inşasına katkı sağlamıştır ancak ekonominin rekabet gücü olarak uluslararası konumunda esaslı bir değişim yaratamamıştır. Tek Parti yönetimi tarafından kamuya ve ekonomik yapıya yönelik sıkı kontrol ancak 1953 yılında Sovyetler Birliği’nin lideri J. Stalin’in ölümünden sonra belirli ölçüde gevşetilmiştir. Bunun yanı sıra 1964-1970 yılları arasında söz konusu siyasal yapı içerisinde sınırlı düzeyde de olsa ekonomik reform çabaları gündeme gelmiştir.5 Polonya’da geniş çaplı değişim 1980’lerin sonuyla beraber gündeme gelmiştir. Polonya’da komünist ekonomik düzenden kapitalist ekonomik ve toplumsal düzene geçilmesinde ve yeni düzenin bütün kurum ve kuralları ile yerleşmesinde işçi sendikaları çok önemli bir rol oynamıştır. Özellikle işçi sendikalarının da kabul edildiği üçlü toplantılar ve taraflar arasında gelişen diyalog ülkenin çok hızlı bir şekilde siyasal ve ekonomik düzen değişikliğine gitmesinde önemli etkide bulunmuştur. Ancak bu durum hemen ortaya çıkmamış, ülke içinde ve dışında önemli sosyal olayların yaşanması gerekmiştir. Polonya’da 1989 yılında gündeme gelecek merkezi planlamadan piyasa ekonomisine geçiş çabalarında önemli bir aktör haline gelecek olan Dayanışma Grubu’nun etkinlikleri 1980’li yıllarda ortaya çıkmaya başlamıştır. 1980 yılında yiyecek fiyatlarındaki yükselme neticesinde Baltık 5 M. Castle, R. Taras, Democracy in Poland, s.29-33; The Europa World Year Book 2002, Vol.II, Europa Publications, 2002, s.3259; Political Handbook of the World 1998, s.738. 302 Polonya limanında Gdansk kentinde Dayanışma Örgütlenmesi (Solidarity) etrafında, işçi lideri Lech Walesa önderliğinde liman işçilerince toplu eylemler gerçekleştirilmiş, başta özgür sendika örgütlenmesi olmak üzere devletten çeşitli demokratik talepler söz konusu olmuştur. Dayanışma (Solidarity) hareketince örgütlenen grevler kısa zamanda tüm ülke düzeyinde ses getirmiştir. Grevlerin tüm ülkeye yayılması devletin yönetimine sahip bulunan parti yönetiminde değişikliklere neden olmuştur. Ancak söz konusu değişiklikler ülkedeki olayların bastırılmasında yeterli olmamış, 1981 yılında Sıkıyönetim Yasası kabul edilerek ülke yönetimi Ulusal Askeri Konsey tarafından devralınmıştır. Bu süreçte tüm sendikal etkinlikler yasaklanarak, Dayanışma Grubu’nun liderleri ve eylemcileri göz altına alınmıştır.6 1983 yılında ülkede sıkıyönetim ve askeri yönetim ortadan kalkmış, Dayanışma’nın sendika liderleri serbest bırakılmıştır. 1985 yılında ülke düzeyinde seçimler yapılmasına rağmen seçimlerin serbest olmayıp önemli sınırlandırmaların bulunması nedeniyle Dayanışma tarafından ülke düzeyinde seçimin boykot edilmesi çağrısı yapılmıştır. Bu arada ekonomide işler yolunda gitmemektedir. 1987 yılında dış borç 39 milyar doları aşmıştır. 1988 yılında temel gıda maddelerindeki yükseliş ülke genelinde toplu gösterilere neden olmuştur. Ve bu koşullarda Batı’dan yardım beklenmiştir. Ancak Batılı kreditörlerin bir araya geldiği Paris Kulübü ile ABD’nin, Polonya’ya yönelik yardım ve dış borçların yeniden yapılandırılmasını ülkede ekonomik ve siyasal düzeyde reformların başlatılmasıyla sağlayacağı ortaya çıkmış, dış borç finansman kaynakları söz konusu reform girişimleri olmadan ekonomik yardımda isteksiz davranmıştır.7 Polonya’da, bu süreçte 1989 yılı, siyasal ve ekonomik yapıda merkezi planlamadan piyasa ekonomisine geçişte önemli değişimlerin başlangıç yılı olmuştur. 1989 yılında gerçekleşen ünlü Yuvarlak Masa Görüşmeleri (Round Table Negotiations) yeni siyasal sistemin pazarlığının yapıldığı önemli bir dönüm noktasını oluşturmuştur. Bu görüşmeler ve pazarlıklar neticesinde öncelikle Dayanışma (Solidarity) örgütlenmesi yasal hale getirilmiş ve iki kanatlı hale getirilen Ulusal Meclisin alt kanadı Sejm ve Meclisin yeni kanadı olan Senato seçimlerine Dayanışma’nın katılmasının önü sınırlı da olsa açılarak ülkede seçim yarışına izin verilmiştir. Yapılan seçimde Dayanışma seçim yarışına katıldığı tüm adaylıkları kazanarak büyük başarı kazanmış, Dayanışma’nın desteklediği T. Mazowiecki liderliğinde yeni hükümet kurulmuştur. Böylece Polonya’da 45 yıllık tek parti iktidarına dayalı komünist düzen fiilen sona ermiştir.8 Arista Maria Circutas, The Polish Solidarity Movement, Revolution, Democracy and Natural Rights, Routledge Studies of Societies in Transition, 1998, s.13; M. Castle, R. Taras, Democracy in Poland, s.52-62; J.M.Roberts, Yirminci Yüzyıl Tarihi, Dost, 2003, s.672-674; The Europa World Year Book 2002, s.3260. 7 Katarzyna Zukrowsa, “Poland: An Effective Strategy of Systemic Change”, Transformations of PostCommunist States, (Eds.) Wojciech Kostecki, Katarzyna Zukrowsa, Macmillan, 2000, s.176; Political Handbook of the World 1998, s.738-739. 8 Frances Millard, Polish Politics and Society, Routledge, 1999, s.6-13. 6 303 Polonya Görüldüğü üzere bir zamanlar “demir perde” ülkesi olarak adlandırılan Polonya’da devlet yapısının yıkılarak serbest piyasa ekonomisine geçilmesinde Dayanışma önderliğinde Polonya bağımsız işçi hareketinin çok önemli bir rolü olmuştur. Ülkenin önemli kentlerinden birisi olan Gdansk tersanelerinde örgütlenen işçiler isteklerinin yerine getirilmesini sağlamak için başvurdukları grevler zamanla sosyalist ekonominin ülkedeki çöküşünü hızlandırmış, ülkenin piyasa ekonomisine açılışında önemli bir etkisi olmuştur. Ancak daha sonraki süreçte yeni düzenlemelerin sonuçları pek çok kişiyi düş kırıklığına uğratmıştır.9 Bir zamanlar ülkenin siyasi yaşamında önemli bir örgütlenme ve direnç noktası olan dayanışma hareketine duyulan güven de bu yüzden zamanla azalmıştır. Nitekim, demokratik yollarla iktidara gelen hükümetin, -mimarlığını dönemin Maliye Bakanı olan iktisatçı Leszek Balcerowicz’in yaptığı “şok terapi” programıyla yürürlüğe koyduğu- piyasa merkezli reformlarının sonucu olarak ortaya çıkan ekonomideki liberalleşmenin olumsuz etkileri en çok “Dayanışma” örgütlenmesinin asıl gücü olan Katolik eğilimli işçilere yansımıştır. Sözü edilen ekonomi paketinin temel amacı, yüksek enflasyonla mücadele etmektir. Enflasyon, 1989'da % 351, 1990'da ise % 686 olmuştur. Đşte tam bu noktada, “şok terapi” adı verilen bir yöntem uygulanmış ve bu program doğrultusunda enerji taşıyıcılarına, tren tarifelerine ve ekonominin diğer bazı dallarına bütçeden yapılan yardımlar durdurulmuştur. Polonya’nın resmi parası Zloti'nin konvertibilitesi sağlanmış, ayrıca iç ticarette fiyat kontrolünden vazgeçilerek serbest fiyat uygulamasına geçilmiştir. Devlet işletmelerinin ve devlete ait olan finans kuruluşlarının yeniden yapılanmasına ve özelleştirilmesine başlanmış, özellikle bankalar reformuna ve bir sermaye piyasası yaratılmasına ağırlık verilmiştir. Yaklaşık 2-3 yıl kadar uygulanan “şok terapi” programı beraberinde bir dizi ekonomik ve sosyal yönden olumsuz sonucun ortaya çıkmasına neden olmuştur. Yapılan düzenlemelerle merkezi planlama ekonominin asıl düzenleyicisi olmaktan çıkarken, arz-talep dengesi ve üretim karlılığı onun yerine geçmiştir. Bu süreçte, kar getirmeyen birçok devlet işletmesinin iflas etmesine izin verilmiş, devlete ait tarım işletmelerinin tasfiyesiyle birlikte tarım sektöründe birtakım sıkıntılar baş göstermiş, ülke düzeyinde işsizlik aniden artmış, ithalatta süratli bir artış söz konusu olduğundan dış ticaret açığı ortaya çıkmıştır. 1990-1997 yılları arasında ihracat geliri 14.3 milyar dolardan 25.7 milyar dolara çıkmasına karşın ithalat 9.5 milyar dolardan 42.3 milyar dolara yükselmiştir. Đthalatın ihracattan daha hızlı artışı, zamanla Polonya dış ticaretinin karakteristiği haline gelmiş, bu durum 1997'ye kadar gittikçe büyüyen, 1997'de 16.5 milyar doların üzerine çıkan bir ticari açığa neden olmuştur. Polonya’da 1989 yılında kurulan III.Cumhuriyet’le birlikte bir yandan ulusal parlamento tarafından komünist dönem öncesi ulusal semboller kabul edilerek 9 Bkz. Çizelge 9: Polonya’da Bazı Kurumlara Yönelik Kamuoyu Görüşü (2000). 304 Polonya komünist dönemin simgesel düzeyde mirası reddedilirken, diğer yandan Dayanışma güdümündeki hükümet, piyasa ekonomisine geçiş için ekonomik, politik ve toplumsal reform programını yürürlüğe koymaya çalışmıştır. Polonya’da, komünist bir devlet düzeninden serbest piyasa ekonomisine dayalı bir düzene geçiş koşullarında ekonomik, siyasal ve yönetsel yapıya ilişkin kurumsal örgütlenmeyi yeniden inşa dönemi yaşanmış, ekonomik düzeyde devlet işletmelerini özelleştirme, yönetsel düzeyde ise yerelleştirme odaklı reform politikaları yeni koalisyon hükümetleri tarafından izlenmeye çalışılmıştır. III. ANAYASAL SĐSTEM Polonya 1980’li yılların sonlarında Sovyetler Birliği’nin güdümünde bulunan Orta Avrupa ülkeleri içinde komünist devlet düzeninden liberal devlet düzenine geçen ilk ülke olmuştur. Polonya Birleşik Đşçi Partisi (PBĐP) temsilcileriyle yürütülen 1989 Yuvarlak Masa Pazarlıkları neticesinde daha önce Sovyetler Birliği model alınarak hazırlanan 1952 tarihli Polonya Anayasası’nda 1976’da yapılan değişikliklerden daha köklü değişiklikler gerçekleştirilmiştir. 1952 Anayasası’nda 1989 yılında yapılan değişiklikle Ulusal Meclis, Sejm (alt meclis) ve Senato (üst meclis) olarak öncelikle iki kanatlı hale getirilmiştir. Seçimlere yönelik gerçekleştirilen değişiklikler kapsamında da 1989 Haziran ayında parlamento seçimleri dönemin olağanüstü koşullarına dayalı olarak gerçekleştirilmiştir. Pazarlıkla saptanan kimi koltuklar için serbestçe yarışma ortamının sağlandığı seçimlerde Dayanışma Grubu beklenenden daha yüksek başarı sağlamıştır. Böylece Sovyetler Birliği’nin denetimindeki Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde komünist olmayan ilk başbakan ve koalisyon hükümeti Dayanışma Grubu’nun desteğiyle Eylül ayında göreve başlamıştır.10 Dönemin iç ve dış konjonktürel ortamının da etkisiyle yeni parlamento 1952 Anayasası’nda temel değişiklikler yapmaya devam etmiştir. Aralık 1989’da Ulusal Meclis 1952 Anayasası’nın ruhunu ve temelini oluşturan ilk iki bölümü tamamen Anayasa’dan çıkararak yerine “Politik ve Ekonomik Sistemin Temelleri” başlığını taşıyan yeni bir Anayasa bölümünü kabul etmiştir. Bu kapsamda, “Polonya Halk Cumhuriyeti’nin sosyalist bir devlet olduğu”na ilişkin ilk madde, “Polonya Cumhuriyeti’nin sosyal adalet ilkesi temelinde demokratik bir hukuk devleti olduğu” şeklinde değiştirilmiştir. Đkinci olarak 1952 Anayasası’nın ikinci maddesinde yer alan ülkede iktidarın kırda ve kentte çalışan “sınıflara” verildiği şeklindeki ifade iktidarın “ulusa” verildiği biçiminde değiştirilmiştir. Böylece sınıf temelli iktidar anlayışı anayasadan çıkartılmıştır. Üçüncü maddede yer alan devletin idaresinde Polonya Birleşik Đşçi Partisi’ne (PBĐP) “öncü” parti konumu tanıyarak 10 Tüm bunlar olurken daha önceki durumların aksine Kızıl Ordu kışlasından çıkmamıştır. M.Gorbaçov Polonyalı tutucu komünistlere bu gelişmelerin kabul edilebilir olduğunu söylemiştir. Bkz. J.M.Roberts, Yirminci Yüzyıl Tarihi, s.672-674. 305 Polonya “tek parti rejimi”nin kurulmasının önünü açan ifade Anayasa’dan silinmiştir. Anayasa’dan çıkartılan bu madde yerine komünist dönem öncesinde geçerli çok partili siyasal sisteme geri dönülmesini sağlayacak siyasal partilerin kurulmasını serbest bırakan madde Anayasa’ya eklenmiştir. 1989 Aralık ayında Ulusal Meclis tarafından kabul edilen bir başka önemli anayasa değişikliği ise ekonomik sisteme ilişkin olmuştur. Bu kapsamda “merkezi planlama”ya dayalı sosyalist / kolektif mülkiyet biçimi anayasadan çıkartılarak, yerine özel mülkiyete ve miras hakkına dayalı ekonomik sistemi kabul eden ifade konulmuştur.11 8 Mart 1990’da parlamento tarafından kabul edilen anayasa değişikliği kapsamında ülkedeki yerel yönetimlerin yapısı yeniden düzenlenmiştir. Buna göre “demokratik merkeziyetçilik” ilkesi doğrultusunda yerel yönetimlerin merkezden devlet-parti yönetimince çok sıkı kontrolü yerine, benimsenen yeni sistemle Fransız sistemi benzeri komünal meclis yapılanması ve bölge düzeyinde Valilikler temelinde bir yapılanma öngörülmüştür. Bu değişikliğin yanı sıra “merkezi yönetim bütçesine dayalı gelir dağıtımı sistemi” ortadan kaldırılarak belediyelerin kendi hazırlayacakları bütçeleri doğrultusunda kendi özgelirlerine ve merkezden transferlere dayalı bir yerel yönetim anlayışı benimsenmiştir.12 1952 Anayasası’nda 27 Eylül 1990’da parlamentonun gerçekleştirdiği bir başka önemli anayasa değişikliği Cumhurbaşkanı’nın doğrudan halk tarafından 5 yıllık süre için seçilmesine ilişkin düzenlemelerdir. Buna göre gerçekleştirilen seçimde Lech Walesa ülkenin Cumhurbaşkanı seçilmiştir. Lech Walesa’nın Cumhurbaşkanlığı döneminde devlet yönetimi başkanlık sistemi ile parlamenter sistem arasında gidip gelmiş, koalisyon hükümetlerinin Başbakanları ile Cumhurbaşkanı arasında siyasi krizler yaşanmıştır. 1992 yılında literatürde “Küçük Anayasa” (Small Constitution) olarak nitelendirilen, geçiş anayasası niteliğinde bir uygulama söz konusu olmuştur. Bu dönemde 1952 Anayasası halen uygulamada kalmaya devam etmiştir. Ancak anayasal düzeyde sorunlara çözüm arayışı devam etmiş ve yeni Anayasa ancak 2 Nisan 1997 yılında Ulusal Meclis tarafından kabul edilerek ülke genelinde referanduma sunulmuştur. Yeni Anayasa için yapılan referanduma % 43 gibi oldukça düşük bir katılım gerçekleşmiş ve katılımcıların % 53’ü tarafından “evet” denilen anayasa, Cumhurbaşkanı’nın onayıyla yürürlüğe girmiştir. Ulusal Meclis tarafından 2 Nisan 1997’de kabul edilmiş bulunan yeni Anayasa 13 bölümden oluşmaktadır. Bugün de geçerli olan 1997 Anayasası’nın 3.maddesine göre, Polonya Cumhuriyeti, tekçi (unitary) bir devlettir. Nitekim Polonya’da federal bir örgütlenme daha önce de söz konusu olmamıştır. Anayasa ile getirilen önemli değişiklikler özellikle yerel yönetimlere ilişkin olanlardır. Yeni Anayasa 11 12 M.Castle, R.Taras, Democracy in Poland, s.188-190. A.k., s.190-191. 306 Polonya büyük ölçüde Avrupa Yerel Özerklik Şartı göz önünde tutularak hazırlanmıştır. Bu kapsamda Anayasa’nın 7. bölümünde sadece yerel yönetimlere ilişkin düzenlemelere yer ayrılarak, yerel yönetimler ayrıntılı bir anayasal güvenceye kavuşturulmuştur. Anayasa’nın 15. maddesine göre ülkesel-alansal yönetim sistemi (territorial system) kamu iktidarının yerelleştirilmesine dayanmaktadır. Anayasal ilke olarak kabul edilmiş yerelleştirme ilkesi doğrultusunda yerel yönetimlerin görevleri, Anayasa’nın 163. maddesinde şu şekilde tanımlanmıştır: “Diğer kamu kurumları ya da organlarına anayasa tarafından tanınmamış bütün kamu hizmetlerini yerel yönetimler yerine getirebilir.” Yine Anayasa’nın 166. maddesinin birinci fıkrasına göre, “özerk toplulukların gereksinimlerini karşılamayı amaçlayan kamu görevleri yerel yönetimlerin doğrudan sorumluluğundadır.” Đkinci fıkra “devletin temel gereksinimleri sağlandığında, yerel yönetimlerin diğer kamu hizmetlerini yapması için gerekli statü oluşturulur. Transferin biçimi ve görevin yerine getirilme şekli statüyle belirlenir” şeklindedir. IV. SĐYASAL YAPI A. Yasama, Yürütme ve Yargı Organları Polonya III. Cumhuriyeti, parlamenter demokrasi çerçevesinde üniter bir devlet yapısına sahiptir. 1997 yılında referandumla kabul edilen ve halen yürürlükte olan Polonya Cumhuriyeti Anayasası’nın 10. maddesine göre devletin yönetim dizgesi yasama, yürütme ve yargı güçlerinin ayrılığına ve bunlar arasındaki dengeye dayanmaktadır. Anayasa doğrultusunda yasama gücü Ulusal Parlamento’ya verilmiştir. Yürütme gücü temelde Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu’na tanınmış bir yetki iken yargı gücü ulusal düzeyde mahkemelere verilmiş bir yetkidir. Anayasa tarafından yasama gücünün tanındığı Ulusal Meclis’in iki kanadı bulunmaktadır. Parlamento’nun alt kanadını Sejm ve üst kanadını ise Senato oluşturmaktadır. Parlamento’nun her iki kanadı da doğrudan genel oyla 4 yılda bir seçilmektedir. Anayasa’nın 96 ile 100. maddeleri doğrultusunda Parlamento’nun alt kanadı olan Sejm 460 milletvekilinden oluşmakta ve Sejm’e milletvekili seçimleri genel, eşit, doğrudan, oransal ve gizli oyla gerçekleştirilmektedir. Parlamento’nun üst kanadını oluşturan Senato ise 100 senatörden oluşmaktadır. Senato seçimleri genel, doğrudan ve gizli oyla gerçekleştirilmektedir. Anayasa tarafından Sejm’e milletvekili seçme ve seçilme yaşı 21 iken Senato’ya senatör seçme ve seçilme yaşı 30 ile sınırlandırılmıştır. Seçimlerde aynı anda hem Sejm’e, hem de Senato’ya aday olunamamaktadır. Ayrıca, yasama gücünün kullanılmasında Parlamento’nun kanatları arasında denklik yoktur. Yasama sürecinde Sejm’in Senato’ya göre üstünlüğü söz konusudur. Anayasa tarafından yürütme görevi Cumhurbaşkanı ile Bakanlar Kurulu’na tanınmıştır. 1997 Anayasası’na göre devlet otoritesinin devamlılığının simgesi, Polonya silahlı kuvvetlerinin Başkomutanı ve Polonya Cumhuriyeti’nin en üst 307 Polonya düzeyde temsilcisi ve yürütme iktidarının taraflarından birisi olan Cumhurbaşkanı, Polonya halkı tarafından 5 yılda bir genel, eşit, doğrudan ve gizli oyla seçilmektedir. Cumhurbaşkanı’nın görev süresi 5 yıldır ve bir beş yıl daha görev yapmak üzere yeniden seçilebilir. Cumhurbaşkanı seçilmek için 35 yaşını doldurmuş olmak gerekmektedir. Cumhurbaşkanı seçimlerinde geçerli oyların yarısından çoğunu alan aday, devlet başkanı seçilmektedir. Ancak ilk turda adaylardan biri yeterli çoğunluğa ulaşamazsa 14 gün sonra yapılacak ikinci tur oylamada 1.turda en çok oy almış 2 aday arasından en çok oyu alan aday Cumhurbaşkanı seçilmektedir. Anayasa tarafından yürütme iktidarının tanındığı ikinci organ Bakanlar Kurulu’dur. Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlardan meydana gelmektedir. Cumhurbaşkanı’nca Bakanlar Kurulu’nu oluşturmak üzere görevlendirilen Başbakan’ın Ulusal Meclis’in güvenoyunu 14 gün içinde alması gerekmektedir. Güvenoyu alan hükümet parlamenter demokrasi çerçevesinde yürütme iktidarını kullanabilmektedir. Mecliste güven oyu krizi yaşanırsa Cumhurbaşkanı’nın Ulusal Meclisi feshederek, ülkeyi yeni seçimlere götürme yetkisi bulunmaktadır. Ayrıca yürütme görevinin önemli aktörlerinden olan Bakanlar Kurulu Sejm’e karşı kolektif olarak sorumludur. Polonya’da anayasa tarafından yargı yetkisinin tanındığı mahkemeler yasama ve yürütmeden bağımsız üçüncü güçtür. Polonya Cumhuriyeti’nde yargı yetkisi, yüksek mahkemelere, adli mahkemelere, idare mahkemelerine ve askeri mahkemelere tanınmıştır. B. Siyasi Parti Sistemi III. Cumhuriyetin getirdiği siyasi parti sistemine bakıldığında çok partili rejimin bulunduğu görülmektedir. Polonya’da siyasi partiler arasında temel görüş ayrımları din ve ekonomi ekseninde yoğunlaşmaktadır. Devletçilik ile ekonomik ve siyasal liberalizm partilerin ayrıldıkları temel bir ekseni oluştururken, din ve laiklik temel ekseninde Katolik Muhafazakarlık çerçevesinde kendisini ifade eden partilerin yanı sıra bu eksenin diğer yanında laiklik çerçevesinde kendine yer bulan siyasal partiler de bulunmaktadır. Bunların dışında merkez partiler de siyasal yaşamda yer almaktadır. Sayıları az da olsa azınlıkları temsil eden siyasal partilere de Polonya’nın siyasal parti yelpazesinde rastlanabilmektedir. 1989 yılından itibaren yaklaşık 45 yıldır devam eden tek parti sisteminin ortadan kalkmasıyla birlikte çok partili sisteme geri dönülmüştür. Nitekim 1991 seçimlerinde 29 parti Sejm’e kazandığı milletvekillikleriyle girebilmiştir. Bu dönemde kurulan hükümetler çok partili -bazen sayısı 7’ye ulaşan- koalisyon iktidarları olarak tarihe geçmişlerdir. 1990’lı yılların bir başka özelliği kurulan koalisyon hükümetlerin çok uzun ömürlü olmayışlarıdır. 308 Polonya Çizelge 2: Üçüncü Cumhuriyet’in Koalisyon Hükümetleri, Başbakanları ve Görev Süreleri Başbakanlar T.Mazowiecki J.K.Bielecki J.Olszewski H.Suchocka W.Pawlak J.Oleksy W.Cimoszewicz J.Buzek L.Miller Destekleyen Partiler Dayanışma, ZSL, SD Dayanışma, KLD, PC PC, ZChN, PL, PSL UD, KLD, ZChN, vd. PSL, SLD SLD, PSL SLD, PSL AWS, UW SLD-UP, PSL Görev Süreleri Ağu.1989-Ara. 1990 Ara.1990-Ara.1991 Ara.1991-Haz.1992 Tem.1992-Eyl.1993 Eyl.1993-Mar.1995 Mar.1995-Oca.1996 Oca.1996-Eki.1997 Kas.1997-Eki.2001 Eki.2001- Kaynak: M.Castle, R.Taras, Democracy in Poland, s.202. Çizelgede de görüldüğü üzere Polonya’da III. Cumhuriyet’in koalisyon hükümetleri kısa dönemler için konjonktürel olarak oluşturulabilmiş ve iktidarda kalma süreleri çok uzun olmamıştır. Ayrıca başbakan olan isimlere bakıldığında her dönem farklı bir ismin başbakanlık koltuğuna geçtiği görülmektedir. Bu veriler ışığında yeni dönemde siyasal istikrarın henüz sağlanamadığı söylenebilir. Söz konusu istikrarsızlık aslında Polonya siyasal yaşamının da önemli karakteristiklerinden biri haline gelmiş görünmektedir. II. Dünya Savaşı’nın sona ermesinden 1989 yılına değin geçerli olan tek parti sisteminden sonra III. Cumhuriyetin parti yapısına bakıldığında siyasal yaşamda irili ufaklı çok sayıda partinin kurulduğu görülmektedir. 1990’lı yıllar boyunca çok sayıda parti kurulmuş, kurulanlar arasında sıkça ittifaklar söz konusu olmuştur. Bu kapsamda çok kısa olarak Polonya’da siyasal partilere göz atmak gerekirse, sağ partiler açısından ilk siyasal oluşumun Dayanışma (Solidarity) Grubu olduğunu görüyoruz. Ülkenin komünist rejimden çıkarak piyasa ekonomisi temelinde Batılılaşmasında işçi sendikaları temelinde oluşturulan Dayanışma Hareketinin önemli bir yeri bulunmaktadır. Bunun dışında sağ kanat partiler arasında ülkenin siyasal ve sosyal yaşamında önemli bir yeri bulunan din ve köylü temasına dayalı kurulmuş Hıristiyan Ulusal Birlik Partisi (ZChN) ile Polonya Köylü Partisi (PSL) koalisyon hükümetlerinde yer almış partiler olarak ülkenin siyasal yaşamında önemli bir yer tutmuşlardır. Polonya Köylü Partisi (PSL) 1946 programı 1989’da yeniden canlandırılarak oluşturulmuş bir parti niteliğindedir. Sağ kanat partiler arasında Din ve Köylü Partileri dışında Dayanışma ve Özgürlük Birliği Partisi (UW) laik bir çizgide ekonomide liberalleşmeyi savunmaktadır. Bunun yanı sıra ülkede sıkça gündeme gelen ittifakların önemli bir örneği konumundaki 30 küçük parti ve grubun seçim ittifakıyla oluşturulmuş bulunan Dayanışma Seçim Hareketi (AWS) bulunmaktadır. Ülkede siyasal yaşamda önemli bir yeri olan sağ partilerin yanı sıra sol partilerin konumlanışına bakmak gerekirse, sol kanadın en önde gelen partilerinden birisi Demokratik Sol Đttifaktır. (SLD) Partinin lideri konumundaki A. Kwasniewski 1995 ve 2000 yıllarında gerçekleştirilen Cumhurbaşkanlığı seçimlerini kazanarak 309 Polonya Cumhurbaşkanlığı görevini üst üste iki dönemdir yerine getirmektedir. Bunun yanı sıra Emek Birliği (UP) önemli bir konumdadır. Ülkede 2001 yılında gerçekleştirilen son seçimlerde Demokratik Sol Đttifak (SLD) ile Emek Birliği (UP) arasında kurulan seçim ittifakı doğrultusunda bu iki parti ülke düzeyinde oyların % 41’ini alarak 460 üyeli Sejm’in 216 milletvekili sandalyesini, 100 kişilik Senato’nun ise 75 kontenjanını kazanmıştır. Polonya’da sağ - sol dışında merkez partisi konumunda bulunan partiler de bulunmaktadır. Sivil Platform Oluşumu (PO) merkez parti örneklerinden birisidir. Polonya Cumhuriyeti’nde siyasal yaşamda önde gelen bu partilerin dışında 200 civarında siyasal parti oluşumu söz konusudur.13 Çizim 1: Polonya’da Siyasal Parti Yelpazesi (1999) Kaynak: Kenneth Benoit, Jaqueline Hayden, “Institutional Change and Persistence: The Evolution of Poland’s Electoral System, 1989-2001” The Journal of Politics, Vol.66, No.2, 2004, s.405. V. YÖNETSEL YAPI A. Merkezi Yönetim Polonya’da 1989’dan önce komünist dönemde merkezi planlama ilkesi doğrultusunda merkeziyetçiliğin ön planda olduğu görülmektedir. Bu kapsamda kamu hizmetlerinin sağlanmasında devlet işletmelerinin önemli bir yeri olduğu gibi bakanlık örgütlenmeleri de çok büyük önem taşımaktadır. Komünist dönemde ekonomik ve politik koşullar doğrultusunda bakanlık sayıları ve bakanlıkların örgütlenmesi sıklıkla değişmiştir. Ancak 1989’dan sonra merkezi yönetim yeniden yapılandırılmıştır. Bakanlık düzeyinde gerçekleştirilen düzenlemelere bakıldığında 13 Polonya’da 1989 sonrası dönemde politik partilerin yapısına ilişkin geniş bilgi için bkz. M.Castle, R.Taras, Democracy in Poland, s.95-149; F.Millard, Polish Politics and Society, s.77-101; Katarzyna Zukrowsa, “Poland: An Effective Strategy of Systemic Change”, s.176-179; Political Handbook of the World 1998, s.742-746. 310 Polonya 1989 yılında Đletişim Bakanlığı’nın, 1990 yılında ise dönemin koşullarına uygun olarak Özelleştirme Bakanlığı’nın kurulduğu görülmektedir. 1991 yılında ise Ticaret ve Sanayi Bakanlıkları birleştirilmiştir. Yine 1991 yılında Kamu Yönetimi Bakanlığı oluşturma girişimini Parlamento kabul etmemiştir. Bu bakanlığın kurulması istemi Đçişleri Bakanlığı’nın denetimindeki alanda daha köklü değişiklikler için zemin hazırlanabilmesidir. Polonya’da bakanlıkların iç örgütlenmelerine bakıldığında Adalet ve Savunma bakanlıkları dışında bakanlıkların kendi yasaları doğrultusunda örgütlendiği görülmektedir. Bakanlıkların tipik örgütlenmesi bakanlık personelini, departmanları ve büroları içermektedir. Ancak bakanlıklar için tek tip bir yapı ve uygulama söz konusu değildir. Bunun yanı sıra bazı bakanlıklar sektör yapılanmasına dayalı olarak örgütlenmektedirler. Bazı bakanlıklarda bulunan tek departmanlar başlarında bulunan direktörler tarafından bir ya da iki yardımcıyla yönetilmektedir. Her örgütsel birimin görevi özel örgütsel düzenlemelerle belirlendiğinden her yeni bakanlık kendi iç örgütlenmesini kendi yasası doğrultusunda düzenlemektedir.14 Polonya’da merkezi yönetimin etkinliklerinin kamu yönetimi reformu doğrultusunda yerelleştirilmesi 1999 yılının başında söz konusu olmuştur. Bu dönemde çıkarılan yasalarla ülkenin alan yönetimi yeniden düzenlenmiş, merkezi düzeyde yerine getirilen pek çok hizmet yerele aktarılmak istenmiştir. Bu kapsamda devletin alan yönetimi Başbakan tarafından atanan Vali’nin (Prefect / Wojewoda) başı olduğu 16 Valiliğe / Voyvodalığa bölünmüştür. Valiler merkezi yönetimi yerel düzeyde temsil etmektedirler. Vali bölge düzeyinde bölgesel ve ulusal politikaları yerel politikalarla aynı çizgide yerine getirmekle yükümlüdür. Bu açıdan Vali, aynı zamanda devlet destekli geniş ölçekli bölgesel projelerde yerel düzeyde bölgeler, kontluklar ve belediyelerle eşgüdümü sağlamakla sorumludur.15 Ancak son yerel yönetimler yasası çerçevesinde güçlerini büyük ölçüde yitirmiş bulunan Valilikler aslında iş yapmak üzere değil bir çeşit eşgüdüm ve bazı denetleme işlevleri olan kuruluşlar olarak örgütlenmişlerdir. Böylece yerel yönetimler düzenlenirken bir yandan merkezi örgütlenme büyük ölçüde tasfiye edilmiş, diğer yandan da merkezin taşra örgütlenmesi de yeni yasanın ruhuna uygun biçimde dönüştürülmüştür. Polonya’da merkezi yönetimin ve onun taşra örgütlenmesinin dönüştürülmesinde ve bu kapsamda merkezi planlamanın terk edilerek liberal piyasa ekonomisine geçişte yerelleştirme politikalarının çok önemli etkisi olmuştur.16 Wojciech Taras, “Changes in Polish Public Administration 1989-1992”, Administrative Transformation in Central and Eastern Europe: Towards Public Sector Reform in Post-Communist Societies, (ed.) Joachim Jens Hesse, Blackwell, 1993, s.20-23. 15 Dexia, Local Finance: In the Ten Countries Joining the European Union in 2004, s.249. 16 Jerzy Regulski, Local Government Reform in Poland: An Insider’s Story, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, 2003. 14 311 Polonya B. Yerel Yönetimler Polonya’da yerel yönetimler, piyasa ekonomisine geçilmeden önce, 1950 yılında çıkarılmış Yerel Yönetimler Yasası doğrultusunda sorumluluk alanları hem yerel çıkarları hem de devlet iktidarının yürütücüsü olmaları biçiminde düzenlenmiştir. Yasada öngörülen bu ikili yapı neticesinde devlet otoritesinin bütünlüğü ve merkezi planlama ilkesiyle yerel yönetim birimlerinin yapılandırılarak yönetilmesi merkezi yönetime karşı daha bağımsız yerel politikaların izlenme şansını ortadan kaldırmıştır. Yerel yönetim politikalarının merkezin güdümünde belirlenmesinin yanı sıra devlet bütçesinden ayrı bütçelerinin olmaması ve mülkiyet haklarını kaybetmeleri neticesinde yerel yönetimlerde merkeziyetçilik egemen hale gelmiştir.17 8 Mart 1990’da parlamento tarafından kabul edilen anayasa değişikliği kapsamında ülkedeki yerel yönetimlerin yapısı yeniden düzenlenmiştir. Buna göre “demokratik merkeziyetçilik” ilkesi doğrultusunda yerel yönetimlerin merkezden devlet-parti yönetimince çok sıkı kontrolü yerine, benimsenen yeni sistemle Fransız sistemi benzeri komünal meclis yapılanması ve bölge düzeyinde Valilikler temelinde bir yapılanma öngörülmüştür. Bu değişikliğin yanı sıra “merkezi yönetim bütçesine dayalı gelir dağıtımı sistemi” ortadan kaldırılarak belediyelerin kendi hazırlayacakları bütçeleri doğrultusunda kendi özgelirlerine ve merkezden transferlere dayalı bir yerel yönetim anlayışı benimsenmiştir.18 Polonya’da, 1 Ocak 1999’dan bu yana ise hiyerarşik bağları olmayan 3 kademeli yerel yönetim sistemine geçilmiştir. Bu kapsamda ülke 16 bölge, 373 kontluk ve 2489 belediyeye bölünmüştür. Belediyelerden 318’i kentsel belediye (gminy miejskie), 1599’u kırsal belediye (gminy wiejskie) ve 572’si kentsel-kırsal belediye (gminy miejsko-wiejskie) olarak sınıflandırılmıştır.19 Bunlar dışında başkent Varşova’nın ise yönetim sisteminde özel bir statüsü vardır. Başkent Varşova’ya bu özel statü 2002’de çıkarılan yasa ile tanınmıştır. Bu yasa doğrultusunda başkent Varşova çok tabakalı bir yönetim yapısına sahiptir. Buna göre başkentin merkez çekirdeği dışında çevresini de saran metropolitan bir yönetime sahipken diğer yandan kent merkezi ve kentin çevresi ilçelere (city districts) bölünmüş, aynı zamanda kent kontluk statüsüne de sahip kılınmıştır. Sonuç olarak söz konusu parçalı yapı içerisinde Başkent Varşova kent merkezinde 11 ve dışında 6 olmak üzere birbirinden bağımsız 17 ilçe ve belediye meclisi yanında bir tane ayrı başkent Jerzy Regulski, “Building Democracy in Poland: The State Reform of 1998”, Discussion Papers, No: 9, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, 1999, s.6. 18 M.Castle, R.Taras, Democracy in Poland, s.190-191. 19 Polonya’da yerel yönetim birimlerinin ölçek düzeyinde geçirdiği değişiklikler ve yeni düzenlemelerin ayrıntılı bir incelemesi için bkz. Pawel Swianiewicz, Mikolaj Herbst, “Economies and Diseconomies of Scale in Polish Local Governments”, Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe, (ed.) Pawel Swianiewicz, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, 2002, s.223-239. 17 312 Polonya meclisi ile kontluk (il) meclisi ve bunların kendi başkan ve yürütme kurulları yasayla düzenlenmiştir.20 Çizim 2: Mülki Yönetim ve Yerel Yönetimler 1. Belediyeler Polonya’da yaşama geçirilen yerelleştirme uygulamalarının önemli bir ayağını belediyelerin düzenlenmesi oluşturmuştur. Bu kapsamda, yeni Anayasa ile, belediyeler başta olmak üzere yerel yönetim birimlerine, yerel özerklik kapsamında önemli güvenceler tanınmıştır. Belediyeler bu süreçte kurumsal ve mali düzeyde önemli bir yeniden yapılanma geçirmişlerdir. Buna göre Belediye Meclisi (Rada Gminy) belediyenin danışma organıdır. 1998 tarihli yasada belirtildiği üzere meclis seçimleri her dört yılda bir yapılır. Seçim sistemi 20,000 nüfusun altındaki belediyelerde tek dereceli, gizli oya dayalı, çoğunluk oy sistemine dayalıdır. 20,000 nüfusun üstündeki belediyelerde doğrudan genel oya dayalı temsil sisteminde tek turlu liste usulüyle seçim sistemi uygulanmaktadır. Kontluk statüsündeki kentlerde tüm belediyede % 5’lik oya sahip listeler göz önünde tutulur. Bu sistem 1998 yılından itibaren uygulamaya konulmuştur. Meclisin kendi üyeleri arasından seçilen üyelerden Meclis komisyonları oluşturulur. 2002 tarihli yasayla belediye başkanı dört yılda bir doğrudan halk tarafından seçilir. Belediye başkanı adaylarından birisi oyların mutlak çoğunluğunu sağlayamazsa, iki hafta sonra ikinci tur seçime gidilmektedir. Đkinci turda en çok oyu alan aday belediye başkanı seçilmektedir. Belediye başkanı belediye tüzel 20 Dexia, Local Finance: In the Ten Countries Joining the European Union in 2004, s.252, 259; Ayrıca daha geniş bilgi için bkz. Ramin Keivani, Ali Parsa, Stanley McGreal “Institutions and Urban Change in Globalising World: The Case of Warsaw”, Cities, Vol.19, No.3, 2002, s.185. 313 Polonya kişiliğini temsil etmektedir. Belediye başkanı, kırsal belediyelerde “wöjt”, kentsel belediyelerde “burmistrz” ve büyük kentlerde (nüfusu 100.000’in üzerinde olanlarda) “prezydent miasta” olarak adlandırılır. Belediye başkanı kendisine yardımcı olacak başkan yardımcıları görevlendirir. Başkan yardımcısı ve vekillerinin sayısı, belediyenin büyüklüğüne göre değişmektedir. Nüfusu 20.000’e kadar olan kentlerde 1, nüfusu 100.000’e kadar olan kentlerde 2, nüfusu 200.000’e kadar olan kentlerde 3, ve nüfusu 200.000’in üzerindeki kentlerde 4 başkan yardımcısı atanabilmektedir. Çizelge 3: Nüfus Ölçütüne Göre Belediyeler(2000)21 Yaşayan Sayısı <5.000 5.000-10.000 10.000-40.000 40.000-100.000 >100.000 Toplam Belediye Sayısı 586 1.054 710 93 46 2.489 Toplamın %’si 23.6 42.3 28.5 3 1.9 100.0 Belediyelerin başlıca görevleri ise şu şekilde belirtilebilir:22 • Đçme suyu sağlama ve kanalizasyon, • Elektrik, ısınma ve gaz dağıtımı, • Evsel atıkların toplanması, • Yol yapımı, •Yerel kamu taşımacılığı, • Kamu sağlığı(sağlık merkezleri ve yerel sağlık kurumları) • Esenliğin sağlanması, • Çevre, • Mekansal planlama ve taşınmaz yönetimi, • Konut: Belediye konut stokunun yüksek tutulması ve kiracılara yönelik taşınmaz satışlarının örgütlenmesi, • Eğitim (Anaokulu, ilkokul, kolejler ve öğretmen maaşları), • Kültür ve spor, • Kamu parkları, mezarlıklar ve pazaryerleri, • Đtfaiye hizmetleri, • Kamu binalarının artırma. 21 22 Dexia, Local Finance: In the Ten Countries Joining the European Union in 2004, s.252. A.k., s.256-257. 314 Polonya 2. Kontluklar (Đller) Belediyeler dışında Anayasa’ya göre ikinci bir yerel yönetim birimi olarak Kontluklar düzenlenmiştir. Kontluk Meclisi (Rada powiatu) yerel yönetim biriminin danışma organıdır. Dört yılda bir doğrudan genel oya dayalı temsil sisteminde tek turlu liste usulüyle seçim sistemi uygulanmaktadır. Söz konusu listeler bütün kontluk oylarının %5’inden fazlasını almalıdır. Kontluk Meclisi, yürütme organını bir başka deyişle Başkan (starosta) ve Yürütme Kurulu’nu (zarzad powiatu) seçmektedir. Kontlukların temel sorumlulukları şunlardır:23 • Ortaokullar (ortaokullar, teknoloji ve teknik okullar, öğretmen maaşları), • Kamu sağlığı (Kamu sağlığı kurumlarının yönetimi, özellikle hastaneler), • Esenlik, • Yol yapımı, • Kültür, • Sivil savunma, • Su yönetimi ve çevre koruma, • Ekonomik etkinlik ve istihdam (iş bulma kurumları), • Kamu binalarını artırma, • Tüketici hakları. 3. Bölgeler Yerel yönetimler içinde belediyeler ve kontluklar dışında üçüncü birim bölgelerdir. Bölge yönetiminde Küçük Meclis (sejmik) bölge yönetiminin danışma organıdır. Bölgesel temsilcilerin seçimi kontluklardaki kurallarla aynı özellikleri göstermektedir. Yürütme Kurulu bölge yönetiminin yürütme organıdır. Bölge Meclisi tarafından seçilen kişi Başkan (Marshal) ünvanını almaktadır. Kontluk ve bölgesel meclis seçimleri yerel seçimlere ilişkin 1998 tarihli yasayla kuralları belirlenmiştir. Belediye seçimleri gibi her dört yılda bir ve aynı zamanda gerçekleştirilir. Bölgelerin temel görevi ekonomik kalkınma ve mekansal planlama aracılığıyla bölgesel kalkınmayı gerçekleştirmektir. Bölgelerin sorumluluk alanları şunlardır: • Yüksek öğretim (teknik kurumları da içermektedir), • Kamu sağlığı (uzmanlaşmış bölgesel hastaneler), • Esenlik, • Kültür, 23 Dexia, Local Finance: In the Ten Countries Joining the European Union in 2004, s. 257. 315 Polonya • Yol yapımı, • Ekonomik gelişme, • Đş yaratma (işsizliği azaltmak için bölgesel planlama politikası), • Su arzı yönetimi, • Çevre. 4. Yerel Yönetimler Arasında Đşbirliği Polonya’da 1997 Anayasası’nın 172. maddesi yerel yönetimlere görevlerini yerine getirirken güçlerini birleştirme yoluna gidebilecekleri konusunda yetki vermiştir. Buna göre, yerel yönetimler, sendika oluşturarak (zwiazek), anlaşma yoluyla (porozumienie) veya birlik kurarak (stowarzyszenie) işbirliğine gidebilirler. Bu üç yol arasından en çok kullanılanı sendika oluşturulmasıdır. Buna göre, sendikanın statüsü yerel yönetim meclislerinin katılımı ile oluşturulmaktadır. Đçişleri Bakanlığı tarafından yönetilen Belediye Sendikaları/Kontluk Sendikaları Kayıt Sistemine kayıt olunduğunda sendika statüsü kazanılmaktadır. 2003 yılında 226 belediye sendikası ile 1 kontluk sendikası etkinlikte bulunmuştur. Sendikalar içme suyu temini ve atık su, kamu taşımacılığı, doğal gaz dağıtımı, telekomünikasyon ve çevre koruma gibi pek çok farklı sektörde etkinlik göstermektedir. Diğer iki işbirliği yöntemi sendika kurmaya göre daha az tercih edilmektedir. Anlaşma yoluyla yerel yönetimler proje uygulanması için anlaşma imzalama yoluna gitmektedirler. Anlaşma imzalayan söz konusu katılımcı yerel yönetim birimlerinden biri projeyi yürütmekle görevlendirilir. Diğer katılımcılar ise finansmanın sağlanmasında rol üstlenirler. Yerel yönetimler arasında işbirliği kurmanın üçüncü bir yolu ise yerel yönetimlerin kendi aralarında birlik kurmasıdır. Bu kapsamda yerel yönetim projesine destek sağlamak ve ortak çıkarları koruyup, geliştirmek amacıyla birlik kurulabilir. Birliğin oluşturulması için en az üç yerel yönetim biriminin katılımı zorunludur. Birliğin kurulmasında aynı kademeler bir araya gelebileceği gibi farklı kademeler arasında da birlik oluşturulabilir.24 5. Yerel Yönetimleri Denetim Mekanizmaları Anayasanın 171. maddesinin 2. fıkrası, Başbakan ve valileri yerel yönetimlerin etkinliklerinin denetimini yapmakla yükümlü kılmışken, yerel yönetimlerin finansmanının denetimi bölgesel düzeyde örgütlenmiş bölgesel teftiş kurullarına bırakılmıştır. a) Yasal Denetim Vali, yerel yönetimlerin etkinliklerinin yasal denetiminden sorumlu olup aynı zamanda yerel yönetimlerin yasadışı etkinliklerini idari mahkemelere bildirmekle yükümlüdür. Yerel yönetim organlarında düzensiz/kuraldışı işleyiş ortaya çıktığında 24 Dexia, Local Finance: In the Ten Countries Joining the European Union in 2004, s. 254. 316 Polonya Vali bu konuyu Başbakan’a götürmektedir. Konu hakkında soruşturma yetkisi Başbakan tarafından Đçişleri Bakanlığı’na tanınmaktadır. Eğer düzensiz/kuraldışı işleyiş ispatlanırsa Başbakan yerel yürütme organını feshedip belediye yönetimini en yakın yerel seçimlerin yapılmasına değin en çok iki yıllığına bir hükümet komiserine devredebilir. 2000-2002 yılları arasında 4 belediye ve iki kontluk söz konusu prosedüre konu olmuştur. Bir başka yol ise, Anayasa’nın 171. maddesinin 3. fıkrasında düzenlenmiştir. Buna göre yerel yönetim birimlerince bir yasanın ya da anayasanın ihlali söz konusu olursa Başbakanın Sejm’e direktifi üzerine Meclis bir yerel yönetim birimini feshedebilir. Bu durum şimdiye değin hiç yaşanmamıştır. Ayrıca Anayasa’nın 166. maddesinin 3. fıkrası idari mahkemeleri, yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasındaki yasal anlaşmazlıkların çözümünü sağlamaya yetkili kılmaktadır. 1997 yasasıyla oluşturulan genel ilkeye göre belediye, belediye sınırları içinde yaşayanların ortak gereksinimlerini karşılamakla yükümlü kılınmıştır. Belediyeler, yerel halkın gereksinimi olan hizmetleri yerine getirirken daha üst kademeler (kontluk ve bölgeler) daha geniş ölçekteki mekana bağlı işgücü piyasasına müdahale etmektedirler. Örneğin kamu sağlığı sektörü alanında belediyeler yerel sağlık birimlerini faaliyete geçirirken, kontluk ve bölgeler daha geniş ölçekli sağlık kurumlarını faaliyete geçirerek yönetimlerini sağlamakla yükümlüdürler. Kamu taşımacılığı sektöründe, belediyeler kamu taşımacılığından, kontluklar ve bölgeler ise kamu taşımacılığının örgütlenmesinden sorumludur. Genel bir ilke olarak üç yerel yönetim kademesi kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde eşgüdüm içinde çalışmaya teşvik edilirler. b) Yerel Bütçe ve Mali Denetim Bölge Denetim Büroları Đçişleri Bakanlığı’nın denetimi altında bulunan 16 Bölge Denetim Bürosu yerel yönetimlerin bütçelerinin denetiminden sorumludur. Maliye Bakanlığınca yerel yönetimlerin merkezi yönetimden transfer yoluyla hibe olarak alacakları miktar bildirildikten sonra Ekim ayında yerel bütçeler hazırlanmaya başlanır. Bütçe süreci Mart ayı içinde sonuçlandırılır. Bütçe, Bölge Denetim Bürolarına sunularak izleyen ayda yayınlanır. Eğer bütçe, Bölgesel Denetim Bürolarınca kabul görmezse Büro’nun görüşleri dikkate alınarak yeniden düzenlenir. Gerektiğinde Bölge Denetim Büroları belediye bütçesinin gerçekleştirilmesini durdurabilir. Yüksek Denetim Mahkemesi Yüksek Denetim Mahkemesi sadece istisnai durumlarda yerel yönetimlerin bütçe denetimi mekanizmalarına müdahalede bulunur. Anayasanın 203. maddesinin 2. fıkrasına göre Yüksek Denetim Mahkemesi yerel yönetimlerin etkinliklerinin 317 Polonya yasallığını, iyi yönetimini ve doğruluğunu denetleyebilir. Yüksek Denetim Mahkemesi Sejm’in denetimi altındadır ve Bölgesel Denetim Bürolarından bağımsızdır. Denetim Komisyonu Belediye meclisince, belediye başkanı ve yardımcılarının dışındaki belediye encümen üyelerinden oluşan Denetim Komisyonu oluşturulur. Bu komisyonun işleyişi Belediye Yasasında belirtilmiştir. Denetim Komisyonu, belediye bütçesinin gerçekleştirilmesini denetler. Belediye meclisine, bu doğrultuda, belediye başkanının belediye yönetimine ilişkin doğruluğu ya da yanlışlığı konusunda tavsiyelerde bulunur. Yapılan oylama Bölgesel Denetim Bürosunca onay görmelidir. VI. KAMU PERSONELĐ Polonya’da 1989 yılından itibaren yürürlüğe konmaya çalışılan reformlardan kamu personeli de etkilenmiştir. Bu etkilenme başlıca iki türlü olmuştur: Ülkede kamu hizmetlerinin sağlanmasında çok önemli bir yeri olan kamu işletmelerinin özelleştirilmesi ve kamu yönetiminin yerelleştirilmesi. Bu kapsamda merkezi yönetim tarafından sektörel mantıkla istihdam edilen personel, reformlar doğrultusunda yerel yönetim kademelerine aktarılmaya çalışılmıştır. Reformlar kapsamında yerel yönetimlere yönelik gerçekleştirilen yetki aktarımına paralel olarak, merkezi yönetim bünyesindeki personel yerel yönetimlere doğru yönlendirilmiştir. Aşağıda yer alan çizelgede kamu personeli rakamlarından bu durum açıkça ortaya çıkmaktadır. Çizelge 4: Kamu Personeli Göstergeleri25* (2000) Merkezi Yönetim Yerel Yönetimler Belediyeler Kontluk Statüsündeki Kentler Kontluklar Bölgeler Toplam Personel Sayısı 136.000 179.000 105.000 29.000 40.000 6.000 315.000 Toplam Đstihdamın %’si 43 57 33 9 13 2 100 * Uzman personelin haricinde (eğitim, kamu sağlığı vb.) Yerel yönetim personeli için yönetim koşulları 1990 yılında kabul edilmiş yerel yönetim personel yasası ile düzenlenmektedir. Yerel yönetimlerde istihdam edilebilmenin temel koşulları şöyledir: 25 Dexia, Local Finance: In the Ten Countries Joining the European Union in 2004, s. 259. 318 Polonya • Polonyalı olmak, • Gerekli deneyim ve niteliklere sahip olmak, • 18 yaşını doldurmuş olmak, • Kamu görevlerinden kısıtlı olmamak, • Đşi yapmaya yeterli fiziksel koşullara sahip olmaktır. Yasa, yerel yönetim personelinin işe alınma biçimlerini seçim, atanma, ihale ve iş akdi olmak üzere dört türe ayırmaktadır: Seçim tipi, belediye başkanı ve başkan yardımcıları, kontluk başkanı ve kontluk yürütme organının diğer üyeleri, bölge yönetimi başkanı ve bölge yönetiminin yürütme organının diğer üyeleri gibi yerel yönetimlerin yürütme organlarında görev alan üst düzey yöneticileri ilgilendirmektedir. Atanma tipi, yerel yönetimin idari personelini işe almakta kullanılmaktadır. Đhale tipi ise, belediye ve kontluk sekreterliği gibi spesifik pozisyondaki görevler için kullanılmaktadır. Đş akdi tipi ise, yukarıdaki üç tipe girmeyen personelin işe alınmasında başvurulan yöntemdir.26 VII. KAMU FĐNANSMANI VE BÜTÇE A. Merkezi Yönetim Yerel Yönetim Karşılaştırması Polonya’da merkezi yönetim ve yerel yönetimin karşılaştırmalı olarak makro ekonomik göstergeleri şu şekilde sunulabilir: Çizelge 5: Polonya’nın Makroekonomik Göstergeleri(2001 Yılı Đçin)27 Vergi Gelirleri Genel Yönetim Vergi Gelirleri/GSYĐH Yerel Vergi Gelirleri/GSYĐH % 33.6 % 3.2 Bütçe Dengesi Genel Yönetim Bütçe Dengesi/GSYĐH Yerel Yönetim Bütçe Dengesi/GSYĐH % -4.7 % -0.4 Borç Genel Yönetim Borç/GSYĐH Yerel Yönetim Borç/GSYĐH % 42.1 % 1.7 B. Yerel Yönetimlerin Mali Yapısı Polonya’da yerel yönetimlerin gelir, harcama ve bütçe dengeleri ele alındığında 2001 yılı itibariyle şu rakamlarla karşılaşılmaktadır. 26 27 Dexia, Local Finance: In the Ten Countries Joining the European Union in 2004, s. 259. A.k., s.250; IMF, Eurostat. 319 Polonya Çizelge 6: Yerel Gelir, Harcama28 ve Bütçe Dengesi29 (Borçlanma ve Borç Geri Ödemeleri Hariç) 2001 Yılı, Milyon Euro Gelir Harcama Açık/Fazla Yerel Sektör 21.675 22.530 -855 Belediyeler 16.599 17.348 -749 Kontluklar 3.824 3.892 -69 Bölgeler 1.253 1.290 -37 Kaynak: Polonya Maliye Bakanlığı 1. Yerel Harcamalar 2001 yılında yerel kamu harcamaları 22.530 milyon Euro olmuştur. Yerel kamu harcamaları kişi başına 580 Euro’ya denk düşmektedir. Belediye harcamalarında % 77’lik payıyla belediyeler yerel yönetim birimleri içinde en büyük payı alırken, kamu harcamalarından kontluklar % 17 ve bölgeler ise % 6’lık yerel pay almaktadır. Çizelge 7: Yerel Kamu Harcamaları, Yüzde Olarak30, (1996-2001)31 Yerel Kamu Harcamaları / GSYĐH Yerel Kamu Harcamaları /Genel Yönetim Har. 1996 9.6 1997 10.0 1998 10.0 1999 15.8 2000 15.7 2001 16.1 19.6 20.8 21.4 32.1 33.7 31.2 Kaynak: IMF (Bölgesel Kamu Sağlığı Fonları Dahil) 1998 yılından sonraki rakamların yüksek olmasının nedeni; IMF verilerinin 16 bölgesel kamu sağlığı fonlarının gelir ve harcamalarını içermesidir. Bölgesel kamu sağlığı fonları hariç tutulduğunda 2001 yılı yerel harcamaları, GSYĐH’nın % 11.5’ine denk düşmektedir. Ayrıca bölgelerin ve kontlukların görevleri yeniden belirlenirken eğitim sektöründeki görevleri dolayısıyla öğretmen maaşlarını da içermesi bu farklılığın ortaya çıkmasının diğer bir nedenidir. Eğitim harcamaları öğretmen maaşlarının da yerel harcamalar içinde görünmesinden dolayı yerel harcamalar içinde % 28’le en büyük payı almaktadır. Sağlık harcamaları % 25’lik payla yerel harcamalar içinde ikinci sırada yer almaktadır. Sağlık harcamaları IMF verileri bölgesel sağlık harcamaları fonlarını içermesi nedeniyle bu kadar büyük çıkmaktadır. Bölgesel sağlık fonlarını Maliye Bakanlığının yerel kamu verileri 16 bölgesel kamu sağlığı fonları gelir ve harcamalarının dikkate almamaktadır. Çünkü bu fonlar devletin mekansal yönetiminin bir parçasıdır. 29 Dexia, Local Finance: In the Ten Countries Joining the European Union in 2004, s.264. 30 IMF’nin verileri Maliye Bakanlığının verilerinden daha yüksektir. Çünkü IMF 16 bölgesel kamu sağlığı fonlarının harcama ve gelirlerini de yerel kamu harcaması ve geliri olarak değerlendirmektedir. Bu fonlar 1999’da oluşturulmuştur. Aslında devletin mekansal yönetiminin bir parçasıdır. Bu nedenle Maliye Bakanlığı istatistiklerinde yerel yönetimin harcama ve gelirlerinde görünmedikleri için rakamlarda yer almamaktadır. 31 Dexia, Local Finance: In the Ten Countries Joining the European Union in 2004, s.264. 28 320 Polonya çıkardığımızda yerel sağlık harcamaları yerel harcamaların yaklaşık % 5’ini oluşturmaktadır. Çizelge 8: Ekonomik Đşlevlere Göre Yerel Harcamaların Yapısı, Yüzde Olarak, (2001 Yılı)32 Eğitim 28 Kamu Sağlığı 25 Konut 11 Ulaştırma 10 Refah 8 Genel Kamu Hizmetleri 7 Kamu Düzeni 4 Sanat, Spor, Rekreasyon 4 Diğer 3 Toplam 100 2. Yerel Gelirler (Borçlanma Hariç) Vergi Gelirleri ve Yardımlar Yerel yönetim gelirleri 2003 yılının sonuna kadar geçerli olan 1998 tarihli yasada düzenlenmiştir. Vergi gelirleri, öz gelirler ve merkezden paylar olarak iki ana kalemde incelenebilir. Yerel bütçede önemli kalemlerden birisi yardımlardır. 2001 yılında, borçlanma dışındaki tüm yerel kamu gelirlerinin % 59’unu oluşturan devlet yardımları yaklaşık 13 milyar Euro’dur. Çizelge 9: Yerel Gelirlerin Yapısı (Borçlanma Hariç) (2001 Yılı)33 Yerel Sektör Vergi Gel. Öz Ver. Gel. Mer. Pay. Yardımlar Diğer G. Menkul Sat. Ücretler Toplam Belediyeler Kontluklar Belediyeler Mil. Euro % Mil. Euro % Mil. Euro % Mil. Euro % 6.260 29 6.066 37 49 1 145 12 3.471 16 3.471 21 0 0 00 2.595 16 49 1 145 12 2.789 13 12.823 59 8.244 50 3.494 91 1.085 87 2.592 12 2.289 14 280 7 23 2 530 2 ry ry Ry 44 1 8 1 1.694 8 1.599 10 16.599 100 3.824 100 1.253 100 21.675 100 ry:rakam yok. Kaynak: Maliye Bakanlığı 2001 yılında belediyeler 8.2 milyar Euro ile devlet yardımlarından yerel yönetim birimleri arasında en ağırlıklı yararlananlardır. Yardımlar belediyelerin borçlanma dışındaki tüm gelirlerinin % 50’sini oluşturmaktadır. Kontluklar borçlanma hariç tüm gelirlerinin % 91’ini temsil eden 3.5 milyar Euro’yu yardım 32Dexia, 33 Local Finance: In the Ten Countries Joining the European Union in 2004, s. 265. A.k., s. 267. 321 Polonya olarak alırken, bölgeler diğer yerel yönetim birimleriyle karşılaştırıldığında 1 milyar Euro gibi küçük bir pay almaktadır. Bu pay bölgelerin borçlanma dışındaki tüm gelirlerinin % 87’sini oluşturmaktadır. Yardımların kontlukların ve bölgelerin bütçe yapısı içinde yüzde olarak oldukça yüksek bir oranda yer tuttuğu görülmektedir. Borçlanma Gelirler konusunda son olarak borçlanma üzerinde durulabilir. Yerel yönetimler kendi seçimleri doğrultusunda piyasaya bono ihraç ederek ya da doğrudan kredi yoluyla borçlanabilirler. Borçlanma, operasyonel açıklarını ve sermaye harcamalarını fonlamak için kullanılabilir. Yerel yönetimler bunun yanında kredilere çevre fonu, sübvansiye edilmiş krediler ya da özel amaçlı fonlar gibi özel fonlar yoluyla erişebilirler. VIII. ÖZELLEŞTĐRME VE YERELLEŞTĐRME POLĐTĐKALARI A. Özelleştirme Politikaları Polonya’da 1989’dan itibaren planlı ekonomiden piyasa ekonomisine geçişte gerçekleştirilen toplu özelleştirmeler en başta gelen politika aracı olmuştur. Bu kapsamda, Temmuz 1990’da Parlamento tarafından kabul edilen Devlet Đşletmelerinin Özelleştirilmesi Yasası çerçevesinde “Mülkiyetin Dönüştürülmesi Bakanlığı” yaygın deyişle “Özelleştirme Bakanlığı” oluşturulmuştur. Bu Bakanlığın oluşturulmasıyla Polonya’da özelleştirmelerin “başı boş değil planlı ve programlı yürütülmesi” amaçlanmıştır. Yasada Özelleştirme Bakanlığı’nın görevleri; devlet işletmelerini ve mallarını satmak, piyasa mekanizmasına geçişte en uygun özelleştirme formüllerini geliştirmek, özelleştirmeler için uygun yasal zemin oluşturmak, devlet girişimlerinin ticarileştirilmesi sırasında devletin mülkiyet haklarını korumak, bu özelleştirme girişimlerinin başarıya ulaşması için kamu yöneticilerini eğitmek olarak belirlenmiştir.34 1992’lerin ortasında Özelleştirme Bakanlığı’nda çalışan personel 300’le sınırlıdır ve personelin yarısı yabancı uyrukludur. Bu personelin başlıca görevi toplu özelleştirme programına yönelik stratejiler geliştirmektir. Söz konusu kısıtlı personelle sayısı 100’ün üzerinde bulunan devlet işletmelerinin hedeflenen kısa zamanda özelleştirilmesi olanaklı olmadığından Özelleştirme Bakanlığı’nın felsefesine uygun olarak, söz konusu işler özel danışmanlık şirketlerine gördürülmüştür. Pek çok ünlü yatırım bankalarının ve şirketlerinin de yer aldığı danışman (müşavir) kuruluşlar Özelleştirme Bakanlığı ile bağlantı halinde bulunarak toplu özelleştirme programının gerçekleştirilmesinde önemli rol üstlenmişlerdir. 34 Connie Squires Meaney, “Foreign Experts, Capitalists, and Competing Agendas: Privatization in Poland, the Czech Republic, and Hungary”, Liberalization and Leninist Legacies Comparative Perspectives on Democratic Transitions, (Eds.) Beverly Crawford, Arend Lijphart, University of California, 1997, s.96-98; M. Castle, R. Taras, Democracy in Poland, s.215-217. 322 Polonya Polonya’daki toplu özelleştirme programının yürütülmesinde danışman firmaların yanı sıra uluslararası düzeyde başta Dünya Bankası olmak üzere pek çok uluslararası örgüt kurumsal destekte bulunmuştur. Bunun dışında Sanayi Kalkınma Ajansı (IDA) 1991’de kurulmuş ve devlet işletmelerine özelleştirme öncesi teknik yardım vermeyi amaçlamıştır. Dönemin popüler adlandırması ile bu kuruluş “hasta işletmeler için hastane” olarak adlandırılmıştır. Geniş bir bütçesi olan ve yaklaşık 100 kişiyi istihdam eden bu örgüt bünyesinde “pek çok eski komünisti” de barındırmıştır. Bu kuruluş Dünya Bankası’ndan Polonya’daki toplu özelleştirme programına yönelik teknik ve finansal yardım akışında önemli rol oynamıştır. Bunun yanı sıra Avrupa Altyapı ve Gelişme Bankası ve batılı şirketler ile de iyi ilişkiler kurulmuştur.35 Mart 1992 itibariyle 1055 devlet işletmesi Özelleştirme Yasası çerçevesinde tasfiye edilmiştir. Bunlardan 589 adedi tamamen kapatılmıştır. Bu süreçte piyasa ekonomisi çerçevesinde 545 yeni şirket oluşturulurken bunlardan 384’ünde çalışanlar da pay almıştır.36 B. Polonya’da Yerelleştirme Polonya’da yerel yönetim reformu 1990 yılında belediye düzeyinde yerel yetkilerin yeniden belediyelere tanınması ile başlamıştır. 1999’dan itibaren ülkenin yönetsel olarak yeniden örgütlenmesi bölgelerin ve kontlukların belediyelerin yanında tam yetkili yerel yönetim birimleri haline dönüştürülmesi ile devam etmiştir. Bu kapsamda sayıları 49’dan 16’ya inen bölgeler, ciddi anlamda köklü bir reforma tabii tutulmuştur. Daha önceden merkezi yönetime tamamen bağımlı durumda olan bölge yönetimleri (regions), şu anda halk tarafından tek dereceli genel seçimle işbaşına gelen yürütme organına sahip olup, merkezi yönetimden aldıkları özel görevleri yürütmekle yükümlü hale getirilmişlerdir. 373 Kontluk da kendi statülerine ve bölgelerinkine benzer yönetsel yapılanmaya sahip kılınmıştır. Ancak görev alanları bölgelerinkine göre daha dardır. Kontluk yasasının uygulanması 65 adet kontluk statüsünde kent yönetimi (town) yaratılmasına yol açmış ve bu kentler belediye statülerini koruyarak aynı zamanda belediye ve kontluk görevlerine sahip olmuşlardır. Polonya’da yerel yönetim reformunun uygulanması sürecinde mali koşullar da önemli bir yer tutmuştur. Bu kapsamda 1998 yılında Yerel Yönetim Gelirleri Hakkında Yasa çıkarılmıştır. Yasanın temel amacı, şu anda devlet yardımları (grants) ile finanse edilmekte olan bölgeler ve kontluklara kendi mali kaynaklarını sağlama olanağı sunmaktır.37 C. S. Meaney, “Foreign Experts, Capitalists, and Competing Agendas: Privatization in Poland, the Czech Republic, and Hungary”, s.104-107. 36 A.k., s.102-104. 37 Barbara Nunberg, Luca Barbone, “Breaking Administrative Deadlock in Poland: Internal Obstacles and External Incentives”, The State After Communism: Administrative Transitions in Central and Eastern Europe, World Bank, Regional and Sectoral Studies, 1998, s.13-14; Dexia, Local Finance: In the Ten Countries Joining the European Union in 2004, s.253. 35 323 Polonya Polonya’da ayrıca bölgeler, Avrupa Birliği’ne uyum amacıyla Avrupa Komisyonu tarafından Đstatistiki Bölge Birimleri (NUTS II) olarak tanımlanmıştır.38 45 bölgesel altkesim (sub-sets) Đstatistiki Bölge Birimi III (NUTS III) olarak sınıflandırılmıştır. Polonya’da bölgesel gelişme politikası, 2001-2006 yılları için “Bölgesel Gelişme Açısından Polonya Ulusal Stratejisi” olarak adlandırılmıştır.39 IX. GÜNCEL KAMU REFORMLARI II. Dünya Savaşı sonrası Sovyet modeline göre ekonomik, politik ve yönetim yapısı örgütlenmiş Polonya, 1989 yılında Sovyetler Birliği’nin denetimindeki Doğu ve Orta Avrupa ülkeleri arasında iç ve dış siyasal konjonktürün etkisiyle komünist rejimden ilk ayrılan ülke olmuştur. Polonya’da gerçekleştirilen reformlar uluslararası yazında “ani” ya da “şok terapi” (big bang or shock therapy) olarak adlandırılan türdendir.40 Bu kapsamda Polonya’da 1989 yılından itibaren yapılan reformlar üç ana doğrultuda ilerlemiştir. Reformların birinci ana ekseni Batı demokrasileri benzeri birey ve kamu özgürlüklerini kapsayan demokratik hak ve özgürlükler temelinde demokratik bir sistemin temellerinin oluşturulmasıdır. Đkinci eksen özel mülkiyete dayalı, piyasa ekonomisi temelinde bir ekonomik sistemin inşa edilmesi üzerine kurulmuştur. Bunun için yürütülmeye çalışılan temel politika merkezi planlama ve kolektif mülkiyet doğrultusunda işletilen kamu işletmelerinin özelleştirilmesine dayalıdır. Gerçekleştirilmeye çalışılan reformların üçüncü ana ekseni ise siyasal ve ekonomik sistemin yanı sıra yönetim sistemini ulaşılmak istenen politik ve ekonomik hedefler doğrultusunda yeniden yapılandırmaya yöneliktir. Bu kapsamda üçüncü ana eksen olan kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması yerelleştirme reformu temelinde gerçekleştirilmeye çalışılmıştır.41 Polonya’da 1989 yılından sonra piyasa ekonomisine geçme doğrultusunda reformlar iki dönemde gerçekleştirilmiştir. Reformların gerçekleştirilmesinde birinci dalga 1989-93 yılları arasındadır. Reformlara ilişkin ikinci dalga ise 1997-2000 yılları arasında gerçekleşmiştir. Đkinci dalga reformlar kamu yönetimi, sosyal güvenlik sağlık ve eğitim alanlarında gerçekleştirilmiştir. Kamu yönetiminin yeniden yapılanması kapsamında bölge - il yönetimlerinin (provincial governments) sayısı 49’dan 16’ya indirilirken görevleri ve işlevleri artırılmıştır. Sosyal güvenlik alanında Türkiye’de benzer birimler 2002 yılında uygulamaya konmuştur. Örneğin Đstanbul Đstatistiki Bölge Birimi I’dir (NUTS I). Resmi Gazete 22 Eylül 2002, Sayı: 24884. Ayrıca, Bkz. DPT, Đstatistiki Bölge Birimlerine Göre Çeşitli Göstergeler, Bölgesel Gelişme ve Yapısal Uyum Genel Müdürlüğü, Ankara, Nisan 2003. 39 Dexia, Local Finance: In the Ten Countries Joining the European Union in 2004, s.249. 40 K. Zukrowsa, “Poland: An Effective Strategy of Systemic Change”, s.170; M.Castle, R.Taras, Democracy in Poland, s.233. 41 Michal Kulesza, “Methods and Techniques of Managing Decentralization Reforms in the CEE Countries: The Polish Experience”, Mastering Decentralization and Public Administration Reforms in Central and Eastern Europe, 2002, s.191. 38 324 Polonya ise emeklilik sistemi köklü değişikliğe tabi tutulmuştur. Sosyal güvenlik sisteminin açık vererek devlet bütçesine yük olmaması açısından önlemler alınmıştır. Bu kapsamda emekliliğin kapsamı daraltılmıştır. Ayrıca emeklilik sistemi tek tip olmaktan çıkartılarak üç ayrı emeklilik programı oluşturulmuştur. Bu kapsamda emeklilik sisteminin özelleştirilmesi de gerçekleştirilmiş, 1999 yılında yaklaşık 1 milyar doları aşan aktifi yöneten 21 yeni emeklilik fonu kurulmuştur. Ayrıca emekli olma yaşına ilişkin düzenlemeler de gerçekleştirilmiştir.42 Polonya’da ikinci dalgada gerçekleştirilen reformların üçüncü ayağını ise sağlık sisteminin yeniden yapılandırılması oluşturmuştur. Sağlık reformu 1999 yılında gerçekleştirilmiştir. Buna göre amaçlanan sağlık sisteminin merkezin sübvansiyonuna dayalı ücretsiz bir model olmaktan çıkartılarak hem yerel, hem de sağlık sisteminden yararlanan kesimin katkısına dayalı olması amaçlanmıştır. Ancak Polonya’da başta doktorlar olmak üzere hastane çalışanlarından sağlık reformuyla getirilmesi amaçlanan sisteme ciddi bir karşı çıkış yaşanmıştır. Bu kapsamda yasama sürecinde de aksaklıklar yaşanmış, tüm etkenler bir araya getirildiğinde Polonya’nın sağlık sistemi modeli net bir biçimde oluşturulamamıştır. Polonya’da gerçekleştirilen reformların dördüncü ayağını ise eğitim reformu oluşturmaktadır. Eğitim reformunun temeli eğitim hizmetlerinin yerelleştirilmesine dayanmaktadır. Bu kapsamda kontluk ve belediye düzeyinde yerel yönetimler eğitim sorumluluğunu yüklenmişlerdir.43 Pek çok Polonyalı için Batılılaşma, merkezi planlamadan serbest piyasa ekonomisine geçişten çok daha fazla anlama gelmektedir. Bir başka deyişle Batılılaşma ile genel ve bireysel sosyo-ekonomik durumun iyileşeceği beklentisi güçlüdür. Ancak 1989 yılından itibaren pek çok Polonyalı yaşam standartları düşmeye devam ettikçe bireycilik, özgürlük, demokrasi vb. “Batılı” değerlerine kuşkuyla bakar hale gelmişlerdir. Piyasa ekonomisine geçiş süreciyle kapitalizmin ülkede hizmet, imalat, madencilik ve tarım sektörleri arasında eşitsiz büyüme koşulları yaratmasının yanı sıra idari personel, büro çalışanları, mavi yakalılar ile köylüler arasındaki sınıfsal farklılıkların artması piyasa liberalizmine yönelik memnuniyet ve memnuniyetsizlikleri eşzamanlı olarak ortaya çıkartmıştır. Nitekim piyasa ekonomisinin kazananları olduğu gibi kaybedenlerinin de olması, bu açıdan Polonya’da özellikle politik bağlantıları güçlü bazı işadamlarının kısa sürede zenginleşirken, milyonlarca Polonyalının eski dönemde sahip oldukları gelir, konut, sağlık vb. olanakları da yitirmeleri, beraberinde kuşkuları hep canlı kılmıştır. Nitekim Polonya’da işsizliğin hızla yükselmiş olması önemli bir ekonomik başarısızlık olarak ortaya çıkmıştır. Yapısal düzenlemelerin ilk yıllarında görülen işgücünün %15-20 civarındaki işsizlik oranının 2001 yılında halen %18.5 oranında 42 43 M. Castle, R. Taras, Democracy in Poland, s.242-243. A.k., s.243-245. 325 Polonya bulunması bir başka deyişle 3 milyonun üzerinde Polonyalının işsiz durumda kalması olumsuz bir görünüm oluşturmaktadır.44 Polonya çok kısa bir zamanda uluslararası yazındaki ifadeyle şok tedavi geçirmiş bir ülkedir. Bu kapsamda pek çok araştırıcı ve uluslararası uzman için laboratuvar niteliği gösteren Polonya’da reform dalgalarını yaşamış Polonyalıların kamu kurumlarına yönelik değerlendirmesi aşağıdaki çizelgede sunulmuştur. Çizelge 10: Polonya’da Bazı Kurumlara Yönelik Kamuoyu Görüşü, (Mart 2000) Kurumlar Đtfaiyeciler Devlet Radyosu Devlet Televizyonu Posta Servisi Cumhurbaşkanı Roma Katolik Kilisesi Yerel Yönetimler Vergi Daireleri Devlet Güvenlik Teşkilatı Polis Mahkemeler Senato “Dayanışma” Sendikası Ulusal Sendikalar Federasyonu Kamu Sağlığı Servisi Parlamento Hükümet Ulusal Futbol Takımı Olumlu Olumsuz Yorum Değerlendirme Değerlendirme Yok 85 82 76 73 67 57 41 35 34 29 20 18 16 15 14 13 13 10 5 6 13 16 18 26 37 33 17 57 57 55 57 42 78 65 68 60 9 12 12 12 15 18 22 33 49 13 23 28 27 43 8 22 19 30 Kaynak: M.Castle, R.Taras, Democracy in Poland, s.207. X. BÖLGESEL VE KÜRESEL ETKĐLER Polonya Cumhuriyeti, 1 Mayıs 2004 tarihinde, Avrupa Birliği’nin son genişlemesi çerçevesinde Avrupa Birliği’ne katılan ülkeler arasında yer almıştır. AB’ye katılım süreci son dönemde Polonya Cumhuriyeti’nin iç ve dış politikalarını etkileyen önemli bir etken olmuştur. Polonya hükümetleri açısından AB’ye katılmak Sovyet Bloğu’ndan ayrılmanın net bir ifadesi olmanın yanı sıra pek çok siyasetçi tarafından aynı zamanda medenileşme yolu olarak ortaya konmuştur. Polonya Cumhuriyeti 1991’de Avrupa Konseyi’ne katılarak Avrupa Đnsan Hakları Sözleşmesi’ni imzalamıştır. 1993 yılında AB’ye ortak üyelik statüsü aldıktan 44 A.k., s. 232-241. 326 Polonya sonra 1994 yılında Avrupa Birliği’ne tam üyelik için başvurmuştur. AB ile Polonya arasında 1998 yılında katılım müzakereleri başlamıştır. Polonya 2000 yılında AB’ye üyelik için takvim sunarak 150 yasanın yürürlüğe sokulmasına yönelik taahhütte bulunmuştur. Bu takvimle Polonya hükümeti tam üyelik hedefini 2004 olarak belirlemiştir. AB ile Polonya hükümetleri arasında sürdürülen katılım müzakerelerinin en önemli konularından birisini Polonya’nın Schengen Anlaşması’na -bir başka deyişle serbest dolaşım hakkına- dahil edilip edilmeyeceği tartışması oluşturmuştur. Polonya hükümetleri için ekonomik ve sosyal açıdan AB’ye katılmak hedef olarak ortaya konmuşken, Polonya’nın askeri güvenliği açısından 1991’de Varşova Paktı’nın dağılmasından sonra NATO’ya katılmak bir hedef olarak belirlenmiştir. 1994’te gerçekleştirilen NATO zirve toplantısında “barış için ortaklık programı” yürürlüğe konulmuş, bu programa eski Sovyetler Birliği Bloğu ülkelerinin katılması kararlaştırılmıştır. Polonya ve diğer eski Sovyet Bloğu ülkeleri bunun oyalama olduğunu öne sürmüşlerdir. NATO’nun genişlemesi tartışmaları sürerken 1995 yılında ABD Temsilciler Meclisi’nde Cumhuriyetçilerin çoğunluğunun NATO’nun Orta Avrupa’ya doğru genişlemesini destekleyen karar üzerine NATO’nun genişleme süreci hızlanmıştır. Bu arada Rusya Federasyonu Polonya’nın Rusya ile Batı’ya eşit uzaklıkta durması gerektiğini sıkça dile getirmiştir. Ancak 1997 yılında Polonya resmi olarak NATO üyeliğine davet edilmiştir. Polonya’nın NATO üyeliği Rusya Federasyonu ile ilişkileri etkilemiştir. 1999 yılında NATO çerçevesinde ABD’nin Yugoslavya’ya müdahalesi Polonya NATO üyesi olması neticesinde Rusya Federasyonu ile Polonya’nın farklı saflarda yer almasına neden olmuştur. Buna benzer durumlar Rusya Federasyonu ile Polonya arasındaki ilişkileri olumsuz etkilemiştir. 327 Polonya KAYNAKÇA Agh, Atilla, “Public Administration in Central and Eastern Europe”, Handbook of Public Administration, (Eds. Guy Peters, Jon Pierre), Sage, 2003, s.536-548. Barbone, Luca ve James Hicks, “Local and Intergovernmental Finances in Poland: An Evolving Agenda”, Decentralization of the Socialist State: Intergovernmental Finance in Transition Economies (Eds.) Richard M. Bird, Robert D. Ebel, Christine I. Wallich, World Bank, Washington, D.C. 1995, s.153- 180. Benoit, Kenneth ve Jacqueline Hayden “Institutional Change and Persistence: The Evolution of Poland’s Electoral System, 1989-2001”, The Journal of Politics, Vol.66, No.2, 2004, s.396-427. Castle, Majorie ve Ray Taras, Democracy in Poland, Westview Press, Colorado 2002. Circutas, Arista Maria, The Polish Solidarity Movement, Revolution, Democracy and Natural Rights, Routledge Studies of Societies in Transition, 1998. Dexia, Local Finance: In the Ten Countries Joining the European Union in 2004, (Fransızcadan Đngilizceye Çev. Daphne Earner), Research and Documentation Departmant of Dexia Credit Local, Dexia Editions, Paris 2003. Domanski, Bodeslaw, “Industrial Change and Foreign Direct Investment in the Postsocialist Economy: The Case of Poland”, European Urban and Regional Studies, Vol.10, Issue 2, 2003, s.99-118. Hesse, J.J., “Rebuilding the State: Public Sector Reform in Central and Eastern Europe”, Public Sector Reform Rationale, Trends and Problems, (ed.) Jan Erik Lane, Sage, 1997. Keivani, Ramin, vd, “Institutions and Urban Change in a Globalising World: The Case of Warsaw”, Cities, Vol.19, No.3, 2002, s.183-193. Korkusuz, Refik, “Günümüz Polonya’sında Đşçi Sendikalarının Yapıları ve Mesleki Faaliyetleri”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt 5, Sayı 2, 2003, s.80-103. Kulesza, Michal, “Methods and Techniques of Managing Decentralization Reforms in the CEE Countries: The Polish Experience”, Mastering Decentralization and Public Administration Reforms in Central and Eastern Europe, 2002. Nunberg, Barbara ve Luca Barbone, “Breaking Administrative Deadlock in Poland: Internal Obstacles and External Incentives”, The State After Communism: Administrative Transitions in Central and Eastern Europe, World Bank, Regional and Sectoral Studies, 1998. Meaney, Connie Squires, “Foreign Experts, Capitalists, and Competing Agendas: Privatization in Poland, the Czech Republic, and Hungary”, Liberalization and Leninist Legacies Comparative Perspectives on Democratic Transitions, (Eds.) Beverly Crawford, Arend Lijphart, University of California, 1997. 328 Polonya Millard, Frances, Polish Politics and Society, Routledge, London & New York 1999. Political Handbook of the World: 1998, (eds.) Arthur S. Banks, Thomas C. Muller, CSA Publications, Binghamton, New York 1998. Regulski, Jerzy, “Building Democracy in Poland: The State Reform of 1998”, Discussion Papers, No: 9, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest 1999. Regulski, Jerzy, Local Government Reform in Poland: An Insider’s Story, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest 2003. Roberts, J.M., Yirminci Yüzyıl Tarihi, Dost, Ankara 2003. Swianiewicz, Pawel, Mikolaj Herbst, “Economies and Diseconomies of Scale in Polish Local Governments”, Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe, (ed.) Pawel Swianiewicz, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest 2002, s.220-292. Taras, Wojciech, “Changes in Polish Public Administration 1989-1992”, Administrative Transformation in Central and Eastern Europe: Towards Public Sector Reform in Post-Communist Societies, (ed.) Joachim Jens Hesse, Blackwell, London 1993. The Europa World Year Book 2003, Vol.II, Kazakhstan- Zimbabwe, (ed). Joanne Maher, Europa Publications, Taylor & Francis Group, London, New York 2003. The Europa World Year Book 2002, Vol.II, Kazakhstan- Zimbabwe, Europa Publications, Taylor & Francis Group, London, New York 2002. Verheijen, A.J.G., “Public Administration in Post-Communist States”, Handbook of Public Administration, (Der. Guy Peters, Jon Pierre), Sage, 2003, s.489-497. Zukrowsa, Katarzyna, “Poland: an effective strategy of systemic change”, Transformations of Post-Communist States, (eds.) Wojciech Kostecki, Katarzyna Zukrowsa, Macmillan, 2000, s.168-184. 329