Türkiye`de Belediyelerde Mali Özerklik Ve Belediye Ba?kanlar?n?
Transkript
Türkiye`de Belediyelerde Mali Özerklik Ve Belediye Ba?kanlar?n?
T.C. MALİYE BAKANLIĞI Strateji Geliştirme Başkanlığı YEREL YÖNETİMLERDE MALİ REFORM ARAYIŞLARI: TÜRKİYE’DE BELEDİYELERDE MALİ ÖZERKLİK VE BELEDİYE BAŞKANLARININ MALİ ÖZERKLİK ALGILAMASI Yrd.Doç.Dr. İrfan TÜRKOĞLU Ankara, 2009 i T.C. MALİYE BAKANLIĞI Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No:2009/389 www.sgb.gov.tr e-mail: sgbyayin@sgb.gov.tr Her hakkı Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı’na aittir. Kaynak gösterilerek alıntı yapılabilir. ISBN: 978-975-8195-25-1 1000 Adet Ankara, 2009 Tasarım: İvme Tel: 0312 230 67 01 Baskı: Ümit Ofset Matbaacılık Tel: 0312 384 26 27 ii Gönlümün semasından bir yıldız gibi kayarken, en samimi, en sıcak sözcüğü sonsuza kadar dağarcığımdan alıp giden rahmetli babam Mehmet TÜRKOĞLU’nun anısına rahmet ve minnetle… iii iv İÇİNDEKİLER KISALTMALAR ..................................................................................... xiv TABLOLAR LİSTESİ ............................................................................ xvi ŞEKİLLER VE EKLER LİSTESİ ........................................................ xxii GİRİŞ ............................................................................................................ 1 BİRİNCİ BÖLÜM TEORİDE VE PRATİKTE YEREL YÖNETİMLER 1. YEREL YÖNETİM KAVRAMI ............................................................ 7 2. MERKEZDEN YÖNETİM VE YERİNDEN YÖNETİM .................... 8 2.1. Merkezden Yönetim .......................................................................... 9 2.2. Yerinden Yönetim. ........................................................................... 10 2.2.1. Siyasi Yerinden Yönetim ........................................................ 11 2.2.2. İdari Yerinden Yönetim ........................................................... 11 2.2.2.1. Yer Yönünden Yerinden Yönetim .................................. 12 2.2.2.2. Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim ............................. 12 3. YEREL YÖNETİMLERİN OLUŞUMUNU ETKİLEYEN NEDENLER................................................................................................ 13 3.1. Yerel Yönetimlerin Oluşumunu Etkileyen Hukuki Nedenler ......... 15 3.2. Yerel Yönetimlerin Oluşumunu Etkileyen Siyasi Nedenler ............ 15 3.3. Yerel Yönetimlerin Oluşumunu Etkileyen Ekonomik Nedenler ..... 16 4. YEREL YÖNETİMLERİN ÖNEMİNİ ARTIRAN NEDENLER .... 18 4.1. Sosyal Yapıdaki Değişiklikler ......................................................... 18 4.2. Siyasi Yapıdaki Değişiklikler .......................................................... 18 4.3. Ekonomik Yapıdaki Değişiklikler ................................................... 19 4.4. Hizmet Anlayışındaki Değişiklikler ................................................ 19 5. YEREL YÖNETİMLERİN ÖZELLİKLERİ ..................................... 21 5.1. Topluca Yaşama Birimleri Olmaları .............................................. 21 5.2. Yerel Ortak Hizmetleri Yerine Getiren Birimler Olmaları ............. 22 5.3. Demokrasinin Gelişimini Etkileyen Birimler Olmaları .................. 23 6. BAZI ÜLKELERDE YEREL YÖNETİM UYGULAMALARI ....... 23 6.1. Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri .............................................. 24 6.2. Yerel Yönetimlerin Görevleri ......................................................... 24 6.3. Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları ................................................... 25 v 7. ÜNİTER DEVLETLERDE YEREL YÖNETİM UYGULAMALARI ............................................................................... 27 7.1. İngiltere’de Yerel Yönetimler ......................................................... 27 7.1.1. İngiltere’de Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri .................. 28 7.1.2. İngiltere’de Yerel Yönetimlerin Görevleri .............................. 29 7.1.3. İngiltere’de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları ....................... 29 7.2. Fransa’da Yerel Yönetimler ............................................................. 31 7.2.1. Fransa’da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri ..................... 31 7.2.2. Fransa’da Yerel Yönetimlerin Görevleri.................................. 33 7.2.3. Fransa’da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları .......................... 33 8. FEDERAL DEVLETLERDE YEREL YÖNETİM UYGULAMALARI..... .............................................................................. 34 8.1. ABD’de Yerel Yönetimler ............................................................... 35 8.1.1. ABD’de Yerel Yönetimlerin Türleri ve Özellikleri ................ 35 8.1.2. ABD’de Yerel Yönetimlerin Görevleri ................................... 37 8.1.3. ABD’de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları.............................. 38 8.2. İsviçre’de Yerel Yönetimler............................................... .............. 39 8.2.1. İsviçre’de Yerel Yönetimlerin Türleri ve Özellikleri............... 40 8.2.2. İsviçre’de Yerel Yönetimlerin Görevleri ............. ................... 40 8.2.3. İsviçre’de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları……. .................. 41 8.3. Almanya’da Yerel Yönetimler....................................... .................. 42 8.3.1. Almanya’da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri ................. 42 8.3.2. Almanya’da Yerel Yönetimlerin Görevleri ............................. 44 8.3.3. Almanya’da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları ..................... 45 8.4. Belçika’da Yerel Yönetimler .......................................................... 49 8.4.1. Belçika’da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri.................... 49 8.4.2. Belçika’da Yerel Yönetimlerin Görevleri ............................... 50 8.4.3. Belçika’da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları......................... 50 9. AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI VE YEREL YÖNETİMLERİN MALİ ÖZERKLİĞİ................................................. 51 9.1. Avrupa Birliğinde Yerel Yönetim Uygulamaları ............................ 52 9.2. Avrupa Birliği Tarafından Yerel Yönetimlere Sağlanan Mali Kaynaklar ............................................................................................... 55 vi İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER MALİYESİ 1. TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLERİN TARİHSEL GELİŞİMİ 69 1.1. Osmanlı Döneminde Yerel Yönetimler .......................................... 71 1.2. Cumhuriyet Döneminde Yerel Yönetimler .................................... 72 2. YEREL YÖNETİMLERİN MALİ YAPILARI ................................. 73 2.1. Belediyeler ..................................................................................... 76 2.1.1. Belediyelerin Tarihsel Gelişimi ............................................. 78 2.1.1.1. Osmanlı Döneminde Belediyeler ................................... 78 2.1.1.2. Cumhuriyet Döneminde Belediyeler .............................. 82 2.1.2. Belediyelerin Yönetim Organları ........................................... 85 2.1.2.1. Belediye Meclisi ............................................................ 85 2.1.2.2. Belediye Encümeni ........................................................ 87 2.1.2.3. Belediye Başkanı ............................................................ 88 2.1.3. Belediyelerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları ....................... 90 2.1.4. Belediyelerin Mali Yapıları .................................................... 93 2.1.4.1. Belediyelerin Gelirleri .................................................... 93 2.1.4.1.1. Belediye Kanununa Göre Elde Edilen Gelirler ...... 96 2.1.4.1.2. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Ayrılan Pay ....................................................................................... 96 2.1.4.1.3. Belediye Gelirleri Kanununa Göre Elde Edilen Gelirler ................................................................................... 98 2.1.4.1.3.1. Belediye Vergileri........................................... 99 2.1.4.1.3.2. Belediye Harçları .......................................... 102 2.1.4.1.3.3. Harcamalara Katılma Payları........................ 105 2.1.4.1.4. Emlak Vergisi Gelirleri ........................................ 107 2.1.4.1.5. Borçlanma ............................................................ 108 2.1.4.1.6. Mali Yardımlar ve Bağışlar .................................. 112 2.1.4.1.7. Teşebbüs Gelirleri ................................................ 113 2.1.4.1.8. Emlak Gelirleri ..................................................... 114 2.1.4.1.9. Müze Giriş Ücretlerinden ve Madenlerden Pay Alınması ............................................................................... 114 2.1.4.1.10. Şerefiye Gelirleri ................................................ 114 2.1.4.1.11. Para Cezası Gelirleri .......................................... 115 2.1.4.2. Belediyenin Giderleri ................................................... 115 2.2. Büyükşehir Belediyeleri ............................................................... 117 2.2.1. Büyükşehir Belediyelerinin Yönetim Organları ................... 119 2.2.1.1. Büyükşehir Belediye Meclisi ....................................... 120 vii 2.2.1.2. Büyükşehir Belediye Encümeni ................................... 121 2.2.1.3. Büyükşehir Belediye Başkanı ...................................... 121 2.2.2. Büyükşehir Belediyelerinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları 122 2.2.3. Büyükşehir Belediyelerinin Mali Yapıları ........................... 123 2.2.3.1. Büyükşehir Belediyelerinin Gelirleri ........................... 123 2.2.3.2. Büyükşehir Belediyelerinin Giderleri .......................... 129 2.3. İl Özel İdareleri ............................................................................ 131 2.3.1. İl Özel İdarelerinin Tarihsel Gelişimi .................................. 131 2.3.2. İl Özel İdarelerinin Yönetim Organları ................................ 133 2.3.2.1. İl Genel Meclisi ............................................................ 133 2.3.2.2. İl Encümeni .................................................................. 135 2.3.2.3. Vali ............................................................................... 135 2.3.3. İl Özel İdarelerinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları ........... 136 2.3.4. İl Özel İdarelerinin Mali Yapıları ......................................... 138 .3.4.1. İl Özel İdarelerinin Gelirleri ........................................... 139 2.3.4.1.1. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Ayrılan Pay ............................................................................141 2.3.4.1.2. Borçlanma ............................................................ 141 2.3.4.1.3. Diğer Gelirler ....................................................... 142 2.3.4.2. İl Özel İdarelerinin Giderleri ........................................ 143 2.4. Köyler .............................................................................145 2.4.1. Köylerin Tarihsel Gelişimi .................................................. 146 2.4.2. Köylerin Yönetim Organları ................................................ 148 2.4.2.1. Köy Derneği ...................................................................... 148 2.4.2.2. İhtiyar Meclisi ............................................................. 149 2.4.2.3. Muhtar .......................................................................... 149 2.4.3. Köylerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları ............................ 150 2.4.4. Köylerin Mali Yapıları .....................................................151 2.4.4.1. Köylerin Gelirleri ......................................................... 153 2.4.4.1.1. İmece .................................................................... 154 2.4.4.1.2. Salma .................................................................... 155 2.4.4.1.3. Köy Parası ............................................................ 156 2.4.4.2. Köylerin Giderleri ........................................................ 157 3. YEREL YÖNETİM YARDIMCI KURULUŞLARI ....................... 159 3.1. İller Bankası ................................................................................. 159 3.2. Yerel Yönetim Birlikleri .............................................................. 162 viii ÜÇÜNCÜ BÖLÜM YEREL YÖNETİMLERİN MALİ ÖZERKLİĞİ 1. MALİ ÖZERKLİK KAVRAMI ........................................................ 168 2. KARAR ALMA VE UYGULAMA SERBESTİSİ OLAN BAĞIMSIZ ORGANLARIN OLMASI .............................................. 169 3. YÖNETİMLER ARASINDA DENGELİ GÖREV VE GELİR BÖLÜŞÜMÜNÜN OLMASI ................................................................ 169 3.1. Yönetimler Arasında Görev Bölüşümü ........................................ 172 3.2. Görev Bölüşümünde Uygulanan Kriterler .................................... 175 3.2.1. İktisadi Kriterler ................................................................... 176 3.2.1.1. Hizmetin Faydasının Yayıldığı Alan ........................... 177 3.2.1.2. Bölgesel Değerlendirilmiş Mallar ................................ 177 3.2.1.3. Hizmetlere Olan Talebin Optimum Düzeyde Belirlenmesi .............................................................................. 178 3.2.1.4. Dışsallıkların Giderilmesi Sorunu ................................. 178 3.2.1.5. Azalan Verimler Kanununun Etkisi ............................. 178 3.2.2. Geleneksel Kriterler ............................................................. 179 3.3. Hizmetlerin Merkezileştirilme Nedenleri ..................................... 180 3.3.1. Gelirlerin Merkezileştirilmesi .............................................. 180 3.3.2. Bilim ve Teknikteki Gelişmeler ........................................... 181 3.3.3. Göçlerin Sebep Olduğu Değişiklikler .................................. 182 3.3.4. Hizmet Boyutlarının Genişlemesi ........................................ 182 3.3.5. Yönetimin Rasyonel Olma Zorunluluğu .............................. 183 3.4. Yerel Yönetimler Tarafından Gerçekleştirilen Bazı Hizmetler .... 184 3.4.1. Merkezi Yönetim ile Ortaklaşa Görülen Bazı Hizmetler ..... 184 3.4.1.1. Bayındırlık ve İmar Hizmetleri .................................... 184 3.4.1.2. Sağlık ve Çevre Hizmetleri .......................................... 185 3.4.1.3. Eğitim Hizmetleri ......................................................... 186 3.4.1.4. Sosyal Yardım Hizmetleri ............................................ 187 3.4.2. Sadece Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen Hizmetler ...... 188 3.5. Yönetimler Arasında Gelir Bölüşümü .......................................... 188 3.5.1. Gelir Bölüşümünü Zorunlu Kılan Sebepler .......................... 191 3.5.2. Gelir Bölüşümü Esasları ....................................................... 191 3.5.2.1. Hukuki Etkinliğin Sağlanması ..................................... 192 3.5.2.2. Yönetsel Etkinliğin Sağlanması ................................... 193 3.5.2.3. Geleneksel ve Tarihsel Faktörler ................................. 194 ix 3.5.3. Gelir Bölüşümünü Etkileyen Faktörler ................................ 195 3.5.3.1. Devlet Yapısındaki Farklılıklar .................................... 195 3.5.3.2. Milli Gelir Düzeyindeki Farklılıklar ............................ 196 3.5.3.3. Merkezden Yönetim ve Yerinden Yönetim Anlayışı Farklılıkları................................................................................. 197 4. MALİ KAYNAKLARA VE HARCAMA YETKİSİNE SAHİP OLMA ...................................................................................................... 197 4.1. Yerel Yönetimlerin Mali Kaynakları............................................. 198 4.1.1. Yerel Yönetimlerde Yeni Mali Kaynak Arayışları ............... 199 4.1.1.1. Yerel Yönetimlerde Rant Gelirleri ................................ 199 4.1.1.2. Yerel Vergiler .............................................................. 200 4.2. Yerel Yönetimlerde Vergilendirme Yetkisi ................................. 201 4.2.1. Vergilendirme Yolu ile Gelir Sağlama Yöntemleri ............. 203 4.2.1.1. Sınırsız Vergilendirme Yetkisi Verilmesi .................... 203 4.2.1.2. Vergi Kaynaklarının Paylaştırılması ............................ 206 4.2.1.2.1. Bazı Vergilerin Yerel Yönetimlere Bırakılması ....207 4.2.1.2.2. Vergi Gelirleri Üzerinden Pay Verilmesi .............. 208 4.2.1.2.3. Vergi Kaynaklarını Paylaştırmanın Olumlu Yönleri ............................................................................ 210 4.2.1.2.4. Vergi Kaynaklarını Paylaştırmanın Olumsuz Yönleri .................................................................................. 210 4.2.1.3. Munzam Kesir ve Munzam Vergi Yolu ile Gelir Sağlanması ................................................................................ 211 4.2.1.4. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Pay Verilmesi . 213 4.3. Yerel Yönetimlerde Vergilendirme Sorunları..................... 215 4.3.1. Kanuni Düzenlemelerin Yetersizliği................................ 215 4.3.2. Yerel Yönetimlerin Mali Kaynak Sorunları.......................... 217 4.3.3. Hizmet Alanının Optimum Seviyede Belirlenmemiş Olması 217 4.3.4. Yönetimler Arası Görev ve Gelir Bölüşümü Sorunları......... 218 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM BELEDİYE BAŞKANLARININ MALİ ÖZERKLİĞİ ALGILAMA BİÇİMLERİ VE BAKIŞ AÇILARINA YÖNELİK BİR ANKET ÇALIŞMASI 1. ARAŞTIRMANIN AMACI ............................................................... 221 2. ARAŞTIRMANIN ALANI VE ÖRNEK KİTLESİ ......................... 221 3. ARAŞTIRMANIN YÖNTEMİ .......................................................... 223 4. ANKET FORMU ................................................................................ 223 x 5. VERİ ANALİZİ VE KULLANILAN İSTATİSTİKSEL TEKNİKLER .................................................................................... 224 6. ÖRNEK KİTLE HAKKINDA GENEL BİLGİLER ....................... 224 7. ARAŞTIRMANIN BULGULARI ..................................................... 227 7.1. Sıklık ve Yüzde Dağılımı Analizi ................................................ 227 7.1.1. Belediye Başkanlarının Mali Özerkliği Algılama Biçimleri 227 7.1.2. Belediye Başkanlarının Mali Düzenlemelerle İlgili Görüşleri 232 7.1.3. Belediye Başkanlarının Hizmet Öncelikleri Hakkındaki Düşünceleri .................................................................................... 237 7.1.4. Belediye Başkanlarının Kaynak Arayışları Hakkındaki Görüşleri ......................................................................................... 241 7.2. Çapraz Tablo Analizi .............................................................. 244 7.2.1. Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Elde Edilen Farklı Çapraz Tablolar .............................................................................. 245 7.2.1.1. Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi ............................. 245 7.2.1.2. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriterlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliği ile İlişkisi......................................................................................... 247 7.2.1.3. Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi ..... 248 7.2.1.4. Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi............................. 250 7.2.1.5. Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi ........................ ....................... 252 7.2.1.6. Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi ............................... 254 7.2.1.7. Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi................... 256 7.2.1.8. Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi ..................... 258 xi 7.2.1.9. Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp Sağlanamayacağı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi .......................................................... 260 7.2.1.10. Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi .............................. 262 7.2.2. İller Bankasının Yerel Yönetimlerin Gelişmesine Yardımcı Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimlerin Büyüklüklerine Göre Değişimi ..................................................... 263 7.2.3. Öğrenim Durumuna Göre Elde Edilen Farklı Çapraz Tablolar .................................................................................... 265 7.2.3.1. Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi........................................................ 265 7.2.3.2. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriterlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumu ile İlişkisi.................................................................................... ..... 267 7.2.3.3. Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi . 269 7.2.3.4. Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi ....................................... 270 7.2.3.5. Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi ......................................................... 271 7.2.3.6. Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanının Öğrenim Durumuna Göre Değişimi ....................... 272 7.2.3.7. Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi ......................................... 274 7.2.3.8. Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi ........................................... 275 xii 7.2.3.9. Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen / Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp Sağlanamayacağı Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi .................................................................................... 276 7.2.3.10. Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi ........................................... 278 SONUÇ ve ÖNERİLER .......................................................................... KAYNAKÇA............................................................................................ EKLER ..................................................................................................... YAZARIN ÖZGEÇMİŞİ ........................................................................ 279 287 309 313 xiii KISALTMALAR AB : Avrupa Birliği ABB : Ankara Büyükşehir Belediyesi ABD : Amerika Birleşik Devletleri AİD : Amme İdaresi Dergisi Ay : Anayasa AYYÖŞ : Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı BBK : Büyükşehir Belediyesi Kanunu Bel-Des : Belediyelerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi BİT : Belediye İktisadi Teşekkülleri BK : Belediye Kanunu Bkz : Bakınız ÇYYD : Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi DDK : Devlet Denetleme Kurulu DEÜİİBF : Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari İdari Bilimler Fakültesi DİE : Devlet İstatistik Enstitüsü DPT : Devlet Planlama Teşkilatı EÜİİBF : Erciyes Üniversitesi İktisadi ve İdari İdari Bilimler Fakültesi GAPBKİB : Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı GSMH : Gayri Safi Milli Hasıla GÜİİBF : Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari İdari Bilimler Fakültesi İB : İçişleri Bakanlığı İBMİGM : İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü İBRAR : İller Bankası Reorganizasyon Araştırma Raporu İÖİK : İl Özel İdaresi Kanunu KAV : Konrad Adenauer Vakfı KAYA : Kamu Yönetimi Araştırma Raporu KK : Köy Kanunu Köy-Des : Köylerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi mad : Madde xiv MBBB : Marmara ve Boğazları Belediyeler Birliği MEHTAP : Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi MİBK : Mahalli İdare Birlikleri Kanunu Mük : Mükerrer MÜMAUM : Marmara Üniversitesi Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi OECD : Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (Organisation for Economic Cooperation and Development) ODTÜSBE : Orta Doğu Teknik Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü OHAL : Olağanüstü Hal ÖİKR : Özel İhtisas Komisyonu Raporu RTÜK : Radyo ve Televizyon Üst Kurulu SBE : Sosyal Bilimler Enstitüsü sf : Sayfa SSK : Sosyal Sigortalar Kurumu TBB : Türk Belediyeler Birliği TBD : Türk Belediyecilik Derneği TESEV : Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı TİD : Türk İdare Dergisi TOBB : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği TODAİE : Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü TOKİ : Toplu Konut İdaresi Başkanlığı TRT : Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu TTK : Türk Tarih Kurumu TÜİK : Türkiye İstatistik Kurumu TÜSİAD : Türk Sanayici ve İşadamları Derneği Ty : Tarih yok Yay : Yayını YÖK : Yüksek Öğretim Kurulu xv TABLOLAR LİSTESİ Tablo 1.1: Bazı AB Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Yerine Getirdikleri Hizmetler ...................................................................................................... 25 Tablo 1.2: Bazı AB Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Gelirleri .................... 26 Tablo 1.3: Birleşik Krallık’ta Nüfusun Dağılımı (2002) ............................. 28 Tablo 1.4: Fransa’da yerel yönetimlerin sayıları ........................................ 32 Tablo 1.5: ABD’de Yerel Yönetimlerin Sayıları.......................................... 36 Tablo 1.6: Almanya’da Belediyelerin Nüfus Oranları (2000) ..................... 43 Tablo 1.7: Almanya’da Kamu Hizmetlerinin Yönetimler Arasında Dağılımı ....................................................................................................... 45 Tablo 1.8: Almanya’da Vergi Gelirlerinin Yönetimler Arasında Paylaşımı (2003) ........................................................................................................... 47 Tablo 1.9: AB (EU25) Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Yapısı. ................. 54 Tablo 1.10: Vergilerin Merkezi ve Yerel İdareler Arasında Paylaşımı (1998) ........................................................................................................... 56 Tablo 1.11: AB (EU15) Ülkelerinde Eyalet ve Yerel Yönetimlerin Gelir ve Harcamalarının GSYİH’ya Oranı. .......................................................... 58 Tablo 1.12: Yönetimler Arasında Bütçe Disiplini Mekanizması ................ 59 Tablo 2.1: Yerel Yönetimlerin Sayısı.......................................................... 72 Tablo 2.2: Genel Bütçe Gelirlerinden Yerel Yönetimlere Ayrılan Paylar ... 74 Tablo 2.3: Yerel yönetimlerimizin Gelir ve Harcamaları............................. 75 Tablo 2.4: Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı ....................................... 78 Tablo 2.5: Türkiye’de Belediye ve Köy Sayıları, Nüfusları ve Genel Nüfus İçindeki Payı (1927-2000) ................................................................. 83 Tablo 2.6: Belediye Nüfusunun Genel Nüfus İçindeki Payı ........................ 84 Tablo 2.7: Nüfus Gurubuna Göre Belediyelerin ......................................... 85 Tablo 2.8: Belediyelerin Gelirleri ................................................................ 94 xvi Tablo 2.9: Belediye Gelirlerinin Dağılım Oranı........................................... 95 Tablo 2.10: Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Yerel Yönetimlere Verilen Pay Oranları (1985-2004)............................................................................ 97 Tablo 2.11: Belediyelerden Alacaklı Olan Kuruluşlar .............................. 110 Tablo 2.12: Büyükşehir Belediyeleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşlar için Konsolide Borç Özeti ................................................................................. 112 Tablo 2.13: Belediyelerin Giderleri ........................................................... 116 Tablo 2.14: Büyükşehir Belediyeleri ve Nüfusları ..................................... 119 Tablo 2.15: Büyükşehirlerin Toplam Belediye Nüfusu İçindeki Payı........ 119 Tablo 2.16: Büyükşehir Belediyelerinin Gelirleri ..................................... 125 Tablo 2.17: Büyükşehir Belediyeleri ve Bağlı Kuruluşlardan Alacaklı Olan Kuruluşlar Listesi .............................................................................. 126 Tablo 2.18: Büyükşehir Belediyeleri ve Bağlı Kuruluşlar için Toplam Borç Özet Tablosu ..................................................................................... 127 Tablo 2.19: Büyükşehir Belediyelerinin Giderleri ................................... 130 Tablo 2.20: İl Özel İdarelerinin Gelirleri ................................................... 140 Tablo 2.21: İl Özel İdarelerinin Giderleri ................................................. 144 Tablo 2.22: İçme Suyu Durumuna Göre Köy ve Bağlantısı Yerleşimleri.. 152 Tablo 2.23: Yollarının Niteliğine Göre Köy ve Bağlantı Yerleşimlerinin Durumu....................................................................................................... 153 Tablo 2.24: Köy Yönetimlerinin Gelirleri.................................................. 154 Tablo 2.25: Köy Yönetimlerinin Giderleri ............................................... 158 Tablo 3.1: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynakları........................................ 173 Tablo 3.2: Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Gelir ve Harcamaları . ............ 198 Tablo 3.3: Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Yerel Yönetimlere Ayrılan Paylar ......................................................................................................... 199 Tablo 3.4: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilatı Üzerinden Yerel Yönetimlere Verilen Payların Dağılımı (1986-2005) (BİN YTL). ........... 214 Tablo 4.1: Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı .................................... 222 xvii Tablo 4.2: Anket Yapılan Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı............ 223 Tablo 4.3: Ankete Katılan Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumu...... 225 Tablo 4.4: Belediye Başkanı’nın Görev Yaptığı Bölge............................. 226 Tablo 4.5: Ankete Katılan Belediyelerin Nüfus Aralığı............................ 227 Tablo 4.6: Belediye Başkanlarının Yerel Yönetimlerin Özerkliği Hakkındaki Düşünceleri ........................................................................... 228 Tablo 4.7: Yerel Yönetimlerin Mali Anlamda Özerk Olabilmesi İçin Gerekli Unsurlar ........................................................................................ 229 Tablo 4.8: Yerel Yönetimler Mali Özerkliğe Sahip Bulunmaktadır ......... 230 Tablo 4.9: Yerel Yönetimler İdari Özerkliğe Sahip Bulunmaktadır ......... 230 Tablo 4.10: Merkezi Yönetimlerce Ayrılan Gelir Kaynakları Yerel Yönetimler Arasında Adil Olarak Paylaştırılmaktadır .............................. 231 Tablo 4.11: Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeydedir ................................................................................................ 232 Tablo 4.12: Belediye Başkanlarına Göre Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriter Sıralaması ............................................. 233 Tablo 4.13: Belediye Başkanlarına Göre Kamu Hizmetlerinin Merkezi İdare Tarafından Yürütülmesinin Nedeni ................................................. 233 Tablo 4.14: Belediye Başkanlarının Yerel Yönetimlerle İlgili Son Yasal Düzenlemelere Mali Açıdan Yaklaşımları. ............................................... 234 Tablo 4.15: Mevzuatta Yerel Yönetimlere Gereğinden Fazla Görevler Verilmiştir ................................................................................................. 235 Tablo 4.16: Vergilerin Belirlenmesi Ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimler Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Bulunmaktadır ................................................................................. 235 Tablo 4.17: Merkezi Yönetim Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulamaktadır.................................................................. 236 Tablo 4.18: Merkezi Yönetimlerin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir İdari Vesayet Denetimi Vardır .................................................................. 237 xviii Tablo 4.19: Belediyelerin Öncelikli Hizmet Alanları................................ 238 Tablo 4.20: Merkezi Yönetim İle Yerel Yönetimler Tarafından Birlikte Görülmesi Gereken Hizmetler................................................................... 239 Tablo 4.21: Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksiklikleri Bulunmaktadır . 239 Tablo 4.22: Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlık, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanabilir ............................. 240 Tablo 4.23: Vergileri ve Oranları Yerel Yönetimler Tarafından Belirlenebilmesi Gereken Kamu Hizmeti Türleri ..................................... 241 Tablo 4.24: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynaklar ....................... 242 Tablo 4.25: Yerel Yönetimler Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçtedir ..................................................................................................... 243 Tablo 4.26: İller Bankası Yerel Yönetimlerin Gelişmesine Yardımcı Olmaktadır................................................................................................. 244 Tablo 4.27: Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi ............................................ 246 Tablo 4.28: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriterlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliği ile İlişkisi ....................... 248 Tablo 4.29: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi..................... 249 Tablo 4.30: Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi ........................................................................................ 251 Tablo 4.31: Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi ....................................................................... 253 xix Tablo 4.32: Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi .......................................................................... 255 Tablo 4.33: Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi ........................................... 257 Tablo 4.34: Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi ............................................................................................ 259 Tablo 4.35: Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp Sağlanamayacağı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi 261 Tablo 4.36: Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi .......................................................................... 263 Tablo 4.37: İller Bankasının Yerel Yönetimlerin Gelişmesine Yardımcı Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimlerin Büyüklüklerine Göre Değişimi ................................................................. 264 Tablo 4.38: Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi ....................................................................... 266 Tablo 4.39: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriterlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumu ile İlişkisi .............................. 268 Tablo 4.40: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi ................................ 269 Tablo 4.41: Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumlarına Göre Değişmesi ........................................................................................ 271 xx Tablo 4.42: Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi ........................................................................................ 272 Tablo 4.43: Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanının Öğrenim Durumuna Göre Değişimi ......................................................... 273 Tablo 4.44: Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi ........................................................................ 274 Tablo 4.45: Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi 276 Tablo 4.46: Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp Sağlanamayacağı Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi ..................... 277 Tablo 4.47: Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi. .................................................................................................... 278 xxi ŞEKİLLER VE EKLER LİSTESİ Şekil 1.1: Batı Almanya’da Belediyelerin Gelir Kaynakları (2001) ........... 46 Şekil 1.2: Batı Almanya’da Belediyelerin Vergi Gelirleri (2001) .............. 47 Ek 1: Anket Formu. ................................................................................... 309 xxii GİRİŞ Yerel yönetimlerin önemi bütün dünyada her geçen gün artmaktadır. Yerel halkın ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla özerk kamu tüzel kişileri olarak kurulmuş olan yerel yönetimler demokrasinin olgunlaşmasında ve yerleşmesinde son derece önemli roller üstlenmişlerdir. Bunda en önemli etken yerel yönetimlerin yerel hizmetleri daha iyi karşılayabilme avantajlarının ve demokrasinin gelişmesinde oynadığı etkin rolün anlaşılması olmuştur. Bu nedenle yerel yönetimler, gerek yerine getirmiş oldukları hizmetler, gerekse ülkenin demokratikleşmesi açısından büyük önem taşımaktadırlar. Yüz elli yılı aşkın yerel yönetim geleneğine sahip olan Türkiye’de yerel yönetimler uzun yıllar boyunca aynı yasal düzenlemelerle hizmetlerini yürütmüşlerdir. Avrupa Birliği sürecinde yaşanan gelişmeler yerel yönetimlerin daha etkin hizmet vermesini sağlamak amacıyla mali açıdan güçlendirilmesini gerekli kılmıştır. Bu nedenle yerel yönetimlerin mali özerkliğini de ilgilendiren yeni kanuni düzenlemeler yapılmıştır. 1911 yılından beri yürürlükte olan İl Özel İdaresi Kanunu yerine 2005 yılında 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 1984 yılında yürürlüğe girmiş olan 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun yerine 2004 yılında 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 1930 yılından beri yürürlükte olan Belediye Kanunu yerine 2005 yılında 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 2005 yılında Mahalli İdare Birlikleri Kanunu kabul edilmiştir. Anayasa’nın 127. maddesinde yerel yönetimlerin tanımı şu şekilde yapılmaktadır:“Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.” Ancak, aynı maddede belirtilmiş olan “Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır”, hükmünün uygulanamamış olması nedeniyle yerel yönetimlere mali ve hukuki alanda özerklik sağlanamadığından, zaman içerisinde yerel yönetimler tarafından yerine getirilmesi gereken yerel ortak hizmetler merkezi yönetim tarafından yerine getirilmeye başlamıştır. Aşırı merkeziyetçi idari bir yapının olması ve yerel yönetimler üzerinde aşırı vesayet denetiminin bulunması, yetki genişliği ilkesinin etkin 1 olarak uygulanmaması, hizmetlerin hızlı üretimine, kaynakların verimli kullanımına ve demokratik kültürün gelişmesine fazla imkan vermemektedir. Merkeziyetçi yapı içerisinde merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında uygun bir hizmet paylaşımı ve bu hizmetleri yerine getirmek için etkin bir kaynak paylaşımı gerçekleştirilemeyecektir. Böyle bir durum Anayasamıza ve imzalamış olduğumuz Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı (AYYÖŞ)’na da uygun düşmeyecektir. Bu nedenle, bütün bu sorunların çözümünde yapılabilecek en kesin çözüm hizmetlerin halka en yakın olan yönetimlere bırakılması, bu hizmetler için gerekli kaynakların ve imkanlarının belirlenmesi, bunlar için gerekli kararların alınmasında yerel yönetimlere yetkiler verilmesi şeklinde düşünülebilir. Çünkü idari ve mali özerklik yerel yönetimlerin özerkliğini tamamlayan unsurlardır. Türkiye’de planlı dönemden beri gerek merkezi yönetimin gerekse yerel yönetimlerin idari yapılarını ve işleyişlerini düzenleyen birçok idari reform projesi uygulanmış ancak, özellikle yerel yönetimlerin kaynak sorunlarını çözümleyecek mali yapılarını düzenleyecek kapsamlı bir çalışma yapılmamıştır. Bu nedenle bu projelerden çok az bir kısmı başarılı olabilmiştir. 1962-1994 yılları arasında 7 temel araştırma yapılmış olup bunlardan MEHTAP (Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi), KAYA (Kamu Yönetimi Araştırma Raporu) ve İdarenin Yeniden Düzenlenmesi Raporu olmak üzere sadece üçünde 1700 dolayında öneri yer almış ve bunlardan çok azı önemsenmiş ve uygulanmıştır. Merkezi ve yerel yönetimlerin idari yapılarıyla ilgili birçok konu araştırılmış ve ilgili raporlarda ve akademik çalışmalarda belirtilmiştir. Bu nedenle yerel yönetimlerin mali yapılarının düzenlenmesi ve yeni kaynak imkanlarının ortaya konulmasıyla ilgili çalışmalara daha çok ihtiyaç duyulmaktadır. Bunun için yapılması gereken en önemli konu, yerel yönetimlerin idari ve mali yapılarının yeniden düzenlenmesiyle ilgili bu çalışmalar ışığında alınan karar ve önerileri idari, mali ve siyasi kararlılık göstererek uygulamaya koymak olmalıdır. Gelişmiş demokratik ülkelerde yerel nitelikli hizmetler ağırlıklı olarak yerel yönetimler tarafından yerine getirilmektedir. Bu ülkelerde yerel yönetimlerin hizmetleri yerine getirmedeki payı %20-60 arasında değişmekle birlikte zaman içinde bu ağırlık artmakta ve yerel nitelikli hizmetlerin yerel yönetimler tarafından etkin bir şekilde yerine getirilmesinin önemi her geçen gün daha çok vurgulanmaktadır. Hangi kaynakları, ne şekilde kullanarak hizmetlerde etkinliğin sağlanabileceği merkezi ve yerel yönetimlerin çözmek zorunda olduğu önemli sorunlardan biri olmuştur. 2 Yerel yönetimlerin kendi organları aracılığıyla serbestçe karar alabilmeleri için idari özerklikleri ile ayrı mal varlığı ve gelir kaynaklarına sahip olmalarını gerektiren mali özerkliklerinin sağlanması gerekmektedir. Yerel yönetimlerin özerkliğinden bahsedilebilmesi için bu yönetimlerin kesin karar alma yetkisinin bulunması, merkezi yönetim karşısında bağımsız organlara sahip olması, görev ve yetkilerini gereği gibi yerine getirebilmek için yeterli mali imkanlara sahip olması gerekmektedir. Yerel özerklik, yerel yönetimlerin tamamen bağımsızlığı anlamına gelmemekle birlikte, hizmetlerde etkinliği, verimliliği, yerel inisiyatifi, yerel girişimciliği artırabileceği gibi yerel katılımı, demokratik kültürü geliştirebilecek ve merkezi yönetimin sebep olduğu hantal bürokratik işlemleri ortadan kaldırabilecektir. Ayrıca merkezi hükümetler popülist yaklaşımlarla, yerel yönetimler üzerindeki egemenliklerini kaybetmek istememektedirler. Böylece idari düzenlemelerin yanısıra mali alanda yapılacak düzenlemeler bu sorunları ortadan kaldırmış olacaktır. Türkiye’de yerel yönetimlerle ilgili olarak birçok çalışma bulunmasına rağmen yerel yönetimlerin mali özerkliği ile ilgili çalışma sayısının oldukça sınırlı olması ve çalışmamızın önceki çalışmaları pratik yönden tamamlayıcı nitelikte olması bizi bu konuda çalışmaya teşvik etmiştir. Özellikle belediyelerin mali özerkliği ile ilgili yapılmış bir alan araştırmasının olmaması çalışmamıza bir ilk olma özelliği kazandırmıştır. Çalışmamızda bir buçuk asırlık yerel yönetim süreci göz önünde bulundurulurken, yerel hizmetlerde belediyelerin ön plana çıkması nedeniyle çalışmamızın kapsamını daha fazla genişletmemek amacıyla belediye ve belediye başkanlarıyla sınırlandırma gereği duyulmuştur. Çalışmanın teorik yaklaşımlarının gerçekleri yeterince yansıtması amacıyla belediye başkanlarına yönelik olarak bir anket çalışması yapılmış, anket uygulamasıyla birlikte beş belediye başkanıyla yapılan görüşmeler neticesinde dolaylı olarak mülakat yönteminden de yararlanılarak tümevarımsal çıkarımlar yapılmıştır. Türkiye genelinde mali özerklik konusunda belediye ve belediye başkanlarına yönelik olarak yapılmış olan ilk anket çalışması olması, bu konuyla ilgili monografik bir çalışmanın olmaması, yeterli kaynak bulunmaması nedeniyle bu çalışmada önemli zorluklar yaşanmıştır. Anketin içeriği tamamen kendi çabamızla, belediye başkanlarının anlayacağı bir terminolojiyle, açık ve sade bir şekilde hazırlanmış olmakla birlikte 270 belediye başkanı tarafından doldurulmuş, çoğu belediye başkanı tarafından iş 3 yoğunluğu, internetin etkili olarak kullanılmaması, belediye başkanlarının çeşitli nedenlerle cevap vermekten kaçınmaları nedeniyle doldurulmamış ve bazı belediye başkanları tarafından eksik doldurulmuştur. Bu çalışmanın amacı, belediye başkanlarının mali kaynak, idari yapılanma, görev ve yetkiler açısından mali özerklikten ne anladıklarını ortaya koyarak; belediyelerin mali anlamda özerkliğinin sağlanması ile belediye hizmetlerinin etkin bir şekilde yerine getirilmesi arasındaki ilişkilerin tespit edilmesidir. Bu çalışmada belediye başkanlarının mali özerkliği algılama biçimleri, bakış açıları ve mali özerklikle ilgili görüşleri hakkında bilgi sahibi olunarak, belediyelerin mali özerkliğiyle hizmet etkinliği arasındaki ilişki ortaya konulmuştur. Çünkü belediyelerin mali özerkliğinin sağlanmasında ve belediye hizmetlerinin etkin bir şekilde ortaya konulmasında belediye başkanlarının bireysel özellikleri ve yetenekleri de önemli olmaktadır. Bu çalışmada belediye hizmetlerinin etkin bir şekilde yerine getirilebilmesi için mali kaynak alternatifleri ortaya konularak anket çalışması ışığında bir takım öneriler getirilmiştir. Bu çalışmanın bölümleri oluşturulurken yerel yönetimlerin yerine getirmek zorunda olduğu hizmetlerin neler olabileceği, bu hizmetler için gerekli kaynakların ne şekilde sağlanabileceği ve il özel idaresi, belediye ve köy yerel yönetimleri içerisinde de en etkin idarenin belediyelerin olması gibi hususlar çalışmanın sınırlarını belirlemede önemli bir etken olmuştur. Dolayısıyla ilk bölümde yerel yönetim kavramı üzerinde durularak yerel yönetimlerin yönetim kapsamı içerisinde nerede yer aldığı, yerel yönetimlerin tarihsel süreç içerisindeki gelişimi üzerinde durulmuş, yerel yönetimlerin bu süreç içerisinde oluşum nedenlerini ve gerekliliğini etkileyen konular ele alınmıştır. Burada siyasi yerel yönetim ile hizmet yönünden yerinden yönetim konularına, ayrıntıya girilmeden, konuya açıklık kazandırmak ve karşılaştırma kolaylığı sağlamak amacıyla gerektiği ölçüde değinilmiştir. Dünyada hemen her ülkede farklı bir yerel yönetim uygulaması olduğu gibi Avrupa Birliği (AB) ülkelerinde bile yerel yönetim uygulamalarında bir tekdüzelik bulunmamakta, birbirinden farklı isim ve uygulamalar görülmektedir. Bu nedenle birinci bölümde yeri geldiğinde ülke karşılaştırmalarına yer verilerek bu farklılıklar ortaya konulmaya çalışılmıştır. İkinci bölümde bazı ülkelerdeki yerel yönetim yapıları ve uygulamaları gözönünde bulundurularak Türkiye’deki yerel yönetimlerin özellikle gelir kaynakları, vermiş oldukları hizmetler ve işleyişleri üzerinde durularak yerel yönetim yapıları ortaya konulmaya çalışılmıştır. Üçüncü 4 bölümde ise, yerel yönetimlerin bu görevleri yerine getirmeleri için gerekli kaynakların nasıl sağlandığı konusu üzerinde durulmuş, bir mali kaynak bulma ve kullanma modeli olarak mali özerklik inceleme konusu yapılmıştır. Özellikle mali özerklik için yerel yönetimlere idari ve mali anlamda nasıl bir yapılanmaya gidilerek bu yönetimlerin etkin hale gelebilecekleri üzerinde durulmuştur. İl, ilçe ve köy gibi yerleşim yerlerinde yaşayan insanların birarada yaşamalarından kaynaklanan ortak ihtiyaçlarının karşılanması sürecindeki üretim, bölüşüm, tüketim ve bunların finansmanı gibi bir takım idari, mali ve iktisadi konular burada açıklanmıştır. Ayrıca bu hizmetlerin bir bedeli olarak özellikle vergiler ve vergilendirme konularına değinilmiştir. Bu nedenle il özel idaresi, belediye ve köy gibi yerel yönetimler üzerinde durularak özellikle belediyeler üzerinde yoğunlaşılmıştır. Bunda en önemli etken, çeşitli sebeplerle köylerden şehirlere doğru yaşanan göçlerin belediyecilik hizmetlerini ön plana çıkarması olmuştur. Dördüncü bölümde belediye başkanlarının mali özerkliği algılama biçimleri, bakış açıları ve mali özerklikle ve Türkiye’de son yıllarda yerel yönetimler reformu ile getirilmek istenen değişikliklerle ilgili görüşlerini öğrenmeye yönelik bir anket çalışması yapılmıştır. Bu nedenle anketimizde belediye başkanlarına sorulan 15 sorunun cevapları analiz edilerek elde ettiğimiz sonuçlar değerlendirilmiştir. 5 6 BİRİNCİ BÖLÜM TEORİDE VE PRATİKTE YEREL YÖNETİMLER Yerel yönetimlerin oluşumu devletin oluşumu kadar eskilere dayanmaktadır. Tarihsel bir olgu olarak devletin nerede nasıl ortaya çıktığı konusunda kesin bir bilgiye ulaşılamamakla birlikte modern devletler feodalitenin yıkılmasını takiben kurulmaya başlamışlardır. Aynı şekilde bugünkü anlamı ile yerel yönetimler de XIX. yüzyılın ortalarına doğru devlet içinde ayrı bir hukuki kişilik kazanmışlardır. Çalışmanın bu bölümünde öncelikle yerel yönetim kavramı üzerinde durulmuş, devletin idari yapısı içerisinde yerel yönetimlerin konumları ortaya konulmuş, daha sonra yerel yönetimlerin oluşumunu etkileyen unsurlar ve yerel yönetimlerin önemini arttıran nedenlere değinilmiştir. Ayrıca yerel yönetimlerin oluşumuna katkıda bulunan unsurlar ve yerel yönetimlerin özellikleri ele alınarak, yerel yönetimlerin idari ve mali yapıları ortaya konulmuştur. Yerel yönetimlerin dünyadaki bazı uygulamalarına da değinilerek üniter ve federal devletlerden örnekler verilmiştir. 1. YEREL YÖNETİM KAVRAMI Bir siyasi organizasyon olan devletin amacı; belli bir toprak parçası üzerinde yaşayan insanların iç ve dış güvenlik, adalet, toplumsal refah ve kalkınma, sosyal güvenliğin etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi gibi ortak nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamaktır. Devletler bu tür görevlerini yerine getirebilmek için faaliyet alanları tüm ülkeyi kapsayan bir “merkezi yönetim” örgütü yanı sıra etkin, verimli hizmetler verebilmek ve demokratik düzenin gereklerinden dolayı yerel nitelikteki ortak ihtiyaçları karşılayabilmek için özerk yerel yönetim örgütleri de kurmuşlardır (Musgrave,1991:120). Özerk yerel yönetim kavramından ise, yerel topluluğu ilgilendiren tüm işleri yasalar çerçevesinde, kendi sorumluluğu altında yerine getiren ve çeşitli öz kaynaklara, demokratik usullerle seçilmiş bağımsız organlara sahip olan yönetimler anlaşılmaktadır (Hoffschulte,1994:153). Bu tanımdan da anlaşıldığı üzere yerel yönetimler; devlet sınırları içinde köy, kasaba, kent gibi yerlere yerleşmiş insan topluluklarının ortak ve yerel nitelikteki kamu hizmetlerini yerine getiren, yerel halkın kendi seçtiği organlarca yönetilen, yasalarla belirlenmiş görevlere, yetkilere, gelirlere, bütçeye ve personele 7 sahip, merkezi yönetimle olan ilişkilerinde özerk olarak hareket edebilen, belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kuruluşlardır. Yerel yönetimler, ilgili bulundukları yerleşim yerlerinin sınırları içinde yaşayan insanlara imar, su, kanalizasyon, ulaşım, çevre düzenlemesi ve çevre sağlığı, temizlik, katı atık, zabıta, itfaiye, acil yardım, şehir içi trafik, defin ve mezarlık hizmetleri, ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar, konut, kültür ve sanat hizmetleri gibi birçok alanda önemli yerel müşterek hizmetler sunmakla yükümlü tutulmuşlardır. Dünyada çeşitli uygulamalarıyla birlikte eyalet, kanton, bölge, köy, belediye ve il özel idareleri gibi yerel yönetimler mahalli nitelikteki bir çok hizmetlerin görülmesini sağlayan ve demokratik hayatın gelişmesinde önemli rolü olan yönetim birimleridir. Bu yönetimler, belirli bir coğrafi alanda oturan halka, komşuca yaşamalarından doğan çeşitli konularda, merkezi yönetimin etkisinden uzak kararlar almak ve bunları uygulamak hususunda tanınan özerklik sonucu doğmuşlardır (Öncel,1992:7). Bunlar arasında belediyeler diğer yerel yönetim birimlerine göre daha etkin hizmetler vermeleri, halka daha yakın olmaları, daha demokratik ve daha özerk olmaları; özellikle siyasi ve ekonomik nedenlerden dolayı ön plana çıkmaktadırlar (Şener,1998:7). 2. MERKEZDEN YÖNETİM VE YERİNDEN YÖNETİM Her ülke siyasal, toplumsal ve ekonomik yapısına göre ya merkezden yönetime ya da yerinden yönetime ağırlık vererek, yönetsel yapısını düzenlemektedir (Gözübüyük ve Tan,2004:159). Bazı ülkeler iktisadi, sosyal ve siyasi nedenlerden dolayı, geniş mali ve idari yetkilerle donatılmış özerk yerel yönetim sistemini benimsedikleri halde; bazıları güçlü yerel yönetim sistemini tercih etmekte, bir kısmı da karma bir sistem uygulamaktadırlar. Bu nedenle hiçbir ülkede bütünüyle salt bir merkeziyet ya da bütünüyle salt bir yerinden yönetim anlayışına dayalı bir yönetim modeli bulunmamaktadır. Her iki sistemin de üstünlükleri olmakla birlikte merkezden yönetimin adalet, makro ekonomik politikalar, etkinlik, dışsallıklar ve mali hesaplaşma gibi açılardan bakıldığında daha avantajlı olduğu görülmektedir (Prud’homme,1991:193-199). Batı ülkelerinde genellikle önemli yetkilere sahip, özerk yerel yönetim sistemi benimsendiği için bu birimlere yerel yönetim (local government) denilmektedir. Merkezi yönetimler kadar yerel yönetimler de hükümet niteliğinde fonksiyonlar icra eden kuruluşlar halinde düzenlenmeye 8 çalışılmaktadır. Yerel yönetimin bu özelliklerinden dolayı merkezi yönetim karşısında müstakil ve kendi kendine yeten idari birimler olmaları gerektiği çok sık vurgulanmakla birlikte, merkezi yönetimden sonra ikinci derece fonksiyonlara sahip ve merkezi hükümetin denetimine, iktisadi ve siyasi etkisine açık yönetim birimleridir (DPT,1991:31). Kamu hizmetlerinin düzenlenmesinde merkezden yönetim ve yerinden yönetim olmak üzere iki temel ilke bulunmaktadır. Günümüzde pek çok ülkede olduğu gibi, Türkiye’de de Anayasanın 123. maddesinde merkezden yönetim ve yerinden yönetim birbirini tamamlayan ilkeler olarak kabul edilmiştir. 2.1. Merkezden Yönetim Merkezden yönetim (merkeziyetçilik, centralization); idarenin topluma sunacağı hizmetlerin merkezden ve tek elden yürütülmesi ve kamu gücünün tamamen merkezde toplanmasıdır. Merkezi yönetim, başkent teşkilatı ve taşra teşkilatıyla birlikte idari hizmetleri yerine getirmektedir (Günday,2003:57). Merkeziyetçi ülkelerde, yasama, yürütme ve yargıya ilişkin tüm yetkiler yani kamu gücünün tamamı merkezi otoritede toplanmakta, tüm kamusal mal ve hizmetler merkezi yönetim tarafından sağlanmakta ve finanse edilmektedir (Prud’homme,1991:187). Böyle bir sistemde gerek yerel, gerekse merkezi hizmetler merkezde toplanmakta ve merkezi örgütler veya merkezi hiyerarşiye dahil örgütler tarafından yerine getirilmektedir. Merkezi yönetim ve yerel yönetimlerin birlikte var olmaları çok katmanlı bir yönetim şeklinin varlığına ve yönetim hiyerarşisine sebep olmaktadır. Yetki ve olanaklar açısından yerel yönetimler merkezi yönetimlere göre daha zayıf durumdadırlar. Böyle bir durumda vesayete sebep olması bile yerel yönetimleri merkezi hükümetlere karşı bağımlı hale getirmektedir (Akalın,1994:11). Merkezi yönetim doğrudan yetkilerini kullanabileceği gibi bazı önemli ve acele işlerde gecikmelerin önlenmesi için ülkenin çeşitli yerlerinde merkezi temsil eden ve onun namına hareket eden merkez memurlarına önemli ve acele sayılabilecek konularda karar alma ve bunları uygulama yetkisi tanıyabilmektedir (Onar,1952: 450-451). Günümüzde tüm dünya ülkelerinde hizmetler, merkezi ve yerel yönetimlerin kontrolü altında sürdürülmektedir. Ancak, uygulamada merkezi ve yerel yönetimler arası hizmet bölüşümü, ülkeden ülkeye değişmektedir. 9 Bazı ülkelerde yetkilerin büyük ölçüde merkezde toplandığı merkeziyetçi bir yönetim şekli benimsenirken; bazılarında ise, merkezi ve yerel yönetimler arasında daha etkin bir hizmet, dolayısıyla yetki ve kaynak bölüşümüne gidildiği görülmektedir. Burada, yönetimler arası hizmet, yetki ve kaynak bölüşümünde ülkelerin ekonomik, sosyal, siyasi ve kültürel yapılarıyla birlikte, sunulacak hizmetlerin özelliği de önemli rol oynamaktadır (Öztürk, 1997:46). 2.2. Yerinden Yönetim Yerinden yönetim (adem-i merkeziyet, decentralization); mahalli nitelikteki kamu hizmet ve faaliyetleri ile teknik bazı hizmet ve faaliyetlerin merkezi iktidardan ve onun organlarından bağımsız kamu tüzel kişilerince yerine getirilmesidir. Merkezden yönetimin tersine, yerinden yönetim topluma sunulacak olan bazı idari ve teknik hizmetlerin devlet merkezinden ve tek elden değil, merkezi yönetim teşkilatının dışında yer alan ve merkezi yönetim hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzel kişilerince yürütülmesi esasına dayanmaktadır (Günday,2003:61). Yerinden yönetim kısaca, yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin devletin tüzel kişiliği dışındaki kamu tüzel kişilerince gerçekleştirilmesi için kamu yönetimiyle ilgili kararların, devlet tüzel kişiliğinin dışında, ayrı bir tüzel kişiliğe sahip bu kuruluşların idarecileri tarafından alınabilmesi sistemine denir. Yerel yönetimlerin varoluşunun nedenlerini açıklayan ve gerekliliğini savunan görüşlerin hukuki dayanağı olan yerinden yönetim kavramı, 1876 ve 1924 Anayasalarında “tefrik-i vezaif” (vazifelerin ayırımı, görev ayırımı) şeklinde, 1961 ve 1982 Anayasalarında “yerinden yönetim” olarak isimlendirilmiştir (Nadaroğlu,1986:22). Yerel yönetimlerin görevlerinin belirlenmesinde ve yerel yönetimlerin merkezi yönetimlerle olan ilişkilerinin düzenlenmesinde yerinden yönetim temel ölçüt olarak kullanılmaktadır (Keleş,2003:56). Yerinden yönetim siyasi ve idari yerinden yönetim olmak üzere iki şekilde görülmektedir. Siyasi yerinden yönetim bir anlamda federalizm demek olup, devlete ait işlerin, bunların ortaya çıktığı yerde ve bizzat bunlardan etkilenenler tarafından yürütülmesi (Hoffschulte,1994:141) ve federal devleti oluşturan her bir federe devletin idari yetkileri yanı sıra, belli ölçüde yasama ve yargı yetkilerine de sahip olması anlamına gelmektedir. İdari yerinden yönetimde ise, yerel yerinden yönetim ve hizmet yerinden yönetimi olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. 10 2.2.1. Siyasi Yerinden Yönetim Siyasi yerinden yönetim; siyasi gücün merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında paylaşılması esasına dayanan, devlet teşkilatının bütünlük teşkil etmediği yönetim şeklidir. Yasama, yargı ve yürütme yetkilerinin dağılım ve derecelerine göre çeşitli devlet sistemleri bulunmaktadır. Bu devlet sistemi içerisinde eyalet, kanton, cumhuriyet, federe devlet gibi adlarla ayrı yönetsel düzeylerden oluşan; yönetsel yetkilerin yanı sıra belli ölçüde yasama ve yargılama yekileri olan devletler bulunmaktadır. Federal ve federe devletlerden oluşan federasyonda, federal devlet üstün yetkilere, tek bir hükümete ve uluslararası kişiliğe sahip olan devlettir. Ancak, federal anayasa ile federal devlete bırakılmış olanların dışında kalmak koşuluyla, federe devletler yasama ve yargı bağımsızlığına sahiptirler. Bu devletlerin özerklikleri ve bu özerkliğin derecesi bu devletlerin kendi rızaları olmadan değiştirilemez. Günümüzdeki federasyonlara Amerika Birleşik Devletleri, İsviçre ve Almanya örnek olarak gösterilirken, ABD’de “State”ler, İsviçre’de “Canton”lar, Almanya’da “Land”lar, federal devlet sistemi içerisinde üye (federe) devletleri temsil etmektedirler. 2.2.2. İdari Yerinden Yönetim İdari yerinden yönetim, bazı hizmetlerin yürütülmesinin genel idare hiyerarşisine dahil olmayan çeşitli kamu tüzel kişilerine verilmesidir (Akyılmaz,2003:111). Bu yönetim, merkeziyetçi sistemin, yerel nitelikteki ortak yararları gereği gibi koruyamaması sonunda ortaya çıkmış bir sistemdir (Nadaroğlu,1986:26). İdari yerinden yönetim, yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin bir kısmının devlet içinde yer almakla beraber ondan ayrı varlıkları olan, kendi çevrelerinde ve yasalarla belirlenmiş sınırlar içinde faaliyette bulunabilen yerel otoritelerce görülmesini ifade etmektedir. Burada söz konusu hizmetleri yapma görev ve yetkisi merkezi yönetimden, yerinden yönetim kuruluşlarına aktarılmıştır. Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde denetim yetkisi bulunmaktadır. Ancak, bu denetim, hiyerarşik bir kontrolden ziyade; idari vesayet adı altında yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliği ile bağdaşabileceği kabul edilen özel bir denetim türüdür (Hamamcı,1990:181-182). Yerel yönetimler, kavram olarak idari yerinden yönetim biçiminden kaynaklanmaktadır. İdari merkeziyet eğiliminden uzaklaştıkça yerel yönetimlerin uygulama alanı genişleyecektir. Bu durumda yerel yönetimleri açıklayan hukuki yaklaşım bir neden değil, sonuç olmaktadır. Diğer bir 11 deyişle, idari yerinden yönetim veya merkeziyet eğilimlerine göre yerel yönetimler ortaya çıkmış bulunmaktadır. İdari yerinden yönetim, yer yönünden yerinden yönetim ve hizmet yönünden yerinden yönetim olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. 2.2.2.1. Yer Yönünden Yerinden Yönetim Yer Yönünden Yerinden Yönetim; bir yörede oturanların orada oturmalarından dolayı ortaya çıkmış olan ortak ve idari çıkarlarını korumak ve birlikte yaşamalarının gerektirdiği işlerin görülmesi açısından tanınmış olan özerkliktir (Giritli-Bilgen ve Akgüner,2001:179). Yerel yönetimlerin merkezi yönetimlerde olduğu gibi kamu gücünden yararlanma, icrai kararlar alarak hukuksal durumlarda değişiklik yapabilme yetkileri vardır (Yıldırım,2005:21). Türkiye’deki il özel idareleri, belediyeler ve köyler yerel yerinden yönetimin temel örneklerini oluştururlar. Yerel yerinden yönetim, yöre sakinlerine verilecek ortak yerel hizmetlerin yerine getirilmesinde, yöre halkının kendi seçtiği organlara bu hizmetleri saptamak ve gereğini yerine getirmek hususunda özerklik verilmesi esasına dayalıdır. Böylece köylere, belediyelere, il özel idarelerine belirli yerel hizmetler için karar alabilme ve yerine getirebilme yetkisi tanınmıştır. 2.2.2.2. Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim; belli bir kamu hizmetinin mutlaka bir toprak parçasıyla sınırlı olmaksızın sadece bu hizmeti yürütmek üzere kurulmuş kamu tüzel kişilerine gördürülmesidir. Teknik nitelikteki bazı hizmet ve faaliyetler merkezi otoritenin dışında, kısmen bağımsız ve özerk bir kurum veya kuruluş tarafından yerine getirilir (Giritli-Bilgen ve Akgüner:2001:180). Teknik nedenlerle bir hizmetin daha etkin görülebilmesi için belli bir hizmet sahası ile sınırlı olmak üzere bir kısım kuruluşlara (Ticaret Odası, Tabibler Odası, Baro, TRT, RTÜK, YÖK vb. gibi) özerklik tanınmaktadır. Bu kurum ve kuruluşlar, kendilerine verilen hizmetlerle ilgili konularda merkezi otoriteye tabi bulunmadan kendi kararlarını kendileri almaktadırlar. Bunlara devlet tüzel kişiliğinin dışında ayrı bir kamu tüzel kişiliği tanınmıştır. İdari, mali ve hukuki özerklik çerçevesinde faaliyet gösteren bu kuruluşlar “idarenin bütünlüğü” ilkesine göre ilgili oldukları bakanlıklarla vesayet ilişkisi içerisinde fonksiyonlarını yerine getirirler. 12 3. YEREL YÖNETİMLERİN OLUŞUMUNU ETKİLEYEN NEDENLER Yerel yönetim anlayışının varlığını antik sitelere ve Roma İmparatorluğu’na kadar götürmek mümkündür. Nitekim, Antik Çağ’da Yunanistan’da, her “kent-devlet” idari özerkliğe sahip belediyelere bölünmüş (Keleş,1992:20), bu uygulama Roma, Bizans ve Türklerin hakimiyet kurdukları dönemlerde de devam etmiştir. Özellikle Avrupa’da burjuvazinin güçlenmesi sonucu yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliklerine kavuşma süreci hızlanmış, monarka karşı daha fazla yetki elde etmişlerdir (Çelik,1995:592). Gelişmiş batı ülkelerinde yerel yönetimler, XII.Yy’dan başlayarak ortaya çıkan ve merkezileşmiş devlet gücünün oluşumuna engel olan ortaçağ kent yönetimlerini köktenci bir biçimde ortadan kaldırdıktan sonra, XIX.Yy’da devlet tarafından yukarıdan aşağıya doğru kurulmuşlardır (ODTÜ SBE,1997:109). Böylece bugünkü anlamda hukuki niteliklere ve etkinliğe sahip olmasalar da yerel yönetimler, ilk kez merkezi otoritenin yetkilerinden bir kısmını bazı yerel otoritelere devretmesinin ve yerel bazı topluluklara bazı haklardan yararlanma imkanını tanımış olmasının bir sonucu olarak ortaya çıkmışlardır. Günümüzde hemen her ülkede yönetim görevi ve sorumluluğu merkezi yönetim ve yerel yönetimler olmak üzere iki ayrı tüzel kişilik arasında paylaştırılmıştır. Federal yapıdaki ülkelerde bu ikisinin arasında bir de federe devletler yer almaktadır (Nadaroğlu ve Varcan,1997:8). Devletin bütün ülkeyi kapsamakta olan bir çok görevleri bulunmaktadır. Bütün bu görevlerin merkezi yönetim tarafından yerine getirilmesinin daha dengeli, daha ucuz ve daha süratli yapılacağı savunulmakla birlikte (Özer,1985:49), merkezi yönetimin bunları yerel yönetimlere göre zamanında, etkili ve verimli bir şekilde yerine getirebilmesi ve merkezi yönetim tarafından mahalli nitelikteki hizmetlerin önceliğinin daha iyi değerlendirilmesi oldukça zor görülmektedir. Bu nedenle devlet, merkezden yönetim adına hareket edecek kişi ve kuruluşlara ihtiyaç duymaktadır. Bunun iki tür çözüm yolu bulunmaktadır. Yetki genişliği (Tevsii Mezuniyet) denilen merkezden yönetimin taşra temsilcilerine geniş yetki verilmesi ya da tüzel kişiliğe sahip yerel yerinden yönetim kuruluşlarına bazı yetki ve görevlerin devredilmesidir. Merkeze bağlı olan taşradaki memurların merkez adına iş yapma ve karar alma yetkisinin tanınmasına rağmen mahalli ihtiyaçları anlama, değerlendirme ve halka yakın olma yönünden yerel yönetimlerin sahip olduğu avantajlara sahip değillerdir (DPT,1994:40). 13 Bugün yerel yönetim denildiğinde, ayrı bir mal varlığına ve bütçeye sahip olan, seçimle işbaşına gelmiş organları bulunan, sınırlanmış da olsa belli bir özerkliğe sahip olan tüzel kişilikler anlaşılmaktadır. Yerel yönetimler XIX. Yy’a gelinceye kadar bu özelliklerin bir çoğuna henüz sahip değillerdi (Nadaroğlu ve Varcan,1997:10). Bu sayılan özelliklerin hiç olmazsa bir kısmına sahip yerel yönetimler ilk kez 1789 Devriminden sonraki yıllarda Fransa’da, 1835’ten sonra ise İngiltere’de kurulmaya başlamıştır. 1835 düzenlemeleri ile İngiltere’de 178 belediye (municipal corporation) kurulmuştur (Çelik,1995:591). Son yıllarda özellikle ekonomik, sosyal, politik ve kültürel gelişmeler paralelinde, güçlü merkezi yönetim düzeninin artık tarihe mal olduğu, bunun yanında yerinden yönetimin, dolayısıyla yerel yönetimlerin toplum yaşantısındaki yeri ve öneminin gün geçtikçe arttığı görülmektedir. Bu çerçevede, gerek AB ülkelerinin ve gerekse Türkiye’nin üyesi olduğu Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD) ülkelerindeki uygulamalara bakıldığında, Türkiye’deki uygulamanın aksine, genel olarak kamu hizmetlerinin yerel yönetimler tarafından yerine getirildiği görülmektedir. Söz konusu ülkelerde kamu harcamalarının ortalama %50’sinin yerel yönetimler tarafından yapılıyor olması, ulusal iktisadi refahın yükseltilmesinde, yerel yönetimlerin ne derece önemli olduğunu göstermektedir (Öztürk,1997:42). Yerel yönetimlerin ülke içindeki önemini, ülke ekonomisine katkısını ve yerel hizmetlerin kamu hizmetleri içindeki önceliğini yerel yönetimlerin kamu harcamalarına katılım oranlarından anlamak mümkündür. Danimarka, İsveç, Kanada, Norveç, Almanya, Finlandiya, Japonya, Hollanda ve ABD gibi gelişmiş ülkelerde, yerel yönetimlerin kamu harcamalarına katılım oranı Gayri Safi Milli Hasıla (GSMH)’nın %14’ü ile %30’u arasında değişmektedir (OECD,2003:145). Tüm dünya ülkelerinde olduğu gibi Türkiye’de de, ekonomik, sosyal, teknolojik ve diğer alanlardaki gelişmeler paralelinde, hızlı bir kentleşmenin yaşandığı görülmektedir. Hızlı kentleşme, bir ülkenin gelişmişlik düzeyini gösteren önemli faktörlerden biri olmakla birlikte, çeşitli önlemlerin alınmaması durumunda, ekonomik, sosyal ve diğer birtakım sorunları da beraberinde getirmektedir. Yerel istihdam, konut açığı, gecekondulaşma, altyapının geliştirilmesi, çevrenin tarihi ve kültürel değerlerinin korunması vb. şeklinde sıralanan sorunların çözümünde, yerel yönetimlerin tartışılmaz 14 bir yeri vardır. Bu bakımdan, hızlı kentleşmeyle birlikte yerel yönetimlerin önemi daha da artmıştır. 3.1. Yerel Yönetimlerin Oluşumunu Etkileyen Hukuki Nedenler Yerel yönetimler, her devletin kendi idari mevzuatlarına göre oluşturulmuş kuruluşlardır. Ülkelerin kendi hukuk düzeninden ve sosyal yapısından kaynaklanan bazı nedenlerden dolayı yerel yönetimlerin yetkileri, görevleri, sayıları ve türleri ülkeden ülkeye farklılıklar göstermektedir. Tarihsel gelişimine bakıldığında bugün merkezi yönetime ait olan güvenlik ve yargı gibi bazı görevlerin, önceden yerel yönetimlerin görevleri içerisinde yer aldığı görülmektedir. Yerel yönetimler, belde sakinlerince seçilen organlarca idare edilmektedir. Bu yerel yönetimlerin seçilerek göreve gelmiş organları, kamu hizmetlerini yerine getiren diğer kurumlarda olduğu gibi kamu gücünden faydalanmakta, icrai kararlar almakta, hak ve borç sahibi olabilmektedirler (Onar,1952:464). Yerel yönetimlerin mahalli nitelikteki hizmetleri yerine getirebilmeleri için kendilerine özgü mali kaynaklara sahip olmaları gerektiği hususu Anayasanın 123. maddesinde hüküm altına alınmıştır. Bu nedenle yerel yönetimler her şeyden önce özerk yerinden yönetim kuruluşları olmaları nedeniyle idari özerkliklerinin simgesi olarak tüzel kişiliğe, mali özerkliklerinin simgesi olarak da kendilerine özgü bir bütçeye ve özkaynaklara sahip olmalıdırlar. Bir arada yaşamak zorunda olan insanlar farklı özelliklere sahip bazı toplulukların meydana gelmesine sebep olurlar. Bu toplulukların bir kısmı doğal bir biçimde ortaya çıkmış olup eskiden beri varlığını sürdürürken, bir kısmı tarihsel süreç içerisinde idari ve hukuki tasarruflar sonucu çeşitli şekillerde kurulmuşlardır. Köy, kasaba ve benzerlerinin doğal topluluklar olmalarına karşın devlet esas itibariyle siyasi bir topluluktur. Devlet fonksiyonlarını en iyi şekilde yerine getirebilmek amacıyla belli bir hukuki prosedüre dayanarak idari karakterdeki bazı toplulukları kendisi oluşturabilmektedir (Nadaroğlu,1986:6). 3.2. Yerel Yönetimlerin Oluşumunu Etkileyen Siyasi Nedenler Yerel yönetimlerin varoluşlarının siyasi gerekçesinin özünde demokrasi inancı yatar. Demokrasinin tabiatında da merkezi yönetimden 15 yerel yönetimlere yetki devri bulunmaktadır (Akalın,1994:12). Bu sebepledir ki, yerel yönetimler öteden beri demokrasinin temel kurumlarından biri olarak kabul edilmişlerdir. Vatandaşlar bir bakıma demokratik ilkelere ve davranışlara olan alışkanlıklarını buralarda kazanmaktadırlar. Bunlar aslında yönetime katılma olarak ifade edilebilir. Halk kendini ilgilendiren konularda demokratik yollarla yönetime etkide bulunmaktadır. Yerinden yönetim ilkesinin benimsenmesinin ve buna bağlı olarak merkezi yönetimin yanı sıra yerel yönetim kuruluşlarının da idarenin bütünü içinde yer alışlarının siyasi nedeni, demokrasilerin temelinde kamusal hürriyetlerin, diğer bir ifadeyle yerel özgürlüklerin yer almasıdır (TOBB,1996:12-13). Yerel yönetimler güçlendirildiği oranda sivil toplum kuruluşlarının girişim olanakları artmakta, böylece demokratik gelişmede çoğulculuk akımları güçlenmektedir. Yerel yönetimler, yerel politikacıların faaliyet alanlarını ve yönetsel uygulamalarını genişletmekte önemli rol oynamakta, sivil toplum örgütlerinin maddi ve manevi desteklerini alarak yerel düzeyde daha başarılı hizmetler verebilmektedirler (Tortop,2001:7). Kamusal hizmetleri üretecek birimlerin faaliyet alanları daraldıkça halkın hem tercihlerini belirtmesi kolaylaşmakta, hem de yönetimdeki etkinliği artmaktadır. Kamu hizmetlerini gerçekleştirecek üretici birimlerin faaliyet alanları ne kadar küçültülürse toplum üyelerinin tercihlerini doğru saptama ve halka yakın karar alma yeteneği o kadar artar. (Ulusoy,2000:132). Yerel yönetimler yerel ihtiyaçları anlama, değerlendirme ve halka yakın olma bakımından insanların beklentilerini çok daha etkin bir şekilde karşılama avantajlarına sahip olduğu gibi yerel sorunların ve ihtiyaçların olgun bir biçimde görüşülerek, kamu hizmetlerine olan toplumsal isteği, merkezi yönetimden daha etkin ve gerçeklere uygun biçimde tesbit edebilme olanağına da sahiptirler (Torlak ve Özdemir,1999:111). 3.3. Nedenler Yerel Yönetimlerin Oluşumunu Etkileyen Ekonomik Yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin yerel yönetimler tarafından yerine getirilmesinin iktisadi sebebi, kaynakların optimum etkinlikle kullanılmasını gerçekleştirerek, kaynaklardan mümkün olduğunca çok faydalanmaktır. Kamu hizmetlerinin sunulmasında, hem ekonominin hem de üretilen hizmetlerin yerel taleplere uyumluluğunun sağlanması, merkezi yönetimle, yerel yönetimler arasında bir iş bölümü olmasını zorunlu 16 kılmaktadır (Tekeli,1983:3). Bu nedenle yerel yönetimlerin nüfus ölçekleri yerel yönetimlerin oluşumunda en önemli iktisadi unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Çünkü Türkiye’de belediyelerin %62’sini oluşturan 2005 belediyenin nüfusu 5.000’in altındadır ve ülke nüfusunun ancak %7’sini oluşturmaktadır. Önemli bir bölümü köy veya köylerin bileşimi olan bu belediyelerin mali kapasiteleri faaliyetlerini sağlıklı bir finansman yapısıyla sürdürmelerini imkansız kılmakta, kaynakları yeterli olsa bile idari ve mali yönetim kapasitesi açısından yetersiz kalmaktadırlar. Dolayısıyla küçük ölçekli belediyeler, kaynakların kullanımında israfa yol açmaktadır (Kurtuluş,2006:14-15). Kamu ekonomisince üretilecek mal ve hizmeti, en etkin şekilde sunacak idari birim görev alanı içine ve sorumluluğuna bırakmak optimum kaynak kullanımını gerçekleştirme yollarından biridir. Kamu hizmetlerini yürüten birimlerin faaliyet alanı küçüldükçe, toplum tercihlerinin tesbiti kolaylaşacak ve yönetimde etkinlik artacaktır. Yerel yönetimler, kendi hizmet alanlarındaki ihtiyacın türünü ve miktarını daha gerçekçi bir biçimde saptayabileceklerinden, hizmeti kullananlarla doğrudan ilişki kurulması ve hizmetlerin yürütülmesinde gereksiz zaman ve kaynak israfının önüne geçebileceklerinden, merkezi yönetime oranla daha avantajlıdırlar (Nadaroğlu ve Keleş,1991:49;Torlak ve Özdemir,1999:113). Ancak, yerel yönetimlerin kuruluşlarında, türü ve sınırları belirlenirken ekonomik faktörlerden çok sosyo-politik faktörler daha etkili olmaktadır. Hizmetin faydasının yayıldığı alan ile hizmeti üstlenecek idari birimin sorumluluk alanı eşitlendiği zaman optimum kullanım gerçekleşecektir. 1950’li yıllardan sonra Batı Avrupa ülkelerinde idarenin yeniden yapılandırılması çalışmaları öncelikli olarak yerel yönetimlerin ölçeklerini genişletmeyi amaçlayan “alan reformları” ile başlatılmış ve bu yolla yerel birimlerin sayısı önemli oranlarda azaltılmıştır (Topal,2005:29). 1957 yılında yapılan Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Konferansı’nda, mali özerklik başta olmak üzere yerel yönetimlerin özerkliği konuları belirlenmiştir. Özellikle son yıllarda Avrupa ülkelerinin üzerinde durduğu temel konu yerel hizmetlerin verimliliğinin ve ihtiyaca yönelikliğinin nasıl iyileştirileceği konuları olmuştur (Eddison,1990:251). 17 4. YEREL YÖNETİMLERİN ÖNEMİNİ ARTIRAN NEDENLER Yerel yönetimler ekonomide istikrarın, gelir ve kaynak dağılımında eşitliğin ve iktisadi kaynakların kullanımında etkinliğin sağlanmasında etkili oldukları ölçüde merkezi yönetime yardımcı olmaktadırlar. Yerine getirmiş oldukları sosyal hizmetler nedeniyle gerek dünyada gerekse Türkiye’de yerel yönetimlerin toplum yaşantısı içindeki yeri ve önemi hergeçen gün artmaktadır. 4.1. Sosyal Yapıdaki Değişiklikler Toplumların sosyal yapısı hızla değişmektedir. Bu değişmenin en önemli etkenlerinden biri kentleşme hareketinin günümüzde ulaştığı boyutlardır. Kentleşmenin yoğunlaşması ile beraber, yerel bazı hizmetlerin önemi artmakta, yeni hizmet beklentileri oluşmakta ve sosyal bazı kurumların değişmesine de sebep olmaktadır. Sosyal yaşantıdaki bu köklü değişiklik özellikle belediyelerin sorumluluğunu her geçen gün artırmaktadır (Nadaroğlu ve Keleş,1991:32). Günümüzde sosyal, ekonomik ve siyasi yapılarda görülen değişim, süreç içerisinde, yerel yönetimler konusunda toplumsal değerler ve beklentiler de değişmektedir. Bu çerçevede, ülkede kamu yönetiminin eğilimi ne olursa olsun vatandaşların hizmetlerden sürekli ve adil olarak yararlanmalarında, bölgesel olarak dengeli bir kalkınmada, ulusal iktisadi refahın artırılmasında, yerel yönetimlerin önemi ve rolü gittikçe artmaktadır. Tüm dünya ülkelerinde merkezi ve yerel yönetimler hizmetlerin sunulmasında etkin bir rol üstlenmektedir. Söz konusu rolün boyutu, yerel yönetimler açısından ülkeden ülkeye değişmektedir. Burada önemli olan, ulusal kaynakların etkin ve verimli bir şekilde kullanılması ve optimal hizmet üretiminin sağlanmasıdır (Öztürk,1997:47). Ekonomik, sosyal ve kültürel alandaki gelişmeler halkın hizmet beklentilerini ve önceliklerini etkilemekte ve bu durum kamu hizmetlerinin nitelik ve nicelik yönünden kapsamını genişletmektedir. Bu gelişmeler nedeniyle merkezi ve yerel yönetimlerin görev ve hizmet sorumlulukları artarken daha fazla mali kaynağa ihtiyaç duyulmaktadır. 4.2. Siyasi Yapıdaki Değişiklikler Demokrasilerde parlamentoya giden yol genellikle yerel yönetimlerin seçimle işbaşına gelen karar ve yürütme organlarından geçmekte, buralarda tecrübe kazanan ve başarılı olan politikacılar parlamentoya daha kolay seçilebilmektedir. Ayrıca, bazı belediye başkanlarının sahip oldukları yetkiler ve kamuoyu nezdindeki popülariteleri kendilerini bazen bir bakandan daha 18 önemli hale getirebilmektedir. Bunlar yerel yönetimleri birer hizmet kuruluşu olmanın ötesinde çok önemli siyasi kuruluşlar haline getirmektedir (Nadaroğlu ve Varcan,1997:63). Bu nedenle yerel siyasi oylamada kişiler kendi tercihlerini merkezi yönetime kıyasla daha kolay ve daha etkin yansıtabilmektedirler. Yerleşimde gelir ve zevk benzerliği arttıkça, bu etkinlik piyasa talebindekine yaklaşmaktadır. İdari açıdan kamu ekonomisi üretici birimleri arasında yerel yönetimlerin teşekkül etmesi, topluma birlikte yaşamalarından doğan konularda, daha etkin kararlar alma ve uygulama imkanı vermektedir (Öncel,1992:19). 4.3. Ekonomik Yapıdaki Değişiklikler XX. Yüzyıl’da, özellikle II. Dünya Savaşı’nı izleyen yıllarda hemen her ülkenin iktisadi refahında hızlı bir artış sözkonusu olmuştur. Milli gelirdeki bu yükselmeler sonucu kişi başına düşen gelir önemli ölçüde artarken, sosyal refah devleti anlayışının yerleşip gelişmesi sayesinde asgari yaşam devlet güvencesi altına alınmıştır. Sosyal devlet anlayışının etkisiyle, bireyler kültür, eğlence, istirahat, temizlik gibi medeni ihtiyaçlarını karşılayacak hizmetleri eskisine oranla daha çok talep etmeye başlamışlardır. (Nadaroğlu,1986:87). Ekonomide yaşanan olumlu gelişmeler sonucunda bu oranlar değişerek hizmetlerin aldığı payların oranları yükselmiş, bu nedenle bazı hizmetlerin özelleştirilmesi yoluna bile gidilmiştir (Güler,2002:14). Böylece geleneksel hizmetlerle birlikte, yeni hizmet alanlarının ortaya çıkmasıyla birlikte bu hizmetleri yerine getirmekte olan yerel yönetimlerin önemi hergeçen gün artmaktadır. 4.4. Hizmet Anlayışındaki Değişiklikler Bugün globalleşmeyle birlikte kamu maliyesinin yapısı önemli ölçüde değişmiş, merkezi yönetimlerin küçültülmesi ve etkinliğinin arttırılması amacıyla birçok hizmetlerin sunumu merkezden yerel yönetimlere bırakılmaya başlanmıştır (Dileyici,2004:40-43;Aktan ve Vural:2004:50). Avrupa Konseyi (AK) tarafından 15 Ekim 1985 tarihinde imzaya açılarak 1 Eylül 1988’de yürürlüğe giren Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda da yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, özerkliklerinin savunulması, yerinden yönetimi demokrasi ilkelerine dayanan bir Avrupa eğilimi sözkonusudur (Priore,1995:37;Bali ve Çelen,2005:255). Bu Şart’ta ifade edilmiş olan “Hizmette Halka Yakınlık İlkesi (Subsidiarite- Subsidiarity)’ne göre: “Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan yönetimler tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka yönetime bırakılmasında, 19 görevin kapsam ve niteliği ile etkinlik ve ekonomi gerekleri gözönünde bulundurulmalıdır”(AYYÖŞ mad.4/3). Görüldüğü gibi hizmetin niteliği, verimliliği ve genel ekonomi içindeki pozisyonu başka bir otoriteye verilmesini gerektirmedikçe vatandaşa en yakın yönetimce yerine getirilecektir (Pıtırlı,1989:68;Çalışkan ve Sağbaş, 2005:330). Kamu hizmetlerinin halka en yakın yönetim birimlerince sunulması sayesinde hizmetlerin halkın tercihlerine uygunluğunun sağlanacağı açıktır. Bu ilkeye göre kamu hizmetlerinin halka en yakın yönetim birimlerince sunulacağı ve hizmetlerin hangi yönetim tarafından yerine getirleceğinin belirlenmesinde hizmetin kapsamı, niteliği ve etkinliği gözönünde bulundurulmalıdır. Ancak, Türkiye açısından bu durum ele alındığında Anayasa’da yer alan yerel yönetimlerle ilgili düzenlemelerde yerel yönetimlerin görev ve yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine göre düzenleneceği belirtilirken; yerel yönetim 1 kanunlarında görevler yönünden liste yöntemi benimsenmiştir . Yerel yönetimleri (komün,kent,bölge) demokrasinin temel unsuru olduğunu savunan Avrupa Konseyi’nin yerel yönetimlerin özerkliği ile ilgili çalışmaları AYYÖŞ (European Charter of Local Self-Government) ile sınırlı kalmamış ayrıca Avrupa Kentsel Şartı’nda (European Urban Charter) da katılım, yerel meclisler ve yerel özerklikle ilgili çeşitli düzenlemeler yapılmıştır (Storelli,1995:166; Keleş,1995:22)2. Türkiye’de yerelleşme konusunda önemli siyasi kaygılar bulunmaktadır. Bazı terör örgütlerinin yerelleşmeden faydalanarak, kendi konularında daha politik davranabileceklerine dair tezler ileri sürülmektedir. Ancak, OHAL (olağanüstü hal) bölgesinde en hassas konulardan biri olan köy koruculuk sistemi yerel yönetim kanunu olan Köy Kanunu’na dayanarak kurulmuştur (Ünüsan,1996:17). Halka yakın olmak, halkın desteğini kazanmış olmak, halkın ihtiyaçlarını bilip, eğitim, sağlık, güvenlik gibi en temel ihtiyaçlarını sağladıktan sonra fazla bir zorluk kalmamaktadır. Denetimsiz bir yerinden yönetim ilkesi uygulaması bütünlük temelinde kurulan bir devlet için kabul edilemez bir durumdur (Kaiser,1996:73). Anayasa’nın 127. maddesinde 1 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda genel yetki ilkesi benimsenmişti ancak bu ilke Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. 2 Avrupa Bölgesel Yönetimler Özerklik Şartı Taslağı (European Charter of Regional SelfGovernment), Yerel Topluluklar ve Yönetimler Sınır Ötesi İşbirliği Çerçeve Sözleşmesi (The European Convention on Transfrontier Co-between Territorial Communities or Authorities), Avrupa Dağlık Bölgeler Şartı (European Charter of Mountain Regions) gibi diğer sözleşmeler için Bkz. www.yerelnet.org.tr/yerelyonetimler, www.avrupakonseyi.org.tr.10.09.2006 20 belirtilen amaç ve usullerde “idari vesayet yetkisi” kullanılarak, yerel yönetimler üzerinde hukuki ve mali denetimin etkin bir şekilde yapılması bu endişelerin yersiz olduğunu gösterecektir. 5. YEREL YÖNETİMLERİN ÖZELLİKLERİ Uygulamada ülkelerin ekonomik, sosyal ve siyasi yapılarına göre çeşitli yerel yönetim türleri bulunmaktadır. Türkiye’de yerel yönetimler il özel idareleri, belediyeler ve köylerden oluşurken, Kanada, ABD, Avusturalya ve Almanya’da üç düzeyli bir idari yapı, İngiltere, İsviçre ve Hollanda’da ise, iki düzeyli bir idari yapı bulunmaktadır (Musgrave,1994:445). Fransa’da ise; bölgeler, iller ve belediyeler olmak üzere üç ayrı yerel yönetim vardır. Görüldüğü gibi yerel yönetim birimlerinin sayıları gibi, isimleri de bir ülkeden diğerine farklılık göstermesine rağmen, yerel yönetimler için birtakım evrensel özellikler de bulunmaktadır. 5.1. Topluca Yaşama Birimleri Olmaları Toplu halde yaşamak zorunda kalan insanlar kendilerine elverişli buldukları belli bir yörede yerleşip ortak çıkarlarını korumak üzere örgütlenmişlerdir. Belli bir toprak parçası üzerinde, toplu bir halde ve geniş anlamda komşuca ilişkiler içinde yaşayan insanlar, ortak ihtiyaçlarını karşılamak üzere doğal bir özelliğe sahip bulunan ve yerleşme alanlarının büyüklüğüne, yerleşenlerin sayısına göre değişmek üzere köy, kasaba ve kent olarak adlandırılan doğal yerleşme birimi niteliğindeki topluluklar oluşturmuşlardır. Başlangıcı insanlık tarihi kadar eski olan yerel yönetimler devlet fikrinin ortaya çıkmasıyla beraber gelişmiş ve devletin bir alt birimi olarak yerel ihtiyaçları karşılamaya başlamışlardır (Pirler,Tortop ve Başsoy:1995:14). XVIII. Yüzyıl’daki sanayi devrimini izleyen yıllarda göçler şeklinde ortaya çıkan dünyadaki kentleşme olgusunun ulaştığı boyutlar, toplum yaşantısı yönünden oldukça büyüktür. Çünkü, nüfusun büyük bir bölümü kentlerde yaşamaya başlamasıyla birlikte kentsel ihtiyaçlar ve beklentiler artmış ve çeşitlenmiştir (Bakıcı,2004:24). Bu ihtiyaçların karşılanmasında yaşam güçlükler çözümlenmesi gereken iktisadi, sosyal, psikolojik, teknik ve mali nitelikte bir çok sorunu ortaya çıkarmıştır. Sanayileşmenin bir ürünü olan metropol bölgelerde hizmet sunma görevini üstlenen yerel yönetimin sadece kendi bölgesinde yerleşmiş daimi nüfusa değil, aynı zamanda geçici nüfus adı verilen ve metropol bölgede kısa 21 süreli kalan ve sonra dönen nüfusa hizmet vermek zorunda olması bu sorunun çözümünü güçleştiren faktörlerdendir. Bu zorunluluk sağlık, eğitim, kültür, eğlence ve ticaret v.b. alanlardaki hizmetlerin metropol bölgede merkezileştirilmiş olmasından kaynaklanmaktadır. (Nadaroğlu, 1986:4). 5.2. Yerel Ortak Hizmetleri Yerine Getiren Birimler Olmaları Demokrasinin temeli olan yerel yönetimler, halka hizmet sunma konusunda önde gelen, vatandaşların en temel günlük ihtiyaçlarını karşılayan, vazgeçilmez kurumlardır. Yerel hizmetlerin halka götürülmesinde, hizmetlerin etkin bir şekilde sunulmasında ve bu hizmetlerden eşit ve adil bir biçimde faydalandırılmasında yerel yönetimler oldukça etkili olmaktadır. Yerel yönetimler kanunlarla kendilerine verilen yetkileri kullanırlar. İngiltere’de yerel yönetimlerin önemi merkezi idareden daha az değildir. Neredeyse kamu hizmetlerinin birçoğunu yerel yönetimler yerine getirmektedir (Greenwood ve Wilson,1989:150,151). Yerel yönetimler hem bireylere kamu hizmeti sunan hem de demokrasinin uygulanmasını sağlayan araçlardır. Beşeri ihtiyaçların mümkün olan en iyi biçimde giderilmesi dün olduğu gibi bugün de toplumların başta gelen sorunudur. İnsanların bir arada yaşamaları nedeniyle temizlik, ulaştırma, mezbaha, kanalizasyon, itfaiye teşkilatı v.b. ortak hizmetlere ihtiyaç duyulmaktadır. Kamusal veya yarı kamusal adlar verilen bu ihtiyaçlar, insanların toplu halde yaşamaları dolayısiyle ortaya çıkmaktadır (Nadaroğlu,1986:7). Toplumların gelişmesine paralel olarak devletten beklenen hizmet beklentileri artmakta ve çeşitlenmektedir. Bu hizmetler merkezi ve yerel yönetim kurumları aracılığıyla yerine getirilmektedir. Bu nedenle hizmetler merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında paylaştırırlırken etkinlik ilkesinden yararlanmak en uygun yol olmaktadır (Tekeli,1982:315). Yerel yönetimlerin sunmuş olduğu hizmetlerde etkinliğin sağlanabilmesi amacıyla öncelikle hizmet alanında ve nüfus büyüklüğünde optimum büyüklüğün belirlenmesi gerekir. Bunun için Avrupa ülkeleri başta olmak üzere bir çok ülkede yerel yönetimlerde reforma gidilerek yerel yönetimlerin sayısında büyük ölçüde azaltmaya gidilmiştir (Akdede ve Acartürk:2005:7-8). 22 5.3. Demokrasinin Gelişimini Etkileyen Birimler Olmaları XIX. Yy’dan sonra yerel yönetimlere pek çok işlevler yüklenmiştir. Bazı ülkelerde yerel yönetimler kalkınmanın bir aracı olmuşken, bazı ülkelerde ise demokrasinin temeli sayılmışlardır (Görmez,1997:46-47). Gelişmiş ülkeler yerel yönetimlerin demokratik hürriyetlerin en iyi biçimde gerçekleştirilebileceği birimler olduğunun önemini çok önceden kavramışlar ve halkın demokrasiyi öğrenip uygulayabildikleri en uygun yol olarak yerel yönetimleri görmüşlerdir. Yerel yönetimler hem bireylere kamu hizmeti sunan hem de demokrasinin uygulanmasını sağlayan araçlardır (Greenwood ve Wilson,1989:150,151). Yerel yönetimler bir yandan demokrasinin yerel düzeyde gelişmesini ve yerleşmesini amaçlayan küçük ölçekli demokrasi birimleri olmakla birlikte yerel önceliklerinin belirlenmesine; yerel halkın çıkarlarının ve taleplerinin savunulmasına ve bunların gerçekleştirilmesine yönelmiş en geçerli ölçeğe sahip birimlerdir (Falay,Ty:127; www.tocqueville.org). Günümüzde demokrasi ile yerel yönetimler arasında sıkı ilişkilerin bulunduğu, tüm dünya kamuoyu tarafından kabul gören konulardan biridir. Yerel yönetimler her ülkede faydalıdır. Ancak, hiçbir ülkede bu kurumlara demokratik bir ülkede olduğu kadar gerçek bir ihtiyaç duyulmamaktadır (Tocqueville,1994:88). Yerel yönetimlerin yerel kamu hizmetlerini sunma işlevi dışında yerel özgürlükleri koruma gibi bir önemli işlevi de bulunmaktadır. Yerel yönetimler demokratik alışkanlıkların ve uygulamaların kaynağını oluşturmaktadır. Bu durum kamu hizmetlerinin iyi yürütülmesi yanında insanların huzurlu bir yaşama ulaşmasını da kolaylaştırır (Burns, Hambleton ve Hoggett:30,31). Yerel yönetimler yönetenlerle yönetilenler arasında daha yoğun ilişkiler oluşturarak, vatandaşlardaki politik sorumluluk duygusunun gelişmesine yardımcı olurlar. Bundan dolayı yerel yönetimler, seçimle işbaşına gelen organları sayesinde demokrasinin yerleşmesine yardımcı olan, siyaset okulu işlevi görürler (Prud’homme,1991:192; Aksu,1995:413;Erdoğan,1998:893; Güneş,2000:278). 6. BAZI ÜLKELERDE YEREL YÖNETİM UYGULAMALARI Bir ülkede hakim olan idari ve mali yapılanma, o ülkenin tarihinin, ulus oluşunun, coğrafik yapısının ve manevi değerler toplamının bir yansıması sonucunda oluşmuştur. Bu nedenle yönetimler arası mali yapıyı anlayabilmek için hem siyasi ve tarihi, hem de ekonominin gereksinimleri ve halkın beklentileri birarada değerlendirilmelidir (Musgrave,1994:445-446). 23 Batı Avrupa topluluklarında özerk, güçlü ve demokratik niteliklere sahip yerel yönetimler, feodalizmden kapitalizme geçerken tarih sahnesine çıkmış özgün kurumlardır. Bugünkü belediye anlayışının ilk örnekleri Fransız ihtilalinden sonra Fransa’da ve 1835 yılında da İngiltere’de bir yasayla oluşturulmaya başlanmış, başlangıçta seçme ve seçilme hakkı sadece mal sahiplerine verilmiş, mal sahibi olmayanlar ise, 1894 yılında seçilebilme imkanını elde edebilmişlerdi (Tekeli,1983:6). Günümüzde yerel yönetimler sahip oldukları nitelikleri sayesinde gelişmiş kamu yönetimi sisteminin ve demokratik düzenin yapıcı, vazgeçilmez temel kurumlarından biri olmuşlardır (TÜSİAD,1995:31;Eryılmaz,1988a:166; Erdoğan, 1998:893). Merkezi ve yerel yönetimler arasında görev ve kaynak bölüşümü konusu her ülkenin kendi koşullarına göre düzenlendiği için uygulama açısından dünya ülkeleri arasında ortak bir uygulama bulunmamaktadır. Bu başlık altında gerek üniter gerekse federal devletlerdeki yerel yönetimlerin türleri, görevleri ve işleyişlerine değinilerek dünyadaki yerel yönetim uygulamaları incelenecektir. 6.1. Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri Yerel yönetimlerin yüklenmiş olduğu işlevler ve sahip oldukları idari ve mali yapıları her ülkede farklılık göstermektedir. Bugünkü toplumların yerel yapılanmalarında sadece toplumların ortaya koyduğu kanuni düzenlemeler yeterli olmamış, bu çoklu yapılanmanın oluşumunda ulusların tarihi geçmişi, yaptığı savaşlar ve coğrafi yapısı da etkili olmuştur (Musgrave,1994:446). İspanya, İtalya ve Fransa gibi ülkelerde yerel yönetimlere sınırlı yetki ve sorumluluk verilirken, merkezi bakanlıklara, bazı hizmetler konusunda doğrudan kontrol veya emir verme yetkisi verilmiş; İngiltere ve İskandinav ülkelerinde ise merkezi bakanlıklara bu yetki çok sınırlı olarak tanınmıştır (Ünlü,1993:15). Bu tür yerel yönetim biçimleri genellikle İngiltere, Japonya gibi güçlü merkezi yönetimlere sahip ülkelerde görülmektedir. Sosyal yaşamın düzenlenmesinde merkezi yönetimlerin yerel yönetimler üzerindeki etkinliği oldukça fazla olmakta, mali ve idari denetimler ise buralarda oldukça sıkı uygulanmaktadır (ABB,1991:14). 6.2. Yerel Yönetimlerin Görevleri Dünyanın her ülkesinde yerel yönetimlerin yerine getirdiği hizmetlerde gerek nicelik, gerekse nitelik yönünden tam bir benzerlik görülmemektedir. Ancak, birçok ülkede bazı temel hizmetlerin, bu hizmetlerin niteliği gereği yerel yönetimler tarafından yerine getirildiği 24 görülmektedir. Aşağıda Tablo 1.1’de de görüldüğü gibi birçok ülkede yerel yönetimler aynı temel hizmetleri yerine getirmektedir. Avusturya + Fransa Almanya + + + + + + + + + + + + + Yunanistan İtalya + + + + Hollanda + + + + Portekiz + İspanya İsveç + + İngiltere + + ARAZİ PLANLAMA SU VE KANALİZAS YON TEMİZLİK (ÇÖP) TOPLU TAŞIMA GAZ ELEKTRİK Tablo 1.1: Bazı AB Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Yerine Getirdikleri Hizmetler + + + + + + + + + + Kaynak: Falay,2002:280. Bazı AB ülkesinde yerel yönetim harcamalarının fonksiyonel dağılımına göre, genel kamu hizmetleri %7, kamu düzeni ve güvenliği %5, eğitim %20, sağlık %8, sosyal güvenlik ve refah %27, barınma ve toplu yaşam %12, eğlence, kültürel ve dini hizmetler %5, yakıt ve enerji %1, tarım, ormancılık, balıkçılık ve avcılık %1, madencilik, imalat ve inşaat %0.3, taşımacılık ve haberleşme %4.5, diğer iktisadi hizmetler %1.7 ve diğer fonksiyonları ise %8 oranında yer tutmaktadır (OECD,2002:18). 6.3. Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları Yerel yönetimler bütün ülkelerde üzerinde ciddi bir biçimde durulan önemli bir konudur. Her ülke kendi siyasi, toplumsal, ekonomik ve yönetim geleneğinin özelliklerini ve ihtiyaçlarını dikkate alarak kendilerine uygun bir model kurma amacı taşımaktadır (Aykaç,1999:7). Yerel yönetimlerin giderleri her geçen zaman içinde artış göstermektedir. Buna karşın gelirler, ancak merkezi idarenin uygun gördüğü miktarda kalmaktadır (Eakın, Rosen ve Tilly,1994:161). Bu nedenle her ülke mali gücü oranında yerel yönetimlere kaynak ayırma çabası içerisindedir. Ancak, ülkelerin siyasi ve 25 ekonomik yapılarının farklılığı nedeniyle yerel yönetimlerin mali özerkliği hususunda rahat karar verememektedir. Özellikle İspanya (Katalonya, Bask, Andalusya), Büyük Britanya (Kuzey İrlanda, İskoçya, Galler), Fransa (Brotanya, Nis, Alsas-Loren, Fransız Flemenk Bölgesi, Normandiya ve Korsika), İtalya (Güney Tiroller), Almanya (Bavyera), Yunanistan (Makedonya), gibi ülkelerde merkeziyetçilikten taviz verilmesi siyasi nedenlerle hiç kolay olmamış, bu durum yerel yönetimlerin mali yapılarının şekillenmesinde de etkili olmuştur (Hoffschulte,1994:145,146). Tablo 1.2: Bazı AB Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Gelirleri (1999) Belçika Danimarka Fransa İtalya Hollanda İspanya İsveç İngiltere Ortalama VERGİ GELİRLERİ (%) VERGİ DIŞI GELİRLER (%) 78,5 51,4 47,0 33,8 9,6 37,1 75,0 14,0 43,7 3,1 8,2 19,0 13,5 14,4 8,9 5,5 13,3 10,7 HİBE VE YARDIMLAR (%) 18,4 40,4 34,0 52,6 76,0 54,0 19,5 72,6 45,9 Kaynak: OECD,2002:30. Tablo 1.2’de görüldüğü gibi AB’de bölgesel ve yerel yönetimlerin gerçekleştirdikleri hizmetlerin finansman kaynakları vergi gelirleri, vergi dışı gelirler ve hibe ve yardımlardan oluşmaktadır. Yerel yönetimlerin bu kaynaklardan almış oldukları paylar ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Belçika ve İsveç gibi ülkelerde yerel yönetimlerin en önemli gelir kaynağı vergi gelirlerinden oluşurken, İngiltere ve Hollanda gibi ülkelerde ise en önemli gelir kaynağı hibe ve yardımlardan oluşmaktadır. AB üyesi İskandinav ülkelerinde yerel yönetimler kişisel gelir vergisi üzerinden önemli bir vergi geliri elde ederken, İngiltere, Hollanda, İtalya, İrlanda ve Yunanistan gibi vergi geliri düşük ülkelerde yerel yönetimlerin büyük oranda merkezi yönetimin hibe ve yardımlarına bağımlı olduğu görülmektedir. (Falay,2002:281). Ancak bu karşılıksız bağış ve yardımlarda koşulsallığın olmadığı bir AB ülkesi yok gibidir (Emil ve Yılmaz,2005:267). 26 7. ÜNİTER UYGULAMALARI DEVLETLERDE YEREL YÖNETİM Yerel yönetim uygulamaları açısından ülkeden ülkeye önemli farklılıklar görülmekte, yerel yönetimlerin kamu hizmetlerindeki ağırlığı ülkeler arasında ve ülke içerisinde değişiklik göstermektedir. İskandinav ülkelerinde sağlık hizmetleri de dahil birçok önemli hizmetler yerel yönetimlerce yerine getirilirken, bunun yanısıra Kuzey İrlanda’da İngiltere’nin diğer bölgelerine göre, yerel yönetimler alanında önemli bir farklılık görülmekte (Ünlü,1993:15), hatta İngiltere gibi aynı ülke içerisinde bile yerel yönetim yapı ve görevleri arasında da çeşitlilik görülebilmektedir. 7.1. İngiltere’de Yerel Yönetimler İngiltere’de yerel yönetimlerin tarihi Anglo-Sakson dönemine kadar uzanmaktadır (Wilson ve Game,1994:41). Ancak İngiltere’nin idari birimlere ayrılması ile ilgili ilk önemli gelişmeler 1066’dan sonra I.William zamanında güçlü bir merkezi yönetimin kurulmasından sonra yapılan düzenlemeler sonucunda parish (köy), borough (il) ve county (eyalet) gibi yönetim birimlerinin kurulmasıyla başlamıştır (Canpolat,1999:321). XI. yüzyıldan bu yana, İngiltere’de “County”, “Shire”, “District”, “Hundred”, “Borough”, “Township”, “Parish” gibi değişik isim ve yetkilere sahip yerel yönetim türleri görülmüştür. Böylece İngiltere ülke sınırlarını bin yıl önce çizmeye başlamış, Galler 1300 yılında ele geçirilmiş ve 1535’te Birlik Yasası’yla birleştirilmiş, İrlanda ise, 1530-1600 yılları arasında ele geçirilmiş ve 1805 yılında çıkarılan Birlik Yasası’yla birleştirilmiştir. İskoçya Krallığı ile soya dayalı bir birleşme, 1707 yılında çıkarılan Birlik Yasası’yla anayasal olarak sağlanmıştır. 1921 yılında İrlanda Cumhuriyeti’nin ayrılması haricinde Kara Avrupası’nın en eski üniter devleti olmuştur (Hebbert,1995:64). Yerel yönetimlerin XII. Yüzyıl’dan sonra ortaya çıkan kent yönetim geleneğinden gelen bir ağırlıkları olsa da mevcut yapı içerisinde yerel yönetimlerin herhangi bir egemenlik sıfatları, yasal, idari veya adli bir üstünlükleri bulunmamaktadır (Canpolat,1999:327). Tarihsel gelişme seyri itibariyle İngiltere’de hemen her kentin bağımsız ayrı bir tarihi ve yönetim düzeni olmuştur. İngiltere üniter bir devlet statüsüne sahip olmasına rağmen, yerel yönetimlerin belli bir düzeyde de olsa yargı yetkisine sahip olması başka ülkelerde olmayan bir özelliktir (Nadaroğlu,1986:183-184). 27 7.1.1. İngiltere’de Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri İngiltere’nin yazılı bir anayasası bulunmadığı için yerel yönetimlerin yetkilerini ve görevlerini belirleyen temel bir hukuki metin de bulunmamaktadır. Sadece belli bazı konulara ilişkin dağınık hukuki düzenlemeler bulunmaktadır (Nadaroğlu,1986:185). XVII. Yüzyıl’ın sonlarından itibaren sanayileşme ve hızlı kentleşme ile birlikte su, kanalizasyon, aydınlatma ve sosyal hizmetler gibi alanlarda çok sayıda özel hizmet birimleri geliştirilirken parishler (komünler)’in taşradaki önemi devam etti (Bennet,1993:41). İngiltere’de yerel yönetimlerin yapısı 1972 yılında kabul edilmiş olan Yerel Yönetim Yasası (Local Government Act) ile oluşturulmuş ancak, daha sonraki bazı kanunlarla önemli değişiklikler yapılmış ve yapılmaya da devam edilmektedir. İngiltere’de yerel yönetimlere bakış açısı Fransa, Almanya ve Türkiye’dekinden farklıdır. Bu ülkede mahalli yönetimlerin önemine bağlı olarak “yerel yönetim” (local administration) olarak değil “yerel hükümet” (local government) olarak adlandırılmaktadır. Bu bağlamda yerel yönetimler, İngiltere’de, zamanla merkezi idareden ayrılan idareler olarak görülmez, aksine bunların varlığı devlet ile koşut kabul edilir (Goldsmith ve Page,1987:68). Galler ve İskoçya üniter bir yapıya sahip olmakla birlikte İngiltere’de üniter yapının yanı sıra iki düzeyli yapının karışımına sahip bulunmaktadır (Foulkes,1995:22). Aşağıda Tablo.1.3’de de görüldüğü gibi Büyük Britanya İngiltere, İskoçya ve Galler gibi ülkelerden oluşurken; Kuzey İrlanda ile bu yapı Birleşik Krallık idaresine dönüşmektedir. Tablo 1.3: Birleşik Krallık’ta Nüfusun Dağılımı (2002) ÜLKE NÜFUS İNGİLTERE 50.431.700 BİRLEŞİK KRALLIKTAKİ ORANI (%) 83,3 İSKOÇYA 5.094.800 8,5 GALLER 2.958.600 4,9 BÜYÜK BRİTANYA 58.485.100 97,1 KUZEY İRLANDA 1.724.400 2,9 BİRLEŞİK KRALLIK 60.209.500 100 Kaynak: www.statistics.gov.uk/cc1/nugget.asp?ID=6 (15.6.2007) 28 7.1.2. İngiltere’de Yerel Yönetimlerin Görevleri İngiltere’de savunma, ticaret ve uluslararası ilişkiler merkezi hükümet tarafından yerine getirilirken; sağlık, ulaştırma, kolluk, eğitim ve bayındırlık gibi ikinci dereceden ve bölge sakinlerini ilgilendiren yerel nitelikteki kamusal ve yarı kamusal hizmetlerin hemen hemen tamamı yerel yönetimlerce yerine getirilmektedir (Hebbert,1995:66). Böylece yerel yönetimler eğitim (üniversite öncesi tüm eğitiler), sağlık, sosyal hizmetler, konut, ulaşım, kültürel hizmetler, planlama ve çevre gibi temel hizmetleri ve polis, itfaiye ve tüketicinin korunması gibi , koruyucu hizmetleri yerine getirmektedir (King,2006:281-282). Bilinen bu görevlerin yanı sıra karayolları, kütüphaneler, şehir ve kırsal alan planlaması ve eğlence gibi alanlarda da görevleri bulunmaktadır. Görüldüğü gibi yerel yönetimlerin tarihi, devletin tarihi kadar eski olmakla birlikte çağdaş yerel yönetimler, eskiye oranla kompleks bir yapıya sahip ve hemen her alanda kamu hizmeti yürütmektedir (Kingdom,1992:9). İngiltere’de yerel yönetimler, fonksiyonlarının yerine getirilmesiyle ilgili konularda rahatça karar alabilmektedirler. Bu görevleri yerine getirme gücü 1972 Yerel Yönetim Yasası ile değil bu hizmetlere yönelik ilgili kanunlarla sağlanmıştır (Foulkes,1995:22). Bununla birlikte yerel yönetimlerin görevleri azaltılıp, merkezileşme eğilimleri artmış ve merkezi hükümetin yerel yönetimlerin mali harcamaları üzerindeki denetimi artmıştır (Hebbert,1995:70). İngiltere uzun yıllar yerel yönetim geleneğinin en güçlü olduğu ülke olarak gösterilirken (Elazar,1997:30), 1960 ve özellikle 1988’den sonraki düzenlemelerle yerel yönetimlerin mali özerkliği azaltıldığı için OECD’nin en merkeziyetçi ülkesi olmuştur (King,2006,266). İngiltere’de yerel yönetimlerin görevlerini belli bir tasnife göre sıralamak oldukça güçtür. Bunun başlıca iki sebebi bulunmaktadır. Biri, gerçekleştirilen reformlara rağmen İngiltere’deki yerel yönetimlerin fonksiyonlarının bir ülkeden diğerine (İngiltere, Kuzey İrlanda, İskoçya ve Galler) tekdüzelik göstermemesi, diğeri de iki düzeyli sistem içinde birçok fonksiyonun hem alt, hem de üst düzey yönetimlerine ait bulunmasıdır (Foulkes,1995:21-22). 7.1.3. İngiltere’de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları XIII. Yy’dan 1980’e kadar İngiltere’deki yerel yönetim vergisi sadece varlık vergisinden ibaretti. Bu vergi yerli varlık ve yabancı varlıkları elinde tutanlardan belli bir oran dahilinde alınmaktaydı (King,2006:285). İngiltere’de yerel yönetimlerin daha özgür olmalarının sebebi tarihten beri 29 küçük yerleşim yerlerinin önemli bir ticaret hacmine sahip olmasındandır. Bu küçük yerleşim yerleri bu nedenle kendi mali sistemlerini kurabilmiş ve vergiler toplayabilmişlerdir (Norton,1991:24-25). İngiltere’deki yerel yönetimlerin temel harcamaları cari harcamalar, eğitim, diğer sosyal harcamalar, kamusal işler ve hizmetler, borç faizleri, yatırım harcamaları, konut, kamusal işlevler ve hizmetler, eğitim, borçlar, bağışlar ve diğer harcamalardan oluşmaktadır (Nadaroğlu,1986:190). İngiltere’deki yerel yönetimler, harcamalarını karşılayacak gelirleri esas itibariyle vergi gelirleri, yardımlar, borçlanmalar ve işletme kazançlarından sağlamaktadırlar. Yerel yönetimlerin gelir kaynaklarının en büyük kısmını merkezi hükümetin sağladığı yardımlar oluştururken (King,2006:274) bu gelir kaynaklarının %33’ünü Genel Amaçlı Yardımlar (revenue support grant), %25’ini Özel Amaçlı Yardımlar (spesific grants) oluşturmaktadır. Ayrıca gelir kaynaklarının %16’sını Meclis Vergisi (Council Tax), %21’ini Tek Tip İş Vergisi (Uniform Business Rate) ve geri kalan %5’ini diğer gelirler oluşturmaktadır (Canpolat,1999:333). Yerel yönetimlerin vergi gelirleri Meclis Vergisi ve Tek Tip İş Vergisi’nden oluşmaktadır. 1990 yılına kadar İngiltere’deki yerel yönetimlerin “Generale Rate” adını taşıyan emlak vergisi ile merkezi yönetimden sağlanan bağışlar olmak üzere iki önemli gelir kaynağı bulunmaktaydı. “Generale Rate” kaldırılıp yerine Meclis Vergi konulmuştur (Nadaroğlu ve Varcan,1997:112). İngiltere’deki yerel yönetimlerin kendi adlarına tahsil ettikleri tek vergi emlak vergisi türündeki Meclis Vergisi’dir. Bu vergiyi toplama yetkisi bölge meclislerinin elindedir. Bu yetki bölge meclisi adına şehir meclisince de kullanılabilmektedir. Bu toplanan vergiden şehir meclislerine pay verilmektedir. Ticari ve sanayi tipi gayrimenkuller üzerinden alınan bir çeşit ticari kazanç vergisi olan tek tip iş vergisi, büyük ölçüde merkezi yönetimin yetkisinde olduğundan yerel yönetimler sadece vergileri toplamakla mükelleftirler ve harcama konusunda da yetkileri sınırlandırılmıştır. Bu nedenle bu vergi geliri bir tür merkezi hükümet yardımı şeklinde düşünülebilir (Canpolat,1999:331). Merkezi yönetimin yerel yönetimlere yaptığı yardım uygulamalarının, emlak vergilerinden daha yakın bir geçmişi bulunmaktadır. Bu konuda bilinen ilk bağış, 1831 yılında Berwick köprüsünün onarımı için Berwick Corporation’a yapılmıştır (Nadaroğlu,1986:195). Merkezi hükümetler yerel yönetimlerin yerine getirmiş oldukları bazı hizmetlere katkıda bulunmak veya bu hizmetlerde ortak bir seviye sağlayabilmek amacıyla yardımlar 30 yapmaktadırlar. Bu yardımlar özel ve genel amaçlı olmak üzere iki şekilde yapılmaktadır. Genel amaçlı yardımlarda yerel yönetimlere belli bir esneklik tanınırken özel amaçlı yardımlar belirli bir hizmetle sınırlı olduğundan esneklik tanınmamaktadır. Yerel yönetimler özel bankalardan veya bayındırlık hizmetleri kredi kurulundan borçlanarak ya da tahvil arz ederek borçlanma yoluna gidebilmektedirler. Ancak yerel yönetimler borçlanma konusunda merkezi yönetimin iznine tabidirler. Yerel yönetimler borçlanma konusunda Bayındırlık Hizmetleri Kredi Kurulu (Public Works Loan Board-PWLB), Yerel Yönetim ve Konut Yasası ve ilgili bakanlığın denetimine tabi tutulmaktadır. Yerel yönetimler 1990’dan yakın zamana kadar proje bazlı borçlanma yapabilirlerken, 2004 yılında yapılan yeni düzenlemelerle bunlara belirli bir limit dahilinde borçlanma yetkisi tanınmıştır (King,2006:304-305). 7.2. Fransa’da Yerel Yönetimler Yerel yönetim geleneği İngiltere kadar eskilere gitmeyen ve genellikle merkeziyetçi bir tutuma sahip olmasıyla tanınan Fransa’da I. Cumhuriyet Dönemi’nden V. Cumhuriyet Dönemi’ne kadar bütün dönemlerde yerel yönetimlerin yapılarında bazı değişimler olmasına karşın, temelde bu ülkede yerel yönetimlere ilişkin sistem değiştirilmemiş, merkezi idarenin güçlü yapısı ve yerel yönetimler üzerindeki sıkı kontrolü hep var olmuştur (Hunt ve Chandler,1992:53). Ancak 1982’den sonraki reformlarla3 adem-i merkeziyetçi yapılanma hareketleri artmış ve yerel yönetimlerle merkezi hükümet arasında denge oluşturulmaya başlanmıştır (Belanger,1997:83). Fransa Anayasa’sının 34,72,73 ve 74. maddelerinde yerel yönetimlerle ilgili düzenlemelere yer verilmektedir. Fransa’da yerel yönetimlere verilen önem “kamu yararı” eksenli olduğu için yerel yönetimler kamu yararını gerçekleştirdikleri oranda merkezi idare tarafından desteklenmekte aksi takdirde destek görememektedirler (Lorrain.1991:89-90). 7.2.1. Fransa’da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri Fransa’da yerel yönetimlerin geleneksel yapısı 1981’e gelinceye kadar I. Napolyon dönemindeki merkeziyetçi özelliklerini korumuş ancak, 1982 yılında başlatılan yerinden yönetim reformları neticesinde bu merkeziyetçi yapıdan yerinden yönetime doğru bir geçiş süreci başlamıştır. Ancak son on yılda ise tekrar merkezileşmeye dönülmüş, yerel otoritelerin kendi vergi 3 2 Mart 1982, 7 Ocak 1983, 22 Temmuz 1983 ve 24 Şubat 1984 tarihli yasalarla değişik düzenlemeler yapılmıştır. 31 kaynakları kısıtlanmış, bunların yerini merkezi yönetim yardımları almıştır. Günümüzde yerel yönetimlerin bütçeleri dengede olup makro ekonomik risk oluşturmamaktadır (OECD,2002:88,102). Tablo1.4’de de görüldüğü gibi Fransa’da belediyeler (communes), iller (departments) ve bölge idareleri (regions) olmak üzere üç çeşit yerel yönetim bulunmaktadır (Council of Europe,1998:5). Deniz aşırı idarelerde dikkate alındığında 36.784 belediye, 100 il, 26 bölge idaresi bulunmaktadır. Fransa, diğer Avrupa Birliği ülkeleriyle kıyaslandığında yerel yönetim sayısı bakımından oldukça zengin bir ülkedir. Tablo 1.4: Fransa’da Yerel Yönetimlerin Sayıları (2002) belediye il bölge AVRUPA TOPRAKLARINDA 36.570 96 22 DENİZAŞIRI 214 4 4 TOPRAKLARDA Kaynak: Prud’homme,2006:85. i. Belediyeler (Communes): Köyleri de kapsayacak bir biçimde oluşturulan ve Fransız yerel yönetimlerinin en küçük birimleri olan belediyelerde çok az bir kısmının4 nüfusu 100.000’in üzerindedir (Erbay,1999:62). Bu durum özellikle nüfusu az olan belediyelerde, giderlerini karşılayacak gelirleri elde edebilmeleri konusunda bazı güçlükler yaşatmaktadır. Nitekim, ekonomik ve sosyal alandaki gelişmeler, komünleri işbirliği yapmaya ve kendi aralarında birlikler kurmaya sevketmiştir (TOBB,1996:62). ii. İller (Departments): İller, Fransa’nın en eski yerel yönetim birimleridir. Bunların yönetimiyle ilgili yasal düzenlemeler 10 Ağustos 1871 tarihli kanun, 2 Mart 1982 tarihli kanun ve yetkilerin devrine ilişkin 7 Ocak 1983, 22 Temmuz 1983 ve 10 Haziran 1985 tarihli kanunlardan oluşmaktadır (Council of Europe,1998:5). İller, aynı zamanda merkezi yönetimin idari 4 1999 yılı itibariyle ülke genelinde bütün belediyelere bakıldığında bunlardan sadece %97,5’inin nüfusu 10.000’in altında bulunmaktadır. Fransa’da belediye sayısının bu kadar çok olmasının ve nüfus oranlarının oldukça düşük olmasının en büyük sebebi Köy yerel idare 32 bölünmesini de oluşturdukları için Türkiye’deki il sistemine benzerler. Bu bağlamda Türkiye’deki iller, Fransa’daki departmanlardan esinlenerek kurulmuşlardır. Departmanlar, tüzel kişiliğe ve mali özerkliğe sahip yerel yönetim birimleridir. iii. Bölgeler (Regions): Bölgeler, 2 Haziran 1960 tarihli Kararnameyle tamamen ekonomik nedenlere dayanarak bir kamu kurumu olarak kurulmuşlardır. 5 Temmuz 1972 tarihli Kanun ile “Bölge” adı altında kurulmaları öngörülmüş, 2 Mart 1982 tarihli kanunla bir yerel yönetim birimi olarak kabul edilmişlerdir. 7 Ocak 1983, 22 Temmuz 1983 ve 10 Haziran 1985 tarihli yetkilerin devrine ilişkin kanunlarda bölgelerin yönetimiyle ilgili düzenlemeler yapılmıştır (Council of Europe,1998:5). Brotanya, Nis, Alsas-Loren, Fransız Flemenk Bölgesi, Normandiya ve Korsika gibi bölgelerde başka Avrupa ülkelerinde olduğu gibi ayrılıkçı olmasa da (Katalonya, Bask Bölgesi) Fransa’nın ulusal bütünlüğünü rahatsız edici hareketler görülmektedir (Keleş,1997:88). 7.2.2. Fransa’da Yerel Yönetimlerin Görevleri Fransız yerel yönetimleri ile merkezi yönetim arasında yetkilerin ve bunların kullanımı için gerekli kaynakların bölüşümü konusundaki kanunlarda kesin sınırların belirlenmesi ilkesi benimsenmiş ve yetkiler devlet, belediye, il ve bölgeler arasında bölüştürülmüştür (Ünüsan,1996a:103). Fransa’da yerel yönetimler, bayındırlık, ekonomi, eğitim, toplu ulaşım, kültürel hizmetler, spor, eğlence ve park alanları, içme suyu hizmetleri, taşımacılık, çevre, turizm, tarım ve hayvancılık (Erbay,1999:63-66), kanalizasyon, gaz, elektrik, ısınma, mezbaha, hal, hamam, çamaşırhane ve zabıta hizmetleri, yol yapımı, ilk ve orta okul binaları tiyatro, müze, yaşlılar evi yapımı gibi konularda birçok hizmeti yerine getirmektedirler. 7.2.3. Fransa’da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları Fransa’da yerel yönetimler, 1917 yılından beri devletten ayrı ve kendilerine özgü dolaysız vergilere sahip bulunmaktadırlar. 1789 devriminden beri devletin bırakmış olduğu ve 1959 yılında yenilenmesine karşın çoğu kez “dört ihtiyarlar” (Delcamp,1994:113) denilen bu vergiler; gayrimenkullerden alınan arazi vergisi, kiracılardan alınan kira vergisi, ticaretle uğraşanlardan alınan meslek vergisi ile ev sahiplerinden alınan biriminin bulunmamasıdır (Ulusoy ve Akdemir,2006:136). 33 emlak vergilerinden oluşmaktadır. Ayrıca çöp vergisi, ulaşım vergisi ve mülk kayıt vergisi gibi birçok yerel vergi çeşidi de bulunmaktadır. Bunlar tüm yerel vergi gelirlerinin %85’ini oluşturmaktadır (Prud’homme,2006:93-94). Fransız yerel yönetimleri tescil ücretleri, elektrik vergisi gibi dolaylı yerel vergiler yoluyla da gelir sağlamaktadırlar. Bu vergi gelirlerinin (2002 yılı itibariyle) %56,2’sini belediyeler, %32,7’sini iller ve %11,2’sini bölgeler tahsil etmiştir (Ulusoy ve Akdemir,2006:140). Yerel yönetimlerin gelirlerinin %52’sini yerel vergiler, %25’ini devlet yardımları, %10’u borçlanma ve %13’ünü diğer gelirler oluşturmaktadır (Ulusoy ve Akdemir,2006:139;Prud’homme,2006:107). 1998 yılı itibariyle kamu harcamalarının yarısı yerel yönetimler tarafından yapılırken (Erbay,1999:67), yerel yönetimlerin kamu harcamaları içerisinde önemli bir ağırlığı bulunmaktadır. Fransa Anayasası’nın 47. maddesi uyarınca vergi kanunla konulabildiği için yerel yönetimlerin vergi koyma yetkisi bulunmamaktadır. Anayasa’nın 34. maddesine göre ise, kanun yapma yetkisi Parlamento’ya bırakılmış ve yerel otoritelere verilmek üzere kanunla konulmuş vergilerin büyük bir çoğunluğu merkezi yönetim tarafından tahsil edilmektedir. Fransa’da yerel idare vergi gelirleri; hem dolaylı, hem dolaysız vergilerden oluşmaktadır. Vergi tabanını ve merkezi yönetim, vergi oranlarını yerel yönetimler belirler, bu vergileri merkezi yönetim toplayarak ve yerel yönetimlere devreder. Fransız yerel yönetimleri gayri safi milli hasılanın yaklaşık % 5’ini vergi olarak toplamaktadırlar. 8. FEDERAL UYGULAMALARI DEVLETLERDE YEREL YÖNETİM Federal devletlerde; federal devlet, federe devlet ve yerel yönetimler olmak üzere üçlü bir yapılanma bulunmaktadır. Bu nedenle federal devletlerde yerel yönetim, federal hükümetten çok eyalet ya da il yönetimiyle ilişkilidir ve yerel yönetimler bir eyaletten diğerine göre belirgin farklılıklar gösterirler. ABD, İsviçre ve Almanya gibi federal devletlerde yerel yönetimlerin hizmet yapabilme ve gelir toplayabilme yönlerinden hukuki üstünlükleri de bulunmaktadır (Özer,1985:50). 34 8.1. ABD’de Yerel Yönetimler 5 Alexis de Tocqueville’in “Democracy in America” adlı eserinde belirtildiği gibi ABD’deki yerel yönetim sistemi Amerikan demokrasisinin ve Amerikan sisteminin özünü oluşturmakta ve kendine özgü bazı özellikler taşımaktadır. Yerel yönetimler, federal yönetimler ve merkezi hükümet hep hükümet dokusunun birer parçası olarak ele alındığı için yerel yönetimlere yeterince güç ve yetki sağlanmıştır. Yerel yönetimler genellikle eyaletlere bağımlı olarak var olmuşlar ve eyalet anayasalarında yerel yönetimlerin tanımı ve işlevleri belirtilmiştir (Elazar,1997:31). Bu nedenle yerel yönetim türleri bakımından ülke genelinde geçerli standart bir yapılanma olmadığı için bazı federe devletlerde (states) değişik fonksiyonlara, hatta değişik isimlere sahip yerel yönetim örnekleri bulunmaktadır (Türker,1999:596;Schroeder,2006:314). 8.1.1. ABD’de Yerel Yönetimlerin Türleri ve Özellikleri ABD’de 50 eyalet bulunmakta ve nüfusun %77’si (1999) kentsel alanlarda yaşamaktadır (Öz ve Akdemir,2002:86). Bu eyaletlerin herbirinde tarihi, kültürel ve geleneksel nedenlerden dolayı yerel yönetimlerin varlığı değişik şekillerde görülmektedir. Her eyaletin kendine özgü yerel idari ve mali bir yapılanmasının ortaya çıkmasında en önemli unsur eyaletlerin federal yapıyı oluştururken kendi özel yapılarını muhafaza etmiş olmaları, etkili olmuştur (Musgrave,1994:446). Bazı eyaletlerde yetkiler merkezde toplanmışken bazı eyaletlerde yerel yönetimler oldukça rahat hareket edebilmektedirler (Katz,1997:68). Tablo 1.5’de de görüldüğü gibi, ABD’de “counties”, “municipalities”, “townships” gibi genel amaçlı yönetim tipleri ve “school districts”, “special districts” gibi özel amaçlı yönetim tipleri olmak üzere beş türde 87.525 yerel yönetim birimi bulunmaktadır. Bunlardan 3.034 country denilen büyük bölgeler, 19.429 belediye, 16.504 kaza ve alt belediye denilen yönetimler, 13.506 okul bölgeleri ve 35.052 özel bölge yönetimleri bulunmaktadır (Schroeder,2006:314). 5 Alexis de Tocqueville “Democracy in America” adlı eserinde güçlü yerel yönetimler ve demokrasi ile özdeşleştirdiği Amerikan yerel yönetim yapısı ile güçlü merkezi yönetim ve otokrasiye sahip Avrupa yerel yönetim yapılarını karşılaştırmıştır. Yazar ve eserleri hakkında ayrıntılı bilgi için bakınız www.tocqueville.org 35 Tablo 1.5: ABD’de Yerel Yönetimlerin Sayıları (2002) yerel yönetim tipleri 1952 1982 2002 Counties 3.052 3.041 3.034 Municipalities 16.807 19.076 19.429 Townships (Towns) 17.202 16.734 16.504 School Districts 67.355 14.851 13.506 Special Districts 12.340 28.078 35.052 TOPLAM 116.807 81.831 87.525 Kaynak: CENSUS, Government Organization, 2002 Census of Governments, Volume 1, Number 1, December, 2002. i. Counties: Connecticut ve Rhode Island hariç, ABD’ni oluşturan 48 eyalettinde üç binin üzerinde county isimli ve Türkçe’deki ilçeye karşılık gelen yerel yönetim birimi mevcuttur. Bu yönetimler, ABD’deki en önemli yerel yönetim birimidir. County, eyalet hükümetlerinin yürütme organı gibi işlev görmekte, eyaletin hizmetlerini sunmakta ve yasalarını uygulamaktadır (Kincaid,1997:47). Countyler; federe devletin vergileri ile yerel vergileri tarh ve tahsil eder, seçim yerlerini, seçim görevlilerini tayin eder; seçimleri uygular, okulları, kütüphaneleri yönetir, yolları, köprüleri yapar ve onarır, yaşam kolaylıkları sağlar ve yargı merci olarak ceza kanunlarını uygular (Odabaş,1997:66). ii. Municipalities: Türkçe’de belediye kavramının karşılığı olan “municipality” deyimi yerine ABD’de “city”, “town”, “borough” ve “village” gibi isimlerden herhangi biri federe devletler tarafından benimsenerek kullanılmaktadır (Kincaid,1997:47). Municipalities, eyaletlerin idari ajanları durumunda olmalarına rağmen önemli ölçüde özerkliğe sahiptirler. Bunların genel esaslar dahilinde vergilendirme ve borç alma yetkisi, sağlık, güvenlik ve belirli amaçlarla istimlak yapma hakkı, belirli kamu kuruluşlarını işletme yetkisi gibi bazı yetkileri bulunmakta ancak, kamulaştırma, borçlanma, gelir kaynakları ve vergilendirmede kullanacakları yöntemler gibi bazı konulardaki yetkileri eyalet anayasalarıyla sınırlandırılabilmektedir. Bunlar kendi bölgelerinde yaşayanların mal ve can güvenliğini ilgilendiren polis ve itfaiye hizmetleri, kütüphane hizmetleri, yolların bakımı, çöplerin toplanması, yolların aydınlatılması ve park 36 hizmetleri gibi çok (Odabaş,1997:66-67). sayıda hizmetleri yerine getirmektedirler iii. Townships: Township veya town, eyaletlerin (county) bir alt bölümünü oluşturan yerel yönetim birimleridir. Koloni düzeninden kalan bir alışkanlıkla öncelikle Pennsylvania, New Jersey ve diğer bazı federe devletlerde küçük tarımsal toplulukları belirlemek amacıyla kullanılmış olan township deyimi halen bazı federe devletlerce benimsenmiştir (Odabaş,1997:67). Bir ilçe büyüklüğünde olan townshipslerin bir kısmı zamanla büyüyerek il görüntüsü kazanmışlardır. Townships’lerin yaptığı hizmetler federe devletlere göre farklılıklar göstermektedir. Bu hizmetler yerel yolların yapımı ve bakımı, çöp toplama, kanalizasyon, içme suyu, polis, itfaiye, yerel sağlık, ilkokulların yönetimi ve yoksullara yardım gibi konulardan oluşmaktadır. (Şahin,1986:129-130). iv. School Districts (okul bölgesi): ABD’de ilk, orta ve yüksek öğrenim genellikle school district adı verilen ve yerel yönetim birimlerinin arasında yeralan kurumlar tarafından gerçekleştirilmektedir. Okul bölgesi, okulların bakım ve idaresi için vergileme ve yönetme gücüne sahip sınırlı bir coğrafi bölgeden oluşur. Okul bölgesinin, yetki alanı ve sayıları federe devletlere göre değişmekte ve özellikle son elli yıldır birleşmeler yoluyla sayıları azaltılmaktadır (Odabaş,1997:67). v. Special Districts (özel bölgeler): Bunlar ulaşım, sulama, içme suyu temini, kanalizasyon, mezarlık, haşaratla mücadele, havaalanlarının işletilmesi gibi bir veya birkaç işi yerine getirmek üzere kurulmuş özel birimlerdir. Özel bölgeler’in yarısından fazlasının kendine özgü faaliyet alanı bulunmamaktadır. Bunlar, faaliyetlerini diğer yerel yönetim birimlerinin vergileme veya borç alma yetkilerine sahip oldukları sınırlar içinde sürdürmektedirler (Şahin,1999:130). 8.1.2. ABD’de Yerel Yönetimlerin Görevleri ABD Anayasası’nda yerel yönetimlerin görevleriyle ilgili kesin bir hüküm bulunmamaktadır. Bu nedenle yerel yönetimler tarafından üstlenilmiş olan görevler bir federe devletten diğerine önemli ölçüde değişmekte ve görevlerin yönetimler arasında bölüşümü, o federe devletin anayasasında ve yasalarında yer alan hükümlere göre düzenlenmektedir (Schroeder,2006:322). Yerel yönetimler, kendi bölgelerinde yaşayanların mal ve can güvenliğini ilgilendiren polis ve itfaiye hizmetleriyle, sağlık hizmetleri, kütüphane hizmetleri, yolların bakımı, çöplerin toplanması, yolların aydınlatılması ve park hizmetleri gibi halka doğrudan sunulan 37 hizmetleri yerine getirmektedirler (Kincaid,1997:47). Kamu hizmetlerinin birçoğu hem eyalet yönetimleri, hem de yerel yönetimler tarafından yerine getirilmektedir (Schroeder,2006:328). 8.1.3. ABD’de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları ABD’de yerel yönetimler çok önemli bir derecede özerkliğe sahip bulunmakta, anayasal sınırlar hariç olmak üzere federal devlet eyaletin, eyaletlerde yerel yönetimlerin vergileme yetkisine bir sınırlama getirmemekte, kendi vergi politikalarını kendileri belirleyebilmektedir. Federal devletin başlıca gelir kaynaklarını gelir ve kurumlar vergisi oluştururken, eyaletlerin gelirleri genellikle satış ve doğal kaynak gelirlerinden oluşmaktadır (Ulusoy ve Akdemir,2006:120). Yerel yönetimlerin en önemli gelir kaynakları, emlak vergisi, satış vergileri, gelir vergisi gibi bazı yerel vergiler ile borçlanma ve bağışlardan oluşmaktadır. Bir çok eyalette yalnızca taşınmazlar üzerine konulan emlak vergisi (property tax) maddi ve maddi olmayan mallar ile taşınır ve taşınmaz mallar üzerine de konulmaktadır. Emlak vergisi eyaletlerin en temel gelir kaynağı olmasına rağmen son yıllarda satış vergilerinin ön plana çıkmasıyla önemi azalmış olsa da önemini korumaktadır. Satış vergileri ise, yerel yönetimlerin vergi gelirleri içinde ikinci sırayı almaktadır. Yerel yönetimlerin herbiri, federe devletlerin anayasa ve yasalarının kendilerine tanıdığı olanaklara göre değişik esas ve oranlarda satış vergileri uygulamaktadırlar. Federal devlet, ayrı bir fonda topladığı gelirleri federe devletlerle yerel yönetimler arasında genel nüfus, kent nüfusu, federe devlet veya yerel yönetim sınırları içinde kişi başına düşen gelir, gelir vergisi hasılası ve genel vergi gayreti gibi bazı kriterlere göre bölüştürmektedir. Ayrıca borçlanma yolu ile sağlanan gelirler de yerel yönetim hizmetlerinin finansmanında önemli bir yer tutmaktadır (Nadaroğlu,1986:163,164). Devlet harcamaları GSMH’nın %18,7’sini oluşturmakta ve bunun %63,1’i, GSMH’nın yaklaşık %12’sini, yerel yönetim harcamalarından oluşmaktadır (Schroeder,2006:322). Yerel yönetimler gelirlerinin %60’ını kendi kaynaklarından sağlamaktadır. Vergiler eyalet gelirlerinin %75’ini ve yerel yönetim gelirlerinin %60’ını oluşturmaktadır (Schroeder,2006:330,331). Vergi gelirlerinin %65’i federal devlet, %19’u eyalet ve %16’sı yerel yönetimler tarafından toplanmaktadır (Kincaid,1997:46). Country gelirlerinin %3,5’u, Municipality gelirlerinin %5’i, Township gelirlerinin %3,2’si, School 38 Districts gelirlerinin %0,9’u ile Special Districts gelirlerinin %11,7’si Federal yardımlardan sağlanmaktadır. Country gelirlerinin %30,3’ü, Belediye ve Township’ler gelirlerinin %15’den fazlasını eyaletlerden sağlanırken, School Districts gelirinin büyük bir kısmı eyaletlerden sağlanmaktadır. Ancak, Special Districts eyaletlerden fazla bir gelir almamaktadırlar. Emlak vergisi başta olmak üzere, satış vergileri ile birlikte 26 adet vergi üzerinden yerel yönetimlere gelir sağlanmaktadır (Kincaid,1997:48,49). Bununla birlikte eyaletler arasındaki kişi başına düşen gelir ve dolayısıyla mali büyüklük bakımından önemli farklar bulunmakta ve bu farkların giderilmesi için eyaletlere mali yardımlar yapılmaktadır (Musgrave,1994:459). Özellikle eyalet anayasalarında genel vergilendirme ve harcama konularında çeşitli yetki sınırlamaları getirilebilmekte, yerel yönetimlerin mali özerkliğini kısıtlayıcı bazı uygulamalar bulunmakta, vergi toplama hakkı eyalet anayasaları ve eyalet tüzüğü aracılığıyla sağlanan bir hak olduğu için vergi türlerinde ve vergi oranlarında kısıtlamalara gidilebilmektedir. Ayrıca, federal hükümetler yerel yönetimlerin vergi toplama hakkını kısıtlayabileceği gibi, bazı vergi uygulamaları aracılığıyla eyaletler arasında ticareti engelleyebilmektedir. Yerel hükümetler arasında yaşanan rekabetler mali özerkliği kısıtlayıcı bir başka unsur olmaktadır (Kincaid,1997:50,51;Musgrave,1994:470). 8.2. İsviçre’de Yerel Yönetimler İsviçre, 26 kantondan oluşan ve konfederasyon adını taşımasına rağmen 1848’den bu yana esasta federal niteliklere sahip bulunan, merkezi iktidarın olduğu, yetkilerini anayasanın belirlemiş olduğu bir federal sistem üzerine kurulu bir devlettir. Merkez (konfederasyon), bölge (kantonlar) ve alt düzey (halk ve komünler) olmak üzere üç yönetim düzeyi belirlenmiştir. Bu üç yönetim birimi yürütme (federal konsey, devlet konseyi, belediye), yasama (federal meclisler, büyük meclis parlamento ve komün konseyi) ve yargı (federal ve kantonal) güçlerine sahiptir (Storelli,1995:162). 1874 tarihli Federal Anayasa kantonlara egemenlik tanımış6 ve doğanın korunması7, kendi anayasalarını hazırlama, başka devletlerle ekonomik, sınır ötesi ve güvenlik anlaşmaları yapabilme yetkisi8 gibi bazı 6 Federal Constitution of Switzerland, mad. 3 Federal Constitution of Switzerland, mad. 24 8 Federal Constitution of Switzerland, mad. 9 7 39 yetkiler tanımıştır. İsviçre’deki yerel yönetim birimleri, kantonlar içinde yeralan komünlerden oluşan tekli bir yapıya sahip bulunmaktadır. 1962 yılında 3107 olan komün sayısı bazı komünlerin birleşmeleri nedeniyle 1971’de 3072’ye inerken, 1981’de 3000’in altına düşmüş ancak, 1990 sonrasında yeniden 3000’i aşmıştır (Nadaroğlu ve Varcan,1997:134). 8.2.1. İsviçre’de Yerel Yönetimlerin Türleri ve Özellikleri İsviçre ya da İsviçre Konfederasyonu yirmi altı özerk kanton veya yarı kantondan oluşan federal bir devlettir (Council of Europe,1998a:3). Yediyüz yıllık bir süre içinde geçirilmiş olan çeşitli aşamalardan sonra 1848 yılında kabul edilen Anayasa ile devletin biçim yönünden konfederasyon niteliği korunurken esasta federal bir yapıya dönüştürülmüş, 1874 yılında ise, 1848 Anayasası’nda oldukça önemli değişiklikler yapılarak kabul edilmiştir (Nadaroğlu ve Varcan,1997:134). 1874 tarihli Federal Anayasa günümüze kadar geçen süre içinde, hiçbir zaman tümden değiştirilmemiş olmakla birlikte, altmışa yakın değişikliğe uğramıştır (Storelli,1995:162). Anayasa değişiklikleri sonucunda merkeziyetçi eğilimler giderek artarken, yerel yönetim sayıları giderek azalmıştır. İsviçre’deki yerel yönetim birimleri esasta yerellik ilkesine dayanmakta ve kantonlar içerisinde yer alan komünlerden oluşmaktadır (Nadaroğlu ve Varcan,1997:134). Hemen her ülkede olduğu gibi İsviçre’de de yerel yönetim anlayışı ülkenin politik, idari ve iktisadi yapısından etkilenmiştir. Ancak, İsviçre bu konuda kendine özgü bazı özelliklere sahip bulunmaktadır. 8.2.2. İsviçre’de Yerel Yönetimlerin Görevleri Her kantonun anayasasında, komünün varlığı açıkça tanınmış olmamakla birlikte, komünlerin (belediye) yasama ve yürütme gibi siyasal organlarının seçim yöntemleri açıkça belirtilmiştir. Ancak, 1987 tarihli komünlerle ilgili yasada (Legge Organica Comunale) komünün tanımı, organları, mali konular da dahil çalışma yöntemleri, kuruluş ve yetkilerini ilgilendiren her konu tüm ayrıntılarıyla düzenlenmiştir (Storelli,1995:163). Komünler faaliyetlerini, içinde bulundukları kantonun anayasa ve yasalarında öngörülen hükümler çerçevesinde yürütmekte oldukları için komünler arasında görev ve yetkiler önemli ölçüde olmasa da bir kantondan diğerine değişmekte, kantonlar arasında uygulama farklılıkları oluşmaktadır. Bu nedenle İsviçre’de tek bir yerel yönetim sistemi bulunmamakta, her kantonun yerel yönetim yapılanmasında ve bunların yapmış olduğu hizmetlerde farklılıklar görülmektedir (Council of Europe, 1998a:3). İsviçre’deki yerel yönetim birimlerini oluşturan 3000 civarındaki komünün 40 nüfusu bir kaç bin ile bir kaç yüz arasında değişmektedir. Bu nedenle eski Yunan sitelerinde olduğu gibi nüfusu binin altındaki bazı komünlerde karar organını komün sınırları içinde yaşayan halkın tümü oluşturmaktadır. Böyle bir özellik dünyanın başka hiçbir ülkesinde görülmemektedir (Nadaroğlu,1986:169). İsviçre’de görevler, federal bir devlet olmanın bir sonucu olarak üç ayrı otorite tarafından paylaşılmıştır. Dış ilişkiler, milli savunma ve özel hukuka ilişkin hizmetler konfederasyona bırakılırken, hizmet bölüşümünde en ağır yük kantonlara bırakılmıştır. Tek yerel yönetim birimi olan komünlerin ise bazı farklılıklar olmakla birlikte, güvenlik, polis, itfaiye ve sivil savunma hizmetleri gibi genel yönetim görevleri; eğitim, halk sağlığı, sosyal refah, şehir ve bölgesel planlama, su ve kanalizasyon, atık toplama ve arıtma, mezarlık, çevre ve tüketicinin korunmasına yönelik çevre ve kamu sağlığı görevleri; kültür, eğlence, spor ve dini hizmetler, ulaşım ve trafik hizmetleri, gaz, su, elektrik, ısıtma, turizm, tarım, orman ve balıkçılık gibi ekonomik hizmetlerle diğer bazı hizmetleri yerine getirmektedir (Council of Europe, 1998a:18-20,38-40). 8.2.3. İsviçre’de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları İsviçre’de vergileme konusundaki yetkiler esas itibariyle konfederasyona ve kantonlara aittir. Kantonlar, komünlere vergileme konusunda yetki verebilmektedirler. Bu esaslar dahilinde konfederasyon, doğal olarak federal Anayasa’nın kendisine tahsis ettiği vergileri tahsil yetkisine sahiptir. Bunların en önemlileri gümrük vergileri, askerlikten muafiyet harcı, damga resmi, tütün resmi, damıtılmış içkiler üzerindeki mali tekeller vb. dolaylı vergilerdir. Bu vergilerden bazıları sadece konfederasyon tarafından tahsil edilebilirler (Nadaroğlu,1986:170). Diğer vergi otoritelerinin, bu vergileri tahsile yetkileri yoktur. Nitekim, Anayasa’nın 28. maddesi gereğince gümrük vergileri, 41. maddesi gereğince de damga resmi sadece konfederasyon tarafından tahsil edilmektedir. Ancak, Anayasa ile yasaklanmamış olmak kaydıyle, konfederasyonun yanısıra kantonlar da benzeri vergileri tahsil edebilmektedirler. Gelir kaynaklarının konfederasyon ile kantonlar arasındaki bölüşümü genellikle dolaysız vergiler kantonlara, dolaylı vergiler konfederasyona ilkesine göre cereyan etmektedir. Komünler de, kantonlardan aldıkları yetki sınırları içinde gelir ve servet vergileri tahsiline yetkilidirler. Komünler bunun dışında, veraset ve intikal vergilerini de tahsil etmektedirler. Komünlerin harcamalar üzerinden tahsil ettikleri tüketim vergileri ise, nicelik ve nitelik yönünden önem taşımazlar. 41 Komünlerin tahsile yetkili kılındığı vergilerin oranları genel bir kural olarak kantonlar tarafından kanunla saptanmaktadır. Bu konu ile ilgili kanunlarda bazen oran saptanmamakta, oranın azami haddinin (tavanının) belirlenmesiyle yetinilmektedir. Komünler, giderleriyle vergi gelirleri arasındaki farkı konfederasyon ve kantonlardan sağladıkları bağışlardan, borçlanmalardan ve hizmetler karşılığında tahsil ettikleri harçlardan sağlamaktadırlar (Nadaroğlu,1986:171,174). 8.3. Almanya’da Yerel Yönetimler Alman özerk yerel yönetim anlayışı tarihsel bir temele dayanmaktadır. Otuzyıl savaşları sonunda Alman ulusu Kutsal Roma İmparatorluğu’nda üç yüzün üzerinde devlet, devletçik, dükalık ve kontluk kurmuşlardır. Alman prensleri, kontları, yerel feodaller imparatorun savaş ve savaş hazırlıklarından yararlanarak merkezi hükümetin uzağında kalmasını bilmişler ve böylece yüzyıllar boyunca bağımsız hareket etmişlerdir (Hoffschulte,1995:139). 1808’de hazırlanan Prusya Kentler Yönetmeliği, Almanya’daki yerel yönetimlerin temelini oluşturmuştur (Mengi,1997:94). Almanya’da federal yapıyı gerekli kılacak etnik, coğrafi ve siyasi bir neden olmamakla birlikte (Fiedler,1995:56), kendine özgü gelenek, farklı tarihsel gelişme ve 1815’de Almanya birliğindeki tek tek devletlerin bağımsızlıkları, bugünkü federal sistemin en önemli nedenlerini oluşturmaktadır. 1933-1945 arası Hitler dönemi dışında Almanya’da merkeziyetçi bir devlet yapısı kurulmamıştır (Fiedler,1995:48). Almanya’da bugünkü yerel yönetimlerin oluşumu İkinci Dünya Savaşından sonra Konrad Adenauer öncülüğünde olmuştur. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki temel ilişki Anayasa ile düzenlenmiştir9. Bununla birlikte yerel yönetimlerle ilgili olarak Federal Hükümetten çok federe hükümetler yetkilendirilmiştir (Peters,1992:99). 8.3.1. Almanya’da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri Demokratik Almanya’nın birleşmesiyle 3 Ekim 1990 tarihinde oluşturulan 5 yeni eyaletle10 birlikte 16 eyaletten oluşan11 ve federal bir cumhuriyet olan Almanya’da “federal devlet ilkesi” dokunulmaz anayasal 9 Federal Alman Anayasası (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) için Bkz. www.datenschutz-berlin.de/recht/de/ge/gg1-de ve www.de.wikipedia.org/wiki/grundgesetz 26.10.2006 10 Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Sachsen ve Thüringen 11 Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Berlin, Hamburg, Saarland, Bremen, Hessen, 42 ilkelerdendir12. Ancak, eyaletlerin yeniden düzenlenmesi konusunda Federal Anayasa’da düzenlemeler ve kurallar bulunmaktadır 13 (Fiedler,1995:48). Bu federal yapının bir sonucu olarak federal devlet, eyalet ve yerel yönetimler olmak üzere üç farklı yönetim düzeyi bulunmaktadır (Mengi,1997:93; Werner,2006:117). Almanya’da yerel yönetimlerle ilgili yasal düzenleme yapma yetkisi federe devletlere aittir. Kent olmanın yanı sıra aynı zamanda birer eyalet olan üç eyalet (Berlin, Hamburg, Bremen) istisna tutulduğunda Almanya’nın 13 eyaleti kendi yerel yönetim düzenlerini kurma, kentlerin ve belediyelerin durumunu ve özerk yerel yönetimlerle ilgili kuralları belirleme yetkisine sahip bulunmaktadır (Hoffschulte,1995:135). Tablo 1.6: Almanya’da Belediyelerin Nüfus Oranları (2000) NÜFUS GRUBU BELEDİYE SAYISI ORANI (%) 100’den az 226 1,6 100-499 500-999 1.000-4.999 5.000-9.999 3.454 2.521 4.809 1.288 24,9 18,1 34,7 9,3 10.000-49.999 50.000-99.999 100.000-199.999 200.000-499.999 500.000’den çok TOPLAM 1.348 109 43 27 12 13.897 9,7 0,8 0,3 0,2 0,1 100 Kaynak: Werner,2003:2. Tablo 1.6’dan da anlaşıldığı gibi Almanya’da 226 belediyenin nüfusu 100’ün altında kalırken sadece 12 belediyenin nüfusu 500.000’in üzerindedir. Bu nedenle Almanya’daki belediyelerin nüfus ortalaması yüksek olmamakla beraber, toplam 13.837 belediye bulunmakta ve belediyelerin hizmet sunacakları kişi ortalaması oldukça düşük seviyede kalmaktadır. 12 Federal Almanya Anayasası mad.20/1 “Federal Almanya Cumhuriyeti demokratik ve sosyal bir federal devlettir”. Federal Almanya Anayasası mad.79/3’de ise, bu durumun değiştirilemez olduğu belirtilmektedir. Federal Almanya Anayasası’nın 28,106 ve 107. maddelerinde yerel yönetimlerle ilgili temel düzenlemeler yapılmıştır. 13 Federal Almanya Anayasası mad.28 43 8.3.2. Almanya’da Yerel Yönetimlerin Görevleri Almanya’da yerel yönetim birimleri temel olarak belediyeler ve ilçelerden oluşmakta ve bunların yerine getirmiş oldukları görevler kendi etki alanlarındaki geleneksel görevler ve federal devlet tarafından devredilmiş olan görevler olmak üzere iki grupta toplanmaktadır (Mengi,1997:103). İsteğe bağlı özerk yerel yönetim hizmetlerinin yapılıp yapılmamasına veya nasıl yapılacağına belediyeler karar verirken, federal devlet bunların hukuka uygunluk denetimini yapmaktadır. Zorunlu özerk yerel yönetim hizmetlerinin yapılıp yapılmayacağı kurallara bağlandığı için belediyeler ancak, bunların nasıl yapılacağına karar verebilmekte; federal devlet ise, yine hukuka uygunluk denetimini yapmaktadır. Devredilmiş görevler ise; belediyelere merkezi yönetim tarafından devredilmiş olan yapı ve ticari kuruluşların denetimi, kimlik bildirimi, trafik denetimi ve konut yapımının özendirilmesi gibi yönlendirilmiş zorunlu görevlerle, sağlık ve veteriner işleri, nüfus, pasaport ve sigorta işleri, konut alanı işletmeciliği, nüfus sayımı ve seçim işleri gibi devredilmiş merkezi yönetimin görevlerini kapsamaktadır. Bu tür hizmetlerin yapılıp yapılamayacağı kurallara bağlanmış, bazı hizmetlerin nasıl yapılacağı konusunda belediyelere belirli ölçüde takdir yetkisi tanınmış olmakla birlikte merkezi yönetim hukuki denetimin yanı sıra yerindelik denetimi de yaparak belediyelere devretmiş olduğu hizmetlerin nasıl yürütüldüğünü denetleyebilmektedir (Hoffschulte,1994:155,156). Yerel yönetimlerin kendi etki alanları içinde yürüttükleri geleneksel görevler toplu taşımacılık, yeşil alan çalışmaları, spor tesisleri, müze, tiyatro ve ılıca tesisleri gibi yerel yönetimlerin geniş takdir yetkisine sahip oldukları isteğe bağlı özerk yerel yönetim görevleriyle; cadde ve sokak yapımı, okul binaları yapımı, sıvı ve katı atık yönetimi, itfaiye hizmetleri, imar planları gibi federal ya da eyalet yasalarıyla yerel yönetimler için yürütülmesi zorunlu hale getirilmiş olan zorunlu özerk yerel yönetim görevleri olmak üzere iki gruba ayrılmaktadır. Aşağıda Tablo 1.7’de de özetlendiği gibi kamu hizmetleri yönetimler arasında paylaştırılmıştır. 44 Tablo 1.7: Almanya’da Kamu Hizmetlerinin Yönetimler Arasında Dağılımı Hizmet alanı merkezi hükümet Dış Politika + + + + + Para Politikası Savunma Sosyal Yardım Ulaşım Eğitim Polis İmar Denetimi Okul Yapımı ve Onarım Toplu Taşıma Hastane Onarımı Yapımı ve federal devlet kırsal alan belediye + + + + + + + + + Ana Okulu İtfaiye Tiyatro ve Müze Park ve Spor Tesisleri Atık Yönetimi Elektrik Hizmeti Su Hizmeti + + + + + + + Kaynak: Werner,2006:119. 8.3.3. Almanya’da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları Federal Almanya Cumhuriyeti 1949’da kurulduğu zaman belediyelere anayasa tarafından özerklik tanınmıştı, fakat bu gelir getirici faaliyetleri kapsamıyordu. Merkezi yönetim gelirlerini çok önemli bir vergi kaynağı olan katma değer vergisinden sağlarken, federal eyaletler de gelirlerini gelir vergisi, kurumlar vergisi ve ticaret vergilerinden sağlamaktaydılar. Belediyeler federal eyaletlerin bir parçası sayıldıklarından federal kanunlar altında dış ticaret ve yerel tüketim vergilerinden pay alma hakkına sahiptiler. Ancak 1955’de gerçekleştirilen maliye reformuyla Alman 45 Anayasası’nda vergi gelirlerinin dağıtımıyla ilgili mevcut olan önceki uygulamalar değiştirilmiş, gelir ve kurumlar vergisinin üçte biri federal idareye tahsis edilmiştir. Aynı zamanda Almanya’da eyaletler arasında ortaya çıkan bazı mali yükleri karşılamak için bir denkleştirme mekanizması kurulmuştur (Werner,2006:119,120 ). Federal Alman Anayasası’nın 28. maddesiyle yerel yönetimlere özerklik statüsünün eyalet anayasalarıyla tanınması hususunda federal devlet güvencesi sağlanmış, eyalet anayasaları da belediyelere ve ilçelere seçilmiş organları aracılığıyla özerklik kullanma güvencesi sağlamış ancak, gelir kaynağı oluşturma özerkliği vermemiştir (Hoffschulte,1994:147; Quasten,1995:140). Belediyelerin önemli gelir kaynakları; vergiler, ücretler, merkezi yardımlar ve diğer gelirlerden oluşmaktadır. Şekil 1.1’den de anlaşıldığı üzere Almanya’da yerel yönetimlerin gelirlerinin %42’si vergi gelirlerinden, %14’ü hizmetlerden sağlanan gelirlerden, %28’i devlet tarafından yapılan yardımlardan ve %16’sı diğer gelirlerden oluşmaktadır. Şekil 1.1: Batı Almanya’da Belediyelerin Gelir Kaynakları (2001) O Vergİler %14 O Ücretler %42 O Yardımlar %28 O Dİğer Gelİrler %16 Kaynak: Werner,2003:13. Batı Almanya’da belediyelerin vergi gelirleri ise aşağıda Şekil 1.2’de oranlarıyla birlikte gösterilmektedir. Buradan da anlaşıldığı gibi belediyelerin vergi gelirleri içerisinde en yüksek payı gelir vergisi payı ile ticaret vergisi oluşturmaktadır. Gelir vergilerinden alınan payın vergi gelirlerine oranı %43 ve ticaret vergisinin payı ise, %35’dir. 46 Şekil 1.2: Batı Almanya’da Belediyelerin Vergi Gelirleri (2001) O Gelir Vergisi Payı %43O KDV Payı %5 O Ticaret Vergisi %35 O Mülk Vergİsİ %16 O Dİğer Vergİler %1 Kaynak: Werner,2003:14. Tablo 1.8: Almanya’da Vergi Gelirlerinin Yönetimler Arasında 2001 GELİRLERİ (€ MİLYAR) YEREL YÖNETİM PAYI (%) FEDERAL YÖNETİM PAYI (%) VERGİ MERKEZİ YÖNETİM PAYI (%) Paylaşımı (2003) Tüketim Vergisi 100 -- -- 60.750 Veraset Vergisi -- 100 -- 3.069 Emlak Vergisi -- -- 100 9.076 Bireysel Gelir Vergisi 42.5 42.5 15 141.396 Katma Değer Vergisi 51.4 46.5 2.1 138.935 Kurumlar Vergisi 50 50 -- -0.426 Faiz İndirimi 44.0 44 12 29.846 Ticaret Vergisi 14.8 7.7 77.5 24.533 Kaynak: Werner,2006:118. 47 Tablo 1.8’de de görüldüğü gibi belediye vergilerinin temelini belediyelerin kendi beldelerindeki işletme ve ticarethanelerden aldıkları ticaret vergileri (Gewerbesteuer) oluşturmaktadır. Belediyeler belli sınırlar içerisinde ticaret vergisi oranını da kendileri belirlemektedirler. Belediyelerin arsa, arazi ve binalara ilişkin olarak aldığı emlak vergisi ikinci önemli gelir kaynağıdır. Belediyelerin bunlar kadar önemli bir gelir kaynağı olmasa da elektronik ve otomatik oyun aletlerinden aldığı eğlence vergisi, içkili yerler izin vergisi, bazı belediyelerce alınan ikinci konut vergisi, içeceklerden alınan vergi ve avlanma vergisi gibi vergi gelirleri de bulunmaktadır (Zahn,1994:170,171). Doğu ve Batı Almanya’da ekonomik durum farklı olduğu için belediyelerin gelir yapıları da farklılık göstermektedir. Batıdaki belediye gelirlerinin %28’ini devlet yardımları oluştururken, doğudaki belediye gelirlerinin %55’ini bu yardımlar oluşturmaktadır (Werner,2006:122,123). Belediyeler yürüttükleri hizmetlerle ilişkili olarak resim ve harç almaktadırlar. Böylece belde sakinleri yararlanmış oldukları hizmetin bedelinin tamamını ödemekte ve belediyeler de bu hizmetlerin maliyetinin üzerinde bir ücret almamaktadırlar (Zahn,1994:173). Federal devlet sürekli olarak uluslararası yükümlülükler (savunma,kalkınma yardımları, AB yükümlülükleri) nedeniyle artan masrafları ön plana çıkarırken; eyaletler, harcamaların federal devletler tarafından belirlenmesi nedeniyle kendi kararlarını rahat alamamaktan ve hareket alanının daralmasından şikayetçi olmaktadırlar (Fiedler,1995:55). Yerel yönetimler (İlçeler,Belediyeler), finanse edilebilir konutların yapımı, işlevsel banliyö sisteminin kurulması gibi yerel hizmetlerin maliyetinin artması; işsizler için sosyal yardım, siyasi mültecilerin yerleştirilmesi ve yoksulların sayısının artması gibi nedenlerden dolayı yerel hizmet verme yeteneklerinin zorlanmasından ve iş göremez duruma sokacak mali yükler getirmesinden rahatsızlık duymaktadırlar (Quasten,1995:142). Yerel yönetimlerin toplam kamu harcamaları içindeki payı, borçlanma hariç tutulduğunda %27’dir (Mengi,1997:106). Vergi türlerinin çoğu için Federal Anayasa hangi düzeyde verileceğini belirlemiş olmakla birlikte en büyük vergi gelirleri olan gelir, kurumlar ve değer artışı vergilerinin bu üç yönetim arasında paylaşımı konusunda siyasi gerginlikler yaşanmaktadır (Fiedler,1995:55). Yerel yönetimlerin borçlanma yoluyla kaynak sağlamalarına genellikle yatırım harcamaları için izin verilmektedir. Yerel borçlanma limitleri eyaletten eyalete değişiklik göstermekte, doğudaki 48 belediyelerin borçlanma oranlarının batıdaki belediyelerden daha yüksek olduğu görülmektedir (Werner,2006:138,140). 8.4. Belçika’da Yerel Yönetimler Belçika Anayasası’nın 5 Mayıs 1993 tarihindeki “Belçika topluluklardan ve bölgelerden oluşan federal bir devlettir” hükmüne kadar Belçika devletini bilinen devlet sistemleri arasında bir sınıflandırmaya tabi tutmak oldukça güçtü. Daha sonra yapılmış olan kurumsal reformlar sonucunda federasyona oldukça yaklaşılsa da bu yapı Belçika’ya özgü bir federal yapı olarak kabul edilmiştir. Federal yönetimin anayasa tarafından garanti altına alınmış, devlet düzeyinde güçleri ve belli bir egemenlik hakkı bulunmaktadır (OECD,2002:12). Belçika toplumu, özellikle karmaşık ve parçalanmış bir toplumdur. Ülkenin kuzeyindeki Flamanlarla, güneyindeki Valonlar arasında dil ve kültür farklılığı ikili bir yapı oluşturmaktadır (De Bruycker,1995:168). 8.4.1. Belçika’da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri Belçika’da bir devlet, 3 topluluk (Flamanlar, Fransızca konuşanlar ve Almanca konuşanlar), 3 bölge (Flaman bölgesi,Valon bölgesi ve Brüksel), 10 il14, 589 belediye’den oluşan bir yapı mevcuttur (OECD,2002:90). Belçika illeri ve komünleri bugünkü yapılanmalarını Fransız Devrimine borçludurlar. Belçika, 1795-1814 yılları arasında Fransa’ya ilhak edilmişti. Bu dönem boyunca kentlerin ve kasabaların ayrıcalıkları ülke genelinde belediye reformu yapılmak amacıyla kaldırılmış, 9 il’e bölünme de bu dönemde gerçekleştirilmiştir (De Bruycker,1995:177). Devlet, yerel yönetimler ve topluluk yönetimleri arasında hiyerarşik bir yapı bulunmamaktadır (OECD,2002:87). Belediyelerin ve illerin statüsünün, bölgelerin ve federal hükümetin yetkileriyle çakışması nedeniyle Belçika federalizminde yerinden yönetim kuruluşlarının rolünü yeniden değerlendirmek amacıyla yapılacak her türlü geniş kapsamlı bir reform olasılığı kolay gözükmemektedir (De Bruycker,1995:178). Ancak, Belçika’da 1975 ve 1977 yıllarında yapılan bazı reform çalışmaları sonucunda komün sayıları dörtte bir oranında azaltılarak, belediye sayısı 2359’dan 589’a15 indirilmiş, belediyelerin birleştirilmesi sonucunda fazla bir tasarruf sağlanmamış, sadece bazı belediyelerde hizmet 14 Wallonya Bölgesinde Wallonca konuşulan Brabant, Le Hainaut, Liege, Luxembourg ve Namour illeri yer alırken Flaman Bölgesinde Flamanca konuşulan Brabant, Anvers, Batı Flandre, Doğu Flandre ve Limbourg İlleri yer almaktadır. 15 Bu belediyelerin 19’u Brüksel’de, 262’si Valon Bölgesi’nde, 308’i Flaman Bölgesi’nde yer almaktadır. 49 kalitesinin arttığı görülmüştür (De Bruycker,1995:180). Ayrıca 1993 ve 2001 yıllarında yapılan düzenlemelerle yerel yönetimler güçlendirilmiştir (OECD,2002:23). 8.4.2. Belçika’da Yerel Yönetimlerin Görevleri Başlangıçta yerinden yönetim çerçevesiyle sınırlandıran bölgeselleştirme daha sonra giderek açık bir biçimde federasyondan yana bir eğilime dönüşmüştür. Topluluk ve özellikle Bölge adı verilen yeni bir yönetim düzeyinin oluşturulması illerin varlığının tartışılmasına sebep olmaktadır. İller, belediyelere oranla siyasal planda daha az önemli bir kurum olmakla birlikte eğitim, tarım, bayındırlık, sağlık, kültür, gençlik gibi değişik alanlarda hizmetler sunmaktadırlar (De Bruycker,1995:182). Belediye harcamaları toplam kamu harcamalarının %23’ünü oluşturur (OECD,2002:90). Yerel yönetim harcamalarının sektörel dağılımı ise, eğitim (%37), sosyal güvenlik (%16), genel kamu hizmetleri (%15) ve ekonomik faaliyetler (%15) şeklindedir (OECD,2002:99). Sonyıllarda yapılan reformlarla belediyeler birleştirilerek, kamu hizmetlerinde daha büyük ölçek ekonomileri ve daha yüksek verimlilik elde edilmiştir. Belediyeler özellikle enerji dağıtımıyla çöp ve kanalizasyon alanlarında ortak hareket etmektedirler (OECD,2002:92). 8.4.3. Belçika’da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları Belçika’da merkezi yönetim yüksek vergi toplamanın seçmenlerde yaratacağı tepkiden çekinmekte, yerel yönetimler ise gelirlerinin büyük kısmını merkezi hükümetin sağlaması halinde merkezin kendi işlerine karışmasından endişe etmektedir. Bunların sonucunda yerel yönetimler gelirlerinin büyük kısmını vergiler yoluyla kendileri sağlamaktadır. Yerel yönetim gelirleri tüm kamu gelirlerinin %33’ünü ve GSMH’nın %16’ını oluşturur. Bunun %78,5’i vergi gelirlerinden, %3,1’i vergi dışı gelirlerden ve %18,4’ü bağış ve yardımlardan oluşmaktadır. Yerel yönetim vergi gelirlerinin %85’i gelir, kar ve sermaye üzerinden alınan vergilerden; %15’i mal ve hizmetler üzerinden alınan vergilerden oluşmaktadır (OECD,2002:29-31,35). Belçika’da yerel yönetimler sermaye harcamalarına yönelik borçlanma konusunda önemli bir esnekliğe sahip bulunurken, cari nitelikli harcamalar konusunda sadece kısa dönemli borçlanmaya gidebilmektedirler. Ayrıca 1990-1997 yılları arasında bölgelere geniş mali özerklik imkanları sağlanmıştır (OECD,2002:9,47). 50 9. AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI VE YEREL YÖNETİMLERİN MALİ ÖZERKLİĞİ Avrupa Konseyi, 1981-1984 yılları arasında yerel yönetimlerin özerkliği ile ilgili bazı ilkeleri tartışarak “Yerel idarelerin güçlendirilmesi, özerkliklerinin savunulması, yerinden yönetim ve demokrasi ilkelerine dayanan bir Avrupa’nın kurulmasının temel koşuludur” görüşünden hareketle Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nı kabul etmiştir16. Bu şart ile yerel yönetimlerin hakları kanuni güvenceye alınırken, bunların görevlerini yerine getirebilmesi için mali kaynaklarla desteklenmesi gerektiği öngörülmüştür (Emil ve Yılmaz,2005:262). Yerel yönetimlerde idari ve mali özerklik esaslarının hakim olması, bu yönetimlerin görevleriyle bağdaşır gelirlerle donatılmaları, aralarında birlik kurabilmeleri ve yasal sınırlar içerisinde diğer ülke yerel yönetimleriyle işbirliğine gidebilmeleri şartın öncelikleri arasındadır (Pıtırlı,1989:68). AYYÖŞ’nda özerk yerel yönetimlerin anayasal ve hukuki dayanağının ulusal mevzuatla ve uygun olduğu durumlarda anayasa ile tanınacağı belirtilmiş ve özerk yerel yönetim kavramı üzerinde durulmuştur. Buna göre Şart’ın 3. maddesinde özerk yerel yönetim şu şekilde tanımlanmıştır: “Özerk yerel yönetim kavramı yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkanı anlamını taşır.” Görüldüğü gibi yerel özerkliğin dayanağının anayasalarda veya kanunlarda yer alması ve yerel özerklik ilkelerinin kanunlarda yer alması gerekmektedir. Şart’ın 4. maddesinde “Yerel Yönetimler, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmış olmayan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmemiş olduğu tüm konularda faaliyette bulunmak açısından tam takdir hakkına sahip olacaklardır.” denilerek yerel yönetimlerin yerel kamu hizmetlerini yerine getirmesinde bizdeki liste yönteminin yerine, genel yetki yöntemini benimsemiştir. Özerklikle ilgili önemli konulardan biri olan yerel yönetimlerin idari 16 Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, 15 Ekim 1985 tarihinde imzaya açılmış, Türkiye anlaşmayı 21 Kasım 1988’de imzalamış, 8 Mayıs 1991 tarih ve 3723 sayılı Kanunla TBMM tarafından bazı maddelerine çekinceler konulmak suretiyle onaylanması uygun görülmüş, 6 Ağustos 1992 tarinde 92/3398 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 3 Ekim 1992 tarih ve 21364 sayılı Resmi Gazetede yayınlanmış ve yürürlük tarihi ise 1 Nisan 1993 olarak belirlenmiştir. 51 denetimi konusu Şart’ın 8. maddesinde düzenlenmiştir. Şart’a göre yerel yönetimlerin her türlü idari denetimi ancak kanunla veya anayasayla belirlenmiş durumlarda ve bunlara uygun yöntemlerle sadece kanuna ve anayasal ilkelere uygunluk sağlamak amacıyla yapılacaktır. Yerel özerkliğin temelini oluşturan mali özerklik konusuna AYYÖŞ’nın 9. maddesinde değinilmiştir. Bu madde’de yerel yönetimlerin ulusal ekonomik politika çerçevesinde, serbestçe kullanabilecekleri yeterli mali kaynağa sahip olacakları ve bu kaynakların anayasa ve kanunla belirlenen sorumluluklarla orantılı olacağı belirtilmiştir. Ayrıca Yerel yönetimler mali kaynaklarının bir bölümünü kanunun koyduğu sınırlar dahilinde, oranlarını kendilerinin belirleyebilecekleri yerel vergi ve harçlardan sağlayabilecekleri; mali bakımdan zayıf olan yerel yönetimlerin mali eşitleme yöntemleri veya buna eş önlemlerle destekleneceği belirtilmiştir. Şart’ın geneline bakıldığında Avrupa Konseyine üye ülkelerde yerel yönetimlere özgü demokratik kuralları, her ülkede birbirine yakın bir biçimde işletmek suretiyle Avrupa düzeyinde halkın iradesine dayalı bir entegrasyona gidişin belirtileri görülmektedir (Pıtırlı,1989:63). AYYÖŞ’nda AB ülkeleri yetkilerle donatılmış yerel yönetimlerin varlığının, hem etkili hem de vatandaşlara yakın bir hizmet sağlayacağına inanarak, AB ülkelerinde özerk yerel yönetimlerin korunması ve güçlendirilmesinin demokratik ilkelere ve yönetimde adem-i merkeziyetçiliğe dayanan bir Avrupa oluşturulmasında önemli bir katkı sağlayacağını düşünmüşlerdir. Bunun içinde karar organları demokratik bir şekilde oluşan, sorumlulukları, yetkileri, karar alma ve uygulama serbestlikleri ve bu sorumlulukların karşılanması için gerekli kaynaklar bakımından geniş bir özerkliğe sahip yerel yönetimlerin olması gerektiğini kabul etmişlerdir. 9.1. Avrupa Birliğinde Yerel Yönetim Uygulamaları Avrupa’da yakın zamana ülkeler arasında yerel yönetimlere ilişkin ilkelerde bir örneklik bulunmazken Avrupa Birliği sürecinde Avrupa Konseyi tarafindan çıkarılan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı bu bağlamda ülkelerin yerel yönetimlere ilişkin bakış açılarını birbirine yaklaştırmıştır (Marcou,1993:52). AB açısından AYYÖŞ yerinden yönetimlerin anayasası hükmündedir. Şart, yerel yönetimlerin tüm üye ülkelerde nasıl yapılandırılması gerektiğini, birbirleriyle nasıl ilişkilerde bulunabileceklerini, belediye başkanlarının hangi hak ve yetkilere sahip olması gerektiğini ve bu konularda ilgili 52 devletlerin hak ve yükümlülüklerini belirlemiştir (Mildon,2003:123). AYYÖŞ’nda “yerinden yönetim esasına dayalı bir Avrupa oluşturulması” hedeflenmiş ve bu hedefi gerçekleştirmek için şartı imzalayan ülkelerin “geniş bir özerkliğe sahip yerel yönetimlerin varlığını” temel ilke olarak benimsemeleri gerekliliği belirtilmiştir. AYYÖŞ, yeterli mali kaynaklara sahip olmayı, yerel yönetimlerin özerkliğinin ayrılmaz bir öğesi olarak görmektedir. Bu nedenle Şart’ın yerel yönetimlerin mali kaynakları ile ilgili 9. maddesinde, yerel yönetimlerin makro ekonomik politikalar çerçevesinde, kendi yetkileri içinde, serbestçe kullanabilecekleri yeterli kaynaklara kavuşturulması, bu kaynakların yasal ve anayasal sorumluluklarıyla orantılı olması gerektiği vurgulanmaktadır. AB üyesi ülkelere bakıldığında ülkeler arasında oldukça farklı yapılarla karşılaşılmaktadır. Yerel yönetim sayısı bakımından en dağınık ve sayıca en kalabalık ülke Fransa olarak görülmektedir. Bunu İtalya ve İspanya izlerken sayı bakımından en az yerel yönetime sahip olan İngiltere, yerel yönetimlerin en güçlü olduğu ülkelerdendir. Aşağıda Tablo 1.9’da da görüldüğü gibi dünyada hemen her ülkede farklı bir yerel yönetim uygulaması olduğu gibi AB ülkelerinde de yerel yönetim uygulamalarında bir tekdüzelik bulunmamakta, birbirinden farklı isim ve yapılanmalar görülmektedir. 53 Tablo 1.9 : AB (EU25) Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Yapısı FEDERAL DEVLET AVUSTURYA BELÇİKA ALMANYA ÜNİTER DEVLET GÜNEY KIBRIS ÇEK CUMHURİYETİ DANİMARKA ESTONYA FİNLANDİYA FRANSA YUNANİSTAN 1. DÜZEY 2. DÜZEY 2358 Gemeinden 589 Communes 10 Provinces 12431 Gemeinden 323 Kreise 377 (24 Municipalities/353 Communities) 6248 Obec 270 Kommuner 227 (194Vallad/33Linnad) 432 Kunta 36784 Communes LİTVANYA LÜKSEMBURG MALTA HOLLANDA POLONYA PORTEKİZ 1034 (914 Demos/120 Koinotita) 3145 Telepulesek 85 (5 City Councils/75 Town Councils/5Borough Councils) 8101 Comuni 527 (7 Republikas Pilsetas /53 Pagats/34 Novads/433 Pagasti) 61 Savivaldybes 116 Communes 68 Municipalities 458 Gemeenten 2478 Gminy 308 Municipios SLOVAKYA 2891 Obec SLOVENYA İSPANYA 210 Obcina 8110 Municipios İSVEÇ İNGİLTERE 290 Kommuner 404 (239 Districts/165 Unitary Authorities) MACARİSTAN İRLANDA İTALYA LETONYA 3. DÜZEY 9 Lander 3 Communautes, Regions 16 Lander 3 14 Kraj 13 Amter 100 Departements 50 Nomoi 19 Megyek 29 County Councils 103 Province 26 Rajoni 12 Provincies 314 Powiaty 26 Regions 8 Regional Authorities 20 Regioni 16 Wojewodstwa 2 Regiao Autonoma (Madeira,Azores) 8 Vyssie Uzemne Celky 50 Provincias 20 Landsting 34 Counties 17 Communidades Autonomas 2 Devolved Nations (İskoçya, Galler) 1 Devolved Territory (Kuzey İrlanda) EU 25 88002 1125 123 Kaynak: DEXIA, Sub-national Public Finans in the EU, November 2006:6. 54 9.2. Avrupa Birliği Tarafından Yerel Yönetimlere Sağlanan Mali Kaynaklar Avrupa Birliği tarafından yerel yönetimlere mali anlamda destek sağlamak üzere çeşitli yardımlar yapılmaktadır. Bu yardımlar: ödenek yardımları, kredi ve borçlar ile çeşitli finansman kaynaklarından oluşmaktadır. Bunların dışında yerel yönetimlere seminerler, araştırmalar, yerel istihdam girişimleri, kültür ve diğer alanlarla ilgili olarak çeşitli mali kaynaklar sağlanmaktadır. Ödenek Yardımları: Bu yardımlar Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ERDF, European Regional Development Fund), Avrupa Sosyal Fonu (ESF, European Social Fund) ile Tarım Destek ve Garanti Fonu (AEGGF, European Agricultural Guidance and Guarantee Fund) aracılığıyla yapılmaktadır. Bu fonların en geniş kapsamlısı olan Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, bölgeler arasındaki ekonomik eşitsizliği gidermek amacıyla “Avrupa Bölgesel Politikalarının” bir aracı olarak 1974 yılında oluşturulmuştur. Yerel ve bölgesel yönetimler “Program Yardımları” adı altında bölgesel programları ve hedefleri gerçekleştirmek amacıyla Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu’ndan doğrudan yardım almaktadır. Avrupa Sosyal Fonu ise, yerel yönetimler açısından önemli kaynaklardan biridir. Yerel yönetimler bu fonlarla yeni iş alanları oluşturmakta, eğitim ve konut imkanları sağlamaktadır. Kredi ve Borçlar: Avrupa Yatırım Bankası (EIB, European Investment Bank) yerel yönetimlerin bölgesel eşitsizliği en aza indirmeyi hedefleyen kalkınma projeleri için düşük faizli borç ve kredi imkanları sağlamaktadır. Diğer Finansman Kaynakları: Yerel yönetimlere, çevre, enerji tasarrufu ve ulaşım alanlarında bilimsel araştırma ve teknoloji transferi yapabilmeleri için sağlanan kaynaklardır (Toprak,1997:13). 55 Tablo 1.10: Vergilerin Merkezi ve Yerel İdareler Arasında Paylaşımı (1998) MERKEZİ VEYA FEDERAL DEVLETLER EYALET YEREL İDARE SOSYAL GÜVENLİK FONLARI AVUSTURYA 52,7 9,3 10,2 27,8 BELÇİKA 36,7 23,3 4,9 35,1 ALMANYA 29,4 22,0 8,0 40,6 İSVİÇRE 30,1 19,5 14,8 35,7 ABD 45,1 19,2 12,0 23,7 DANİMARKA 64,9 -- 32,0 3,1 FİNLANDİYA 52,6 -- 22,2 25,2 FRANSA 43,6 -- 10,6 45,8 YUNANİSTAN 68,8 -- 1,1 30,1 İTALYA 58,8 -- 11,7 29,5 LÜKSEMBURG 68,1 -- 6,3 25,6 HOLLANDA 56,5 -- 3,0 40,5 İRLANDA 86,8 -- 2,0 11,2 PORTEKİZ 67,0 -- 6,1 26,9 İSPANYA 48,0 -- 17,0 35,0 İSVEÇ 58,1 -- 30,8 11,1 İNGİLTERE 78,2 -- 3,9 17,9 TÜRKİYE 69,1 -- 16,6 14,3 FEDERAL DEVLETLER ÜNİTER DEVLETLER Kaynak: OECD:2001:15 Tablo 1.10’da da görüldüğü gibi AB ülkelerinde, yerel yönetimlere tahsis edilen vergi gelirlerinde farklılıklar görülmektedir. İngiltere, Yunanistan, Hollanda, İrlanda ve Belçika gibi bazı ülkelerde bu oran %5’in altında kalırken, İsveç ve Danimarka gibi bazı ülkelerde bu oran %30’ların üzerine çıkmaktadır. Bu oranları değerlendirirken yerel yönetimlere her ülkede farklı görev ve yetkilerin tanınmış olduğunu ve ülkelerin üniter veya federal yapılarından kaynaklanan farklılıkların olduğunu gözönünde 56 bulundurmak gerekir. AB ülkelerinde, İrlanda ve İngiltere hariç olmak üzere, yerel yönetimler birden fazla yerel vergiye sahiptirler. Avusturya, Almanya ve İskandinav ülkelerinde gelir vergisi yerel yönetimlerin temel gelir kaynağını oluşturmakta ve AB ülkelerinin bir çoğunda yerel emlak vergisi mali gelirlerin önemli bir kısmını oluşturmaktadır. Ancak AB ülkelerinde yerel ya da bölgesel yönetimler tarafından uygulanan bazı vergiler, malların serbest dolaşımı ilkesine ters düşmesi nedeniyle yasaklanabilmektedir. Vatandaşlara daha iyi hizmet verebilmek için halka en yakın yönetim birimi olan yerel yönetimlerin gelişmesine büyük önem verilmekte ve AB fonlarının önemli bir bölümü bu yönetimlere tahsis edilmektedir. AB’nde, yerel yönetimlerin idari yapılanma, görev dağılımı, mali kaynak paylaşımı gibi yerel yönetim sistemine ilişkin konularda üye ülkelere herhangi bir yaptırım uygulanmadığı için tek bir yerel yönetim sistemine rastlamak mümkün değildir. Bu nedenle üye ülkelerin yerel yönetim sistemlerinde farklılıklar bulunmaktadır. AB sınırları içerisinde demokratik ve katılımcı bir yerel yönetim anlayışı geliştirilmektedir. AB’de tek bir yerel yönetim sistemi olmamasına rağmen, merkezi hükümetlerle yerel yönetimler arasında belirlenmiş bir altüst ilişkisinin olmaması, merkezi hükümetlerin belediyeleri ilgilendirebilecek konularda alacağı kararlara yerel yönetimlerin aktif olarak katılması, belediye başkanlarıyla belediye meclislerinin sistemin temelini oluşturması, belediye başkanlarının belediye meclisine hesap vermesi gibi, AB genelinde yerel yönetimlere özgü ortak özelliklerden bahsetmek mümkündür. Yerel idarelere mali kaynakların devri suretiyle kimi hizmetlerin daha ekonomik ve kaliteli sunulması olanakları yaratılabilir; ancak yerel idarelerin ulusal politikaları düşünmeden hareket edebilmleride bir risk unsurudur. Birçok ülkede yerel idarelere vergilendirme yetkisinin devri anayasa değişikliğini gerektirdiği için uygulanması kolay değildir. Aşağıda Tablo 1.11’de AB (15) ülkelerinde federal ve üniter yapıya sahip devletlerdeki yerel yönetimlerin toplam kamu harcamalari ile GSYİH içindeki payları gösterilmektedir. Buradan da anlaşılacağı üzere 1985-2001 yılları arasında eyalet ve yerel yönetimlerin harcamalarında artışlar sözkonusudur. Gerek üniter gerekse federal devletlerin toplam harcamalarında ve toplam gelirlerinde ortalama %2-3 oranında artış yaşanırken, aynı dönemde harcamaların GSMH’ya oranında önemli bir değişiklik olmamıştır. Eyalet ve yerel yönetim harcamalarının artmasında 57 devletin ekonomideki payının artmış olması, hizmetlerin etkinliği nedeniyle hizmetlerin yerel yönetimlere devredilmesi ve hizmetlerin nicelik ve nitelik olarak artması etkili olmuştur. Tablo 1.11: AB (EU15) Ülkelerinde Eyalet ve Yerel Yönetimlerin Gelir ve Harcamalarının GSYİH’ya Oranı EYALET VE YEREL YÖNETİM HARCAMALARI EYALET VE YEREL YÖNETİM GELİRLERİ Toplam GSYİH’ye Toplam Gelirlere GSYİH’ye Harcamalara Oranı (%) Oranı (%) Oranı (%) Oranı (%) 1985 2001 1985 2001 1985 2001 1985 2001 FEDERAL DEVLETLER AVUSTURYA 28.4 28.5 15.5 14.5 24.6 21.4 12.1 10.8 BELÇİKA 31.8 34.0 16.6 16.6 11.4 11.3 5.5 5.6 ALMANYA 37.6 36,1 17,2 17,0 31.9 32.4 13.7 14.3 ÜNİTER DEVLETLER DANİMARKA 53.7 57.8 32.2 31.8 32.3 34.6 18.7 20.0 FİNLANDİYA 30.6 35.5 17.8 17.0 24.8 24.7 13.5 13.2 FRANSA 16.1 18.6 8.7 9.9 11.6 13.1 5.9 6.8 YUNANİSTAN 4.0 5.0 2.0 2.4 3.7 3.7 1.5 1.8 İRLANDA 30.2 29.5 11.8 8.2 6.4 5.3 2.0 1.5 İTALYA 25.6 29.7 13.4 14.2 10.7 17.6 4.3 8.0 LÜKSEMBURG 14.2 12.8 6.0 4.9 8.0 7.4 3.8 3.2 HOLLANDA 32.6 34.2 19.1 15.9 11.4 11.1 6.0 5.2 PORTEKİZ 10.3 12.8 4.6 5.7 7.6 8.3 3.0 3.5 İSPANYA 25.0 32.2 11.4 13.0 17.0 20.3 6.6 8.2 İSVEÇ 36.7 43.4 26.6 24.8 34.3 32.0 20.9 19.7 İNGİLTERE 22.2 25.9 9.9 10.9 10.5 7.6 4.5 3.6 Kaynak: OECD,2003:145. 58 Mali disiplinin sağlanabilmesi için özellikle yerel yönetimlerin borçlanması konusunda ülkeler kendi siyasi ve mali yapılarına göre çeşitli uygulama mekanizmaları geliştirmişlerdir. Aşağıda Tablo 1.12’de merkezi yönetimlerle yerel yönetimler arasında bütçe disiplininin sağlanmasına yönelik uygulamalar özetlenmiştir. Tablo 1.12: Yönetimler Arasında Bütçe Disiplini Mekanizması Ülke Avusturya Mali Çerçeve Uygulama mekanizmaları • İş Birlikçi Bir Tutum: Açık bir Dahili İstikrar Paktı 1999’da yürürlüğe girmiştir ve 2001 ve 2004 yılları arasını kapsayan şu anki düzenleme Ekim 2001 yılında kabul edilmiştir. Bu pakt’a göre belediyeler 2001-2004 yılları arasında grup olarak bütçelerini dengelemek durumundadırlar bunun yanı sıra bölgeler yılda gayri safi yurtiçi hasılanın en az % 0.75 oranında bütçe fazlası üretmek zorundadırlar. Bu sorumluluk herhangi bir tek belediye’yi bağlamaz, belediyeler içinde bulundukları Toprak parçasına göre gruplanırlar. Bu pakt her Toprak parçasına bazı sorumluluklar dağıtmaktadır. Hedeflere durum gerçekleştikten sonra uyulmak zorunluluğu vardır. Pakt diğer hükümetlere bütçe fazlası / bütçe açığı haklarının devir edilmesine müsaade etmektedir. Kamu yatırımlarının finanse edilmesi konusunda herhangi spesifik bir bilgiye referans yapılmamıştır. • Borçlanma: Lander için borçlanma konusunda herhangi bir bariz kısıtlama bulunmamaktadır. Belediyeler sadece olağanüstü harcamalarını yapmak için borçlanabilirler. Lander kanun tarafından yerel borçlanmayı düzenlemek ile sorumlu kılınmıştır ancak var olan düzenlemeler çeşitli Landerler arasında önemli farklar göstermektedir. • Denklerin Baskısı: İşbirlikçi bir çerçeve kapsamında. • Finansal Yaptırımlar: Hedefe ulaşamayan hükümetler sabit ve değişken bir ceza ödemek durumundalardır. Bu ceza istikrar katkı payının yüzde 8’i ve noksanlığın yüzde 15’inin (bu oranın bir tavanı vardır) toplamından oluşur. Ancak yaptırımların uygulanması için Federal hükümet, Lander ve belediyelerden oluşan bir komisyonun oybirliği ile buna karar vermesi gerekmektedir. Eğer bir yıl içinde hedefe uyum sağlanırsa ödenen ceza iade edilir aksi taktirde para hedefe uyum sağlayan yönetimler arasında paylaştırılır. • Fesih Şartı: Ciddi bir ekonomik yavaşlama halinde yaptırımlar uygulanmaz. 59 Belçika • İş Birlikçi Bir Tutum: Finans Yüksek Konseyinin tavsiyesiyle farklı yönetim katmanlarına izin verilen bütçe açığı ve harcama büyümesi seviyeleri belirlenmiştir. Bu tavsiyeler yıllık raporlarda basılmaktadır. Bütçe açığı hedefi genel mali dengeye işaret etmektedir. • Borçlanma: Bölge ve topluluklar bono çıkartabilirler ancak bunun için merkezi yönetimden izin almaları gerekmektedir Çek Cumhuriyeti • Resmi Bir İşbirliği Bulunmamaktadır: Yerel yönetimler borçlanmada özgürdürler ve eğer planlanmış bir noksan ödemesini ödemek için belediye garanti yada maddi teminat verirse açık gösteren bir bütçeyi onaylayabilirler. • İşbirlikçi Bir Tutum: Merkezi yönetim ve Yerel Yönetim Birliği arasındaki resmileştirilmiş bütçe koordinasyonu sisteminin kökleri 1970’lere dayanmaktadır. Yerel yönetimler dengeli bütçe uygulamak zorundadırlar, ancak önemli vergi toplama haklarına sahiplerdir. Ancak merkezi yönetim yakın bir geçmişte bir vergi erteleme uygulaması başlatmış ve bu uygulama aynı zamanda yerel yönetimler içinde geçerli olmuştur. • Borçlanma: İlçe ve belediyeler genel bir kural olarak borçlanamazlar. Ancak bu kurala önemli istisnalar vardır. İlçeler mali yıl içindeki toplam net yatırım harcamalarının yüzde 25’ine kadar olan bölümünü uzun dönemde borçlanarak yapabilirler bunun yanı sıra çoğu kullanıcı ödemeleriyle finanse edilen belli sektörlerde yapılacak yatırımlar için belediyeler özgürce borçlanabilirler. Ayrıca İçişleri bakanlığı kendi isteğine bağlı olarak belediyelere borçlanma izini verebilir. Danimarka 60 • Denklerin Baskısı: İşbirlikçi bir çerçeve kapsamında • İdari Prosedürler: Bölgesel yönetimlerle yapılan görüşmeler ve bu yönde yapılan Denetim Konseyi tavsiyesi sonrasında federal yönetim kanunen iki yıl süresince bölgelerin borçlanmasını kısıtlama hakkına sahiptir. Bölgesel yönetim katmanı belediyelerin bütçelerini izleyerek gerektiğinde harcama kısıntıları yada vergi artışları uygulayabilir. • Piyasa Disiplini: Yerel yönetim borcu Devletin garantisi altında değildir. • Denklerin Baskısı: Merkezi yönetim ve Yerel Yönetim Birliği arasındaki anlaşma kanunen bağlayıcı değildir ve Birlik anlaşmaya genel uyumu temin etmek için gereken araçlara sahip değildir. • Finansal Yaptırımlar: Eğer vergi dondurulması ihlal edilirse bütün ekstra net vergi gelirlerine kişisel ve genel blok hibelerinde azaltılma yapılarak el konulacaktır. Euro Alanı / AB Ülkeleri • Mali Kural: Mali çerçeve 2 ana koşuldan oluşur aşırı bütçe açığı pozisyonuna girmemek için yapılan Antlaşma şartı – buna göre istisnai ve geçici olmadığı takdirde gayri safi yurtiçi hasılanın % 3’ünü geçen bir cari açık aşırı sayılmaktadır- ve İstikrar ve Büyüme Paktının şartı olan hem orta vadede hem de her yıl dönemsel olarak ayarlanmış şartlarda dengeye yakın yada fazlası olan bir bütçeye sahip olmayı başarmak ve bu durumu korumak. Finlandiya • Mali Kural: 2001 yılında orta vade de belediyelerin dengeli bir bütçesi olmasını zorunlu kılan bir kanun uygulamaya konmuştur. • Borçlanma: Yerel borçlanma hakkında kesin kararlar alınmamıştır. Bütün borçlanmanın koordinasyonunu belediyelerin organizasyonu üslenmektedir ve borçlanmalar Devlet tarafından garanti edilmemektedir. • Mali Kural: Yerel yönetimlerin işletme açığı göstermelerine izin verilmemektedir. • Borçlanma: Fransız yerel yönetimleri sermaye yatırımlarını finanse etmek için borçlanabilirler. Fransa • İdari Prosedürler: Üye ülkeler her yıl senelik istikrar veya uyum programlarını sunarlar. Bu programlarda kendilerinin kısa ve orta vadeli mali stratejilerini ifade ederler. Bu programlar düzenli olarak güncelleşir ve denkler teftişinden geçerler bunun yanı sıra Komisyon ve Konsey tarafından izlenirler. • Finansal Yaptırımlar: Sadece sürekli olarak Konsey tavsiyelerine karşılık olarak ıslah tedbirleri alınmaması halinde uygulanır. Bu yaptırımlar, faizsiz bir ödeme– ki bu ödeme eğer aşırı bütçe açığı 2 yıl sürerse bir cezaya dönüştürülüryapılmasından ibarettir. Bu ödeme / ceza gayri safi yurtiçi hasılanın % 0.5’ini geçemez. • Yaptırım Yoktur: Belediyeler bilanço’da noksanlarını nasıl ödeyeceklerinin planını yapmakla yükümlüdür. • İdari Prosedürler: Yerel merkezi yönetim temsilcisi her sene yerel bütçeleri kontrol eder. Eğer bütçe kanunun öngördüğü şartları ihlal ediyorsa, Chambre Regionale des Compte’ye (CRC) gönderilir. Hesap denetim prosedürü hem bir ön değerlendirme hem de bir geçekleşen durumun kontrolünden ibarettir. Eğer belli bir tavanının üstünde bir açık ortaya çıkarsa, Bölgesel Hesap Odası (CRC) yerel yönetime münasip mali önlemleri önermek zorundadır. 61 Almanya Yunanistan Macaristan İzlanda İrlanda 62 • İşbirlikçi Bir Tutum: Politika koordinasyonu için kullanılan en büyük araç yönetimler arası Finansal Planlama Konseyi’dir (Finanzplanungstrat). Bu konsey federal hükümet, Lander, ve toplulukların temsilcilerinden oluşmaktadır. 2003 ve 2004 yılları için harcama limitlerini öngören bir Dahili İstikrar Paktı kabul edilmiştir. • Borçlanma: 16 Lander’in çoğu altın kuralı benimsemiştir; yani sadece yatırım harcamaları için borçlanmaya izin verilmektedir. Eğer diğer finans seçenekleri mümkün veya uygun değilse, belediyeler sadece sermaye yatırımlarını finanse edebilmek için borçlanabilirler. Ve bu borçlanmanın yapılabilmesi bölgesel izine tabiidir. • Yerel Yönetimlerde Kısıtlı Mali Özerklik: Yönetimin alt katmanları (valilikler ve belediyeler) kendi bütçelerini hazırlar ve bölgesel temsilcilerine merkezi yönetimin onaylaması için sunarlar. • Borçlanma: Bütün borçlanma Ekonomi ve Finans Bakanlığının onayına tabiidir. • Borçlanma: Belediyeler sadece sermaye giderlerini finanse etmek için borçlanmaya yetkilidirler. Bu borçlanmanın tavanı kendi senelik net (faiz ödemelerinden sonraki) gelirlerinin yüzde 70’i olarak belirlenmiştir. • İşbirlikçi Bir Tutum: Merkezi yönetim ve Yerel Otoriteler Birliği arasında danışma toplantıları muntazaman yapılmaktadır. • Borçlanma: Yerel otoritelerin borçlanmasına herhangi bir sınır getirilmemiştir. • Yerel Yönetimlerde Mali Özerklik: Yerel Yönetimler dengeli bütçeler uygulamak zorundadırlar. Bu bütçeler Çevre ve Yerel Yönetim Departmanı tarafından kontrol edilmekte ve izlenmektedir • Denklerin Baskısı: Finansal Planlama Konseyi, (Finanzplanungstrat) mali kalkınmayı yönetimin tüm katmanlarında izleme, ve uyum gösterilmediği takdirde mali disiplini iyileştirmek için tavsiyelerde bulunma görevlerini yerine getirmekle yükümlüdür. • Piyasa Disiplini: Yerel yönetim borçları Devlet garantisi altında değildir. • İdari Prosedürler: Eğer bir belediye borcunu ödeyemezse Sosyal İşler Bakanlığının yönetimi altına verilebilir. • İdari Prosedürler: Yükümlülüklerini yerine getirmeyen otoriteler görevden alınabilinir ve yerine merkezi yönetim tarafından atanan bir vekil getirilebilir. İtalya • Borçlanma: Borçlanma Yerel Yönetim Kanunu tarafından yönetilmektedir. Bu kanuna göre herhangi bir borçlanma teklifinin uygun bakan tarafından (normalinde Çevre ve Yerel Yönetim Bakanı) onaylanması gerekmektedir. • Mali Kural: 1999 yılında bir Dahili İstikrar Paktı kanunlaşmıştır. Bu pakt yerel yönetimleri bütçe açıklarını azaltmalarını hiçbir politika değişikliği olmayan bir taban çizgisi ile karşı karşıya bırakmıştır. O anki gelirlerin %25’inden fazlası borç ödemelerine gidemez. • Borçlanma: Bölgesel ve yerel otoriteler sermaye yatırımlarını finanse etmek için borçlanabilirler. Lüksemburg • Yerel Yönetimlerde Kısıtlı Mali Özerklik: Belediyeler işletme açığı gösteremezler. Belediye hesapları İlçe Vekilleri tarafından incelenir ve tarafsız muhasebe denetimleri İçişleri Bakanlığının tarafsız muhasebe denetimi bölümü tarafından denetlenir. • Borçlanma: Belirli limitleri aşan borçları İçişleri Bakanının onaylaması gerekir. Hollanda • İşbirlikçi Bir Tutum: Merkezi otoriteler ve Hollanda Belediyeleri Birliği arasında finansal konularda muntazaman toplantılar yapılmaktadır. Yerel yönetimlerin önemli vergi toplama hakları vardır ancak bütçelerini dengede tutmak zorundadırlar. Bütçeleri daha yüksek yönetim katmanları tarafından dikkatlice takip edilmektedir. İlçe otoritelerinin, • Denklerin Baskısı: Paktın genelde bölgesel ve Belediye Başkanları konferansları çerçevesinde, olası aşırılığa kaçmaların düzeltmelerini yapmak üzere işleyen bir işbirliği mekanizması bulunmaktadır. • Finansal Yaptırımlar: Avrupa yaptırımları uygulamaya uymayan yönetimler arasında aşırıya kaçma katkılarına göre paylaştırılacaktır. • Fesih Şartları: Beklenmedik olaylar karşısında borçlanma limitleri gevşetilebilir. • İdari Prosedürler: Anayasa yerel yönetimlerin kontrolünü Baş Dük, İçişleri Bakanı ve bölgesel vekiller aracılığıyla merkezi sisteme veren bir sistem kurmuştur. Baş Dük yerel yönetim tarafından yapılan kanuna yada kamu yararına aykırı herhangi genel veya spesifik bir işi geçersiz kılabilir. Bunun yanı sıra, belediyenin, kurulun yada belediye başkanının verdiği herhangi bir denetim kuralı yada spesifik kararı da hükümsüz kılabilir. • İdari Prosedürler: Merkezi otoriteler mali sıkıntılar yaşayan bir belediyeye sadece eğer belediye bu sorunlarını çözmek için daha yüksek vergiler sayesinde gelirini yeteri kadar yükselttiği takdirde yardım eder. Mali yardıma karşılık olarak belediye mali bağımsızlığını kaybeder. 63 Norveç Polonya 64 bütçe açığının takip eden yıllarda da devam etme olasılığı olan bir belediyenin mali kontrolünü eline alması kanunen şart koşulmuştur. • Borçlanma: Yerel otoriteler bütçelerini dengeledikleri takdirde borç almakta serbesttir (gerçekleşme temeline dayanan muhasebe kaidesinde) • Mali Kural: İlçe ve belediyeler işletme açığı gösteremezler. Gerçekleşen bir bütçe açığı olması halinde bu açığın iki yıl içinde kapatılması gerekmektedir. • Borçlanma: Yerel Yönetimlerin borçlanmasında açık kısıtlamalar bulunmamaktadır. • Mali Kural: Anayasa, kamu borcunun gayri safi yurtiçi hasılasının %60’ını geçmesini yasaklamaktadır. Kamu Finansı Kanunu hem merkezi hem de merkez altı yönetimlerin borcu gayri safi yurtiçi hasılasının %50’sinin altında sabitlemesini şart koşmaktadır. Yerel yönetimler aynı zamanda borç alım ve ödemelerinde spesifik limitlere tabiidir bu oranlara sırasıyla toplam gelirlerinin %60 ve %15’ini geçmemelidir.. • İdari Prosedürler: Bir belediye yada ilçe yönetimi eğer iki yıl içinde oluşmuş bütçe açığını kapatamazsa kredi almak yada uzun dönem kontrat anlaşmasına girme (örneğin kira kontratı) yönünde aldığı herhangi bir karar Yerel Yönetim ve Bölgesel Kalkınma Bakanlığı onaylayana kadar geçersizdir. Bakanlık Internet’te yönetimi altında olan yerel yönetimlerin listesini yayınlamaktadır. • İdari Prosedürler: Yerel yönetimler bütçe tasarılarını Bölgesel Onaylama Odalarına sunmak zorundadırlar. Bu odalar merkezi yönetimin temsilcileridir ve görevleri bu bütçe tasarılarını inceleyip her yerel yönetiminin teklif edilen herhangi bir açığı kapatacak kadar imkanı olduğunu saptamak ve bir borçlarının ödemelerinin sürdürebilirliği hakkında genel bir hüküm vermektir. Bölgesel Onaylama Odalarının kararı olumsuz ise, mevzubahis bütçe Odanın yönlendirmesine göre değiştirilmelidir. • Eğer borç gayri safi yurtiçi hasılasının % 55’ini geçerse, Bakanlar Kurultayı Parlamentoya kamu borcunu konsolide etmeye yönelik bir plan sunmak zorundadırlar. Eğer kamu borcu gayri safi yurtiçi hasılasının % 60’a yeni devlet ulaşırsa Portekiz Slovak Cumhuriyeti İsveç • Mali Kural: Yerel Finans kanununa göre güncel harcamalar güncel gelirlerin üzerine çıkamaz ve buna göre yıllık borç ödemeleri ve kısa dönemli borçlar için bir tavan miktar belirlemiştir. Bunun yanı sıra 2002 yılının Temmuz ayında yürürlüğe giren Bütçe İstikrar Kanununa göre, yıllık Bütçe Kanunu borçluluk seviyesi için tavan belirleyebilir • Borçlanma: Yerel yönetimler, sabit sermaye yatırımlarını finanse etmek üzere borçlanmakta özgürdür. • Mali Kural: Belediyeler ve onlardan daha yüksek olan bölgesel otoriteler güncel harcamaları güncel harcamalarla dengede tutmak zorundadır. 2005 yılından itibaren, Yerel borç ve borç ödemeleri (anapara ve faiz) geçen senenin güncel gelirlerinin sırasıyla %60 ve %25 oranını geçemez. • Borçlanma: Yerel yönetimler sadece sabit sermaye yatırımlarını finanse edebilir. 75 milyon SKK’nın üzerinde kredi alınacak ise Finans Bakanlığından onay alınması gerekmektedir. Yerel yönetim borcu, merkezi yönetim tarafından garantilenmemektedir. garantileri verilmez, Bakanlar Konseyi Parlamentoya mali konsolidasyon planı sunmak zorundadır ve Yerel yönetimler dengeli bütçeler geçirmek zorundadır. • Fesih Şartları: Bu prosedür acil bir durum karşısında atlanabilir. • Finansal Yaptırımlar: Bütçe İstikrar Kanununa göre, eğer yerel yönetimler borçluluk seviyesi limitlerini aşarlarsa yada finansal bilgileri zamanında vermezlerse merkez yönetiminden yapılan transferler azaltılabilir yada durdurulabilir. • İdari Prosedürler: Borçlarını karşılayamayan belediyeler merkezi yönetim altına getirilebilir. • Finansal Yaptırımlar: Finans Bakanlığı mali şartlara uymayan Yerel yönetimlere bir milyon SKK’lık bir ceza uygulayabilir. • Piyasa Disiplini: Devlet yerel yönetim borçları için garanti vermemektedir. • Mali Kural: Yerel yönetim bütçeleri açık gösteremez. Eğer açık olursa, en fazla 2 yıl devam edebilir. İki yılın sonunda da açığın kapatılması gerekmektedir. • Borçlanma: Yerel borçlanmalarda herhangi bir kısıtlama yoktur. 65 Türkiye • Yerel Yönetimlerde Kısıtlı Mali Özerklik: Yerel bütçe ve hesaplar merkezi yönetim tarafından izlenmektedir. • Borçlanma: Belirli miktarları aşan krediler merkezi yönetim otoritelerinin onayına bağlıdır. Birleşik Krallık • Yerel Yönetimlerde Kısıtlı Mali Özerklik. • Borçlanma: Yerel borçlanma merkezi yönetimin onayına bağlıdır. • Resmi Koordinasyon bulunmamaktadır: Ancak çoğu eyalet kanuni bir şart olarak dengeli bütçe kurallarını yürürlüğe sokmuştur. • Borçlanma: Merkez tarafından eyaletlerin borçlanmasına herhangi bir kısıtlama getirilmemiştir. ABD • Piyasa Disiplini: Federal hükümet Yerel borçları garantilememektedir. Kaynak: OECD,2003a:50-57. 2005 yılında bölgesel borç AB (25)’de 633 milyar Euro idi yani kişi başına 1,370 Euro idi ve 2000-2005 yılları arasında az bir miktar yükselmiş böylece gayri safi yurtiçi hasıla oranının içindeki ağırlığı %5,6’dan %5,8’e çıkmıştır. Bölgesel borcun toplam kamu borcu içindeki ağırlığı ise %9,1’den %9,2’ye çıkmıştır. Beş yıllık dönemde ortalama yılda %2,4 bir artış görülmüştür. 2005 yılında bu oranın büyüme hızı %4,9 oranında artmıştır. Yerel ve bölgesel borcun, gayri safi yurtiçi hasılayla olan oranında önemli ulusal değişiklikler görülmektedir: Malta’da neredeyse hiç borç görülmezken, İspanya’da bölgesel borç ağırlığı gayri safi yurtiçi hasıla oranının %9,1’dir. Bölgesel borç /toplam kamu borcu oranı genelde %20’nin altında kalmaktadır. Estonya ve Lüksemburg çok az kamu borcu oranına sahip istisna ülkelerdendir. Yeni üye ülkelerin bölgesel borçları AB (15) ülkelerinden önemli oranda azdır. Sırasıyla 2005 yılında gayri safi yurtiçi hasıla oranının %2.1 ve %6’sıdır. Ancak 2000 ve 2005 yılları arasında onların da borçlarının hacmi özellikle Macaristan, Polonya ve Letonya’da ortalama yılda %13,6 oranında artmıştır. Borç oranları düşük olsa bile, böyle bir büyüme, gittikçe liberalleşen bir borç alma piyasası çerçevesinde norm şartlarına yetişmek ve 66 yeni altyapı inşa etmek için aktif ödünç alma politikalarının uygulandığını göstermektedir (Çek Cumhuriyeti, Polonya, Letonya vs.). 2005 yılında AB (10) bölgesel borç aktif olmaya devam etmiştir (+%10,1). Bu da yeni Üye Ülkelerin bölgesel yönetimlerinin AB ortak finansmanlı projelere katılımını sağlamıştır. AB (15)’deki bölgesel yönetimler sıklıkla daha ağır borçlanmaya gitmektedir. Bu durum İspanya, Hollanda, İtalya, Fransa ve İsveç’te geçerlidir. Bu duruma bazen yerel yönetimlerin uzatılmış yatırım sorumlulukları neden olmaktadır. Borcun yükü bazen sadece bir avuç yerel yönetim otoritelerine binmiş olabilir. İspanyol özerk topluluklarının borçlarının % 60’ı sadece Katalonya, Valensiya, Madrid’dedir. Diğer ülkelerde görülen düşük borçlanma oranları kendi kendini finanse etmek için yeterli kapasiteye sahip olmak (Lüksemburg’da olduğu gibi) ya da katı borçlanma kurallarının mevcudiyeti ile açıklanabilinir. Bu borçlanma kuralları daha merkezi ülkelerde bir gelenek halindedir ve aşırı borçlanmadan kaçınmak için uygulanıyor olabilir (Yunanistan, Birleşik Krallık, İrlanda, Danimarka, Portekiz). Bunun yanı sıra bu kurallar bütçe kısıtlamaları altında sıkılaştırılmıştır. 2000 ve 2005 yılları arasında AB bölgesel borcunun yılda ortalama sadece %2.4 oranında artmasına rağmen genelde düşük borç oranları rapor eden ülkelerin mesela Yunanistan, İrlanda ya da Portekiz’deki bölgesel yönetimlerinde bu oran daha yüksek olmuştur. Bunun tersine, Avusturya, Hollanda ve Birleşik Krallık bu dönemde borçlarını azaltmıştır (DEXIA.2006:8). 67 68 İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER MALİYESİ Bu bölümde bazı ülkelerdeki yerel yönetim yapıları da gözönünde bulundurularak Türkiye’deki yerel yönetimlerin tarihsel süreçte geçirmiş olduğu aşamalar, yerel yönetimlerin mali yapıları ile yerel yönetimlerimize yardımcı olan kuruluşlar hakkında bilgiler verilmiş, böylece yerel yönetimlerimizin mali alt yapıları ortaya konulmaya çalışılmıştır. 1. TÜRKİYE’DE GELİŞİMİ YEREL YÖNETİMLERİN TARİHSEL Türkiye’deki yerel yönetimlerin kuruluş tarihi, Batı Ülkeleriyle kıyaslandığında oldukça yeni sayılmaktadır. Bu nedenle Türkiye’de yerel yönetimlerin batılı anlamda köklü bir geçmişe ve batı tipi yerel yönetim geleneğine sahip olduğu ileri sürülemez (Ortaylı,1990:63; Eryılmaz,1995:340). Osmanlı Devletinde kamu hizmetleri tımar, vakıf ve merkezi bütçe sistemiyle karşılanmış, taşra yönetimi tımar adı altında özerk ve mahalli bir sisteme tabi tutulurken, eğitim, sağlık ve bayındırlık gibi hizmetler vakıf sistemi ile yürütülmüştür. Devletin büyüklüğü yanında, merkezi ordu giderleri, saray masrafları ve bazı devlet adamlarına yapılan ödemelerden oluşan merkezi bütçe oldukça küçük kalırken yerel hizmetler adem-i merkeziyetçi bir anlayışla yürütülmüştür (Özsoy,2000:623). Bu nedenle Osmanlı döneminde, mahalli hizmetler uzun bir geçmişe sahip olan vakıflar, loncalar ve mahalleler tarafından yerine getirilmiş pek çok yerel ve toplumsal ihtiyacın karşılanmasında yerel yönetimlere önemli birikim sağlamışlardır (Ortaylı,1990:65). Osmanlı’da yerel yönetimlerin kurulması devletin kendi isteği doğrultusunda gerçekleştirilirken; Avrupa’da yerel yönetimler halkın isteği ve baskısı sonucunda kurulan (Tekeli,1982:308; Öztürk,1992:74) bir sivil toplum kurumu olmuşlardır. Bu nedenle yerel yönetimler toplumsal koşullarımızın oluşturduğu bir kurum olmamakla birlikte Türkiye’de yüzyılı aşkın bir süreye sahip yerel yönetim geleneği bulunmaktadır (Ergun,2004:173). Özellikle Tanzimat’tan sonra adem-i merkeziyet tartışmaları gündeme gelmiş olsa da devletteki merkeziyetçi yapı Cumhuriyet Dönemi’nde de ağırlığını hissettirmiştir. Tanzimat Dönemi’nden sonra adem-i merkeziyet 69 prensibinin uygulandığı alanlar vilayetlerle belediyeler olmuştur. 1921 Anayasası’nda yerel yönetimlerin muhtariyeti ve mahalli görevler asli nitelikte kabul edilmişti. Ancak, adem-i merkeziyet kapsamlı olarak tanınmakla birlikte uygulamaya geçirilememiştir. Bu nedenle, 1924 Anayasası’yla tekrar, 1876 Anayasası’nın ilkeleri benimsenmiştir. 1924 Anayasası’nın 90. maddesiyle illerin yanı sıra kasaba ve köyler de tüzel kişilik kazanmışlardır. 1876, 1921, 1924 ve 1961 Anayasalarında adem-i merkeziyet ilkesi giderek genişlerken, yerel yönetimler konusunda yapılan yasal düzenlemeler, zaman içinde merkezi idare lehine değişmiştir (Ünlü,1993:52-53; Özer,2000:171). 1961 Anayasası’nda yetki genişliği ilkesi, yerel yönetimlerin tüzel kişilikleri ve yerel yönetimlerin görevleri ile orantılı kaynak tahsisi hususlarıyla ilgili düzenlemelere yer verilmiştir. 1982 Anayasası’nın 123. maddesine göre idarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanmaktadır. Anayasa’nın 127. maddesinde yerel yönetimlerle ilgili olarak şu düzenlemeler yer almaktadır: “Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir. Merkezi idare, yerel idareler üzerinde, yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve yerel ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. Yerel yönetimlerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi yönetim ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu yönetimlere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır” 1982 Anayasası’nın 127. maddesinin son fıkrası 1961 Anayasası’nda da yer almakla birlikte temenniden öteye gidemeyen ve uygulamaya konulamayan bir hüküm olarak kalmıştır. Anayasamızda yerel yönetimler; “il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak 70 üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri” şeklinde tanımlanmaktadır. Merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde, yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip bulunmaktadır. Anayasa’nın 127. maddesinin son fıkrasında yerel yönetimlerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla, kendi aralarında Bakanlar Kurulu’nun izni ile birlik kurabilecekleri, bunların görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi yönetimle karşılıklı bağ ve ilgilerinin kanunla düzenleneceği, bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanacağı konuları düzenlenmiştir. Tarih sahnesine çıkan ilk Türk Devleti’nden, Osmanlı’nın Tanzimat Dönemi’ne kadar sahip olduğumuz bir belediye teşkilatı bulunmamaktaydı (Yıldırım,2006:31). Bu nedenle Türkiye’de yerel yönetimlerin tarihsel gelişimi Osmanlı döneminde belediye teşkilatının oluşturulup tüzel kişilik kazandırılmasıyla başlamış (Kırışık ve Sezer,2006:5), bunu daha sonra köy ve il özel idarelerinin tüzel kişilik kazanmaları izlemiştir. Bu nedenle yerel yönetimlerin tarihsel süreç içerisindeki gelişimi Osmanlı ve Cumhuriyet dönemi olmak üzere iki aşamada ele alınmıştır. 1.1. Osmanlı Döneminde Yerel Yönetimler Osmanlı döneminde idari yapılanma, merkez ve taşra teşkilatları olmak üzere iki kısımdan oluşmaktaydı ve ilk yerel yönetim yapılanmasının oluşturulduğu 1854 yılına kadar yerel hizmetleri görmekle yükümlü bir birim oluşturma ihtiyacı duyulmamıştı. Çünkü Türk-İslam ve Anadolu medeniyetlerine dayanan geleneklerin ve Osmanlı İmparatorluğu’nun kendine özgü idari yapısı, toprak rejimi ve maliyesi sonucu oluşmuş olan loncalar, vakıflar ve mahalleler gibi önemli kurumlar tarafından bu yerel hizmetler yerine getirilmekteydi (Kılıçer,1990:16;Eryılmaz,1995:340). Ayrıca kadılar, yargı görevlerinin yanısıra esnafın denetimi ve cezalandırılması, narh işleri gibi yerel hizmetlere yönelik görevlerde de bulunmaktaydılar. Bunlar genel olarak sağlık, kültür, sosyal dayanışma, yerel güvenlik ve denetim gibi işlevleri olan kurumlar olmakla birlikte Tanzimat Dönemi’ne kadar yerel yönetim gibi bir kurumdan ve bir iki istisna dışında yönetime yardımcı olan devamlılık kazanmış yerel kurullardan söz etmek kesinlikle mümkün değildi (Ortaylı,1990:64). 71 Osmanlı Devleti’nde yerel yönetimlere, 1839’da Tanzimat Fermanı’nın ilan edilmesini izleyen batılılaşma hareketleri içerisinde, özellikle 1854 Kırım Savaşı sonrasında göçlerle birlikte yaşanan kargaşa ortamında, yerel hizmetlerdeki aksaklıkların ortaya çıkmasıyla ihtiyaç duyulmaya başlanmıştır (Ortaylı,1990:70). İl özel idareleri Fransa’nın departmanlarından esinlenerek kurulurken, belediyeler ve köyler de yine, Fransa’nın komünlerinden esinlenerek kurulmuştur (Sakınç,2000:120). 1.2. Cumhuriyet Dönemi’nde Yerel Yönetimler Günümüzde yerel yönetim denildiğinde, kamu tüzel kişiliğine ve seçimle işbaşına gelen karar organlarına sahip kuruluşlar anlaşılmaktadır. Batı’da bu niteliklere sahip yerel yönetimler, 1789 Fransız Devrimi’nden sonra kurulmaya başlarken, Türkiye’de çağdaş anlamda yerel yönetim uygulamaları, Cumhuriyet Dönemi’nin ilk yıllarında kurulmaya başlanmış, yerel yönetimlerle ilgili temel kanunlar bu dönemde kabul edilmiştir. Türkiye’de yerel yönetimlerimizin durumuna baktığımızda Cumhuriyetin başında ülke nüfusu 13,6 milyon iken bunun sadece %25’i belediyelerde yaşamaktaydı (İBMİGM,1998:28). Tablo 2.1: Yerel Yönetimlerin Sayısı YEREL YÖNETİM TÜRÜ SAYISI İL ÖZEL İDARESİ 81 BELEDİYE 3225 KÖY (04.07.2006 tarihi itibariyle) 34458 MAHALLE (04.07.2006 tarihi itibariyle) 17990 Mezra (04.07.2006 tarihi itibariyle) 47044 Kaynak: 02.02.2007) İB (www.mahalli-idareler.gov.tr/Belediye/BELEDIYE_ISTATISTIK.xls Tablo 2.1’de de görüldüğü gibi bugün yapısal, işlevsel ve rakamsal olmak üzere birbirinden çok farklı 81 il özel idaresi, 3225 belediye, 34 binin üzerinde de köy yönetimi bulunmaktadır. Türkiye’de bulunan belediyelerin 16 tanesi büyükşehir, 65 tanesi il, 101 tanesi büyükşehir ilçe belediyesi, 749 tanesi ilçe, 283’ü alt kademe, 2011’i de belde belediyesidir. Cumhuriyet’in kuruluş yıllarının özel koşulları ile devrimleri yurt geneline yayıp benimsetme ve kökleştirme amacı, devletin örgütlenme, 72 görevler üstlenme ve hizmet yapma çabalarında merkeziyetçiliğe ağırlık verilmesini zorunlu kılmıştır. Bu nedenle çıkarılan yasalar ve kurulan örgütlerle bir yandan yerel yönetimlerin görevleri derece derece merkezi yönetim kuruluşlarına aktarılması ve mali kaynaklarının ihmal edilmesi nedeniyle yerel yönetimler güçsüz bırakılmışlardır (Aytaç,1994:8). Böylece Türkiye’deki kamu yönetimi sistemi, örnek aldığımız Fransız modelinden daha merkeziyetçi bir yapıya sahip olurken (Prud’homme,1991:187,188), merkezi yönetim zamanla kamu hizmetlerinin bir çoğunu bünyesinde aşırı şekilde toplayarak asli fonksiyonlarını yerine getiremeyecek duruma gelmiştir. Bu aşırı merkeziyetçi uygulamalar nedeniyle zamanla halkın yerel düzeydeki kamu hizmetlerine ilgisi azalmıştır. Böyle bir yapılanma demokrasinin ve ekonomik kalkınmanın gelişmesini olumsuz yönde etkilemektedir (DPT,1991:30; Erdoğan,1998:893). 2. YEREL YÖNETİMLERİN MALİ YAPILARI Türkiye’de yerel yönetimlerin mevcut gelir kaynakları 2380 sayılı Belediye ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu (BGK), 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu (BBK), 5393 sayılı Belediye Kanunu (BK), 442 sayılı Köy Kanunu (KK), 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu (MİBK), 1329 sayılı Emlak Vergisi Kanunu (EVK) ve diğer bazı mevzuatta düzenlenmiştir. Yerel yönetimler içerisinde il özel idareleri ve köylerin görev ve kaynak bakımından fonksiyonları azaldığı için bugün yerel yönetimler denildiğinde daha çok belediyeler ön plana çıkmaktadır. Bugün Türkiye’de yerel yönetimlerin en önemli gelir kaynakları merkezden sağlanan genel bütçe vergi gelirleri üzerinden verilen paylar ve devlet yardımlarından oluşmakla birlikte; vergi, resim, harç, katılma payları, faiz ve ceza gelirleri, girişim, iştirak ve faaliyet gelirleri gibi ikinci derecede önemi olan öz gelirleri de bulunmaktadır. 73 4.496 2.494 853 7.843 2.920 1.635 636 5.192 Belediyeler Büyükşehir Belediyeleri İl Özel İdareleri TOPLAM 11.940 1.174 4.482 6.284 2006 (1) 13.665 1.343 5.130 7.192 2007 (2) http://ekutup.dpt.gov.tr/program/2006.pdf 10.081 987 3.806 5.288 2005 25.09.2006 1,46 0,18 0,46 0,82 2003 DPT, 1,82 0,20 0,58 1,04 2004 2007 2,07 0,20 0,78 1,09 2005 sf:64 2,16 0,21 0,81 1,14 2007 (2) Programı 2,13 0,21 0,80 1,12 2006 (1) Yılı (gsmh’YA ORANLAR, %) 74 Yukarıda Tablo 2.2’de belediyelerin, büyükşehir belediyelerinin ve il özel idarelerinin genel bütçe vergi gelirlerinden almış oldukları paylar gösterilmektedir. 2005 yılı itibariyle yerel yönetimlerin almış oldukları payların toplamı GSMH’nın %2,7’sine karşılık gelmektedir ki bu oldukça düşük bir orandır. (1) Tahmin (2) Program Kaynak: DPT, 2006 Yılı Programı sf:68 http://ekutup.dpt.gov.tr/program/2006.pdf 28.02.2007 2004 2003 (CARİ FİYATLARLA, MİLYON YTL) Tablo 2.2: Genel Bütçe Gelirlerinden Yerel Yönetimlere Ayrılan Paylar 12.879 6.915 2.488 3.476 16.004 9.366 2.774 3.864 20 450 12.077 3.877 4.495 24 066 14.611 4.446 5.009 3,61 1,94 0,70 0,97 3,72 2,18 0,64 0,90 4,20 2,48 0,80 0,92 (2)(5) 2005 4,28 2,60 0,79 0,89 (3)(5) 2006 75 4,20 4,12 3,65 3,99 23.621 20.052 15.709 14.236 HARCAMALAR 2,24 2,23 1,77 1,73 12.625 10.867 7.619 6.168 1.Cari Giderler 1,92 1,72 1,28 1,56 10.828 8.370 5497 5.574 2.Yatırım Harcamaları 1,92 1,72 1,28 1,56 10.803 8.360 5.495 5.552 a.Sabit Sermaye 0,00 0,00 0,00 0,01 25 10 2 21 b.Stok Değişimi 0,07 0,13 0,43 0,55 375 615 1.850 1.955 3.Cari Transferler 0,18 0,16 0,12 0,12 1.015 799 530 430 4.Kamulaştırma ve Sabit Değer Artışı -0,22 -0,12 0,05 0,03 -1.222 -600 212 109 5.Sermaye Transferleri 0,08 0,08 0,07 -0,38 446 397 295 -1.357 GELİR-GİDER FARKI Kaynak: DPT (2006 Yılı Programı http://ekutup.dpt.gov.tr/program/2006.pdf sf: 69 ve 2007 Yılı Programı sf:65) (1) İl özel idareleri, belediyeler, İller Bankası ve büyükşehir belediyelerine bağlı su ve kanalizasyon idareleri ile doğal gaz ve toplu taşım işletmelerini kapsamaktadır. (2) Geçici (3) Tahmin (4) Program (5) Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün tasfiyesi, Köy-Des Projesi ve Bel-Des Projesi (2007 yılında) nedeniyle genel bütçeden yapılan transferler gelir ve harcamalarda gösterilmiştir. GELİRLER 1. Vergiler 2. Vergi Dışı Normal Gelirler 3. Faktör Gelirleri (3) (5) (2) (5) 2004 2003 2006 2003 2005 (%) (Milyon YTL) 2004 GSMH’ya Oranlar Cari Fiyatlarla Tablo 2.3: Yerel yönetimlerimizin Gelir ve Harcamaları Yukarıda Tablo 2.3’de görüldüğü gibi 2004 yılında yerel yönetim gelirleri 16.004 milyon YTL, harcamaları ise, 15.709 milyon YTL olarak gerçekleşirken; gelirlerinin GSMH içindeki payı %3,72, harcamaların GSMH içindeki payı, %3,65 olarak gerçekleşmiştir. 2004 yılı itibariyle yerel yönetim gelirlerinin %58,5’ini vergiler, %17,4’ünü vergi dışı normal gelirler ve %24,1’ini faktör gelirleri oluşturmaktadır. Yerel yönetimlerin toplam gelirlerinin GSMH’ya oranı yükselmesine rağmen Batı ülkeleriyle mukayese edildiğinde bu oran oldukça düşük kalmaktadır (Güner,2005:228). Ancak, yerel yönetimler, yapı, görev, yetki, mali imkan, personel, merkezle ve öteki kuruluşlarla ilişkiler bakımından çözmeleri gereken pek çok sorunları olması nedeniyle etkin hizmetler yapamamakta ya da yetersiz bir biçimde bu hizmetleri yerine getirebilmektedirler. Bütün dünyada yerel yönetimler az veya çok kaynak sıkıntısı içerisinde hizmet etmektedirler (Davey,1989:41). Fakat yerel yönetimlerin sahip oldukları kaynaklarla yapmış oldukları hizmet başarıları arasında oransal bir ilişki olduğu da söylenemez17. Batı ülkelerindeki uygulamalarda kamu harcamalarının %30’un üzerinde bir kısmı yerel yönetimlerce yerine getirilmekte ve bu yönetimler demokrasinin vazgeçilmez unsurları olarak kabul edilmektedir. Türkiye’de ise kamu harcamalarının %85’i merkezi yönetim tarafından yerine getirilirken, yakın bir zamana kadar da yerel yönetimler merkezi yönetimin, uzantıları olarak görülmekteydi. Türkiye’deki bu oran birçok Avrupa ve ABD yerel yönetimlerinde hemen hemen tersine bir durumda ya da nadir olarak yarı yarıya seviyelerindedir (Acartürk ve Çakmak,2005:376). 2.1. Belediyeler Belediye kavram olarak ilk kez, 1789 tarihli Fransız Kurucu Meclisince kullanılırken, belediye tüzel kişilikleri (municipal corporatians) ise, ilk kez İngiltere’de 1835 tarihinde gerçekleştirilen düzeltmeler 17 Özellikle 1980’lerden sonraki gelişmelerle yerel yönetimler kamu harcamalarının %15’ini yapmaya başlamıştı, fakat hizmet kalite ve oranında aynı şekilde bir artış mümkün olmamıştır. 2004 yılında Türkiye’de yerel yönetimler kamu harcamalarının %3,65’ini yaparken, harcamaların GSMH’ya oranı %3,72’dir. Yerel yönetimler günümüzde toplumumuzun beklentilerine oranla etkili ve verimli hizmet sunamamakla birlikte, bu durumun istisnalarının olması hizmet verimliliği anlamında bizleri umutlandırmaktadır. Denizli Belediyesi’nin “vizyondaki şehir” olma yolundaki başarılı projeleri (www.zaman.com.tr), 1993 yılında Konya Büyükşehir Belediyesi, Japonya’da dünyanın en başarılı on belediyesinden birisi seçilmesi, 1984-1988 yılları arasında Tokat Özel İdaresinin gerçekleştirmiş olduğu başarılı pilot uygulamalar ve Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin AB ödülleri bunlardan en önemlileridir. 76 sonrasında kurulmaya başlamıştır (ABB,1991:18). Cumhuriyet Dönemi’nde belediyeler ilk olarak 1930 yılında kabul edilmiş olan 1580 sayılı Belediye Kanunu ile düzenlenmiş ve uzun yıllar bu kanunla idare edilmiştir18. Daha sonra 3.7.2005 tarihinde kabul edilen ve 13.07.2005 tarihli resmi gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu ile belediyeler günün şartlarına göre yeniden düzenlenmeye çalışılmıştır. Bu kanunda belediye: “Belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanından oluşan kamu tüzel kişilikleridir (BK.mad.3/a).” şeklinde tanımlanmaktadır. Buna göre belediyeler seçilmiş organları, ayrı bütçeleri, bağımsız karar alma ve uygulama yetkileri olan özerkliğe sahip, anayasal tüzel kişiliklerdir. Türkiye’de il ve ilçe merkezlerinde belediye kurulması zorunludur. İstenmesi durumunda nüfusu 5.000 ve üzerinde olan yerleşim yerlerinde belediye kurulabilmekte, fakat içme ve kullanma suyu havzalarında, sit ve diğer koruma alanlarında, meskun sahası kurulu bir belediyenin sınırlarına 5.000 metreden daha yakın olan yerleşim yerlerinde, belediye kurulamamaktadır. Merkez kabul edilecek yerleşim yerinin meskun sahasına azami 5.000 metre mesafede ve nüfusları toplamı 5.000 ve üzerinde olan köyler veya muhtelif köy kısımları birleşerek belediye kurabilirler. Böylece, tarihsel süreç içerisinde var olan belediyelerin yanısıra birleşme ve yeni iskan nedeniyle belediyeler kurulabilmektedir. Aşağıda Tablo 2.4’de Türkiye’de il, ilçe ve belde belediyeleri gösterilmiştir. 3225 belediyeden 2011 tanesi belde belediyelerini oluşturmaktadır ki bunların büyük çoğunluğu nüfusu 5.000’in altında olan, hizmet etkinliğinden uzak, küçük ölçekli belediyelerdir. 18 Cumhuriyet Dönemi’nde Belediyelerle ilgili ilk bütünsel düzenleme 1930 tarihinde 1580 sayılı Belediye Kanunu ile yapılmıştır. Bununla birlikte 1930 yılından sonra Cumhuriyet Dönemi belediyeciliğini büyük ölçüde şekillendirilen başka yasal düzenlemeler de yapılmıştır. Bunlardan en önemlileri, Umumi Hıfzısıhha Kanunu (1930), Belediye Bankası Kuruluş Kanunu (1933), Belediye Yapı ve Yollar Kanunu (1933), Belediye İstimlak Kanunu (1934), Belediyeler İmar Heyeti Kuruluş Kanunu (1935)’dur. 1933’te yürürlüğe konan 2290 sayılı Belediye Yapı ve Yollar Yasası, günün gelişmeleri karşısında yetersiz kalınca yeni imar ve kamulaştırma yasalarının hazırlanması yoluna gidilerek 16 Temmuz 1956’da İmar Yasası kabul edilmiş ve aynı yıl 6830 sayılı Kamulaştırma Yasası yürürlüğe girmiştir. www.ekitapyayin.com/id/027/birincibolum1htm-42k- 06.02.2007 77 Tablo 2.4: Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ 16 BÜYÜKŞEHİR İLÇE BELEDİYESİ 101 BÜYÜKŞEHİR İLK KADEME BELEDİYESİ 283 İL BELEDİYESİ 65 İLÇE BELEDİYESİ GİRENLER HARİÇ) (BÜYÜKŞEHİR SINIRLARINA 749 BELDE BELEDİYESİ 2011 TOPLAM 3225 Kaynak: İB (www.mahalli-idareler.gov.tr/Belediye/BELEDIYE_ISTATISTIK.xls 02.02.2007) 2.1.1. Belediyelerin Tarihsel Gelişimi Yerel yönetimlerimizin başlangıcı 1854 yılında belediye teşkilatının kurulmasıyla başlamaktadır. Belediyelerin tarihsel süreç içerisindeki bu 150 yılı aşkın geçmişi Osmanlı ve Cumhuriyet Dönemi olmak üzere iki aşamada incelenecektir. 2.1.1.1. Osmanlı Döneminde Belediyeler Abbasi İmparatorluğu zamanında bugünkü belediye hizmetleri alanına giren birçok konuda hizmet gören bir Hisbe Teşkilatı19 bulunmaktaydı (Bilgin,1995:198). Hisbe vazifesini yerine getiren kişiye “el-muhtesib, nâzırun fi’l-hisbeh, vâli’l-hisbeh” ve Osmanlı döneminde “ihtisab ağası” denilmekteydi (Kavakcı,1975:12). Halkın mahalli ihtiyaçlarıyla ilgili çoğu hizmetler toplumun kendisinin oluşturduğu esnaf teşkilatları (loncalar), vakıflar, azınlıklar ve mahalle sakinlerinin bireysel veya ortak gayretleriyle yerine getirilirken, kısmen de devlet teşkilatı içerisinde yer alan kadılık müessesesi tarafından yerine getirilmekteydi (Tümerkan,1946:6). Osmanlı şehirlerinde kuvvetli ve düzenli bir esnaf teşkilatı olan loncalar bir taraftan şehirlerin iktisadi hayatını yönlendirirken bir taraftan da üretimi denetleyici ve tüketiciyi koruyucu yerel nitelikli bazı hizmetleri yerine getirmekteydiler (Atasoy,1992:17). Sağlık, eğitim, kültürel ve ticari 19 Hisbe kelimesinin karşılığı olarak ise, İngilizce “Market Supervision”, Almanca “das Amt des Polizeivogtes” ve Fransızca “Maintien du bon ordre” kelimeleri; Muhtesib kelimesinin karşılığı olarak İngilizce “Censor, Inspector”, Almanca “Inspektor, Markt und Sittenvogt” kelimeleri tercüme edilmiştir (Kavakcı,1975:12). Ayrıca “Hisbe Teşkilatı” ile ilgili ayrıntılı bilgi için Bkz. KAVAKCI, Yusuf Ziya. Hisbe Teşkilatı, Atatürk Üniversitesi Yayın No:431, 78 bazı sosyal hizmetler padişahlar, vezirler ve diğer devlet idarecileri ile zengin kişiler tarafından yaptırılarak herkesin yararına sunulan camiler, külliyeler, medreseler, çeşme ve sebiller, mezarlıklar, kütüphaneler, düşkünler için bakım ve barınma evleri, hastaneler, kervansaraylar, hanlar, köprüler, şehir güvenliği ve aydınlatma düzeni, aş evleri, genel hamamlar, gibi vakıflar tarafından yerine getirilmiştir (Dönmez, 1995:166; Ülkmen, 1960:324). Azınlıkların ise, kendi mahkemeleri, okulları, hastaneleri, yaşlı ve sakatlar için bakımevleri ve mahalleler için parayla tutulmuş özel kolluk görevlileri bulunmaktaydı. Mahallelerde mahalle imamları hem din adamı hem de kadıların mahalledeki yardımcısı olarak vazifeler yapmışlar, mahallelerde kurulan avarız akçası vakıfları ise, cami, mescit, ibadethane, mektep, çeşme, su yolu, gibi yapıların yapımı, onarımı, aydınlatması ve ısıtması gibi müşterek mahalli hizmetlerin yerine getirilmesini sağlamışlardır (Atasoy,1992:16). Tanzimat öncesinde yargı ve yönetim görevleri ayrılmamış olduğu için merkezi yönetimin temsilcisi ve adalet işlerinden sorumlu olan kadılar aynı zamanda esnaf denetimi, narh işleri, çarşı, pazar denetimi, belediye emir ve yasaklarının uygulanması gibi konularda düzenlemeler de yapmaktaydılar (Ülkmen,1960:324). Kırım Harbi sonlarını izleyen yıllara kadar Osmanlı imparatorluğunda yerel nitelikli hizmetler toplumun kendine özgü bu kurumları tarafından görülmekteydi. Bu nedenle 1854 yılına kadar Osmanlı da devletten ayrı bir belediye teşkilatı bulunmamaktaydı ve gerçek bir belediye yönetiminin oluşum süreci ilk olarak II. Mahmut zamanında belirli bir planın parçası olarak değil, reformlarının sonucunda çeşitli sorunlara tepki olarak başlatılmıştır (Shaw,2000:77). Yerel yönetimlerin kurulması bakımından ilk teşebbüs Gülhane Hattı Hümayunu’nun (1839) ilanını izleyen yıllarda ve özellikle 1854-1856 yılları arasında yaşanan Kırım Harbi sırasında Osmanlı ile aynı saflarda bulunan müttefik devletlerle artan ilişkiler sonunda belediye alanında başlamıştır (Eryılmaz,1995:340). Bu yıllarda Galata ve Beyoğlu’nda yaşayan Avrupalıların sayısı artmış, bunların parasal güçleri ve ticari ilişkileri arttıkça bu yeni gelişmelerin sonunda, zamanın büyük Avrupa kentlerinde olduğu gibi İstanbul’da da belediye örgüt ve hizmetleri, taş döşeli sokak ve kaldırımlar, temiz su ve lağım kanalları, sokakların ışıklandırılması ve temizlenmesi istenmeye başlamıştır (Shaw,2000:126). Yayınlanmış Doçentlik Tezi, Ankara, Baylan Matbaası, 1975. 79 Böylece, 13 Haziran 1854’de (Hicri:1271)20 Kırım Savaşı’nın İstanbul’da meydana getirdiği büyük hareketlilik sonucunda meydana gelen yeni problemlerin çözümlenmesi ve belediye zabıtası vazifesini görmek, şehrin temizliğini, aydınlatmasını, kanalizasyonunu ve güzelliğini sağlamak amacıyla Takvim-i Vekayi’nin 16 Ağustos 1854 tarihli ve 529 sayılı nüshasında yayınlanan bir resmi tebliğ ile Fransa örnek olarak alınmak suretiyle, ilk belediye kuruluşu olan İstanbul Şehremaneti idaresi21 kuruldu (Tekeli-Ortaylı,1978:18;Onar, 1952:558;Aytaç,2001:21). Ancak, belediye teşkilatının idari ve mali özerkliği bulunmamaktaydı. İstanbul Şehremaneti’nin görevleri şunlardan oluşmaktaydı: i. Zorunlu ihtiyaç maddelerinin kolaylıkla bulunmasını sağlamak ve gözetmek, ii. Narh tespiti ve denetimi, iii. Yol, kaldırım yapım ve onarımı, iv. Şehrin temizlik işlerinin yürütülmesi, v. Çarşı, pazar ve esnaf denetimi, fiyat, kalite, ölçü ve tartı denetimi, vi. Devlete ait vergi ve resimleri toplayıp maliye’ye teslim etmek (Ortaylı,1974:117). 1856’da İstanbul Belediye teşkilatı olarak 14 daireye ayrılmış ve her birinde ayrı bir belediye kurulması öngörülmüştür. Bu dairelerin hepsinin aynı anda kurulması mümkün görülmediğinden, ilk belediye dairesinin Beyoğlu semtinde kurulması ve daha sonra diğer belediye dairelerinin kurulması kararlaştırılmıştır (Gözübüyük,1967:71; Toprak,1990:76). Böylece genellikle ecnebilerin yaşadığı liman ve ticaret bölgesi olan Galata ve Beyoğlu’nda modern belediye hizmetlerinin görülmesini sağlamak üzere 20 İstanbul şehremanetinin kuruluşu hicri takvime göre 1271 yılı olup, bu tarih bazı yazarlar tarafından miladi takvime göre 1854 veya 1855 yılı olarak çevrilmektedir. 21 Şehremanetinin başında, padişah tarafından atanan Şehremini adı verilen bir belediye başkanı ve 12 üyeli bir Şehir Meclisi bulunmaktaydı. Bu meclise Şehremini başkanlık ediyordu. Şehremini’nin iki yardımcısı şehir meclisinin doğal üyesiydi. Meclis üyelerinin üçte ikisinin her yıl yeniden değişik çevreleri temsil edecek biçimde atanması öngörülmekteydi. İstanbul Şehremaneti o zamanki hükümet anlamına gelen Meclis-i Vala’ya doğrudan bağlı olacaktı (Kılıçoğlu,1998:80). Daha sonra Şehremaneti’nin başarısız görülmesi üzerine 1856’da padişahın izni ile İntizam-ı Şehir Komisyonu adında bir çalışma grubu kurulmuştur (Dönmez,1995:167). İstanbul belediyesi teşkilatı tasarısını hazırlamak ve şehir idaresi hakkında tekliflerde bulunmak üzere üyeleri yabancı dil bilen ve Avrupa görmüş müslim ve gayri müslim kimselerden oluşan bu komisyon bir süre çalıştıktan sonra kuruluşun iyi yapılmadığını, görevlerinin iyice belirtilmediğini ileri sürerek yeni bir komisyon teşkil edilmesini ileri sürerek 1857 yılında dağılmıştır. 80 fiilen ilk belediye olan Altıncı Daire-i Belediye, 1858 yılında Paris örneği izlenerek Beyoğlu ve Galata semtlerinde kuruldu. Türkçenin yanında Fransızcanın da komisyonun resmi dili olarak kabul edilmesi Fransa modelinin örnek alınmasının etkisiyle olmuştur. Altıncı Daire-i Belediye, deneme niteliğinde kurulmuş olmakla birlikte, belediyecilik hizmetlerinin yürütülebilmesi için gerekli masrafları karşılamak üzere gelir tahsil etmiş ilk belediye olmuştur (Tümerkan,1946:20). İstanbul’un diğer semtlerinde yerel hizmetler Şehremaneti’nin yetersizliğine rağmen yerine getirilmeye çalışılırken Altıncı Daire-i Belediye örnek alınarak bütün İstanbul’un 14 belediye dairesine22 ayrılması için 1868 yılında Şurayı Devlet tarafından Dersaadet İdarei Belediye Nizamnamesi çıkarılmıştır. Bu Nizamname’de İstanbul ile birlikte taşrada belediye örgütü kurulması öngörülmekteydi. (Gözübüyük,1967:71, Ortaylı,1990:71). Belediye teşkilatının Türkiye’de kurulmaya başlanması İstanbul ve taşrada ayrı ayrı zamanlarda ve birbirinden farklı şekillerde olmuştur. 1876 Anayasası gerek İstanbul’da, gerekse taşrada kurulacak belediyelerin seçimle işbaşına gelecek meclisler tarafından yönetilmesini, kuruluş ve görevleri ile meclis üyelerinin seçim usulünün kanunla belirlenmesini öngörmüştür. 1877 yılında yasama meclisinin kabul ettiği Dersaadet Belediye Kanununda İstanbul belediye teşkilatı Şehreminliği ve belediye daireleri şeklindeki eski yapılanması aynen korunurken, 14 olan belediye dairesi 20’ye çıkarılmıştır. 1912 yılında çıkarılan Dersaadet Belediyesi Hakkında Geçici Kanun ile İstanbul’daki belediye daireleri kaldırılarak yerine 9 belediye şubesi kurulurken, Şehremaneti Meclisi yerine ise bir encümen kurulmuştur (Gözübüyük,1967:70,72). 1877 yılında yürürlüğe konulan Dersaadet Belediye Kanunu Türkiye’nin ilk belediye teşkilat kanunu olup çeşitli değişikliklerle 1930 yılına kadar uygulanmıştır. Avrupa’da kentlerin ve taşrada yerel yönetime katılımın oluşumu uzun bir tarihsel süreç ve sosyo ekonomik değişmelere bağlı olarak gerçekleşirken, Osmanlı devletinde resmileşmiş bir yerel yönetim statüsü 19.yy’da dış dünyaya açılma, dış göçlerle birlikte kentlerin büyümesi, mali merkeziyetçilik sistemini yerleştirme isteği, Avrupa devletlerinin ticari 22 Belediyenin bölündüğü 14 daire içinde Avrupa kıyısında Beşiktaş, Yeniköy ve Rumeli Feneri ile Anadolu kıyısında Kanlıca, Üsküdar, Haydarpaşa ve Adalar’ın çizdiği Istanbul belediye idaresinin sınırları yaklaşık olarak günümüzde de korunmaktadır. Her daire 6. Daire gibi örgütlenip yönetilmekteydi. Her birinin belediye meclisi 8-12 üyeden oluşuyordu. Ayrıca bir belediye bütçesi düzeni getirildi. Her bölge kendi aylık bütçesini onaylamak üzere şehir eminine, o da aynı şeyi yılda bir kere Şurayı Devlete sunuyordu (Shaw,2000:128). 81 faaliyetlerini daha rahat yürütmek istemeleri ile özellikle azınlıkların siyasi katılım ve etnik haklar elde etmesi yönünde dış devletlerin yaptığı baskılar sonucunda gerçekleşmiştir (Tekeli-Ortaylı,1978:6). Tanzimat Dönemi’nde yerel yönetimlerle ilgili yenilikler yukarıdan aşağıya yapılmış, halkın bu yönde hemen hemen bir talebi olmamıştır (Çadırcı,2002:23). Avrupa’dan dönen Osmanlı yöneticilerinin devlet yönetimini modernleştirme hedefleri arasında Avrupa kentlerinde gördükleri belediye örgütünün İstanbul ve diğer büyük şehirlerde kurulması ve ulaşım, su, konut ve sağlık sorunlarına çözüm getirilmesi büyük önem taşımaktaydı (Atasoy,1992:29). 2.1.1.2. Cumhuriyet Dönemi’nde Belediyeler Osmanlı zamanında oluşturulan belediye yapısı imparatorluğun sonuna kadar fazla bir değişikliğe uğramadan devam etmiş ve Türkiye Cumhuriyeti’nin kent idaresi yapısının temelini oluşturmuştur. İstanbul, Ankara ve taşra için getirilmiş olan Osmanlı zamanındaki kanuni düzenlemeler, 1930 yılında çıkarılan 1580 Sayılı Belediye Kanunu yürürlüğe girinceye kadar varlığını sürdürmüş (Ergin,1936:135), 3.7.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun kabul edilmesine kadar bu kanun uygulanmıştır. Cumhuriyetin ilk yıllarında, Ankara’nın başkent olmasından dolayı 1924 yılında çıkarılan 417 sayılı Ankara Şehremaneti Kanunu ile Ankara’ya özgü bir belediye yönetim yapısı oluşturulmuş, İçişleri Bakanlığı tarafından atanan bir şehremini, bir belediye dairesi ve 24 üyeli belediye umumi cemiyeti görevlendirilmiştir (Tortop,1991:4; Dönmez,1995:170). 82 Tablo 2.5: Türkiye’de Belediye ve Köy Sayıları, Nüfusları ve Genel Nüfus İçindeki Payı (1927-2000) Belediye Sayım Yılı Genel Nüfus 1927 13.648.27 0 16.158.01 8 17.820.95 0 18.790.17 4 20.947.18 8 24.064.76 3 27.754.82 0 31.391.42 1 35.605.17 6 40.347.71 9 44.736.95 7 50.664.45 8 56.473.03 5 67.803.92 7 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 2000 Köy Sayısı Nüfusu - Genel Nüfusa Oranı - 40.531 - Genel Nüfusa Oranı - 505 4.174.542 25.84 34.784 11.983.476 74.16 549 4.753.304 26.67 33.908 13.067.646 73.33 583 5.145.020 27.38 33.939 13.645.154 72.62 628 5.768.665 27.54 34.109 15.178.523 72.46 809 7.804.354 32.43 34.537 16.260.409 67.57 995 9.994.644 36.01 35.083 17.760.176 63.99 1.062 12787.66 3 16.753.97 9 20.500.44 2 25.523.60 4 31.223.44 7 37.884.45 5 53.404.78 4 40.74 35.214 18.603.758 59.26 47.05 35.331 18.851.197 52.95 50.81 35.100 19.847.277 49.19 57.05 35.069 19.213.353 42.95 61.63 33.983 19.441.011 38.37 67.08 35.072 18.588.580 32.92 78.76 35.100 14.399.143 21.24 Sayısı Nüfusu 460 1.303 1.654 1.725 1.703 2.053 3.228 Kaynak: TÜİK. (Türkiye İstatistik Yıllığı, 2005:33) 83 Tablo 2.5’de de görüldüğü gibi Cumhuriyetin kuruluşu itibariyle Türkiye’deki belediye sayısına bakıldığında23 nüfus artışı ve kentleşmeye bağlı olarak belediyeleşme sürecinin artarak devam ettiği ve belli dönemler itibariyle bu artışların oldukça yükseldiği görülmektedir. 1927 yılı nüfus sayımı sonuçlarına göre 460 olan belediye sayısı, 1948 yılında çıkarılan belediye gelirleri kanununun merkez yardımlarına ve belediye fonlarına yeni bir kimlik kazandırmasıyla artmaya başlamış, 1950’li yıllardan itibaren çok partili hayata geçilmesi, tarımda makinalaşmanın başlaması, sanayileşmenin artması, kırsaldan kentlere göç olgusunun hızlanması, hızlı kentleşmenin hizmet ihtiyaçlarını arttırması ve nüfusu az olan yerlerin belediye teşkilatı kurma baskıları, belediye sayılarını süratle arttırmıştır. Özellikle 80’li yıllardan sonra belediye sayısında hızlı bir artış yaşanmış, 2005 yılı itibariyle belediye sayısı 3.225’e ulaşmıştır. 2000 yılı nüfus sayımına baktığımızda ise; Türkiye’nin nüfusu 67.803.927 kişidir ve nüfusun %79’u belediye sınırları içinde yaşarken, %21’i belediye sınırları dışında yani köylerde yaşamaktadır. Tablo 2.6: Belediye Nüfusunun Genel Nüfus İçindeki Payı BELEDİYE SINIRLARI İÇİNDEKİ NÜFUS BELEDİYE SINIRLARI DIŞINDAKİ NÜFUS TÜRKİYE NÜFUSU (2000) NÜFUS MİKTARI* 53.403.386 14.400.541 67.803.927 (%) 78,76 21,24 100 * Bu nüfuslara büyükşehir belediye sınırları içine yeni giren köyler dahil değildir Kaynak: İB (www.mahalli-idareler.gov.tr/Belediye/BELEDIYE_ISTATISTIK.xls 02.02.2007) Birçok Avrupa ülkesinde 1960 ve 1970’li yıllarda, belediyelerin birleştirilmesi şeklinde gerçekleştirilen yapısal uyarlamalarla, belediye sayıları azaltılmıştır (İBMİGM,1995:1). Batı ülkeleri ve Japonya uygulamalarında olduğu gibi çağın gereğine uygun yeni bir yapılanmaya gidilerek il, ilçe ve beldelere yeni işlevler kazandırılması gerekirken, Türkiye’de kentleşme, nüfus kriteri ve siyasi kaygıların etkisiyle bunların sayıları arttırılmış, böylece çoğunluğunu az nüfusa sahip belediyelerin meydana getirdiği etkin olmayan, küçük ölçekli bir belediye sistemi oluşturulmuştur (Yazıcıoğlu,1995:35). 23 İçişleri Bakanlığı kayıtlarına göre 1923’te Osmanlı imparatorluğundan devralınmış 421 belediye bulunurken; kimi araştırmacılara göre bu sayı 436 (Güler,1992:20) ve 389 olarak değişmektedir (KAYA,1992:2;TÜSİAD,1995:25;Geray,2002:262;Bilgin,1995:199;Ökmen,2002:105). 84 Tablo 2.7: Nüfus Gurubuna Göre Belediyelerin Dağılımı NÜFUS GRUBU 0-1999 2000-4999 5000-9999 10.000-49.999 50.000-99.999 100.000-499.999 500.000+ TOPLAM BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİ TOPLAM Kaynak: 02.02.2007) İB BELEDİYE SAYISI 354 1651 559 456 83 100 22 3225 SAYININ ORANI (%) 10,98 51,19 17,33 14,14 2,57 3,10 0,68 100 16 NÜFUS TOPLAMI (2000) 594.624 5.125.842 3.774.296 9.492.773 5.779.232 23.780.312 30.700.302 79.247.381 NÜFUSUN ORANI (%) 0,75 6,47 4,76 11,98 7,29 30,01 38,74 100 25.843.995 53,403,386 (www.mahalli-idareler.gov.tr/Belediye/BELEDIYE_ISTATISTIK.xls Tablo 2.7’de görüldüğü gibi büyükşehir belediyesini oluşturan 16 ilimizin nüfusu belediyelerin toplam nüfusunun %48,39’unu, diğer belediyeler ise %51,61’ini oluşturmaktadır. Türkiye’deki nüfusun yaklaşık olarak 1/3’ü belediyelerin yarısını oluşturan 16 büyükşehir belediyesi içerisinde yaşamaktadır. Belediye idaresi olarak bakıldığında 3225 belediye idaresinin 2005 tanesinin nüfusunun 5.000’in altında olduğu, bunların belediye sayısının %62’sini oluşturduğu görülmektedir. 2.1.2. Belediyelerin Yönetim Organları Belediye tüzel kişiliğinin, belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı olmak üzere üç organı bulunmaktadır. Bunlardan belediye meclisi ve belediye encümeni karar ve müzakere organı, belediye başkanı ise, yürütme organıdır. 1982 Anayasası 1961 Anayasası’ndan farklı olarak belediyelerin organlarının seçimle işbaşına gelmesi hususunu anayasal güvence altına almıştır. 2.1.2.1. Belediye Meclisi Belediye tüzel kişiliğinin karar ve müzakere organı olan belediye meclisleri ilgili kanunda gösterilen esas ve usullere göre seçilmiş üyelerden oluşmaktadır. 19.7.1963 Tarih ve 307 Sayılı Kanunun yayımlanmasına kadar çoğunluk sistemine göre doğrudan belde halkı tarafından seçilen üyelerden oluşmaktaydı. 1963 yılından itibaren ise, belediye seçimlerinde nisbi temsil sistemi uygulanmakta ve siyasi partiler aldıkları oy oranına göre belediye 85 meclislerinde üye bulundurmaktadırlar (Gözübüyük,1967:39). 18 Ocak 1984 Tarih ve 2972 Sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun yeni bir seçim sistemi getirmiştir. Buna göre yerel yönetimlerin seçimlerinde, nisbi temsil sistemi yanında baraj sistemi de uygulanmakta ve seçimler beş yılda bir yapılmaktadır. Ayrıca her seçim çevresinde belediye meclislerine seçilecek üye sayısı son genel nüfus sayımı sonuçlarına göre Nüfusu 10.000’e kadar olan beldelerde 9, Nüfusu 10.001’den 20.000’e kadar olan beldelerde 11, Nüfusu 20.001’den 50.000’e kadar olan beldelerde 15, Nüfusu 50.001’den 100.000’e kadar olan beldelerde 25, Nüfusu 100.001’den 250.000’e kadar olan beldelerde 31, Nüfusu 250.001’den 500.000’e kadar olan beldelerde 37, Nüfusu 500.001’den 100.000’e kadar olan beldelerde 45, Nüfusu 1.000.000’dan fazla olan beldelerde 55, olarak hesaplanmakta ve asil üyelik sayısı kadar da yedek üyelik hesaplanmaktadır. Belediye meclisi, seçim sonuçlarının ilanını takip eden beşinci gün belediye başkanının başkanlığında kendiliğinden toplanır. Bu toplantıda, meclis üyeleri arasından, gizli oyla meclis birinci ve ikinci başkan vekili ile en az iki katip üye ilk iki yılda görev yapmak üzere seçilir. Başkanlık divanı seçimi üç gün içinde tamamlanır. Bundan sonra seçilecek başkanlık divanı ise, mahalli idareler genel seçimlerine kadar görev yapacaktır. Meclisin çalışması ve katılıma ilişkin esas ve usuller İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenmektedir. Belediye meclisi, her ayın ilk haftasında önceden kararlaştırdığı günde toplanır. Bütçe görüşmesine rastlayan toplantı süresi en çok yirmi gün, diğer toplantıların süresi ise, en çok beş gündür. Meclis toplantıları herkese açıktır. Ancak, meclis başkanının veya üyelerden herhangi birinin gerekçeli önerisi üzerine, toplantıya katılanların salt çoğunluğuyla kapalı oturum yapılabilir. Her ayın ilk toplantısında belediye başkanı ve meclis üyeleri belediyeye ait işlerle ilgili konuların gündeme alınmasını önerebilirler. Öneri, toplantıya katılanların salt çoğunluğuyla kabul edildiği takdirde gündeme alınabilmektedir. İmar konuları ile yıllık bütçe dışında kalan gündemdeki diğer konular komisyonlara havale edilmeksizin belediye meclisince görüşülerek karara bağlanabilmektedir. Belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilir. Belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabilir. Yeniden görüşülmesi 86 istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir. Kararların yürürlüğe girebilmesi için, kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülki idare amirine gönderilmesi gerekmektedir. Belediye meclisi, kendisine kanunla verilen görevleri süresi içinde yapmayarak belediyeye ait işleri aksatırsa veya belediyeye verilen görevlerle ilgisi olmayan siyasi konularda kararlar alırsa İçişleri Bakanlığı’nın bildirimi üzerine Danıştay’ın en geç bir ay içinde vereceği kararla feshedilmekte, boşalan meclisin görevleri meclis çalışabilir duruma gelinceye veya yeni meclis seçimi yapılıncaya kadar, belediye encümeninin memur üyeleri tarafından yürütülmektedir. Belediyenin temelini oluşturan ve belediyenin en üst ve en yetkili karar organı olan belediye meclisi, aldığı kararla tüm belediye yönetimini yönlendirmekte; hizmetlerin yürütülmesini ve belediyenin çalışmalarını planlamakta; belediye başkanı dahil olmak üzere bütün belediye çalışanları ve çalışmalarını denetlemektedir (Çoker, 1999b:1). Belediye meclisinin görev ve yetkileri BK’nun 18. maddesinde kısaca şu şekilde düzenlenmiştir: Bütçe ve kesinhesabı kabul etmek, bütçede aktarma yapmak, borçlanmaya karar vermek, taşınmaz mal alımına, satımına, takasına, tahsisine, kiralanmasına karar vermek, ücret tarifelerini belirlemek, şartlı bağışları kabul etmek, ortaklıklar kurulmasına, belediye adına imtiyaz verilmesine, karar vermek gibi görev ve yetkileri bulunmaktadır. 2.1.2.2. Belediye Encümeni Belediye encümeni, belediyenin karar ve yürütme organı olmasının yanı sıra danışma organı olarak da görev yapmaktadır. Belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında il belediyelerinde ve nüfusu 100.000’in üzerindeki belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği üç üye, mali hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği iki üye olmak üzere yedi kişiden oluşurken, diğer belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği iki üye, mali hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği bir üye olmak üzere beş kişiden oluşmaktadır. Görüldüğü gibi belediyelerin karar ve yürütme organlarından olan belediye encümeni; belediye başkanı, halkın oylarıyla seçilmiş üyeler ve belediyenin bir kısım daire müdürlerinden oluşmaktadır. 87 Belediye encümeni, haftada birden az olmamak üzere önceden belirlenen gün ve saatte toplanır. Belediye başkanı acil durumlarda encümeni toplantıya çağırabilir. Encümen üye tam sayısının salt çoğunluğuyla toplanır ve katılanların salt çoğunluğuyla karar verir. Oyların eşitliği durumunda başkanın bulunduğu taraf çoğunluk sayılır. Çekimser oy kullanılamaz24. Encümene havale edilen konular bir hafta içinde görüşülerek karara bağlanır. Encümen başkan ve üyeleri, münhasıran kendileri, ikinci derece dahil kan ve kayın hısımları ve evlatlıkları ile ilgili işlerin görüşüldüğü encümen toplantılarına katılamazlar. Belediye Encümenin görev ve yetkileri Belediye Kanunu’nun 34. maddesinde belirtilmiştir. Buna göre encümen; stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabını inceleyip belediye meclisine görüş bildirme, öngörülmeyen giderler ödeneğinin nereye harcanacağını tespit etme, bütçede fonksiyonel sınıflandırmanın ikinci düzeyleri arasında aktarma yapma, vergi, resim ve harçlar dışında kalan dava konusu olan belediye uyuşmazlıklarının anlaşma ile tasfiyesine karar verme, taşınmaz mal satımına, trampasına ve tahsisine ilişkin meclis kararlarını uygulama; süresi üç yılı geçmemek üzere kiraya verme gibi görevleri bulunmaktadır. 2.1.2.3. Belediye Başkanı Belediye başkanları, seçimle işbaşına gelmektedirler. Ancak 1580 Sayılı Belediye kanunu, belediye başkanlığı için iki dereceli seçimi kabul etmekte, belediye başkanının seçimini belediye meclisine bırakmaktaydı. Belediye başkanının seçimi, il merkezi olmayan belediyelerde valinin, il merkezi belediyelerinde İçişleri bakanının inhası üzerine Cumhurbaşkanının tasdiki ile kesinleşmekteydi (Gözübüyük,1967:53). Bu nedenle 1961 yılına kadar belediye başkanları belediye meclisleri tarafından, gerek kendi üyeleri arasından gerekse meclis dışından seçilebilmekteydi (Bilgiç,1998:510). 27 Mayıs 1960 askeri müdahalesinden sonra ülkedeki bütün belediye başkanlıkları, valilere ve kaymakamlara verilmiş ve bu durum 1963 yılına kadar devam etmiştir. 27.7.1963 tarih ve 307 sayılı Kanun ile Belediye Kanunu’nun 89. maddesi kaldırılarak, yeniden yerel seçimlerin yapılmasına karar verilmiştir. 17.11.1963 tarihinde yapılan seçimlerde Türkiye’de ilk defa belediye başkanları doğrudan doğruya belde halkı tarafından tek dereceli ve çoğunluk sistemine göre seçilmeye başlamıştır (Yavuz,1966:113). Yine 12 Eylül 1980 sonrasında da bütün belediye başkanları 1980 öncesi olaylarda 24 Kanundaki yeni düzenlemelerde encümen çalışmalarının tıkanmaması amaçlandığı için 88 belediyelerin hizmeti aksatacak ölçülerde politize oldukları ve yer yer anarşik olaylara karıştıkları gerekçesiyle, 2303 sayılı yasa ile görevlerinden alınarak yerlerine yenileri atanmıştır (Keleş ve Yavuz,1989:169). Belediye başkanı, belediye tüzel kişiliğinin yürütme gücünü elinde bulundurduğu için belediye başkanlarının tüm görev, yetki ve sorumlulukları, sonuç olarak belediyelere verilmiş olan görevlerle, belediyelere tanınmış olan hak, yetki ve yükümlülüklerle ilgili bulunmaktadır (Çoker,1999:14). Belediye başkanlarının, belediyenin en üst amiri ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olmasından dolayı çeşitli görevleri bulunmaktadır. Belediye başkanının bu görev ve yetkileri Belediye Kanunu’nun 38. maddesinde sayılmıştır. Belediye başkanı belediye teşkilatının en üst amiri olarak belediye teşkilatını sevk ve idare eder, belediyenin hak ve menfaatlerini korur. Buna ilaveten belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetme, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturma, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlama ve uygulama, izleme ve değerlendirme, bunlarla ilgili raporları meclise sunma, belediyenin taşınır ve taşınmaz mallarını idare etme, belediyenin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etme, yetkili kurulların izni dahilinde sözleşme yapma ve gerekli durumlarda personel atama görevleri vardır. Bunların yanı sıra belediye başkanlarının, belediye yönetiminin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olarak ayrıca birçok yetki ve sorumlulukları da bulunmaktadır. Belediye başkanları görevleri süresince siyasi partilerin yönetim ve denetim organlarında görev alamadıkları gibi profesyonel spor kulüplerinin başkanlığında ve yönetiminde bulunamamaktadırlar. Belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilmekte ve meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabilmektedir. Belediye başkanlarına stratejik plan ve performans programıyla ilgili görevlerde verilmiş bulunmaktadır. Buna göre; nüfusu 50.000’in üzerinde olan yerlerin belediye başkanları, mahalli idareler genel seçimlerini izleyen altı aylık süre içinde; kalkınma planı ve programı ile ilgili olduğu yıl başından önce de yıllık performans programı hazırlayıp belediye meclisine sunmak zorundadır. Bütçenin hazırlanmasına esas teşkil eden stratejik plan ve performans programları, üniversite ve meslek odası gibi konuyla ilgili çekimser oy kullanılması yasaklanmıştır. 89 sivil toplum kuruluşlarının görüşleri alınarak hazırlanmakta ve belediye meclisi tarafından kabul edilerek yürürlüğe girmektedir. Belediye başkanlığı, ölüm ve istifa hallerinde kendiliğinden sona erebileceği gibi ayrıca belediye başkanının; mazeretsiz ve kesintisiz olarak yirmi günden fazla görevini terk etmesi, seçilme yeterliğini kaybetmesi, görevini sürdürmesine engel bir hastalık veya sakatlık durumunun ortaya çıkması, meclisin feshine neden olan eylem ve işlemlere katılmış olması gibi nedenlerden dolayı İçişleri Bakanlığının başvurusu üzerine Danıştay kararıyla başkanlık sıfatı sona erdirilmektedir. 2.1.3. Belediyelerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları Belediyelerin sundukları hizmetlerde, görev, yetki ve sorumluluklarda ülkeden ülkeye farklılıklar görülmektedir. Gün geçtikçe gereksinmeler artmakta, teknolojik gelişmeler yeni sorumluluk alanları ortaya çıkarmakta, hizmet, görev, yetki ve sorumluluklarda zaman içinde çeşitli değişimler yaşanmaktadır. 1930 yılında çıkarılan Belediye Kanunu’nda alt yapı, imar, denetim, sağlık, konut, sosyal ve kültürel alanlarda zorunlu ve ihtiyari olmak üzere 70’in üzerinde görev sayılarak (Karatepe,1993:127;Özdenkoş,1999:89; Erençin,2006:20), gelişmiş ülke belediyeleri için bile yerine getirilmesi kolay olmayan çok geniş bir görev alanı verilmiştir (Tekeli,1983:14;Yavuz,1966:85). II. Dünya Savaşı sonuna kadar zaman zaman yeni görevlerin eklenmesiyle bu görevler daha da arttırılmıştır. Bu artışlarda belediyelerin talepleri değil, devletin takdir yetkisi daha etkili olmuştur (Tekeli,1990:51). Ayrıca belediye kanununun haricinde imar kanunu, genel sağlığın korunması kanunu gibi birçok kanunda belediyelere başka görevler de verilmiştir. Bu nedenle günümüze kadar geçen süreç içerisinde belediyelerin görev alanları ile ilgili bir yakınma sözkonusu olmazken, kaynak yetersizliği ve bu görevlerin zamanla merkezi yönetime devredilmesiyle ilgili konularda daha çok yakınma olmuştur (Tekeli,1982:319). Belediyelerin belde sakinlerine sundukları hizmetler yere, zamana ve ekonomik imkanlara göre farklılık gösterirler. Refah devleti anlayışının gelişmesine bağlı olarak bazı kamu hizmetleri merkezi yönetimlere devredilirken, kimi hizmetlerin merkezi yönetimlere devredilmesine teknik zorunluluklar sebep olmaktadır. Bununla birlikte her geçen gün belediyelerin yapması gereken görev ve sorumluluklar artarken, Anayasa’da belirtilmiş olan “görevleriyle orantılı kaynak sağlanacağı” ilkesi bir türlü gerçekleştirilememiştir. Bu nedenle çeşitli zamanlarda belediyelere verilmiş 90 görevlerin bir kısmı merkezi yönetim kuruluşlarına geçmiş olsa bile, geri kalan görevlerin yerine getirilmesi dahi belediye yönetimlerinin günümüzde yeterince önem kazanmaktadır. Bunda belediyelerce yürütülmekte olan hizmetlerin günlük yaşantıyla çok yakından ilgili olması, il özel idareleri ve köylere verilen hizmetlerin nitelikleri itibariyle merkezi yönetim kuruluşları ile ortaklaşa yapılır hizmetler olmasına karşılık belediyelerin üstlendikleri hizmetlerin doğrudan doğruya belediye yerel yönetimlerince görülebilir nitelikte olması etkili olmaktadır (Aytaç,1994:135). Belediye Kanunu’nun 14. maddesinde, belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla belediyelere çeşitli görevler ve yetkiler verilmiştir. Bunlar çeşitli alanlarda olmak üzere: imar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı, coğrafi ve kent bilgi sistemleri, çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık, zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans, şehir içi trafik, defin ve mezarlıklar, ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar, konut, kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor, sosyal hizmet ve yardım, nikah, meslek ve beceri kazandırma, ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi gibi hizmetlerden oluşmaktadır. Büyükşehir belediyeleri ile nüfusu 50.000’i geçen belediyeler, kadınlar ve çocuklar için koruma evleri açabileceklerdir25. Ayrıca devlete ait her derecedeki okul binalarının inşaatı ile bakım ve onarımını gerçekleştirme, her türlü araç, gereç ve malzeme ihtiyaçlarını karşılama, sağlıkla ilgili her türlü tesisi açıp işletme, yurt içi ve yurt dışı müsabakalarda üstün başarı gösteren veya derece alan sporculara belediye meclisi kararıyla ödül verme görev ve yetkileri bulunmaktadır. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında hizmet, görev, yetki ve sorumlulukların paylaşımı konusu zaman içinde yeni biçimler kazanmaktadır. Günümüzde görev bölüşümü bakımından birbirinden farklı üç yöntem uygulanmaktadır. Bunlar yerel yönetimlerin kanunla yapmaları açıkça yasaklanmamış ya da başka kuruluşlara bırakılmamış işleri yerine getirebildikleri genellik ilkesine göre görev paylaşımı usulü, yerel yönetimlerin görevlerinin tek tek kanunla belirlendiği liste ilkesine göre görev paylaşımı usulü ve üçüncü 25 “okul öncesi eğitim kurumları açabilir” hükmü ile “Belediye, kanunlarla başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen mahalli müşterek nitelikteki diğer görev ve hizmetleri de yapar veya yaptırır” hükmü Anayasa Mahkemesi’nin 24.1.2007-E. 2005/95, K.2007/5 sayılı Kararı ile iptal edilmiş olup,aynı tarihli ve E.2005/95,K.2007/2 (yürürlüğü durdurma) sayılı kararla da iptal kararı RG’de yayımlanıncaya kadar yürürlükleri durdurulmuştur (RG 27.1.2007-26416). 91 olarak, yerel yönetimlerin her türlü hizmeti yürütebilmek için merkezden olur almasını gerektiren yetki ilkesine göre görev paylaşımı usulüdür (Kılıçer,1990:15). Türkiye’de belediyelerin görev ve sorumlulukları belirlenirken, bu görev ve sorumluluklar liste şeklinde sıralandığı için liste ilkesi benimsenmiştir. Bu nedenle hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik sırası, belediyenin mali durumu ve hizmetin ivediliği esası dikkate alınarak belirlenmektedir. Belediyelere gerek Belediye Kanunundan gerekse diğer kanunlardan doğan bayındırlık, sağlık, sosyal, eğitim, ve kültürel alanlarla ilgili çeşitli görevler verilmiştir. Belediyeler bu görev ve sorumluluklarını yerine getirirken önemli bir takım yetki ve imtiyazlardan yararlanırlar. Belediye Kanunu’nun 15. maddesinde bu yetki ve imtiyazlar düzenlenmiştir. Buna göre belediyeler yerel düzeyde müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla her türlü faaliyet ve girişimde belediyeler bulunabilir, belediyeye ait vergi, resim, harç, katkı ve katılma paylarının tarh, tahakkuk ve tahsilini yapabilir, vergi, resim ve harç dışındaki özel hukuk hükümlerine göre tahsili gereken doğal gaz, su, atık su ve hizmet karşılığı alacakların tahsilini gerçekleştirebilirler. Belediyeler mahalli müşterek ihtiyaçlar için taşınmaz alabilir, satabilir ve kiralayabilir, yine aynı amaç istikametinde suların kullanımı için tesis kurabilirler. Toptancı ve perakendeci halleri, otobüs terminali, fuar alanı, mezbaha, ilgili mevzuata göre yat limanı ve iskele kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek veya bu yerlerin gerçek ve tüzel kişilerce açılmasına izin vermek yetkilerine sahiptir. Belediyelerin vergi, resim ve harçlar dışında kalan dava konusu uyuşmazlıkların anlaşmayla tasfiyesine karar verme yetkisi de bulunmaktadır. Belediyeler belirtilen hizmetlerin bir kısmını imtiyaz tanıma, kiralama, ruhsat verme, ortak olma veya hizmet satın alma yoluyla yerine getirebilirler. Belediyelerin beldeye sunacakları kamu hizmetlerini etkin ve verimli bir şekilde yerine getirebilmesi için kamu yararına açık, gelir getirmeyen taşınmazlarla, bunların inşa ve kullanımlarıyla ilgili her türlü vergi, resim, harç, katılma ve katkı paylarından muaf tutulmuşlardır. 92 2.1.4. Belediyelerin Mali Yapıları Belediyeler, belde halkının yerel nitelikli, ortak ve medeni ihtiyaçlarını kendi karar ve yürütme organlarınca düzenleyip sağlayan, kamu tüzel kişiliği ve özerkliği olan yerel hizmet kuruluşları oldukları için kendilerine özgü gelirleri, giderleri ve bunları düzenleyen bütçeye sahiptirler. Belediyeler yapmak zorunda oldukları hizmetleri yerine getirebilmek için, yasaların kendilerine tanıdığı yetkileri kullanarak bir takım gelirleri toplarlar ve yasaların kendilerine tanıdığı sınırlar içinde bu gelirleri harcarlar. Cumhuriyetin ilk yıllarından 90’lı yıllara kadar belediyelerin GSMH’dan almış olduğu paylar %1.5 gibi oldukça düşük bir seviyelerde olduğu görülmektedir (Güler,1995:11). Paranın satınalma gücünde yaşanan azalmalar, belediyelerin popülist yaklaşımları, vergi geliri maliyetlerinin yüksek olması ve hizmet etkinliğinin sağlanamaması belediye gelirlerinin yetersizliğini daha açık bir biçimde ortaya çıkarmış, belediyeler bir ya da birkaç zorunlu hizmeti ancak yerine getirebildiklerinden diğer görevlerini geçici ya da sürekli olarak ertelemek zorunda kalmışlardır (ABB,1991:36). 2.1.4.1. Belediyelerin Gelirleri 1948 yılında yürürlüğe konulmuş olan 5237 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun, çok kaynaktan az miktarda gelir sağlamış olması nedeniyle 1980 öncesine kadar belediye gelirleri sistemi son derece verimsiz, etkinlikten uzak, dağınık bir yapıya sahip bulunmaktaydı (Tosuner,1995:265). 12 Eylül 1980’den sonra belediye gelirlerini artıran düzenlemeler yapılarak kaynak arayan belediyeden kaynak sağlayan belediyeye geçilmiş olsa da günümüzde aynı dağınıklık devam etmektedir. Belediyelerin gelirleri ile ilgili olarak 1981 yılında kabul edilen 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçeden Pay Verilmesi Hakkında Kanun başta olmak üzere Emlak Vergisi Kanununda, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununda, 5393 sayılı Belediye Kanununda ve bazı kanunlarda çeşitli düzenlemeler yapılmıştır. Zamanla bu fonlardan bazıları genel bütçeye aktarılmış, bazıları da kaldırılmıştır. Belediyelerin toplam gelirleri içindeki özgelirlerinin oranı Cumhuriyetin ilk yıllarından 1970 yılına kadar %40-60 arası bir orana sahip bulunurken, bu tarihten sonra sürekli olarak düşmeye başlamış %20’ye kadar gerilemiş, 80’li yıllardan sonra ise, belediye gelirlerinin %70-80’ini merkezi yönetim kaynaklı gelirler oluşturmuştur (Güler,1994:29). Aşağıda Tablo 2.8’de de gösterildiği gibi Belediyelerin vergi gelirleri, vergi dışı gelirler ile özel yardım ve fon gelirleri bulunmaktadır. Vergi 93 gelirleri, genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından alınan pay, belediye vergileri ve belediye harçlarından, vergi dışı gelirler, harcamalara katılma payları, teşebbüs gelirleri, işletme karları, belediye malları gelirleri, ücretler, ceza gelirleri, borçlanma ve diğer gelirlerden oluşmaktadır. Tablo 2.8: Belediyelerin Gelirleri YILI VERGİ VERGİ DIŞI GELİRLERİ GELİRLER ÖZEL TOPLAM YARDIM VE (YTL) FONLAR 1995 109.674.767 61.146.555 7.254.878 178.076.200 1996 220.024.883 124.657.933 17.415.712 362.098.528 1997 449.056.109 289.976.229 50.116.546 789.148.884 1998 926.817.633 518.735.805 50.858.050 1.496.411.488 1999 1.436.008.366 789.985.243 78.259.714 2.304.253.323 2000 2.424.467.211 1.223.625.477 114.370.759 3.762.463.447 2001 3.711.404.953 1.830.561.458 153.933.106 5.695.899.517 2002 4.880.263.563 2.432.745.124 215.747.264 7.528.755.951 2003 6.374.560.219 3.398.855.860 172.077.670 9.945.493.749 2004 8.026.624.785 3.492.096.124 212.150.425 11.730.871.334 Kaynak: TÜİK,2007:12,13 94 Tablo 2.9: Belediye Gelirlerinin Dağılım Oranı BELEDİYE GELİRLERİ İÇİNDEKİ PAYI (%) GELİR adı 1995 2000 2004 Vergi Gelirleri 61,6 64,4 68,4 Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilatından Alınan Pay 47,4 53,1 52,4 Belediye Vergileri 10,8 8,6 13,3 Belediye Harçları 3,4 2,7 2,7 Vergi Dışı Gelirler 34,3 32,5 30,0 Harcamalara Katılma Payları 1,3 1,1 1,2 Belediyeye Ödenen Diğer Paylar - 0,3 0,4 4,8 6,5 7,0 İşletme Karları 1,8 0,6 1,0 Belediye Malları Gelirleri 9,5 8,9 8,6 Ücretler 3,2 2,8 3,0 Cezalar 2,3 2,0 2,4 Çeşitli Gelirler 11,4 10,4 6,4 Özel Yardım ve Fonlar 4,1 3,0 1,8 Özel Yardımlar 3,7 2,6 1,4 Özel Fonlar 0,4 0,4 0,4 TOPLAM 100 100 100 Belediyece Yönetilen Teşebbüsler Hasılatı Kurumlar ve Kaynak: TÜİK,2007:12-13. Yukarıdaki Tablo 2.9’da Belediyelerin gelirlerinin yıllar itibariyle sürekli olarak arttığı ancak, özellikle son yıllarda bu artış hızının düştüğü görülmektedir. 2004 yılı itibariyle belediye gelirlerinin %68,4’ü vergi gelirlerinden, %30’u vergi dışı gelirlerden ve %1,8’i özel yardım ve fonlardan oluşmaktadır. Vergi gelirleri kaynaklarının %76,6’sı genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından alınan paylardan, %19,4’ü belediye vergilerinden 95 ve %5,1’i belediye harçlarından oluşmaktadır. Vergi gelirleri içerisinde Emlak Vergisi’nin oranı %10,4 ve ÇTV’nin oranı %2,2’dir. Belediye harçlarının oranı ise %5,1’dir. Görüldüğü gibi Türkiye’de belediye gelirleri ağırlıklı olarak merkezi kaynaklardan sağlanan gelirlerden oluştuğu için belediye gelirlerinin merkeze bağımlı bir yapısı bulunmaktadır. Belediyeler yerel yönetim niteliğine en fazla sahip ve en ayrıcalıklı yerel yönetim birimleri olmalarına rağmen, kaynak yönünden merkezi yönetime bağımlı olmaları, mali özerkliklerinin yeterince sağlanamamış olması ve kuruluşlarında ekonomik etkinlikten çok siyasi beklentilerin ön plana çıkmış olmasından dolayı yeterince etkin hizmet verememektedirler. 1980 sonrasında önceki dönemlere göre önemli bir gelir artışı sağlanmış olsa da belediyeler hizmet talebinin ve hizmet çeşitliliğinin giderek artması, gelirlerinin bağımlılık temeline dayanması nedeniyle hizmetleri yerine getirmekte yetersiz kalmışlardır. 2.1.4.1.1. Belediye Kanununa Göre Elde Edilen Gelirler Belediyelerin gelirleri, Belediye Gelirleri Kanunu’nun yanısıra 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda da kısaca özetlenerek maddeler halinde sayılmıştır. Belediye Kanunu’nun 59. maddesine göre belediyelerin gelirleri şunlardan oluşmaktadır: Kanunlarla gösterilen belediye vergi, resim, harç ve katılma payları, genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan pay, genel ve özel bütçeli idarelerden yapılacak ödemeler, taşınır ve taşınmaz mallardan elde edilecek gelirler,belediye meclisi tarafından belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek ücretle, ,faiz ve ceza gelirleri, bağışlar, her türlü girişim gelirleri ve diğer gelirleri vardır. 2.1.4.1.2. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Ayrılan Pay Birçok ülkede merkezi yönetim tarafından toplanan vergiler üzerinden belli kriterlere göre yerel yönetimlere pay verilmektedir. 2 Şubat 1981 tarihinde kabul edilen 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun ve 9 Mayıs 1984 tarihinde kabul edilen 3004 sayılı Kanunla yapılan değişikliklerle özellikle belediyelere ve il özel idarelerine geniş mali imkanlar sağlanması yönünde önemli adımlar atılmıştır. 96 Tablo 2.10: Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Yerel Yönetimlere Verilen Pay Oranları (1985-2004) YILLAR BELEDİYELERE İL ÖZEL İDARELERİNE TOPLAM BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİNE 1985 %8.15 %1.15 %9.30 %5 1986 %8.55 %1.20 %9.75 %5 1987 %8.55 %1.20 %9.75 %5 1988 %8.55 %1.20 %9.75 %5 1989 %8.55 %1.20 %9.75 %5 1990 %8.55 %1.20 %9.75 %5 1991 %8.55 %1.20 %9.75 %5 1992 %8.55 %1.20 %9.75 %5 1993 %8.55 %1.20 %9.75 %5 1994 %8.55 %1.20 %9.75 %5 1995 %8.55 %1.20 %9.75 %5 1995 %9.25 %1.70 %10.95 %5 1996 %8.55 %1.20 %9.75 %5 1996 %9.25 %1.70 %10.95 %5 1997 %9.25 %1.70 %10.95 %5 1998 %9.25 %1.70 %10.95 %5 1999 %9.25 %1.70 %10.95 %5 2000 %9.25 %1.70 %10.95 %5 2001 %9.25 %1.70 %10.95 %5 2002 %6.00 %1.12 %7.12 %4.1 2003 %5.00 %1.12 %6.12 %3.5 2004 %6.00 %1.12 %7.12 %4.1 2005 %6.00 %1.12 %7.12 %5 Kaynak: Maliye Bakanlığı www.gib.gov.tr/fileadmin/user_upload/VI/GBG/ Tablo_11.xls.htm 6.3.2007 Yukarıda Tablo 2.10’de görüldüğü gibi genel bütçe vergi gelirlerinden yerel yönetimlere verilen payların oranlarında zaman zaman değişiklikler yapılmıştır. Bu oranların sık sık değiştirilmesi mali anlamda yerel yönetimleri zor durumda bırakmaktadır. 2380 sayılı Kanun ile belediyelere ve il özel idarelerine pay verilmesine yetki veren bir çok kanun hükmü kaldırılarak, genel bütçe gelirleri tahsilatının %5’inin belediyelere verilmesi hükme bağlanmıştır. 1984 yılında 3004 sayılı Kanunla bu oran %10.30’a çıkarılmış, fakat 1986 yılında 3239 sayılı Kanunla bu oran 1986 yılı için %8.55, diğer yıllar için %9.25 olarak belirlenmiştir. 21.2.2001 tarihinde 4629 sayılı Kanunun 3. maddesiyle yapılan değişiklikle 1.1.2002 tarihinden itibaren, genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden belediyelere %6 oranında pay verilmesi kararlaştırılmıştır. Genel bütçe vergi gelirleri 97 üzerinden verilecek bu pay, İçişleri Bakanlığı emrindeki bir hesaba kaydolunmak üzere İller Bankasına yatırılmakta, İller Bankasında toplanan belediye payları, büyükşehir belediyeleri dışındaki belediyelere İçişleri Bakanlığınınca bildirilecek son genel nüfus sayımı sonuçlarına göre dağıtılmaktadır. İller Bankası, kendisine borçlu belediyelerin vadesi gelmiş borçlarını genel bütçeden bu belediyelere ayrılan paylar üzerinden kesebilmektedir. Belediye gelirlerinin yapısına bakıldığında gelirlerin %76’sını genel bütçe vergi gelirleri payı oluştururken, %24’ünü öz gelirler oluşturmaktadır. Görüldüğü gibi belediye vergi gelirlerinin önemli bir bölümü genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından alınan paylardan oluşmaktadır. Bu durum kaynak sıkıntısı çeken özellikle küçük nüfuslu bir çok belediyeyi merkezi yönetime bağımlı hale getirmektedir. Buradan da anlaşılacağı üzere belediyeler büyük ölçüde merkezi yönetimden alınan genel bütçe vergi gelirleri payına bağımlı bulunmaktadır. Bu nedenle son yıllarda belediyelere genel bütçe vergi gelirlerinden verilen payların düşürülmesi, belediye sayısındaki ve belediye hizmetlerinde nitelik ve nicelik bakımından yaşanan artışlar belediyelerin etkinliğini önemli ölçüde etkilemiştir. Bu yaşanan olumsuzluklar yerel yönetimlerin mali özerkliğini sekteye uğratmaktadır. 2.1.4.1.3. Belediye Gelirleri Kanununa Göre Elde Edilen Gelirler Belediyelerin gelirlerine ilişkin olarak ilk temel düzenleme 1914 yılında Rüsumu Belediye Kanunu ile yapılmış, daha sonra 1924 yılında çıkarılan 423 sayılı Belediye Vergi ve Resimleri Kanunu ile mali durum yeniden düzenlenmiştir. 1948 yılında 5237 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu ile yapılan düzenlemeyle, devlet vergilerinden ayrılan paylar ve belediyelerce toplanan vergi, harç ve katılma payları olmak üzere belediye gelirleri iki kategoride toplanmıştır. Kanunun sağladığı mali olanaklar ilk yıllarda belli bir rahatlık sağlamışken zaman içerisinde hızlı kentleşme, hizmet beklentilerinde ve belediye sayısında ortaya çıkan artışlar nedeniyle 1960’lara gelindiğinde belediyelerde büyük mali çıkmazlar görülmeye başlamıştır. Bu nedenle 1980’lerden sonra belediyelerin gelirlerini yeniden düzenleyerek belediyelerin kaynak yetersizliği sorununu çözümlemek amacıyla 5237 sayılı Kanunun yerine 26.5.1981 tarih ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu yürürlüğe konmuştur. Kanunun birinci kısmında belediye vergileri, ikinci kısmında belediye harçları, üçüncü kısmında ise harcamalara katılma payları düzenlenmiştir. Bu kanunla belediyelere vergi, harç ve katılma payı ihdas etme yetkisi verilmediği gibi belediye gelirleri 98 kalemleri 38’den 21’e indirilmiştir (www.mahalli-idareler.gov.tr). Belediye Gelirleri Kanunu’nda belediye gelirlerinden olan belediye vergileri, belediye harçları ve harcamalara katılma payları ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. 2.1.4.1.3.1. Belediye Vergileri Belediye Gelirleri Kanunu’na göre Türkiye’de belediyeler; İlan ve Reklam Vergisi, Eğlence Vergisi, Haberleşme Vergisi, Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi, Yangın Sigortası Vergisi, Çevre Temizlik Vergisi olmak üzere 6 tür vergi toplamaktadırlar. Bu vergilerden en önemlisi ve geniş bir vergi tabanına sahip olanı Çevre Temizlik Vergisi’dir. Bu tür yerel vergilerin türü ve miktarının belirlenmesi ve toplanmasında belediyelerin yetkili kılınması daha etkili sonuçlar doğuracaktır. i. Çevre Temizlik Vergisi: 1994 yılından itibaren uygulanmaya başlanan Çevre Temizlik Vergisi Cumhuriyet Dönemi’nden önce “Tanzifat Vergisi” adında temizlik vergisi olarak uygulanmış, Cumhuriyet Dönemi’nde “Aydınlatma Vergisiyle” birleştirilmiştir (Çalışkan ve Sağbaş, 2005:337). 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununa 1993 yılında eklenen bu vergi ile belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde bulunan ve belediyelerin çevre temizlik hizmetlerinden faydalanan konut, iş yeri ve diğer şekillerde kullanılan binalar çevre temizlik vergisine tabi tutulmuştur. Kanun kullanılan bazı binalar ile bunların müştemilatını vergiden müstesna tutmuştur. Binaları kullananlar verginin mükellefidir ve mükellefiyet binanın kullanımı ile başlamaktadır. Bakanlar Kurulu kararıyla öğrenci sayısı, yatak kapasitesi, kullanım alanı kullanılan koltuk sayısı, çalıştırılan personel sayısı gibi kriterler kullanılarak binalar gruplara ayrılmıştır26. Belediye meclisleri, bulundukları mahallin sosyal ve ekonomik farklılıkları ile büyüklüklerini de dikkate alarak binaların hangi dereceye gireceğini tespit etmektedirler. Çevre temizlik vergisi, su faturasında ayrıca gösterilmek suretiyle tahakkuk etmiş sayılır. Bu suretle tahakkuk eden vergi, su tüketim bedeli ile birlikte belediyelerce veya su ve kanalizasyon idarelerince tahsil tahsil edilir. Büyükşehir belediyelerinde ilçe ve alt kademe belediyesince toplanan vergi ve gecikme zammının %20’si özellikle çöp imha tesislerinin kuruluş ve işletmelerinde kullanılmak üzere büyükşehir belediyesinin hesabına aktarılır. ii. İlan ve Reklam Vergisi: Belediye sınırları ile imar mevzuatı 26 26.12.2005 tarih ve 26035 sayılı R.G’de yayımlanan 13.12.2005 tarih ve 2005/9817 sayılı BKK ile bu bina gruplarının belirlenmesi ve uygulanması ile ilgili düzenleme yapılmıştır. 99 bakımından belediyelerin kontrol ve sorumluluğu altına verilmiş olan mücavir alanlar içinde yapılan her türlü ilan ve reklam, ilan ve reklam vergisine tabi tutulmaktadır. Mücavir alanlar, imar mevzuatı bakımından belediyelerin kontrol ve sorumluluğu altına verilmiş olan alanlardır. Mücavir alanın ilgili belediye sınırına bitişik olması gerekmediği gibi ilan ve reklam vergisi alınabilmesi için, belediyenin bu alanlara hizmet götürmüş olması da gerekmemektedir. Kanunda, belediye sınırları ile mücavir alanları içinde yapılan her türlü ilan ve reklamın, ilan ve reklam vergisine tabi olacağı hususu belirtilmiş olmakla birlikte bazı istisna ve muafiyetler bulunmaktadır. Vergi tarifesi, metrekare ve adet ölçülerine göre düzenlenerek, vergi miktarları belirlenmiştir. Vergi miktarları belirlenirken en az ve en çok diye iki miktar belirlenmiş, bu sınırlar içinde kalmak üzere belediye meclislerine vergiyi belirleme yetkisi verilmiştir. İlan ve reklam işi mükellef tarafından devamlı olarak yapılmakta ise, ilan veya reklamın yapıldığı ayı takip eden ayın 20’nci günü akşamına kadar tarh ve tahakkuk ettirilecektir. iii. Eğlence Vergisi: Belediye sınırları ile mücavir alanlar içinde yer alan eğlence yerlerini işleten gerçek veya tüzel kişiler bu faaliyetlerinden dolayı eğlence vergisine tabidirler. Yerli ve yabancı film gösterilen sinemalar, tiyatro, opera, operet, bale, karagöz, kukla ve ortaoyu oynatılan yerler, spor müsabakaları, at yarışları ve konserler, sirkler, lunaparklar, çalgılı bahçeler ve benzeri biletle girilen yerlerde eğlence vergisi hariç olmak üzere bilet bedeli olarak sağlanan gayrisafi hasılat, müşterek bahislerde, bahsi tertip eden kuruluşa isabet eden gayrisafi hasılat üzerinden, ayrıca bar, pavyon, gazino, gece kulübü, taverna, diskotek, kabare, dansing, bilardo ve masa futbolu salonları gibi biletle girilmesi zorunlu olmayan eğlence yerlerinde, işin niteliğine göre çalışılan her gün için belediye meclislerince takdir edilecek miktar üzerinden eğlence vergisi alınmaktadır. Ancak, kanunda belirtilen bazı eğlence faaliyetleri eğlence vergisinin dışında bırakılmıştır. Verginin oranları en çok % 20 en az %0 arasında değişirken, biletle girilmesi zorunlu olmayan eğlence yerlerinden günlük belirli bir para alınmaktadır. Eğlence Vergisi, biletle girilen yerlerde bilet bedellerine eklenmek suretiyle hesaplanarak özel damga konulması sırasında belediyeye ödenirken, genel ve katma bütçeli idarelerle27 il özel idareleri ve köyler 27 Anayasa’nın 130 ve özellikle 160,161 ve 162. maddelerinde katma bütçeli idarelerden bahsedilmektedir. Ancak 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda katma 100 tarafından yürütülen spor müsabakaları, atyarışları ve benzeri faaliyetlerde bilet bedeli ile birlikte alınan vergi takip eden 20 gün içinde ilgili belediyeye ödenir. Müşterek bahislerde her aya ait vergi o ayı takip eden ayın 20’nci günü akşamına kadar ilgili belediyeye bir beyanname ile bildirilir ve aynı sürede ödenir. Biletle girilmesi zorunlu olmayan eğlence yerlerinde her aya ait vergi o ayı takip eden ayın 20’nci günü akşamına kadar ilgili belediyeye yatırılmaktadır. iv. Haberleşme Vergisi: Belediye sınırları ve mücavir alanlar içerisinde Posta Telgraf Telefon İşletmesince tahsil edilen telefon, teleks, faksimili ve data ücretleri (tesis, devir ve nakil ücretleri hariç) üzerinden haberleşme vergisi alınmaktadır. Haberleşme Vergisinin mükellefi, telefon, teleks, faksimili ve data ücretlerini tahsil eden Posta idaresidir. Haberleşme Vergisinin matrahı, tesis, devir ve nakil ücretleri hariç olmak üzere tahsil edilen ücrettir. Haberleşme Vergisinin nispeti %1’dir. Ancak, genel ve katma bütçeli kurumlarla il özel idare ve belediyelere ve bunların kurdukları birliklerden vergi alınmamaktadır. Bir ay içinde tahsil edilen telefon, teleks, faksimili ve data ücretlerine isabet eden Haberleşme Vergisi, ilgili belediyeye tahsilatı takip eden ayın sonuna kadar bildirilerek aynı sürede ödenir. v. Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi: Belediye sınırları ve mücavir alanlar içerisinde elektrik ve havagazı tüketiminde bulunan gerçek ve tüzel kişiler Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi ödemekle mükelleftirler. Elektrik veya havagazını dağıtan kuruluşlar, satış bedeli ile bütçe yerine özel bütçe kavramı kullanılmıştır. Bu kanunun bütçe türleri ve kapsamı’nı düzenleyen 12. maddesinde bütçe türlerinden şu şekilde bahsedilmektedir: “Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezî yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri olarak hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz. Merkezî yönetim bütçesi, bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur. Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir. Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir. Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. Mahallî idare bütçesi, mahallî idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir”. 101 birlikte bu verginin tahsilinden ve ilgili belediyeye yatırılmasından sorumludurlar. Kanunda belirtilmiş olan bazı yerlerde tüketilen elektrik ve havagazı vergiden muaf tutulmuştur. Verginin matrahı, tüketilen elektrik ve havagazının satış bedelidir. Tüketilen elektrik ve havagazı satış bedeli üzerinden, kullanıldığı yerlere göre %1 veya %5 oranında olmak üzere Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi alınmaktadır. Elektrik ve havagazını dağıtan kuruluşlar tahsil ettikleri vergiyi, tahsil tarihini takibeden ayın 20’nci günü akşamına kadar belediyeye bildirmek ve aynı süre içerisinde ödemek zorundadırlar. vi. Yangın Sigortası Vergisi: Belediye sınırları ve mücavir alanlar içindeki menkul ve gayrimenkul mallar için yapılan yangın sigortaları dolayısıyla alınan primler, Yangın Sigortası Vergisinin konusunu oluşturmaktadır. Yangın Sigortası Vergisinin mükellefleri sigorta şirketleridir. Yangın Sigortası Vergisinin matrahını, yangın sigorta muameleleri dolayısıyla alınan primler oluşturmaktadır. Yangın Sigortası Vergisinin nispeti yüzde 10’dur. Mükellefler bir ay içindeki vergiye tabi muamelelerini ertesi ayın 20’nci günü akşamına kadar bağlı bulundukları belediyeye bir beyannameyle bildirerek ve aynı süre içerisinde öderler. 2.1.4.1.3.2. Belediye Harçları Harç deyimi, kamu tüzel kişilerinin sundukları olumlu dışsallığa sahip yarı kamusal hizmetlerden yararlananların ödedikleri bedeli ifade eder. Bazı hizmetler, topluma sosyal fayda sağladıkları gibi bu hizmetten yararlananlara özel fayda da sağlayabilmektedir. Hizmetten yararlanan kimse sağladığı özel faydanın karşılığını ödemek istemediği takdirde bu hizmetten mahrum bırakılabilmektedir (Nadaroğlu,1986:121). Böylece mal ve hizmetlerin maliyeti kısmende olsa onları tüketenlere ödettirilmiş, mal ve hizmetlerin savurganca tüketimi önlenmiş ve topluma yansıyan olumsuz dışsallıkların giderilmesi için gerekli kaynak temin edilmiş olur (Falay, Kalaycıoğlu ve Özkırımlı:1996:52). Harçlarda kişilere bazı özel faydalar sağlama söz konusu olmakla birlikte, görülen hizmette esas amaç kamu düzenidir. Belediyeler çeşitli konular üzerinden harç alarak gelir elde etmektedirler. Bu harçlar şunlardan oluşmaktadır28: İşgal Harcı, Tatil Günlerinde Çalışma Ruhsatı Harcı, Kaynak Suları Harcı, Tellallık Harcı, 28 Belediye Harçları tarifesi 31.12.2004 tarih ve 25687 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5281 sayılı Vergi Kanunlarının Yeni Türk Lirasına Uyumu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile değiştirilmiş ve Harç oranları 7.5.2005 tarih ve 25808 sayılı RG’de yayımlanan 13.4.2005 tarihli ve 2005/8730 nolu BKK ile yeniden düzenlenmiştir. 102 Hayvan Kesimi Muayene ve Denetleme Harcı, Ölçü ve Tartı Aletleri Muayene Harcı, Bina İnşaat Harcı, Kayıt ve Suret Harcı, İmar İle İlgili Harçlar (Parselasyon Harcı, İfraz ve Tevhit Harcı, Plan ve Proje Tasdik Harcı, Zemin Açma İzni ve Toprak Hafriyatı Harcı, Yapı Kullanma İzni Harcı), İşyeri Açma İzni Harcı, Muayene, Ruhsat ve Rapor Harcı ve Sağlık Belgesi Harcı. Burada sayılmış olan harçlar yazılı makbuz karşılığında veya basılı damga vurulmak suretiyle peşin olarak ödenirken, bazı gerçek veya tüzel kişiler ile bazı konular bu harçlardan istisnadır. i. İşgal Harcı: Belediye Gelirleri Kanunu’nun 52. maddesine göre, belediye sınırları içinde bulunan aşağıdaki yerlerden herhangi birinin satış yapmak veya değişik amaçlarla kullanılmak üzere yetkili makamlardan izin alınarak geçici olarak işgal edilmesi işgal harcının konusunu oluşturmaktadır. Pazar veya panayır kurulan yerlerin, meydanların, mezat yerlerinin her türlü mal ve hayvan satıcıları tarafından işgal edilmesi, yol, meydan, pazar, iskele, köprü gibi umuma ait yerlerden bir kısmının herhangi bir amaçla işgal edilmesi, belediyelerce şehir merkezlerinde tesis edilen ve işletilen oto parkların, taşıtlar tarafından işgali nedeniyle belediye işgaliye harcı almaktadır. Bu sayılan yerlerin izinsiz olarak işgal edilmesi mükellefiyeti kaldırmamakta ancak, genel ve katma bütçeli idarelerle, il özel idareleri, belediye ve köylerin ve bunların oluşturduğu birliklerin işgal harcı ödeme zorunluluğu bulunmamaktadır. İşgal edilen yerlerin metrekare olarak alanı veya bu alandaki hayvan ve taşıt adedi işgal harcının matrahını oluşturmakta ve belediyelerin yetkili kıldığı kişilerce makbuz karşılığında tahsil edilmektedir. ii. Tatil Günlerinde Çalışma Ruhsatı Harcı: Hafta tatili ve ulusal bayram günlerinde çalışmaları belediyelerce izne bağlı işyerlerine ruhsat verilen gerçek veya tüzel kişiler, tatil günlerinde çalışma ruhsatı harcına tabidir. Harcın miktarı, kanunda belirlenmiş olan sınırları aşmamak üzere belediye meclislerince tespit edilmektedir. Tatil günlerinde çalışma ruhsatı harcının mükellefiyet dönemi, çalışma izninin kullanılacağı takvim yılı veya yıl içinde çalışılan süre olarak belirlenir ve peşin olarak tahsil edilir. iii. Kaynak Suları Harcı: Özel kaplara doldurularak satılan kaynak sularının (işlenmiş sular dahil), belediyelerce denetlenerek hangi kaynaklara ait olduklarını gösterecek şekilde bu kaplara özel işaret konulması, kaynak suları harcına tabidir. Kaynak Suları Harcını, kaynak sularını özel işaretli 103 kaplara doldurup satanlar ödemekle mükelleftirler. Kaynak suları harcı, kanunda belirtilmiş olan tarifeye göre, bu suların satışa arzı için kaplara doldurulmasını müteakip, kaplar üzerine özel işaret konulması sırasında bu işi yapan belediyeye makbuz karşılığı peşin olarak ödenmektedir. iv. Tellallık Harcı: Belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde belediyelere ait hal, balıkhane, mezat yerleri ve ilgilinin isteğine bağlı olarak belediye münadisi veya tellalı bulundurulan sair yerlerde, gerçek veya tüzelkişiler tarafından her ne surette olursa olsun her çeşit menkul ve gayrimenkul, mal ve mahsullerini satan gerçek veya tüzel kişiler tellallık harcını ödemekle mükelleftirler. Gerçek veya tüzelkişiler yapacakları satışları, satış yapmadan önce belediyeye veya mahallindeki belediye ilgililerine haber vermek zorundadırlar. Tellallık harcının matrahı, harcın konusuna giren satışların gayrisafi tutarıdır. Tellallık Harcının oranı, %2’dir. Ancak, 100 YTL’nı29 aşan satışlarda aşan kısım için bu oran %1 olarak uygulanmaktadır. Bu harç, belediyelerce görevlendirilecek yetkililer tarafından makbuz karşılığında tahsil olunmaktadır. v. Hayvan Kesimi Muayene ve Denetleme Harcı: Belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde, belediyelerce veya yetkili mercilerce verilen izne dayanılarak özel kişi ve kuruluşlarca tesis edilen mezbaha ve kanaralarda kesilen hayvanların kesim öncesi ve sonrası muayenesi veya belediye sınırları ve mücavir alanlar dışında kesilmiş olup da belediye sınırı içinde satışa arz edilecek etlerin sağlıklı olup olmadıklarının muayene ve denetimi, hayvan kesimi muayene ve denetleme harcına tabi bulunmaktadır. Ancak, 2678 sayılı Kanuna göre kurulan resmi ve özel kombinalar bu harçtan muaf tutulmuşlardır. Harcı, hayvan veya et sahipleri ödemekle yükümlüdürler. Harç hayvan başına kanunda belirlenmiş olan tarifeye göre hesaplanarak, makbuz mukabilinde peşin olarak alınmaktadır. vi. Ölçü ve Tartı Aletleri Muayene Harcı: Ölçü ve tartı alet ve vasıtaları ile ölçeklerin ilgili kanun ve tüzük hükümlerine göre belediyelerce damgalanması, ölçü ve tartı aletleri muayene harcına tabi tutulmaktadır. Bu harç, ölçü ve tartı alet ve vasıtaları ile ölçeklerin belediyelerce damgalanması karşılığında kanunda belirlenmiş olan tarifeye göre, damgalama sırasında makbuz karşılığında ödenmektedir. vii. Bina İnşaat Harcı: Belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde yapılan her türlü bina inşaatı, inşaat veya tadilat ruhsatının alınması bina 29 30.12.2004–5281/22md. ile “500.000 lirayı”deyimi “100 Yeni Türk Lirasını” şeklinde değiştirilmiştir. 104 inşaat harcına tabidir. Konut veya işyerlerinin kullanış tarzlarının değiştirilmesi halinde de bu değişiklik tadilat sayılarak ek harca tabi tutulur. İnşaata ruhsatsız başlansa bile harç alacağı doğmuş sayılır. Kanunda bazı bina inşaatları bina inşaat harcından müstesna tutulmuştur. Bina İnşaat Harcını inşaat ve ilave tadilat için inşaat ruhsatı alanlar öder. Binanın kullanış tarzının değiştirilmesi halinde mükellef, binanın sahipleridir. Bina İnşaat Harcı, inşaat ruhsatının alınmasından önce makbuz karşılığında ilgili belediyeye ödenir. İnşaatın kısmen veya hiç yapılmaması halinde inşaat ruhsatı kısmen veya tamamen iptal edilirse, daha önce ödenmiş olan harçta gerekli düzeltme ve iadeler yapılır. viii. Kayıt ve Suret Harcı: Belediyeler ve belediyelere bağlı işletmelerden istenecek her türlü kayıt sureti ve gayrimenkullerle ilgili harita, plan ve krokilerin suretleri için kayıt ve suret harcı alınmaktadır ix. İmar ile İlgili Harçlar: Belediye Gelirleri Kanunu’nun 80. maddesine göre, İmar mevzuatı gereğince belediyeler Parselasyon Harcı, İfraz ve Tevhit Harcı, Plan ve Proje Tasdik Harcı, Zemin Açma İzni ve Toprak Hafriyatı Harcı, Yapı Kullanma İzni Harcı tahsil edebilirler. Bununla birlikte bazı yapı ve tesisler Bina İnşaat Harcı dahil yukarıda sayılan harçlardan müstesnadır. Ayrıca, organize sanayi bölgeleri ile sanayi ve küçük sanat sitelerinde yapılan yapı ve tesisler bina inşaat harcı ve yapı kullanma izni harcından müstesnadır. x. İşyeri Açma İzni Harcı: Belediye sınırları veya mücavir alanlar içinde bir işyerinin açılabilmesi için işyeri açma izni harcı ödemek gerekmektedir. xi. Muayene, Ruhsat ve Rapor Harcı: Alınması zorunlu veya isteğe bağlı olan, belediyeler veya onlara bağlı kuruluşlar tarafından düzenlenerek ilgilisine verilen, muayene, sağlık veya fenni konularla ilgili tahliller, ruhsatlar, rapor ve belgeler muayene, ruhsat ve rapor harcına tabi bulunmaktadır. xii. Sağlık Belgesi Harcı: Yaptıkları işler ve gördükleri hizmetler dolayısıyla özel mevzuatı gereğince belediyelerden sağlık belgesi almak mecburiyetinde olan kişilere verilecek bu tür belgeler ile bunların belli aralıklarla yenilenmeleri sağlık belgesi harcına tabi olmaktadır. 2.1.4.1.3.3. Harcamalara Katılma Payları Harcamalara katılma payları, belediye veya belediyelere bağlı müesseselerce yapılacak olan yol, su tesisleri, kanalizasyon hizmetleriyle 105 ilgili inşa, tamir, genişletme ve ıslah çalışmaları için yapılan giderlerin finansmanına katkı sağlamak amacıyla bunlardan yararlanan gayrimenkul sahiplerinden alınan paylardır. Ancak, bu tür hizmet giderleri Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile İller Bankası tarafından tespit edilen ve yayınlanan rayiç ve birim fiyatlara göre hesaplanan tutarları aşamaz. Yol harcamalarına katılma payı, bu hizmetin yapıldığı yollardan faydalanan, su tesisleri ile kanalizasyon harcamalarına katılma payları ise hizmetten faydalanma şekillerine göre ilgili gayrimenkul sahiplerinden alınmaktadır. Harcamalara katılma paylarının tahakkuku, hizmetin tamamlanarak halkın istifadesine sunulmuş olmasından sonra yapılmakta, tutarları mükelleflere ayrıca tebliğ olunmaktadır. Harcamalara katılma payları belediyelerce veya bunlara bağlı müesseselerce, payların ilan ve tebliğ edildiği yılı takip eden yıldan itibaren iki yılda ve dört eşit taksitte, peşin ödemelerde tahakkuk tarihinden itibaren bir ay içinde tahsil olunur. Ancak, ödeme sürelerini, ilgili belediyelerin teklifi üzerine, 5 yıla (peşin ödemelerde 1 yıl) kadar uzatmaya ve buna göre taksit sürelerini tespit etmeye Bakanlar Kurulu yetkilidir. Bakanlar Kurulunca uzatılan ödeme süreleri için belediyeler, belediye meclislerinin kararı üzerine ve tecil faizi oranını aşmamak üzere faiz alabilirler. i. Yol Harcamalarına Katılma Payı: Belediyelerce veya belediyelere bağlı müesseselerce inşa, tamir ve genişletilmeye tabi tutulan yolların iki tarafında bulunan veya başka bir yola çıkışı olmaması dolayısıyla bu yoldan yararlanan gayrimenkullerin sahipleri; Yeni yol açılması, mevcut yolların %40 nispetinde veya daha fazla genişletilmesi, kaldırımsız ve bakımsız bulunan yolların, kaldırım veya parke kaldırım haline getirilmesi veya asfalt yapılması, gibi görevleri bulunmaktadır. Ancak, yolların kaldırımlar da dahil olmak üzere 15 metreden fazla genişliklerine düşen giderler, belediyelere ait olduğundan harç payına konu olmamaktadır. ii. Kanalizasyon Harcamalarına Katılma Payı: Belediyelerce ve belediyelere bağlı müesseselerce, yeni kanalizasyon tesisinin yapılması veya mevcut tesislerin sıhhi ve fenni şartlara göre iyileştirilmesi durumunda, bunlardan faydalanan gayrimenkullerin sahiplerinden, kanalizasyon harcamalarına katılma payı alınmaktadır. iii. Su Tesisleri Harcamalarına Katılma Payı: Belediyelerce veya belediyelere bağlı müesseselerce beldede yeni içmesuyu şebeke tesislerinin yapılması, mevcut şebeke tesislerinin yenilenmesi veya iyileştirilmesi gibi durumlarda, dağıtımın yapıldığı saha dahilindeki gayrimenkullerin 106 sahiplerinden, su tesisleri harcamalarına katılma payı alınmaktadır. 2.1.4.1.4. Emlak Vergisi Gelirleri Emlak vergisi birçok ülkede yüzyıllardır uygulanan bir vergi olmasına rağmen Türkiye’de oldukça yeni bir uygulamadır. 1972 yılında Bina ve Arazi Vergileri, Emlak Vergisine dönüştürülerek merkezi yönetime bırakılmış, 1985 tarih ve 3239 sayılı Kanunla da 1986 yılından itibaren tahsili ve gelirleriyle tamamen yerel yönetimlere bırakılarak yerel bir vergiye dönüştürülmüştür. Bunda vergi konusunun yerel sınırlar içinde sabit olması ve belediye hizmetlerinin emlak değerini etkileyen önemli bir faktör olması çok etkili olmuştur (Nadaroğlu,1986:104). Kısmi bir servet vergisi olan emlak vergisi bina ve arazi vergisinden oluşmaktadır. Bina vergisinin konusunu, Türkiye sınırları içindeki binalar oluştururken, mükellefi ise bu binaların sahipleridir. Bina vergisinin oranı meskenlerde ‰1, diğer binalarda ise ‰2’dir. Bu oranlar büyükşehir belediye sınırları ve mücavir (komşu, civar) alanlar içinde %100 arttırılarak uygulanmaktadır. Arazi vergisi’nin konusunu, Türkiye sınırları içerisindeki arazi ve arsalar oluşturur. Bu verginin mükellefleri ise, arazi ve arsa sahipleridir. Arazi vergisinin oranı ‰1’dir. Ancak, bu oran arsalarda ‰3 olarak uygulanmaktadır. Bu oranlar büyükşehir belediye sınırları ve mücavir alanları içinde %100 arttırılarak uygulanmaktadır. Emlak vergisinin matrahı gayrimenkulün vergi değeridir. Bakanlar Kurulu, emlak vergisi oranlarını yarısına kadar indirmeye veya üç katına kadar artırmaya yetkilidir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’yla büyükşehir sınırları ve mücavir alanları içindeki belediyelerce tahsil edilen emlak vergisinden büyükşehir belediyesine ve il özel idaresine pay verilmesi uygulamasına son verilerek etkinlik sağlanmaya çalışılmaktadır. Yerel yönetimlerce sunulan hizmetlerin birçoğundan emlak sahipleri doğrudan yarar sağladığından, emlak vergileri bir tür fayda vergisi olarak yerel yönetimlere tahsis edilmesi en uygun vergi türüdür. Bazı OECD ülkelerinde emlak vergisinin toplam vergi gelirleri içindeki oranı Türkiye’deki oranların çok üzerinde önemli ve istikrarlı bir gelir kaynağıdır. Ancak, Türkiye’de de emlak vergileri gerçekçi olmadığı gibi verimli ve istikrarlı bir gelir kaynağı da olamamıştır. Bu verginin matrahı, oranları, muafiyet ve istisna gibi uygulama konularında belediyelerin belirleme 107 yetkileri olmadığından bu verginin belediyelere bırakılması mali yönden bir rahatlık getirmediği gibi (Altuğ,1985:48;Kurtuluş,2006:51) kanunun uygulanması bir çok yörede belediyelere yük getirmiştir. Özellikle seçmenle yakın ilişkilerin yoğun olduğu orta ve küçük boyuttaki belediyelerde bu kaynaktan etkin bir şekilde yararlanılamamaktadır. 2.1.4.1.5. Borçlanma Belediyeler, nüfus artışına bağlı olarak çağdaş kent yaşamının belirlediği hizmetlerin artması, hizmetlerin büyük sermaye yatırımlarına ihtiyaç göstermesi, bu ihtiyaçları karşılamak için gerekli öz gelirlerin yetmemesi ve yeterli mali kaynak imkanının sağlanamamış olması gibi nedenlerle iç ve dış borçlanmaya gitmektedirler (Acartürk ve Çakmak:2005:384;Doğanyiğit,1999:75). Belediyeler, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla BK’nun 68. maddesinde belirtilen usul ve esaslara göre borçlanma yapabilmekte ve tahvil ihraç edebilmektedir. Buna göre: a) Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde sadece belediyenin yatırım programında yer alan projelerinin finansmanı amacıyla yapılabilir. b) İller Bankasından yatırım kredisi ve nakit kredi kullanan belediye, ödeme plânını bu bankaya sunmak zorundadır. c) Tahvil ihracı, yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılır. d) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin %50’sinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için 1,5 kat olarak uygulanır. e) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin %50’sinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam %10’unu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; %10’unu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı ile yapabilir. f) Belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddi kaynak 108 gerektiren alt yapı yatırımlarında DPT Müsteşarlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalarda (d) bendindeki miktar dikkate alınmamakta ve dış kaynak gerektiren projelerde Hazine Müsteşarlığının görüşü alınmaktadır. Bu kanun hükmüyle, yerel yönetimlerin dış borçlanmasının 4749 sayılı Kanuna30 göre yapılacağı, dış borçlanma yoluna sadece belediyenin yatırım programında yer alan projelerinin finansmanı için başvurulabileceği, bu projelerin öncelikli olacağı ve Hazine’den izin alınmasının zorunlu olduğu belirtilmiştir. Ayrıca belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam %10’unu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; %10’unu geçen iç borçlanma için ise, meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı ile yapabileceklerdir. Ancak belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddî kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında DPT’nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalarda bu sınırlamalar dikkate alınmamaktadır. Bakanlar Kurulunca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar sınırlamanın dışında tutulmuş olması nedeniyle büyükşehir belediyeleri başta olmak üzere diğer belediyeler bu tür projelerle borçlanma sınırlarını rahatlıkla zorlayabileceklerdir. Belediyelerin içinde bulunduğu, ciddi borç sorununa köklü bir çözüm getirmek amacıyla borçlanma konusuna da önemli bir sınırlama getirilmiştir. 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanundan önce belediyeler üzerinde önemli bir borçlanma sınırlaması bulunmamaktaydı. Özellikle 1980 sonrasında yerel yönetimlerin finansmanında borçlanma önemli bir kaynak haline gelmiş, belediyeler gelir kaynakları bakımından merkezi yönetime bağımlı olduklarından borçlanma önemli bir gelir unsuru olmuştur (Bağdadioğlu ve Bayır,2005:227;Acartürk ve Çakmak,2005:384). 30 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun 2002 yılında kabul edilerek 28.3.2003 tarihinde yürürlüğe girmiştir. IMF ile 2000 yılında başlatılmış olan ekonomik program çerçevesinde hazırlanan 4749 sayılı bu kanunla genel olarak kamu borçlanması ve yerel yönetimlerin borçlanması düzenlenmiştir. Bu kanundan önce, yerel yönetimlerin dış borçlanmasıyla ilgili bütçe gibi geçici düzenlemelerin dışında, mevzuatta herhangi bir düzenleme bulunmamaktaydı. 109 Tablo 2.11: Belediyelerden Alacaklı Olan Kuruluşlar Alacaklı Kuruluşlar SSK Maliye Bakanlığı Büyükşehir Belediyeleri TEDAŞ Emekli Sandığı Hazine Müsteşarlığı İller Bankası Bağlı Kuruluşlar İl Özel İdareleri Çevre ve Orman Bakanlığı Gençlik Spor Verem Savaş Derneği SHÇEK Kültür Bakanlığı SYDV Üniversite Hastaneleri Belediyeler Birliği Devlet Hastaneleri TKİ Darülaceze Md. Belediyeler DSİ YURTKUR Eti Maden İşl.Gn.Md. Vakıflar Genel Müdürlüğü TCDD TOKİ İl Sağlık Müdürlükleri Kızılay Tarım ve Köyişleri Bakanlığı Hıfzıssıhha Enstitüsü Sağlık Ocakları Karayolları Genel Müdürlüğü Telekomünikasyon Kurumu GENEL TOPLAM Uzlaşma Öncesi (YTL) 2.067.522.141,60 925.232.211,07 855.348.273,64 887.658.860,76 611.866.562,08 818.076.240,14 218.786.579,98 139.997.162,74 170.667.182,72 37.158.186,54 25.239.568,49 24.799.459,90 15.707.022,43 14.129.000,78 9,425,487,43 6,713,819,06 6,305,748,27 5,198,752,35 4,981,176,98 5,794,203,18 4,673,522,55 2.253.838,89 820.426,66 360.542,00 358.830,34 189.596,48 163.433,50 131.626,45 31.683,67 31.652,54 9.615,61 6.078,15 4.048,98 2.170,68 6.859.644.706,64 Uzlaşma Sonrası (YTL) 1.452.684.948,17 650.096.679,44 621.828.988,13 612.786.250,24 582.130.777,69 554.006.051,80 213.959.984,55 89.692.324,61 81.052.808,01 28.927.214,47 20.858.624,30 17.734.732,46 14.247.413,61 9.208.268,61 7,800,999,38 6,371,248,07 5,559,839,49 4,923,204,51 4,127,495,91 3,869,816,67 3,257,451,27 2.044.282,64 793.529,01 360.542,00 248.077,04 189.596,48 163.433,50 126.531,26 24.756,34 20.895,64 9.615,61 6.078,15 2.253,06 1.676,96 4.989.117.359,24 Kaynak: www.hazine.gov.tr/belediyekomisyon.htm 14.02.2007 Tablo 2.11’de görüldüğü gibi, yerel yönetimlerin ödeyemediği borçlar hazine tarafından üstlenilmiş, yerel yönetimler bu borçlarının karşılığı oranında hazineye borçlanmışlardır. Ancak belediyeler geri ödemelerini yerine getirmeyerek hizmetlerin finansmanını merkezi yönetime yaptırarak mali disiplini ileriye dönük olarak bozmuş ve belediyeler arasında gelir 110 dağılımında adaletsizliğe sebep olmuşlardır. Hazinenin üstlenim oranı yıllar itibariyle farklılık gösterse de ortalama %70 civarındadır. Belediyelerle yapılmış olan son uzlaşmada ise, belediyelerin geri ödeme yükümlülüklerinin yaklaşık %73’ü hazine tarafından karşılanmıştır. İç borçlanma, İller Bankası ve özel kredi kuruluşları gibi iç finansman kuruluşları aracılığıya elde edilen kaynakların kullanılması ya da kamu kurumlarına karşı yükümlülüklerin (KİT, vergi, SSK primleri, su, doğalgaz ve elektrik ödemeleri vb.) yerine getirilmemesi şeklinde oluşturulan önemli bir finansman unsurudur (Kurtuluş,2006:8,9,20). İller Bankası belediyelerin yatırımlarının finansmanında önemli bir kaynak sağlamaktadır. Borçlanma yolu ile sağlanan bu krediler ulaşım, su, elektrik, havagazı gibi verimli alanlarda kullanılabildiği gibi yol, köprü, çevre düzenlemesi ve park gibi fazla bir ekonomik getirisi olmayan alanlarda da kullanılabilmektedir. Merkezi yönetim, uzlaşma yoluyla belediyelerin borçlarında indirime gitmekte, borçlarının ertelemekte veya tümüyle üzerine almaktadır. Böylece bu borçları Hazine veya İller Bankası üstlenmek durumunda kalmaktadır31. Borçlanma sadece yatırım sonrası veya borç ödemeleri öncesi açıkların finansmanı için değil, genel olarak mevcut borçların ödenmesinde de kullanılan bir finansman aracına dönüştüğü için son 15 yıldaki toplam finansman ihtiyacının %93,2’si borç ödemeleri nedeniyle oluştuğu görülmüştür (Kurtuluş,2006:11,12). Aşağıda Tablo 2.12’de ayrıntılı olarak belirtildiği gibi Uzlaşma Komisyonu’na başvuran borçlu 3 bin 208 il, ilçe ve belde belediyesinden 2.407’si uzlaşmayı kabul ederek, borçlarını yeniden yapılandırmış ve belediyelerin 6 milyar 859.2 milyon YTL olan borçları 4 milyar 989.1 milyon YTL’ye kadar düşürülmüştür. Yerel yönetimlerin borçlanmasıyla ilgili liberal düzenlemeler yerel yönetimlere daha fazla serbestlik tanıyarak bunların mali özerkliğini güçlendirmiş olsa da (İBMİGM,1995a:29), makro ekonomik nedenlerle hemen hemen hiçbir ülkede yerel yönetimler borçlanma konusunda tamamen serbest bırakılmamaktadır (Bali ve Çelen,2005:257). 31 Türkiye’de özellikle Belediyelerin borçları ile ilgili haberler medya tarafından sıkça gündeme getirilmektedir. Belediyelerin borçlarını ödeyemediği, ödemekte sıkıntı yaşadıkları veya yeni borç arayışlarıyla ilgili birçok habere rastlanmak mümkündür. Bunlarla ilgili bazı haberler için bkz. www.aksam.com.tr09.01.2006;www.radikal.com.tr16.05.2006; www.sabah.com.tr,24.01.2006,31.10.2006,22.11.2006,www.turkiyegazetesi.com.tr11.01.200 111 Tablo 2.12: Büyükşehir Belediyeleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşlar için Konsolide Borç Özeti Uzlaşma Öncesİ Uzlaşma Kuruluşlar Yapan Büyükşehir Belediyesi ve Bağlı Kuruluşlar Belediyeler TOPLAM UZLAŞMA SONRASI Uzlaşma Yapan Kuruluşlar Büyükşehir Belediyesi ve Bağlı Kuruluşlar Belediyeler TOPLAM Anapara Gecikme Zammı Toplam (I) 2.772.676.788 3.217.030.590 5.989.707.379 4.742.558.845 3.642.614.115 8.385.172.961 7.515.235.634 6.859.644.706 14.374.880.341 Anapara Düşük Olan Değerleme Tutarı Toplam (II) 2.596.357.230 3.201.792.740 5.798.149.970 2.082.798.894 1.787.324.618 3.870.123.512 4.679.156.124 4.989.117.359 9.668.273.483 Kaynak: www.hazine.gov.tr/belediye_komisyon.htm14/02/2007 2.1.4.1.6. Mali Yardımlar ve Bağışlar Yerel yönetim gelirlerini oluşturan önemli kaynaklardan biri olan mali yardımlar ve bağışlar, gelir sıkıntısı çeken yerel yönetimlere destek olmak, bazı yerel hizmetlerin belli seviyeye getirilmesini sağlamak ve yerel yönetimler arasında mali eşitsizliği giderebilmek amacıyla merkezi yönetim kuruluşlarınca yerel yönetimlere aktarılan mali kaynaklardır (Dönmez,2002;175). Merkezi yönetim, yerel yönetimler arasında ortaya çıkan mali açıkları kapatmak, gelir farklılıklarını azaltmak, belirli hizmetlerin görülmesine destek olmak, yerel yatırımları yönlendirmek amacıyla yerel yönetimlerin harcamalarına katılmayı bir zorunluluk olarak görmekte (Yalçındağ,1993:49) bu nedenle karşılıklı veya karşılıksız mali yardımlar yapmaktadır32. Bu yardımlar nüfus, kalkınmışlık derecesi, olağanüstü hal bölgesinde olup olmama, hizmetlerin öncelik durumu ve turistik yöre olup olmama, merkezi hükümete yakın olma gibi bazı kriterler gözönünde bulundurularak yapılmaktadır (Sakınç,2000:122). Siyasi rejimi, ekonomik ve toplumsal yapısı ne olursa olsun hemen hemen bütün dünyada merkezi yönetim tarafından belediyelere mali yardımlar yapılmaktadır. Bunda hergeçen gün bir çok yeni hizmetin 7;www.zaman.com.tr02.11.2006 32 Merkezi hükümet tarafından Bel-Des Projesi kapsamında 10.000 nüfusun altındaki 2525 112 belediyelerin mevcut hizmetlerine eklenmesi ve bugüne kadar verilmekte olan belediye hizmetleri düzeyinin ve kalitesinin yükseltilmek istenmesinin büyük etkisi olmuştur (Keleş,1992:290; Hirsch,1991:262). Yerel yönetimlere merkezi yönetimler tarafından yapılan yardımlar vergi gayretini kapsamadığı takdirde yerel yönetim harcamaları vergilerden daha hızlı artacak (Akalın,1994:13) aynı zamanda yardımlar seçmenlerin hizmet taleplerini arttırarak açık bütçeye yol açacak, denetim yetersizliği nedeniyle israf ve yolsuzluklara sebep olacaktır (Akalın,1994:21). Çoğu zaman, belediyeler gelirlerinin yetersizliği nedeniyle merkezden gelen yardımlar ve sağlanan fonlarla hizmetlerini yürütebildiği için böyle bir durum belediyeleri merkeze bağımlı hale getirmekte (Azaklı ve Özgür,1999:90; Falay, Kalaycıoğlu ve Özkırımlı:1996:12), özellikle Türkiye’de merkezi yönetimlerin siyasi tutum ve davranışları nedeniyle bu yardımların dağılımında öngörülen kriterler taraflı olarak belirlendiği için adaletli bir dağılım gerçekleştirilememektedir (Keleş, 1997:27). 2.1.4.1.7. Teşebbüs Gelirleri Belediyeler harç veya katılma payı konusu yapılmamış ve ilgililerin isteğine bağlı olarak yerine getirecekleri her türlü hizmet için belediye meclislerince düzenlenecek tarifelere göre ücret alabilmektedirler. Belediyelerin sahip olduğu iktisadi teşekkülleri (BİT), ürettikleri mal ve hizmetleri tüketicilere bir bedel karşılığında sunarak gelir elde etmektedirler. Bu gelirler arasında belediyeler tarafından gerçekleştirilen su, havagazı, elektrik ve otobüs gibi hizmetlerden sağlanan gelirler önemli bir yer tutmaktadır (Dönmez,2002:178). Özellikle kentsel alanlarda yaşama tercihinden kaynaklanan içme suyu ve kanalizasyon gibi pahalı hizmetlere ücret uygulanması önemlidir. Ancak, bu uygulamalar büyük ölçekli belediyelerde daha fazla uygulama alanı bulurken, küçük belediyelerde fazla etkin bir uygulama olamamaktadır. Belediyeler ayrıca sağlık, sosyal ve kültürel merkez hizmetlerinden ve spor tesislerinden yararlanlardan ücret almakta ve bazı ticari faaliyetlerden gelir elde etmektedirler (Bilgiç,1998:431). Bu hizmetlerdeki temel düşünce topluca yaşamanın ortaya çıkardığı ekonomik ve sosyal ihtiyaçların karşılanmasıdır. Bu hizmetlerin önemli bir kısmı kar amaçlı olmadığı için öncelikle maliyetlerin karşılanması hedeflenmekle birlikte etkin bir hizmet sunumu ve kaynak kullanımıyla iyi bir gelir kaynağı da olabilecektir. belediyenin yol ve içme suyu projeleri için 300 milyon YTL kaynak aktarılmıştır. 113 2.1.4.1.8. Emlak Gelirleri Belediyeler sahip oldukları gayrimenkulleri doğrudan kamu hizmetine tahsis edebilecekleri gibi bunları kiralamak veya satmak yoluyla gelir elde edebilmektedirler. Bir kamu tüzel kişisi olan belediyelerin, merkezi yönetim mal varlıklarından ayrı olarak ev, bina, dükkan, bağ, bahçe ve tarla gibi gayri menkulleri bulunmaktadır. Bunlar bir taraftan yerel nitelikteki hizmetlerin görülmesine tahsis edilirken, diğer taraftan satışından veya kiraya verilmesinden dolayı gelirlerde sağlarlar. 2.1.4.1.9. Müze Giriş Ücretlerinden ve Madenlerden Pay Alınması Türkiye Büyük Millet Meclisine bağlı milli saraylar hariç olmak üzere, belediye ve mücavir alan sınırları içinde gerçek ve tüzel kişilerce işletilen her türlü müzelerin giriş ücretlerinin %5’i33 belediye payı olarak ayrılmaktadır. Belediye payı olarak ayrılan miktarın, tahsilini takip eden ayın 15. günü akşamına kadar müzenin bulunduğu yer belediyesine ödenmesi zorunludur. Büyükşehir Belediyelerince tahsil edilen payın %75’i İçişleri Bakanlığınca bildirilecek son genel nüfus sayımı sonuçlarına göre nüfusları oranında ilgili ilçe belediyelerine dağıtılır. Ayrıca belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde faaliyet gösteren maden işletmelerince 3213 sayılı Maden Kanunu’nun 14. maddesinde yer alan paylara ilaveten yıllık satış tutarının %0,2 nispetinde belediye payı ayrılmaktadır (BGK mük.mad.97). 2.1.4.1.10. Şerefiye Gelirleri Şerefiyeler, bir tür değer artış vergisidir. Şerefiye uygulaması ile kamu tüzel kişilerinin, özellikle belediyelerin, gerçekleştirdikleri bayındırlık ve alt yapı hizmetleri ile imar faaliyetlerinden dolayı, bazı kimselerin mal varlığında meydana gelen değer artışlarının vergilendirilmesi amaçlanmaktadır (Dönmez,2002:177). 1981’de yürürlükten kaldırılan 5237 sayılı Belediye Gelirleri Kanununda değerlendirme resmi şeklinde adlandırılan şerefiye, teorik planda önemle ele alınmış olmasına rağmen, uygulamada hiçbir zaman önemli bir gelir kaynağı olamamıştır. Günümüzde değer artışları, kentsel rant alanlarının hızla artmış olması nedeniyle oldukça yüksek rakamlara ulaşmış bulunmaktadır. Yeni gelişen ve büyüyen yerel yönetimler ile hızlı bir bayındırlık ve yenileme faaliyetine giren kentlerde şerefiye önemli bir gelir kaynağı olabilecekken uygulamadan 33 %40 oranı, 22.7.1998 tarih ve 4369 sayılı Kanun’un 81/g maddesiyle %5 olarak 114 kaynaklanan sorunlar nedeniyle günümüzde etkinliğini ve verimliliğini yitirmiştir. Yerel yönetimlerin mali özerkliği bağlamında değer artışı vergisi veya şerefiye uygulamalarının etkin hale getirilmesiyle, kentsel rantlar yerel yönetimlere ve topluma aktarılırken, yerel yönetimler önemli bir gelir kaynağına kavuşturulmuş olacaktır. 2.1.4.1.11. Para Cezası Gelirleri Yerel yönetimler ve özellikle belediyeler beldenin ve belde halkının sağlık, esenlik, ve refahını sağlamak ve belde nizam ve asayişini korumak amacıyla kanunların kendilerine tanımış olduğu yetkileri kullanarak, çeşitli yasaklar koymak ve bunları ihlal edenlere karşı ceza müeyyideleri tatbik etmek yetkisine sahiptir (Çoker,1999a: 54). Para cezaları belediyelerin, sağlık ve kamu düzeni gibi konularda koymuş olduğu yasaklara uyulmaması nedeniyle, kişilere diğer cezalar yanında uyguladığı para cezalarından ya da yerel vergilerin veya diğer yükümlülüklerin usulüne uygun olarak veya zamanında ödenmemesinden dolayı uygulanan vergi cezalarından oluşmaktadır. Para cezalarıyla esas amaç gelir temin etmek olmasa da bu sayede gelir elde edildiği için yerel gelirler arasında sayılmaktadır. 2.1.4.2. Belediyenin Giderleri Belediye Kanunu’nda ve değişik kanunlarda belediyelere birçok görevler verilmiştir. Belediyeler bu görevleri yerine getirebilmek için harcamalarda bulunmak zorundadır. Belediyenin giderleri Belediye Kanunu’nun 60. maddesinde şu şekilde sıralanmıştır. Buna göre: Bina, tesis, araç ve malzemelerinin temini, yapımı, bakımı ve onarımı için yapılan giderler, belediyenin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine yapılan ödemeler, alt yapı, yapım, onarım ve bakım giderleri, mezarlıklara ilişkin giderler, Faiz, borçlanma, diğer ödemeler ile sigorta giderleri,sosyal hizmet ve yardımlar,dava giderleri, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri, avukatlık, danışmanlık ve denetim giderleri, ortak hizmet ve proje giderleri, görev ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılan diğer giderler ve imar düzenleme giderleri bulunmaktadır. Belediyelerin giderleri, cari harcamalar, yatırım harcamaları ve transfer harcamalarından oluşmaktadır. Cari harcamalar, personel giderleri, yolluklar, hizmet alımları, tüketim malları ve malzeme alımları, demirbaş alımları ve diğer alımlardan, yatırım harcamaları, makine, teçhizat ve taşıt alımları ile yapı, tesis ve büyük onarım giderlerinden, transfer harcamaları değiştirilmiştir. 115 ise, kamulaştırma ve taşınmaz mal satın alımları, kurumlara katılma payları ve sermaye teşkili, iktisadi, sosyal ve mali transferler ve borç ödemelerinden oluşmaktadır. Tablo 2.13: Belediyelerin Giderleri YILI CARİ HARCAMALAR YATIRIM HARCAMALARI TRANSFER HARCAMALARI TOPLAM (YTL) 1995 90.198.900 46.103.679 53.796.591 190.099.170 1996 178.311.477 114.919.065 90.575.141 383.805.683 1997 367.233.160 255.495.412 199.427.348 822.155.920 1998 725.184.582 547.673.478 298.051638 1.570.909.698 1999 1.266.571.336 651.201.192 548.480.401 2.466.252.929 2000 1.968.595.799 1.079.360.249 795.857.775 3.843.813.823 2001 2.911.798.090 1.514.871.059 1.288.603.510 5.715.272.659 2002 2.13 1.975.822.395 1.889.985.227 7.846.962.663 2003 5.634.092.790 2.896.991.836 2.218.412.228 10.749.496.854 2004 6.827.256.111 2.492.325.304 2.721.190.521 12.040.771.936 Kaynak: TÜİK,2007:12,13. Tablo 2.13’e bakıldığında belediyelerin gelirlerinde olduğu gibi giderlerinin de yıllar itibariyle sürekli olarak arttığı görülmektedir. 2004 yılı itibariyle belediye harcamalarının %56,7’si cari harcamalardan, %20,7’si yatırım harcamalarından ve %22,6’sı transfer harcamalarından oluşmaktadır. Cari harcamaların %57’sini personel harcamaları, %40’ını malzeme ve hizmet alımları oluşturmaktadır. Belediyeler yatırım harcamalarının %30’u oranında personel istihdam edebilmektedirler. Yatırım harcamalarının yüksek olmasının sebebi belediyelerin personel ödemeleri sınırını yatırımları yüksek gösterek aşmak istemelerinden kaynaklanmaktadır. 1995-2004 yılı aralığında harcama kalemlerinin gelişimine bakıldığında cari harcamaların payının diğerlerine göre daha yüksek olduğu görülmektedir. Belediyelerin personel giderleri, hizmet, tüketim malları ve malzeme alımlarından oluşan cari harcamaları diğer kalemlerine göre daha çok artmıştır. Gelir kaynaklarının yatırım ve hizmet harcamalarından daha çok personel 116 harcamaları gibi etkin olmayan mal ve hizmet alımlarında kullanılması özellikle küçük nüfuslu belde ve ilçe belediyelerini hizmet üretmekten ziyade personel istihdam eden yönetimler haline getirmiştir. Böyle bir durum belediyelerin bir kısmını merkezi idareye bağımlı kılarak güçlü ve özerk bir yerel yönetim sisteminin oluşmamasına neden olmuştur. Belediye giderlerinin en önemli kısmını cari harcamalar içerisinde yer alan personel giderleri oluşturmakta ve belediye harcamalarının GSYİH ve kamu harcamaları içerisindeki payı Avrupa ülkeleriyle mukayese edildiğinde çok düşük düzeyde kalmaktadır. Kanunla belediyelere birçok alanda ve birçok konuda harcama yapma imkanı sağlanmıştır. Belediyeler gelirlerinin arttırılması bakımından fazla etkin olmamakla birlikte yapacakları bu harcamaları ekonomik alanlarda ve verimli bir şekilde kullanarak etkinlik sağlayabileceklerdir. 2.2. Büyükşehir Belediyeleri 1921, 1924, 1961 ve 1982 Anayasalarında büyük kentler için farklı bir yönetim modeli oluşturma imkanı verilmiştir. Ankara, İstanbul, İzmir gibi çok sayıda ilçeyi kapsayarak metropolitan merkez niteliğini kazanan büyük kentlerde tüm hizmetlerin tekelden yürütülmesinde güçlük ve sakıncaların doğması ve bu sıkıntıların giderek artması sonucunda anakent ölçeğindeki hizmetlerin yerel olanlardan ayrılarak tüm kente ilişkin hizmetlerin bir anakent belediye yönetimine bırakılması zorunluluğu ortaya çıkmıştır (Karaer,1989:116;Doğan,1997:12). Bunun üzerine Türkiye’de “Büyükşehir Belediyesi” yönetimiyle ilgili ilk temel düzenleme 23 Mart 1984 tarih ve 195 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (RG 23 Mart 1984-18350) ve daha sonra bu KHK’nin yerini alan 27 Haziran 1984 tarih ve 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun ile (RG 09 Temmuz 1984-18453) yapılmıştır. Böylece 195 sayılı KHK ile ilk kez “Büyükşehir Belediyesi” ve “ilçe belediyesi” kavramları literatürümüze girmiş ve 25 Mart 1984 tarihinde yapılan Mahalli İdareler Genel Seçiminden sonra İstanbul, Ankara ve İzmir’de Büyükşehir Belediyesi uygulamasına geçilmiş, bunu 13 şehirde büyükşehir belediyesinin kurulması izlemiştir. Böylece Türkiye’de 16 Büyükşehir belediyesi idaresi kurulmuş bulunmaktadır34. 34 5 Haziran 1986 tarih ve 3306 sayılı “Adana İlinde Seyhan ve Yüreğir Adıyla İki İlçe 117 Büyükşehir belediyesi; en az üç ilçe veya ilk kademe belediyesini kapsayan, bu belediyeler arasında koordinasyonu sağlayan; kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan, idari ve mali özerkliğe sahip, karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan ve büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediye encümeni ve büyükşehir belediye başkanından oluşan organlara sahip kamu tüzel kişiliğidir. Belediye sınırları içindeki ve bu sınırlara en fazla 10 km. uzaklıktaki yerleşim birimlerinin son nüfus sayımına göre toplam nüfusu 750.000’den fazla olan il belediyeleri, fiziki yerleşim durumları ve ekonomik gelişmişlik düzeyleri de dikkate alınarak, kanunla büyükşehir belediyesine dönüştürülebilmektedir. Büyükşehir belediyesi sınırları içine katılan ilçe belediyeleri büyükşehir ilçe belediyesine, diğer belediyeler ilk kademe belediyesine dönüşmekte ve köylerin tüzel kişiliği kaldırılarak bunların mahalle olarak hangi belediyeye katılacağı Bakanlar Kurulu kararıyla belirlenmektedir. Kurulması Hakkında Kanun” (RG 19 Haziran 1986-19139) ile Adana’da Büyükşehir Belediyesi kurulmuştur. 18 Haziran 1987 tarih ve 3391 sayılı “Bursa İli Merkezinde Osmangazi, Yıldırım ve Nilüfer Adıyla Üç İlçe Kurulması Hakkında Kanun” (RG 27 Haziran 1987-19500) ile Bursa’da, 20 Haziran 1987 tarih ve 3398 sayılı “Gaziantep İli Merkezinde Şehitkâmil ve Şahinbey Adıyla İki İlçe Kurulması Hakkında Kanun” (RG 27 Haziran 1987-19500) ile Gaziantep’te, 20 Haziran 1987 tarih ve 3399 sayılı “Konya İli Merkezinde Karatay, Selçuklu ve Meram Adıyla Üç İlçe Kurulması Hakkında Kanun” (RG 27 Haziran 1987-19500) ile Konya’da, 7 Aralık 1988 tarih ve 3508 sayılı “Kayseri İli Merkezinde Melikgazi ve Kocasinan Adıyla İki İlçe Kurulması Hakkında Kanun” (RG 14 Aralık 1988-20019) ile Kayseri’de, 9 Eylül 1993 tarih ve 504 sayılı “Yedi İlde Büyükşehir Belediyesi Kurulması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” (RG 9 Eylül 1993-21693) ile Antalya, Diyarbakır, Erzurum, Eskişehir, İzmit, Mersin ve Samsun illerinde Büyükşehir Belediyesi kurulmuştur. Son olarak 6 Mart 2000 tarih ve 593 sayılı “Sakarya İlinde Büyükşehir Belediyesi Kurulması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” (RG 6 Mart 2000-23985) ile Sakarya ilinde Adapazarı Büyükşehir Belediyesi kurulmasına karar verilmiş böylece büyükşehir belediyesi sayısı 16’ya ulaşmıştır. 118 Tablo 2.14: Büyükşehir Belediyeleri ve Nüfusları BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİNİN ADI Adana Ankara Antalya Bursa Diyarbakır Erzurum Eskişehir Gaziantep İstanbul İzmir İzmit Kayseri Konya Mersin Sakarya Samsun TOPLAM TOPLAM NÜFUS* 1.242.006 3.466.496 675.048 1.428.990 629.444 380.236 496.208 883.245 9.874.877 2.711.838 1.089.256 678.767 752.203 709.848 401.706 423.827 25.843.995 * Bu nüfuslara büyükşehir belediye sınırları içine yeni giren köyler dahil değildir Kaynak: İB (www.mahalli-idareler.gov.tr/Belediye/BELEDIYE_ISTATISTIK.xls 02.02.2007) Tablo 2.15 ve Tablo 2.16 da görüldüğü gibi belediye nüfusunun yarıya yakını büyükşehir belediyelerinde yaşamaktadır. Nüfus sayımında küçük belediyelerin genel bütçe vergi gelirlerinden daha fazla pay almak ve köylerin belediye olabilmek amacıyla hemşehrilerini büyükşehirlerden veya illerden çekmesi; ayrıca nüfus sayımındaki suiistimaller de düşünüldüğünde tablodaki nüfus oranlarında büyükşehirler lehine artışlar görülecektir. Tablo 2.15: Büyükşehirlerin Toplam Belediye Nüfusu İçindeki Payı Büyükşehir Diğer Toplam Belediye Nüfusu (2000) NÜFUS MİKTARI (%) 25.843.995 27.559.391 53.403.386 48,39 51,61 100 * Bu nüfuslara büyükşehir belediye sınırları içine yeni giren köyler dahil değildir. Kaynak: www.mahalli-idareler.gov.tr/Belediye/BELEDIYE_ISTATISTIK.xls (02.02.2007) 2.2.1. Büyükşehir Belediyelerinin Yönetim Organları Büyükşehir belediyesinin organları 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’na göre büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediye encümeni ve büyükşehir belediye başkanından oluşmaktadır. 119 2.2.1.1. Büyükşehir Belediye Meclisi Büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediyesinin karar organıdır ve Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanunu’nda gösterilen esas ve usullere göre seçilen üyelerden oluşmaktadır. Büyükşehir belediye başkanı büyükşehir belediye meclisinin başkanı olup, büyükşehir içindeki diğer belediyelerin başkanları da büyükşehir belediye meclisinin doğal üyesidirler. Büyükşehir belediye meclisi, her ayın ikinci haftası önceden meclis tarafından belirlenen günde ve belirlenen yerde toplanır.35Bütçe görüşmesine rastlayan toplantı süresi en çok yirmi, diğer toplantıların süresi en çok beş gündür. Büyükşehir belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü belediye meclisi kararlarını, yedi gün içinde gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere belediye meclisine iade edebilir. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de büyükşehir belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir. Büyükşehir belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine idari yargıya36 başvurabilir. Kararlar, kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülki idare amirine gönderilir. Mülki idare amirine gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez. Mülki idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine on gün içinde idari yargı mercilerine başvurabilir. İlçe ve ilk kademe belediye meclislerinin bütçe ve imarla ilgili olanlar dışındaki kararları dayanak belgeleriyle birlikte büyükşehir belediye başkanına gönderilir. Büyükşehir belediye başkanı, yedi gün içinde, gerekçesini de belirterek hukuka aykırı gördüğü kararların yeniden görüşülmesini isteyebilir. İlgili meclis, üye tam sayısının salt çoğunluğu ile kararında ısrar ederse karar kesinleşir. Kesinleşen kararlar yedi gün içinde büyükşehir belediyesine gönderilir. Belediye başkanı, kesinleşen kararın iptali için on gün içinde idari yargı merciine başvurabilir. Büyükşehir belediye meclisi,37 üyeleri arasından seçilecek en az beş, en çok dokuz kişiden oluşan ve imar ve bayındırlık komisyonu, çevre ve 35 “Kasım ayı toplantısı dönem başı toplantısıdır.” tümcesi 3.7.2005-5393/85 mad. ile çıkarılmıştır. 36 Yeni düzenlemelerde “Danıştay” ifadesi yerine “idari yargı” ifadesi getirilerek Danıştay dışındaki idari yargı mercileri de yetkilendirilmiş ve “on gün içinde” deyimi 3.7.20055393/85 mad. ile çıkarılmıştır. 120 sağlık komisyonu, plan ve bütçe komisyonu, eğitim, kültür, ulaşım, gençlik ve spor komisyonu zorunlu olmak üzere ihtisas komisyonları kuracaklardır. İhtisas komisyonlarının görev alanına giren işler bu komisyonlarda görüşüldükten sonra büyükşehir belediye meclisinde karara bağlanır. Komisyon raporları alenidir, çeşitli yollarla halka duyurulur ve isteyenlere büyükşehir belediye meclisi tarafından belirlenecek maliyet bedeli karşılığında verilir. 2.2.1.2. Büyükşehir Belediye Encümeni Büyükşehir belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında, belediye meclisinin38 kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile biri genel sekreter, biri mali hizmetler birim amiri olmak üzere belediye başkanının her yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden oluşmaktadır. Belediye encümeni görüldüğü gibi seçilmiş ve atanmış üyelerden oluşmaktadır. 2.2.1.3. Büyükşehir Belediye Başkanı Büyükşehir belediye başkanı, büyükşehir belediye yönetiminin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisidir. Büyükşehir belediye başkanı büyükşehir belediye sınırları içindeki seçmenler tarafından beş yıl süre ile doğrudan seçilir. Büyükşehir kapsamındaki ilçe ve ilk kademe belediye başkanları büyükşehir belediye başkan vekili olamaz. Büyükşehir ve büyükşehir kapsamındaki ilçe ve ilk kademe belediye başkanları görevlerinin devamı süresince siyasi partilerin yönetim ve denetim organlarında görev alamaz; profesyonel spor klüplerinin başkanlığını yapamaz ve yönetiminde bulunamaz. Büyükşehir belediye başkanı, belediye başkanına verilen kanuni görevlerin yanı sıra, ilçe belediyeleri arasında hizmetlerin yürütülmesinde koordinasyonu sağlamakla da görevli ve yetkili bulunmaktadır. Büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri ile ilgili olarak BBK (Büyükşehir Belediyesi Kanunu)’un 18. maddesinde büyükşehir belediye başkanına verilmiş olan diğer görev ve yetkiler kısaca şu şekilde düzenlenmiştir: Belediye teşkilatını sevk ve idare etmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, büyükşehir belediyesinin bütçelerini hazırlamak, alacak ve gelirlerinin tahsilini sağlamak, büyükşehir belediyesi adına sözleşme yapmak, karşılıksız bağışları kabul etmek ve gerekli 37 38 “her dönem başı toplantısında” deyimi 3.7.2005-5393/85 mad. ile çıkarılmıştır. “her yılın ilk olağan toplantısında” deyimi 3.7.2005-5393/85 mad. ile çıkarılmıştır. 121 tasarruflarda bulunmaktır. Büyükşehirlerde belediye başkan yardımcısı bulunmaz fakat nüfusu ikimilyonu aşan büyükşehir belediyelerinde on, diğer büyükşehir belediyelerinde beşi geçmemek üzere başkan danışmanı atanabilir. Belediye Kanunundaki hükümler saklı kalmak kaydıyla büyükşehir belediye meclisinin feshine neden olan eylem ve işlemlere katılan büyükşehir, ilçe ve ilk kademe belediye başkanlarının görevlerine Danıştay kararıyla son verilebilmektedir. 2.2.2. Büyükşehir Belediyelerinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları Büyükşehir belediyelerinin yönetimi ile ilgili olarak 10.7.2004 Tarih ve 5216 Sayılı Kanun’un 7. maddesinde Büyükşehir Belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları düzenlenirken büyükşehir belediyelerine ilave bir sorumluluk getirilmemiş, sadece yetki alanlarını genişletmiştir (2005 Yılı Programı,2004:55). Büyükşehir Belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları, BBK’nun 7. maddesinde kısaca şu şekilde düzenlenmiştir: Büyükşehir belediyesinin stratejik planını, bütçesini hazırlamak, imar planlarını, parselasyon planlarını ve her türlü imar uygulamasını yapmak ve ruhsatlandırmak, Büyükşehir belediyesinin yetki alanındaki meydan, bulvar, cadde ve ana yolları yapmak, katı atık yönetim planını yapmak, katı atıklara ve hafriyata ilişkin hizmetleri yerine getirmek, terminal, otopark, her çeşit toptancı halleri ve mezbahalar yapmak, işletmek, işlettirmek veya ruhsat vermek, büyükşehirin bütünlüğüne hizmet eden parklar, hayvanat bahçeleri, hayvan barınakları, kütüphane, müze, spor, dinlence, eğlence ve benzeri yerleri yapmak, yaptırmak, işletmek veya işlettirme, gerektiğinde sağlık, eğitim ve kültür hizmetleri için bina ve tesisler yapmak ve toplu taşıma, ulaşım, mezarlık, zabıta, su ve kanalizasyon hizmetlerini yürütmek, sağlık merkezleri, hastaneler, gezici sağlık ekipleri ile yetişkinler, yaşlılar, engelliler, kadınlar, gençler ve çocuklara yönelik her türlü sosyal ve kültürel hizmetleri yürütmek, gibi görevleri bulunmaktadır. Büyükşehir belediyesinin görevleri, kanunda tek tek sayılarak “liste” yolu ile belirlenmiş ve bu görevler dışında kalanlar ilçe ve ilk kademe belediyelerine bırakılmıştır. Ayrıca büyükşehir belediyesi alt yapı hizmetlerinin ve kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla koordinasyon merkezleri oluşturabilmektedir. Ulaşım koordinasyon merkezi 122 tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararlar, belediyeler ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcıdır. Büyükşehir belediyesi, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imar uygulamalarını denetlemeye yetkilidir. 2.2.3. Büyükşehir Belediyelerinin Mali Yapıları Büyükşehir Belediyelerine anakent ölçeğinde nazım planları yapmak, büyük park ve bahçeleri yapmak, çöp ve sanayi atıklarının atılacağı yerleri belirlemek ve bunlar için imha tesisleri kurmak, su, kanalizasyon, havagazı, toplu taşıma gibi hizmetleri yerine getirmek, cadde ve sokak isimleri vermek, toptancı halleri ve mezbahalar kurmak ve işletmek, eğlence ve dinlenme tesisleri kurmak gibi görevler verilirken, bu hizmetleri yerine getirebilmesi için Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve diğer kanunlarla çeşitli gelir imkanları sağlanmıştır. 2.2.3.1. Büyükşehir Belediyelerinin Gelirleri Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 23. maddesinde Büyükşehir Belediyeleri’nin gelirleri sayılmıştır. Buna göre: a) Genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden ilçe ve ilk kademe belediyelerine verilen paylardan Bakanlar Kurulu tarafından belirlenecek oranlar içinde ayrılarak İller Bankası tarafından ödenen pay, b) Büyükşehir belediye sınırları içinde yapılan genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden Maliye Bakanlığı tarafından hesaplanıp, ertesi ayın sonuna kadar ilgili büyükşehir belediyesine yatırılacak %5 pay. Bu payın %75’i bu tutardan düşülerek doğrudan ilgili belediye hesabına, kalan %25’i ise büyükşehir belediyelerine nüfuslarına göre dağıtılır, c) 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununda yer alan oran ve esaslara göre büyükşehir belediyesince tahsil olunacak at yarışları dahil müşterek bahislerden elde edilen Eğlence Vergisinin %20’si müşterek bahislere konu olan yarışların yapıldığı yerin belediyesine, %30’u nüfuslarına göre dağıtılmak üzere diğer ilçe ve ilk kademe belediyelerine ayrıldıktan sonra kalan %50’si, 123 d) Büyükşehir belediyesine bırakılan sosyal ve kültürel tesisler, spor, eğlence ve dinlenme yerleri ile yeşil sahalar içinde tahsil edilecek her türlü belediye vergi, resim ve harçlarından elde edilen gelirleri bulunmakta, Ayrıca ilan ve reklam vergisi, park yerlerinin işletilmesinden elde edilen gelirler, harcamalara katılma payları, kira, faiz ve ceza gelirleri, iktisadi teşebbüs gelirleri, taşınır ve taşınmaz mal gelirleri, hizmetler karşılığında alınan ücretler, bağış ve yardımlar ile diğer gelirlerlerden oluşmaktadır. Büyükşehir belediyelerinin gelir kaynakları da belediyelerdeki gibi vergi gelirleri, vergi dışı gelirler ile özel yardım ve fon gelirlerinden meydana gelmektedir. Vergi gelirleri, genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından alınan pay, belediye vergileri ve belediye harçlarından, vergi dışı gelirler, harcamalara katılma payları, teşebbüs gelirleri, işletme karları, belediye malları gelirleri, ücretler, ceza gelirleri, borçlanma ve diğer gelirlerden oluşmaktadır. Büyükşehir belediyeleri ve bunların bağlı kuruluşları ile ilçe ve ilk kademe belediyeleri; tahsil ettikleri vergiler ve benzeri mali yükümlülüklerden birbirlerine ödemeleri gereken payları, su, atık su ve doğalgaz gibi hizmet bedellerini zamanında yatırmadıkları takdirde, ilgili belediye veya bağlı kuruluşun talebi üzerine söz konusu tutar, İller Bankası tarafından, yükümlü belediyenin genel bütçe vergi gelirleri payından kesilerek alacaklı belediyenin hesabına aktarılır. Ayrıca, Çevre Temizlik Vergisinin %20’si, büyükşehir belediyesi payına ilave edilmektedir. Büyükşehir Belediyeleri gerek yurt içinden gerekse yurt dışından borçlanma yoluyla kaynak temin edebilmektedirler. Tablo 2.16’da büyükşehir belediyesi gelirlerinin yıllar itibariyle sürekli olarak arttığı görülmektedir. 2004 yılı itibariyle büyükşehir belediye gelirlerinin yaklaşık olarak %73’ü vergi gelirlerinden, %25’i vergi dışı gelirlerden ve %2’si özel yardım ve fonlardan oluşmaktadır. Büyükşehir belediyeleri gelirlerinden olan genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından alınan payın büyükşehir belediye gelirlerine oranı %58, belediye vergilerinin oranı %15, belediye harçlarının oranı %2, iç ve dış borçlanmanın oranı %5’dir. 124 Tablo 2.16: Büyükşehir Belediyelerinin Gelirleri VERGİ GELİRLERİ VERGİ DIŞI GELİRLER ÖZEL YARDIM VE FONLAR TOPLAM (YTL) 1999 894.811.359 438.667.543 22.530.590 1.356.009.491 2000 1.489.691.689 658.386.406 34.634.547 2.182.712.642 2001 2.341.707.551 905.834.610 30.339.922 3.277.882.083 2002 3.007.897.310 1.219.898.936 79.143.097 4.306.939.343 2003 3.968.217.132 1.721.186.686 72.893.370 5.762.297.188 2004 5.125.833.921 1.724.536.418 104.566.486 6.954.936.825 Kaynak: TÜİK,2007:8,9,36. Bu tabloda da görüldüğü gibi gelir kaynaklarının yarısından fazlası merkezden sağlanan gelir kaynaklarından oluşmaktadır. Büyükşehir belediyelerine merkezden kaynak aktarılırken, bu oranların aşağı ve yukarı sınırlar içerisinde Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenmesi, büyükşehir belediyelerinin mali bakımdan merkezi idareye bağımlı olmasına sebep olmaktadır. Ancak ekonomik faaliyetlerin önemli bir kısmının Büyükşehir belediyelerinin sınırlarının içerisinde olması bu belediyelere gelirlerini arttırabilme ve yatırım yapabilme imkanı sağlamaktadır. Çeşitli hükümetler döneminde özellikle büyükşehirlerde çok hızlı bir şekilde nüfus artışının olduğu ancak, şehirlerdeki altyapı çalışmalarının ve çağdaş kent hizmetlerinin buna paralel bir şekilde gerçekleştirilemediği gündeme getirilmektedir. Bu hizmetleri yerine getirmek zorunda olan belediyeler çeşitli şekillerde borçlanma yoluna giderek bu yatırım ve hizmetleri yerine getirmeye çalışmaktadırlar. Bu nedenle zaman zaman hükümetler tarafından yerel yönetimlerin borçlarını erteleme, indirime gitme veya uzlaşma yoluyla borçlarında yeniden yapılandırma yollarına gidilmekte, belediyeler uzlaşma imkanlarından yararlanarak borçlanma yoluyla gelir fırsatı sağlamaktadırlar. 125 Tablo 2.17: Büyükşehir Belediyeleri ve Bağlı Kuruluşlardan Alacaklı Olan Kuruluşlar Listesi Alacaklı Kuruluşlar Hazine Müsteşarlığı TEDAŞ BOTAŞ Maliye Bakanlığı SSK Büyükşehir Belediyeleri İller Bankası DSİ Emekli Sandığı Vakıflar Genel Müdürlüğü Gençlik Spor Bağlı Kuruluşlar SYDV Üniversite Hastaneleri SEKA Belediyeler GENEL TOPLAM Uzlaşma Öncesi (YTL) 6.661.599.025,69 300.730.559,04 137.259.875,65 80.701.561,73 68.346.823,92 43.171.602,37 23.869.342,26 13.914.115,98 5.505.550,54 5.084.542,00 Uzlaşma Sonrası (YTL) 4.184.233.461,15 209.041.086,93 91.032.020,42 61.629.810,19 48.034.074,07 36.092.987,47 23.499.517,66 13.013.747,74 4.949.546,99 4.585.964,00 1.650.822,40 172.304.746,24 595.256,68 317.231,02 141.818,38 42.760,50 7.515.235.634,40 1.485.499,84 703.223,74 396.135,00 317.231,02 141.818,38 0,00 4.679.156.124,60 Kaynak: www.hazine.gov.tr/belediyekomisyon.htm 14.02.2007 Tablo 2.17’de görüldüğü gibi büyükşehir belediyeleri özellikle Hazine ve Maliye Bakanlığı aracılığıyla borçlanma yoluna giderken, TEDAŞ, BOTAŞ ve SSK gibi mal ve hizmet aldığı kurum ve kuruluşlara borçlanarak boçlanma yoluyla kaynak imkanı sağlamaktadır. Son dönemde özellikle Hazine Müsteşarlığı başta olmak üzere SSK, TEDAŞ, Maliye Bakanlığı, Emekli Sandığı gibi kamu kurum ve kuruluşlarına borçları olan büyükşehir belediyeleri, belediyeler ve bunların bağlı kuruluşlarına yeniden uzlaşma fırsatı tanınmıştır. Bu belediyelerin borçları, İller Bankası’ndan alacakları paylarda en fazla % 40’a kadar kesinti yapılarak tahsil edilecek ve Bakanlar Kurulu bu oranı yüzde %0’a kadar indirmeye yetkili kılınmıştır. Borçları uzlaşma kapsamına alınan mevcut belediyelerde kesinti miktarı halen %20 olarak uygulanmaktadır. 126 49.615.877 714.619.792 58.284 38.797.642 3.225.345.493 2.750.124 4.742.558.845 Erzurum Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon İdaresi (ESKİ) 27.465.743 Gaziantep Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon İdaresi 348.627.706 (GASKİ) İstanbul Büyükşehir Belediyesi (Şehir Tiyatroları) 30.123 66.721.267 1.862.237.310 İzmit Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon İdaresi (İSU) Kocaeli Büyükşehir Belediyesi Samsun Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon İdaresi 1.671.752 (SASKİ) 2.772.676.788 GENEL TOPLAM Kaynak: www.hazine.gov.tr/belediye_komisyon.htm14/02/2007 7.433.210 75.546 769.227 Diyarbakır Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon İdaresi (DİSKİ) 12.387.670 Diyarbakır Büyükşehir Belediyesi 56.289 Erzurum Büyükşehir Belediyesi 245.416 488.217.990 208.299.273 1.590.479 4.952.625 33.277 335.704.657 104.000.934 4.421.877 7.515.235.634 105.518.909 5.087.582.803 1.063.247.499 88.408 77.081.621 19.820.881 131.835 1.014.644 5.533.415 14.454.509 116.371 823.922.647 312.300.207 Toplam (I) 1.671.752 2.596.357.230 64.144.469 1.697.712.512 344.948.140 30.123 27.465.743 12.387.670 56.289 245.416 3.942.936 9.501.884 83.094 330.166.260 104.000.934 2.637.922 2.082.798.894 23.882.460 1.415.569.437 327.325.684 27.883 26.047.963 1.300.233 25.489 151.581 701.306 2.295.979 8.850 152.509.547 130.314.555 Gecikme Faizi/ Diğer Fer’iler Anapara Gecikme Faizi / Diğer Fer’iler Anapara Adapazarı Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon İdaresi 3.942.936 (ADASU) Antalya Büyükşehir Belediyesi 9.501.884 Bursa Büyükşehir Belediyesi ve Şirketi BURFAŞ 83.094 Adana Büyükşehir Belediyesi Adapazarı Büyükşehir Belediyesi ve şirketi BELPAŞ Uzlaşma Yapan Kuruluşlar Uzlaşma sonrası Borçları Uzlaşma Öncesİ Borçları Tablo 2.18: Büyükşehir Belediyeleri ve Bağlı Kuruluşlar için Toplam Borç Özet Tablosu 4.309.674 4.679.156.124 88.026.930 3.113.281.949 672.273.824 58.007 53.513.707 13.687.904 81.779 396.997 4.644.243 11.797.864 91.944 482.675.807 234.315.489 Toplam (II) 127 Tablo 2.18’de uzlaşma komisyonuna başvuran belediyeler ve bağlı kuruluşlarının borçları görülmektedir. Buna göre Uzlaşma Komisyonu’na39 başvuran 16 büyükşehir belediyesinden sekizi, 6 büyükşehir belediyesinin su ve kanalizasyon şirketi ve borçlu 3.208 il, ilçe ve belde belediyesinden 2.407’si uzlaşmayı kabul ederek, borçlarını yeniden yapılandırmıştır. 2007 yılı başında uzlaşma yoluyla büyükşehir belediyelerine ait olan 7 milyar 515,2 milyon YTL borç 4 milyar 679,2 milyon YTL’ye, uzlaşma sağlanan tüm belediyelerin toplam borçlarının tutarı ise 14 milyar 374,9 milyon YTL’den 9 milyar 668,3 milyon YTL’ye indirildi. Uzlaşma sağlanan belediyelerin toplam borçlarının tutarı ise 14 milyar 374,8 milyon YTL’den 9 milyar 668,2 milyon YTL’ye indirilerek borçların yaklaşık olarak %33’lük bir kısmında uzlaşma yoluyla indirime gidilmiştir. Özellikle hazine garantili dış borçlanmanın büyük bir bölümü nüfus yoğunluğu yüksek olan büyükşehir belediyeleri tarafından gerçekleştiriliyor olması bazı bölgelerdeki yerel nitelikteki yatırım ve harcamaların tüm ülke tarafından finanse edilmesine sebep olmaktadır. Bu durum bölgelerarası kaynak dağılımındaki dengesizliği artırmaktadır (Kurtuluş,2006:42,43). 39 Belediye Uzlaşma Komisyonu Faaliyetleri Özet Raporu (Şubat-2007) 5393 sayılı Kanun Kapsamındaki Belediyeler: - Uzlaşma Kararları Bakanlar Kurulu’nca Onaylanıp Resmi Gazetelerde Yayımlanan Belediye Sayısı: 2407 - Uzlaşma Kararları Bakanlar Kurulu’nca Onaylanmak Üzere Başbakanlıkta Bekleyen Belediye Sayısı: 44 - Başvurduktan Sonra Kendi Rızaları ile Çekilen Belediye Sayısı: 59 - Eksikliklerini Tamamlamadıkları için Uzlaşmadan Yararlanamadığı Yazıyla Bildirilen Belediye Sayısı: 14 5216 sayılı Kanun Kapsamındaki Büyükşehir Belediyeleri ve Bağlı Kuruluşlar: - Uzlaşma Kararlarını İmzalayan Büyükşehir Belediyeleri: 8 6 - Uzlaşma Kararlarını İmzalayan Bağlı Kuruluşlar: - Uzlaşmaya Başvurdukları Halde Uzlaşılamayan Büyükşehir Belediyeleri: 6 - Hiç Başvuruda Bulunmayan Büyükşehir Belediyeleri: 2 (Konya, Kayseri) Bakanlar Kurulunca Onaylanan Kararların Resmi Gazete Bilgileri Karar Numarası Durum 1-484 2006/10317 sayılı BKK ile 3/5/2006 tarihli ve 26157 sayılı RG’de, 485-812 2006/10404 sayılı BKK ile 23/5/2006 tarihli ve 26176 sayılı RG’de, 813-1673 2006/10498 sayılı BKK ile 27/6/2006 tarihli ve 26211 sayılı mükerrer RG’de, 1674-2232 2006/10585 sayılı BKK ile 12/07/2006 tarihli ve 26226 sayılı mükerrer RG’de, 2233-2407 2006/10659 sayılı BKK ile 14 Temmuz 2006 tarihli 26228 sayılı RG’de yayımlanmıştır. 2408-2450 Bakanlar Kurulu tarafından onaylanmak üzere Başbakanlığa gönderilmiştir. 2451 Bakanlar Kurulu tarafından onaylanmak üzere Başbakanlığa gönderilmiştir. Kaynak: www.hazine.gov.tr/belediye_komisyon.htm14/02/2007 128 2.2.3.2. Büyükşehir Belediyelerinin Giderleri Büyükşehir Belediyeleri kendilerine verilmiş olan hizmetleri yerine getirebilmek amacıyla çeşitli harcamalarda bulunmaktadır. Bu hizmetler için yapılacak olan mal ve hizmet alımlarına ilişkin giderler, Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 24. maddesinde şu şekilde sıralanmaktadır: a) Belediye hizmet binaları ve tesislerin temini, bakım ve onarımı için yapılan giderler. b) Belediye personeline ve belediyenin seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eğitim ile diğer giderler. c) İlçe, ilk kademe belediyeleri ile bağlı kuruluşlara yapacakları yardımlar ve ortak proje giderleri. d) Her türlü alt yapı, yapım, onarım ve bakım giderleri. e) Belediye zabıta ve itfaiye hizmetleri ile diğer görev ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılacak giderler. f) Vergi, resim, harç, katılma payı, hizmet karşılığı alınacak ücretler ve diğer gelirlerin takip ve tahsili için yapılacak giderler. g) Belediyenin kuruluşuna katıldığı şirket, kuruluş ve birliklerle ilgili ortaklık payı ile üyelik aidatı giderleri. h) Mezarlıkların tesisi, korunması ve bakımına ilişkin giderler. i) Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ve sigorta giderleri. j) Dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile özürlülere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar. k) Dava takip ve icra giderleri. l) Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri. m) Avukatlık, danışmanlık ve denetim ödemeleri. n) Kamu yararı görülen konularda yurt içi ve yurt dışı kamu sektörü, özel sektör ve sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmetler ve diğer proje giderleri. o) Spor, sosyal, kültürel ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler. 129 p) Büyükşehir belediye hizmetleriyle ilgili olarak yapılan kamuoyu yoklaması ve araştırması giderleri. r) Kanunla verilen görevler ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılan diğer giderler. Büyükşehir belediyelerine yeni kanunla eskiye oranla daha fazla görevler verilmiştir. Bundan dolayı bu görevleri yerine getirmek için bazı giderlerde yapmak zorundadır. Ancak, büyükşehir belediyesinin yeterli gelir kaynaklarına sahip olması kadar bu kaynakların kamu yararını gerçekleştirmek üzere en uygun yerel ihtiyaçları karşılamak için kullanılması ve bu giderlerin denetiminin etkin bir şekilde yapılması da önemlidir. Büyükşehir belediyelerinin giderleri, belediyelerin gider kalemleri gibi, cari harcamalar, yatırım harcamaları ve transfer harcamalarından oluşmaktadır. Cari harcamalar, personel giderleri, yolluklar, hizmet alımları, tüketim malları ve malzeme alımları, demirbaş alımları ve diğer alımlardan, yatırım harcamaları, makine, teçhizat ve taşıt alımları ile yapı, tesis ve büyük onarım giderlerinden, transfer harcamaları, kamulaştırma ve taşınmaz mal satın alımları, kurumlara katılma payları ve sermaye teşkili, iktisadi, sosyal ve mali transferler ve borç ödemelerinden oluşmaktadır. Tablo 2.19’a bakıldığında büyükşehir belediyelerinin gelirlerinde olduğu gibi giderlerinde de yıllar itibariyle sürekli olarak artışlar görülmektedir. Bu artışların temelinde genel bütçe vergi gelirlerinindeki artışlar ve buna bağlı olarak nüfus artışı ile birlikte hizmet beklentilerindeki artışlar etkili olmuştur. Tablo 2.19: Büyükşehir Belediyelerinin Giderleri YILI CARİ HARCAMALAR YATIRIM HARCAMALARI TRANSFER HARCAMALARI TOPLAM (YTL) 1999 587.197.312 414.285.568 437.311.318 1.438.794.198 2000 887.061.850 693.287.762 592.062.658 2.172.412.270 2001 1.291.015.494 942.555.163 951.349.641 3.184.920.298 2002 1.778.934.075 1.209.278.801 1.426.852.073 4.415.064.949 2003 2.574.056.410 1.903.621.594 1.687.713.981 6.165.391.985 2004 3.247.548.483 1.470.964.866 2.069.719.533 6.788.232.882 Kaynak: TÜİK,2007:8,9,36. 130 Tablo 2.19’da da görüldüğü gibi 2004 yılı itibariyle büyükşehir belediye harcamalarının yaklaşık olarak %47,8’i cari harcamalardan, %21,7’si yatırım harcamalarından ve %30,5’i transfer harcamalarından oluşmaktadır. Cari harcamaların %55,4’ünü personel harcamaları, %41,4’ünü hizmet ve malzeme alımları oluşturmaktadır. 1999-2004 yılı aralığında harcama kalemlerinin gelişimine bakıldığında cari harcamaların payının diğerlerine göre daha yüksek olduğu görülmekte, cari harcamalar içerisinde personel giderleri ile hizmet, tüketim malları ve malzeme alımlarından oluşan harcamaların önemli bir yer tuttuğu görülmektedir. 2.3. İl Özel İdareleri İl özel idarelerinin kuruluş ve görevlerini düzenleyen 13 Mart 1913 tarihli “İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanun-u Muvakkati” geçici bir kanun olmasına rağmen, Cumhuriyet Dönemi’nde de uygulanmaya devam edilmiş, 1987 tarih ve 3360 sayılı Kanunla kanunun adı “İl Özel İdare Kanunu” olarak değiştirilmiştir. Bu Kanunu ek ve değişiklikleriyle birlikte yürürlükten kaldıran 22.2.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ise, 4.3.2005 tarihli resmi gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Bu Kanun’un 3. maddesinde il özel idaresi, “il halkının mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, il genel meclisi, il encümeni ve vali gibi organları bulunan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişilikleri” şeklinde tanımlanmaktadır. İl özel idaresinin tüzel kişiliği ilin kurulmasına dair kanunla oluşmakta, ilin kaldırılmasıyla tüzel kişiliği sona ermekte ve görev alanı il sınırlarını kapsamaktadır. 2.3.1. İl Özel İdarelerinin Tarihsel Gelişimi Bügünkü il özel idarelerinin yasal temeli, Tanzimat Fermanı’nın ilanından sonra 7 Kasım 1864 tarihinde (7 Cemaziyelahir 1281) kabul edilen “Teşkili Vilayet Nizamnamesi” ile eyalet sistemi kaldırılmış ve vilayet sistemine geçilerek ilk il teşkilatları, Fransız taşra yönetim sistemi örnek alınarak, oluşturulmuştur (Tamer,Ty:8;Parlak,2005:175; Dönmez,1998:34, Prud’homme,1991a:246). Nizamname’nin ülke çapında uygulamasına geçilmeden önce Tuna Vilayeti kısmi uygulama yeri olarak seçilmiş, burada başarılı sonuçlar alınması üzerine ufak tefek değişikliklerle Bosna, Yanya, Selanik, Erzurum, Halep, Edirne ve Trablusgarp eyaletlerinde de uygulamaya konularak, ülke çapında yaygınlaştırılmıştır (Ülkmen,1960:218;Yaşamış,1991:203;Tamer,Ty:8). 131 Bu yeni düzenlemeye göre, ilk defa illerde genel yönetimin yanında bir de il özel yönetiminin bulunması öngörülmekteydi (Çavuşoğlu,1995:262). Bugünkü adıyla il Genel Meclisi denilen Meclis-i Umumi kurularak başkanlığına günümüzde de olduğu gibi merkezi yönetimce atanan vali getirilmiştir. Genel meclisin üyeleri, her sancaktan seçilen dörder üyeden oluşmaktaydı (Keleş ve Yavuz,1989:42). İl genel meclisi, bazı mahalli işleri müzakere etme görevine sahipti. Meclisin icrai karar alma yetkisi olmadığından kararlar merkezi hükümetin tasdikinden sonra icra edilebilmekteydi. 1864 tarihli Nizamname 1871 yılına kadar uygulanmış ve o tarihten itibaren yerini, İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesine bırakmıştır. Bu düzenlemelerle il genel meclisinin görevleri genişletilerek eğitim ve sağlık ile ilgili bazı görevler verilmiştir. Her iki nizamnamede de il özel idarelerinin tüzel kişilikleri, kendilerine özgü mali kaynakları ve bütçeleri bulunmamaktaydı (Parlak,2005:175;Dönmez,1998:34). Bu nedenle vilayetler, o tarihlerde tam bir yerel yönetim niteliğine sahip olmasa da bir yerel yönetim teşkilatı olan il genel meclisinin temelini oluşturmuşlardır. 1876 Anayasası’nda, illerin özerk bir yerinden yönetim birimi haline getirileceği, il işlerinin, yetki genişliği ve görevlerin ayırımı esaslarına göre yürütüleceği ve daha sonra kabul edilecek bir kanunla bu esasların düzenleneceği kabul edilmekteydi. Ancak, 1876 Anayasası’nın ışığı altında hazırlanan “Vilayet Nizamnamesi Tasarısı”, meclisin tatil edilmesi ve anayasanın yürürlükten kaldırılması sebebiyle kanunlaştırılamamıştır (Gözübüyük,1967:29). Bununla birlikte, il özel idareleri, II.Meşrutiyet’e kadar merkezin ve onun temsilcilerinin tam bir vesayeti altında kalmışlardır. 1908’de II.Meşrutiyet’in ilan edilmesiyle birlikte 1876 Anayasasının yeniden uygulamaya konması üzerine hükümet meclise, yetki genişliği ve görev ayrımı ilkelerinin uygulanmasını mümkün kılacak yeni bir tasarı sunmuştur. Komisyonda, illerin idaresinin merkeziyet, adem-i merkeziyet veya tevsii mezuniyet ilkelerinden hangisi ile idare edilmesi gerektiği hususu uzun tartışmalara sebep olmuştur. 1912 yılında Balkan Harbi’nin başlaması nedeniyle Meclis tatil edilmiş ve tasarı yine kanunlaşamamıştır. Hükümet meclisteki bu tasarıyı geri alarak, bazı değişikler yaptıktan sonra 13 Mart 1913 tarihinde “İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanun-u Muvakkati” adıyla geçici kanun olarak yürürlüğe koymuştur (Kılıçer,1990:16). İl özel idarelerinin esaslarını 132 düzenlemek üzere çıkartılan bu geçici kanun 74 yıl yürürlükte kalarak, tarihte en uzun süre yürürlükte kalan geçici kanunlardan biri olmuştur. İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu Muvakkatı’nın, illerin genel yönetimine ilişkin bölümü, Cumhuriyetin ilanından sonra 1929’da 1426 sayılı yasa ile yürürlükten kaldırıldığı halde, il özel yönetimlerine ilişkin hükümleri 3360 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 16.5.1987 tarihinde kabul edilmesine kadar uygulanmıştır (Keleş ve Yavuz,1989:42). 1987 yılına gelinceye kadar çeşitli dönemlerde çıkarılan on bir ayrı kanunla, geçici kanunun bazı maddeleri değiştirilmiş, bazılarına da eklentiler yapılmıştır. 3360 sayılı Kanunla adı değişirken, bazı maddeleri yürürlükten kalkmış, bazıları da değiştirilmiştir. 3360 Sayılı Kanun ise günümüz gelişmeleri ve ihtiyaçları da göz önünde bulundurularak 22.2.2005 tarihinde kabul edilen 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile yürürlükten kaldırılmıştır. Böylece 13 Mart 1329 tarihli İl Özel İdaresi Kanunu ile bu kanunun ek ve değişiklikleri tamamen yürürlükten kaldırılmış oldu. 2.3.2. İl Özel İdarelerinin Yönetim Organları İl Özel İdaresi’nin organları 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’na göre, il özel idarelerinin yürütme organı olan vali, genel karar organı olan il genel meclisi ile yürütme ve karar organı olan il encümeninden oluşmaktadır. İl özel idaresi seçimle gelen bir karar organına sahip, özerk bir yerel yönetim birimi olarak kurulmuş olmasına rağmen, kendine has yerel görevleri ve yerel teşkilatı olmadığı için halk tarafından diğer devlet kuruluşlarından farklı görülmemiştir. Teşkilat ve görev açısından merkezi yönetim organlarıyla tamamen içiçe bulunduğu için, halkın benimsediği ve kendine yakın bulduğu bir yerel yönetim niteliği kazanamamıştır (Çoker,1987:13). 2.3.2.1. İl Genel Meclisi İl genel meclisi, il özel idaresinin karar organıdır ve ilgili kanunda gösterilen esas ve usullere göre ildeki seçmenler tarafından seçilmiş üyelerden oluşmaktadır. İÖİK’nun 10. maddesine göre il genel meclisinin görev ve yetkileri kısaca şunlardan oluşmaktadır: Bütçe ve kesinhesabı kabul etmek, borçlanmaya karar vermek, gayrimenkul yatırım ortaklığı kurulmasına karar vermek, Taşınmaz mal alımına, satımına, şeklinin değiştirilmesine veya tahsisli bir taşınmazın akar haline getirilmesine izin; üç yıldan fazla kiralanmasına ve süresi yirmibeş yılı geçmemek kaydıyla bunlar 133 üzerinde sınırlı ayni hak tesisine karar vermek,şartlı bağışları kabul etmek, imtiyaz verilmesine karar vermek, hizmetler için uygulanacak ücret tarifesini belirleme yetkileri bulunmaktadır. İl genel meclisinin görev ve yetkileri ile ilgili olarak İÖİK’nun 10. maddesinde il genel meclisine verilmiş olan bu görev ve yetkilerin yanısıra, İÖİK’nun 6,11,31,35,36,45,47,50, 51,62 ve 64. maddelerinde il genel meclisine başka görevler de verilmiştir. Bu kanunla il genel meclisleri işlevsel hale getirilmeye çalışılmıştır (Akyılmaz,2005:199; Yıldırım,2005:81). Meclis başkanı, meclis çalışmalarında düzeni sağlamakla yükümlüdür. İl genel meclisinin çalışmalarına ilişkin esas ve usuller İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenmektedir. İl genel meclisi, bir aylık tatil hariç her ayın ilk haftası meclis tarafından önceden belirlenen günde mutat toplantı yerinde toplanır.40 Bütçe görüşmesine rastlayan toplantı süresi en çok yirmi gün, diğer toplantıların süresi en çok beş gündür. Mutat toplantı yeri dışında toplanılmasının zorunlu olduğu durumda üyelere ve valiye önceden bilgi vermek kaydıyla toplantı yapılabilir. İl genel meclisinin toplantıları açıktır. Ancak, kapalı oturum da yapılabilmektedir . İl genel meclisi tarafından alınan kararların tam metni, en geç beş gün içinde valiye gönderilir. Vali, hukuka aykırı gördüğü kararları, yedi gün içinde gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere il genel meclisine iade edebilir. Valiye gönderilmeyen meclis kararları yürürlüğe girmez. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de il genel meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir. Vali, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine41 idari yargıya başvurabilir. Kesinleşen il genel meclisi karar özetleri toplantıyı izleyen en geç yedi gün içinde çeşitli yollarla halka duyurulur. İl genel meclisi,42 üyeleri arasından seçilecek en az üç, en çok beş kişiden oluşan ihtisas komisyonları kumaktadır. Plan ve Bütçe ile İmar ve Bayındırlık komisyonları en çok yedi kişiden meydana gelir. Eğitim, kültür ve sosyal hizmetler komisyonu, imar ve bayındırlık komisyonu, çevre ve sağlık komisyonu ile plan ve bütçe komisyonu kurulması zorunludur. İhtisas komisyonlarının görev alanına giren işler bu komisyonlarda görüşüldükten 40 “Kasım ayı toplantısı dönem başı toplantısıdır” tümcesi 3.7.2005-5393/85 mad. ile çıkarılmıştır. 41 “on gün içinde” deyimi 3.7.2005-5393/85 mad. ile çıkarılmıştır. 134 sonra il genel meclisinde karara bağlanır. Komisyon çalışmalarında uzman kişilerden yararlanılabilir. Komisyon raporları alenidir, çeşitli yollarla halka duyurulur. Ayrıca il genel meclisi, her yılın ocak ayında yapılacak toplantısında önceki yıl gelir ve giderleri ile hesap ve işlemlerinin denetimi için kendi üyeleri arasından gizli oyla ve üye sayısı üçten az, beşten çok olmamak üzere bir denetim komisyonu oluşturur. İl genel meclisi; kendisine verilen görevleri aksatırsa, il özel idaresine verilen görevlerle ilgisi olmayan siyasi konularda karar alırsa, İçişleri Bakanlığının bildirisi üzerine Danıştayın kararı ile feshedilir (İÖİK mad.22). 2.3.2.2. İl Encümeni İl encümeni valinin başkanlığında, il genel meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile biri mali hizmetler birim amiri olmak üzere valinin her yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden oluşur. Valinin katılamadığı encümen toplantısına genel sekreter başkanlık etmektedir. Encümen, haftada en az bir defa olmak üzere önceden belirlenen gün ve saatte toplanır. Encümen gündemi vali tarafından hazırlanır. Encümen üyeleri gündem maddesi teklif edebilir. Encümen, gündemindeki konuları en geç bir hafta içinde görüşüp karara bağlar. Encümen üyeleri çekimser oy kullanamaz. Vali kanun, tüzük, yönetmelik ve il genel meclisi kararlarına aykırı gördüğü encümen kararının bir sonraki toplantıda tekrar görüşülmesini isteyebilir. Encümen, kararında ısrar ederse karar kesinleşir. Bu takdirde, vali, kesinleşen encümen kararının uygulanmasını durdurur ve idari yargı mercilerine yürütmeyi durdurma talebi ile birlikte on gün içinde başvurur. İtiraz Danıştayca en geç altmış gün içinde karara bağlanır. İl encümeninin görev ve yetkileri İÖİK’nun 26. maddesinde kısaca şu şekilde düzenlenmiştir. Buna göre : kamulaştırma kararlarını almak ve uygulamak, bütçede aktarma yapmak, taşınmaz mal satımına, trampa edilmesine ve tahsisine ilişkin kararları uygulamak. 2.3.2.3. Vali Vali, il özel idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisidir. İlde hem merkezi yönetimin temsilcisi, hem de il özel idaresinin yürütme organıdır. Bununla birlikte İÖİK, valinin il özel idaresindeki ağırlıklı konumunu değiştirmiştir. Vali, artık meclis başkanlığı yapamayacağı gibi, müzakere yapmak ve karar almak istediği konularda meclis kendisi karar verecektir. İl 42 “her dönem başı toplantısında” deyimi 3.7.2005-5393/85 mad. ile çıkarılmıştır. 135 genel meclisi kararlarının kesinleşip yürürlüğe girmesinde ve uygulanmasında valinin ve merkezi yönetimin iradesi tek başına yeterli olmayacağı gibi meclis kararları üzerinde de sadece hukukilik denetimi yapabilecektir. (Günday,2005:166). Vali, merkez tarafından atanma yoluyla göreve gelmektedir. 1982 Anayasası’nın 127. maddesinde, yerel yönetimlerin sadece karar organlarının seçimle işbaşına gelmesi ilkesi kabul edilmiştir. Buna göre, yürütme organı olan valinin merkez tarafından atanma yoluyla işbaşına gelmesi anayasaya aykırı düşmemektedir. Nitekim demokrasi ile idare edilmelerine rağmen Belçika’da (Yazıcıoğlu,1995:38) ve aynı şekilde Hollanda’da her ilde il meclisine ve il yürütme organına başkanlık eden bir vali (kraliçenin komiseri) devlet tarafından atanmaktadır (Wolterink-Oremus,1994:70;Önder,2005:37)43. İÖİK’nun 30. maddesinde Vali’ye verilmiş olan görev ve yetkiler kısaca şu şekilde düzenlenmiştir: il özel idaresi teşkilatını sevk ve idare etmek, il encümenine başkanlık etmek, il özel idaresinin taşınır ve taşınmaz mallarını idare etmek, gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmek, sözleşme yapmak, bütçeyi uygulamak, aktarmalar yapmak,il özel idaresi personelini atamak, denetim yapmak, şartsız bağışları kabul etmek gibi görevler verilmiştir. Vali, yukarıdaki görev ve yetkilerin yanı sıra ayrıca, mahalli idareler genel seçimlerini izleyen altı ay içinde; kalkınma plan ve programları ile varsa bölge planına uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduğu yıl başından önce de yıllık performans planı hazırlayıp il genel meclisine sunmakla görevlidir. Stratejik plan ve performans planı bütçenin hazırlanmasına esas teşkil eder ve il genel meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edilmektedir. Vali, görev ve yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü takdirde il özel idaresi görevlileri ile ilçelerde kaymakamlara devredebilmektedir. 2.3.3. İl Özel İdarelerinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları İl özel idareleri, kuruluşları itibariyle çok önemli bir yerel yönetim birimleri olarak düşünülmüş ve bugünkü bakanlıkların çoğunun olmadığı 1864-1950 yılları arasında bir çok bakanlığın bugün yürüttüğü hizmetler taşrada il özel idarelerince yerine getirilmiştir (Parlak,2005:185). 1913 tarihli geçici kanun ile ekonomik ve ticari nitelikli görevler asıl olmak üzere, 43 Hollanda yerel yönetimleri ile ilgili ayrıntılı bilgi için bakınız: ÖNDER, Özgür. “Hollanda Yerel Yönetimleri”, ÇYYD Cilt:14, Sayı:2 Nisan 2005, sf:35-63 136 ulaşım, eğitim ve sağlık gibi çağın en önemli toplumsal ve teknik hizmetlerini il düzeyinde yürütme sorumluluğu il özel idarelerine verilmiş, izleyen yıllarda il özel idareleri ile ilgili olarak 55 ana konuyu ve 1000 kadar da alt konuyu düzenleyen 108 kadar kanun ve tüzük çıkarılmış ve yapılan bu düzenlemelerle il özel idarelerine birçok görevler verilmiştir (Tamer,Ty:68). Ancak, il özel idaresi yeterli mali kaynak imkanı sağlanamaması, teknik hizmetleri yürütecek kendine bağlı alt birimler oluşturulmaması ve merkezi idarenin koyu vesayeti altında bulunmasından dolayı hizmetleri başarı ile yürüten etkin bir kuruluş niteliğini kazanamamıştır (Yazıcıoğlu,1995:52,53;Sobacı,2005:39). 1913 tarihli geçici kanunla il özel idarelerine çok geniş görev ve yetkiler tanınmışken zamanla tarım, sağlık bayındırlık ve eğitim gibi alanlardaki bazı görevler çıkarılan genel kanunlarla ve bir çok bakanlığın kuruluş kanunlarıyla daraltılarak başka kurumlara aktarılmış, zamanla bu görevler merkezi yönetim kuruluşları tarafından yerine getirilir olmuştur. Böylece ikili bir durum oluşarak görev ayrımı yerine, görev karmaşası ortaya çıkmıştır (Yavuz,1966:151). İl özel idaresinin görev ve yetkileri ile ilgili olarak 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nda il özel idaresinin görev ve sorumlulukları belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçların karşılanması olarak belirtilmiş ve kanunun 6. maddesinde İl özel idarelerine verilmiş olan görev ve yetkiler şu şekilde belirtilmiştir: a) Sağlık, tarım, sanayi ve ticaret; ilin çevre düzeni planı, bayındırlık ve iskan, toprağın korunması, erozyonun önlenmesi, sosyal hizmet ve yardımlar, yoksullara mikro kredi verilmesi, çocuk yuvaları ve yetiştirme yurtları; ilk ve orta öğretim kurumlarının arsa temini, binalarının yapım, bakım ve onarımı ile diğer ihtiyaçlarının karşılanmasına ilişkin hizmetleri il sınırları içinde, b) İmar, yol, su, kanalizasyon, katı atık, çevre, acil yardım ve kurtarma, kültür, turizm, gençlik ve spor; orman köylerinin desteklenmesi, ağaçlandırma, park ve bahçe tesisine ilişkin hizmetleri belediye sınırları dışında, yapmakla görevli ve yetkilidir. Ayrıca valinin koordinasyonunda, büyük şehirlerde büyükşehir belediyeleri, diğer illerde il belediyesi ve il özel idaresi ile birlikte il çevre düzeni planı yapılmaktadır. İl Özel İdaresi burada sayılmış olan görevleri, merkezi yönetimin kendisine sağlamış olduğu maddi olanaklar, tesbit 137 edeceği öncelik sırası (Tortop,1987:4), hizmetin ivediliği ve ilgili yerin gelişmişlik düzeyine göre yerine getirmektedir. Devletin kamu hizmetlerini yerine getirmekte zorlandığı bir dönemde il özel yönetimlerine verilmiş olan görevler günümüz ekonomik koşullarında bu yönetimlerin olanaklarını aşmaktadır. İl özel idareleri görev, ilişki, örgütlenme, mali kaynak, personel ve benzeri konularda modern ve özerk bir yerel yönetim kuruluşu niteliği kazanamamıştır (Kaya,1992:16). 5302 sayılı Kanunla il özel idarelerine taşınır ve taşınmaz malları almak, satmak, kiralamak, borç almak ve bağış kabul etmek, kendilerine ait vergi, resim ve harçların tarh, tahakkuk ve tahsilini yapmak gibi bazı yetki ve imtiyazlar verilmiştir. İl özel idaresinin kamu hizmetine ayrılan veya kamunun yararlanmasına açık, gelir getirmeyen taşınmaz malları ile bunların inşa ve kullanımları her türlü vergi, resim, harç, katkı ve katılma paylarından muaf bulunmaktadır. 2.3.4. İl Özel İdarelerinin Mali Yapıları İl özel idarelerinin gelirleri, yasaların kendilerine vermiş olduğu hizmetleri yerine getirmekten oldukça uzak bulunmaktadır. Bu yönetimlerin kuruluşundan günümüze geçen süre içerisinde gelirlerine bağlı olarak fonksiyonlarında da sürekli azalmalar olmuştur. Gelirlerinin esas kısmını, son 25 yıldır farklı oranlar uygulanmakla birlikte, genel bütçe vergi gelirlerinden %1.12 oranında ayrılan pay oluşturmaktadır. İl özel idareleri belediyelerin toplamış oldukları emlak vergisi gelirleri üzerinden de %15’lik bir pay almaktadırlar. Ancak, il özel idarelerinin genel bütçe vergi gelirlerinden almış oldukları paylar ile kendi öz kaynaklarından elde etmiş oldukları gelirler, yönetim ve personel giderleri ile il genel meclisi ve il daimi encümeni üyelerinin ödenek ve yolluklarını ancak karşılamakta (Karatepe,1993:126,127), verilen görevlerin yerine getirilmesinde yetersiz kalmakta; mali açıdan özerkliğin sağlanabilmesi için yeni mali kaynaklara ihtiyaç duyulmaktadır (Sobacı,2005:47). 5302 sayılı yeni yasa ile il özel idarelerinin bütçeleri, il genel meclisinin kabulü ile kesinleşeceği hüküm altına alınarak, bu konuda merkezi yönetimin vesayet yetkisi hafifletilmiş oldu. Ayrıca il özel idarelerinin borçlanma ve borç koşullarında da önemli kolaylıklar sağlanmış, borçlanma sadece bayındırlık, sağlık ve öğretim konularıyla sınırlı olamayacak fakat dış borçlanma ve tahvil ihraçları yatırım programında yer alan projelerle sınırlandırılmıştır. Bakanlıkların yapacağı hizmet ve 138 yatırımlar için genel bütçeden, özel idare bütçesine aktarma suretiyle yardımlar yapılmakta ancak, bu yardımlar tahsis amacı dışında kullanılamamaktadır. İl Özel İdare Kanunu’nda gider kalemlerinin sayısının gelir kalemlerinin sayısından fazla olduğu görülmektedir. 2.3.4.1. İl Özel İdarelerinin Gelirleri İl özel idarelerinin gelirleri, uzun bir süre görevlerini yapmalarına yetecek nitelikte ve miktarda olmamıştı. Ancak, 3360 sayılı Kanunla il özel idarelerinin gelirleri yeniden düzenlenerek bu yerel yönetim birimlerine yeni mali kaynaklar sağlanmıştır. İl özel idarelerinin belli başlı gelirleri: vergi gelirleri, vergi dışı gelirler ve yardım ve fonlardan oluşmaktadır. Vergi gelirleri, genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından alınan pay, vergi ve diğer tahsilattan alınan paylar, harç ve resimlerden, vergi dışı gelirler ise, il özel idarelerince işletilen kurum ve işletmelerin hasılatı, il özel idare malları gelirleri, ücretler ve çeşitli gelirlerden oluşmaktadır. İl özel idarelerinin öz kaynaklarının sayısı çok gözükmesine rağmen, önemsiz gelir türlerinden oluştuğu için fazla bir gelire sahip bulunmamakla birlikte il özel idarelerinin gelirleri İÖİK’nun 42. maddesine göre, il özel idaresi vergi, resim, harç ve katılma payları, genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan paylar, genel ve özel bütçeli idarelerden yapılacak ödemeler, taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve başka suretle değerlendirilmesinden elde edilecek gelirler, il genel meclisi tarafından belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek hizmet karşılığı ücretler, faiz ve ceza gelirler, bağışlar, her türlü girişim, iştirak ve faaliyetler karşılığı sağlanacak gelirler ile çeşitli gelirlerden oluşmaktadır. İl özel idareleri’nin genel bütçe içindeki payı Cumhuriyetin ilk yıllarında %20 civarlarındayken, 1940 yılından sonra %10’un, 1965 yılından sonra da %5’in altına düşen kaynaklarla yetinmek durumunda kalmışlardır (Güler,1995:11). Zamanla görev alanının fiili daralmasına bağlı olarak devletin bu idarelere ayırdığı gelir payı zaman içinde büyük değişikliklere uğrayarak özel idareler aleyhine azalmış, merkezileşmeninde bir göstergesi olarak günümüzde %1,12’ye kadar düşmüştür. Bu nedenle 1980 öncesinde vergilerin tümünün merkezi yönetim gelirleri arasında yer almasından dolayı İl özel idarelerinin gelirleri oldukça yetersiz kalmıştır. 139 Tablo 2.20: İl Özel İdarelerinin Gelirleri (YTL) YILI TOPLAM VERGİ GELİRLERİ VERGİ DIŞI GELİRLER ÖZEL YARDIM FONLAR 1995 10.146.115 16.303.406 10.122.353 36.571.874 1996 19.882.286 47.173.336 25.074.440 92.130.062 1997 47.123.268 91.431.331 91.129.798 229.684.397 1998 94.867.104 93.491.595 270.175.910 458.534.608 1999 146.134.858 171.136.199 286.593.698 603.864.755 2000 267.960.070 185.981.679 502.582.455 956.524.204 2001 388.816.238 366.034.508 739.275.700 1.494.126.446 2002 522.426.182 526.854.759 967.834.102 2.017.115.043 2003 703.083.786 618.836.458 1.162.185.206 2.484.105.450 2004 885.507.229 657.898.742 1.364.110.738 2.907.516.709 VE Kaynak: TÜİK,2007:2,3. Tablo 2.20’ye bakıldığında il özel idarelerinin gelirlerinin yıllar itibariyle sürekli olarak arttığı ancak, özellikle son yıllarda bu oranın azalarak devam ettiği görülmektedir. 2004 yılı itibariyle il özel idarelerinin gelirlerinin %30,5’i vergi gelirlerinden, %22,6’sı vergi dışı gelirlerden ve %46,9’u özel yardım ve fonlardan oluşmaktadır. Gelir kaynaklarının yaklaşık olarak yarısının merkezden sağlanan yardım ve fonlardan oluşması il özel idarelerini merkezi hükümete bağımlı hale getirmektedir. İl özel idarelerinin mali bakımdan merkezi idareye bağımlı olması, güçlü ve özerk bir yerel yönetim sisteminin oluşmasının en önemli engellerindendir. İl özel idarelerinin kuruluşundan günümüze kadar uzanan süreçte bu yerel yönetim birimlerinin bir devlet kurumu olarak görülmelerinde en büyük etken merkezi yönetimin ajanı olan valilerin denetimi altında bulunmaları olmuştur. Bu nedenle mali açıdan merkeze bağımlı olarak faaliyetlerde bulunurlarken, giderlerinin önemli bir bölümünü, belediyelerde olduğu gibi, genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden aldıkları paylarla karşılamaktadırlar. 140 2.3.4.1.1. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Ayrılan Pay 2.2.1981 tarihli ve 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanunun, değişik 1. maddesi 21.2.2001 tarihinde 4629 sayılı Kanunla değiştirilmiş ve 1.1.2002 tarihinden itibaren genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden il özel idarelerine %1,12 oranında pay verilmesi uygun görülmüştür. İl özel idarelerine 2380 sayılı Kanun uyarınca genel bütçe vergi gelirlerinden %1,12 oranında verilen bu pay nüfus esasına göre dağıtılmaktadır (www.mahalliidareler.gov.tr). Bu pay, gelir saymanları tarafından aylık olarak hesaplanıp, tahsil edilen ayı takip eden ay sonuna kadar İçişleri Bakanlığı emrindeki ayrı bir hesaba kaydolunmak üzere İller Bankasına yatırılmakta ve İçişleri Bakanlığınca bildirilecek son genel nüfus sayımı sonuçlarına göre il özel idarelerine dağıtılmaktadır. İller Bankası, il özel idarelerinin vadesi gelmiş borç taksitlerini, bu ayrılan paylardan kesmeye yetkilidir. 2.3.4.1.2. Borçlanma İl özel idaresi, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla İÖİK’nun 51. maddesinde belirtilen usul ve esaslara göre borçlanma yapabilmekte ve tahvil ihraç edebilmektedir. Buna göre: a) Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde ve sadece il özel idaresinin yatırım programında yer alan projelerin finansmanı amacıyla yapılabilir. b) İller Bankasından yatırım kredisi ve nakit kredi kullanan il özel idaresi, ödeme planını bu bankaya sunmak zorundadır. İller Bankası hazırlanan geri ödeme planını yeterli görmediği il özel idaresinin kredi isteklerini reddeder. c) Tahvil ihracı, yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için ve ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılır. d) İl özel idaresi ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin %50’sinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin faiz dahil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununda belirlenen yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyesi bulunan illerin özel idareleri için bir buçuk kat olarak uygulanır. 141 e) İl özel idaresi ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin %50’sinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, en son kesinleşen bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununda belirlenen yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam %10’unu geçmeyen iç borçlanmayı il genel meclisinin kararı; %10’u geçen miktarlar için meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı ile yapabilir. f) İl özel idarelerinin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddi kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar (d) bendindeki miktarın hesaplanmasında dikkate alınmaz. Dış kaynak gerektiren projelerde Hazine Müsteşarlığının görüşü alınır. İl özel idareleri iç ve dış borçlanma konusunda sınırlamaya tabi tutulmuş olmakla birlikte, uygulamada bu idareler sınırlı düzeyde İller Bankası’nın yatırım ve nakit kredilerinden yararlanabilmektedirler. Ayrıca, yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için tahvil ihraç edebilmektedirler. 2.3.4.1.3. Diğer Gelirler 1901 Tarihli Taşocakları Nizamnamesi gereğince özel veya kamu elinde bulunan arazide taşocağı, madensuyu ve kaplıca işletmesi için ruhsat verilmesi dolayısıyla taşocakları resim ve harcı alınmaktadır. Gelirler içindeki payı genellikle %1,5 civarındadır. Ayrıca çeltik ekimi için komisyonlardan izin alınırken ödenen ve önemsiz nitelikte bir gelir olan çeltik geliri, orman mahsül ve mamülleri satışından verilen pay, sıcak su ve maden sularından alınacak harçlar, her çeşit teşebbüs ve faaliyetler sonucu sağlanacak gelirler, taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve sair suretlerle değerlendirilmesinden doğacak gelirler, hizmet karşılığı alınacak ücretler, çoğu kez koşullu olmakla birlikte genellikle merkezi yönetim, vatandaşlar ya da kurumlar tarafından yapılan bağışlar, milli park statüsünde bulunmayan, doğal güzellikleri taşıyan veya tarihi harabe niteliğinde olup, Turizm Bakanlığı’nın onayı ile alınacak giriş ve gezi ücretleri olmak üzere çeşitli gelir kaynakları da sağlanmış, kendilerine verilen görev ve hizmet alanlarında sermaye şirketi kurmalarına izin verilmiştir (Varcan ve Nadaroğlu,1997:181). İl özel idaresinin görev ve yetki alanına giren konularda, kanunların 142 verdiği yetkiye dayanarak il genel meclisi tarafından alınan ve usulüne uygun olarak ilan edilen kararlara aykırı davrananlara; mevzuatta başka bir ceza öngörülmediği durumlarda, il encümeni tarafından para cezası verilebilmektedir. İl özel idaresinin görev ve sorumluluk alanlarında bulunan tesislere herhangi bir zarar verilmesi durumunda, yapılan masraflar %30 fazlasıyla zarar verenden tahsil edilmektedir İl özel idareleri, hizmet üretiminde ölçek ekonomisi bakımından sahip oldukları büyük avantaja karşın, görevleriyle orantılı gelir kaynaklarına ve görevlerinin gerektirdiği örgütlenmeye kavuşamamış olmaları nedeniyle etkisiz hale gelmiş ve sadece merkezi yönetimin il düzeyindeki, işlerine yardımcı bir kurum haline gelmiştir (Dönmez,2002:182). 2.3.4.2. İl Özel İdarelerinin Giderleri İl Özel İdaresi kendisine verilmiş olan görevleri yerine getirirebilmek için çeşitli harcamalarda bulunmak zorundadır. Bu nedenle İÖİK’nun 43. maddesinde İl Özel İdaresi’nin şu giderleri yapabileceği belirtilmektedir: a) İl özel idaresi binaları, tesisleri ile araç ve malzemelerinin temini, yapımı, bakımı ve onarımı için yapılan giderler. b) İl özel idaresinin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eğitim harcamaları ile diğer giderler. c) Her türlü alt yapı, yapım, onarım ve bakım giderleri. d) Vergi, resim, harç, katılma payı, hizmet karşılığı alınacak ücretler ve diğer gelirlerin takip ve tahsili için yapılacak giderler. e) İl genel meclisince belirlenecek ilkeler çerçevesinde köylere veya köylerin aralarında kurdukları birliklere yapılacak yardımlar. f) İl özel idaresinin kuruluşuna katıldığı şirket, kuruluş ve birliklerle ilgili ortaklık payı, üyelik aidatı giderleri. g) Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ve sigorta giderleri. h) Yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile özürlülere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar. i) Dava takip ve icra giderleri. j) Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri. k) Avukatlık, danışmanlık ve denetim hizmetleri karşılığı yapılacak ödemeler. 143 l) Yurt içi ve yurt dışı kamu ve özel kesim ile sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmetler ve diğer proje giderleri. m) Sosyo-kültürel ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler. n) Özel idare hizmetleriyle ilgili olarak yapılan kamuoyu yoklaması ve araştırması giderleri. o) Doğal afet giderleri. p) Kanunla verilen görevler ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılan diğer giderler. Özellikle son elli yılda cumhuriyetin ilk dönemlerine nazaran görev ve yetkilerinin bir kısmı merkezi yönetimin il teşkilatlarına kaydırılmış, kaynakları kısıtlanmış ve işlevselliği oldukça azaltılmıştır. İl özel idarelerinin giderleri cari harcamalar, yatırım harcamaları ve transfer harcamalarından oluşmaktadır. Cari harcamalar, personel giderleri, yolluklar, hizmet alımları, tüketim malları ve malzeme alımları, demirbaş alımları ve diğer alımlardan; yatırım harcamaları, makine, teçhizat ve taşıt alımları ile yapı, tesis ve büyük onarım giderlerinden; transfer harcamaları, kamulaştırma ve taşınmaz mal satın alımları, kurumlara katılma payları ve sermaye teşkili, iktisadi, sosyal ve mali transferler ve borç ödemelerinden oluşmaktadır. Tablo 2.21: İl Özel İdarelerinin Giderleri YILI CARİ HARCAMALAR YATIRIM HARCAMALARI TRANSFER HARCAMALARI TOPLAM (YTL) 1995 4.616.229 19.578.807 3.681.635 27.876.672 1996 10.580.216 49.740.152 8.023.992 68.344.359 1997 26.859.520 133.485.610 17.250.127 177.595.257 1998 64.634.988 275.075.366 51.418.084 391.128.438 1999 115.133.978 327.433.025 78.456.439 521.023.442 2000 185.807.935 460.625.522 121.047.895 767.481.352 2001 274.187.521 667.582.099 175.731.738 1.117.501.358 2002 384.628.967 1.030.335.887 239.311.845 1.654.276.699 2003 533.944.927 849.771.191 363.977.896 1.747.694.014 2004 687.957.466 1.151.152.140 455.599.480 2.294.709.086 Kaynak: TÜİK,2007:2,3. 144 Tablo 2.21’de görüldüğü gibi il özel idarelerinin gelirlerinde olduğu gibi giderleri de yıllar itibariyle sürekli olarak artmıştır. 2004 yılı itibariyle il özel idarelerinin harcamalarının %30’u cari harcamalardan, %50,2’si yatırım harcamalarından ve %19.9’u transfer harcamalarından oluşmaktadır. Cari harcamaların %57’sini personel harcamaları oluştururken, %39’luk kısmını malzeme ve hizmet alımları oluşturmaktadır. 1995-2004 yılı aralığında harcama kalemlerindeki değişiklik oranlarına bakıldığında cari harcamaların payının %16.6’dan %30’a yükseldiği, yatırım harcamalarının payının %70’den %50,2’ye düştüğü, transfer harcamalarının ise, %13,2’den %19,9’a yükselmiş olduğu görülmektedir. İl özel idarelerinin personel giderleri, hizmet alımları, tüketim malları ve malzeme alımlarından oluşan cari harcamaları diğer kalemlerine göre daha çok artmıştır. Gelir kaynaklarının yaklaşık olarak yarısının merkezden sağlanan yardım ve fonlardan oluşması il özel idarelerini merkezi hükümete bağımlı hale getirmektedir. İl özel idarelerinin mali bakımdan merkezi idareye bağımlı olması, güçlü ve özerk bir yerel yönetim sisteminin oluşamamasının en önemli nedenlerindendir. İl özel idarelerinin toplam kamu harcamaları içerisindeki payı %2 civarındadır (İBMİGM,1997:84). İl özel idareleri kendi çalışanlarının bile giderlerini karşılamakta zorluk çekerken kanunun kendisine vermiş olduğu kaynaklarla bu giderleri yapabilmesi, kendi başına yatırım yapabilmesi, merkezi yönetimin etkisinden kurtulup bağımsız harcamalar yaparak kanunun kendisinden beklediği yerel hizmetleri yerine getirebilmesi oldukça zor gözükmektedir (Erten,1999:179). 2.4. Köyler İnsanoğlunun avcılık, toplayıcılık ve göçebelik aşamalarından sonra yerleşik düzene geçmesiyle birlikte oluşturulan ilk yerleşim birimi köyler olmuştur. İnsanlar verimli topraklar üzerinde, akarsu boylarında ve sulanabilir arazilerce kalabalık gruplar halinde bir araya gelerek hayvancılık ve çiftçilikle uğraşmaya başlamışlardır. Köyler aynı zamanda insanların sosyal bir varlık olması nedeniyle birarada yaşama arzularından, tabiat şartlarından ve başka topluluklardan kaynaklanan tehlikelerden korunmak amacıyla oluşturdukları doğal bir yerleşim şeklidir. Daha sonraları nüfusun artması, ekonomik ve sosyal nedenlerden dolayı köyler gelişerek şehir ve kasabalara dönüşmüş, bazıları da bu gelişmenin dışında kalarak köy halinde varlıklarını sürdürmüşlerdir (Aytaç,2000:19). 145 2.4.1. Köylerin Tarihsel Gelişimi Bir çok insanın bir araya gelerek meydana getirdikleri bir yerleşim birimi olarak köyler, çok eski zamandan beri var olan bir yerleşik düzen şekli olmakla birlikte devlet düzeni içinde ayrı bir tüzel kişilik kazanması yakın bir geçmişe dayanmaktadır. Anadolu’da kırsal alanların idari ve ekonomik düzeninin temeli, Selçukluların koyduğu “Tımar Sistemi” esaslarına göre atılmış ve Osmanlılar zamanında da bu sistem geliştirilerek sürdürülmüştür. Osmanlı yönetiminin ilk devirlerinden beri köy yönetimleri en alt yerleşim birimlerini oluşturmuşlardır. Köyler iktisadi, idari ve mali anlamda içine kapalı bir yapıya sahip oldukları için idari anlamda tanınmaları XIX. yüzyıl yönetim reformlarıyla sözkonusu olmuştur (Ortaylı,1985:100). İlk muhtarlık teşkilatları 1829-1830 yıllarında II. Mahmut zamanında İstanbul’a olan göçün önlenmesi ve kentte güvenliğin sağlanması amacıyla Bilâd-ı Selâse (Üsküdar ve Eyüp) mahallelerinde padişah emriyle kurulmaya başlamıştır (Çadırcı, 1970:409). Anadolu’da ilk köy ve mahalle muhtarlık örgütü ise, yine II. Mahmut zamanında 1833 yılında Kastamonu’ya bağlı Taşköprü ilçesinde kurulmuştur (Çadırcı,1993:5).44 Köyler, il ve belediye yönetimlerinden farklı olarak Osmanlı döneminin başlangıcından beri başlı başına bir varlık olarak kendini göstermiş ve kendiliğinden oluşmuş bir yerel topluluk olarak yaşamlarını sürdürmüş ancak, 1864 yılında Teşkil-i Vilayet Nizamnamesi ile hükmi şahsiyet kazanmışlardır (Ecemiş,1995:311). 44 Muhtarlık sistemi kurulmadan önce kent ve kasabalarda Ayan’lık sistemi uygulanmaktaydı. Ayan, her kent ve kasabada halk tarafından seçilen hükümet ve halk arasında aracı olan kişiye verilen addır. Ayan halkın vekili olup, vergilerin ve devlet giderlerinin halk arasında dağıtımı ve verginin toplanması işine bakıyor, vali ve kadılar da bu açıdan vatandaşla değil ayan ile ilişki kuruyordu. Ayanlar, o bölgenin nüfuzlu kişileri olduğundan bazen yetkilerini kötüye kullanıyor, vali ve mutasarrıflarla kurdukları ilişkilerle, mütesellimlik, voyvodalık gibi makam ve menfaatler sağlayabiliyorlardı. Ayanlık II. Mahmut’un çabalarıyla ortadan kaldırılmıştır. Kastamonu sancağına bağlı Taşköprü ayanı, halka zulmetmeye, çeşitli isimler altında vergi toplamaya başlamıştı. Halk da ayanı Kastamonu Mütesellimine şikayet etmiştir. Mütesellim, isyan eden ayanı bastırmış ve yerine yeni bir ayan seçmek Kastamonu sancağına bağlı mahallelerde, İstanbul’da uygulanmaya başlanan muhtarlık kurumunu tesis etmiş, halk tarafından, muhtar-ı evvel ve muhtar-ı sani olarak ikişer muhtar seçilmiştir. İmamlar, muhtarlara, muhtarlar da halka kefil ettirilmişti.(Kavruk,2004:56. Bkz. ERYILMAZ, Bilal. “Türkiye’de Köy ve Mahalle Muhtarlıklarının Ortaya Çıkışı ve Gelişimi”, TİD, Mart 1988b: 465475.; ÇADIRCI, Musa. “Türkiye’de Muhtarlık Kurumunun Tarihi Gelişimi” ÇYYD, Cilt: 2, Sayı: 3, Mayıs 1993.sf. 409-420.). 146 Osmanlı hukukunda tüzel kişilik kavramı bulunmadığı için, Cumhuriyet Dönemi’ne gelinceye kadar belli bir statüye sahip olmamış, çeşitli mevzuatın dağınık hükümleriyle ve daha çok örfi hukuk kurallarıyla düzenlenmişlerdir (Duran,1982:171). Böylece köylerle ilgili olarak ilk düzenleme 1864 tarihli Nizamnameyle yapılmıştır. Bu Nizamname ile ülke yönetimi illere, iller livalara, livalar ilçelere (kazalara), ilçeler de köylere (karyelere) ayrılmış ve köy yönetiminde, halk tarafından seçilmiş muhtarın yanında ilk defa ihtiyar meclisleri oluşturulmuştur (Canman,2002:282). Her cemaatin ayrı bir muhtarı ve ihtiyar meclisi bulunmakta ve muhtar seçimleri hükümetin tasdikine tabi tutulmaktaydı. İhtiyar meclislerine köyün temizliği ve tarım alanında gelişme gibi yerel hizmetlerle ilgili konularda görüş bildirme yetkisi verilmişse de, köy ihtiyar meclislerinin asıl görevleri devlete ait vergilerin köylüler arasında taksim edilmesi ve toplanması gibi konuları içermekteydi. 1871 tarihli İdarei Umumiyei Vilayat Nizamnamesinde de köylerin tüzel kişiliği olmadığı gibi, ihtiyar meclislerinin mahalli işlerde icrai karar alma yetkisi de bulunmamaktaydı (Gözübüyük,1967:97; Aytaç,2000:20,21). Altıyüz yıllık Osmanlı idaresi altında köylere tüzel kişilik ve mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılama ve idare etme yetkisi verilmemiş olmakla birlikte köylüler kendi dayanışmaları ile bu ihtiyaçlarını kendileri giderirken yapılan masrafları ortak karşılama yoluna gitmişlerdir (Ülkmen,1960:472). 1864 ve 1871 tarihli Nizamnamelerin, 1913’te İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanun-u Muvakkati ile yürürlükten kaldırılmasından, 18 Mart 1924 tarih ve 442 sayılı Köy Kanunu (KK) ile yeniden düzenleninceye kadar köy yönetimlerinin herhangi bir yasal dayanakları bulunmamaktaydı. Böylece geleneksel bir yerel yönetim kuruluşu olan köyler, Cumhuriyetin ilk yıllarında bu kanun ile tüzel kişilik kazanmışlardır. Köy Kanunu’nda değişik kriterlere göre köy tanımları yapılmıştır. “Nüfusu iki binden aşağı yurtlara köy ve nüfusu iki bin ile yirmi bin arasında olanlara kasaba ve yirmi binden çok nüfusu olanlara şehir denir” (KK mad.1). Nüfus ölçütü dikkate alınarak yapılan bu tanıma göre nüfusu iki binin altında olan yerler köy olarak kabul edilmektedir. Köyün nüfusu iki binin üzerinde olsa bile belediye kuruluncaya kadar buralar köy statüsünde kalacaktır. Herhangi bir köyün, Köy Kanunu’nun uygulama alanına girebilmesi için nüfusunun 150’nin üzerinde olması gerekmektedir. Türkiye’de nüfusu 150’nin altında olan küçük yerleşim yerlerine mezra, 147 kom, divan, oba denilmekte ve Köy Kanunu’nun uygulanması yönünden köy sayılmamaktadırlar. Kanunda köylerin sahip oldukları mal varlığı esasına göre de değişik tanımları yapılmıştır. Buna göre: “Cami, mektep, otlak, yaylak, baltalık gibi orta malları bulunan ve toplu veya dağınık evlerde oturan insanlar bağ ve bahçe ve tarlalarıyla birlikte bir köy teşkil ederler” (KK mad.2). “Köy, bir yerden bir yere götürülebilen veya götürülemeyen mallara sahip olan ve kanun’un kendisine verdiği işleri yapan, şahsı manevi bir varlıktır” (KK mad.7). şeklinde de tanımlanmıştır. Kanunda “şahsı manevi” kavramı ile köyün tüzel kişiliğe sahip olduğu belirtilmektedir. 1961 Anayasası’nın 116. ve 1982 Anayasası’nın 127. maddesinde köylerin birer kamu tüzel kişisi olduğu açık bir şekilde belirtilerek köyler bir anayasal kuruluş haline getirilmişlerdir (Eroğlu,1984:180)45. 2.4.2. Köylerin Yönetim Organları 18 Mart 1924 tarih ve 442 sayılı Köy Kanunu’na göre köy tüzel kişiliği, danışma ve karar organı olan köy derneği ve ihtiyar meclisi ile yürütme organı olan muhtardan oluşmaktadır. 2.4.2.1. Köy Derneği Köy Derneği, kanunda köy muhtarını ve ihtiyar meclisi üyelerini seçmeye hakkı olan kadın ve erkek köylülerin teşkil ettiği topluluk olarak tanımlanmaktadır. Türk yerel yönetim sisteminde köy, doğrudan demokrasinin uygulandığı bir yapıdır. Köy Derneği’nin köy muhtar ve ihtiyar meclisi üyelerini seçmek, köyün isteğe bağlı işlerini mecburi işler haline getirmek, köy imamını tayin etmek, köy muhtarı veya meclis üyesi köy tüzel kişiliği ile davacı veya davalı olarak uyuşmazlık halinde ise davalarda köyü temsil edecek kişiyi seçmek gibi görevleri bulunmakla birlikte zaman içinde yapılan kanuni bu görevler anlamını yitirmiştir (Özefe,2005:516). Burada belirtilmiş olan görevlerin birçoğu ya seçim kanunları gereğince seçmenler tarafından yapılmakta ya da imamın tayini, muhtarın ücreti gibi hususlarda olduğu gibi doğrudan devlet tarafından belirlenmektedir (Aytaç,2000:114,115). Köy derneğinden beklenen bu görevlerin birçoğunun önemini yitirmesi, nitelik değiştirmesi ya da uygulanamaz hale gelmesi nedeniyle köy derneği işlevini yitirmiştir. 45 Türkiye’de Köy sayısı 4.7.2006 tarihi itibariyle 34.458’dir. Bunlara bağlı mezra, kom ve oba gibi yerleşim birimleri de eklendiğinde, yerleşim birimi sayısı 81.502 olmaktadır. (www.mahalli-idareler.gov.tr). 148 2.4.2.2. İhtiyar Meclisi Merkezi yönetim hizmetlerinin ulaşamadığı kırsal yörelerde, yerel hizmetlerin önemli bir kısmı yerel halkın kendi kaynaklarıyla karşılanmıştır. Bunun sonucu olarak, köy yerleşim yerlerinde “ihtiyar meclisi” gibi bugüne kadar varlığını sürdüren ve oldukça demokratik bir yapıya sahip olan kurumlar gelişmiştir (MBBB,1980:13). İhtiyar meclisi, köye ait işleri görüşerek, yürütmeye ilişkin kararlar alan ve bunları denetleyen bir organdır. İhtiyar meclisi, seçilerek gelen üyeler ve kanunla atanan doğal üyeler olmak üzere iki tür üyeden oluşmaktadır. Seçimle iş başına gelen üyeler, tek dereceli, genel, eşit ve gizli oyla, çoğunluk esasına göre seçilmekte ve seçilen üye sayısı köyün nüfusuna göre değişmektedir. Nüfusu 1000’den az olan köylerde 8, binden fazla olan köylerde ise 12 üye seçilmektedir. Doğal üyeler ise; köy imamı, öğretmen varsa birinci sınıf ebelerle, birinci sınıf sağlık memurlarından oluşmaktadır. İhtiyar meclisi, haftada en az bir defa toplanır. İhtiyar meclisi, muhtar tarafından veya ihtiyar meclisinin isteği üzerine toplantıya çağrılır. İhtiyar meclisi, köy işlerini önem derecesine göre sıraya koyar ve bunları sırayla köylüye gördürmeğe çalışır. Öncelikle yapılması lazım gelen sağlık, yol, okul gibi işlerinin geri bırakıldığı haber alınır veya şikayet edilirse köyün bağlı olduğu kaymakam veya vali tarafından bunlar öncelik sırasına konularak yaptırılır. İhtiyar meclisinin köylüye ait işleri konuşarak hangi işlerin köylü tarafından, hangi işlerin para ile veya ırgat ile görüleceğine karar vermek, gayrimenkul satın almak, imece süresini ve salma miktarını belirlemek, zorunlu görevleri yapmayan köylü hakkında para cezası uygulamak gibi görevleri bulunmaktadır. İhtiyar meclisine bu kanunun haricinde 3194 sayılı İmar Kanunu ve 3367 sayılı Kanun gibi bazı kanunlarla sağlık, eğitim, bayındırlık, nüfus, doğal afet ve sosyal yardım, askerlik, adliye, maliye ve seçim konularında bir takım önemli görevler de verilmiştir. 2.4.2.3. Muhtar Muhtarlık kurumu II. Mahmut zamanında getirilmiş olan yeniliklerden biridir. Muhtarlık kurumları oluşmadan önce köyler, toplumsal ve geleneksel yerleşim birimleri olarak işlev görmüş ve kethüda, ihtiyar, bazen de muhtar denilen kimseler tarafından temsil edilmişlerdir (Çadırcı,1991:38). Köy 149 Kanunu’na göre köy muhtarları, en az altı aydan beri köyde yerleşmiş olmak kaydıyla, seçilme niteliğine sahip köy halkı arasından, köylü seçmenler tarafından seçilmektedir. Bu kanunu’na göre muhtar, hem yerel yönetim birimi olan köy yönetiminin başı ve yürütme organı hem de merkezi yönetimin köydeki temsilcisidir. Bu nedenle muhtarın görevleri, ikili rolüne uygun olarak devlet işlerinden ve köy işlerinden oluşmaktadır. KK’nun 36. maddesinde, muhtarın merkezi yönetimin temsilcisi olarak yapacağı görevler sayılmıştır. Muhtarın göreceği devlet işleri kısaca şunlardan oluşmaktadır: Hükümet tarafından bildirilecek kanunları ilan etmek. köyde dirlik ve düzeni korumak, salgın hastalıkları Hükümete haber vermek, kamu görevlilerine yardımcı olmak, asker toplamak ve bakaya ve kaçakları Hükümete haber vermek, köy sınırı içinde yangın ve sel olursa köylüleri toplayıp söndürmeğe ve çevirmeğe çalışmak gibi görevleri bulunmaktadır. Köyün sınırı içinde köylüye ait işleri yapmak ve yaptırmak muhtarla onun başında bulunduğu ihtiyar meclisinin vazifesi olduğu için muhtarın, köyün zorunlu ve isteğe bağlı işlerini yerine getirmek, bunun için gerekli parayı toplamak ve harcamalarının hesabını vermek gibi sorumlulukları bulunmaktadır. Bu görevlerin haricinde köy muhtarına 100’den fazla kanun, tüzük ve yönetmelikle 20 ayrı alanda, başka görevler de verilmiştir (Payaslıoğlu,1966:61). Bu verilen görevlerden de anlaşılacağı gibi muhtar, merkezi yönetimin köydeki görevlisidir. Bunun da en önemli göstergesi muhtarın maaşını köy bütçesinden değil, devletten almasıdır. Bu nedenle köy idaresi, sembolik ve şekli bir yönetim birimi olmaktan öte geçememiştir (Eryılmaz,1995:341). 2.4.3. Köylerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları Cumhuriyetin ilan edildiği yıllarda nüfusun dörtte üçünden fazlası köylerde yaşamaktaydı. Bu nedenle kalkınmanın köylerden başlatılması politikaları bir zorunluluk olarak ortaya çıkmış ve cumhuriyetin daha ilk yıllarında kabul edilen köy kanunuyla yüzyıllarca kendi haline bırakılmış olan köylerin bayındır hale getirilebilmesi için birçok görevler verilmiştir (Aytaç,2000:58;Özefe,2005:513). Kanun’un 13 ve 14’ncü maddelerinde köye ait işler, yapılması mecburi olan işler ve köylünün isteğine bırakılmış olan işler olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Köylü mecburi olan işleri görmediği takdirde cezalandırılmakta fakat isteğe bağlı olan işlerde herhangi bir ceza uygulanmamaktadır. Ancak, köylünün isteğine bağlı olan işler köy 150 derneğinin yarısından çoğu tarafından zorunlu olduğuna hükmedilir ve vilayete bağlı olan yerlerde valinin, ilçeye bağlı olan köylerde kaymakamın rızasını alırlarsa o iş bütün köylü için zorunlu hale gelir. Bunu yerine getirmeyenlere ceza uygulanmaktadır. Köy Kanunu’nun 13’ncü maddesinde köylünün yapmak zorunda olduğu işler 37 madde halinde sayılmıştır.46 Bu zorunlu işler köyde evlerin etrafını ve köyün sokaklarını temiz tutmak, köyde mescit ve mektep yapmak, köye ait yolları yapmak ve onarmak, köy namına dükkan yaptırmak, köye korucu ve çoban tutmak, hastalıkları haber etmek gibi işlerden oluşmaktadır. Köy Kanunu’nun 14. maddesinde yapılması köylünün isteğine bırakılmış olan işler ise, 32 madde halinde sayılmıştır. Bu isteğe bağlı işler ise, köyün içindeki yollara taş kaldırım döşemek, köyde çamaşırlık, hamam, pazar ve çarşı yerleri yapmak, sağlık korucusu bulundurmak, köye elektrik getirmek gibi işlerden oluşmaktadır. Günümüzde sayıları 35.000’e yaklaşmış olan Köy yönetimlerine çeşitli kanunlarla verilmiş olan 115 ayrı görevin çok büyük bir kısmının yerine getirilememesinin veya eksik bir biçimde yerine getirilmesinin temel nedeni mali kaynak ve nüfus olarak çok küçük olmasından kaynaklanmaktadır. Bu yerinden yönetim kuruluşlarının gelirlerinin zamanla azalması nedeniyle, köy halkının toplumsal, ekonomik ve günlük yaşamı ile ilgili tüm teknik ve sosyal alt-yapı hizmetleri büyük oranda il özel idareleri veya Bakanlıkların taşra teşkilatlarınca yerine getirilmektedir. Köy yönetimlerini düzenleyen kanun ve nizamnamelerde köylere verilen görevler köyü, bir yerel yönetim olmaktan çok, merkezin bir taşra teşkilat birimi haline getirmiştir. 2.4.4. Köylerin Mali Yapıları Her kamu kurum ve kuruluşu özel mallara sahip bulunmaktadır. Köy tüzel kişiliğininde cami, mektep, otlak, yaylak, baltalık gibi orta malları olduğu gibi bağ, bahçe, ahır, ev, tarla gibi tapuya kayıtlı gayrimenkulleri ve araç, gereç gibi taşınır, özel malları bulunmaktadır. Köy yönetimlerinin en önemli gelir kaynaklarını bu özel malların ürünleri ile bunların kiralanması 46 Bazı hizmetlerin zorunlu sayılmasının bir angarya olduğu, angaryanın ise Anayasa’ya aykırı olduğu ve bu sebeple KK’nun 13.maddesinin Anayasa’ya aykırı olduğu yönündeki iddia Anayasa Mahkemesi tarafından benimsenmemiştir. Anayasa Mahkemesi, kararında bazı hizmetlerin zorunlu sayılmasının bir angarya sayılmayacağı sonucuna varmıştır. (Anayasa Mahkemesi kararı, E.965/1,5.1.1965) 151 veya satılması yoluyla elde edilen gelirler oluşturmaktadır. Ayrıca imece, salma ile para cezaları, taş, kum, kireç, kil ve tuğla ocaklarından alınan paralar ve vakıfların ürünlerinden elde edilen gelirlerden oluşan köy parası gelirleri gibi temel gelir kaynakları vardır. Ancak, Köy Kanunu’nun çeşitli maddelerinde bütçe ile ilgili birçok hüküm bulunurken bütçenin düzenlenmesiyle ilgili bir hüküm bulunmamaktaydı. Kanundaki bu boşluk 21.01.1942 tarihinde İçişleri Bakanlığınca çıkarılan Köy İdareleri Hesap Talimatı ile doldurulmuş ve bütçe düzenleme esasları bu talimat doğrultusunda yapılmaya başlanmıştır (Dönmez ve Özyardımcı;1999:401). Tablo 2.22: İçme Suyu Durumuna Göre Köy ve Bağlantısı Yerleşimleri İçme Suyu Durumu Köy Sayısı Nüfusu Sayısı Nüfusu Sayısı Nüfusu Suyu Olan 31.632 10.504.817 30.549 2.256.367 62.181 12.761.184 Suyu Yetersiz 2.839 795.702 4.773 352.484 7.612 1.148.186 Susuz Olan* 668 131.059 6.722 343.459 7.390 474.518 Toplam 35.139 11.431.578 42.044 2.952.310 77.183 14.383.888 Bağlantı Toplam Birimi Yerleşim Kaynak: Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü WEB Sitesi (www.khgm@gov.tr) Nisan 2004 verileri. Tablo 2.22 ve Tablo 2.23’de görüldüğü gibi bazı köylerin içme suyu ve ulaşım gibi sorunları henüz çözülmemiş bulunmaktadır. Bu nedenle 2005 yılından itibaren uygulamaya konulan Köy-Des Projeleri47ile köylere içme suyu, yol, köprü ve menfez (geçit) gibi hizmetler götürülmeye başlanmıştır. Bu tür projelerle köylere önemli hizmetler götürülürken için kaynakların etkili ve verimli kullanılması, işlerin kaliteli ve sağlam olması, maliyetlerin düşük tutulması ve halkın ihtiyaçlarına uygun olması gerekir. 47 Köy-Des Projeleri Köylere Hizmet Götürme Birlikleri tarafından yürütülmektedir. 20052007 yıllarında 4,2 milyar YTL harcanarak 25.000 proje gerçekleştirilmiştir. Köylere Hizmet Götürme Birliklerinin hızlı ve kolay bir çalışma sistemine kavuşturulması, projelerin bürokratik ve siyasi engellere takılmadan yürütülmesi, köylerin ihtiyaç duyduğu hizmetlerin yerinde tespit edilmesi ve bu hizmetlerin öncelik sırasına göre yerine getirilmesi hizmet sunumunda eşitliği ve etkinliği sağlayacaktır. 152 Tablo 2.23: Yollarının Niteliğine Göre Köy ve Bağlantı Yerleşimlerinin Durumu Köy Sayısı Bağlantı Sayısı Asfalt 17.796 6.885 Beton 437 778 Toplam Yerleşim Sayısı 24.681 1.215 Toplam Nüfusu 11.195.86 5 137.17 Stabilize 13.046 21.210 34.256 Tesviye 1.788 10.528 12.316 9 5.043.49 1 876.66 4.438 76.906 0183.60 17.436.80 Mutasavver Y l TOPLAM 22 33.089 4.416 43.817 Toplam Uzunluk (km) 92.762 1.768 130.744 10.722 291.585 55.589 Kaynak: Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü WEB Sitesi (www.khgm@gov.tr) Nisan 2004 verileri. 2.4.4.1. Köylerin Gelirleri Türkiye’de yerel yönetimler içerisinde gelir yönünden en zayıf olanı köylerdir. Köy Kanunu’nda köylere oldukça önemli ve kapsamlı görevler verilmiş ancak, köylerin maddi imkânları bunları karşılamakta yetersiz kalmıştır. Köy Kanunu’nun 15, 16 ve 17. maddelerinde köy yönetimleri için çok nitelikli bir mali kaynak olmamakla birlikte imece, salma ve köy parası gibi köy gelirlerinden bahsedilmektedir. Tablo 2.4’de de görüldüğü gibi Köy yönetimlerinin 2005 yılı itibariyle bütçe gelir kalemlerinden %4’ü salma, %9,9’u imece, %83,9’u resim harç hasılatı, %0,8’i muhtaç asker ailelerine yardım ve %1,4’ü bakaya gelirlerinden oluşmaktadır. Görüldüğü gibi köy gelirlerinin %97’si salma, imece ve resim harç hasılatından oluşmaktadır. Köyler yerel yönetim olmalarına karşın il özel idareleri ve belediyeler gibi merkezi hükümetten herhangi bir pay almamaktadırlar. Bu nedenle köy yönetimleri gelir yetersizliği nedeniyle yapması gereken hizmetleri yerine getirememekte ve bu hizmetler merkezi hükümetler tarafından yerine getirilmeye çalışılmaktadır. 153 TOPLAM (YTL) BAKAYA MUHTAÇ ASKER AİLELERİNE YARDIM RESİM HARÇ HASILATI İMECE SALMA YILI Tablo 2.24: Köy Yönetimlerinin Gelirleri 1996 263.285 830.635 3.426.591 20.383 65.045 4.605.939 1997 939.047 2.331.370 8.065.158 343.685 300.134 11.979.394 1998 1.715.021 4.335.002 15.259.865 732.826 18.763.595 40.806.309 1999 1.506.655 6.517.552 30.063.356 1.065.097 731.356 39.884.016 2000 3.216.655 12.060.855 61.059.559 1.364.135 2.422.630 80.123.834 2001 4.812.687 15.781.092 88.839.201 2.177.523 4.674.977 116.285.480 2002 10.756.784 24.720.888 140.073.038 2.700.241 4.198.664 182.449.614 2003 15.394.274 36.994.468 152.791.247 4.528.589 3.710.421 213.418.999 2004 22.228.260 41.477.804 213.728.472 2.627.537 3.460.660 283.522.731 2005 15.521.983 38.203.014 324.763.755 2.926.672 5.568.221 386.983.645 Kaynakça: TÜİK,2006:18,19. 2.4.4.1.1. İmece İmece, yüzyıllardan beri Türk soyları arasında ve özellikle Anadolu köylerinde yaşayan ekonomik ve sosyal bir yardımlaşma yöntemidir (Keleş,1992:142). Köylüler imece yoluyla köyün yapılması zorunlu işlerini yapmak üzere, eşit şartlar altında bir araya gelerek ortak ve zorunlu bir çalışma sistemi oluştururlar. Böylece köyün zorunlu işleri tüm köylülerin ortaklaşa ve eşit koşullarda, ücretsiz olarak, bedenen çalıştırılmasıyla yerine getirilmiş olur. Uzun savaş yıllarının ardından harap ve fakir düşmüş olan Türkiye’de, 1924 yılının ağır şartlarında kabul edilerek yürürlüğe konulan Köy Kanunu, köy işlerinin bir çoğunun köylünün bedenen ortak çalışması ile yapılmasını hükme bağlamıştır. Köy işlerinin bir çoğu bütün köylünün birleşmesiyle imece usulüyle yapılmakta, bu işlerde kimlerin kaçar gün çalışacağına, ihtiyar meclisi karar vermektedir. İmece ile yapılacak işlerin, köylünün çift ve çubuğu ile uğraşmadıkları boş zamanlara bırakılması 154 gerekmektedir. Köy gelirleri içerisinde önemli bir yeri olan imece, Köy Kanunu’nun öngördüğü bir kamusal hizmet yükümlülüğüdür. Bu yükümlülük, o yıl için köyde geçerli olan işçi ücreti göz önünde tutulmak suretiyle değerlendirilmekte ve bütçeye gelir kaydedilmektedir (Kavruk,2004:20). İmece yükümlülüğünü yerine getirmeyen köylüler, ihtiyar meclisi kararıyla para cezasına çarptırılmaktadır. İmecenin toplum kalkınmasında çok önemli bir yeri vardır. Gizli işsizi bol olan geri kalmış ülkeler, kalkınmalarında imeceden büyük ölçüde yararlanmaktadırlar. Ancak, bunun insan haklarına aykırı olan angarya şeklini almamış olması, toplum kalkınma metod ve ilkelerine uygun olması gerekir (Yavuz,1966:126). 2.4.4.1.2. Salma Köy gelirleri, köyün aylıklı adamlarının aylık ve yıllıklarıyla köy sınırları içinde yapılacak mecburi köy işlerine yetmediği takdirde en yüksek haddi yirmi lirayı aşmamak üzere herkesin hal ve vaktine göre köy ihtiyar meclisi kararıyla köyde oturanlardan ve köyle maddi alakası bulunanlardan salma adıyla para alınmaktadır. Salma, ilke olarak parayla ödenmekle birlikte parayla ödeyemeyenler mal veya bedenen çalışma karşılığında ödeyebilmektedirler. Köyün aylıklı kişilerinin ücretleriyle, zorunlu işlerden başka hiçbir iş için, hiçbir nam ve maksatla salma salınamayacağı gibi toplanan paralar, bu işlerden başka hiçbir yere ve hizmete tahsis edilemez. Anayasa Mahkemesine göre de salma köyde oturan ya da maddi ilgisi bulunan kişilerden alınan dağıtmalı bir tür genel gelir vergisi sınıfına giren bir yükümlülüktür.48 Salma, köyde oturanların ödeme gücü esas alınarak hane başına dağıtılmaktadır. Köy Kanununun yürürlüğe girmesini izleyen yıllarda salma, köyün en temel gelir kaynağı olmuştur. Çünkü yetersiz köy gelirleri ile belli başlı köy giderlerini karşılamak söz konusu olmamıştır. 1938 yılında bu gelirin sadece 20 lira ile dondurulmuş olması ve artan enflasyonun da etkisiyle köy yönetimleri kendiliklerinden bu gelirden istifade edemez duruma gelmişlerdir. Bu nedenle köyler, salmayı bağış şeklinde göstererek daha yüksek miktarlarda gelir elde etme yoluna gitmektedirler (Nadaroğlu,1986:360). 48 Salma’nın Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla zaman zaman Anayasa Mahkemesine başvurulmaktadır. Yapılan bir başvuru üzerine Anayasa Mahkemesinin almış olduğu bir karar için Bkz. 24 Mayıs 1965 tarih ve 12005 sayılı Resmi Gazete. 155 2.4.4.1.3. Köy Parası Köyün imece ve salma dışındaki gelirleri, Köy Kanunu’nun 17. maddesinde köy parası adı altında toplanmıştır. Buna göre köy parası başlıca şu gelirlerden oluşmaktadır: 1 - İhtiyar meclisi tarafından köylüye salınacak para; 2 –Kanuna göre alınacak para cezaları; 3 – Köye ait emlak ve arazi gelirleri; 4 - Hediye ve bağışlanmış paralar ve mallar; 5 - Köy adına ekilen tarla geliri; 6 - Köy tezgah, ambar ve dükkan gelirleri; 7 - Köy sınırı içindeki taş, kireç, tuğla, kiremit, çorak, kil gibi ocaklardan alınacak para; 8 - Köy sınırı içindeki otlaklardan ve meralardan fazlasının kira paraları; 9 - Köy sınırı içindeki kaplıcalar, maden suları; 10 - Geliri yetişmeyen köylerde muhtar, imam, katip, korucu, sığırtmaç, danacı gibi köy adamlarının aylıkları veya senelikleri için salınacak para veya mahsuller. Köy parası gelirlerinden olan yardımlar, hediyeler, bağışlar, para cezaları, resim, harç, ücretler, arazi ve ocak işletmelerinden elde edilen gelirler, vakıf ve avarız gelirleri, borçlanma ile diğer gelirler köy gelirlerinin en etkili gelir kaynaklarındandır. Bunların haricinde başka gelirlerde bulunmaktadır fakat bunların ya tahsili mümkün olmadığından ya da etkin yararlanma imkanı olmadığından dolayı faydalı olmamaktadır. Köylere; Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı ve İl Özel İdarelerince yardımlar yapılmaktadır. Vakıflar Genel Müdürlüğü ile Diyanet İşleri Başkanlığı ve Türkiye Diyanet Vakfı bütçelerinden köy camileri yapımı için yardım yapılırken, belediyeler ve il özel idarelerinin önemli gelirleri olan, genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden köylere belli bir pay ayrılmamaktadır. Köylerin nüfusu ve hizmet beklentileri şehir ve ilçelere göre oldukça düşük bulunmaktadır. Yerine getirilecek hizmetlerde etkinliğin 156 sağlanması için belirli oranın üzerinde bir nüfusa sahip olunması gerekmektedir. Bu nedenle köylerin sağlık, eğitim, ulaşım, elektrik ve su gibi zorunlu hizmetleri merkezi hükümetler tarafından yerine getirilmesi veya yerel yönetim birliklerine devredilmesi kaynakların etkinliği anlamında daha uygun olacaktır. Bu anlamda bütün köylerin mali özerkliği sağlanıp her köye araç, gereç teknik eleman sağlanması ve bina yapılması kaynak ve yetişmiş eleman israfından başka birşey olmayacağı için, bu hizmetler merkezi köyler oluşturularak yerine getirildiğinde kaynak israfının da önüne geçilmiş olacak ve göçlerin kısmen önüne geçilerek hızlı kentleşmenin doğurduğu sosyal ve ekonomik sorunlara da çözüm getirilmiş olacaktır. 2.4.4.2. Köylerin Giderleri 1982 Anayasası’nda köy yönetimleri yerel yönetim birimleri olarak sayılmasına karşılık, bunlara verilen görevlerin yerine getirilebilmesi için gerekli mali kaynak, araç, gereç ve nitelikli eleman imkanı verilemediği için bu yönetimlerin görevleri merkezi yönetim tarafından yerine getirilmektedir (Coşkun,1996:45). Köylerin bazı işleri imece, salma ve köy parası gibi köy gelirleriyle karşılanmakla birlikte, kanunda belirtilmiş ve köylüler tarafından görülmesi zorunlu olan birçok görev merkezi hükümet, il özel idareleri veya özel girişimciler tarafından yerine getirilmektedir. 157 719.922 1.556.165 8.950.569 4.790.690 10.967.354 15.836.563 21.867.624 28.012.049 38.296.474 50.140.242 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 25.035.644 18.797.246 17.022.388 13.935.410 7.808.721 5.145.872 3.115.213 2.085.578 906.983 337.484 ZİRAAAT VE EKONOMİ İŞLERİ 158 Kaynakça: TÜİK,2006:18,19. İDARİ İŞLER YILI 19.472.827 14.953.944 13.997.072 9.633.264 5.619.708 3.527.864 2.203.068 1.261.048 631.740 331.035 KÜLTÜR İŞLERİ 72.496.148 49.989.793 35.625.600 34.198.513 20.427.596 14.829.659 6.834.429 5.521.682 2.159.490 746.828 SAĞLIK VE SOSYAL YARDIM Tablo 2.25: Köy Yönetimlerinin Giderleri 133.352.704 88.527.548 70.928.601 59.403.062 39.851.051 28.269.001 14.214.534 11.287.591 4.050.735 1.497.252 BAYINDIRLIK İŞLERİ 15.646.231 5.716.154 4.706.434 4.680.366 2.989.242 2.092.743 1.363.483 786.894 330.345 26.305 MUHTAÇ ASKER AİLELERİNE YARDIM 70.839.849 67.241.573 43.126.855 38.731.375 23.752.599 15.291.341 7.362.599 10.912.947 2.343.936 947.113 DİĞER İŞLER 386.983.645 283.522.732 213.418.999 182.449.614 116.285.480 80.123.834 39.884.016 40.806.309 11.979.394 4.605.939 TOPLAM (YTL) Tablo 2.25’de de görüldüğü gibi köy yönetimlerinin 2005 yılı itibariyle bütçe gider kalemlerine bakıldığında giderlerin yaklaşık olarak %13’ü idari işler, %6’sı ziraat ve ekonomi işleri, %6’sı kültürel işler, %19’u sağlık ve sosyal yardım işleri, %34’ü bayındırlık işleri, %4’ü muhtaç asker ailelerine yardım, %18’i diğer işler için harcandığı anlaşılmaktadır. Böylece köy giderlerinden en büyük kalemi bayındırlık giderleri ile sağlık ve sosyal yardım işleri oluşturmaktadır. Ziraat ve ekonomi işleri ve kültürel işler gibi merkezi hükümetler tarafından yerine getirilen veya desteklenen hizmetlerin harcamalar arasındaki oranı düşmektedir. 3. YEREL YÖNETİM YARDIMCI KURULUŞLARI Yerel yönetimlerin tek başlarına yerine getirmekte zorlandıkları hizmetleri yerine getirmek için biraraya gelerek oluşturdukları mahalli idare birlikleri veya bu hizmetleri yerine getirirken karşılaştıkları, teknik ve mali sıkıntılar nedeniyle başvurdukları İller Bankası gibi yardımcı kuruluşlar bulunmaktadır. Mahalli idare birlikleri, herhangi bir zorlama olmadan, yerel yönetimlerin kendi rızalarıyla biraraya gelerek, bölgesel sorunları doğru teşhis edip, çözüme kavuşturabilmek amacıyla, güçlerini birleştirme ihtiyacından doğmuştur. Yerel yönetim birlikleri kendisini kuranlardan ayrı, bağımsız tüzel kişiliğe ve malvarlığına sahip olmakla birlikte kurulmaları Bakanlar Kurulunun iznine bağlıdır. Ayrıca Cumhuriyetin ilk yıllarında, teknik eleman yokluğundan ve ilerleyen zaman içerisinde mali destek ihtiyacından dolayı 1933 yılında Belediyeler Bankası olarak kurulan ve 1945 yılında il özel idareleri ve köyleri de ortakları arasına alarak İller Bankası adını alan bu tüzel kişiliğin amacı da yerel yönetimlere mali ve teknik konularda yardımcı olmaktır. AB ülkelerinde özellikle Avusturya, Belçika, Danimarka, Fransa, Almanya, Lüksemburg, Hollanda, İtalya, İspanya, Portekiz ve İsveç gibi ülkelerde belediyeler arasında birlikler oluşturulması, işbirliği ile çeşitli projelerin yürütülmesi ve ortaklıkların kurulması, genellikle hükümetler tarafından teşvik edilmekte ve desteklenmektedir (İBMİGM,1995: 45-51). 3.1. İller Bankası Dünyanın birçok ülkesinde yerel yönetimlerin gelişmesine yardımcı olmak üzere yerel yönetim bankaları kurulmuştur. Bu bankaların çalışma biçimini yerel yönetimlerin içinde bulunduğu ihtiyaç ve koşullar belirlemektedir. Yerel yönetim bankalarının kuruluş ve işleyiş biçimi ülkeden ülkeye önemli değişiklikler göstermekle beraber bunların temel 159 fonksiyonu yerel yönetimlere kredi sağlamaktır. Türkiye’de ihtiyaçların ve şartların farklı olması İller Bankasının kuruluşuna Batıdaki örneklerinden farklı bir yaklaşım getirmiştir. Cumhuriyetin ilk yıllarında, teknik eleman yokluğunda, merkezi bir birimin teknik hizmetleri yürütmesi bir zorunluluk olarak görülmüş (Yazıcıoğlu,1995:39) ve belediyelerin imar faaliyetlerini finans etmek üzere, 11 Haziran 1933 tarihinde 2301 sayılı Kanunla, İller Bankasının temeli olan “Belediyeler Bankası” 15 milyon sermaye ile kurulmuştur. Bankanın kuruluş kanunu uyarınca yalnız belediyelere yönelik faaliyetlerde bulunması, mali kaynağa ve teknik yardıma muhtaç il özel idareleri ile köylerin bu yardımların dışında bırakılmasına sebep olduğundan, Belediyeler Bankası’nın faaliyet alanının il özel İdareleri ile köyleri de kapsayacak şekilde genişletilmesi gerekli görülmüştür. Böylece 13.06.1945 tarihinde kabul edilen ve 23.06.1945 tarihinde Resmi Gazetede yayınlanan 4759 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesiyle İller Bankası kurulmuş ve Belediyeler Bankasının görevlerini üstlenmiştir. İller Bankası Kanunu’nun 1. maddesinde İller Bankası: “il özel idareleriyle belediye ve köy idarelerinin ve bu idarelerin kuracakları birliklerle bu idarelere bağlı, tüzel kişiliği olan veya olmayan ve katma bütçeli idare ve kurumların imar işleriyle ilgili konularla uğraşmak üzere, özel hukuk hükümlerine tabi olarak, ticari esaslara göre faaliyet gösteren, tüzel kişiliğe sahip, özel bütçeli bir kuruluştur” şeklinde tanımlanmıştır. Kanunu’nun 7. maddesinde ise, İller Bankası’nın yerel yönetimlere, bunların kuracağı birliklere, bu idarelere bağlı idare ve kurumlara yönelik olmak üzere şu görevleri yerine getireceği belirtilmektedir: i. Yerel kamu hizmetleriyle ilgili hertürlü tesis, bina ve diğer işlerin yapılması, kuruluş ve imarla ilgili plan ve programların gerçekleştirilmesi amacıyla kredi sağlamak, ii. Harita, plan, proje, keşif ve etütler yapmak veya yaptırmak, iii. Bankadan alınan kredilerle yapılan işlerin teknik denetimini yapmak, iv. Bu idare ve kurumlar için gerekli olan makine, araç, gereç ve eşyaları temin etmek, 160 v. Bu idare ve kurumların sigorta ettirmek isteyediği menkul ve gayrimenkul malları sigorta ettirmek. İller Bankası harita, imar planı, park, çocuk bahçesi, meydan, peyzaj planı, jeolojik etüt, belediye binası, hal binası, soğuk hava deposu, terminal binası gibi her türlü üst yapı; termal enerji, içmesuyu, kanalizasyon, arıtma, katı atık, deniz deşarjı gibi alt yapı ile alt ve üst yapı hizmetleriyle ilgili etüd, plan ve proje hazırlama, bu konularda denetim ve danışmanlık hizmetleri verme, bu yatırımların gerçekleşmesi için kredi sağlama gibi hizmetlerde bulunarak yerel yönetimlere maddi ve teknik destek sağlamaktadır. Böylece Belediyeler Bankası olarak kurulduğu 1933 yılından ve 1945 yılında İller Bankası olmasından bu yana tüm yerel yönetimlerin gelişmesine, teknik gücü ve sağladığı kredi olanakları ile büyük katkıda bulunmakta, kuruluş amacına uygun olarak yerel yönetim birimlerinin imar ve altyapı işlerinde yoğunlaşarak, yerel yönetimlere mali ve teknik konularda destek sağlamaktadır. İller Bankası Kanunu’nun 3. maddesine göre bankanın sermayesi şu kaynaklardan sağlanmaktadır: i. İl özel idareleri ve belediyelerin; her türlü taşınır ve taşınmaz mallarının satış bedelleri, geri alınan paralar, Devlet tarafından belli işlere sarfedilmek üzere yapılan yardımlar, İmar ve İskan Bakanlığı emrinde toplanan fonlardan yapılan bağış ve yardımlar, her türlü avanslar ve borçlanmalar, giderlere katılma karşılıkları, geçen yıllardan devreden nakit mevcutları, yatırımlar için ayrılan paralardan artan miktarlar, kanunlarda veya tüzüklerde tahsisi mahiyette kullanılacağı belirtilen paralar hariç tutulmak üzere, yıllık gelirleri tahsilatı ile bu idarelere genel bütçe vergi gelirlerinden verilen payların %5`i; ii. İl özel idareleriyle belediyelere bağlı tüzel kişiliği olan veya olmayan ve katma bütçeli idare ve kurumların ve birliklerin, bağlı bulundukları idare bütçelerine intikal etmemiş gelirlerinden kazanç vergisi çıktıktan sonra kalan safi kazançlarının %5’i; iii. İl özel idarelerince, arazi ve bina vergileri tahsilatından köy idareleri sermaye payı olarak ayrılacak %3 pay, iv. Bankanın yıllık safi kazancından köy idareleri sermaye payı olarak ayrılacak %30 pay, 161 v. Bağış ve yardımlar, vi. Özel kanunlarla sağlanan para ve mallar. Yerel yönetimler bankanın ortağıdır ve banka kredi kaynaklarının %94,7’si belediyeler tarafından, %5’i il özel idareleri tarafından ve %0,3’ü köyler tarafından kullanılmaktadır (Keleş ve Yavuz,1989:61). İller Bankası, önceleri yerel yönetimler için aracılık, yatırım ve kredi fonksiyonlarının yerine getirirken, zaman içerisinde yerel yönetimlerin kendilerinin yaptığı işler için yeterli düzeyde finansman sağlayamamış, aynı zamanda belediyelerin yerel mal ve hizmet ihtiyacının artmış olması ve İller Bankası’nın özkaynaklarından program dışı işlere uzun ve kısa vadeli kredi ayrılamaması, belediyeleri diğer bankalardan kısa vadeli borçlanmaya sevketmiştir (Falay,1995:19). Ayrıca İller bankası geçmişten gelen önemli birikim ve kaynağa sahip olmakla birlikte yerel yönetimlerin özellikle mali konularda yaşadıkları sorunlar nedeniyle bankanın rol ve etkinliği tartışılmaya başlamıştır (Emil ve Yılmaz,2005:85). Yerel yönetimlerin gelişmesi için finansman ve kredi ihtiyacı açıkça görülmektedir. Özellikle küçük belediyelere ve köylere kredi sağlanması tek başına yeterli olmamakta, geniş bir teknik kadroya ve teknik donanıma da ihtiyaç bulunmaktadır. Bu nedenle de İller Bankası mevzuatı hazırlanırken kredi verme ile birlikte teknik uygulamalar da gözönünde bulundurularak, çalışma esasları oluşturulmuştur. Ancak, günümüzde büyük belediyeler yeterli teknik kadroya sahip oldukları için kendi işlerini daha çabuk yerine getirebilmektedirler. İller Bankası Avrupa’daki örnekleri gibi sadece kredi veren ve küçük belediyelere teknik destek sağlayan bir kuruluş olmalıdır. Bu nedenle İller Bankasının tasfiye edilerek kredi veren özel banka niteliğine dönüştürülmesi veya yeniden yapılandırılarak küçük belediyelere uygun ve etkin hizmet veren bir yapıya kavuşturulması gerekmektedir. Bu yapısıyla İller Bankası etkin bir şekilde hizmet sunamamaktadır. 3.2. Yerel Yönetim Birlikleri Yerel yönetim birlikleri, kamu yönetimi alanında yerel nitelikteki kamu hizmetlerini yapmayı üstlenmiş, kamu tüzel kişiliğine sahip il, belediye ve köy yerel yönetim birimlerinin yürütmekle görevli oldukları hizmetlerden bazılarını birlikte görmek üzere kendi aralarında kurdukları kamu tüzel kişilikleridir. Yerel yönetim birlikleri başlı başına bir amaç, bir zorunluluk olmaktan ziyade, akılcı bir yaklaşımın neticesinde, eldeki 162 imkanları akıllıca kullanarak, karşı karşıya kalınan sorunları çözmek amacıyla kurulmuş olmalıdır (Delovoye,1998:46). Dünyanın pekçok ülkesinde olduğu gibi Türkiye’de de yerel yönetimler arasında işbirliği giderek önem kazanmaktadır. Böylece ortak ihtiyaçların yerine getirilmesinde güç birliği sağlanırken ayrıca hizmetin gerektirdiği optimal ölçekte hizmet birimleri de oluşturulmuş olmaktadır. Yerel yönetimlerin görevlerinin niteliği, hizmet alanının büyüklüğü ve nüfusu, mali kaynakların yeterli olup olmadığı gibi unsurlar işbirliği kararında etkili olmaktadır. Anayasa’nın 127. maddesinin son fıkrasında yerel yönetimlerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarında Bakanlar Kurulu’nun izni ile birlik kurabilecekleri, bunların görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi yönetim ile karşılıklı bağ ve ilgilerinin kanunla düzenleneceği, bu yönetimlere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanacağı hususları düzenlenmiştir. Belediye Kanunu (BK)’nda ise, diğer yerel yönetimlerle birlik kurulmasına, kurulmuş birliklere katılmaya veya ayrılmaya karar verme yetkisi belediye meclisinin görev ve yetkileri arasında sayılmaktadır. Böylece yerel yönetimler yerel boyutları aşan ortak bazı hizmetleri kendi aralarında oluşturacakları birlikler aracılığıyla yerine getirebilecek ve hizmetlerin optimum etkinlikte sunulması için hizmetin yayıldığı alan ile idarenin yetki alanı arasında denge kurulmuş olacaktır (Akdede ve Acartürk,2005:7). 26.05.2005 tarihinde kabul edilen 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu (MİBK)’nda yerel yönetim birlikleri ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Bu kanuna göre birliğin organları; birlik meclisi, birlik encümeni ve birlik başkanından oluşmakta ve yerel yönetimlerin menfaatlerinin korunması, geliştirilmesi, personelinin eğitilmesi ve yerel yönetimlere rehberlik etmek; yardımlaşma ve işbirliğini geliştirmek, teknik ve idari deneyim, bilgi değişimini teşvik etmek amacıyla kurulmaktadır. Anayasa’da, BK’nunda ve MİBK’nda yerel yönetim birlikleriyle ilgili düzenlemeler yer alırken, AYYÖŞ’nda da yerel yönetimlerin kendi aralarında birlik kurma ve birliklere katılma hakkı düzenlenmiştir. Bu şartın 10. maddesine göre: 1- Yerel makamlar yetkilerini kullanırken, ortak ilgi alanlarındaki 163 görevlerini yerine getirebilmek amacıyla, başka yerel makamlarla işbirliği yapabilecekler ve kanunlar çerçevesinde birlikler kurabilecekler, 2- Her devlet, yerel makamların ortak çıkarlarının korunması geliştirilmesi için birliklere üye olma ve uluslararası yerel makamlar birliklerine katılma hakkını tanıyacak, 3- Yerel makamlar, kanunlarla muhtemelen öngörülen şartlar dahilinde, başka devletlerin yerel makamlarıyla işbirliği yapabileceklerdir. Türkiye’de yerel yönetim birliklerinde durum böyle iken AB ülkelerine bakıldığında, Fransa’da fakir bölgeler ve kırsal yöreler yerel yönetim birliklerine karşı direnirken (Delovoye;1998:53), İtalya’da yerel yönetimlerin özerkliği tanınmış olmasına rağmen yerel yönetimler arasında birleşme ve işbirliği pek arzu edilmediği görülmektedir (Palombo,1998:69). Almanya’da 1808 Prusya Şehirler Nizamnamesi’yle başlayan modern yerel yönetim (Kaiser,1996:69) sürecinde ise; yerel yönetimler kendi işlerini kendileri yerine getirebilecek güce sahip oldukları için bu tür bir oluşuma pek gidilmemekte ancak, siyasi baskı oluşturmak veya ortak proje çalışmaları için biraraya gelebilmektedirler (Knapp,1998:76). 1862 yılından beri çağdaş özerk yerel yönetimlere sahip olan İsveç’te yerel yönetimler arasında işbirliği geleneği bulunmaktadır. Ancak, belediyeler geniş çapta birleştirilme yoluna gidildiği için bunun fazla bir önemi bulunmamaktadır (Bjerken,1998:96,97). Yerel yönetimler gerek isteğe bağlı, gerekse zorunluluktan dolayı işbirliği veya birleşmeler yoluyla birlikler oluşturmaktadırlar. Fransa gibi kimi ülkelerde bu işbirliği şekilleri hükümet tarafından önceden belirlenirken, kimi ülkelerde ise bu yerel yönetimlerin kendisine bırakılmıştır. Norveç ve İsveç gibi İskandinav ülkelerinde zorunlu kurallar getirilmiştir. Türkiye’de ise, yerel yönetim birlikleri isteğe bağlı olarak, İçişleri Bakanlığı’nın hazırlamış olduğu bir ana tüzüğe göre kurulmakta ve tüzüğünün yerel yönetimlerin meslislerince kabul edilmesi ve vesayet makamınca onaylanması ile tüzel kişilik kazanmaktadır. Yerel yönetimlerin oluşturduğu birliklerin başarısı, geniş ölçüde mali kaynakların varlığına bağlıdır. Bu nedenle ortak bazı hizmetleri yürütmek üzere kurulmuş olan bu yerel yönetim birliklerinin kanunlarla sağlanmış mali kaynakları bulunmamakla birlikte birliğin giderleri, birliği oluşturan 164 yerel yönetimlerin ödeyecekleri katılma payları ile karşılanmaktadır. Ayrıca birliklerin gelirleri arasında, bütçelerden yapılan yardımlar, birliğe üye yönetimlerce ödenecek katılma payları, taşınır-taşınmaz mal gelirleri, çeşitli yardım ve bağışlardan oluşmakta ancak, bu gelirler birliğinin faaliyetlerini etkin bir şekilde yürütmekte yetersiz kalmaktadır. Birliğin kendisine özgü bir bütçesi bulunmakta ve bu bütçe tıpkı belediye bütçelerinin tabi olduğu bütçe esaslarına tabi tutulmaktadır. Birliğin en önemli gider kalemini cari harcamalar (%67) oluştururken, bunu yatırım harcamaları (%22) ve transfer harcamaları (%11) izlemektedir. Yerel yönetim birlikleri süreli veya süresiz olarak kurulabilmektedirler. Süresiz olarak kurulmuş olan yerel yönetimler üye sayısının üçte ikisinin kararıyla feshedilebilmektedir. Ancak, birliğin feshinin yerel yönetim meclislerince uygun görülmesi ve vesayet makamının bu kararı onaylaması gerekmektedir. 1930-1981 yılları arasında 240 birlik kurulmuş, 1982-1988 yılları arasında çok az sayıda birlik kurulurken, 1989-2000 yılları arasında 913 birlik kurulmuştur. Bu birlikler çeşitli faaliyet alanlarını kapsamakla birlikte en çok köylere hizmet götürme birliği ve sulama birlikleri mevcuttur (Ulusoy ve Akdemir,2006:331). Günümüzde ekonomik, sosyal, alt yapı ve başka tür konularda, güç birliği oluşturma, tasarruf sağlama, hizmetlerde etkinliği gerçekleştirme amacıyla kurulmuş 1300 civarında birlik bulunmasına rağmen (Keleş,1998:28) bu birliklerden gereği gibi yararlanıldığı söylenemez. 165 166 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM YEREL YÖNETİMLERİN MALİ ÖZERKLİĞİ Yerel yönetim yapılanmasının başladığı Tanzimattan günümüze kadar toplumsal yapıda meydana gelen gelişmelerin, Türkiye’nin sosyo-ekonomik yapısı üzerindeki etkileri ve Cumhuriyet’e bırakmış olduğu idari ve mali miras önceki bölümlerde belirtilmiştir. Bu üçüncü bölümde Türkiye’nin üniter yapısından kaynaklanan sebepler, ülke içerisindeki hassas konular, Türkiye’nin siyasi ve ekonomik yapısı göz önünde bulundurularak mali özerklik kavramı49 üzerinde durulmuştur. Yerel kamu hizmetlerinin en etkin şekilde yerine getirilerek, halkın hizmet beklentilerine cevap verebilmek için yerel yönetimlerin mali imkanlarını arttırmak gerekmektedir. Bu nedenle mali özerklik kapsamında vergilendirme yetkisi tanımanın ve yeni gelir kaynakları sağlamanın etki ve sonuçları üzerinde durulmuştur. Burada, birinci ve ikinci bölümde ele alınan kavramsal ve teorik konular çerçevesinde Osmanlı’dan günümüze Türk yerel yönetimlerinin idari ve mali gelişimi bağlamında mali özerklik ele alınacaktır. Mali özerklik, yerel yönetimlerin karar alma ve uygulama serbestisine sahip organlara sahip olmasını, yönetimler arası dengeli bir görev ve gelir dağılımının olmasını, yeterli mali kaynağa ve bu kaynakları ihtiyaçlarına uygun bir şekilde serbestçe harcama imkanlarının bulunmasını gerektirir. Bu bölümde, Türkiye’deki yerel yönetimlerin idari ve mali yapıları göz önünde bulundurularak yerel yönetimlerin mali özerkliği ve idari etkinliği üzerinde durulmuştur. Bunun için yerel yönetimlerin hizmet sunumundaki etkinliğinin sağlanmasında en etkili kaynakların neler olduğu, bunların temin edilme yöntemleri ve hizmetlerin sunumunda en az kaynak kullanımıyla en verimli çözüm yolunun nasıl gerçekleştirlebileceği üzerinde de durulmuştur. Bu nedenle yerel yönetimlerin idari ve mali yapıları esas alınarak hizmet sunumunda etkinliğin sağlanması, alternatif gelir kaynaklarına yönelme ve harcamaların iktisadi yöntemlerle yerine getirilmesi konuları bu bölümde tahlil edilerek çözüm getirilmeye çalışılmıştır. 49 Mali federalizm ve büyüme etkileri için Bkz. Andrei TIMOFEEV, “Fiscal Federalizm and Growth” www.home.cerge.cuni.cz/tan/proposal.htm,02.10.2006, Mali Federalizm konusu için Bkz. Richard A MUSGRAVE-Peggy B. MUSGRAVE, Public Finance in Theory and 167 1. MALİ ÖZERKLİK KAVRAMI Mali özerklik, özerk kuruluşların ayrı mal varlığına ve gelir kaynaklarına sahip olabilmelerini ve kanunların öngördüğü esaslar dairesinde kendi organlarının kararlarına dayanarak harcama yapma esasına dayanır. Ancak, özerklik devletten bağımsız olma anlamına gelmediği için özerk kuruluşların devlet tarafından, kanunların öngördüğü usul, şekil ve esaslara göre denetlenmesini gerektirir. Bu nedenle yerel yönetimlerin mali özerklikleri anayasa ve kanunların kendilerine verdiği yetkiler çerçevesinde sınırlandırılmış, bu hizmetlerin gerektirdiği mali imkanlar ile ayrı bir bütçeye ve seçilmiş karar ve yürütme organlarına sahip olmaları sağlanmıştır. Yerel özerklik, demokratik bir yerel yönetimin sağlanmasında en önemli güvencedir. Bu gerçekleştirilemediği sürece yerel demokrasiden de bahsedilemez. Mali özerklik, yerel yönetimlerin mali işlerini kendi sorumlulukları altında gerçekleştirmesine bağlıdır (Quasten,1995:142). Bunun için de yerel yönetimlerin merkezi yönetime bağımlı olmadan, kendi görevlerini yerine getirecek gelir kaynaklarına sahip olması, bu gelir kaynaklarını, öz gelirlerini serbestçe toplayıp harcama yetkisine sahip olması gerekir. Bu nedenle mali özerkliğin vergi özerkliğiyle sıkı ilişkisi bulunmaktadır. Yerel özerklikten bahsedilebilmesi için mali özerklikle birlikte idari özerkliğin de bulunması gerekir. Ancak, idari ve mali özerklik her devletin siyasi ve idari yapısına göre farklı derecelerde tanınmaktadır (Kalabalık,2005:475). AYYÖŞ’nda yerel hizmet beklentilerinin halka en yakın yönetimler tarafından yerine getirilmesi ilkesi benimsenmiştir. Bu nedenle yerel yönetimlerin yerine getirmesi gereken hizmetlerle ilgili kaynakların sağlanması gereği de bu şartta kabul gören temel konulardan biri olmuş, yerel hizmetlerin yerel yönetimler tarafından en etkin şekilde yerine getirilmesinin yerel yönetimlerin mali kaynak yönünden yeterli hale getirilerek, mali özerkliğe kavuşturulmasıyla sağlanabileceği ortaya konulmuştur. Yerel yönetimler, merkezi yönetimin tüzel kişiliğinden ayrı birer tüzel kişiliğe, yani idari özerkliğe sahiptirler. Bu nedenle yerel yönetimlerin kendilerine özgü hak ve borçlarının yanı sıra devlet bütçesinden ayrı bir bütçeye, bağımsız gelir kaynaklarına ve mal varlığına da sahip bulunması Practice, Fifth Edition, İstanbul, Literatür Yayıncılık Dağıtım, 1994 168 gerekmektedir. Bu nedenle yerel yönetimler, mali özerkliği borçlanma ve harcama yetkisi olarak görerek, borçlarının merkezi hükümetler tarafından ödeneceği varsayımına dayanarak aşırı borçlanmaya gitmekte ve ülkenin gizli borç yükünü arttırarak mali sıkıntılara yol açabilmektedirler (Tanzi,1995:74). Yerel yönetimlerde etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlık, bu yönetimlerin görevlerini yerine getirebilecek düzeyde gelir kaynağına sahip olması ve bu kararları uygulama yetkisiyle sağlanabilecektir. Çünkü mali kaynakları yetersiz olan yerel yönetimler kendi hizmet alanlarına giren bazı görevleri merkezi yönetime devretmek zorunda kalmaktadır. Yerel yönetimlerin mali kaynaklarının yetersizliği, özerkliklerinin sınırlanmasına ve merkezi yönetimlerin daha çok müdahale etmesine yol açmakta, bu nedenle özerklik, hizmetlerde etkinliği ve verimliliği gerçekleştirmenin en önemli araçlarından biri olmaktadır. Özerklik, idarelere etkin karar almaları ve ülke çıkarlarına en uygun hizmetlerin verilebilmesi için tanınmıştır. Özerk bir yerel yönetimden bahsedebilmek için yerel yönetimlerin karar alma ve uygulama serbestisi olan bağımsız organlarının olması, yönetimler arasında dengeli görev ve gelir bölüşümünün olması ve her şeyden önemlisi mali kaynaklara ve harcama yetkisine sahip olması gereklidir. 2. KARAR ALMA VE UYGULAMA SERBESTİSİ OLAN BAĞIMSIZ ORGANLARIN OLMASI Yerel yönetimlerin özerkliğinden bahsedilebilmesi için bunların kendi karar organlarını kendilerinin oluşturması ve almış oldukları kararları baskı altında kalmadan uygulamaya koyabilmeleri gerekir. Böylece yerel yönetimler merkezi idarenin etkisi altında kalmadan en etkin harcama kararlarını kendileri vereceklerdir. Yerel yönetimlerin seçimle iş başına gelen gelen bağımsız organları bulunmaktadır ve bunlar ikinci bölümde ayrıntılı bir biçimde anlatıldığı için burada yeniden değinilmemiştir. 3. YÖNETİMLER ARASINDA DENGELİ GÖREV VE GELİR BÖLÜŞÜMÜNÜN OLMASI Osmanlı Dönemi’ne göre Cumhuriyet Dönemi’nde yerel yönetimlere bakış açısı farklı bir gelişim çizgisi izlemiştir. 1921 Anayasası’nda en çok yerel yönetimlerle ilgili konularda düzenlemeler yapılmış (Kili ve Gözübüyük,2000:101,102), halkın etkin bir biçimde yönetime katılımını sağlama amacı da güdülerek vesayetçi anlayıştan uzak, özerk bir yerel yönetim anlayışı benimsenmiştir (Gözübüyük,1993:42;Kırışık ve 169 Sezer,2006:14). Bu yerel yönetim modeli gerçek anlamda bir demokratik yerel yönetim modelini yansıtmakta, yerel yönetimlere Türkiye yönetiminin tarihsel gelişimi ve geleneğinin ötesinde bir rol ve yetki yükleyerek, Türk anayasalarının içinde yerel yönetimlere ve yerinden yönetim ilkesine en fazla ağırlık veren anayasası olmuştur. Çünkü cumhuriyetin devraldığı devlet ve toplum yapısının ilk anda böyle merkezi yönetimi dışlayıcı bir niteliğe kavuşması oldukça zor gözükmekteydi (Ortaylı,1985:208). Bu nedenle 1921 Anayasa’sının yerel güçlere geniş bir yetki alanı tanıyan hükümleri uygulama olanağı bulamadığı gibi bunu izleyen 1924, 1961 ve 1982 Anayasalarına bakıldığında yerel yönetimler üzerinde vesayetçi bir anlayışın hakim olduğu, 1924 Anayasası çerçevesinde hazırlanan 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun da bu vesayetçi anlayışın bir ürünü olduğu görülmektedir (Kırışık ve Sezer,2006:17). Ancak, son yapılan değişikliklerle bu durum değişmiş ve merkezi yönetimin gerek organik gerekse işlevsel olarak güçsüz kılınması yaklaşımı kanunlara yansıtılmamıştır (Günday,2005:165). Zamanla sanayileşme, toprak mülkiyetinde kutuplaşma, tarımda makinalaşma nedeniyle köylerden kentlere olan göçler kentleşme olgusunu doğurmuş ve belediye hizmetlerine olan talebi hızla arttırmıştır (Coşkun ve Uzun,2005:157). Bu nedenle yerel yönetimlerin yerine getirmek zorunda olduğu hizmet ve görevlerdeki artışa paralel olarak merkezi yönetimin vesayetçi anlayışında da gelişme olmuştur (Heper,1987:3). Günümüzde yerel yönetimlere verilen görev ve yetkiler ülkelerin devlet felsefesine, geleneklerine, kültürlerine, tarihsel gelişim süreçlerine ve sosyo-ekonomik yapılarına göre ve ülkenin anayasal yapısına, siyasi partilerin ideolojilerine50, gönüllü kuruluşların kamu ihtiyaçlarını karşılamadaki rolüne ve halkın yönetimle olan ilişkilerin düzeyine göre ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Görev ve gelir bölüşümü ülkenin tümünde ve özellikle belediyeler arasında dengeli dağılımı ve yerel yönetimlere görevleriyle orantılı gelir kaynakları sağlanmasını öngören mali dengeleme anlayışı dikkate alındığında bunun pek uygulanmadığı bölgeler arasında önemli farklılıklar ortaya çıktığı görülecektir (King,1988:6-29). Yerel yönetimlerin varlığından bu yana bunların merkezi idare ile karşılıklı ilişkileri, görev ve mali bölüşümleri her zaman uyuşmazlık oluşturmuştur. Transferler tümüyle merkezi idareden yerel yönetimlere doğru yapıldığından 50 www.akparti.org.tr/yerelyonetimler/program,14/02/2007;www.anap.org.tr/sub.asp?id=83,13 /02/2007;www.chp.org.tr/index,14/02/2007;www.dsp.org.tr/MEP/index.aspx?pageKey=Parti Programi,14.02.2007, www.belgenet.com/parti/program/gp-2.html,(GençParti); www.mhp.org.tr/program/program6_3.php14.02.2007, www.sp.org.tr/sayfa.asp?id=40 14.02.2007, 170 bu bölüşümde aktif belirleyici merkezi idareler olmuştur (Bird ve Slack,1991:83,84). Genellikle her ülkede merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde siyasi, idari ve mali yönden etkili olmanın, baskı kurmanın yollarını aramakta ve eline imkan geçtiğinde bunu kendi siyasi eğilimleri doğrultusunda değerlendirmeye çalışmaktadır (Eryılmaz,1988a:163). Yerel yönetimlere, bazı ülkelerde genel yetki verilerek geniş bir hareket alanı sağlanırken, bazı ülkelerde ise yerel yönetimlere olan güvensizlik nedeniyle yetkiler sayma yoluyla, sınırlı bir şekilde verilmekte ve yerel yönetimlerin her fonksiyonu bir parlamento kararına dayandırılmaktadır (Chandler,1991:32,33). Bu nedenle bir memlekette uygulanan yerel yönetim modelinin başka bir ülkede uygulanabilmesi beklenemeyeceği gibi bir ülkenin her yerindeki uygulamanın da aynı olması oldukça ender karşılaşılan bir durumdur (Yalçındağ ve Ulusay,1967:29). Bu yönetimlere görev ve yetki verilmesinde üç temel ilke uygulanmaktadır. i. Genel Yetki İlkesi Kanunların yasaklamadığı ya da başka yönetim birimlerine bırakılmamış olan tüm hizmetlerin yerel yönetimler tarafından görülmesine yetki verilmesidir. Bu ilke, Almanya ve Hollanda gibi ülkelerde uygulama alanı bulmuştur. ii. Yetki İlkesi Bu ilkenin uygulandığı İngiltere gibi ülkelerde, yerel yönetimler sadece yasama organının açıkça yetkilendirdiği konularda yerel hizmet yürütmekle yükümlüdürler. Başka bir deyişle, yerel yönetimlerin görmek istediği her yeni hizmet için vesayet makamı ve merkezi yönetimden yetki almaları gerekmektedir. iii. Liste İlkesi Liste ilkesinin uygulandığı ülkelerde yerel yönetimlerin görev ve yetkileri kanunlarla bir liste halinde tek tek sayılarak belirlenmekte, böylece bu yönetimler sadece yasalarla kendilerine verilmiş olan hizmetleri yerine getirebilmektedirler. Nitekim, gerek 5393 sayılı Belediye Kanununda, gerekse 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda belediyelerin görev ve yetkileri sayılmak suretiyle belirtilmiştir. Kamu mal ve hizmet üretimi, hemen hemen her ülkede merkeziyetçilik eğilimlerine göre çeşitli derecelerde olmak üzere, merkezi ve yerel yönetimler arasında bölüşülmüştür. Kamu hizmetlerinin yerel yönetimler ve merkezi yönetim arasında bölüşülmesi, doğal olarak mali 171 kaynakların da bölüşülmesini gerektirir. Çünkü bölüşülen hizmetlerin karşılanması mali kaynakları gerektirir. İşte bu nedenle hizmet veya görev bölüşümünde nesnel ve kesin ölçütler bulunması gerekir. Hizmetin kimin tarafından yapılacağı sağlam kurallara bağlanmadığı takdirde karışıklıklar meydana gelmektedir. Yönetimler arası hizmet ve gelir dağılımının düzenlenmesinde, her ülkenin kendi tarihi birikimleri, siyasi geçmişi, coğrafi yapısı ve ekonomik verimlilik gibi değişik özellikler belirleyici olmaktadır (Musgrave,1994:445,446). Bazı ülkeler, sosyal, iktisadi ve siyasi nedenlerden dolayı, geniş mali ve idari yetkilerle donatılmış özerk yerel yönetim sistemini benimsedikleri halde; bazıları güçlü merkezi yönetim düzenini tercih etmekte, bir kısmı da karma bir sistem uygulamaktadır (Eryılmaz,1988:37). Ancak, Türkiye’de yönetimler arasında gelir, görev ve yetki paylaşımı henüz düzenli bir esasa bağlanamamıştır. Bu konuyla ilgili yasal olarak Anayasanın 127. maddesindeki “…. il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçları…” tek ölçüt olarak belirlenmiş, fakat “mahalli müşterek ihtiyaçlar”ın diğer ihtiyaçlardan nasıl ayrılacağı konusunda bir hüküm konulmamıştır. 3.1. Yönetimler Arasında Görev Bölüşümü Kamu hizmetlerinin merkezi yönetim ile yerel yönetimler tarafından yerine getirilmesi her ülke tarafından kabul edildiğine göre bu hizmetlerin yerine getirilebilmesi için yeterli mali kaynağın yerel yönetimlere bırakılması gerekmektedir. Tüm vatandaşları ilgilendiren hizmetlerin merkezi hükümet, yerel hizmetlerin de yerel yönetimler tarafından yerine getirilmesi ilke olarak benimsenmiştir (Akdoğan,2003:368). Görev bölüşümü, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında hangi tür hizmetlerin merkezi yönetim kuruluşlarınca, hangilerinin yerel yönetimlerce yerine getirileceğinin belirlenmesidir. Burada asıl amaç, hizmetlerin en etkin biçimde sunacak kuruluşlarca yerine getirilmesidir. Yerel yönetimler konusunda her ülke tarafından benimsenmiş örnek bir model olmamakla birlikte, yerel yönetimlerin sayılarının azaltıldığı, hizmetlerin halka en yakın yönetimlerce daha etkin yerine getirildiği, rasyonel ölçülerde merkezi hükümetlerden yerel yönetimlere yetki devrine gidildiği görülmektedir. Merkezi idareyle yerel yönetimler arasında hizmetlerin bölüşümünde bazı ülkelerde merkezi idareye verilen hizmetlerin sınırı geniş tutulurken bazılarında ise, dar tutulmaktadır (Meier,1995:13). Gelişmiş ülkelerde yerel yönetimler kamu harcamalarının yaklaşık %30-%60’ını gerçekleştirirken, gelişmekte olan ülkelerde bu harcamalar %3-%20 arasında gerçekleştirilmektedir. 172 Tablo 3.1: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynakları İL ÖZEL İDARELERİ Öz Gelirler (5302 Sayılı Kanun) *Vergi, resim, harç ve katılma payları *İktisadi işletme gelirleri *Menkul ve gayrimenkul gelirleri *Diğer gelirler BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİ Öz Gelirler (5216 ve 2464 Sayılı Kanun) *Elektrik ve havagazı tüketim vergisi *Yol,kanalizasyon ve su tesisleri harcamalarına katılma payları *İktisadi işletme gelirleri *Emlak vergisi *Diğer resim ve harçlar *Müze giriş ücreti *Hizmet karşılığı alınan ücreler Devlet Yardımları *DPT *Kültür ve Turizm Bakanlığı *Çevre ve Orman Bakanlığı * Bayındırlık ve İskan Bakanlığı *Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı * Maliye Bakanlığı gibi bazı bakanlıkların bütçelerindeki ödenekten yapılan yardımlar Devlet Yardımları *DPT *Kültür ve Turizm Bakanlığı *Çevre ve Orman Bakanlığı * Bayındırlık ve İskan Bakanlığı *Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı * Maliye Bakanlığı gibi bazı bakanlıkların bütçelerindeki ödenekten yapılan yardımlar BELEDİYELER KÖYLER Öz Gelirler (5393 ve 2464 Sayılı Kanun) *İlan ve reklam vergisi *Eğlence vergisi *Haberleşme vergisi *Elektrik ve havagazı tüketim vergisi *Yangın sigorta vergisi *Emlak vergisi *Çevre temizlik vergisi *Belediye harçları *Yol,kanalizasyon ve su tesisleri harcamalarına katılma payları *Hizmet karşılığı alınan ücreler Devlet Yardımları *DPT *Kültür ve Turizm Bakanlığı *Çevre ve Orman Bakanlığı * Bayındırlık ve İskan Bakanlığı *Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı * Maliye Bakanlığı gibi bazı bakanlıkların bütçelerindeki ödenekten yapılan yardımlar Öz Gelirler (442 Sayılı Kanun) *İmece *Salma *Köy parası Devlet Yardımları *DPT *Kültür ve Turizm Bakanlığı *Çevre ve Orman Bakanlığı * Bayındırlık ve İskan Bakanlığı *Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı * Maliye Bakanlığı gibi bazı bakanlıkların bütçelerindeki ödenekten yapılan yardımlar İl Özel İdareleri, Vakıflar Genel Müdürlüğü, Diyanet İşleri Başkanlığı ve Türkiye Diyanet Vakfı 173 Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Paylar *2380 sayılı Kanun gereğince dağıtılan pay Diğer Gelirler Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Paylar *2380 sayılı Kanun gereğince dağıtılan pay *İl genel bütçe vergi gelirlerinden verilen pay Diğer Gelirler Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Paylar *2380 sayılı Kanun gereğince dağıtılan pay Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Paylar * Pay almazlar Diğer Gelirler Diğer Gelirler Yerel yönetimlerin genel makro amaçlara ulaşmada ve bürokratik engellerin azaltılmasında etkili olması; yerel ihtiyaçların tesbitinde ve mali kaynakların etkin kullanımında daha avantajlı olması nedeniyle hizmet bölüşümünde yerel yönetimler merkezi yönetim tarafından güçlendirilmektedirler (Sakınç,1997:19). Köy Kanunu ile köy yönetimine, cumhuriyetin ilk yıllarının ağır şartlarında birçok görevler verilmiş ve 1930 yılında yürürlüğe konulan 1580 sayılı Belediye Kanunu ile mahalli müşterek ihtiyaçların karşılanması amacıyla listeleme yöntemi getirilerek belediyelere birçok görevler verilmiştir. Bu gelişmeleri izleyen 1961 Anayasası’nda ise il, belediye ve köyler anayasal kurumlar haline getirilmişlerdir (Kırışık ve Sezer,2006:18,19). Merkezi yönetimin temel görevi, ekonomik dengeleri kurmak, gelir dağılımında adaleti sağlamak ve toplumun tüm üyelerinin refahını etkileyecek mal ve hizmetleri üretmek şeklinde belirlenirken yerel yönetimlerin görevleri de yerel topluluğu doğrudan etkileyen mal ve hizmetleri üretmek olmaktadır (DPT,1991:32). Ancak, zaman içinde uygulamada yerel yönetimlere verilen görevlerin, özellikle mali kaynak yetersizliği nedeniyle, beklenildiği ölçüde ve düzeyde yerine getirilmemesi; merkezi yönetim kurum ve kuruluşlarının bu görevlerden bir kısımını üstlenir duruma girmesi veya söz konusu görev ve hizmetleri yapacak yeni kuruluşlar oluşması gibi durumlar ortaya çıkmış; bunun sonucu olarak da yerel yönetim birimlerimizle merkezi yönetim birimleri arasında görev ve hizmet ikilemleri, karışım ve kargaşası geniş boyutlara varmıştır (Aytaç,1994:12; DPT,1994:38,39). 174 Yerel yönetimlerle ilişkili olarak çıkarılan İl Özel İdaresi Kanunu, Belediye Kanunu ve Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda yerel yönetimlerin görev alanları yeniden düzenlenirken “mahalli müşterek ihtiyaçlar” kavramına açıklık getirilmemiş, kimin belirleyeceği hususuna yer verilmemiş, görevler sayma yoluyla belirlenmeye çalışılmıştır (Ulusoy,2005:183). Bu durum ilerde gerek yerel yönetimler arasında gerekse merkezi ve yerel yönetimler arasında görev karmaşasının doğmasına sebep olacaktır. 3.2. Görev Bölüşümünde Uygulanan Kriterler Kamu ekonomisi üretici birimleri arasında hizmetlerin bölüşülmesi, sonuçta giderler olarak ortaya çıkacağından, buna “gider bölüşümü” de denebilir. Kamu hizmetlerinin, merkezi yönetim ile birlikte yerel yönetimler tarafından sağlanması hemen hemen bütün ülkelerde kabul edilmiş bir uygulamadır. Bu çerçevede, genel bir ilke olarak, bütün vatandaşları ilgilendiren hizmetlerin, merkezi yönetim tarafından; bölgesel ve yerel hizmetlerin, o bölgenin yerel yönetimi tarafından sunulması temel ilke olarak benimsenmiştir. Fakat hangi hizmetlerin yerel yönetimlerce ve hangilerinin eyalet veya merkezce görüleceği hususunda kesin kriterler koymak zordur. Bununla birlikte, hizmetlerin merkezi yönetim ve yerel yönetim birimleri arasında bölüştürülmesine ilişkin çeşitli ekonomik sosyal ve teknik kriterler bulunmaktadır. Söz konusu kriterleri; ekonomik etkinlik mali adalet, siyasi sorumluluk ve idari etkinlik (Öztürk,1997:39) veya ölçek ekonomileri, alan ekonomileri, fayda-maliyet taşmaları, tüketiciye yakınlık, tüketici tercihleri (Sakınç,2000:109) şeklinde belirlemek mümkündür. Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında yapılacak bir görev paylaşımında, yerel yönetimlere halkın gündelik yaşamını yakından ilgilendiren ve gündelik yaşamı kolaylaştıran, eğitim, sağlık, kültür, çevre, eğlence, dinlenme, imar, bayındırlık, ekonomik ve sosyal kalkınma, denetim ve asayiş gibi konularda görevler verilmelidir (TOBB, 2000: 54;Ürün,1998:1189). Türkiye’de İl özel idareleri, belediyeler ve köylerin temel kuruluş ve görev kanunlarında oldukça fazla ve önemli görevler verilmiş ve kamu hizmetlerinin merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında bölüşümü konusunda yasal olarak tek kriter benimsenmiştir. Bu da Anayasa’nın yerel yönetimler için belirlediği “belde halkının mahalli müşterek ihtiyaçları” na ilişkin ihtiyaçlardır. Fakat yerel ihtiyaçlarla merkezden karşılanması gereken hizmetlerin ayırımı konusunda anayasada bir hüküm bulunmamaktadır. Bu nedenle Türkiye’de merkezi yönetim ile 175 yerel yönetimler arasındaki görev ve yetki bölüşümünün düzenli bir esasa dayandığını, söylemek mümkün değildir. 3.2.1. İktisadi Kriterler Her devletin ekonomik alandaki nihai amacı, sınırları içindeki toplumun iktisadi refahını yükseltmektir. Bunun şartlarından birisi, kaynakların optimum etkinlikle kullanılmasını sağlamaktır (Nadaroğlu,1986:79). Bir hizmeti daha etkin bir şekilde hangi yönetim birimi yerine getirecekse, söz konusu hizmetin onun tarafından yürütülmesi esastır. Dolayısıyla ekonomik etkinlik kriteri ile hizmetlerin optimum etkinlikle üretilmesini sağlayacak bir işbirliği, görev ve yetki bölüşümü amaçlanmıştır. Böylece, hizmetlerin daha rasyonel bir şekilde yerine getirilmesi sağlanmış olacaktır. Etkinlik açısından ulusal düzeyde bir mal ve hizmet üretimi söz konusu değilse yerel yönetimler bu konuda önemli bir avantaja sahip olmaktadırlar. Çünkü; tüketiciye yakınlığı nedeniyle talep karşılama, mal ve hizmetlerin üretimi ve denetimi açısından yerel yönetimlere, çok etkin olma açısından önemli bir avantaj sağlamaktadır (Falay,2003:43). İktisadilik kriterine göre, bir hizmet hangi idare tarafından daha düşük maliyetle üretilip halka sunulabilecekse o idareye verilmelidir. Bölge halkının, ödedikleri vergilerle, kendilerine sunulan hizmetler arasında bir paralelliğin olması, mali adalet ilkesinin bir gereğidir. Hizmetlerin bölüşümünde iktisadi unsur önemli bir etkendir. Hizmetin en ekonomik ve etkin biçimde hangi idare tarafından yürütüleceği önemlidir. Esas olan görevin veya hizmetin halka en yararlı, en ucuz ve en çabuk hangi kuruluş tarafından yerine getirileceğidir. Her yönetimin mali sistemi idari sınırları içindeki faaliyetleri ile sınırlıdır. Bu nedenle yerel kamu hizmetlerinin finansmanı için sadece bu sınırlar içindeki mali kaynaklardan yararlanılması, yerel yönetimlerin geleneksel olarak yapmak zorunda kaldıkları hizmetleri kendi öz kaynaklarıyla finanse etmek zorunda bırakılması yönetimler arasında mali eşitsizliklere sebep olacaktır (Buchanan,1966:155). 1961 Anayasası’nda olduğu gibi 1982 Anayasası’nın 127. maddesinde de “mahalli idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır” hükmüne yer verilerek kamu hizmetleri, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında, hizmet etkinliğinin ve rasyonel kaynak kullanımının gerektirdiği ölçüde bölüştürülmesi ve yönetimlere kendilerine verilen görevlerle orantılı gelir kaynakları sağlanması konusu üzerinde durulmuştur. Harcamaların 176 yapılması, dağılımı ve etkileri ekonomik bir olay olduğundan hizmetlerin sunulmasında ve dağılımında bir optimum aramak kamu maliyesinin ele aldığı temel konulardan biri olmuştur. 3.2.1.1. Hizmetin Faydasının Yayıldığı Alan Kamusal hizmetlerin fayda alanları birbirinden son derece farklıdır. Hizmetin etkilediği alan ve dışsallıklar dikkate alınarak yerel halka hitap eden hizmetlerin yerel yönetimler tarafından, daha büyük kitleye hitap eden hizmetlerin ise; merkezi yönetim tarafından yerine getirilmesi daha rasyonel olacaktır (Ulusoy,2000:131). Çünkü, bölge sakinlerinin tercihlerini yerel yönetim kadar anlayabilme olanağına sahip bulunmayan merkezi yönetim, hizmete de gerekli kaynağı ayıramayacağı gibi, bu tür hizmetlerin merkezi yönetim tarafından üretilmesi halinde bürokrasinin sebep olacağı genel giderlerindeki artışlar hizmetin birim başı maliyetinin artmasına da sebep olacaktır (Nadaroğlu,1986:80). Türkiye’de yerel yönetimlere kuruluş kanunlarıyla oldukça fazla görev alanı tanınırken, yeterli düzeyde mali kaynak sağlanmamış; ayrıca bu görev alanları değişik zamanlarda çıkarılan kanunlarla daraltılarak yerel yönetimlerin yetkisindeki birçok görev merkezi yönetimce üstlenilmiştir. Aslında bu tür yerel hizmetlerin görülmesinde yerel yönetimler daha etkindir. Bu etkinliğin bir bölümü hizmetin arzındaki, diğer bir bölümü de talebindeki üstünlükten ileri gelmektedir. Bazı hizmetlerin merkezi yönetim tarafından görülmesi, hizmetin kavranamaması, ihtiyacın bilinememesi, kırtasiyecilik, bürokrasi ve idari personel israfı gibi sakıncalar ortaya çıkarabilmektedir. Ayrıca bu hizmetlerin o yerel yönetimde yerleşenler tarafından en iyi şekilde değerlendirilip yerine getirilmesi daha kolaydır (Öncel,1992:37). 3.2.1.2. Bölgesel Değerlendirilmiş Mallar Yerel yönetimler tarafından gerçekleştirilen eğitim, sağlık ve konut hizmetleri gibi hizmetlerin tamamına yakın bir kısmı, bölgesel düzeydeki değerlendirilmiş mallardır. Değerlendirilmiş malların marjinal sosyal faydası marjinal özel faydasından büyüktür. Bu sebepten ötürü bu tür malların üretimi tamamen piyasaya bırakılmaz. Bu durumda değerlendirilmiş malların üretimi kısmen veya tamamen kamu tüzel kişileri tarafından gerçekleştirilir. Değerlendirilmiş malların faydası bazen yüksek öğrenim hizmetlerinde olduğu gibi ülkenin tümüne, bazen de ilk öğrenim hizmetlerinde olduğu gibi belli bir bölgeye yayılır. Böyle bir durumda fayda 177 alanı bölgesel olan değerlendirilmiş malların üretiminin yerel yönetimlere bırakılması gerekir (Nadaroğlu,1986:80). 3.2.1.3. Hizmetlere Olan Talebin Optimum Düzeyde Belirlenmesi Yerel yönetimlerin sunmakla yükümlü oldukları hizmetlerin türleri, bazen miktarı ve sırası kanunla önceden belli edilmiş ve görülmesi hukuken zorunlu hale getirilmiştir. Bu sebeple hizmetin türünü ve sırasını saptamakta yerel yönetim birimleri sanıldığı kadar özgür değildirler. Türkiye’de de belediyelerin öncelikle gerçekleştirmek zorunda oldukları hizmetler Belediye Kanunu’nda ayrı ayrı sayılmak suretiyle belirtilmiştir (Nadaroğlu,1986:81). Hizmetin başlangıçtan iyi değerlendirilip değerlendirilememesi onun yerine getirilme etkinliğini arttıran önemli bir faktördür. Yerel yönetimler, bazı hizmetlerin düzeyini tespit ve sıralamasını yapma bakımından, merkezi yönetime oranla daha yüksek bir etkinlik sağlarlar. Çünkü yerel yönetimler, diğer yönetim birimlerine göre oranla daha küçük tüketim birimleri olduğundan, hizmetlere olan talep konusunda fertlerin tercihlerini daha iyi yansıtmaktadırlar. Bu sebeple yerel taleplere uygun hizmetleri sunmak bakımından daha avantajlı bir konuma sahiptir (Öncel,1992:38). 3.2.1.4. Dışsallıkların Giderilmesi Sorunu Kaynakların optimum etkinlikle kullanılması amacından uzaklaşılmasına, bazı sapmaların meydana gelmesine sebep olan en önemli faktörlerden biri dışsallıklardır. Bir yerel yönetim birimince üretilen hizmet, o yerel çevrede bulunan diğer kişileri etkileyip pozitif veya negatif dışsallıklara sebep olabilmektedir. İster kamu mal veya hizmeti, ister piyasa mal veya hizmeti olsun, bunları satın alıp tüketene sağladığı fayda veya maliyeti yanında, başkalarını etkileyen fayda veya maliyetleri de mevcutsa dışsallık söz konusudur. Diğer bir ifade ile özel fayda ve maliyet yanında ek sosyal maliyet veya dış fayda oluşmaktadır. Böylece kamu ekonomisince üretilen veya tüketilen mal ve hizmetlerin, başkalarının maliyet fonksiyonu ile fayda fonksiyonunu etkileme derecesi, hizmetlerin tahsisinde önem kazanmaktadır (Öncel,1992:43). 3.2.1.5. Azalan Verimler Kanununun Etkisi Her ülkede birbirinden farklı yapı ve sayıda birçok yerel yönetim birimi vardır. Bunların her birinin faaliyet alanlarının genişliği ve yürüttükleri faaliyetler birbirlerinden çok farklıdır. Bu nedenle bölgesel 178 seviyedeki hizmetlerin hangi yerel yönetim birimince yerine getirileceği saptanırken “azalan verimler kanunu”nun etkisini gözönünde bulundurmak gerekir. Çünkü, fayda alanı bölgesel olan hizmetlerde işletme büyüklüğünün belli bir noktadan sonra artması halinde azalan verimler ortaya çıkabilmektedir. Bu da, üretimdeki verimin düşmesine sebep olacaktır. Bundan dolayı hizmet bölüştürülmesinde hizmetin gerektirdiği optimal işletme büyüklüğü ile hizmet biriminin kapasitesi ve faaliyet alanının genişliği arasındaki ortak ilişkileri iyi değerlendirmek gerekir (Nadaroğlu,1986:83). 3.2.2. Geleneksel Kriterler Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında görev bölüşümünde uygulanan klasik yönteme göre, ulusal düzeyde bölünmezlik ve mahrum edilemezlik özelliklerine sahip milli savunma, diplomasi, iç güvenlik, adalet gibi kamusal hizmetler kesinlikle merkezi yönetim tarafından yerine getirilmeli; genellikle bölgesel düzeydeki su, kanalizasyon, mezbaha, kent içi ulaştırma, çevre düzenlemesi ve park gibi bir kısım yarı kamusal hizmetler ise, yerel yönetimler tarafından yerine getirilmelidir. Özellikle, XX. Yüzyılın ikinci yarısından sonra dünyanın hemen her yerinde bir kısım hizmetler yeni yönetim anlayışlarının gelişmesi ve değişik hizmet beklentilerinin oluşması gibi nedenlerle giderek merkezileştirilmiş; daha önceden yerel yönetimler tarafından görülen bazı hizmetler merkezi yönetimin görevleri arasında yer almaya başlamıştır. Buna rağmen yerel yönetimlerin toplum yaşantısındaki rolü ve önemi giderek artmıştır. (Nadaroğlu,1986:83). Hizmetlerin bölüşülmesinde o ülkede yerleşmiş geleneklerin yanı sıra yeni uygulama ve hizmet beklentilerinin de etkisi vardır. Yıllardır yerel yönetim veya merkezi yönetim tarafından yapılmakta olan hizmetler aynı idareler tarafından yapılmaya devam etmektedir. Genel olarak bütün ülkelerde durum böyledir. Türkiye’de bu alanda bazı gelişmeler ve değişiklikler olmuş, daha önceleri yerel yönetimlerin yüklenmiş olduğu hizmetlerin bir kısmı giderek merkezi yönetimlere devredilmiştir. Önceleri ilköğretim tamamen il özel idarelerinin yükümlülüğü altında ve ilkokul öğretmenleri 1950 öncesine kadar aylıklarını bile il özel idarelerinden alırlarken şimdi bu tür hizmetler merkezi idarenin yetki ve sorumluluğu altında yürütülmektedir. 179 3.3. Hizmetlerin Merkezileştirilme Nedenleri Kamu hizmetleriyle yerel yönetim gelirleri arasında önemli bir bağlantı bulunmaktadır. Avrupa’da kamu gelirleri ile kamu harcamalarının oranı yerel ve merkezi yönetim arasında yarı yarıya kabul edilmesine rağmen, Türkiye’de bu oran yaklaşık gelirin %15’i yerel yönetimler, %85’ini merkezi yönetimler tarafından kullanılarak kamu harcamaları yapılmaktadır (Falay,2003:47). Günümüzde, eskiden beri yerel yönetimler tarafından yapılmakta olan bazı hizmetler artık merkezi yönetim tarafından yerine getirilen görevler arasında yer almaktadır. Merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin toplam kamu harcamaları içindeki payları incelendiğinde, hizmetlerin giderek merkezileştirilmekte olduğu kolayca görülecektir. Türkiye’de, yıllardır belediyeler tarafından gerçekleştirilmiş olan elektrik hizmetleri esas itibariyle merkezi yönetimin görevleri arasında yer almaktadır (Nadaroğlu,1986:84). Gerçekleştirilmesi kanunla il özel idarelerine bırakılmış olan okul, hastane, yol yapımı, tarım ve hayvancılık alanlarındaki çeşitli görevler, Cumhuriyet Dönemi’nde yine çeşitli kanunlarla merkezi yönetime devredilmiştir Yerel yönetimlerin hizmetlerinin her geçen gün artması, endüstriyel gelişmeye karşı çevre koşullarını, yaşam kalitesini artırma gerekliliği ve halkın artan ihtiyaçlarının yeni hizmetleri zorunlu kılması, göçlerin yüksek maliyetli hizmetler gerektirmesi ve belediyelerin bunları karşılayacak gücünün olmaması, yerel yönetimlerin mali sorunlarını artırmakta ve merkeze bağımlı hale getirmektedir. Bu nedenle yerel yönetimlerin özgelirlerinin artırılarak mali anlamda merkeze bağımlı olmaktan çıkarılıp özerklikleri sağlanması gerekir (Saran,2004:179). Özellikle göç ve hızlı kentleşmeye bağlı olarak yerel hizmetlerin nitelik ve nicelik yönünden verimsiz kalması belediye gelir kaynaklarının günün koşullarına uygun hale getirilmesi gerekmektedir. Ancak, toplumsal, ekonomik ve teknolojik gelişmeler karşısında gerek kaynakların etkin kullanımı gerekse bunlara paralel olarak gelir ve kamu hizmetlerinin bölüşümü konularında kayda değer bir gelişme sağlanamamıştır. 3.3.1. Gelirlerin Merkezileştirilmesi Günümüzde özellikle üniter devletlerde, bol gelir getiren vergilerin hemen hemen tamamı merkezi yönetimin elinde toplanmış, Gelir Vergisi, Kurumlar Vergisi, ÖTV, KDV gibi verimli muamele vergileri, bugün için tamamen merkezi yönetimlere bırakılmışlardır (Ulusoy ve Topal,1997:204). 180 Emlak Vergisi 1972 yılında merkezi yönetimin yetkisine bırakılmışken, 1985’te merkezi yönetimden alınarak belediyelere bırakılmış ve yerel bir vergi şekline dönüştürülmüştür. Emlak vergisinin genel bütçe gelirleri ve diğer vergi gelirleri içindeki payı oldukça düşük olduğu için önemli bir gelir kaynağı olamamıştır. 1971’de genel bütçe gelirleri içindeki payı %0.73, 1975’de %0.30, vergi gelirleri içindeki payı ise; 1971’de %0.95, ve 1975’de %0.37 gibi çok düşük oranlarda bulunmaktaydı (Giray,2001:248). Federal devletlerde ise; bol gelir getiren vergilerin bazıları federal devletle federe devletler arasında anayasa teminatı altında ve oldukça makul sayılabilecek bir biçimde bölüşülmüşken, federe devletlerle yerel yönetimler arasındaki ikinci kademe bölüşümü üniter devletlerin paylaşım durumundan pek farklı değildir. Nerede olursa olsun yerel yönetimler, gelir kaynaklarını kaybettikleri ölçüde hizmet görme olanaklarını da yitirmişler, geliri sahiplenen merkezi yönetim hizmeti de üstlenmek durumunda kalmıştır (Nadaroğlu,1986:84). Yerel yönetimlerin özerk ve güçlü kuruluşlar olabilmeleri için en önemli unsur bunların mali bakımdan merkezi yönetime bağımlı olmayacak ölçüde yeterli mali kaynaklara sahip olmaları ve bu kaynakları kullanacak bağımsız karar organlarına sahip olmaları gerekir. Türkiye’de yerel yönetimlerin mali yapılarına bakıldığında, gelir kaynaklarının yetersiz kaldığı ve kaynak bakımından merkeze bağımlı olduğu görülmektedir. Bu nedenle yerel yönetimlerin mali özerkliğinden bahsetmek pek mümkün gözükmemektedir. 3.3.2. Bilim ve Teknikteki Gelişmeler Hizmet bölüşümünde bilim ve teknik alandaki gelişmelerin, ülkenin yüzölçümü büyüklüğünün ve ulaştırma alanındaki gelişmelerin büyük rolü vardır. Bilim ve teknikte özellikle ulaştırma alanında kaydedilen gelişmeler uzaklıkları kısaltmış, nüfus hareketliliğini ve nüfus etkileşimini arttırmış, sonuçta bölgesel ayrılıklar kavramında çok köklü değişikliklere sebep olmuştur. Ulaştırmada sağlanan hız, özellikle yüzölçümü çok büyük olmayan ülkelerde, nüfus hareketliliğinin görülmemiş bir biçimde artmasına bir anlamda ülkenin bütününün tek bir bölge seviyesine inmesine sebep olmuştur. Bunun sonucu olarak eskiden yerel kabul edilen bazı hizmetler artık ulusal bir nitelik kazanmıştır. Uzaklıkların kısalması sonucu yerel sınırlar adeta yok olduğundan ülkenin çeşitli bölgelerinde dağınık bir biçimde yaşayan insanlar eşit standartta hizmet talep etmeye başlamışlardır 181 (Nadaroğlu,1986:85). Önceden yerel yönetimler tarafından yürütülen hizmetler yeni gelişmeler karşısında merkezi yönetim tarafından yürütülmeye başlamıştır. 3.3.3. Göçlerin Sebep Olduğu Değişiklikler XIX. yüzyıldan beri Türkiye siyasi ve tarihi olayların etkisiyle büyük nüfus hareketlerine maruz kalmıştır. 1878 Berlin Anlaşması’ndan ve özellikle 1913 Balkan Harbinden sonra Balkan topraklarının kaybedilmesi üzerine buralardan anavatana doğru yoğun göç dalgaları yaşanmış ve bunu mübadele anlaşmalarıyla gelen göçler izlemiştir51 (Karpat,1996:94,95). XX. yüzyılın ikinci yarısında, iktisadi ve sosyal sebeplerden dolayı yaşanan köylerden kentlere yoğun göç olgusu temel toplumsal sorunlardan birini oluşturmuştur. 1950’lerden sonra sanayileşme ve tarımda makinalaşmayı izleyen yıllarda (Kazancı,1982:240) ve özellikle 1970’lerden sonra etkileri hissedilen, köylerden şehirlere göç olgusuyla birlikte belediye hizmetlerine olan talep hızla artmaya başlamıştır. Böylece yerel yönetimlerin özellikle de belediyelerin yapması gereken hizmetlere olan ihtiyaçlar artmış, göç edenlerin talep ettikleri mal ve hizmetlerin yüksek yatırım maliyeti gerektirmesi nedeniyle belediyeler mali açıdan merkezi yönetimlerin desteğine daha fazla ihtiyaç duymaya başlamışlardır. Son yarım yüzyılda Türkiye dünya’nın en hızlı kentleşen ülkelerinden biri olmuştur. Kentleşme hızı II. Dünya Savaşı’nı izleyen 35 yıl içerisinde yılda ortalama %7 seviyelerinde seyrederken, bu oran son yıllarda düşmekle birlikte hızlı kentleşme olgusu yine de devam etmektedir (TÜSİAD,1995:73). 3.3.4. Hizmet Boyutlarının Genişlemesi Bugün dünyada yerel hizmetlerin boyutları öyle artmıştır ki, bazen merkezi yönetim bile bunları tek başına karşılayamayacak duruma düşmüş, hizmetin uluslararası kuruluşlar ya da çok taraflı anlaşmalar yolu ile gerçekleştirilmesi zorunlu hale gelmiştir. Çevre korunması gibi bazı hizmetlerin ulusal düzeyde ele alınması yeterli olmamakta, uluslararası kuruluşların gerekliliği ortaya çıkmaktadır. Çevre’nin korunmasıyla ilgili uluslararası örgütler de bu gelişmeler sonucunda kurulmuştur. Cumhuriyet öncesinde su, aydınlatma, toplu taşıma gibi alt yapı hizmetleri yabancı 51 1912 ile 1920 arasında Balkanlardan 557.111 (bir başka sayıma göre 413.992) Türk, Türkiye’ye gelip yerleşmiştir. 1923 ve 1954 yılları arasında toplu olarak 1.040.120 kişi Türkiye’ye göç etmiş olup bunların yarısı, 1922-1924 yıllarında Türkiye’yi terk etmiş olan 1.300.000 Rum ile mübadele edilen Türklerdir. Göçmenler başta Doğu Trakya ile Orta ve Güney Anadolu olmak üzere bütün illere dağıtılmışlar ve bunlar Rumlar ve Ermenilerin terk ettiği evlere yerleştirilmişlerdir (Karpat,1996:95). 182 şirketler tarafından yapılan İstanbul hariç olmak üzere, 389 belediyeden, içme suyu olan belediye sayısı: 20, fenni su tesisat ve şebekesi olan belediye sayısı: 2, elektrik tesisatı olan belediye sayısı: 4, mezbaha tesisi olan belediye sayısı:17, spor alanı olan belediye sayısı; 7, park ve bahçeleri olan belediye sayısı: 29, mevcut asfalt yol uzunluğu: 17 km, mevcut şose yol uzunluğu: 251 km, kaldırım uzunluğu: 578 km, köprü, menfez sayısı: 393 adet olduğu göz önünde bulundurulduğunda günümüze kadar yerel yönetimlerin, özellikle belediyelerin hizmetlerinde inanılmaz boyutlarda artışlar olduğu görülecektir (Aytaç,1993:539). Sanayileşmeyi izleyen 1950’li yıllarda başlayarak, 1980’li yıllarda şiddetlenen kentsel büyüme ve kent nüfusunun karmaşıklaşması, hizmete yönelik talepte büyük bir artış ve çeşitlenmeyi beraberinde getirmiş, kentsel yönetim birimleri olan belediyeleri gelir ve kaynak açısından büyük darboğazlara itmiştir (Acartürk ve Çakmak,2005:378; Ecemiş,1995:312). Birçok ülkede olduğu gibi, Türkiye’de de yerel yönetimlerin ve özellikle belediyelerin karşı karşıya bulunduğu kaynak ihtiyacı, hizmetlerdeki niteliksel ve niceliksel artışa bağlı olarak artarak devam etmektedir. Çünkü, sosyal yaşantıdaki, nüfus artışındaki, bilim ve teknolojideki gelişmeler hizmet beklentilerinde büyük artışa sebep olduğu için yerel yönetimlerin mevcut kaynaklarla görevlerini yerine getirmeleri zorlaşmaktadır. 3.3.5. Yönetimin Rasyonel Olma Zorunluluğu Bilim ve teknolojideki ilerlemelere paralel olarak, rasyonel yönetim ve işletme usulleri hizmetlerin asgari bir ölçeğe göre organize edilmesini zorunlu kılmaktadır. Bu asgari ölçek çoğunlukla yerel ihtiyaçlara göre değil, ulusal ölçülere göre belirlenmektedir. Bu durumda görevi üstlenen merkezi yönetim kendi kuruluşu aracılığı ile daha önce yerel yönetimlerce yerine getirilmekte olan hizmetleri sunma görevini yurt çapında üstlenmek ve gerçekleştirmek zorunda kalmaktadır (Nadaroğlu,1986:86). Her kamusal hizmetin tek sahibi bulunmalı ve aynı hizmet birden çok yönetimi ilgilendirmemelidir. Bu nedenle görev ve yetki çatışmasını önlemek için hizmetlerin kesin tanımı ve sınırı belirlenerek görev alanı iyice sınırlandırılmalıdır (DDK,1996:115). Merkezi yönetimle yerel yönetimlerin mali ilişkilerindeki istikrarsızlık ve yetersizlik nedeniyle yerel yönetimler artan hizmet ihtiyaçlarını karşılamak üzere belediye hizmetlerinin özel sektöre kiralanması, bazı hizmetlerin özelleştirilmesi, gayrimenkul değer artışlarından elde edilen ranttan pay almak gibi alternatif uygulamalara ve gelir kaynaklarına yönelmişlerdir (Falay, Kalaycıoğlu ve Özkırımlı:1996:22,23). 183 3.4. Yerel Yönetimler Tarafından Gerçekleştirilen Bazı Hizmetler Hizmetlerin merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki bölüşümünü, her zaman ve her yerde geçerli olabilecek değişmez ve kesin kriterlere göre düzenlemek mümkün olmamaktadır. Her ülkenin anayasal düzeni, gelişmişlik ve gelir düzeyi, coğrafi ve demografik koşulları, sosyal ve kültürel özellikleri gibi sahip oldukları farklı yapıları nedeniyle yerel yönetimlerin üstlenmiş oldukları hizmetlerde ve hizmet yapılanmasında büyük farklılıklar bulunmaktadır. Hollanda da ülkenin dörtte birinin deniz seviyesinin altında bulunması nedeniyle sular idaresi, il, belediye ve hatta merkezi yönetimin dışında yapılandırılmasında olduğu gibi (Önder,2005:56), yönetimler arası hizmet paylaşımında zaman ve yere göre değişiklikler görülmektedir. Buna rağmen pek çok ülkede öteden beri bazen sadece yerel yönetimler tarafından, bazen de merkezi yönetimle ortaklaşa görülmekte olan birçok hizmetler bulunmaktadır. 3.4.1. Merkezi Yönetim ile Ortaklaşa Görülen Bazı Hizmetler Bayındırlık ve imar hizmetleri, sağlık hizmetleri, eğitim hizmetleri, kültürel hizmetler, sosyal yardım hizmetleri gibi bazı hizmetler yerel yönetimler ve merkezi yönetim tarafından birlikte yürütülebilmektedir. Ulusal yollar devlet tarafından, il yolları il özel idaresi tarafından, belediye sınırları içindeki şehir içi yollarda belediyeler tarafından yapılmaktadır. Sağlık ve eğitim alanında da benzer uygulamalar bulunmaktadır. Bazı gelişmiş batı ülkelerinde sağlık hizmetleri büyük ölçüde merkezi yönetim dışındaki kişi, kurum ve kuruluşlar ile özellikle yerel yönetimler aracılığıyla yerine getirilmektedir. Bu tür hizmetler, daha önce değinilen etki alanı, dışsallık ve etkinlik gibi nedenlerle kural olarak merkezi yönetim tarafından üstlenilmiştir. Ancak, yerel yönetimlerin belirli ölçülerde hizmete katılması söz konusudur. Bu katılma ülkeden ülkeye olduğu kadar, aynı ülke içindeki yerel yönetimler arasında da farklı boyutlarda olabilmektedir (Öncel,1992:51). Bu hizmetlerden özellikle eğitim ve sağlık alanında politika tesbitinin merkezden yapılması fakat uygulamanın yerel yönetim tarafından yapılması daha uygun olacaktır (Tamer,Ty:75). 3.4.1.1. Bayındırlık ve İmar Hizmetleri Bütün ülkeyi ilgilendiren büyük baraj, şehirlerarası yol, köprü ve liman gibi alt yapı tesisi niteliğindeki hizmetler merkezi yönetim tarafından gerçekleştirilmektedir. Görüldüğü gibi etki alanı belli bir bölge dışına yayılan imar faaliyetleri merkezi yönetimin görevleri dahilindedir. Ancak, 184 öyle imar faaliyetleri vardır ki bunlar belli bir bölge yönetimi etkinlik alanı içerisinde kalır. Yerel yönetimleri birbirine bağlayan veya kent içi yolların bakım ve onarımı, parkların ve meydanların yapımı, bakımı ve onarımı, küçük ve basit köprülerin yapımı, köyleri ilçelere ya da ana yola bağlayan ikinci derecedeki yolların yapımı ve bakımı gibi hizmetler genellikle yerel yönetimlerin sorumluluğuna bırakılmıştır. (Öncel,1992:58). Türkiye’de yaşanmakta olan hızlı nüfus artışı ve kırsal alandan kentsel alana yoğun göç, kentlerde içmesuyu, kanalizasyon, katı atık ve atık su arıtma gibi çevre ve alt yapıya ilişkin sorunları artırmakta (Özdemir,1991:314), belediyelerin büyük çoğunluğu genel bütçe vergi gelirlerinden aldıkları paylarla ancak personel giderlerini karşılayabildiklerinden, kentsel alt yapıya yeterli kaynak bulamamaktadırlar (DPT,2005:126). Şehirlerde özellikle bayındırlık ve imar faaliyetleri ve nüfus artışıyla birlikte kentsel rant daha da yükselmekte ve bu rant kentte yaşayan herkes tarafından sağlanmaktadır (Erten,1999:205). Ancak, yapılan yerel bayındırlık hizmetleri nedeniyle gayrimenkul sahipleri bu ranttan daha fazla gelir elde ederken, yerel yönetimlerin katkıları gelire dönüştürülememektedir. Bu nedenle yerel yönetimlerin bayındırlık hizmetleri ve diğer hizmetlerinden dolayı gayrimenkullerinin değerinde yükselme imkanı bulmuş olan gayrimenkul sahiplerinin kendilerinin hiçbir katkısı olmadan elde etmiş oldukları bu rantların hakkaniyet gereği vergilendirilmesi gerekmektedir. Böylece yerel yönetimler yapacakları bayındırlık faaliyetleri için kendilelerine finansman kaynağı da sağlamış olacaklardır. 3.4.1.2. Sağlık ve Çevre Hizmetleri Sağlık personelinin yetiştirilmesi, salgın hastalıklarla savaş ve tam teşekküllü hastahaneler açma gibi hizmetleri merkezi yönetim genellikle üzerine aldığından ve bireysel olarak sağladığı faydalarının çok üstünde toplu ve bölünmez faydalar ortaya çıkardığından, sağlık konusundaki esas görev merkezi yönetime düşmekle beraber, yerel yönetimler de kapasitelerine göre hastaneler açmakta, çevre sağlığı ve salgın hastalıklarla mücadele çalışmalarına katılmakta, sanatoryum, prevantoryum, dispanser ve doğum evi gibi kuruluşlar meydana getirmektedirler. Bunlardan ayrı olarak yerel yönetimlerin çocuk bakım evleri, düşkünler ve yetimler yurdu yapmak ve işletmek gibi belli bir bölge ile ilgili sağlık ve sosyal yardım görevleri de bulunmaktadır. Çevre kirlenmesi konusu gerek ekonomik açıdan gerekse sağlık yönünden idareleri yıllardır meşgul etmekte ve halen de güncel sorunların 185 başında gelmektedir. Özellikle sanayileşme ve kırsal alanlardan kentlere göç, hızla büyüyen çevre sorunlarını da beraberinde getirmiştir. Sanayi atıkları, çevreye saçılan kirli gazlar gibi zararlı maddeler, doğayı, insan sağlığını ve ulusal refahı çeşitli şekillerde etkilemektedir. Çevre kirliliğine yol açan şahıs veya firmaların denetlenmesi, bunlara karşı yasal müeyyidelerin uygulanması ve önleyici tedbirlerin getirilmesi görevi büyük ölçüde yerel yönetimlere verildiği takdirde bu konuda başarı sağlanabilecektir. Günümüzde, kişi başına düşen yeşil alanın metrekaresi, bireylerin su ve kanalizasyon hizmetlerinden yararlanma oranı gelişmişlik derecesi açısından gözönünde bulundurulan en temel hususlardandır (Aytaç,2004:6). Türkiye’de sağlıkla ilgili mevzuata bakıldığında yerel yönetimlere sağlık alanında oldukça geniş yetkiler ve görevler verildiği, bu görevlerin pek çoğunun aynı zamanda merkezi yönetimin görevleri içinde de yer aldığı görülmektedir (Kaan,2002:399,400). Bir hizmetin aynı anda birkaç kuruluş tarafından yürütülmeye çalışılması da koordinasyon ve planlama eksikliğinden dolayı kaynak israfına ve hizmetin etkili ve verimli yürütülememesine sonuçta kaynak israfına sebep olmaktadır. Dünya genelinde sağlıklı suya erişen nüfus oranı %82 iken, bu oran gelişmekte olan ülkelerde %66, gelişmiş ülkelerde %97’dir. Kanalizasyon hizmetlerinden yararlanan nüfus oranına bakıldığında bu oranlar dünya genelinde %70, gelişmekte olan ülkelerde %44, gelişmiş ülkelerde %96’dır (Habitat, 1999:15). 2003 yılı itibarıyla 3.215 belediyeden 3.116’sı içme ve kullanma suyu şebekesine, 2.164’ü kanalizasyon şebekesine ve 3.018’i katı atık toplama hizmetine sahip olup, toplam belediye nüfusunun yüzde 97,1’i katı atık toplama hizmetinden, yüzde 97,2’si içme ve kullanma suyu, yüzde 81’i ise kanalizasyon şebekesinden yararlanmaktadır (DPT,2005:126,127). Görüldüğü üzere Türkiye’de belediye statüsündeki yerleşim yerlerinde nüfusun %90’ından fazlasına sağlıklı içme suyu hizmeti sunulurken, kanalizasyon şebekesinin hizmet ettiği nüfus oranı %81 ile dünya ortalamasının üzerinde, gelişmiş ülkelerin ise oldukça altında yer almaktatadır. 3.4.1.3. Eğitim Hizmetleri Bir toplumda fırsat eşitliği varsa o toplumda sosyal adalet de var demektir. Eğitim işgücünün üretkenliğinin kalitesini arttırarak milli gelirin artışını yani büyümeyi olumlu yönde etkilemektedir (Akalın,2000:221,225). Bunun gibi çeşitli dışsallıkları olmakla birlikte Türkiye’de eğitimi milli yapan en önemli dışsallıkları ise, sosyal fırsat eşitliği sağlaması, kalkınmaya 186 katkısı ve modernleşme aracı olmasıdır (Akalın,2000:237). Ancak, bireysel tüketime konu olan eğitim, müze, tiyatro, galeri ve okuma salonları gibi hizmetlerin, sınırsız olarak bedava sağlanması, üretim fazlasına ve kaynak israfına sebep olacaktır. Karma bir mal olan eğitim hizmetleri (Akalın,2000:264) devlet, yerel yönetim ve özel tüzel kişilikler tarafından yürütülmekte ve genellikle ilköğretimden yüksek eğitime doğru gidildikçe, ortaya çıkan faydanın etki alanı da genişlemektedir. Özellikle ilköğretim pek çok ülkede yerel yönetimlerin görev sahasında bırakılırken gelişmekte olan ülkelerde yerel yönetimlerden çok merkezi yönetim tarafından yerine getirilmektedir (Öncel,1992:58). Merkezi yönetimin görevleri arasında yer alan eğitim ve öğretim hizmetleri merkezi yönetimin yükünü azaltmak, bürokratik işlemleri önemli ölçüde hafifletmek ve daha etkin bir hizmet sunumu amacıyla Fransa, Almanya ve ABD gibi pek çok ülkede yerel yönetimlere bırakılmıştır (Görmez,1995:333). Dünyadaki ekonomik küreselleşme ile birlikte fırsat eşitliğinin önemi yavaş yavaş azalmakta, özellikle yüksek öğretimin kitlesel hale dönüşmesi, dışsallıklarla ilgili iddiaların geçerliliğini sorgulatmaktadır. Günümüzde sosyal refah devleti hizmeti şeklinde algılanan özellikle yüksek öğretimde, özelleştirme ve öğrenim harçlarının egemen olacağı görüşü hakimdir. Bunun altında devletin küçültülmesi ve piyasanın genişlemesi olgusu yatmaktadır (Akalın,2000:264) 3.4.1.4. Sosyal Yardım Hizmetleri Günümüzde fakir, kimsesiz, hasta ve işsizlere sağlık, işsizlik, ihtiyarlık sigortaları gibi sosyal güvenlik hizmetleri ile işbulma ve konut sağlama konularında yardım etmek lütuf değil devletin asli ve önemli görevlerinden biri olmuştur. Bu anlamdaki sosyal yardım hizmetlerinin faydası, ulusal sınırlara ulaşmaktadır. Bu nedenle de söz konusu hizmetlerin önemli bir kısmının yerel yönetim çerçevesinde halledilmesi mümkün değildir (Öncel,1992:57). Çünkü, yerel yönetimlerin mali güçleri buna yetmeyeceği gibi eşit mali güce sahip olmayan yönetimlerin yapacakları farklı yardımlar da vatandaşlar arasında ayrıcalıkların doğmasına sebep olacaktır. Bu da eşitlik ilkesine aykırı düşer. Bundan dolayıdır ki, sosyal yardımlar günümüzde esas itibariyle merkezi yönetimin görevleri arasında yer almıştır. Yerel yönetimler ise kendi bölgelerindeki fakir ve kimsesizlere olanakları ölçüsünde geçici yardımlar yapmakla yetinmektedirler (Nadaroğlu,1986:91). Merkezi yönetim sosyal yardım hizmetlerinin görülmesinde esas yetkilidir. Ancak, yerel yönetimler de bu konuda önemli 187 görevler yerine getirmektedir. Özellikle bölgedeki halka yakın olmaları nedeniyle yardımların en etkili şekilde yerine ulaştırılmasında ve merkezi yönetimin bölgeye yapacağı yardımlarda koordinasyonun sağlanmasında etkili roller üstlenmektedir. 3.4.2. Sadece Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen Hizmetler Sadece yerel yönetimler tarafından görülmekte olan geleneksel bazı yerel hizmetler önemlerini hala korumaktadır. Bunlar: imar, su ve kanalizasyon, ulaşım, çevre sağlığı ve temizlik, itfaiye, acil yardım, şehir içi trafik, defin ve mezarlıklar, ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar gibi özellikle belde sakinlerinin yararlandıkları günlük hizmetlerdir. Bu hizmetler ezeldenberi yerel nitelikli ve yerel yönetimler tarafından yerine getirilen ve toplum yaşantısının sağlıklı ve huzur içinde yürütülmesinde çok önemli olan hizmetlerdir (Tortop,1996:29;Sakınç,2000:109). Bu hizmetlerin yerine getirilmemesi ya da geç yerine getirilmesi yaşayanları büyük zorluklarla karşı karşıya bırakmakdır. Ancak, yerel yönetimler bu hizmetleri yerine getirirken yönetsel etkinlik ve verimlilik açısından kalkınma planlarındaki ilke, politika ve tedbirlere, ulusal standartlara ve teknik hizmetlere uymak zorundadır (Tamer,Ty:76). 3.5. Yönetimler Arasında Gelir Bölüşümü Mali kaynakların sınırlı olması, bu kaynakların paylaşımının ilişkilerde önemli bir yer tutması, yerel yönetimlerin merkezi yönetimlerin mali kaynaklarını kullanıyor olması ve kaynakları harcananın harcayan üzerinde bir denetim ve söz hakkının bulunması gibi sebeplerden dolayı mali kaynakların bölüşümü konusu yönetimler arası ilişkilerde en önemli hususlardan birini oluşturmaktadır. Hizmetleri finanse edecek kaynak bulunmadığı takdirde, görev ve sorumlulukların akılcı bölüşümü, yönetimler arası ilişkilerin kurulması konularında başarısız olunacaktır (Ünlü,1993:97). Bununla birlikte yerel yönetimlerin merkezi yönetimlerle olan mali münasebetleri harcama yapma ve vergi koyma yetkileri, mali transferler, bütçe uygulamaları, istihdam koşulları ve seçim süreci gibi konuları da kapsamaktadır (Sağbaş ve Kösecik,2002:519). Kamu faaliyetleri, merkezi yönetim yanında yerel yönetimlerin de dahil olduğu çeşitli hizmet birimleri tarafından yürütülmektedir. Bunların görülmesi için ulusal sınırlar içindeki kıt kaynaklardan yararlanılmaktadır. Yerel yönetimler devlet faaliyetlerinin yerine getirilmesi açısından merkezi 188 yönetim gibi kamu ekonomisi üretici birimidirler (Öncel,1992:21). Yerel yönetimler, yerel düzeyde hizmet üreten kuruluşlar olduklarına göre, görevlerini yerine getirebilmeleri, harcama yapabilmeleri için mali kaynaklara sahip olmaları gereklidir. Bu nedenle, gider ile gelir arasında fonksiyonel bir ilişki vardır. Merkezi yönetim, gelirlerini yerel yönetimlerle paylaştığı oranda yerel yönetimler de kendilerine yükletilen görevleri gereği gibi yerine getirebileceklerdir (McMillan,2007:535,536). Kamu hizmetlerinin çeşitleri ve nitelikleri göz önünde bulundurularak, merkezi ve yerel yönetimler arasında hizmetlerin paylaşımına benzer bir şekilde ortak gelir kaynağı olan milli gelirden, bu yönetimlerin alacakları payların da bölüştürülmesi gerekir. Ancak, ülke kaynaklarının merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında paylaştırılmasında ülkeler arasında çeşitli farklılıklar bulunabilmektedir. Federal bir yapıya sahip ülkelerde yerel yönetimler mali açıdan daha özerk ve aynı zamanda belirli sınırlar içerisinde vergi koyabilme yetkisine sahiptirler. Devletin ekonomik hayata müdahalesinin yoğun olduğu merkeziyetçi ülkelerde ise, gelirler merkezileşmiş, kaynaklar merkezi ve yerel yönetimler arasında paylaştırılmıştır (Ünlü,1993:72). İngilizce’de “İntergovernmental Fiscal Relations”, Almanca’da “Finanzausgleich”, Fransızca’da “Compromis Fiscal” (Özer,1985:48) terimleri karşılığı olarak kullanılan idarelerarası mali ilişkiler yani mali tevzin, merkezi yönetim ile diğer yerel yönetimler arasında bir taraftan hizmetlerin ve bu hizmetlerin gerektirdiği gelirlerin paylaşılması veya paylaştırılması yönünden sistemli ve planlı bir anlaşmaya varılması demektir (Öncel,1992:22). Bu tanımdan da anlaşıldığına göre, idarelerarası mali ilişkiler yönetimler arasında hizmetlerin ve dolayısıyla giderlerin bölüşülmesi ile giderlerin yanında bunu sağlayacak mali kaynakların da paylaşılmasını kapsamaktadır. 1980 öncesi dönemde Türkiye’de merkezi ve yerel yönetimler arasında sistemli bir mali denkleştirme yapılamamıştır. Çünkü bu dönemde kamu gelirleriyle kamu hizmetlerinin merkezi ve yerel yönetimler arasında paylaştırılmasında tarafsız ve rasyonel davranılamamış, yerel yönetimlere bırakılmış olan gelir kaynakları bu yönetimler arasında etkili bir şekilde paylaştırılamamıştır. (Tosuner,1995:265). Mali denkleştirme ile kaynakların tahsisinde eşitliğin sağlanıp sağlanmadığı tartışmasında mali denkleştirmenin lehinde olan görüşler daha fazla olmasına rağmen uygulamada birçok gelişmiş Avrupa ülkesinde mali denkleştirmenin aleyhindeki verimlilik görüşlerine rağmen, mali denkleştirme politikaları 189 uygulanmaktadır (Sağbaş ve Kösecik,2002:522). Türkiye’de yönetimler arası mali ilişkilerin düzenlenmesinde karma bir yöntem uygulanmaktadır. Bu nedenle gelir kaynaklarının bölüşümünde çeşitli yöntemler benimsenmiştir (Sakınç,2000:121). i. Vergi Kaynaklarının Paylaştırılması: Emlak ve Çevre Temizlik Vergilerinin tahsilatı yerel yönetimlere bırakılmıştır. ii. Yerel Yönetimlere Merkezi Yönetim Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi: Genel bütçe vergi gelirleri üzerinden il özel idareleri, belediyeler ve büyükşehir belediyelerine belirli oranlarda pay verilmektedir. iii. Bir Yerel Yönetimin Kendi Gelirlerinden, Diğer Yerel Yönetimlere Pay Vermesi: Büyükşehir belediyesince tahsil olunacak at yarışları dahil müşterek bahislerden elde edilen Eğlence Vergisinin %20’si müşterek bahislere konu olan yarışların yapıldığı yerin belediyesine, %30’u nüfuslarına göre dağıtılmak üzere diğer ilçe ve ilk kademe belediyelerine ayrıldıktan sonra kalan %50’si Büyükşehir belediyesine kalır. Ayrıca, park yerlerinin işletilmesinden elde edilen gelirin %50’si ilçe ve ilk kademe belediyelerine, nüfuslarına göre dağıtılır, kalan %50’si Büyükşehir Belediyesinin payı olarak ayrılır. iv. Genel Bütçe Ödeneklerinden Yapılan Yardımlar : Maliye Bakanlığı bütçesinde transfer harcama kalemine konulan ödenekten il özel idarelerine ve belediyelere karşılıksız yardımlar yapılmaktadır. Yerel yönetimlerin hizmetlerini gereği gibi yapabilmeleri ve başarılı olmaları herşeyden önce yeterli mali kaynağa sahip olmalarına bağlıdır. Bu kaynakların tutarında yerel yönetimin büyüklüğü, hizmetlerinin kapsamı gibi unsurların gözönünde tutulması gereklidir. Uygulamada yerel yönetimlerin sahip oldukları özerklik ve serbestlik derecesi dolayısıyla yerel yönetimlere tahsis edilen gelir kaynakları yerel yönetimlerden beklenen hizmetleri karşılayacak seviyede olmadığından uluslararası anlaşmalarda ve anayasalarda yer alan mali özerklikle ilgili hükümler kuramsal kalmaktadır (Özdemir,2005a:351; Acartürk ve Çakmak,2005:374). Bu nedenle yerel yönetimlerin özerkliği yalnızca hizmet yapma sorumluluğunu değil aynı zamanda bu hizmetlerin finansmanı sorumluluğunu da gerektirir. Hizmetleri kendi seçtiği organlar tarafından ve özerk bir yapı içinde yürütmek isteyen halk, bu hizmetlerin finansmanını sağlamak için vergilendirme gücünün sorumluluğunu da üstlenmelidir (KAYA,1992:247). 190 3.5.1. Gelir Bölüşümünü Zorunlu Kılan Sebepler Devlet gelirlerinin merkezi yönetimlerle yerel yönetimler arasında hizmet etkinliğini gözeten adalet ve eşitlik ilkeleri içinde bölüşülmesi için evvela yerel yönetimlere verilecek görevlerin belirlenmesi gereklidir. Devletin yerel yönetimlerin yapmasını istediği hizmetler açıkça ve tüm boyutlarıyla belli olduktan sonra yerel yönetimlerin bu görevlerin üstesinden gelebilmesi için gerekli önlemlerin devlet tarafından alınarak gelir bölüşümünün buna göre yapılması gerekmektedir (Tamer,1997:49). Artık ülkeleri sadece merkezden yönetmenin mümkün olmadığı ve yerinden yönetimin vazgeçilmez bir gerçek olduğu kabul edilmektedir (Mildon,2003:120). Devletler kendi sınırları içinde alt düzeyde yönetim birliklerine sahiptirler, hatta bu birimler birleşerek bazı ülkelerde devletin kurulmasına sebep olmuşlardır. Devlet bütün vatandaşların toplu çıkarlarını için çaba sarfederken, yerel yönetimlerde kendilerine hayat veren yerel halkın çıkarları için çaba göstermektedirler. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki gelir bölüşümü sorununun, rasyonel ve adil esaslara göre çözümlenmesi yerel yönetimlerin varlıklarını sürdürebilmelerinin vazgeçilmez temel mali koşuludur. Yerel yönetimler yerel düzeyde hizmet üreten birimler olduklarına göre görevlerini yerine getirebilmeleri, doğal olarak, görmekle yükümlü oldukları hizmetin gerektirdiği harcamayı yapabilecek mali kaynaklara sahip olmalarına bağlıdır (Akdoğan,2003:375). Yerel yönetimlere sağlanacak gelir bu yönetimlerin görmek zorunda oldukları hizmetleri karşılayacak düzeyde olmalı ve gelir bölüşümü yapılırken sosyal, kültürel, coğrafi ve tarihsel sebeplerden kaynaklanan bölgeler arasındaki gelir farklılıkları göz önünde bulundurularak bu farklılıkları azaltacak düzenlemeler yapılmalıdır (Nadaroğlu,1986:94). Mali düzenlemeyi, yönetimler arasında hem gelirlerin dağılımı ve hem de hizmetlerin tahsisi anlamında geniş olarak kabul etmemize rağmen söz konusu düzenleme üniter devlet sistemlerinden çok federatif devletlerde daha çok önem kazanmaktadır. Çünkü üniter devletlerde hakimiyet doğrudan doğruya merkezi yönetimin elinde toplanmış, yetkilerin devri idari gereksinmelerden kaynaklanmıştır (Öncel,1992:23). 3.5.2. Gelir Bölüşümü Esasları Merkezi ve yerel yönetimler aynı kaynaktan yararlandıkları için, bunların milli gelirden alabilecekleri azami oran belirlenmelidir. Bazı ülkelerde merkezi yönetimler bütün gelir kaynaklarına sahip oldukları için 191 yerel yönetimlere lütufta bulunmaktadırlar. Bazı ülkelerde ise, yerel yönetimlerin gelir toplama ve gider yapabilme yetkileri zamanla arttırılarak mali özerklikler tanınmıştır (Özer,1976:34). Şayet amaç, yerel yönetimleri bir anlamda merkezi yönetimin subjektif değer yargılarına bağlı keyfi tasarruflarının esiri olmaktan çıkartıp, özerk kaynaklarla donatmak ve bu suretle sözü geçen kuruluşlara mali bir kişilik kazandırmak ise, vergi tabanının bölüşülmesi de sorunu çözümleyemezse merkezi yönetimin yerel yönetimlere fonlar sağlaması için başka yöntemler aranmalıdır. Vergi tabanının paylaşılması, iyi düzenlenebildiği takdirde, sonuç itibariyle dolaylı bir tarzda kaynakların optimum etkinlikle kullanılması amacına da yardımcı olabilecektir (Nadaroğlu,1986:95). 3.5.2.1. Hukuki Etkinliğin Sağlanması Türkiye’de merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında ilişkiler “idarenin bütünlüğü ilkesi”ne uygun şekilde yürütülmektedir. Yönetimler arasında görev, yetki, sorumluluk ve mali kaynak paylaşımı ile ilgili esaslar anayasada, yerel yönetimlerin kuruluşları ile ilgili kanunlarda, bakanlar kurulunun yetkisi dahilinde yapmış olduğu düzenlemelerde, bütçe kanunlarında verilen harcama yetkileri ile vergi gelirleri ve fonlardan verilecek paylarla ilgili özel kanun düzenlemelerinde yer almaktadır (Sakınç,2000:119). Yerel yönetimler, toplum üyelerinin tercihlerinin ve eğilimlerinin saptanmasında, merkezi yönetime oranla daha etkin oldukları için yerel özelliğe sahip bazı vergi dirençlerini kırmada, merkezi yönetime oranla daha avantajlı bir konuma sahiptirler. Ancak, uygulamada, bu olanağın vergileme yetkisi alanında uygulanmasında hukuki engellerle karşılaşılmaktadır. 1982 Anayasası’nın 73. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkrasında: “Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır. Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir.” hükmü yer almaktadır. Anayasa’nın yetkileri kısıtlayıcı ve sınırlandırıcı yukarıdaki hükmü karşısında, Türkiye’deki yerel yönetimlerin kendilerine bazı vergileri toplamak yetkisi verilse dahi, bunları toplumsal tercihlere uydurabilmek hususunda gerekli hukuki tasarruflarda bulunamayacakları açıktır. 192 3.5.2.2. Yönetsel Etkinliğin Sağlanması Toplumların gelişmesine bağlı olarak devletin yerine getirmesi gereken işlevler artmakta ve çeşitlenmektedir. Kamu mal ve hizmetlerinin artması ve çeşitlenmesi yönetimlerin daha fazla kaynağa ve daha etkin hizmet sunumuna ihtiyaç olduğunu göstermiştir. Bu hizmetler merkezi ve yerel yönetimler tarafından yerine getirilecektir. Merkezi ve yerel yönetimler arasında hizmetlerin paylaşımı yapılırken etkinlik ilkesi yol göstereci olmaktadır (Tekeli,1983:12). Devletin sosyal hizmetleri karşılama masraflarındaki artışlarla birlikte oluşan genişleme, bölgeler arasındaki farklılıkları ortaya çıkarmış, bu hizmetlerin merkezi ve yerel yönetimler tarafından yerine getirilecek olması gelir kaynakları hususunda değişik bakış açıları ortaya çıkarmıştır (Buchanan,1966:156). Aynı şekilde vergilendirme yetkisinde de bazı vergiler merkezi yönetimler tarafından daha etkin bir biçimde tarh ve tahsil edilebilirken bazı vergilerin de yerel yönetimler tarafından tarh ve tahsil edilmesi daha etkin olmaktadır. Vergilemede yönetsel etkinlik, herhangi bir verginin tarh ve tahsili için zorunlu olan reel kaynakların en aza indirilmesini ifade etmektedir. Bunun için gerekli koşullardan biri de, vergi tabanının, vergilemeyi yürüten otoritenin yetkili olduğu bölge içinde bırakılmasıdır. Merkezi yönetim ulusal sınırlar içerisinde, diğer yönetimler ise kendi bölgelerinde mali faaliyetlerde bulunmaktadırlar. Belirli bir bölgede yeleşmiş bulunan bir kişiye bir yandan merkezi yönetim diğer yandan yerel yönetimler tarafından vergi veya benzeri tarzında bazı mali külfetler yüklenmekte ve tahsil edilmektedir. Buna paralel olarak aynı yönetimler tarafından o yöreye belirli hizmetler sunulmaktadır. Yüklenen mali yükler yanında, sağlanan hizmetlerin, diğer yöredekilerle eşit seviyede olması halinde bir denge söz konusudur. Bu bakımdan merkezi yönetim kendi açısından kuralı gerçekleştirse dahi, yerel yönetimlerden birinin diğerlerinden bağımsız olarak fazla mali külfetler getirmesi veya zengin bir bölge idaresinin öbürlerine kıyasla lüks hizmetler arzetmesi “eşitlere eşit muamele” prensibinden uzaklaştırır ve vergi yükü hakkaniyeti bölgeler arasında bozulur. Ferdin bu durum karşısında kendisine en az mali külfet yüklenecek yere kaymasıyla dengenin kendiliğinden sağlanacağı fikri akla geliyorsa da bu her zaman mümkün değildir. Şüphesiz mali faktörler dışında pek çok etken ferde yerleşim yeri seçimi bakımından tesir etmektedir. Ancak, kabul etmek gerekir ki, bölgeler arasındaki kaynak sapmalarında mali olayların payı büyüktür. Bu sebeple bütün olarak mali yapı, coğrafi 193 anlamda tarafsız olmalıdır. Bu durumun gerçekleşmesi ise, yönetimler arası mali ilişkilerin etkin bir şekilde düzenlenmesi ile sağlanır (Öncel,1992:25). Türkiye’deki uygulamada, yerel nitelikteki çoğu hizmetler merkezi yönetim yerine getirilmektedir. Hatta tamamen yerel yönetimlere bırakılmış birçok görevin yerine getirilmesi sürecinde bile, merkezi yönetimin idari vesayeti altındadır. Bu nedenle Türkiye’de, kamu hizmetlerinin yürütülmesinde ekonomik etkinliğin sağlandığı söylenemez. Türkiye’de gelir kaynaklarının tümünü tasarruf edebilme yetkisi, merkezi yönetimin elinde bulunmakta, yerel yönetimlerin gerek merkezi yönetimden alacakları gelirin miktarı ve gerekse kendi öz gelirleriyle ilgili ilkeler de genellikle merkezi yönetim tarafından belirlenmektedir. Bu nedenle Türkiye’de yönetimler arası rasyonel ve adil esaslare göre yapılmış, etkili ve tutarlı bir kaynak bölüşümüne gidilememiştir. Yerel yönetimlerin çağdaş yönetim tekniklerden yeterince yararlanmamaları ise, özellikle belediyeler için önemli bir eksiklik olarak kendini göstermektedir. Yerel yönetimler yeterince mali kaynağa sahip olsalar bile bu kaynakları verimli ve etkili bir şekilde kullanacak yönetim teknikleri uygulamadıkları takdirde istenilen kalitede hizmet üretmeleri söz konusu olamayacak, mali kaynaklar verimsiz kullanmadan dolayı boşa harcanmış olacaktır (Coşkun ve Uzun,1999:57). 3.5.2.3. Geleneksel ve Tarihsel Faktörler Bazı ülkelerde güçlü bir yerel yönetimin varlığı, tarihi ve geleneksel nedenlere dayanmaktadır. Merkezi yönetimler sonradan kurulmuş ve bir çok görevleri devralmış oldukları halde yerel yönetimlerin veya federal devletlerde eyaletlerin bazı yetkilerini ortadan kaldırmamışlardır. Bu durumda bazı vergilerin toplanması yetkisi eskiden olduğu gibi yine yerel yönetimlere bırakılıp, tahsilatın bir kısmı merkezi yönetime aktarılmaktadır. Bütün bunlar bazı devletlerde uzun siyasi tartışmalar sonucunda belirlenirken merkezi yönetim kuvvet kazandığı zaman, eyalet ve yerel yönetimlerin mali yetkileri daralmış, aksi durumda son derece genişlemiştir. Özellikle katı merkeziyet ilkesinin geçerli olduğu veya güçlü yerel yönetim geleneğinin bulunmadığı ülkelerde, yerel nitelikteki vergilerin toplanmasında veya artırılmasında bölge idarelerinin etkin olmadığı görülür. Bu nedenle, merkezi yönetim, yerel yönetimlere bırakılabilecek vergilerin bir kısmını kendisi tahsil eder ve hasılatını yerel yönetimlere devreder (Öncel,1992:66). 194 İngiltere’de olduğu gibi bazı ülkeler yerleşmiş ve kökleşmiş bir yerel yönetim geleneğine sahip bulunurken, Almanya gibi bazı ülkelerde ise, yerel birtakım yönetimler önceden beri bulunduğu halde güçlü bir merkezi yönetimin de yer aldığı devletin ortaya çıkışı daha sonra gerçekleşmiş olabilmektedir. Bu nedenle köklü bir yerel yönetim geleneğine sahip ülkelerdeki yerel yönetimler çok eskiden beri tarh ve tahsil ettikleri vergileri bazı değişiklikler olmakla birlikte geleneklerin ve tarihsel faktörlerin etkisiyle yine uygulamaya devam etmektedirler. Türkiye gibi güçlü bir yerel yönetim geleneği olmayan ülkelerde ise, merkezi yönetimin tüm gelir kaynaklarını kendi tasarrufunda bulundurması yadırganmamaktadır (Nadaroğlu,1986:98). Görüldüğü gibi tarihi ve geleneksel faktörler gelir bölüşümünü ve yönetimler arası mali ilişkiler sistemini etkileyen en önemli unsurlardan biridir. 3.5.3. Gelir Bölüşümünü Etkileyen Faktörler Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki gelir bölüşümünün belli ve kesin kurallara bağlanmış, çoğunlukla benimsenip birçok ülkede uygulamaya konulmuş düzenli, devamlı ve standart bir şekli mevcut değildir (Nadaroğlu,1986:98). Her ülkede çeşitli nedenlerle farklı şekillerde uygulanan bir gelir bölüşümü sistemi bulunmaktadır. Fakat merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki gelir bölüşümünde “etkililik (effectiveness)”, “verimlilik (efficiency)”, “mali eşitlik”, “idari etkinlik” gibi bazı unsurlar göz önünde bulundurulmaktadır. 3.5.3.1. Devlet Yapısındaki Farklılıklar Yerinden yönetimin yaygınlık kazandığı çağımızda tam anlamıyla üniter yönetim biçimine sahip bir ülke bulmak oldukça zordur. ABD, Kanada, Almanya ve İsviçre gibi federal devletlerle Türkiye, Fransa, İtalya, Hollanda, Danimarka ve İspanya gibi üniter devletler arasındaki fark devletlerin federatif bir devlet yapısına sahip olup olmamasından kaynaklanmaktadır. Özellikle federal yönetim sistemlerine sahip ülkelerde yönetim yapısı oldukça karmaşıktır. Yönetimler arası ilişkiler, ulusal-yerel, bölgesel-yerel ya da ulusal-bölgesel-yerel olmak üzere değişik düzeylerde karmaşık bir nitelik kazanabilmektedir (Başbakanlık TOKİ,1993b:15,27). Bu nedenle gelir bölüşümünün üniter bir devletle, federal bir devlette aynı esaslara göre düzenlenmesi imkansızdır. AB ülkelerinde yerel yönetimlerin yapısı, fonksiyonları ve sorumlulukları çok geniş bir yelpaze oluşturmaktadır. Bu bakımdan ülkeler 195 arası kıyaslama yapıldığında yanılgılar ortaya çıkabilir. Danimarka’da yerel yönetimlerin harcamaları toplam kamu harcamalarının yaklaşık %60’ını oluşturmasına karşın bu oran Yunanistan’da %5’dir (Blair,1991:42,43). Bu durum, başta ülkelerin idari yapılarının farklılığı olmak üzere, ekonomik, sosyal, kültürel, tarihi, coğrafi nedenlerle yerel yönetimlere verilen önemin ve bu yönetimlerden kişilerin hizmet beklentilerinin farklılığından kaynaklanmaktadır. 3.5.3.2. Milli Gelir Düzeyindeki Farklılıklar Ülkelerin gelişmişlik derecelerine göre merkezi ve yerel yönetimlerin milli gelirden aldıkları payların oranlarında büyük farklılıklar görülür. İktisadi anlamda aşırı şekilde üretim artışı olmasına rağmen servet ve gelirlerde de eşitsizlikler artmıştır. Sanayileşmenin gerçekleşmesi üretimi, geliri ve nüfus yoğunluğunu arttırırken bireysel anlamda olduğu gibi bölgesel anlamda da gelir ve servet eşitsizliklerini arttırmıştır. Bu eşitsizlikler sebebiyle bölgeler arasında kalkınma farklılıkları nedeniyle kamu hizmetlerini yerine getirme kapasitesi açısından farklılıklar oluşmuştur (Buchanan,1966:156). Bir ülkede yönetimin yerelleştirilmesi demokrasi açısından önem taşımakla birlikte, ülkenin bölgeler arasındaki nüfus ve gelişmişlik farkları kamu hizmetlerinin eşit bir şekilde yürütülmesine engel olmaktadır. Bu bağlamda merkezi idareye düşen bir görev de yerel yönetimler arasında gelişmişlik bakımından bir eşitlik sağlamak olmalıdır (Aronson ve Hilley,1986:74,75). Bütün bu hususlar mali düzenlemenin bölgeler arası düzeyde de yapılmasını gerekli kılmaktadır. Böylece bölgeler arasında, hizmetler ve gelir kaynakları bakımından boşluk bırakılmadığı gibi tekrarların da önüne geçilmektedir. Farklı bölgelerdeki yönetimlerin eşit mali yük altında kalmalarını sağlamak amacıyla merkezden mali transferler ve hizmet yardımları yapılmaktadır. Avrupa Birliği üyesi ülkelerde yerel yönetim gelirleri genel olarak yerel vergiler ile merkezi yönetim tarafından verilen paylardan oluşmakta ve yerel vergilerin oranları yerel meclisler tarafından tespit edilmektedir. Yerel yönetimlerin gelirlerinin GSYİH’ya oranı bu ülkelerde de farklılık göstermekle birlikte yaklaşık olarak bu oranlar İsveç ve Danimarka’da %20, Almanya’da %14, Finlandiya’da %13, Avusturya’da %11, seviyelerinde iken; İrlanda’da %2, Lüksemburg’da %3, Portekiz ve İngiltere’de %4’e yakın seviyelerdedir (OECD,2003:145). Türkiye’de ise, bu oran %3-4 seviyelerinde değişmektedir. 196 3.5.3.3. Merkezden Yönetim ve Yerinden Yönetim Anlayışı Farklılıkları Birçok ülkede gelirlerin büyük bir kısmı, yerel vergilerin yetersiz olduğu bölgeleri telafi etmek veya mali kaynakları düşük beldelerin eşitsizliklerini gidermek amacı ile devlet tarafından dağıtılmaktadır. Bu dağıtım şekli ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir (Tortop,1996a:1). Merkeziyetçiliğin geleneksel bir durum aldığı ülkelerde gelirlerin de merkezileştirilmesi kaçınılmaz olmaktadır. Büyük vergi kaynakları merkezi yönetim elinde toplanmakta, bu durum ise yerel yönetimlerin gelir yetersizliğine sebep olmakta ve merkezi yönetim gelirlerinden kendilerine pay verilmesini gerektirmektedir. Bu payların dağıtımı ise prensipli ve düzenlenmiş bir mali ilişkiye ihtiyaç göstermektedir (Öncel,1992:26). Bu nedenle gelir bölüşümü, toplanan gelirler üzerinden değişik yöntemlerle pay verilmesiyle bazı düzensiz bağışlarda bulunulması esasına dayanmaktadır. Demokratik gelenekler yeterince yerleşmemiş ve yerel yönetimlerin hakları da kanunlarla tam bir güvence altına alınmamışsa yerel yönetimlerin kendilerine yetecek gelirleri elde etmeleri oldukça güç olacaktır. İdari yönden kuvvetli bir yerinden yönetim geleneğinin mevcut olduğu ülkelerde ise, bu geleneğin sağladığı imkanlar nedeniyle yerel yönetimler daha fazla mali özerkliğe ve gelir kaynaklarına sahip bulunmaktadır (Nadaroğlu,1986:99). 4. Mali Kaynaklara ve Harcama Yetkisine Sahip Olma Yerel yönetimlerin mali özerkliklerinin sağlanmasında yerel yönetimlerin mali kaynaklara sahip olmalarının ve bu kaynakları kendilerinin uygun görecekleri alan ve hizmetler için harcamalarının çok büyük önemi vardır. Yerel yönetimler o yöre için gerekli hizmetleri önem derecesine koyarak yerine getirmekte en rasyonel kararı verecek olan yönetim birimleri oldukları için kaynakların etkin kullanımında da avantajlı olacaklardır. Demokrasinin ve özellikle mali özerkliğin bir gereği olarak yerel rantlar ve yerel kıymet artışlarının yerel yönetimlere geri döndürülebilmesi için karar alma ve uygulama özerkliğinin bu yönetimlere kanunlarla verilmesi etkinlik açısından uygun bir yöntem olacaktır. Böylece yerel yöneticiler yerel hizmetleri yerine getirme sorumluluğunu üstlenirken, bu hizmetler için gerekli finansman kaynaklarını da bulma imkanına kavuşmuş olacaklardır (Bahl,1999:10). Aynı zamanda yönetilenler, verdikleri kaynakların hesabını yerel yöneticilere soracakları için mali ve idari denetimde bulunarak, siyasi baskı uygulayarak, fikir vererek veya çeşitli 197 şekilde yönetimi etkileyerek yönetime katılacaklardır. Tablo 3.2: Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Gelir ve Harcamaları 1999 2000 2001 2002 2003 2004 GELİRLER 100 100 100 100 100 100 1. Vergiler 65,1 66,4 63,7 55,3 53,7 58,5 2. Vergi Dışı Normal Gelirler 15,9 14,1 15,0 19,2 19,3 17,3 3. Faktör Gelirleri 19,4 19,5 21,3 25,5 27 24,2 HARCAMALAR 100 100 100 100 100 100 1. Cari Giderler 38,4 36,6 34,9 43,3 43,3 50,2 2. Yatırım Harcamaları 35,2 34,0 33,7 38,5 39,1 36,2 3. Cari Transferler 22,7 24,0 26,7 11,9 13,7 12,2 4. Sermaye Transferleri 3,7 5,4 4,6 6,3 0,7 1,4 Kaynak: DPT, 2005,2006 ve 2007 yılı programı (sf:56,69,65). Tablo 3.2’den de anlaşıldığı gibi yerel yönetimlerin gelirlerinin yaklaşık %60’nı vergi gelirleri oluşturmaktadır. Harcamalara bakıldığında ise, harcamaların %50,2’si cari giderlerden, %36,2’si yatırım harcamalarından ve %13,6’sı transfer harcamalarından oluşmaktadır. Özellikle küçük ölçekli belediyelerde cari harcamaların büyük çoğunluğu personel giderleri için yapılmaktadır. 4.1. Yerel Yönetimlerin Mali Kaynakları Yerel yönetimlere gerek kuruluş kanunlarıyla gerekse daha sonra kabul edilmiş kanunlarla birçok görevler verilmiştir. Yerel yönetimlerin bu görevleri yerine getirebilmeleri için yeterli kaynağa sahip olmaları gerekmektedir. Bu nedenle yerel yönetimlere bu hizmetleri yerine getirebilmeleri için vergiler, harçlar, şerefiyeler, mali yardım ve bağışlar, harcamalara katılma payları, teşebbüs gelirleri, borçlanma, emlak gelirleri, para cezaları ile köy tüzel kişiliğinin gelir kaynaklarından olmakla birlikte 198 fazla bir yekün teşkil etmeyen imece, salma ve köy parası gibi çeşitli mali kaynaklar sağlanmıştır. Tablo 3.3: Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Yerel Yönetimlere Ayrılan Paylar (Carİ Fİyatlarla, Mİlyon YTL) GSYİH’ya Oranlar, Yüzde) 2003 2004 2005 2006 (1) 2003 2004 2005 2006 (1) Belediyeler 2.920 4.496 5.288 6.284 0,82 1,04 1,09 1,12 Büyükşehir Belediyeleri 1.635 2.494 3.806 4.482 0,46 0,58 0,78 0,80 İl Özel İdareleri 636 853 987 1.174 0,18 0,20 0,20 0,21 TOPLAM 5.192 7.843 10.081 11.940 1,46 1,82 2,07 2,12 Kaynak: DPT (2006 Yılı Programı http://ekutup.dpt.gov.tr/program/2006.pdf sf: 68 ve 2007 Yılı Programı sf: 64). Tablo:3.3’de Genel bütçe vergi gelirlerinden yerel yönetimlere ayrılan paylar ve bu payların GSYİH’ya oranları gösterilmektedir. Genel bütçe vergi gelirlerinden yerel yönetimlere ayrılan paylar yerel yönetimlerin en önemli gelir kaynağıdır. Bu gelirin GSYİH’ya oranının %2 gibi oldukça düşük seviyelerde olması bile yerel yönetimlerin kaynak ihtiyacının önemli bir göstergesidir. 4.1.1. Yerel Yönetimlerde Yeni Mali Kaynak Arayışları Yerel yönetimlerin önemi hergeçen gün artmaktadır. Avrupa’da ve bütün dünyada yerel yönetimlerin harcamalarının kamu harcamaları içerisindeki payının artıyor olması bunun en önemli göstergesidir. Yerel yönetimlerin yerine getirmesi gereken hizmetlerin nitelik ve nicelik olarak artması nedeniyle yerel yönetimler mali özerklik kapsamında değişik kaynak bulma yöntemlerine başvurabilmektedir. Bunlardan en önemlileri yerel yönetimlerin rant gelirlerinden doğrudan yararlanmaları veya yerel vergi oranlarını belirleme yetkisinin verilmesidir. 4.1.1.1. Yerel Yönetimlerde Rant Gelirleri Hızlı kentleşme ile birlikte, kentlerde vergiye esas olan değerlerde büyük artışlar olmakta, büyük kentlerde yoğunlaşan ekonomik faaliyetler, yeni vergi kaynakları oluşturmaktadır. Kentlerde yaratılan bu değerlerin 199 büyük bir bölümüne merkezi yönetim el koymakta ve yerel yönetimler, kentsel büyüme ve belediye hizmetleri sonucu yaratılan vergi artışından yeterli bir pay alamamaktadır (Başbakanlık,1993:45). Belediyelerin yapmış oldukları yatırımlar nedeniyle oluşacak cazibe merkezleri rant geliri sağlayan imkanlar sunacaktır. Belediyeler ellerinde bulunan imar ve bayındırlık imkanlarını etkin ve akıllıca kullanarak rant gelirlerinden en iyi şekilde yararlanabileceklerdir. Üniversite, trenyolu, metro, otoyol, toplu konut, çevre düzenlemesi, sosyal tesisler, gibi hizmet ve bayındırlık yatırımları bireyleri buralara çekmekte ve rant oluşturmaktadır. Belediyeler bunları en iyi şekilde değerlendirerek buraların rant gelirleriyle yerel yönetim hizmetlerinin sunulmasında önemli bir kaynak sağlamış olacaklardır. Şehirde yapılan her yeni planlama sonuç olarak o yerlerin değerini arttıracağa için yeni bir kent rantı doğuracaktır. Şehir planlaması aracılığıyla belediyelerin rant oluşturması ve bunu hizmetlerin finansmanında kullanması, mali özerklik bağlamında etkili ve doğal bir yöntemdir. Böylece yerel hizmetlerin ve yeni uygulamaların kaynakları yerel yönetimlerin kendi faaliyetlerinin sonucunda sağlanmış olacaktır. Özellikle imar konusunda Almanya gibi bazı gelişmiş ülkelerde, belediye bir yerden imar geçirip şehirleşmeye açtığında buranın bir kısmını kendine bırakılmaktadır. Bu oran Almanya’da %6’dır. Belediye buraları satarak, konut yaparak ya da ranta dönüştürerek değerlendirebilmekte ve alt yapı bedelinin %90’ını da arsa sahiplerinden almaktadır (Koç,1993:88). Büyük ölçüde belediye hizmetleri sonucunda oluşan yüksek emlak, arsa ve arazi rantlarından belediyeler kendi paylarını alabilmeli, ruhsat verme ve vergilendirme işlemlerinde belediyelerin etkinliği arttırılmalıdır. Böylece spekülatif amaçlı arsa stokları vergilendirilerek önemli bir mali kaynak da sağlanmış olacaktır. Ancak, belediyeler şehirleşmenin doğurduğu tüm olumsuzluklara katlanırken şehirleşmenin doğurduğu bu rantlardan yararlanamamaktadırlar. Şehirlerde yaşamanın bir bedeli olması ve belediyelerin bunu tahsil etmesi gereklidir. 4.1.1.2. Yerel Vergiler Türkiye’de vergilerin tahsilini Maliye Bakanlığı yapmakla birlikte bazı vergilerin alt ve üst sınırlar içerisinde kalmak üzere tahsilinin yerel yönetimlere bırakılması ve mali açıdan özerk bir yapıya kavuşturularak kendi gelir olanaklarının artırılması yerel demokrasinin ve mali özerkliğin 200 gelişiminde önemli bir adım olacaktır (Yereli,2003:249). Ancak, yerel vergiler kaynak paylaşımında etkinliği sağlamalı, makro ekonomik dengeleri ve genel yönetim yapısı içinde siyasi dengeleri bozmamalıdır. 1982 Anayasası’nda vergilendirme yetkisi prensip olarak yasama organının tekeline verilmiştir. Gelişen ekonomik ve teknik şartlara çabuk ayak uydurabilmek amacıyla Anayasa’nın 73. maddesinin son fıkrasıyla 167. maddenin ikinci fıkrası ve olağanüstü hallerle sınırlı kalmak kaydıyla yürütme organına bu yetkinin devredilebileceğini hüküm altına almıştır. Aynı şekilde yarar ilkesi gereğince yerel idarelere vermiş oldukları hizmetlerin bir karşılığı olarak, sınırları yasama organınca belirlenmek üzere vergilendirme yetkisi yerel yönetimlere devredilebilmelidir (Bahl,1999:10-14). Yerel vergiler değerlendirilirken etkinlik, eşitlik, yönetim kolaylığı, siyasi kabullenirlik, karşılık prensibi, yeterli gelir, esnek gelir, yerel serbesti (Özdemir,2005a:352) gibi kriterler göz önünde bulundurmalı ve yerel bütçe ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik olmalıdır. AB ülkelerinden Belçika’da belediye meclisi ve belediye encümeni, mini meclis ve hükümet olarak ek vergi salmakta merkezi yönetim bu ek vergileri toplayarak bu yönetimlere transfer etmektedir (Yazıcıoğlu,1995:147). Federal bir yapıya sahip olan Almanya’da da yerel yönetimlerden belediyelerin üç finans kaynağı bulunmaktadır. Bunlar federasyondan ve eyaletlerden gelen vergi gelirleri payları ile belediyelerin sanayi, avlanma vergisi gibi kendilerinin saptayarak topladıkları vergilerdir (Kaiser,1996:80). Yerel yönetimler tarafından alınan vergiler özellikle masraflar alanında özerk bir davranış ve uzun vadeli bütçe tahminleri için sağlam bir temel oluşturmalıdır. İleri derecede bir yerel özerklik şehirlerin belli bir büyüklükte olmasını ve bunun için yerel yönetimlerin sayılarının azaltılmasını hedef alan bir reform yapılmasını gerektirir. Yerel yönetimler, yerel halkın ödemesinden emin olduğu birkaç yerel vergi oranını tespite yetkili olmalı, vergi yükümlüleri de verdikleri vergiler hakkında bilgi sahibi olmalıdırlar. Yerel vergiler ekonomik büyümeye cevap vermeli, halkın artan ihtiyaçlarına uygun olmalı ve istikrarlı bir gelir kaynağı olmalıdır. 4.2. Yerel Yönetimlerde Vergilendirme Yetkisi Merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında görev ve yetkilerin akılcı bölüşümü ile birlikte vergi koyma ve toplama yetkilerinin de bu bölüşüme uygun olarak kapsam ve sınırlarının belirlenmesi gerekir 201 (DDK,1996:114). Vergilendirme yetkisi dar anlamda, devletin veya bu yetkiyi devletten devralmış kamu tüzel kişilerinin vergi koyma konusundaki yetkilerini içerir. Bu yetki geniş anlamda, kamu giderlerini karşılamak üzere, gerçek ve tüzel kişiler üzerine konulan her çeşit mali yükümlülüğe ilişkin yetkiyi kapsar. Devletin egemenliğini sürdürebilmesi için, düzenli mali kaynaklara ihtiyacı vardır. Bu açıdan vergilendirme yetkisinin kullanılması siyasi bir zorunluluktur; çünkü devletin kendisinden beklenen kamu hizmetlerini yerine getirebilmesi için, bu hizmetlere karşılık olan kaynakları, vergilendirme yetkisini kullanarak sağlaması gerekmektedir. Devletin varlık koşullarından biri olan vergilendirme yetkisi, devletin ülkesi üzerindeki egemenliğine dayanarak vergi alma konusunda sahip olduğu hukuki ve fiili gücüdür (Çağan,1982:3-5). Mali sistemin yerelleşmesi, makro ekonomik politikalarla uyumlu vergileme yetkisinin merkezi yönetimde kalması şartıyla yerel yönetimlerin esaslı vergileme kaynaklarına sahip olmasıdır. Vergileme yetkisinin kullanılmasında, yerel yönetimlerin vergi oranlarını ve vergi tabanını belirleme özerkliğine sahip olması gerekmektedir (Sakınç,2000:112; Güner,2005:220). Devlet bu yetkisini bizzat kendisi kullanabileceği gibi yerel yönetimlere veya federal devletlerde federe devletlere belli ölçüler içerisinde devredebilir. Vergilendirme yetkisinin kısmen de olsa yerel yönetimlere aktarıldığı durumlarda vatandaşlar, vergilerin kişisel gelir üzerindeki etkisine ve kamu hizmetlerinin etkinlik derecesine bağlı olarak belli bir yerel yönetimden, diğer bir yerel yönetime doğru göç edeceklerdir (Yereli ve Meriç,1992:66). Adem-i merkeziyetçi sistemlerde yerel yönetimler belirli bir dereceye kadar mali özerkliğe sahip oldukları için bu yönetimlerin vergi koyma, toplama ve belirli hizmetler için harcama bütçesini düzenleme yetkisine sahip bulunmaktadırlar. Bu tür sistemlerde ülke halkının zevk ve tercihlerine göre yerel bölgeler arasında hareket etme serbestisine sahiptirler (Özdemir,2005:241). “Ayaklarla oy verme” (voting with feet) şeklinde özetlenen yaklaşıma göre52, yerel yönetimler sundukları hizmetlerin bedelini belde sakinlerinden karşılamak isterse bireyler de kendileri için en uygun hizmetlerin en uygun bedelle sunulduğu yerleri tercih etmeye başlayacaklardır (Musgrave,1994:453). 52 Musgrave’in “ayaklarla oy verme” (voiting by feet) olarak isimlendirdiği ve seçmenlerin yerleşim yeri tercihi ile ilgili bu konu üzerindeki ilk çalışma için bkz. Charles M. TIEBOUT “A Pure Theory of Local Government Expenditures” Journal of Political Economy, Vol.LXIV October,1956.sf:416-424. Bu konuyla ilgili diğer çalışmalar için bkz. BUCHANAN, James M. Freedom in Constitutional Contract: Perspectives of a Political Economist, College Station, Texas :Texas A&M University Press, 1977. 202 Türkiye’de yerel yönetimlerin vergi koyma ve merkezi yönetimin almış olduğu vergilere oran ekleme yetkisi bulunmamaktadır. Vergi koyma yetkisinin merkezi yönetimin elinde bulunması belediyelerin topladığı vergi ve benzeri gelirlerin belde sakinlerine doğrudan yansımasını engellemekte, yerel halkın belediye hizmetlerine karşı duyarlılığını zayıflatmakta ve belediye kararlarına karşı otokontrol mekanizmasını engellemektedir 4.2.1. Vergilendirme Yolu ile Gelir Sağlama Yöntemleri Yerel yönetimlerin vergilendirme taleplerinin arkasında şehir içinde ve mücavir alanlarda yer alan arsa ve araziden elde edilebilecek rant gelirleriyle, şehirde yaşamanın bedelinin yerel halktan alınması esasları yer almaktadır (Falay, Kalaycıoğlu ve Özkırımlı:1996:38). Yerel yönetimlerin vergiler yolu ile gelir sağlamalarına ilişkin oldukça karmasık bir durum sözkonusudur. Yerel yönetimler vergi gelirlerini çeşitli yöntemlerle sağlamaktadır53. Bunlar, sınırsız vergilendirme yetkisi verilmesi, vergi kaynaklarının paylaştırılması, munzam kesir ve munzam vergi yolu ile gelir sağlanması, genel bütçe vergi gelirleri üzerinden pay verilmesi gibi yöntemlerdir. 4.2.1.1. Sınırsız Vergilendirme Yetkisi Verilmesi Bugüne kadar teorik planda çok tartışılmış olmakla birlikte pratik hayata aktarılamayan sınırsız vergilendirme yetkisi yönteminde yerel yönetimlerin vergi konu ve oranlarını belirleme konusunda belli bir sınırlamaya tabi olmaksızın tam bir vergileme yetkisine sahip olmaları amaçlanmaktadır. Mutlak vergilendirme yetkisinde yetki devri mümkün olmamakta, bu kullanım şekli demokrasi anlayışına ters düşmektedir. Bu nedenle yerel yönetimlere merkezi yönetimin yanı sıra sınırsız vergileme yetkisi verilmesini öngören bu sistem Türkiye’de uygulanmadığı gibi (Sakınç,2000:105) bugüne kadar saf bir biçimde hiçbir ülkede de uygulamaya konulamamıştır (TOBB,1996:18). Vergilendirme yetkisi uygulamada kısmi kullanım ve sistem içinde düzenlenme yetkisi şeklinde söz konusu olmalıdır (Tosuner,1995:260). Vergilendirme yetkisi demokratik, sosyal ve hukuk devleti olmanın verdiği bir zorunluluk ya da uluslar arası hukuk ve anlaşmalar gereğince sınırlandırılabilmekte veya kısmen devredilebilmektedir (Öncel, Kumrulu ve Çağan,2003:33-69). Yerel yönetimlere serbest vergileme yetkisinin 53 Bu yöntemler bazı bilimsel çalışmalarda 3’e (Sakınç,2000:105), bazı çalışmalarda da 5’e (Özfatura,1995:294 ) ayrılmaktadır. 203 verilmesini amaçlayan ve uygulamada bir örneği olmayan bu yöntemde, yerel yönetimlerin hiçbir kısıtlama ve sınırlamaya bağlı olmadan, kendi girişimleri ile tam vergilendirme yetkisine sahip olmaları öngörülmektedir (Dönmez,2002:174). Ancak, yerel yönetimlere konu ve oran sınırı olmaksızın diledikleri şekilde vergi koyabilme yetkisi verilse dahi ülkenin siyasi, sosyal, ekonomik şartları göz önünde bulundurularak merkezi yönetimin bu yetkiye bazı sınırlar koyması veya bazı kısıtlamalar getirmesi gerekli olacaktır. Çünkü yerel yönetimlere belli ölçüler içinde vergi koyma yetkisi tanınırken, bu yetkinin vergi kaynaklarının aşırı tüketilmesine ve savurganlığa sebep olmaması gerekir (Tamer,1997:49). Yerel yönetimlerce salınan vergiler yerel halk tarafından yeterince iyi algılanmadığı takdirde yerel hizmetlerin maliyeti olduğundan daha az takdir edilecek bu da yerel kamusal malların aşırı arzına sebep olacaktır (Akalın,1994:13). Bazı vergilerin yerel yönetimler tarafından tarh ve tahsili kaynak israfına sebep olabilirken, bazı vergiler için tersine bir durum da söz konusu olabilmektedir. Yerel yönetimler, vergi kaynağına rahat nüfuz edebiliyor, merkezi yönetime oranla daha etkin olabiliyorlarsa, vergi etkinliği bakımından daha avantajlı olacaklardır. Önceden gerekli kısıtlamalar getirilmediği takdirde, her yönetim aynı vergi kaynağını aşırı ölçüde zorlayabileceğinden kaynağın kuruması, çifte vergilemenin görülmesi, vergiden kaçınma ve vergi direncinin doğması gibi sonuçlarla karşılaşılabilecektir. Vergiler yerelleştikçe yani mali özerklik geliştikçe devletin ekonomiye müdahalesi küçülecektir. Yerel yönetimlerin devlet kaynaklarına ihtiyaçları arttığı oranda özerklikleri sınırlanacaktır (Tosuner,1995:260). Yerel yönetimler, yerel nitelikli bazı vergileri, vergi yükümlüsünün tercihlerine uydurabilme ve onların vergiye olan direncini kırabilme konularında merkezi yönetime kıyasla daha avantajlı durumdadır. Ancak, Türkiye’de böyle bir uygulamayı olanaksız kılan hukuki engeller mevcuttur. Anayasa, Bakanlar Kurulu’na vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapma yetkisi vermiştir. Bu durumda, yerel yönetimlere bazı vergi ve harçları toplama yetkisi verilse bile, yerel yönetimlerin bunları toplumun tercihlerine uydurabilme konusunda yetkisiz bulunmaktadır (Hamamcı,1990:184). Yerel vergiler, mali kaynakların geliştirilmesi bakımından büyük önem taşımakta ve dünyanın değişik yerlerinde değişik tipte ve önemde yerel vergiler bulunmaktadır. 204 Yerel vergileri türleri itibariyle üçe ayırmak mümkündür: i. Emlak Vergileri: Yerel verginin en yaygın biçimi olan emlak vergileri, arsa, arazi ve binaların kira ya da piyasa değerleri üzerinden alınan ve dünyanın birçok ülkesinde merkezi yönetimlerce yerel yönetimlere bırakılmış olan önemli bir gelir kaynağıdır. ii. Gelir Vergileri: Kuzey Amerika’da ve Avrupa’nın bazı ülkelerinde yerel yönetimler, kişisel gelirlere ve kısmen de işletmelerin karlarına vergi uygulamaktadırlar. Böylece bazı metropollerde bu tür vergiler, kentte yaşamı pahalı bir duruma getirerek kente göçü caydırıcı bir rol oynarken, kentsel hizmetlerin finansmanında ilave bir gelir kaynağı oluşturmaktadır. Özellikle “munzam kesir ilavesi” yoluyla belediyelere, kendi sınırları içinde toplanan devlet vergilerine yasa ile belirlenmiş sınırlar içerisinde vergi ekleme yetkisi verilerek, kentlerden elde edilen gelirlerin bir bölümünün yine ilgili kentlere geri dönmesi sağlanmaktadır. iii. Tüketim Vergileri: Halkın tükettiği mal ve hizmetlerden alınan değişik vergi türleri bulunmaktadır. Elektrik, su ve gaz tüketiminden, telekomünikasyon ve eğlenceden alınan yerel vergiler bulunmaktadır. Belediyelerin vergi oranlarını yasal sınırlar içinde belirleyebilmeleri, farklı belediyelerin farklı vergi oranları uygulayabilmeleri belediyelerin kaynak imkanlarını arttırmaktadır. Kentlerden farklı hizmet alan kişi ve kuruluşların bu kent belediyelerine farklı oranda vergi ödemesi, hakça bir uygulama olacaktır. Tüm belediyeler için tekdüzen vergiler koymak yerine, farklılıkları değerlendirmeye olanak verebilecek bir esnekliği belediyelerin yetkisine bırakmak, uygulamada daha yararlı sonuçlar verecektir. Bir belde halkı müşterek ihtiyaçlarını görmek için belediye teşkilatını demokratik olarak oluşturabiliyorsa, daha iyi kentsel yaşantı için kendilerini vergilendirebilmelidirler. Bu hizmetlerin görülmesi için de belediyelere belli sınırlar içinde vergi koyma yetkisi verilmeli (Tekeli,1982:328), kentlerde yaşamanın bedeli olarak kent hizmetlerinin finansmanı için yerel vergiler alınmalıdır. Bu usulde, yönetimlerin sonsuz vergileme yetkisi bulunmakla birlikte bu yetki, idari etkinlik faktörü, yerel yönetimlerin görev ve yetki alanı ile seçmenlerin oyları tarafından sınırlandırılmaktadır (Ulusoy,2000:133). 205 4.2.1.2. Vergi Kaynaklarının Paylaştırılması Vergi kaynaklarının yönetimlerarası paylaştırılması, bazı vergilerin merkezi yönetime, bazılarının da yerel yönetimlere bırakılmasıdır. Vergilendirme yetkisinin kullanımında ve bu yetkinin merkezi ve yerel yönetimler arasındaki bölüşümünde her ülkenin sosyal, ekonomik, siyasi ve tarihsel birikimleri etkili olmaktadır (Tosuner,1995:263). Vergi kaynaklarının paylaşılması uygulaması, idareler arasında tek vergilendirme otoritesi olacak şekilde bölüşülmesi sistemidir. Burada artık bir başka idarenin, aynı vergi kaynağına başvurma yani çifte vergileme tehlikesi bulunmamaktadır. Bu yöntem yönetimlerin birlikte kullandıkları vergi kaynaklarının yeterli olmamaya başlaması üzerine XIX. Yüzyılın başlarında özellikle federal devletlerde uygulanmaya başlanmış, çeşitli vergi kaynakları, bazı kıstaslar kullanılarak yönetimler arasında bölüşülmüştür. Günümüzde vergi kaynakların paylaşılması uygulaması yöntemini, pek çok ülkede görmekteyiz. Bu uygulama ABD’nde başlamış ve çeşitli değişimler göstererek günümüze kadar gelmiş ve Avrupa’daki federal devletlerde de çeşitli boyutlarda uygulanmaktadır. Ancak, tarihi gelişim sürecinde söz konusu vergi kaynakları zaman zaman yönetimler arasında el değiştirmiştir (Öncel,1992:68). Ayırma sistemi de denilen bu yöntemde çeşitli vergilerin tarh ve tahsil etme yetkisi merkezi ve yerel yönetimler arasında bölüştürülmesi öngörülmektedir. Bu bölüşümde merkezi yönetim şahsi vergilerde şahsileştirme yöntemini daha etkin bir biçimde kullanabileceği için şahsi vergilerin merkezi yönetime, yerel yönetimler tarafından daha kolay takip edilebilmesi nedeniyle ayni vergilerin de yerel yönetimlere bırakılması önerilmektedir (TOBB,1996:18). Vergi kaynaklarının paylaştırılması, kaynakların optimum etkinlikle kullanılmasına yardımcı olmaktadır. Çünkü yerel yönetimler, yerel nitelikteki bazı vergileri yükümlünün tercihine uydurabilmekte, vergiye direnci kırmada başarılı olabilmektedirler. Ayrıca, yerel yönelimler bazı vergilerde idari etkinliği sağlamada daha avantajlı olabilmektedirler (Dönmez,2002:162). Her ülkede vergi kaynaklarının paylaştırılmasıyla ilgili değişik uygulamalar olmakla birlikte genellikle gelir, servet ve gider vergileri gibi verimli ve gelişebilir vergilerin merkezi yönetim tarafından tahsili ve kullanılması esas alınmıştır. Bu vergiler ekonomik dalgalanmalarda, sosyal politikada önemli bir müdahale aracıdırlar. Buna karşılık yerel meclisler tarafından kabul edilen bir hizmet nedeniyle yerel halkın ödediği ve aynı 206 zamanda o yerel yönetimin sınırları içinde tahsil edilen vergiler yerel yönetimlere ait olmuştur. Bazı ülkelerde ise, bu tür vergiler o bölge yerel yönetimlerine ait olmakla birlikte merkezi yönetim tarafından belirlenmiş, bazı ülkelerde ise, yerel meclislere belirli ölçülerde vergi koyma veya vergi oranları, toplama usul ve zamanları ile ilgili karar verme yetkileri tanınmıştır (Dönmez,2002:168). Türkiye’de ise merkezi yönetim karşısında yerel yönetimlerin iktisadi gücü de aynı oranda artmadığından, yerel yönetimler önce iktisadi ve buna bağlı olarak da hukuki özerklik konusunda yeterince gelişememişlerdir (Ortaylı,1990:67). Yerel yönetimlerin yeterli mali kaynaklara sahip olmaları, kendi kaynakları üzerinde tasarruf yetkisi olması, onlara güçlü ve özerk kuruluş niteliğini kazandıran en önemli unsur olmaktadır. Bu nedenle demokratik ve güçlü yerel yönetim kurumuna sahip ülkelerde bu amacın gerçekleştirilmesinde başvurulan temel çözüm, yerel yönetimlere kimi vergileri toplama yetkisiyle birlikte kaynak yaratma yetkisinin tanınması olacaktır. Bu yetki, yerel yönetimlere, hizmet gereklerine uygun kaynak oluşturma imkanı verme yanında, yerel topluluğun sağladığı mali kaynakların harcanmasını daha titizlikle denetlenmesi, dolayısıyla yönetsel etkililik ve verimliliğin daha üst düzeyde sağlanması sonucunu doğurabilecektir (Uzun ve Kurt,2002:84). Merkezi yönetim karşısında güçlü bir konumda bulunan yerel yönetimlere sahip gelişmiş ülkelerde yerel yönetimler, yerel topluluğa karşı gerçek anlamda sorumlu olabilmelerini sağlayacak biçimde, kendi harcama ve gelir kalemlerini belirleyebilecek yetkilerle donatılmışlardır. 4.2.1.2.1. Bazı Vergilerin Yerel Yönetimlere Bırakılması Yasama organının veya merkezi yönetimlerin belirlediği yasal sınırlar içinde belediyelerin vergi oranlarını belirleyebilmeleri, belediyelerin farklı vergi kaynaklarına yönelmesine ve belediye gelir kaynaklarının daha verimli kullanılmasına sebep olmaktadır. Böyle bir esneklik ile farklı büyüklükte ve nitelikte şehirlerdeki belediyelere farklı ölçekte fırsatlar ve kaynaklar sağlanmış olur. Ancak, bu durum yerel özerkliklere duyulan beklentilere karşı daha hassas bir vergileme düzeni gerektirmektedir (Emrealp,1993:49). Etkin bir yönetimler arası mali ilişkiler sistemi yerel yönetimlerin istikrarlı ve yeterli bir gelir sağlama imkanına sahip olmalarını gerektirir. Bunun için de yerel vergi tabanının rasyonelleştirilmesi gerekir (Topal,2005:33). Vergi kaynaklarını paylaştırma yönteminden yararlanan 207 ülkeler geleneklerine, yasalarına, mali ve iktisadi olanaklarına göre değişik uygulamalara gitmektedirler. Geleneksel ve tarihsel faktörler nedeniyle yerleşmiş ve kökleşmiş yerel yönetim geleneğine sahip olan ülkelerde, bazı vergiler yerel yönetimler tarafından tahsil edilirken, Türkiye’de ise gelir kaynaklarının en verimlileri merkezi yönetimin tasarrufunda bulunmaktadır (Dönmez,2002:171). Bazı vergilerin yerel yönetimlere tahsisinde, genellikle gelir ve kurumlar vergisi gibi dolaysız vergilerle, özel tüketim, muamele ve gümrük vergileri gibi dolaylı vergiler merkezi yönetime bırakılmakta; emlak vergisi, çevre temizlik vergisi, ikamet vergisi, meslek vergisi ve bazı yerel satış vergileri gibi vergiler yerel yönetimlere bırakılmaktadır. (Nadaroğlu,1986:104). Merkezi vergilerin bir kısmının yerel yönetimlere bırakılmasında Brezilya ve Arjantin gibi ülkelerde başarısız sonuçlar alınırken, dikkatlice planlayıp kademe kademe uygulayan Malezya ve Endonezya gibi ülkelerde başarıyla uygulanmıştır (Tanzi,1995:74). Türkiye’nin aksine bazı Avrupa ülkelerinde emlak vergisi yerel yönetimler açısından önemli bir gelir kaynağı oluşturmaktadır. Emlak vergisinin belediye vergileri içindeki ağırlığı, emlak vergisinin dışında yerel geliri olmayan İngiltere’de %100 iken, Hollanda’da %63, Fransa’da %52, İspanya’da %36 ve İtalya’da %22’lik bir paya sahiptir (Topal,2005:38). Ayrıca ABD, Kanada ve Avustralya gibi ülkelerde emlak vergisinin tamamı yerel yönetimlere bırakılmış bulunmaktadır (Özdemir,2005a:354). Emlak vergisinin iyi bir yerel yönetim finansman kaynağı olabilmesi için vergi mükelleflerince algılanabilecek kadar yüksek bir oranla uygulanması gerekir (Sağbaş,2003:172). 4.2.1.2.2. Vergi Gelirleri Üzerinden Pay Verilmesi Bu yöntemde vergiler tek bir yönetim tarafından tarh ve tahsil olunmakta, sonra da bazı vergilerin toplam hasılası üzerinden diğer yönetimlere belli kriterlere göre pay verilmektedir. Payların dağıtımında, nüfus ölçütü yanında görülen hizmetler, az gelişmiş bölge olma, özel bölge olma, terör, kentleşme hızı (Falay, Kalaycıoğlu ve Özkırımlı:1996:39), vergi ödeme gücü, eğitim gören çocuk sayısı, merkeze uzaklık, yolların uzunluğu gibi esaslar da ölçü olarak alınmakta, bunlardan biri veya birkaçı birlikte uygulanabilmektedir (Öncel,1992:74; Nadaroğlu ve Keleş,1991:40). Gelir paylaşımında birkaç ölçütün birlikte uygulanması bölgeler arası gelir dağılımında etkinliği sağlayacaktır. Bu yöntemde vergilerin merkezi yönetim tarafından tahsili esas olup, belli kriterlere bağlı olarak bazı vergilerin yerel 208 yönetimlere aktarımı söz konusu olmaktadır. Birçok ülkede merkezi yönetimler kendilerine ait vergi gelirlerinden yerel yönetimlere pay vermektedirler (Dönmez,2002:171). Pay esasının ilk örnekleri 1919’dan sonra Almanya’da görülmeye başlamıştır. Gittikçe kuvvetlenen merkezi yönetim (Reich), daha önceleri Federe Devletler ve yerel yönetimlerce toplanan vergilerden önemlilerini eline almış ve bunlardan elde olunan gelirlerden tahsil yeri esasına göre bölgelere pay verilmiştir. Keza 1934’de ABD’de bazı vergiler, sözü edilen yöntemle, eyaletlerle merkezi yönetim arasında bölüşülmüştür. Ancak, eyaletlerin kendi kaynaklarından vazgeçmeme isteklerinin fazlalığından dolayı sistem çok gelişmemiştir. Pay esasına dayanan bu yöntemin Türkiye’deki ilk örneği ise, 1972 yılında Emlak Vergisi uygulaması ile ortaya çıkmış ve 1981 yılına gelinceye kadar il özel idareleri ve belediyelere çeşitli vergi gelirleri54 üzerinden belli oranlarda pay verilmiştir (Nadaroğlu ve Keleş,1991:33;TOBB,1996:19). Üniter devletlerde vergilerin üzerinden pay verme yetkisi merkezi yönetime ait olduğu için vergiler önce merkezi yönetim tarafından toplanmakta, sonra öngörülen kriterlere göre yerel yönetimlere, belirlenen vergiler üzerinden pay verilmektedir. Vergi potansiyeli ve yönetim örgütü zayıf olan yerel yönetimler vergilemeyi bizzat kendileri yürütürlerse kaynaklarının zayıf oluşu, idari etkinlik koşullarının ise hemen hiç mevcut olmayışı sebebiyle gelir kaybına uğrayacaklardır. Bu durumdaki yönetimler pay verme yönteminden yararlandıkları ölçüde mali olanaklarını da güçlendirmiş olacaklardır (Nadaroğlu,1986:108). Vergi gelirleri üzerinden pay verilmesi yöntemi, uygulamada merkezi yönetimin özellikle tercih ettiği bir vergi toplama yöntemi olarak gözükmektedir. Ancak, bu yöntem yerel yönetimlerin merkezi yönetimler tarafından toplanan paraları harcamaya yarayan bir organ haline gelmesine yol açıp, yerel yönetimlere mali kişilik kazandırmayacağı yönünden de eleştirilmektedir (Dönmez,2002:162). Pay verme yönteminde önemli sorunlardan biri, payın hangi kritere göre verileceğinin saptanmasıdır. 1981 yılında kabul edilen 2380 Sayılı Kanun’la belediye finansmanında köklü bir değişiklik yapılmıştır. Bu değişiklikle, bazı vergilerden değişik oranlarda pay 54 İl Özel idareleri’ne, Akaryakıt İstihsal Vergisi’nden %22, Motorlu Kara Taşıtları Vergisi ile Trafik Cezalarından %3, Orman Ürünleri Satışı’ndan %3, Emlak Vergisi’nden %35, Belediyeler’e ise, Gelir ve Kurumlar Vergisi’nden %5, Gümrük Vergisi’nden %15, Tekel Maddeleri Safi Geliri’nden %2, Akaryakıt İstihsal Vergisi’nden %8, Motorlu Kara Taşıtları Vergisi ile Trafik Cezalarından %11, Emlak Vergisi’nden %45 oranında pay verilmekteydi. 209 verilmesi yerine, belediyelere genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden belli oranda bir pay ayrılması ve bu payın belediyelere dağıtılması yöntemi kabul edilmiştir. 4.2.1.2.3. Vergi Kaynaklarını Paylaştırmanın Olumlu Yönleri i) Gelir imkanına kavuşan alt seviyedeki yönetimlerin mali özerklikleri bir dereceye kadar korunmuş olur. Harcama planlarını yürütebilmek için otonom bir gelire sahip olurlar ii) İdari bakımdan yetersiz olan bölgelere gelir imkanı sağlanır. Bu yönetimler verginin idaresi kendilerine bırakılmış olsaydı, vergi toplama örgütlerinin yetersiz olmasından dolayı vergi kaynağından gereğince faydalanamazlardı. iii) Çifte (mükerrer) vergileme önlenmektedir. Pay verme esasında vergi oranlarının aşırı derecede artmasına engel olunmakta ve birden çok vergi otoritesinin tek bir kaynaktan çifte vergi tahsil etme tehlikesi önlenmiş olmaktadır (Öncel,1992:71; TOBB,1996:19). iv) Yerel yönetimlerin mali kaynaklarının esas itibariyle yerel halk yerine merkez tarafından sağlanması, hemşehrilerin yerel yönetimlere karşı sorumluluk duygularını, katılımlarını, hemşehrilik bilinçlerinin gelişmesini olumsuz yönde etkilemektedir (Güllüce,2004:143). Yerel yöneticiler yerel vergilenebilir kapasiteyi yakından izleyerek, vergilendirme yetkisine sahip oldukları takdirde, kaynak tahsisinde etkili olabileceklerdir (Sakınç,2000:126). Ayrıca yerel vergi kaynakları harekete geçirileceği gibi yerel yöneticiler siyasal sorumlulukta üstlenmiş olacaklardır. Vergi kaynaklarının yönetimler arasında paylaştırılması, bu konuda tam bir özerkliğe kavuşan yerel yönetimleri halka karşı daha sorumlu davranmaya mecbur edecektir (Çalışkan ve Sağbaş,2005:328,329). 4.2.1.2.4. Vergi Kaynaklarını Paylaştırmanın Olumsuz Yönleri i. Yerel yönetimlerin merkeze olan mali bağımlılıklarını arttıracaktır. Çünkü pay esasında dağıtım şartlarını merkez tayin etmektedir. Bu sistem bazı ülkelerde bir kısım vergiler için uygulanmaktadır. Ancak, uygulama alanı tahsil edildiği bölgeye kolaylıkla tahsis edilebilen vergilerle sınırlıdır (Öncel,1992:72; TOBB,1996:19;Emil ve Yılmaz,2005:267). Vergi kaynaklarının paylaştırılması mali ve sosyal karakterdeki bazı sorunları da beraberinde getirebilmekte ve özellikle vergilendirmeye dayalı gelir kaynaklarının merkezi yönetimlerce ne ölçüde denetlenip sınırlandırma 210 getirilebileceği konusu tartışmalıdır. (Eddison-Tıkız,1993:14). Yerel yönetimlere kısmi bir vergi koyma ve toplama yetkisi verilmesi durumunda merkezi yönetim ile birlikte yerel yönetimlerin de aynı kaynak üzerinden vergilendirmeye gitmesi durumu oluşabilecek bu da aşırı vergilendirmeden dolayı kaynağın kuruması riskini ortaya çıkaracaktır (Ulusoy,2000:131). ii. Yerel yönetimlerin tam anlamıyla bağımsız vergileme yetkilerine sahip olmaları halinde, sermaye ile emeğin mobilitesi nedeniyle yönetimler arasında vergi rekabeti oluşabilecektir. Her yönetim, kendi yönünden sermayeyi yasal sınırları içine çekecek, kalabalıklaşmanın sosyal maliyetine katlanmamak için ise nüfusu gerektiğinde başka bölgelere göçe zorlayacak bir vergi politikası izleyecektir. Bu hal, sonuçta vergi kapasitelerinde azalışa sebep olacaktır. iii. Vergi kaynaklarının paylaşılması, görevlerinin gerektirdiği harcamalara kıyasla yerel yönetimlerin farklı vergi kapasitelerine sahip olmalarına yol açabilecektir (Nadaroğlu,1986:103). Fakir bir yerel yönetimden zengin bir yönetimin sunduğu hizmetlerin aynısının beklenebilmesi için çok daha yüksek oranlarda verginin ödenmesi gerekir (Stiglitz,1994:795). Vergi kaynaklarının merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında bölüşülmesi, bölgeler arası mali kapasite farklılığı sorununa yeterli bir çözüm olamamaktadır. iv. Vergi kaynaklarının paylaşılması sistemi, aynı zamanda ortak bir ekonomik politika uygulamasına da engel olacaktır. Bütün bu sakıncalar sistemin katı bir şekilde uygulanmasından kaynaklanmaktadır. Diğerleriyle birlikte kullanılması halinde bu sakıncalar hafifletilebilmektedir. Bugün salt bir kaynak ayrılması sistemi, herhangi bir ülkede uygulanmamaktadır (Öncel,1992:70). 4.2.1.3. Munzam Kesir ve Munzam Vergi Yolu ile Gelir Sağlanması Munzam kesir (ek yüzde) yöntemi, yerel yönetimlere, merkezi yönetim tarafından tahsil edilen bazı vergiler üzerine ek bir yüzde ekleme yetkisi verilmesidir. Munzam vergi ise, merkezi yönetim tarafından tahsil edilen vergilerin matrahları üzerinden yerel yönetimlere belli oranları aşmamak kaydıyla ek vergi koyma yetkisi verilmesidir. Her iki durumda da söz konusu ek yüzde ya da vergiyi maliye toplayıp, belediyelere aktarması uygulamayı kolaylaştırmaktadır (Dönmez,2002:175). Munzam kesir ve munzam vergi yolu ile yerel yönetimlere gelir sağlanması günümüzde 211 önemini yitirmiş eski bir uygulamadır. Munzam kesir uygulaması en son uygulayan Fransa’da 1976 yılında yürürlükten kaldırılmıştır (TOBB,1996:19). Munzam kesir yönteminin esası yerel yönetimlere, merkezi yönetim tarafından tahsil edilen bazı vergilere, hasılatı kendilerine ait olmak üzere ek bir vergi ilave etmek yetkisinin verilmesidir. Ancak, ilave edilecek verginin tutarını saptayan yerel yönetimin yetkili organı olduğu halde bu ilave miktarı tahsil edip yerel yönetime veren merkezi yönetimdir. Fransızca’da kullanılan “centime additionnel” deyimi ek yüzde birleri anlamına gelmekte ve dilimizde munzam kesir olarak ifade edilmektedir. Fransa’da 1789 inkılabından sonra yerel yönetimlerin mali ihtiyaçlarının büyük bir kısmı devletin vasıtasız vergiler üzerine koyduğu munzam kesirlerle karşılanmıştır. (Ülkmen,1960:135,140). Yerel yönetimlere kolayca gelir sağlamanın dışında hiçbir avantajı olmayan munzam kesir yönteminin modern vergicilik prensipleriyle bağdaştırılamadığından Fransa, Belçika, Hollanda, İspanya ve İsviçre’nin bazı kantonları başta olmak üzere hemen her ülkede uygulamadan kaldırılmıştır. Türkiye’de ise, 1913 tarihli geçici kanunla il özel idareleri için getirilmiş olan munzam kesir yöntemi ciddi olarak uygulanamadan 1929 yılında 1454 sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılmıştır. ABD’de Alaska ve Batı Virginia eyalet gelir vergilerinin, federal gelir vergisi oranı üzerine bir oran eklemek yoluyla tahsil edilmesi ve bazı yerel yönetimlerin isterlerse sınırları içerisinde bulunduğu eyaletlerin satış vergilerine %1 oranında ilavede bulunması şeklinde uygulamalar yer almaktadır. Almanya’da ise, federe devletler yerel yönetimlerin kilise vergilerini bu metodla tahsil etmektedir. Ancak, bu sistemin de kendisine özgü bazı sakıncaları bulunmaktadır. Bunlar şu şekilde sıralanabilir: i. Aynı vergi matrahına üstüste iki oranın uygulanması idare ve yükümlüler açısından zorluklar doğurur ve karışıklıklara sebep olur. ii. Bu uygulamalar vergiden kaçınmaya yol açar ve vergi oranına belli bir oranın ekletilerek tahsil ettirilmesi, ekonomik faaliyetlerin başka bölgelere kaydırılmasına sebep olur. iii. Sistem, (Öncel,1992:72,73). artan oranlı vergilerde aşırı yük getirebilir Munzam vergi kavramı (taxe additionnel veya surtaxe), merkezi yönetim tarafından tahsil edilen vergilerin matrahları üzerinden yerel 212 yönetimlere de belli oranları aşmamak üzere kendi hesaplarına vergi tarh etmek yetkisinin verilmesini ifade etmektedir. Bu vergide de ilave olarak alınacak miktarı saptayan yerel yönetim organları olduğu, halde bunu tahsil edip yerel yönetime veren merkezi yönetimdir (Ülkmen,1960:142). İsviçre’nin birçok kantonunda ve İtalya’da uygulama alanı bulmuş olan Munzam verginin değişik şekillerde uygulamaları bulunmaktadır. Türkiye’de, 1981 yılına kadar geçen dönemde gümrük vergisi üzerinden belediyeler için %15 oranında ek bir vergi alınmış ve belediyeler arasında nüfus esasına göre dağıtılmıştır (Ülkmen,1960:143). 4.2.1.4. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Pay Verilmesi Gelir bölüşümünde gelir dağılım oranlarının tespitinde temel ölçüt olarak nüfus gözönünde bulundurulmakla birlikte, kalkınmışlık seviyesi, olağanüstü hal durumları, yerleşim alanı, potansiyel gelir gücü gibi bazı kriterler de dikkate alınmalıdır. Bunun yanı sıra turistik yörelerde olduğu gibi mevsimlik değişken nüfusa sahip olan yerler ile nüfus sayımının yapıldığı günde kapalı ticaret merkezlerine sahip olan yerlerin olduğu (Şener,1998:14), yerel yönetimlerin öz gelirleri, gücü, kalkınmada öncelikli yörelerde olma özelliği, çevre yerel yönetimlere göre daha merkezi bir konumda olma durumu, hızlı nüfus artışı ve öncelik verilmesi gereken hizmetlerle ilgili ölçütler de dikkate alınmalı ve paylar tamamen önceden belli nesnel ölçütler içinde dağıtılmalıdır (Tamer,1997: 49;Güner,2004:150). Genel bütçe vergi gelirleri payının belediye gelirlerinin yaklaşık yarısını oluşturduğu düşünüldüğünde, Türkiye’de belediyelerin büyük ölçüde merkezce toplanan vergilerin yönetimler arasında bölüştürülmesi yoluyla finanse edildiği sonucu ortaya çıkmaktadır. Harcamalara katılma payları, belediye teşebbüs karları, belediye malları gelirleri, ücretler, cezalar ve borçlanma, gibi çeşitli gelirlerden oluşan vergi dışı gelirler Avrupa’da ortalama %11 seviyelerinde iken, Türkiye’de yaklaşık %35 seviyelerinde ve yüksek bir orana sahip bulunmaktadır (Topal,2005:39). 213 BELEDİYELERE (1) (1/4) (%) BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE PAYI TOPLAMI (2) (2/4) (%) ÖZEL İDARELERE (3) (3/4) (%) 214 1986 502 64,9 200 25,9 71 9,2 1987 763 65,4 296 25,4 107 9,2 1988 1.247 64,8 501 26,1 175 9,1 1989 2.063 65,5 774 24,6 311 9,9 1990 4.008 65,3 1.568 25,5 563 9,2 1991 6.900 65,4 2.685 25,4 968 9,2 1992 12.666 66,2 4.701 24,6 1.778 9,3 1993 23.925 64,8 9.625 26,1 3.358 9,1 1994 41.481 60,8 20.358 29,8 6.390 9,4 1995 94.811 62,9 39.981 26,5 15.951 10,6 1996 191.208 62,8 81.839 26,9 31.488 10,3 1997 419.321 62,9 170.785 25,6 77.064 11,6 1998 773.113 62,6 319.010 25,8 142.087 11,5 1999 1.224.236 62,4 511.766 26,1 224.994 11,5 2000 2.058.556 62,7 845.776 25,8 378.330 11,5 2001 3.250.875 62,4 1.364.760 26,2 597.458 11,5 2002 2.757.717 58,1 1.474.180 31,1 514.774 10,8 2003 3.051.572 56,9 1.635.029 30,5 674.608 12,6 2004 4.590.163 57,8 2.493.528 31,4 856.831 10,8 2005 5.337.167 52,6 3.806.396 37,5 996.288 9,8 Kaynak : Muhasebat Genel Müdürlüğü www.gib.gov.tr/fileadmin/userupload/VI/GBG/Tablo_13.xls. htm 6.3.2007 YILI Tablo 3.4: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilatı Üzerinden Yerel Yönetimlere Verilen Payların Dağılımı (1986 - 2005) (BİN YTL) 773 1.166 1.923 3.148 6.139 10.553 19.145 36.908 68.229 150.743 304.535 667.170 1.234.210 1.960.996 3.282.662 5.213.093 4.746.671 5.361.209 7.940.522 10.139.851 (1+2+3) (4) TOPLAM VERGİ GELİRLERİ İÇİNDEKİ PAY (%) 12,9 12,9 13,5 12,3 13,5 13,4 13,5 14,0 12,8 13,9 13,6 14,1 13,4 13,2 12,4 13,1 8,0 6,4 7,9 8,5 Tablo 3.4’de de görüldüğü gibi genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere ve il özel idarelerine değişik dönemlerde farklı oranlarda paylar verilmiştir. Bu kapsamda önce 1.1.1981 tarihli ve 2380 sayılı Yasa’yla, genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı toplamı üzerinden belediyelere %5 ve il özel idarelerine de %1 oranında pay verilmesi öngörülmüştür. 9 Mayıs 1984’te kabul edilen 3004 sayılı Yasa ile bu paylar %10,30 ve %2,30’a yükseltilmiştir. 11 Aralık 1985’te yürürlüğe giren 3239 sayılı Yasa’yla 2380 sayılı Yasa’da değişiklik yapılarak, genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere ve il özel idarelerine verilen paylar (bu giderlerin bütçede dengesizlik yarattığı gerekçesiyle) belediyeler için %10,30’dan %9,25’e (1985 yılında %8,15, 1986’da %8,55) ve il özel idareleri için de %2,30’dan %1,70’e (1985 yılında %1,15, 1986’da %1,20) indirilmiştir. Bu paylar da bütçe yasalarına konulan hükümlerle 1987 yılından itibaren belediyeler için %8,55, il özel idareleri için ise %1,20 olarak uygulanmış ancak, Anayasa Mahkemesi’nin 1996/5-1 sayılı Yürütmeyi Durdurma Kararından sonra, Yasa’nın öngördüğü eski oranların (9,25-1,70) uygulanmasına dönülmüştür. Son olarak fonları tasfiye eden 4629 sayılı Yasayla bu paylar belediyeler için %6, il özel idareleri için de %1,12 olarak saptanmıştır. Ayrıca, büyükşehir belediyesinin bulunduğu il merkezinde toplanan genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı üzerinden, o yerin büyükşehir belediyesine %5 oranında pay verilmektedir. Bütün bu düzenlemelerle, gelir paylaşımında ivme merkezi yönetime yönelmiş olup, yerel yönetimler son yirmi yılın en düşük gelir oranlarına sahip bulunmaktadırlar (Dönmez,2002:174). 4.3. Yerel Yönetimlerde Vergilendirme Sorunları Yerel yönetimler üzerlerine düşen görevleri yerine getirirken bu hizmetlerle ilgili veya ilgisi olmayan konularda çeşitli vergilerden yararlanmak istemektedirler. Ancak, bu gerek merkezi yönetimden gerekse belde sakinlerinden gelen tepkiler nedeniyle kolay gerçekleşecek gibi gözükmemektedir. Bu nedenle yerel yönetimler bu yetkiyi kullanırken birçok sorunlarla karşılaşmaktadırlar. 4.3.1. Kanuni Düzenlemelerin Yetersizliği Yerel yönetimlerin yapılarını düzenleyen kanunlar uzun yıllar uygulanmıştır. İl özel idarelerinin 1913, belediyelerin 1930, köylerin 1924 tarihli kanunları, aradan geçen uzun yıllara rağmen fazla bir değişikliğe uğramadan yürürlükte kalmışlardır. Çıkarıldığı yıllarda çok ileri düzeyde hazırlanmış ve o günün şartlarına uygun kanunlar oldukları halde aradan geçen uzun süreler sonunda bu kanunlar günlük hayattaki değişikliklere ve 215 insanların hizmet beklentilerine kolayca cevap verememişlerdir. Ekonomik ve sosyal gelişmelerin dinamiğine uzun süre ayak uydurmak çok güç olacağından, bu kanunlarda önemli değişiklikler yapmak gerekmiştir. Bu nedenle toplum yaşantısını etkileyen ve sınırlarını belirleyen başta anayasalar olmak üzere birçok kanun yeniden ele alınmış, günün koşullarına uygun düzenlemeler yapılmıştır. İl Özel İdaresi, Belediye ve Köy Kanunlarının, günün koşullarına göre uyarlanarak düzenlenmesi bu idareleri daha etkin kurumlar haline getirecektir (Nadaroğlu ve Varcan, 1997: 200,201). 1982 Anayasası’nda yerel yönetimlerin görevleriyle orantılı gelir kaynaklarına sahip olmaları gerektiği belirtilmiş ancak, bu kaynaklarla ilgili ayrıca bir hüküm konulmamıştır. Yerel yönetimlere özerk ve güçlü kuruluş olma niteliğini kazandıracak olan en önemli husus yeterli mali kaynağın sağlanması ve bu kaynakların etkin kullanımıyla olacaktır. Bu nedenle kaynak imkanları, bu kaynakları kullanma yetkileri ve mali denetim konuları kanunlarla açık ve düzenli bir şekilde hüküm altına alınmalıdır. Ayrıca kanunda dağınıklık ve uygulama güçlüklerinin olması, günün belediyecilik anlayışından uzak kalması gibi nedenlerden dolayı belediye gelirlerinin yeniden düzenlenmesi gerekmektedir. Harçlar, merkezi yönetim maliyesinde önemlerini çoktan kaybetmişlerdir. Çünkü merkezi yönetim maliyesi artık az gelirli çok sayıda dağınık yükümlülükler yerine, bol gelirli az sayıda yükümlülük prensibine göre yürütülmektedir. Buna karşılık harçlar, iyi düzenlenip etkin bir biçimde uygulanabildikleri takdirde yerel yönetimler için önemli bir gelir kaynağı olabilecektir (Nadaroğlu,1986:122). 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunuyla, belediyelere yaptıkları içmesuyu, kanalizasyon, yol gibi altyapı yatırımları için gereken kaynağın bir kısmını bu hizmetten yararlanan belde halkından sağlama imkanı getirilmiştir. Fakat raylı sistem, merkezi ısıtma sistemi, katı atık geri dönüşüm ve imha sistemi gibi yeni alt yapıyı kapsamaması, içmesuyu, kanalizasyon, yol gibi altyapı yatırımlarıyla sınırlı kalması, bina ve arsa vergi değerinin %2’sini geçememesi, emlak vergi değerlerinin gerçek değeri yansıtmaması, yatırım sürecinin uzamasının bedel tespitini zorlaştırması, seçmenlerin tepkilerinden çekinilmesi ve yasal engeller gibi nedenlerden dolayı bu gelir kaynağından belediyeler etkin bir şekilde yararlanamamaktadırlar. 216 4.3.2. Yerel Yönetimlerin Mali Kaynak Sorunları Türkiye’de yerel yönetimlerin mali kaynak konusunda önemli sorunları bulunmaktadır. Yerel yönetimlerin öz kaynak oluşturma imkanları çok sınırlıdır ve merkezi bütçeden alınan paylar yetersiz kalmaktadır. Merkezi yönetim yardımları konusunda geniş kapsamlı bir “Mali Tevzin Sistemi” oluşturulamamıştır (Coşkun ve Uzun,1999: 57). Yerel yönetimlerin mali kaynak sorunlarına şu şekilde çözümler getirilebilir: i. Merkezi yönetim - yerel yönetimler arasında adil bir gelir paylaşımı sağlamak, ii. Yerel kaynak imkanlarını arttırmak, iii. Borçlanma yetkisi tanıyarak, borç yönetimini geliştirmek, iv. Mali yönetimi ve denetimi geliştirmek, v. İller Bankası’nı etkin ve verimli hale getirmek, vi. 5000’den az nüfusa sahip olan belediyeleri köy tüzel kişiliğine dönüştürmek, vii. Köylerin ihtiyaçlarını öncelik sırasına göre İl Özel İdareleri aracılığıyla yerine getirmek. 4.3.3. Hizmet Alanının Optimum Seviyede Belirlenmemiş Olması Yerel yönetim birimlerinin hizmet sunmakla görevli oldukları alanın optimal büyüklükte olması, hizmetin başarılı ve etkin bir biçimde yürütülmesinin ön koşuludur. Yerel hizmetlerin yerel yönetimler tarafından yerine getirilmesi, hizmetlerin niteliğini ve verimliliğini arttırmakta, bürokrasiden kaynaklanan kaynak israfını azaltmakta ve hizmetlerin yerine getirilememesinden dolayı yerel yöneticilere doğrudan hesap sorulabildiği için denetim kolaylaşmaktadır. Sonsuz ihtiyaçları karşılayacak kısıtlı üretim faktörlerinin, en çok faydayı, en az maliyetle sağlayacak bir biçimde üretime kanalize etmesi gerektiğinden, hizmet götürülecek alanın gereği gibi saptanması çok önemli olmaktadır. Özellikle son yıllarda il sayıları belirlenirken, hizmet alanının büyüklüğü dikkate alınmadan siyasi amaçlarla birçok yer il yapılmış, birçok ilçeye de il olma sözü verilmiştir. Köylerin belediye olabilmesi de, hizmet alanının büyüklüğü ile ilgili arayışlar dışında, sadece nüfusun 5000’i aşması ile mümkün olabilmektedir. Böyle bir yapılanma, zaten kıt olan kaynakların verimli kullanılmaması sonucu kaynak israfına yol açmaktadır. Bu nedenle yerel yönetimlerin hizmet alanlarının, oy hesabına dayanan yaklaşımlar dışında, iktisadi kriterler göz önünde 217 bulundurularak 1997:201). belirlenmesi gerekmektedir (Nadaroğlu ve Varcan, 1981’den sonra yapılan bir dizi yasal düzenleme sonucu yerel yönetim gelirlerinde önemli ölçüde bir artış sağlanmış olmakla birlikte, merkezi yönetimin yerel yönetimlere bakışında köklü bir değişiklik gerçekleştirilememiş (TOBB,1996:130); toplumsal, ekonomik ve teknolojik gelişme karşısında, ne kaynakların optimum etkinlikte kullanılmasına yönelik bir gelir bölüşümü, ne de buna paralel olarak bir görev bölüşümü ve bunların doğal sonucu olarak birlikte yürütülecek kamu hizmetlerinin belirlenmesi gündeme getirilmemiştir (Hamamcı,1990:184). 4.3.4. Yönetimler Arası Görev ve Gelir Bölüşümü Sorunları Yerel yönetimlerden özellikle il özel idareleri ve köylerin görevlerinin büyük bir kısmı zamanla merkezi yönetime aktarılmıştır. Köylerin görevleri merkezi yönetimce üstlenilirken, il özel idarelerinin görevlerinin bir kısmı belediyeler tarafından, önemli bir kısmı da merkezi yönetimin taşra kuruluşları tarafından üstlenilmiştir. Fakat bu görevler mevzuatla il özel idarelerinden alınmadığı gibi il özel idareleri tarafından da fiilen yerine getirilmeye çalışılmaktadır (TOBB,2000:46; Falay,Ty:130; Geray,2002:270). Bu nedenle bazı hizmetler her yönetim tarafından yapılmak istenirken, bazı hizmetlerin yapılması yönetimler tarafından diğerine bırakılmakta, yerel yönetimler arasında, merkezi ve yerel yönetimler arasında veya bunların kendi içinde görev paylaşımı sorun olabilmektedir. Son yıllarda kanunlarla yapılan düzenlemelerle merkezi yönetimin üstlendiği birçok hizmet yerel yönetimlere bırakılmış, böylece görev karmaşasının önüne geçilmeye çalışılmıştır (Geray,2002:273-275). Yapılacak bu gibi düzenlemelerle, gerek merkezi yönetimle yerel yönetimler, gerekse yerel yönetimlerin kendi aralarındaki görev bölüşümünden kaynaklanan sorunlar, merkezi yönetimin hizmet yükünü azaltıcı yaklaşımlarla ele alınıp, görevlerin karmaşaya yer vermeyecek şekilde paylaştırılması amaçlanmaktadır. Ayrıca görev bölüşümünde kamusal düzen, kamu çıkarı ve gereklerine uygunluk, kamusal etkinlik ve verimlilik, hizmet ölçütü, mali tevzin, hizmetlerin finansmanı ve kaynak tesbitinde özel şartlar gözönünde bulundurulmaktadır (Tamer,Ty:76). Merkezi yönetim yerel yönetimlerin görevlerini yapabilmeleri için kaynak sağlamak ve kendi koşul ve durumlarına göre gelirlerini arttırma imkanı sağlamak zorundadır (TOBB,2000:53). Gerek 1961 Anayasası’nda, 218 gerekse 1982 Anayasa’nda, yerel yönetimlere görevleri ile orantılı gelir sağlanması gerektiği belirtilmesine ve hükümet programları ile kalkınma planlarında bu yönde hedefler belirlenmesine rağmen, uygulamada bu hususun gerçekleştirilmesi anlamında belediyeleri rahatlatıcı, iyileştirmeler yapılamamıştır (Öner,1997:218). Yerel yönetimlerin kendilerine verilen görevleri gereği gibi yerine getirebilmesi için görevleriyle orantılı kaynakların tahsis edilmiş olması gerekmektedir. Etkili bir yerel yönetimin gerçekleştirilebilmesi, etkili ve güçlü hareket edebilen bir yerel yönetim sayesinde gerçekleştirilebilecektir (Tortop,2001:8). Her ülkenin kendi gelişmişlik düzeyi, coğrafi ve demografik koşulları, gelir düzeyi, sosyal ve kültürel özellikleri, vb. nedenlerle, yerel yönetimlerin üstlendikleri hizmetlerde büyük farklılıklar gözlenmektedir Türkiye’de yerel yönetimlerin gelir kaynaklarına bakıldığında %80’i genel vergi gelirlerinden ayrılan paylar ve çeşitli transferler olmak üzere merkezi kaynaklardan oluşurken AB ülkelerinde ve ABD’nde bu oran hemen hemen tersinedir. Bu nedenle gelirler bölüştürülürken nüfus kriterinin yanı sıra55, kalkınmışlık derecesi, coğrafi konum, turistik potansiyel, başlanmış olan projelerin tamamlanması, yörenin ekonomik kapasitesinin vergi gelirleri içindeki payı vs. gibi kriterler de göz önünde bulundurularak yönetimler arasında gelir dağılımı yapılmalıdır. Böyle yapılmadığı takdirde genel bütçe vergi gelirlerinden özellikle belediyelere pay ayrılırken, sadece nüfus kriterinin göz önünde bulundurulması (Tekeli, Acartürk ve Görmüş,2005:281) ile mevsimlik nüfusu olağanüstü artan Marmaris, Alanya, Bodrum, Antalya, İstanbul’daki Adalar vb. ilçe ve iller ile nüfus sayımının yapıldığı pazar günleri işyerlerinin kapalı olması dolayısıyla nüfusu önemli ölçüde azalan İstanbul Eminönü gibi ticaret merkezlerinin yoğun olduğu yerlerin 55 Anayasa Mahkemesi büyükşehir belediyeleri arasındaki gelir paylaşımında sadece nüfus ölçütünün kullanılmasını Anayasaya aykırı bularak, 13.5.2004 tarih ve 2003/77 sayılı kararıyla iptal etmiştir. Anayasa Mahkemesi iptal gerekçesinde şunlar belirtilmektedir: “...Büyük şehir belediyelerinin görevleri yasalarda belirlenirken herhangi bir ayırım gözetilmemişse de, her büyük şehir belediyesinin yerine getirmek durumunda olduğu hizmetlerin nitelik ve nicelik itibarıyla farklılık göstereceği kuşkusuzdur. Herhangi bir büyük şehir belediyesinin nüfusu yanında yöredeki sanayi yoğunluğu, eğitim kurumlarının sayısı, gelişme hızı, üretim ve tüketim kapasitesi, kültür ve eğitim seviyesi ile ekonomik faktörler mahalli hizmetlerin niteliğini ve maliyetini doğrudan etkileyen unsurlardır. Bu etkenler gözetildiğinde belediyelerin hizmet maliyetlerinin her zaman nüfusla doğru orantılı olarak artmadığı bir gerçektir. Büyük şehir belediyelerinin il merkezlerinde toplanan genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan %60’lık payın, itiraz konusu kuralda olduğu gibi nüfus baz alınarak Anayasa’nın 127. maddesinde öngörülen biçimde belediyelere görevleriyle orantılı adil bir dağıtımının sağlanamayacağı açıktır”. 219 belediyeleri aleyhine bir sonuç ortaya çıkmıştır. Türkiye’de ekonomik yönden güçlü bir merkezi yönetim hizmetleri yanında, güçsüz yerel yönetim faaliyetleri bir arada yürütülmektedir. Yerel yönetimlerimiz, birçok hizmet konuları ile görevli tutuldukları halde, kendilerine tahsis edilen kaynaklar son derece yetersiz kaldığından, hizmetlerinin büyük bir kısmını yerine getirmekte sıkıntı yaşamaktadırlar. Köylerde, ekonomik birleşmeleri sağlıyacak ve onları üretim artışına sevkedecek yapılanmalar bulunmamakta, köy işleri imece ve salma usulleriyle yürütülmeye çalışılmaktadır. Yerel yönetimler, demokratik yönetimin ayrılmaz parçalarıdır. Yerinden yönetim sistemini benimseyen birçok ülkede eyaletlerin, belediyelerin geniş yetkileri bulunmakta, bunlara belli limitler içinde vergi koyma yetkisi tanınmaktadır. Türkiye’de, yerel yönetimlerin güçlü mali kaynakları bulunmamakta, devletin vereceği paylar ve yardımlar ile hizmetlerini yerine getirmeye çalışmaktadırlar. Bazı ülkelerde merkezi yönetim bütün gelir kaynaklarına hukuken sahip bulunurken, bazı ülkelerde ise, merkezi yönetim, tarihi gelişmeler sonucu yerel yönetimlere geniş bir mali özerklik tanımış, gelir toplama ve bunları harcama konularında geniş imkanlar sağlanmıştır (Özer,1976:25-34). 220 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM BELEDİYE BAŞKANLARININ MALİ ÖZERKLİĞİ ALGILAMA BİÇİMLERİ VE BAKIŞ AÇILARINA YÖNELİK BİR ANKET ÇALIŞMASI 1. ARAŞTIRMANIN AMACI Yerel yönetimler, devlet kurum ve kavramı ile oluşmuş geleneksel bir idari birimdir. İnsanlar topluca ve komşuca yaşamalarından doğan ortak sorunlarının çözümü için, düzenli hizmet veren, güçlü bir teşkilata ihtiyaç duymuşlardır. Devletin gelişmesine bağlı olarak ortaya çıkan bu organizasyona, zaman içerisinde yasal bir kimlik kazandırılmıştır. Böylece geleneksel olarak ortaya çıkan yerel yönetimler, bu tarihi gelişim içerisinde toplumsal yaşamdaki yerlerini almışlardır. Yerel yönetimlerin hizmet sunum ve etkinlikleri ile kaynakların etkin bir şekilde kullanılması hergeçen gün önem kazanmaktadır. Bunda, yapıları, görevleri ve sorumlulukları ülkeden ülkeye farklılık göstermesine rağmen yerel yönetimlerin kamu harcamalarındaki payının giderek artması, merkezi yönetimlerden yerel yönetimlere daha fazla yetki ve görevlerin devredilerek hizmetlerde yerelliğe doğru geçilmesi, halka yakın yerel yönetimlerin daha iyi hizmet sunabilecekleri ve yerel yönetimlerin halkın ihtiyaçlarına daha kolay ve etkin cevap verebilecekleri anlayışı etkili olmuştur. Bu gelişmeler yerel yönetimlerin yerine getirmekte oldukları mal ve hizmetlerin kalitesi ve kaynakların etkinliği konularını daha önemli hale getirmiştir. Bu anket çalışmasının amacı, belediye başkanlarının mali kaynak, idari yapılanma, görev ve yetkiler açısından mali özerklikten ne anladıklarını ortaya koyarak; belediyelerin mali anlamda özerkliğinin sağlanması ile belediye hizmetlerinin etkin bir şekilde yerine getirilmesi arasındaki ilişkileri tespit etmektir. Böylece anket verileri ve belediye başkanlarının önerileri sonucunda Türkiye gerçekleri de dikkate alınarak mali özerklik bağlamında değerlendirmeler yapılarak yerel yönetimlerin hizmet etkinliğinin sağlanması için çözüm önerileri ortaya konulmuştur. 2. ARAŞTIRMANIN ALANI VE ÖRNEK KİTLESİ Bilimsel araştırmaların hem zaman hem de maliyet açısından külfetli olması ve çalışmaların belirli bir zaman dilimi içerisinde tamamlanmak zorunda olması nedeniyle araştırmacılar konu edindikleri araştırma alanında (araştırmanın evreni) bulunan bütün denekleri araştırmaya dahil etme 221 şansına sahip değildirler. Bu nedenle, araştırmacılar araştırdıkları alanı temsil ettiklerine inandıkları küçük bir grubu (örnek kütleyi) değişik yöntemler kullanarak oluşturup çalışmalarını bu kütle üzerinde yürütürler. Bu kütleye ilişkin bulgularını ise evrene genellerler. Kural olarak örnek kütlenin büyüklüğü evrene yaklaştıkça, örnek kütlenin temsil gücü artmaktadır. Örnek kütle belirlenirken, olasılığa dayalı (önyargısız) ve olasılığa dayalı olmayan (önyargılı) örnekleme yöntemlerinden birisi kullanılmaktadır. Bu çalışmamızda olasılığa dayalı örnekleme yöntemlerinden en yaygın kullanılanı olan basit tesadüfi örnekleme yöntemi kullanılmıştır. Genellikle istatistikçilerin kabul ettikleri görüşe göre; 100.000 ve üzeri evren büyüklükleri için, 384 adetlik örnek büyüklüğü kabul edilebilir bir büyüklük olarak yeterli görülmektedir (Çiçek,2006:98). Bu kriterler göz önünde bulundurularak yapılan anket çalışmasında Türkiye’deki toplam 3225 belediyeden 270’i örnek kitle olarak yeterli görülmüştür. Aşağıda Tablo 4.1’de Türkiye’de bulunan belediye tüzel kişiliklerinin türleri ve sayıları verilmiştir. Anketimize cevap veren belediyeler bu belediyeler arasıdan rastgele seçilmiştir. Tablo 4.1: Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ 16 Büyükşehir İlçe Belediyesi 101 Büyükşehir İlk Kademe Belediyesi 283 İl Belediyesi 65 İlçe Belediyesi (Büyükşehir Sınırlarına Girenler Hariç) 749 Belde Belediyesi 2011 Toplam 3225 Kaynak: www.mahalli-idareler.gov.tr/belediye/belediye_istatistik.xls. 02.02.2007 Bu araştırmada kullanılan 270 belediyenin türleri ve sayıları ise, aşağıdaki Tablo 4.2’de gösterilmiştir. Bu bağlamda araştırmamız kapsamında değerledirmeye aldığımız 270 belediye örnek kitleyi oluşturmakta ve araştırma alanımızı oluşturan 3225 belediyenin düşüncelerini açıklamada yeterli olacağı kabul edilmektedir. Anketimize cevap veren belediyelerin gerçek sayı ve oranlarına bakıldığında da bu oranların yeterli olduğu görülmektedir. Bütün bu bilgilerin ışığında araştırmadan elde ettiğimiz sonuçlardan tüm Türkiye için genel yargılara ulaşılacaktır. 222 Tablo 4.2: Anket Yapılan Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı Büyükşehir Belediyesi İl Belediyesi İlçe Belediyesi Belde Belediyesi Toplam Sıklık Yüzde Geçerli Yüzde 11 24 144 91 270 4,1 8,9 53,3 33,7 100,0 4,1 8,9 53,3 33,7 100,0 3. ARAŞTIRMANIN YÖNTEMİ Araştırma verileri anket yöntemi ile toplanmıştır. Verilere daha kısa sürede ulaşılması, düşük maliyetle daha doğru ve sağlıklı sonuçlar elde edilmesi için bazı kişi ve kurumlardan destek alınmıştır. Ayrıca süre sıkıntısı ve maliyet nedeniyle yerelnet ve belediyelerin web adreslerinden belediye başkanlarının elektronik posta adreslerine ulaşılmış ve belli aralıklarla anket formu gönderilmiştir. Gönderilen anket formlarının bir kısmı email adreslerinin etkin olmaması nedeniyle belediye başkanlarına ulaşmadan geri dönerken, büyük bir bir kısmından cevap alınamamış, özellikle doğu ve güneydoğı Anadolu bölgelerindeki belediyelerimizden çok az cevap alınmıştır. Sürenin kısalığına rağmen 296 belediyeden faks, posta, elektronik posta ve doğrudan görüşmeler yoluyla cevap alınmıştır. Bunların 26 tanesi bilgi eksikliği ve değerlendirme aşamasından sonra elimize ulaşması nedeniyle kullanılmamış, 270 tanesi ise değerlendirmeye alınmıştır. Aslında formların sayı olarak daha fazla doldurulmamasında sürenin kısıtlı olması, belediye başkanlarının yoğunluğu, belediyelerde internet kullanımının yaygın olmaması ve çeşitli gerekçelerle bilgi verilmek istenmemesi gibi birçok neden bulunmaktadır. Çalışmada yargısal örnekleme metodu esas alınarak, belirli sayıdaki örneklemin ana kütleyi temsil ettiği varsayımıyla, elde edilen bulgular genelleştirilmiştir. Böylece, 270 belediye başkanından alınan cevapların genel olarak tüm belediye başkanlarının görüşünü yansıttığı varsayılmıştır. Çok amaçlı olarak hazırlanan soruların kolay anlaşılır olmasına; soruların, açık, sade ve anlaşılır bir dille hazırlanmasına; cevap şıklarının her hangi bir yönlendirmeye meydan vermemesine özen gösterilmiştir. 4. ANKET FORMU Araştırmada kullanılan anketin bir örneği tezin sonunda Ek 1’de verilmiştir. Toplam 15 sorudan oluşmakta ancak 14. soru içerisinde ayrıca 12 223 soru daha bulunmaktadır. Anket sorularında önce yerel yönetimin, belediye başkanlarının durumunu tespit etmeye yönelik sorular sorulmuş, daha sonra belediye başkanlarının mali özerkliği algılama biçimleri, bakış açıları ve mali özerklikle ilgili görüşlerini öğrenmeye yönelik sorular sorulmuştur. Anket çalışması yapılırken; coğrafi bölge, nüfus, tüzel kişiliğin yapısı, belediye başkanlarının mezuniyet durumları sabit değişken olarak ele alınmıştır. Çok yönlü bir araştırma ve sağlıklı bir değerlendirme yapılmak istenmiş, bu nedenle anket formunda çoktan seçmeli ve sıralama sorularına yer verilerek belediye başkanlarının görüşleri alınmaya çalışılmıştır. 5. VERİ TEKNİKLER ANALİZİ VE KULLANILAN İSTATİSTİKSEL Değerlendirilebilir niteliklere sahip anket formlarının analizinde Sosyal Bilimler İçin İstatistik Paketi (Statistical Package for Social ScienceSPSS 11.5 for Windows) kullanılmıştır. SPSS programı iktisat, işletme, maliye, sosyoloji, psikoloji ve pazarlama gibi birçok sosyal bilim alanında yaygın olarak kullanılmaktadır. Herhangi bir karışıklığa yol açmaması için analizden önce bütün veriler numaralandırılmıştır. Araştırmada sıklık (frekans) ve yüzde oranları tablo analizi ile çapraz tablo analiz teknikleri kullanılmıştır. Anket formunda yer alan değişkenlerin sıklık (frekans) ve yüzdelerinin hesaplanması, sorulara verilen yanıtların dağılımını incelemek açısından önem arz etmektedir. Sıklık, miktar ve sayı olarak bilgi sunarken, yüzdeler ise oransal olarak bilgi vermekte ve değer ifade etmektedir. Çapraz tablo analizinde ise, varsa farklı değişkenler arasındaki ilişkinin derecesi araştırılmaktadır (Çiçek,2006:100). 6. ÖRNEK KİTLE HAKKINDA GENEL BİLGİLER Örneğe dayanarak evren hakkında genellemeler yapabilmek için, örnek kitlenin ana kitleyi (evreni) temsil yeteneğinin olması gerekmektedir. Araştırmamızda kullanılan örnek kitlenin evreni temsil yeteneğinin olup olmadığı sınanmıştır. Anket çalışması yapılırken mümkün olduğunca çok sayıda belediye başkanına ulaşılmak istenmiş; tüzel kişilik, nüfus, bölge ve eğitim gibi herhangi bir kriter kabul edilmemiştir. Zira, örneklem seçiminde taraf tutulmayarak rasgeleleştirme yapmak araştırmanın güvenilirliği açısından gerekli görülmektedir (Çiçek,2006:101). Aşağıda ankete katılan 270 belediye başkanının kendisi ve idarecisi olduğu belediye hakkında genel bilgiler verilmektedir. Ankete katılan belediye başkanlarının vereceği bu bilgiler, belediye başkanlarının mali 224 özerkliğe bakış açılarını ortaya koymamızda yardımcı olacaktır. Belediye başkanlarının eğitim durumu ve yörenin coğrafi ve demografik yapısının mali özerkliğe bakış açısında etkili olup olmadığı hakkında bilgi verecektir. Bunun için, öncelikle anketimize cevap vermiş olan belediye başkanlarının ve görev yaptıkları il, ilçe ve beldelerin genel olarak nasıl bir yapıya sahip olduklarının ortaya konması, anketin sağlıklı değerlendirmesine yardımcı olacaktır. Aşağıdaki tablolar incelendiğinde ankete katılan belediye başkanları ve görev yaptıkları yerler hakkında genel bir fikir edinilmiş olacaktır. Tablo 4.3’de ankete katılan belediye başkanlarının öğrenim durumlarının dağılımı görülmektedir. Buna göre, ankete katılan belediye başkanlarından %5,6’sı ilköğretim mezunu, %19,3’ü orta öğretim (lise) mezunu, %12,6’sı yüksek okul mezunu, %52,2’si üniversite mezunu ve %10,4’ü ise yüksek lisans-doktora mezunudur.56 Tablo 4.3: Ankete Katılan Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumu İlk öğretim Orta öğretim Yüksek okul Üniversite Yüksek lisans-Doktora Toplam Sıklık 15 52 34 141 28 270 Yüzde 5,6 19,3 12,6 52,2 10,4 100,0 Geçerli Yüzde 5,6 19,3 12,6 52,2 10,4 100,0 Tablo 4.3’den de anlaşıldığı gibi her eğitim düzeyinden belediye başkanı ankete katılırken, ankete katılan belediye başkanlarının % 75,2’si, yüksek okul ve üzeri eğitim görmüş kişilerdir Tablo 4.4’de, ankete katılan belediye başkanlarının hangi bölgede görev yaptıkları görülmektedir. Buna göre, ankete katılan belediye 56 26 Mart 1989 Mahalli idareler seçimleri sonuçlarına göre belediye başkanlarının eğitim durumu şu şekildeydi: 2361 belediye başkanından 957’si (%41) İlkokul, 731’i (%31) Ortaokul ve Lise, 673’ü (%28) Yüksek okul ve Fakülte mezunuydu (ÖZHAN, 1995:11). 27 Mart 1994 Mahalli idareler seçimleri sonuçlarına göre belediye başkanlarının eğitim durumu ise şu şekildeydi: 2707 belediye başkanından 905’i (%33) İlkokul, 910’u (%34) Ortaokul ve Lise, 892’si (%33) Yüksek okul ve Fakülte mezunuydu (ÖZHAN,1995:13). Yüksek öğretim oranlarına yüksek okulların da dahil edilmiş olduğu, Doğu ve Güneydoğu bölgelerimizde aşiret sistemi gibi sosyal nedenlerin var olduğu düşünüldüğünde belediye başkanlarının öğrenim seviyesinin yeterli olmadığı görülecektir. 225 başkanlarının %18,1’i Akdeniz Bölgesi’nde, %5,6’sı Doğu Anadolu Bölgesi’nde, %15,2’si Ege Bölgesi’nde, %18,9’u Marmara Bölgesi’nde, %20’si İç Anadolu Bölgesi’nde, %20,7’si Karadeniz Bölgesi’nde ve %1,5’i Güneydoğu Anadolu Bölgesi’nde görev yapmaktadır. Anketi her bölgeden belediye başkanı cevaplayarak değişik bölgelerdeki belediyelerin durumlarını yansıtmışlardır. Tablo 4.4: Belediye Başkanının Görev Yaptığı Bölge Sıklık Yüzde Geçerli Yüzde Akdeniz Bölgesi Doğu Anadolu Bölgesi Ege Bölgesi Marmara Bölgesi İç Anadolu Bölgesi Karadeniz Bölgesi Güneydoğu Anadolu Bölgesi 49 15 41 51 54 56 4 18,1 5,6 15,2 18,9 20,0 20,7 1,5 18,1 5,6 15,2 18,9 20,0 20,7 1,5 Toplam 270 100,0 100,0 Ankete katılan belediye başkanlarının görev yaptıkları belediyelerin hangi nüfus aralığına dahil olduğu Tablo 4.5’de görülmektedir. Tabloya göre, ankete katılan belediye başkanlarının görev yaptıkları belediyelerin nüfus aralığına baktığımızda belediyelerin %1,5’i 0–1.999 aralığında ve nüfusu 2.000’in altında, % 19,6’sı 2.000–4.999 aralığında ve nüfusu 5.000’in altında, % 21,5’i 5.000–9.999 aralığında ve nüfusu 10.000’in altında, % 30’u 10.000–49.999 aralığında ve nüfusu 50.000’in altında, % 4,8’i 50.000– 99.999 aralığında ve nüfusu 100.000’in altında, % 13,7’si 100.000–499.999 aralığında ve nüfusu 500.000’in altında ve geriye kalan %8.9’un nüfusu 500.000’in üzerinde yer almaktadır. Bu tablodaki dağılım ile 2. Bölümde “Belediyelerin Nüfus Gurubuna Göre Dağılımı”nı gösteren Tablo 2.4’deki dağılım arasında paralellik bulunmakta, her aralıktan belediye yer almaktadır. 226 Tablo 4.5: Ankete Katılan Belediyelerin Nüfus Aralığı 0–1.999 2.000–4.999 5.000–9.999 10.000–49.999 50.000–99.999 100.000–499.999 500.000+ Toplam Sıklık Yüzde Geçerli Yüzde 4 53 58 81 13 37 24 270 1,5 19,6 21,5 30,0 4,8 13,7 8,9 100,0 1,5 19,6 21,5 30,0 4,8 13,7 8,9 100,0 7. ARAŞTIRMANIN BULGULARI Araştırmada sıklık (frekans) ve yüzde oran tablo ile çapraz tablo istatistiksel teknikleri kullanılmıştır. Çalışmanın bu kısmında önce verilen cevapların sıklık ve yüzde oranları bulunmuş ve farklı sorular arasındaki ilişkinin (bağımlılık) ortaya konacağı, çapraz tablolar oluşturularak çapraz analiz yapılmıştır. 7.1. Sıklık ve Yüzde Dağılımı Analizi Bu kısımda, ankete katılan belediye başkanlarının her bir soruya verdikleri cevaplar yüzde analize tabi tutulmaktadır. 7.1 başlığı altında oluşturulan tablolarda soru, seçenekler, ayrı ayrı ve toplam olarak sıklık, yüzde oranlar ve birikimli yüzde oranlar yer almaktadır. Bu analiz sırasında, benzer sorulara yanıt alınacak olan anket soruları gruplandırılarak ele alınmıştır. 7.1.1. Belediye Başkanlarının Mali Özerkliği Algılama Biçimleri Bu kısımda belediye başkanlarının mali özerkliği algılama biçimleri belirlenmeye çalışılmıştır. Bu nedenle anketimizde belediye başkanlarına sorulmuş olan 2 tane çoktan seçmeli sorunun ve değerlendirilmesi istenen 14. sorudaki ilk dört ifadenin cevapları analiz edilerek elde ettiğimiz sonuçlar değerlendirilmiştir. İlk olarak, ankete katılan belediye başkanlarına anket formunda 4. sırada yer alan “Yerel yönetimlerin özerkliği sizce neyi ifade etmektedir?” şeklinde yöneltilen, soruya verilen yanıtların dağılımı Tablo 4.6’da gösterilmiştir. 227 Tablo 4.6: Belediye Başkanlarının Yerel Yönetimlerin Özerkliği Hakkındaki Düşünceleri Sıklık Yüzde Geçerli Yüzde İdari anlamda bağımsız olma 55 20,4 20,6 Mali anlamda bağımsız olma 46 17,0 17,2 Siyasi anlamda bağımsız olma Hepsi Diğer Toplam Cevapsız Toplam 16 146 4 267 3 270 5,9 54,1 1,5 98,9 1,1 100,0 6,0 54,7 1,5 100,0 Bu tablodan da görüldüğü gibi 270 kişilik örnek kitlenin 55’i (%20,4) idari anlamda bağımsız olma, 46’sı (%17) mali anlamda bağımsız olma, 16’sı (%5,9) siyasi anlamda bağımsız olma, 146’sı (%54,1) hepsi ve 4’ü de (%1,5) diğer bir ifade kullanarak tanımlamışlar, 3 belediye başkanı ise (%1,1) cevap vermemiştir. Tablo 4.6’da gösterilen dağılımda belediye başkanlarının %54’ü gibi bir çoğunluğunun yerel yönetimlerin özerkliğinden idari, mali ve siyasi anlamda özerk olma olarak algılamaktadırlar. Belediye başkanlarının rahat bir hareket imkanı ve her türlü müdahaleden uzak olmak istedikleri anlaşılmaktadır. Yukarıdaki soru ile ilişkili olarak, Belediye başkanlarına belediyelerin mali anlamda özerk olabilmesi için öncelikle sahip olmaları gereken unsurların neler olduğu sorulmuş, “Yerel yönetimlerin mali anlamda özerk olması için gerekli unsurları öncelik sırasına göre sıralayınız?” şeklinde anket formunda 6. soruya belediye başkanlarının verdikleri yanıtların dağılımı Tablo 4.7’de gösterilmiştir. 228 Tablo 4.7: Yerel Yönetimlerin Mali Anlamda Özerk Olabilmesi İçin Gerekli Unsurlar Karar alma ve uygulama serbestisi olan bağımsız organların olması Yönetimler arasında dengeli görev ve gelir bölüşümünün olması Mali kaynaklara ve harcama yetkisine sahip olması Vesayet denetiminin sınırlandırılması Toplam Cevapsız Toplam Sıklık Yüzde Geçerli Yüzde 56 20,7 21,3 52 19,3 19,8 148 54,8 56,3 7 263 7 270 2,6 97,4 2,6 100,0 2,7 100,0 Bu tabloya göre; belediye başkanlarının 56’sı (%20,7) Karar alma ve uygulama serbestisi olan bağımsız organların olması, 52’si (%19,3) Yönetimler arasında dengeli görev ve gelir bölüşümünün olması, 148’i (%54,8) Mali kaynaklara ve harcama yetkisine sahip olması, 7’si (%2.6) Vesayet denetiminin sınırlandırılması gerektiği yönünde öncelikle olması gereken unsurları belirtirken 7’si de bu soruya (%2.6) cevap vermemiştir. Bu tablo’dan belediye başkanlarının yarısından çoğunun (%54,8) mali kaynaklara ve harcama yetkisine sahip olmayı en önemli unsur olarak gördüğü, %97’sinin ise vesayet denetiminin sınırlandırılmasını en önemsiz unsur olarak gördüğü anlaşılmaktadır. Belediye başkanlarının belediyelerin mali ve idari özerkliğe sahip olup olmadıkları ve mali açıdan yeterli kaynağı bulunup bulunmadığı yönündeki görüşlerini öğrenmek amacıyla 14. sorunun ilk dört ifadesine görüşlerini belirtmeleri istenmiştir. Anket formumuzda 14. sorudaki “Yerel yönetimler mali özerkliğe sahip bulunmaktadır” şeklindeki ilk ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.8’de gösterilmiştir. 229 Tablo 4.8: Yerel Yönetimler Mali Özerkliğe Sahip Bulunmaktadır. Kesinlikle katılıyorum Katılıyorum Kısmen katılıyorum Katılmıyorum Kesinlikle katılmıyorum Toplam Cevapsız Toplam Sıklık Yüzde Geçerli Yüzde 33 29 85 72 41 260 10 270 12,2 10,7 31,5 26,7 15,2 96,3 3,7 100,0 12,7 11,2 32,7 27,7 15,8 100,0 Ankete katılan belediye başkanlarının 33’ü (%12,2) Kesinlikle katılıyorum, 29’u (%10,7) Katılıyorum, 85’i (%31,5) Kısmen katılıyorum, 72’i (%26,5) Katılmıyorum, 41’i (%15,2) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını verirken, 10 kişi de (%3,6) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılmayanların oranına baktığımızda %41,7 olarak görülmekte, bu dağılım bize belediye başkanlarının belediyelerin mali anlamda özerk olmadıkları yönündeki düşüncelerinin daha yüksek olduğunu göstermektedir. Anket formumuzda 14. sorudaki “Yerel yönetimler idari özerkliğe sahip bulunmaktadır” şeklindeki ikinci ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.9’da gösterilmiştir. Tablo 4.9: Yerel Yönetimler İdari Özerkliğe Sahip Bulunmaktadır. Kesinlikle katılıyorum Katılıyorum Kısmen katılıyorum Katılmıyorum Kesinlikle katılmıyorum Toplam Cevapsız Toplam Sıklık Yüzde Geçerli Yüzde 27 100 77 36 22 262 8 270 10,0 37,0 28,5 13,3 8,1 97,0 3,0 100,0 10,3 38,2 29,4 13,7 8,4 100,0 Ankete katılan belediye başkanlarının 27’si (%10) Kesinlikle katılıyorum, 100’ü (%37) Katılıyorum, 77’si (%28,5) Kısmen katılıyorum, 36’sı (%13,3) Katılmıyorum, 22’si (%8,1) Kesinlikle katılmıyorum 230 cevaplarını verirken, 8 kişi de (%3) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılmayanların oranına baktığımızda %21,4 olarak görülmekte, bu dağılım bize belediye başkanlarının belediyelerin idari anlamda özerk oldukları yönünde bir düşünceye sahip olduklarını göstermektedir. Anket formumuzda 14. sorudaki “Merkezi yönetimlerce ayrılan gelir kaynakları yerel yönetimler arasında adil olarak paylaştırılmaktadır” şeklindeki üçüncü ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.10’da gösterilmiştir. Tablo 4.10: Merkezi Yönetimlerce Ayrılan Gelir Kaynakları Yerel Yönetimler Arasında Adil Olarak Paylaştırılmaktadır. Kesinlikle katılıyorum Katılıyorum Kısmen katılıyorum Katılmıyorum Kesinlikle katılmıyorum Toplam Cevapsız Toplam Sıklık Yüzde Geçerli Yüzde 37 37 48 93 45 260 10 270 13,7 13,7 17,8 34,4 16,7 96,3 3,7 100,0 14,2 14,2 18,5 35,8 17,3 100,0 Ankete katılan belediye başkanlarının 37’si (%13,7) Kesinlikle katılıyorum, 37’si (%13,7) Katılıyorum, 48’i (%17,8) Kısmen katılıyorum, 93’ü (%34,4) Katılmıyorum, 45’i (%16,7) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını verirken, 10 kişi de (%3,6) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılmayanların oranına baktığımızda %51,1 olarak görülmekte, bu dağılıma göre belediye başkanları merkezi yönetimlerce ayrılan gelir kaynaklarının yerel yönetimler arasında adil olarak paylaştırılmadığı yönünde bir düşünceye sahip olduklarını göstermektedir. Anket formumuzda 14. sorudaki “Yerel yönetimlerin mevcut yetkileri mali açıdan yeterli düzeydedir.” şeklindeki dördüncü ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.11’de gösterilmiştir. 231 Tablo 4.11: Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeydedir. Kesinlikle katılıyorum Katılıyorum Kısmen katılıyorum Katılmıyorum Kesinlikle katılmıyorum Toplam Cevapsız Toplam Sıklık Yüzde Geçerli Yüzde 6 23 73 72 86 260 10 270 2,2 8,5 27,0 26,7 31,9 96,3 3,7 100,0 2,3 8,8 28,1 27,7 33,1 100,0 Ankete katılan belediye başkanlarının 6’sı (%2,2) Kesinlikle katılıyorum, 23’ü (%8,5) Katılıyorum, 73’ü (%27) Kısmen katılıyorum, 72’si (%26,7) Katılmıyorum, 86’sı (%31,9) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını verirken, 10 kişi de (%3,6) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılmayanların oranına baktığımızda %58,6 olarak görülmekte, bu dağılıma göre belediye başkanlarının belediyelerin mevcut mali yetkilerini yeterli düzeyde bulmadıkları anlaşılmaktadır. 7.1.2. Belediye Başkanlarının Mali Düzenlemelerle İlgili Görüşleri Belediye başkanlarının, belediyeleri ilgilendiren mali düzenlemelerle ilgili görüşleri mali özerkliğe bakış açılarının ortaya konması açısından oldukça önem arz etmektedir. Özellikle belediyelerin en önemli gelir kaynağını ilgilendiren kriterlerin belirlenmesinde ve görev dağılımında etkinliğin sağlanmasında belediyelerin görüşleri önemli olmaktadır. Bu kısımda anketimizde belediye başkanlarına sorulmuş olan 3 tane çoktan seçmeli sorunun ve değerlendirilmesi istenen 14. sorudaki 4 tane ifadenin cevapları analiz edilerek elde ettiğimiz sonuçlar değerlendirilmiştir. İlk önce “Genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde göz önünde bulundurulması gereken kriter sıralaması nasıl olmalıdır?” şeklindeki yöneltmiş olduğumuz anketimizin 7. sorusuna verilen yanıtların dağılımı ele alınıp, bir bakıma belediye başkanlarından, genel bütçe gelirlerinden belediyelere pay dağıtılırken bulundurulmasını istedikleri kriterler öğrenilmeye çalışılmıştır. Tablo 4.12’de bu soruya verilen yanıtların dağılımı görülmektedir. 232 Tablo 4.12: Belediye Başkanlarına Göre Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriter Sıralaması Hizmetlerin öncelik durumu Coğrafi konum Konut sayısı Gelişmişlik düzeyi Potansiyel gelir gücü Nüfus Diğer kriterler Toplam Cevapsız Toplam Sıklık 50 32 20 40 21 102 3 268 2 270 Yüzde 18,5 11,9 7,4 14,8 7,8 37,8 1,1 99,3 0,7 100,0 Geçerli Yüzde 18,7 11,9 7,5 14,9 7,8 38,1 1,1 100,0 Yukarıda Tablo 4.12’de 270 belediye başkanından 50’si (%18,5) Hizmetlerin öncelik durumu, 32’si (%11,9) Coğrafi konum, 20’si (%7,4) Konut sayısı, 40’ı (%14,8) Gelişmişlik düzeyi, 21’i (%7,8) Potansiyel gelir gücü, 102’si (%37,8) Nüfus, 3’ü (%1,1) başka kriterler olması gerektiğini belirtmişlerdir. Buradan çıkarabileceğimiz sonuç, belediye başkanları uygulamada olan nüfus kriterine ağırlık vermekle birlikte hizmetlerin önceliği ve gelişmişlik düzeyinin de göz önünde bulundurulması gereken kriterlerden olmasını istemektedirler. Yönetimler arasında görev paylaşımını gerektiren nedenlerin tespitine yönelik olarak sorulmuş olan “Kamu hizmetlerinin merkezi idare tarafından yürütülmesinin nedeni aşağıdakilerden hangisidir?” şeklinde anket formumuzdaki 8. soruya verilen yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.13’de gösterilmiştir. Tablo 4.13: Belediye Başkanlarına Göre Kamu Hizmetlerinin Merkezi İdare Tarafından Yürütülmesinin Nedeni Gelirlerin merkezileşmesi Hizmet boyutlarının genişlemesi Yönetimin rasyonel olma zorunluluğu Yetki kaybetme kaygısı Diğer nedenler Toplam Cevapsız Toplam Sıklık 60 23 13 167 4 267 3 270 Yüzde 22,2 8,5 4,8 61,9 1,5 98,9 1,1 100,0 Geçerli Yüzde 22,5 8,6 4,9 62,5 1,5 100,0 233 Ankete katılan belediye başkanlarından 60’ı (%22,2) Gelirlerin merkezileşmesini, 23’ü (%8,5) Bilim ve teknikteki gelişmeleri, 13’ü (%4,8) Hizmet boyutlarının genişlemesini, 13’ü (%4,8) Yönetimin rasyonel olma zorunluluğunu, 167’si (%61,9) Yetki kaybetme kaygısını, 4’ü (%1,5) başka nedenleri kamu hizmetlerinin merkezi idare tarafından yürütülme sebebi olarak göstermişlerdir. Buradan da görüldüğü gibi belediye başkanlarının büyük çoğunluğu belediyelere görev verilirken merkezi idarenin yetki kaybetme kaygısı nedeniyle rasyonel davranmadığını belirtmiştir. Yerel yönetimlerimizle ilgili son kanuni düzenlemeler hakkında belediye başkanlarının görüşlerini almak üzere “Yerel yönetimlerle ilgili son yasal düzenlemeleri mali açıdan nasıl buluyorsunuz?” şeklinde yönelttiğimiz anket formumuzdaki 9. soruya verilen yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.14’de gösterilmiştir. Tablo 4.14: Belediye Başkanlarının Yerel Yönetimlerle İlgili Son Yasal Düzenlemelere Mali Açıdan Yaklaşımları Reform niteliğindedir İhtiyaçlarımıza cevap verememektedir Sıklık 21 125 Yüzde 7,8 46,3 Geçerli Yüzde 7,8 46,3 Kısmi bir düzenlemedir Önceki düzenlemeler daha uygundu Toplam 116 8 270 43,0 3,0 100,0 43,0 3,0 100,0 Ankete katılan belediye başkanlarından 21’i (%7,8) Reform niteliğindedir, 125’i (%46,3) İhtiyaçlarımıza cevap verememektedir, 116’sı (%43) Kısmi bir düzenlemedir ve geriye kalan 8’i de (%3) Önceki düzenlemeler daha uygundu yanıtını vermişlerdir. Bu dağılım bize, belediye başkanlarının yeni düzenlemelerden menmun olmadıklarını göstermektedir. Bunda belediyelerin ve il özel idarelerinin gelirlerini düzenleyen kanunun henüz kesinleşmemesinin önemli bir etkisi vardır. Belediye başkanlarının belediyelerle ilgili mali düzenlemeler hakkındaki görüşlerini öğrenmeye yönelik olarak, belediye başkanlarından çeşitli ifadeleri değerlendirmeleri istenmiştir. Buna göre, Anket formumuzda 14. sorudaki “Mevzuatta yerel yönetimlere gereğinden fazla görevler verilmiştir.” şeklindeki beşinci ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.15’de gösterilmiştir. Ankete katılan belediye başkanlarının 5’i (%1,9) Kesinlikle katılıyorum, 84’ü (%31,1) Katılıyorum, 52’si (%19,3) Kısmen katılıyorum, 79’u (%29,3) 234 Katılmıyorum, 36’sı (%13,3) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını verirken, 14 kişi de (%5,2) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılmayanların oranına baktığımızda %42,6 olarak görülmekte, kesinlikle katılıyorum diyenlerin oranı ise %1,9 gibi oldukça düşük düzeydedir. Tablo 4.15: Mevzuatta Yerel Yönetimlere Gereğinden Fazla Görevler Verilmiştir. Kesinlikle katılıyorum Katılıyorum Kısmen katılıyorum Katılmıyorum Kesinlikle katılmıyorum Toplam Cevapsız Toplam Sıklık 5 84 52 79 36 256 14 270 Yüzde 1,9 31,1 19,3 29,3 13,3 94,8 5,2 100,0 Geçerli Yüzde 2,0 32,8 20,3 30,9 14,1 100,0 Tablo’daki bu dağılımdan da anlaşıldığına göre belediye başkanları kendilerine verilen görevleri fazla bulmamaktadırlar. Belediye başkanları verilen görevleri aynı zamanda bir yetki olarak da gördükleri için bundan rahatsızlık duymamakta ve yetkisiz görev istememektedirler. Anket formumuzda 14. sorudaki “Vergilerin belirlenmesi ve uygulanması konularında yerel yönetimler yeterli bilgi birikimine, teknik donanıma ve personele sahip bulunmaktadır.” şeklindeki altıncı ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.16’da gösterilmiştir. Tablo 4.16: Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimler Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Bulunmaktadır. Kesinlikle katılıyorum Katılıyorum Kısmen katılıyorum Katılmıyorum Kesinlikle katılmıyorum Toplam Cevapsız Toplam Sıklık 12 50 61 102 37 262 8 270 Yüzde 4,4 18,5 22,6 37,8 13,7 97,0 3,0 100,0 Geçerli Yüzde 4,6 19,1 23,3 38,9 14,1 100,0 235 Ankete katılan belediye başkanlarının 12’si (%4,4) Kesinlikle katılıyorum, 50’si (%18,5) Katılıyorum, 61’i (%22,6) Kısmen katılıyorum, 102’i (%37,8) Katılmıyorum, 37’si (%13,7) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını verirken, 8 kişi de (%3) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılmayanların oranına baktığımızda %51,5 olarak görülmekte, kesinlikle katılanların oranı ise oldukça düşük düzeyde kalmaktadır. Bu dağılıma göre belediyelerin vergi uygulamalarında görevlendirebileceği yeterli bilgi birikimine, teknik donanıma ve personele sahip bulunmadığı düşüncesi ortaya çıkmaktadır. Anket formumuzda 14. sorudaki “Merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde yoğun bir mali denetim uygulamaktadır.” şeklindeki yedinci ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.17’de gösterilmiştir. Tablo 4.17: Merkezi Yönetim Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulamaktadır. Kesinlikle katılıyorum Katılıyorum Kısmen katılıyorum Katılmıyorum Kesinlikle katılmıyorum Toplam Cevapsız Toplam Sıklık 28 92 75 43 20 258 12 270 Yüzde 10,4 34,1 27,8 15,9 7,4 95,6 4,4 100,0 Geçerli Yüzde 10,9 35,7 29,1 16,7 7,8 100,0 Ankete katılan belediye başkanlarının 28’i (%10,4) Kesinlikle katılıyorum, 92’si (%34,1) Katılıyorum, 75’i (%27,8) Kısmen katılıyorum, 43’ü (%15,9) Katılmıyorum, 20’si (%7,4) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını verirken, 12 kişi de (%4,4) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılanların oranı %44,5 iken, katılmayanların oranına baktığımızda %23,3 olarak görülmektedir. Bu dağılıma göre belediyelerin mali işlemleri üzerinde merkezi yönetimin yoğun bir denetimi olduğu anlaşılmaktadır. Anket formumuzda 14. sorudaki “Merkezi yönetimlerin yerel yönetimler üzerinde yoğun bir idari vesayet denetimi vardır.” şeklindeki altıncı ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.18’de gösterilmiştir. 236 Tablo 4.18: Merkezi Yönetimlerin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir İdari Vesayet Denetimi Vardır. Kesinlikle katılıyorum Katılıyorum Kısmen katılıyorum Katılmıyorum Kesinlikle katılmıyorum Toplam Cevapsız Toplam Sıklık 24 65 120 31 18 258 12 270 Yüzde 8,9 24,1 44,4 11,5 6,7 95,6 4,4 100,0 Geçerli Yüzde 9,3 25,2 46,5 12,0 7,0 100,0 Ankete katılan belediye başkanlarının 24’ü (%8,9) Kesinlikle katılıyorum, 65’i (%24,1) Katılıyorum, 120’si (%44,4) Kısmen katılıyorum, 31’i (%11,5) Katılmıyorum, 18’i (%6,7) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını verirken, 12 kişi de (%4,4) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılanların oranına baktığımızda %33 gibi bir orana sahip olduğu görülmekte, katılmayanların oranı ise %18,2 gibi düşük düzeyde kalmaktadır. Bu dağılım bize belediyelerin idari vesayet denetiminden fazla etkilenmediği düşüncesine götürmektedir. Burada verilmiş olan cevaplarla Tablo 4.18’de vesayet denetiminin sınırlandırılmasıyla ilgili cevaplar arasında paralellik göstermesi cevapların tutarlı olduğunu göstermektedir. 7.1.3. Belediye Başkanlarının Hizmet Öncelikleri Hakkındaki Düşünceleri Bu kısımda belediye başkanlarının belediye sınırları içerisindeki halkın ortak, zorunlu ihtiyaçlarının neler olduğunun tespit edilmesi ve belediye başkanlarının öncelikli hizmetler hakkındaki düşüncelerini ölçmeye yönelik sorular sorulmuştur. Anketimizde belediye başkanlarına sorulmuş olan 2 tane çoktan seçmeli sorunun ve değerlendirilmesi istenen 14. sorudaki 9. ve 10. ifadenin cevapları analiz edilerek elde ettiğimiz sonuçlar değerlendirilmiştir. “Yerel yönetiminizin hizmet alanlarını önceliklerine göre sıralayınız?” şeklinde yönelttiğimiz anketimizin 10. sorusuna verilen yanıtların dağılımı Tablo 4.19’da görülmektedir. 237 Tablo 4.19: Belediyelerin Öncelikli Hizmet Alanları İçme suyu ve kanalizasyon Ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar Sıklık 157 8 Yüzde 58,1 3,0 Geçerli Yüzde 59,0 3,0 Ulaşım-şehir içi trafik Gençlik ve spor hizmetleri Çevre ve sağlık hizmetleri Kültür ve sanat Zabıta hizmetleri Okul öncesi eğitim kurumları 15 2 29 5 34 2 5,6 0,7 10,7 1,9 12,6 0,7 5,6 0,8 10,9 1,9 12,8 0,8 Sosyal hizmet ve yardım Meslek ve beceri kazandırma 6 2 2,2 0,7 2,3 0,8 Diğer hizmetler Toplam Cevapsız Toplam 6 266 4 270 2,2 98,5 1,5 100,0 2,3 100,0 Bu tabloya göre, ankete katılan belediye başkanlarından 157’si (%58,1) İçme suyu ve kanalizasyon, 8’i (%3,0) Ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar, 15’i (%5,6) Ulaşım-şehir içi trafik, 2’si (%0,7) Gençlik ve spor hizmetleri, 29’u (%10,7) Çevre ve sağlık hizmetleri, 5’i (%1,9) Kültür ve sanat, 34 (%12,6) Zabıta hizmetleri, 2’i (%0,7) Okul öncesi eğitim kurumları, 6’sı (% 2,2) Sosyal hizmet ve yardım, 2’si (%0,7) Meslek ve beceri kazandırma, 6’sı (%2,2) Diğer bazı kamu hizmetlerini öncelikli hizmetler arasında göstermişlerdir. Bu sonuçlara göre belediyelerimizin birçoğunda içme suyu en öncelikli hizmet olarak görülürken, zabıta hizmetleri ile çevre ve sağlık hizmetleri ikinci derecede öneme sahip hizmetler olarak görülmektedir. Belediyelerimizin bir kısmında zorunlu temel hizmetlerin tamamen karşılanamadığı anlaşılmaktadır. Yukarıdaki soruyla bağlantılı olarak anketimizin 11. sorusunda “Aşağıdaki kamu hizmetlerinden hangileri merkezi yönetim ile yerel yönetimler tarafından birlikte görülmelidir?” sorusu sorulmuştur. Belediyelerin yerine getirmek istedikleri ama yerine getirmekte zorlandıkları hizmetlerin tespitine yönelik olarak sorulmuş olan bu soruyla yerel kamu hizmetlerinden hangilerinin etkin olarak yapılıp yapılmadığı hakkında bilgi edinmek amaçlanmıştır. Soruya verilen yanıtların dağılımı Tablo 4.20’de gösterilmiştir. 238 Tablo 4.20: Merkezi Yönetim ile Yerel Yönetimler Tarafından Birlikte Görülmesi Gereken Hizmetler Bayındırlık ve imar hizmetleri Sağlık hizmetleri Sosyal ve kültürel hizmetler Eğitim hizmetleri Diğer hizmetler Toplam Cevapsız Toplam Sıklık 114 81 11 51 4 261 9 270 Yüzde 42,2 30,0 4,1 18,9 1,5 96,7 3,3 100,0 Geçerli Yüzde 43,7 31,0 4,2 19,5 1,5 100,0 Ankete katılan belediye başkanlarından 114’ü (%42,2) Bayındırlık ve imar hizmetlerinin, 81’i (%30) Sağlık hizmetlerinin, 11’i (%4,1) Sosyal ve kültürel hizmetlerin, 51’i (%18,9) Eğitim hizmetlerinin ve 4’ü (%1,5) Diğer bazı kamu hizmetlerinin merkezi yönetim ve yerel yönetimlerle birlikte yürütülmesi gerektiğini ifade etmişlerdir. Belediye başkanları altyapı başta olmak üzere çeşitli bayındırlık ve imar hizmetlerinin merkezi yönetimle beraber görülmesi gerektiğini, ayrıca sağlık ve eğitim hizmetlerininde birlikte görülmesi gereken kamu hizmetlerinden olduğunu belirtmişlerdir. Buradaki sonuçların Tablo 4.19’daki ulaştığımız sonuçlarla uyumlu olması bu hizmetlerin zorunluluğunu göstermesi bakımından önemlidir. Anket formumuzda 14. sorudaki “Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak koordinasyon eksiklikleri bulunmaktadır.” şeklindeki dokuzuncu ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.21’de gösterilmiştir. Tablo 4.21: Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksiklikleri Bulunmaktadır. Kesinlikle katılıyorum Katılıyorum Kısmen katılıyorum Katılmıyorum Kesinlikle katılmıyorum Toplam Cevapsız Toplam Sıklık 48 111 67 26 10 262 8 270 Yüzde 17,8 41,1 24,8 9,6 3,7 97,0 3,0 100,0 Geçerli Yüzde 18,3 42,4 25,6 9,9 3,8 100,0 239 Ankete katılan belediye başkanlarının 48’i (%17,8) Kesinlikle katılıyorum, 111’i (%41,1) Katılıyorum, 67’si (%24,8) Kısmen katılıyorum, 26’sı (%9,6) Katılmıyorum, 10’u (%3,7) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını verirken, 8 kişi de (%3) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılmayanların oranına baktığımızda %13,3 olarak görülmekte, katılanların oranının %58,9 ile oldukça yüksek bir düzeyde olduğu görülmektedir. Bu dağılıma göre yönetimler arasında hizmet koordinasyonu bulunmamakta, hizmet paylaşımında etkinlik sağlanamamaktadır. Birçok görevin hem merkezi hem de yerel yönetimlerin görev alanının içerisinde yer alması hizmet paylaşımında ve uygulamada koordinasyonun bulunmadığının önemli bir göstergesidir. Anket formumuzda 14. sorudaki “Yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek olan hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlık, yeterli düzeyde mali kaynaklara sahip olmaları halinde sağlanabilir.” şeklindeki onuncu ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.22’de gösterilmiştir. Ankete katılan belediye başkanlarının 120’si (%44,4) Kesinlikle katılıyorum, 89’u (%33) Katılıyorum, 23’ü (%8,5) Kısmen katılıyorum, 18’i (%6,7) Katılmıyorum, 10’u (%3,7) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını verirken, 10 kişi de (%3,7) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılanların toplamına baktığımızda %77,4 gibi yüksek bir orana sahip olduğu görülmektedir. Buna göre belediye başkanları mali kaynaklarının yetersizliğinden dolayı hizmetlerde etkinlik sağlayamamaktadırlar. Tablo 4.22: Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet Ve Tarafsızlık, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanabilir. Kesinlikle katılıyorum Katılıyorum Kısmen katılıyorum Katılmıyorum Kesinlikle katılmıyorum Toplam Cevapsız Toplam 240 Sıklık 120 89 23 18 10 260 10 270 Yüzde 44,4 33,0 8,5 6,7 3,7 96,3 3,7 100,0 Geçerli Yüzde 46,2 34,2 8,8 6,9 3,8 100,0 7.1.4. Belediye Başkanlarının Kaynak Arayışları Hakkındaki Görüşleri Bu kısımda Belediye başkanlarının yerel kaynakları belirleme ve bunları kullanma yeteneklerine sahip olup olmadıklarının tespitine yönelik soruların analizi yapılmıştır. Anketimizde belediye başkanlarına sorulmuş olan 2 tane çoktan seçmeli sorunun ve değerlendirilmesi istenen 14. sorudaki 11. ve 12. ifadelerin cevapları değerlendirilerek elde edilen sonuçlar analiz edilmiştir. “Aşağıdaki kamu hizmetlerinden hangilerinde, vergiler ve oranları yerel yönetimler tarafından belirlenebilmelidir?” şeklinde yönelttiğimiz anket formumuzdaki 12. soruya verilen yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.23’de gösterilmiştir. Ankete katılan belediye başkanlarının 175’i (%64,8) Bayındırlık ve imar hizmetlerinden, 29’u (%10,7) Sağlık ve çevre hizmetlerinden, 23’ü (%8,5) Sosyal ve kültürel hizmetlerden, 10’u (%3,7) Eğitim hizmetlerinden ve geriye kalan 10’u da (%3,7) Diğer hizmetlerden vergilendirme yoluyla gelir elde edebileceklerini yanıtını vermişlerdir. Bu dağılım belediyelerin bayındırlık ve imar hizmetlerinden kolaylıkla gelir elde edebileceğini göstermektedir. Tablo 4.23: Vergileri ve Oranları Yerel Yönetimler Tarafından Belirlenebilmesi Gereken Kamu Hizmeti Türleri Bayındırlık ve imar hizmetleri Sıklık 175 Yüzde 64,8 Geçerli Yüzde 70,9 Sağlık ve çevre hizmetleri Sosyal ve kültürel hizmetler 29 23 10,7 8,5 11,7 9,3 Eğitim hizmetleri Diğer hizmetler Toplam Cevapsız Toplam 10 10 247 23 270 3,7 3,7 91,5 8,5 100,0 4,0 4,0 100,0 Belediye başkanlarının belediyelerin gelir kaynaklarını artırmaya yönelik düşünce ve girişimlerini öğrenmek amacıyla “Yerel yönetimler gelir kaynaklarını en iyi şekilde arttırılabilmek amacıyla aşağıdaki kaynaklardan hangilerine öncelik verilmelidir?” şeklinde yönelttiğimiz anket formumuzdaki 13. soruya verilen yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.24’de gösterilmiştir. 241 Tablo 4.24: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynaklar Kentleşmeyle oluşturulan yeni değerlere ve rant gelirlerine sahip olma Sınırlarını belirlemek koşuluyla yerel yönetimlere vergilendirme yetkisinin verilmesi Bazı vergi gelirlerinin yerel yönetimlere devredilmesi Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılması Toplam Cevapsız Toplam Sıklık 17 Yüzde 6,3 Geçerli Yüzde 6,5 46 17,0 17,6 82 30,4 31,3 117 43,3 44,7 262 8 270 97,0 3,0 100,0 100,0 Ankete katılan belediye başkanlarından 17’si (%6,3) Kentleşmeyle oluşturulan yeni değerlere ve rant gelirlerine sahip olma, 46’sı (%17) Sınırlarını belirlemek koşuluyla yerel yönetimlere vergilendirme yetkisinin verilmesi, 82’si (%30,4) Bazı vergi gelirlerinin yerel yönetimlere devredilmesi, 117’si (%43,3) Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılması gerektiğini belirtmişlerdir. Belediye başkanlarının yerel kaynaklar ortaya koymak yerine hazır kaynakların, özellikle merkezden sağlanan kaynakların arttırılmasından yana cevaplar verdikleri görülmektedir. Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılması isteği yerel yönetimleri merkezi hükümetlere bağımlı hale getireceği için mali özerklikle bağdaşmamaktadır. Anket formumuzda 14. sorudaki “Yerel yönetimler alternatif gelir kaynakları bulabilecek güçtedir.” şeklindeki onbirinci ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.25’de gösterilmiştir. 242 Tablo 4.25: Yerel Yönetimler Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçtedir. Sıklık Yüzde Geçerli Yüzde Kesinlikle katılıyorum 28 10,4 11,0 Katılıyorum 56 20,7 22,0 Kısmen katılıyorum 67 24,8 26,4 Katılmıyorum 80 29,6 31,5 Kesinlikle katılmıyorum 23 8,5 9,1 Toplam 254 94,1 100,0 Cevapsız 16 5,9 Toplam 270 100,0 Ankete katılan belediye başkanlarının 28’i (%10,4) Kesinlikle katılıyorum, 56’sı (%20,7) Katılıyorum, 67’si (%24,8) Kısmen katılıyorum, 80’i (%29,6) Katılmıyorum, 23’ü (%8,5) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını verirken, 16 kişi de (%5,9) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılanların oranı %31,1 katılmayanların oranına baktığımızda ise %38,1 olarak görülmektedir. Bu dağılıma göre belediyeler kaynak bulma imkanlarını zorlamamakta veya böyle bir imkana sahip bulunmamaktadır. Aslında belediyeler kendi imkanlarından ve bölgesel imkanlardan yararlanarak kaynak bulabileceklerdir. Yukarıda anketteki 13. soruya verilen cevaplarla buradaki cevaplar arasında tutarlılık bulunmaktadır. Belediye başkanları mümkün olduğunca merkezden kaynak temin etme yolunu tercih etmekte, yerel kaynaklara yönelmemektedir. Bu durum mali özerklik isteği ile çelişmektedir. Anket formumuzda 14. sorudaki “İller Bankası yerel yönetimlerin gelişmesine yardımcı olmaktadır.” şeklindeki onikinci ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.26’da gösterilmiştir. 243 Tablo 4.26: İller Bankası Yerel Yönetimlerin Gelişmesine Yardımcı Olmaktadır. Kesinlikle katılıyorum Katılıyorum Kısmen katılıyorum Katılmıyorum Kesinlikle katılmıyorum Toplam Cevapsız Toplam Sıklık 21 45 111 46 33 256 14 270 Yüzde 7,8 16,7 41,1 17 12,2 94,8 5,2 100,0 Geçerli Yüzde 8,2 17,6 43,4 18 12,9 100,0 Ankete katılan belediye başkanlarının 21’i (%7,8) Kesinlikle katılıyorum, 45’i (%16,7) Katılıyorum, 111’i (%41,1) Kısmen katılıyorum, 46’sı (%17) Katılmıyorum, 33’ü (%12,2) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını verirken, 14 kişi de (%5,2) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılmayanların oranına baktığımızda %29,2 olarak görülmekte, kesinlikle katılanların oranı %7,8 ve genel katılım oranı ise 65,6 gibi yüksek düzeydedir. Bu dağılımdan anlaşıldığı kadarıyla İller Bankası’nın vermiş olduğu hizmetlerden memnun olan belediyelerin oranı %24,5 ve memnun olmayan belediyelerin oranı ise %29,2 olarak görülmekte, İller Bankası’nın daha etkin bir kuruluş haline getirilmesi gerekmektedir. 7.2. Çapraz Tablo Analizi Bu kısımda iki veya daha fazla değişken arasında, yani farklı anket soruları arasındaki ilişkilerin incelenmesi suretiyle analiz yapılacaktır. Anket sorularının değişkenleri ve kavramları arasındaki ilişkilerin incelenmesi için çapraz tablolar oluşturularak ki-kare (x2) testi ve korelasyon analizleri veri alınarak değerlendirmeler yapılacaktır. Çapraz tablo analizlerinde iki değişkenin birbirinden bağımsız olması, aralarında bir ilişkinin olmaması anlamına gelmektedir. Sosyal bilimlerde yapılan araştırmalarda genellikle ki-kare testi yaygın olarak ve iki değişkenin bağımsızlığını ölçmede kullanılmaktadır. Başka bir deyişle, ki-kare testi bir çapraz tabloda yer alan değişkenler arasındaki gözlenen ilişkinin istatistiksel açıdan anlamlı olup olmadığının test edilmesinde kullanılmaktadır ve % 5 anlamlılık seviyesinde Null Hipotezine göre değişkenler arasında ilişki yoktur varsayımına dayanmaktadır. Bulunan Pearson ki-kare değeri (p katsayısı) % 5’den küçükse, iki değişken arasında anlamlı bir ilişkinin 244 varlığından (Null hipotezinin kabulü), % 5’den büyükse yokluğundan (Null hipotezinin reddi) söz edilebilir. Ki-kare analizi sonucunda değişkenler arasında bir ilişkinin bulunmadığının ortaya çıkması (Null hipotezinin kabul edilmesi durumu) iki değişken arasında ilişkinin olmadığını göstermeyebilir. Çünkü değişkenler arasında doğrusal olmayan bir yapı da söz konusu olabilir. Bu durumda, korelasyon katsayısına bakılarak iki değişken arasındaki doğrusal ilişkinin veya bağımlılığın şiddeti belirlenerek analiz yapılmaktadır. Anketimiz parametrik olmayan (non-parametrik) bir ölçüm yapmak için düzenlendiğinden iki değişken arasındaki ilişkilerin belirlenmesinde Sperman-rank korelasyonu test edilerek analiz yapılacaktır. Sperman-rank korelasyon katsayısı “r” harfi ile gösterilmiştir. “r” katsayısı +1 ile -1 arasında değer alabilmektedir. Bu katsayı +1’e yaklaştıkça değişkenler arasındaki doğrusal ilişkinin artmakta, -1’e yaklaştıkça ise iki değişken arasında negatif bir ilişkinin artmakta olduğu anlamı ortaya çıkmaktadır (Çiçek,2006:129). Bu kısımda, farklı değişkenlerin test edildiği çapraz tabloların analiz edilmesi suretiyle, ankete katılan belediye başkanlarının tercihleri hakkında daha detaylı bilgiler edinilecektir. 7.2.1. Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Elde Edilen Farklı Çapraz Tablolar 7.2.1.1. Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi Tablo 4.27’de, belediye başkanlarına yerel yönetim özerkliğinin ne anlama geldiği sorulduğu zaman, görüşlerini “İdari anlamda bağımsız olma” şeklinde ifade edenler ortalamadan fazla sapma olmamakla birlikte daha çok ilçe ve belde belediye başkanları olduğu görülmektedir. İl belediye başkanları ise daha çok “Mali anlamda bağımsız olma” tercihini belirtmişlerdir. “Siyasi anlamda bağımsız olma” tercihini ise daha çok büyükşehir, belde ve il belediyelerinin başkanları daha ağırlıklı olarak belirtmişlerdir. Bunların hepsinin yerel yönetim özerkliğini ifade ettiğini belirtenler ise ağırlıklı olarak büyükşehir belediye başkanları olarak karşımıza çıkmaktadır. Çapraz analizde korelasyon katsayısı ise kuvvetli denebilecek düzeydedir. 245 246 Toplam Belde Belediyesi İlçe Belediyesi İl Belediyesi Büyükşehir Belediyesi Pearson Ki-Kare Değeri: 12,381 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0,416 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,691 46 17,2% 17,2% 55 20,6% 20,6% 13,2% 4,5% 22,0% 7,5% 9,7% 12,0% 12 18,3% 22,5% 20 26 2,6% 0,7% 32 29,2% 8,3% 0,4% 7 10,0% 10,0% 0,4% 2 1 Mali anlamda bağımsız olma 1 İdari anlamda bağımsız olma 6,0% 6,0% 16 3,4% 9,9 % 9 1,5% 2,8% 4 0,7% 8,3% 2 0,4% 10,0% 1 Siyasi anlamda bağımsız olma 54,7% 54,7% 146 18,0% 52,7% 48 29,2% 54,9% 78 4,9% 54,2% 13 2,6% 70,0% 7 Hepsi Yerel yönetim özerkliği sizce neyi ifade etmektedir 1,5% 1,5% 4 0,7% 2,2% 2 0,7% 1,4% 2 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 0 Diğer 100,0% 100,0% 267 34,1% 100,0% 91 53,2% 100,0% 142 9,0% 100,0% 24 3,7% 100,0% 10 Toplam Tablo 4.27: Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi Görev yapılan yerel yönetimin tüzel kişiliği 7.2.1.2. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriterlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliği ile İlişkisi Tablo 4.28’de genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde göz önünde bulundurulması gereken kriterlerin yerel yönetimin tüzel kişiliği ile ilişkisi ele alınmıştır. Burada da kuvvetli olmayan anlamlılık düzeyi ve korelasyon değerlerine rağmen, genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde göz önünde bulundurulması gereken kriterlerin ne olması gerektiği sorusuna “Hizmetlerin öncelik durumu” diyenler arasında daha çok belde belediyesi başkanları bulunmaktadır. “Coğrafi konum” diyenler ise ağırlıklı olarak il ve belde belediyeleri olarak karşımıza çıkmaktadır. “Konut sayısı” ve “Gelişmişlik düzeyi” diyenler arasında da belde belediyeleri ağırlıktadır. “Potansiyel gelir gücü” diyenler arasında il ve ilçe belediyeleri daha ağırlıklı olarak yer almaktadır. “Nüfus” diyenler arasında ise ilçe ve büyükşehir belediyeleri daha ağırlıklı olarak yer almaktadır. 247 Belde Belediyesi İlçe Belediyesi İl Belediyesi Büyükşehir Belediyesi Hizmetlerin öncelik durumu 0 0,0% 0,0% 4 16,7% 1,5% 26 18,3% 9,7% 20 22,0% 7,5% 50 18,7% 18,7% 0 0,0% 0,0% 4 16,7% 1,5% 12 8,5% 4,5% 16 17,6% 6,0% 32 11,9% 11,9% Coğrafi konum 0 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 10 7,0% 3,7% 10 11,0% 3,7% 20 7,5% 7,5% Konut sayısı 1 9,1% 0,4% 3 12,5% 1,1% 16 11,3% 6,0% 20 22,0% 7,5% 40 14,9% 14,9% Gelişmişlik düzeyi 0 0,0% 0,0% 3 12,5% 1,1% 16 11,3% 6,0% 2 2,2% 0,7% 21 7,8% 7,8% Potansiyel gelir gücü 10 90,9% 3,7% 7 29,2% 2,6% 62 43,7% 23,1% 23 25,3% 8,6% 102 38,1% 38,1% Nüfus 0 0,0% 0,0% 3 12,5% 1,1% 0 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 3 1,1% 1,1% Diğer kriterler Genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde göz önünde bulundurulması gereken kriter sıralaması nasıl olmalıdır? 11 100,0% 4,1% 24 100,0% 9,0% 142 100,0% 53,0% 91 100,0% 34,0% 268 100,0% 100,0% Toplam 248 Tablo 4.29’da yerel yönetimlerin gelir kaynaklarının en iyi şekilde arttırılabilmesi için öncelik verilmesi gereken kaynakların görev yapılan yerel yönetimin tüzel kişiliğine göre nasıl değiştiği ele alınmıştır. 7.2.1.3. Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi Toplam Görev yapılan yerel yönetimin tüzel kişiliği Pearson Ki-Kare Değeri: 68,604 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0,000 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : -0,244 Tablo 4.28: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriterlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliği ile İlişkisi Toplam Görev yapılan yerel yönetimin tüzel kişiliği Belde Belediyesi İlçe Belediyesi İl Belediyesi Büyükşehir Belediyesi Pearson Ki-Kare Değeri: 28,893 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0,001 Sperman Korelesyon Katsayısı (r): 0,136 1 9,1% 0,4% 6 27,3% 2,3% 8 5,7% 3,1% 2 2,2% 0,8% 17 6,5% 6,5% Kentleşmeyle oluşturulan yeni değerlere ve rant gelirlerine sahip olma Sınırlarını belirlemek koşuluyla yerel yönetimlere vergilendirme yetkisi verme. 2 18,2% 0,8% 6 27,3% 2,3% 24 17,1% 9,2% 14 15,7% 5,3% 46 17,6% 17,6% 3 27,3% 1,1% 0 0,0% 0,0% 52 37,1% 19,8% 27 30,3% 10,3% 82 31,3% 31,3% Bazı gelirlerinin yönetimlere devredilmesi vergi yerel 5 45,5% 1,9% 10 45,5% 3,8% 56 40,0% 21,4% 46 51,7% 17,6% 117 44,7% 44,7% Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılması Yerel yönetimlerin gelir kaynaklarını en iyi şekilde arttırılabilmesi için öncelik vermesi gereken kaynaklar 11 100,0% 4,2% 22 100,0% 8,4% 140 100,0% 53,4% 89 100,0% 34,0% 262 100,0% 100,0% Toplam 249 Tablo 4.29: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi Bu tabloya göre, yerel yönetimlerin gelir kaynaklarının en iyi şekilde arttırılabilmesi için öncelik verilmesi gereken kaynakların ne olduğu sorusuna “Kentleşmeyle oluşturulan yeni değerlere ve rant gelirlerine sahip olma” ve “Sınırlarını belirlemek koşuluyla yerel yönetimlere vergilendirme yetkisinin verilmesi” tercihini yapanlar ağırlıklı olarak il belediyeleri olarak karşımıza çıkmaktadır. “Bazı vergi gelirlerinin yerel yönetimlere devredilmesi” diyenler arasında ise ilçe belediyeleri ağırlıklı olarak yer almaktadır. “Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılması” diyenler ise daha çok belde belediyeleri olarak karşımıza çıkmaktadır. Analizde değişkenler arasında anlamlı bir ilişki vardır ve anlamlılık düzeyi oldukça yüksektir (P.Değeri: 0,001). Belediyelerin genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılmasını öncelik verilmesi gereken kaynaklar arasında göstermeleri merkeze bağımlılığı arttırması nedeniyle mali özerklikle çelişen bir durumdur. Mali anlamda kaynak sağlama imkanları bulunan büyükşehir ve il belediyelerinin bile bu kaynakları öncelik verilmesi gereken kaynaklar olarak görmeleri işin kolayına kaçmak olarak değerlendirilebilir. 7.2.1.4. Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi Tablo 4.30’da yerel yönetimlerin mali özerkliğe sahip olup olmadıkları hakkındaki görüşlerin görev yapılan yerel yönetimin tüzel kişiliğine göre nasıl değiştiği incelenmiş ve anlamlılık düzeyi ve korelasyon da yüksek değerlerde çıkmıştır. 250 Toplam Görev yapılan yerel yönetimin tüzel kişiliği Belde Belediyesi İlçe Belediyesi İl Belediyesi Büyükşehir Belediyesi Pearson Ki-Kare Değeri: 24,730 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0,016 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,603 29 11,2% 11,2% 12,7% 12,7% 4,2% 5,0% 33 11 12,4% 5,4% 7,7% 14,6% 10,3% 14,7% 13 14 1,2% 0,0% 20 12,5% 0,0% 0,4% 0,0% 3 9,1% 0,0% 0 1 Katılıyorum 0 Kesinlikle katılıyorum 32,7% 32,7% 85 11,2% 32,6% 29 14,6% 27,9% 38 5,8% 62,5% 15 1,2% 27,3% 3 Kısmen katılıyorum 27,7% 27,7% 72 6,9% 20,2% 18 17,7% 33,8% 46 0,8% 8,3% 2 2,3% 54,5% 6 Katılmıyorum Yerel yönetimler mali özerkliğe sahip bulunmakta mıdır? 15,8% 15,8% 41 6,9% 20,2% 18 6,9% 13,2% 18 1,5% 16,7% 4 0,4% 9,1% 1 Kesinlikle katılmıyorum 100,0% 100,0% 260 34,2% 100,0% 89 52,3% 100,0% 136 9,2% 100,0% 24 4,2% 100,0% 11 Toplam 251 Tablo 4.30: Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi Tablo 4.30’dan da anlaşılmaktadır ki, yerel yönetimlerin mali özerkliğe sahip bulunup bulunmadığı hakkındaki görüşler yerel yönetimlerin değişmesiyle birlikte farklılaşabilmektedir. Buna göre, yerel yönetimlerin mali özerkliğe kesinlikle sahip olmadığını daha çok belde belediyesi başkanları düşünmektedirler. Yerel yönetimlerin kısmen mali özerkliğe sahip olduğunu düşünenler ise il belediyeleri olarak görülmektedir. Burada da belediyelerin büyüklüğü ile mali özerkliğin bulunmadığına dair görüş arasında doğru bir orantı bulunmaktadır. Daha çok büyük belediyeler mali özerkliğe sahip bulunmadıklarını belirtirken, küçük belediyeler mali özerklikleri konusunda daha katılımcı cevaplar vermişlerdir. Bu sonuçlar mali kaynak ihtiyacının büyüklükleriyle doğru orantılı bulunmaktadır. 7.2.1.5. Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi Tablo 4.31’de yerel yönetimlerin mevcut yetkilerinin mali açıdan yeterli düzeyde olup olmaması hakkındaki görüşlerin yerel yönetimin tüzel kişiliğine göre nasıl değiştiği ele alınmıştır. Çapraz analizde anlamlılık düzeyi oldukça yüksektir. Buna göre, “Yerel yönetimlerin mevcut yetkileri mali açıdan yeterli düzeyde midir?” sorusuna en olumsuz yanıtı verenler ağırlıklı olarak büyükşehir belediyeleridir. Bu soruya nispeten olumlu yanıt verenler ise, daha çok ilçe ve belde belediyeleri olmuştur. Belediyeler büyüdükçe mevcut mali yetkileri yeterli bulmazken, küçüldükçe mevcut mali yetkilerini yeterli bulmaktadırlar. 252 Toplam Görev yapılan yerel yönetimin tüzel kişiliği Belde Belediyesi İlçe Belediyesi İl Belediyesi Büyükşehir Belediyesi Pearson Ki-Kare Değeri: 22,803 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0, 029 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,114 23 8,8% 8,8% 2,3% 2,3% 3,5% 0,8% 6 10,1% 2,2% 5,4% 1,5% 9 10,3% 2,9% 2 14 0,0% 0,0% 4 0 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0 0 Katılıyorum 0 Kesinlikle katılıyorum 28,1% 28,1% 73 13,1% 38,2% 34 10,8% 20,6% 28 3,8% 41,7% 10 0,4% 9,1% 1 Kısmen katılıyorum 27,7% 27,7% 72 6,2% 18,0% 16 16,9% 32,4% 44 3,5% 37,5% 9 1,2% 27,3% 3 Katılmıyorum Yerel yönetimlerin mevcut yetkileri mali açıdan yeterli düzeyde midir? 33,1% 33,1% 86 10,8% 31,5% 28 17,7% 33,8% 46 1,9% 20,8% 5 2,7% 63,6% 7 Kesinlikle katılmıyorum 100,0% 100,0% 260 34,2% 100,0% 89 52,3% 100,0% 136 9,2% 100,0% 24 4,2% 100,0% 11 Toplam 253 Tablo 4.31: Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi 7.2.1.6. Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi Tablo 4.32’de ise vergilerin belirlenmesi ve uygulanması konularında yerel yönetimlerin yeterli bilgi birikimine, teknik donanıma ve personele sahip olup olmadığı hakkındaki görüşlerin yerel yönetimin tüzel kişiliğine göre değişimi ele alınmıştır. Buna göre, “Vergilerin belirlenmesi ve uygulanması konularında yerel yönetimler yeterli bilgi birikimine, teknik donanıma ve personele sahip bulunmakta mıdır?” sorusuna olumlu yanıt verenler daha çok ilçe ve belde belediye başkanları olmuştur. Tablodan da görüldüğü gibi büyükşehir ve il belediye başkanlarının ise bu görüşün aksini bildirenler arasında daha ağırlıklı olduğu görülmektedir. Yetişmiş eleman sıkıntısı çekilmeyen, üniversite mezunu insanların daha yoğun yaşadığı büyükşehir ve il belediyelerinde bu soruya katılım çok düşük seviyelerdeyken, ilçe ve belde belediyeleri gibi küçük belediyelerde özellikle yetişmiş eleman ihtiyacının olmadığının belirtilmesi dikkate değer bir sonuç olarak ortaya çıkmaktadır. 254 Toplam Görev yapılan yerel yönetimin tüzel kişiliği Belde Belediyesi İlçe Belediyesi İl Belediyesi Büyükşehir Belediyesi Pearson Ki-Kare Değeri: 35,391 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0,000 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,936 0,0% 0,0% 9,2% 3,1% 32 50 19,1% 19,1% 4,6% 4,6% 8,8% 12 18,0% 25,8% 4,5% 1,5% 23,3% 23,3% 61 6,1% 16 12,2% 23,2% 23 4 24 17,4% 5,8% 1,1% 8 37,5% 12,5% 0,0% 0,0% 3,4% 9 1,5% 36,4% 4 Kısmen katılıyorum 3 0 0 0,0% 0,0% Katılıyorum 0 Kesinlikle katılıyorum 38,9% 38,9% 102 8,8% 25,8% 23 25,2% 47,8% 66 2,7% 29,2% 7 2,3% 54,5% 6 Katılmıyorum 14,1% 14,1% 37 8,8% 25,8% 23 3,1% 5,8% 8 1,9% 20,8% 5 0,4% 9,1% 1 Kesinlikle katılmıyorum Vergilerin belirlenmesi ve uygulanması konularında yerel yönetimler yeterli bilgi birikimine, teknik donanıma ve personele sahip bulunmakta mıdır? 100,0% 100,0% 262 34,0% 100,0% 89 52,7% 100,0% 138 9,2% 100,0% 24 4,2% 100,0% 11 Toplam 255 Tablo 4.32: Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi 7.2.1.7. Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi Tablo 4.33’de ise merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde yoğun bir mali denetim uygulayıp uygulamadığı hakkındaki görüşlerin yerel yönetimin tüzel kişiliğine göre nasıl değiştiği ele alınmıştır. Çapraz analizde anlamlılık düzeyi oldukça yüksektir. “Merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde yoğun bir mali denetim uygulamakta mıdır?” sorusunun yöneltildiği analizde, mali denetimin yoğun olduğuna daha çok büyükşehir belediyelerinin inanmakta olduğu sonucu çıkmıştır. Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde yoğun bir mali denetiminin olduğu fikrine katılmama ise, ilçe ve belde belediyelerinde daha çok görülmüştür. Buna göre mali denetimle belediyelerin büyüklükleri arasında bir paralellik görülmektedir. Belediyelerin küçülmesiyle birlikte mali denetimin yoğunluğu azalmakta, belde ve ilçe belediyelerinde mali denetimden dolayı bir rahatsızlık görülmemektedir. 256 Toplam Görev yapılan yerel yönetimin tüzel kişiliği Belde Belediyesi İlçe Belediyesi İl Belediyesi Büyükşehir Belediyesi Pearson Ki-Kare Değeri: 27,415 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0, 007 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,194 35,7% 35,7% 10,9% 10,9% 3,1% 92 8,1% 9,0% 28 21 23,6% 8 41,8% 21,7% 13,4% 7,0% 3,5% 0,0% 56 37,5% 0,0% 18 9 2,3% 0,8% 0 6 54,5% 18,2% Katılıyorum 2 Kesinlikle katılıyorum 29,1% 29,1% 75 10,9% 31,5% 28 13,2% 25,4% 34 3,9% 41,7% 10 1,2% 27,3% 3 Kısmen katılıyorum 16,7% 16,7% 43 7,0% 20,2% 18 8,5% 16,4% 22 1,2% 12,5% 3 0,0% 0,0% 0 Katılmıyorum Merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde yoğun bir mali denetim uygulamakta mıdır? 7,8% 7,8% 20 5,4% 15,7% 14 1,6% 3,0% 4 0,8% 8,3% 2 0,0% 0,0% 0 Kesinlikle katılmıyorum Tablo 4.33: Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi 100,0% 100,0% 258 34,5% 100,0% 89 51,9% 100,0% 134 9,3% 100,0% 24 4,3% 100,0% 11 Toplam 257 7.2.1.8. Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi Tablo 4.34’de yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak koordinasyon eksikliklerinin bulunup bulunmaması hakkındaki görüşlerin yerel yönetimin tüzel kişiliğine göre değişimi ele alınmıştır. “Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak koordinasyon eksiklikleri bulunmakta mıdır?” sorusuna genel olarak bakıldığında belediyelerin katılım oranı oldukça yüksek olmakla birlikte en çok katılım oranı il ve belde belediyelerinde görülmektedir. Bu yargıya katılmayanlar ise daha çok ilçe belediyeleri olarak karşımıza çıkmaktadır. Büyükşehir belediyelerinin kendi görevlerini kendileri yerine getirebilecek güce sahip olduklarından koordinasyona fazla ihtiyaç duymadığı, belde belediyelerinin ise, koordinasyona ihtiyaç duyacak kadar büyük ölçekli bir hizmet beklentilerinin olmadığı anlaşılmaktadır. Çapraz analizde anlamlılık düzeyi oldukça yüksek çıkmıştır. 258 Toplam Görev yapılan yerel yönetimin tüzel kişiliği Belde Belediyesi İlçe Belediyesi İl Belediyesi Büyükşehir Belediyesi Pearson Ki-Kare Değeri: 24,569 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0,017 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,350 111 42,4% 42,4% 18,3% 18,3% 13,7% 8,8% 48 36 39,6% 25,3% 6,9% 23 44,1% 22,9% 13,2% 4,2% 1,9% 60 45,8% 20,8% 18 11 1,5% 0,8% 5 4 36,4% 18,2% Katılıyorum 2 Kesinlikle katılıyorum 25,6% 25,6% 67 6,1% 17,6% 16 17,6% 33,8% 46 1,1% 12,5% 3 0,8% 18,2% 2 Kısmen katılıyorum 9,9% 9,9% 26 3,8% 11,0% 10 3,1% 5,9% 8 1,9% 20,8% 5 1,1% 27,3% 3 Katılmıyorum 3,8% 3,8% 10 2,3% 6,6% 6 1,5% 2,9% 4 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 0 Kesinlikle katılmıyorum Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak koordinasyon eksiklikleri bulunmakta mıdır? 100,0% 100,0% 262 34,7% 100,0% 91 51,9% 100,0% 136 9,2% 100,0% 24 4,2% 100,0% 11 Toplam 259 Tablo 4.34: Yerel Yönetimler İle Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi 7.2.1.9. Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp Sağlanamayacağı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi Tablo 4.35’de yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek olan hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlığın, yeterli düzeyde mali kaynaklara sahip olmaları halinde sağlanıp sağlanamayacağı hakkındaki görüşlerin yerel yönetimin tüzel kişiliğine göre nasıl değiştiği ele alınmıştır. Katılımcılara “Yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek olan hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlık, yeterli düzeyde mali kaynaklara sahip olmaları halinde sağlanabilir mi?” sorusu yöneltilmiş, buna katılanlar içerisinde daha çok büyükşehir ve il belediyeleri çoğunlukla yer almıştır. İl ve ilçe belediyeleri ise katılmayanlar arasında nispeten ağırlıklı olarak yer almaktadırlar. Bu soruya genel olarak katılanların oranı oldukça yüksek düzeydedir. Belediyeler nitelikli hizmet sunabilmek için yeterli kaynağın sağlanamadığını, bu nedenle de gerekli hizmetleri yerine getiremediklerini belirtmektedirler. 260 Toplam Görev yapılan yerel yönetimin tüzel kişiliği Belde Belediyesi İlçe Belediyesi İl Belediyesi Büyükşehir Belediyesi Pearson Ki-Kare Değeri: 16,418 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0,173 Sperman Korelesyon Katsayısı (r): 0,214 89 34,2% 34,2% 46,2% 46,2% 13,5% 14,6% 120 40,2% 43,7% 17,7% 22,3% 35 42,0% 38 46 33,3% 58 25,0% 2,3% 66,7% 6,2% 0,8% 3,1% 6 18,2% 72,7% 16 2 8 8,8% 8,8% 23 3,1% 9,2% 8 5,4% 10,1% 14 0,0% 0,0% 0 0,4% 9,1% 1 6,9% 6,9% 18 0,8% 2,3% 2 5,4% 10,1% 14 0,8% 8,3% 2 0,0% 0,0% 0 3,8% 3,8% 10 1,5% 4,6% 4 2,3% 4,3% 6 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 0 Yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek olan hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlık, yeterli düzeyde mali kaynaklara sahip olmaları halinde sağlanabilir mi? Kesinlikle Katılıyorum Kısmen Katılmıyorum Kesinlikle katılıyorum katılıyorum katılmıyorum 100,0% 100,0% 260 33,5% 100,0% 87 53,1% 100,0% 138 9,2% 100,0% 24 4,2% 100,0% 11 Toplam 261 Tablo 4.35: Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp Sağlanamayacağı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi 7.2.1.10. Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi Tablo 4.36’da yerel yönetimlerin alternatif gelir kaynakları bulabilecek güçte olup olmadıkları hakkındaki görüşlerin yerel yönetimin tüzel kişiliğine göre değişimi incelenmiştir. Tabloya göre, “Yerel yönetimler alternatif gelir kaynakları bulabilecek güçte midir?” sorusuna “kesinlikle katılıyorum” diyenler daha çok belde belediyeleri arasından çıkmaktadırlar. Büyükşehir belediyeleri ise “kısmen katılıyorum” ve “katılıyorum” diyenler arasında çoğunluktadır. “Kesinlikle katılmıyorum” diyenler arasında da belde belediyeleri ağırlıklı olarak yer almaktadır. Bu demektir ki, belediyenin büyüklüğü arttıkça yerel yönetimlerin alternatif gelir kaynaklarını bulabileceklerine olan inanç da doğru orantılı olarak artmaktadır. P anlamlılık düzeyi ve korelasyon katsayısı da yüksektir. 262 Kesinlikle katılıyorum 1 9,1% 0,4% 3 12,5% 1,2% 12 9,2% 4,7% 12 13,5% 4,7% 28 11,0% 11,0% 3 27,3% 1,2% 5 20,8% 2,0% 26 20,0% 10,2% 22 24,7% 8,7% 56 22,0% 22,0% Katılıyorum Kısmen katılıyorum 5 45,5% 2,0% 12 50,0% 4,7% 36 27,7% 14,2% 14 15,7% 5,5% 67 26,4% 26,4% 1 9,1% 0,4% 2 8,3% 0,8% 48 36,9% 18,9% 29 32,6% 11,4% 80 31,5% 31,5% Katılmıyorum Yerel yönetimler alternatif gelir kaynakları bulabilecek güçte midir? Kesinlikle katılmıyorum 1 9,1% 0,4% 2 8,3% 0,8% 8 6,2% 3,1% 12 13,5% 4,7% 23 9,1% 9,1% 11 100,0% 4,3% 24 100,0% 9,4% 130 100,0% 51,2% 89 100,0% 35,0% 254 100,0% 100,0% Toplam 263 Son olarak Tablo 4.37’de de İller Bankası’nın yerel yönetimlerin gelişmesine yardımcı olup olmadığı hakkındaki görüşlerin yerel yönetimlerin büyüklüklerine göre değişimi ele alınmıştır. 7.2.2. İller Bankasının Yerel Yönetimlerin Gelişmesine Yardımcı Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimlerin Büyüklüklerine Göre Değişimi Toplam Belde Belediyesi İlçe Belediyesi Pearson Ki-Kare Değeri: 22,385 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0, 033 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,979 Görev yapılan Büyükşehir yerel yönetimin Belediyesi tüzel kişiliği İl Belediyesi Tablo 4.36: Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi 264 Toplam Son genel nüfus sayımına göre yerel yönetimin nüfus aralığı 500.000+ 100.000–499.999 50.000–99.999 10.000–49.999 5.000–9.999 2.000–4.999 0–1.999 Pearson Ki-Kare Değeri: 60,909 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0,000 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,103 21 8,2% 8,2% Kesinlikle katılıyorum 0 0,0% 0,0% 2 3,9% 0,8% 2 3,7% 0,8% 6 8,0% 2,3% 0 0,0% 0,0% 7 20,0% 2,7% 4 16,7% 1,6% 45 17,6% 17,6% 2 50,0% 0,8% 10 19,6% 3,9% 6 11,1% 2,3% 8 10,7% 3,1% 7 53,8% 2,7% 4 11,4% 1,6% 8 33,3% 3,1% Katılıyorum 111 43,4% 43,4% Kısmen katılıyorum 2 50,0% 0,8% 14 27,5% 5,5% 32 59,3% 12,5% 41 54,7% 16,0% 4 30,8% 1,6% 10 28,6% 3,9% 8 33,3% 3,1% 46 18,0% 18,0% 0 0,0% 0,0% 11 21,6% 4,3% 8 14,8% 3,1% 14 18,7% 5,5% 2 15,4% 0,8% 7 20,0% 2,7% 4 16,7% 1,6% Katılmıyorum İller Bankası yerel yönetimlerin gelişmesine yardımcı olmakta mıdır? 33 12,9% 12,9% Kesinlikle katılmıyorum 0 0,0% 0,0% 14 27,5% 5,5% 6 11,1% 2,3% 6 8,0% 2,3% 0 0,0% 0,0% 7 20,0% 2,7% 0 0,0% 0,0% 256 100,0% 100,0% 4 100,0% 1,6% 51 100,0% 19,9% 54 100,0% 21,1% 75 100,0% 29,3% 13 100,0% 5,1% 35 100,0% 13,7% 24 100,0% 9,4% Toplam Tablo 4.37: İller Bankasının Yerel Yönetimlerin Gelişmesine Yardımcı Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimlerin Büyüklüklerine Göre Değişimi Tabloda da görüldüğü gibi “İller Bankası yerel yönetimlerin gelişmesine yardımcı olmakta mıdır?” sorusuna “Kesinlikle katılıyorum” diyenlerin oranı yerel yönetimin nüfusu arttıkça artmaktadır. Yerel yönetimin nüfusu azaldıkça ise, İller Bankası’nın yerel yönetimlerin gelişmesine yardımcı olduğu hakkındaki düşünceler de azalmaktadır. İller Bankası’ndan sağlanan kaynaklar Büyükşehir ve il belediyeleri tarafından genellikle yatırım amaçlı olarak kullanıldığı için bunların geri ödemesi daha kolay olmaktadır. Ancak küçük belediyeler bu kaynakları yatırımdan ziyade alt yapı harcamaları için kullandıkları için bunların geri ödemesinde zorlanmaktadır. Genellikle küçük belediyelerin önceki dönemlerden kalan alt yapı yatırımlarından dolayı İller Bankası’na borçları bulunmaktadır. 7.2.3. Öğrenim Durumuna Göre Elde Edilen Farklı Çapraz Tablolar Öğrenim durumu kişilerin hayata bakış açılarını ve yaklaşımlarını etkileyen en önemli unsurlardandır. Burada da öğrenim durumuna göre belediye başkanlarının mali özerkliğe yaklaşımları, bakış açıları ve algılama biçimleri ortaya konulmuştur. 7.2.3.1. Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi Tablo 4.38’de yerel yönetim özerkliği hakkındaki görüşlerin belediye başkanlarının öğrenim durumu ile ilişkisi ele alınmıştır. Tabloya göre, yerel yönetim özerkliğini idari ve siyasi anlamda bağımsız olma şeklinde algılayanlar daha çok ilköğretim mezunu olanlarda yoğunlaşmaktadır. Yüksek okul mezunu olan belediye başkanları ise yerel yönetim özerkliğini daha çok mali anlamda bağımsız olma şeklinde algılamaktadırlar. Yerel yönetim özerkliğini idari, siyasi ve mali anlamda bağımsız olma şeklinde algılayanlar ise daha çok üniversite mezunu olan belediye başkanları arasında yoğunlaşmaktadır. Bu sonuçlar da ki-kare test değerleri açısından anlamlıdır, yani belediye başkanlarının öğrenim düzeyindeki farklılıklar yerel yönetim özerkliği hakkındaki fikirlerin değişmesini anlamlı bir şekilde etkilemektedir. 265 266 Toplam Öğrenim durumu Yüksek lisans-Doktora Üniversite Yüksek okul Orta öğretim İlköğretim Pearson Ki-Kare Değeri: 39,909 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0,001 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,123 3,7% 5,2% 46 17,2% 17,2% 20,6% 1,9% 20,6% 17,9% 32,1% 3,4% 55 5 6,4% 8,6% 9 17 12,1% 16,4% 5,2% 23 5,9% 41,2% 5,9% 0,7% 6,0% 6,0% 16 0,0% 0,0% 0 3,0% 5,7% 8 0,7% 2 1,5% 8,0% 4 0,7% 13,3% 2 Siyasi anlamda bağımsız olma 14 2 10 20,0% 0,0% 28,0% 0,0% 46,7% 2,6% 14 0 Mali anlamda bağımsız olma 7 İdari anlamda bağımsız olma Yerel yönetim özerkliği sizce neyi ifade etmektedir? 54,7% 54,7% 146 5,2% 50,0% 14 33,0% 62,9% 88 6,0% 47,1% 16 8,2% 44,0% 22 2,2% 40,0% 6 Hepsi 1,5% 1,5% 4 0,0% 0,0% 0 1,5% 2,9% 4 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 0 Diğer Tablo 4.38: Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi 100,0% 100,0% 267 10,5% 100,0% 28 52,4% 100,0% 140 12,7% 100,0% 34 18,7% 100,0% 50 5,6% 100,0% 15 Toplam 7.2.3.2. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriterlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumu ile İlişkisi Tablo 4.39’da da genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde göz önünde bulundurulması gereken kriterlerin belediye başkanlarının öğrenim durumu ile ilişkisi ele alınmıştır. Kuvvetli olmayan anlamlılık düzeyi ve korelasyon değerlerine rağmen, genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde göz önünde bulundurulması gereken kriter sıralamasının nasıl olması gerektiği sorusuna toplamda en fazla “nüfus” yanıtının verilmiş, öğrenim durumu dikkate alındığı zaman ise yüksek lisans ve doktora mezunu olan belediye başkanlarıyla ilkokul mezunu belediye başkanları bu cevabı verenler arasında daha ağırlıktadırlar. “Gelişmişlik düzeyi” diyenler arasında ise daha çok yüksek okul mezunu olan belediye başkanları ağırlıktadır. Orta öğretim mezunu olanlar ise “Konut sayısı” diyenler arasında daha ağırlıklı olarak bulunmaktadırlar. İlk ve orta öğretim mezunu olanlar ise, “Hizmetlerin öncelik durumu” diyenler arasında daha da ağırlıklı olarak yer almaktadır. 267 268 Toplam Öğre nim duru mu Yüksek lisansDoktora Üniversite Yüksek okul Orta öğretim İlk öğretim Pearson Ki-Kare Değeri: 65,620 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0,000 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0, 139 4 26,7% 1,5% 14 28,0% 5,2% 6 17,6% 2,2% 22 15,6% 8,2% 4 14,3% 1,5% 50 18,7% 18,7% Hizmetlerin öncelik durumu 2 13,3% 0,7% 2 4,0% 0,7% 4 11,8% 1,5% 24 17,0% 9,0% 0 0,0% 0,0% 32 11,9% 11,9% Coğrafi konum 0 0,0% 0,0% 10 20,0% 3,7% 0 0,0% 0,0% 10 7,1% 3,7% 0 0,0% 0,0% 20 7,5% 7,5% Konut sayısı 0 0,0% 0,0% 6 12,0% 2,2% 8 23,5% 3,0% 23 16,3% 8,6% 3 10,7% 1,1% 40 14,9% 14,9% Gelişmişlik düzeyi 2 13,3% 0,7% 2 4,0% 0,7% 4 11,8% 1,5% 9 6,4% 3,4% 4 14,3% 1,5% 21 7,8% 7,8% Potansiyel gelir gücü 7 46,7% 2,6% 16 32,0% 6,0% 12 35,3% 4,5% 53 37,6% 19,8% 14 50,0% 5,2% 102 38,1% 38,1% Nüfus 0 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 3 10,7% 1,1% 3 1,1% 1,1% Diğer kriterler Genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde göz önünde bulundurulması gereken kriter sıralaması nasıl olmalıdır? 15 100,0% 5,6% 50 100,0% 18,7% 34 100,0% 12,7% 141 100,0% 52,6% 28 100,0% 10,4% 268 100,0% 100,0% Toplam Tablo 4.39: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriterlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumu ile İlişkisi 7.2.3.3. Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi Tablo 4.40’da, yerel yönetimlerin gelir kaynaklarını en iyi şekilde arttırılabilmesi için öncelik vermesi gereken kaynakların ne olması geraktiğinin belediye başkanlarının öğrenim durumuna göre nasıl değiştiği ele alınmaktadır. Burada belediye başkanlarının öğrenim düzeyinin bu tercihlerin farklılaşmasında etkili olup olmadığına bakılmış ve 0,1 anlamlılık düzeyinde etkili olduğu görülmüştür (p: 0,1). Tablo 4.40: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi Pearson Ki-Kare Değeri: 18,558 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0,100 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : - 0,642 İlköğretim Öğrenim durumu Orta öğretim Yüksek okul Üniversite Yüksek lisansDoktora Toplam Yerel yönetimlerin gelir kaynaklarını en iyi şekilde arttırılabilmesi için öncelik vermesi gereken kaynaklar Kentleşmeyle oluşturulan yeni değerlere ve rant gelirlerine sahip olma Sınırlarını belirlemek koşuluyla yerel yönetimlere vergilendirme yetkisi verilmesi Bazı vergi gelirlerinin yerel yönetimlere devredilmesi Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılması Toplam 0 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 2 5,9% 0,8% 11 8,1% 4,2% 4 14,3% 1,5% 17 6,5% 6,5% 4 26,7% 1,5% 10 20,0% 3,8% 4 11,8% 1,5% 23 17,0% 8,8% 5 17,9% 1,9% 46 17,6% 17,6% 9 60,0% 3,4% 14 28,0% 5,3% 10 29,4% 3,8% 43 31,9% 16,4% 6 21,4% 2,3% 82 31,3% 31,3% 2 13,3% 0,8% 26 52,0% 9,9% 18 52,9% 6,9% 58 43,0% 22,1% 13 46,4% 5,0% 117 44,7% 44,7% 15 100,0% 5,7% 50 100,0% 19,1% 34 100,0% 13,0% 135 100,0% 51,5% 28 100,0% 10,7% 262 100,0% 100,0% Bu tabloya göre, ilköğretim mezunu olan belediye başkanları daha çok “Bazı vergi gelirlerinin yerel yönetimlere devredilmesi” ve “Sınırlarını belirlemek koşuluyla yerel yönetimlere vergilendirme yetkisinin verilmesi” tercihini yapmışlardır. Orta öğretim mezunları da ağırlıklı olarak “Sınırlarını belirlemek koşuluyla yerel yönetimlere vergilendirme yetkisinin verilmesi” 269 ve “Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılması” tercihlerini yapmışlardır. Yüksek okul mezunları da ağırlıklı olarak “Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılması” olarak tercihlerini belirtmişlerdir. Yüksek lisans ve doktora mezunu olan belediye başkanları ise, “Kentleşmeyle oluşturulan yeni değerlere ve rant gelirlerine sahip olma” seçeneğini tercih etmişlerdir. İlköğretim mezunu olan belediye başkanlarının “Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılması” yerine “Bazı vergi gelirlerinin yerel yönetimlere devredilmesi” ve “Sınırlarını belirlemek koşuluyla yerel yönetimlere vergilendirme yetkisinin verilmesi” tercihini yapmış olmaları beklenmedik bir sonuç olarak bulunmuştur. Çünkü vergi kaynaklarının belirlenmesi verginin tarh, tahakkuk ve tahsilatının belli bir eğitim, bilgi birikimi ve tecrübe gerektiren işlemlerdir. İlköğretim mezunu bir belediye başkanının vergi kaynaklarının belirlenmesi ve tahsilatıyla ilgili uygulamalarda fazla bilgiye sahip olmadığı için bu işlemleri yerine getirecek yeterli bilgiye sahip personele de sahip bulunmadığı takdirde sorunlar yaşanacaktır. Orta öğretim ve üzeri mezuniyete sahip belediye başkanları da mali özerkliğe tezat oluşturacak şekilde “Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılması” öncelik verilmesi gereken kaynaklar olarak görmektedirler. 7.2.3.4. Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi Tablo 4.41’de ise, yerel yönetimlerin mali özerkliğe sahip olup olmadıkları hakkındaki görüşlerin belediye başkanlarının öğrenim durumuna göre nasıl değiştiği ele alınmaktadır. “Yerel yönetimler mali özerkliğe sahip bulunmakta mıdır?” sorusuna olumlu bakanlar daha çok ilköğretim mezunu olan belediye başkanlarıdır. Tabloya dikkatlice bakıldığında öğrenim düzeyi arttıkça bu olumlu bakış azalmakta ve yüksek lisans ve doktora mezunu olan belediye başkanları yerel yönetimlerin yeterince mali özerkliğe sahip olmadıkları hakkında görüşlerini bildirmişlerdir. Özetle belediye başkanlarının öğrenim düzeyindeki farklılıklara göre yerel yönetimlerin mali özerkliğe sahip olup olmadıkları hakkındaki görüşler değişebilmektedir. Ancak belediye başkanlarında yerel yönetimlerin mali anlamda özerkliğe sahip olmadıkları yönündeki görüş daha hakim görünmektedir. 270 Tablo 4.41: Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi Öğrenim durumu İlk öğretim Orta öğretim Yüksek okul Üniversite Yüksek lisansDoktora Toplam 4 26,7% 1,5% 8 17,4% 3,1% 4 11,8% 1,5% 15 10,9% 5,8% 2 7,1% 0,8% 33 12,7% 12,7% 3 20,0% 1,2% 4 8,7% 1,5% 2 5,9% 0,8% 20 14,6% 7,7% 0 0,0% 0,0% 29 11,2% 11,2% 2 13,3% 0,8% 16 34,8% 6,2% 10 29,4% 3,8% 46 33,6% 17,7% 11 39,3% 4,2% 85 32,7% 32,7% 4 26,7% 1,5% 14 30,4% 5,4% 10 29,4% 3,8% 36 26,3% 13,8% 8 28,6% 3,1% 72 27,7% 27,7% Kesinlikle katılmıyorum Katılmıyorum Kısmen katılıyorum Katılıyorum Yerel yönetimler mali özerkliğe sahip bulunmakta mıdır? Kesinlikle katılıyorum Pearson Ki-Kare Değeri: 17,886 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0, 331 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,140 2 13,3% 0,8% 4 8,7% 1,5% 8 23,5% 3,1% 20 14,6% 7,7% 7 25,0% 2,7% 41 15,8% 15,8% Toplam 15 100,0% 5,8% 46 100,0% 17,7% 34 100,0% 13,1% 137 100,0% 52,7% 28 100,0% 10,8% 260 100,0% 100,0% 7.2.3.5. Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi Tablo 4.42’de yerel yönetimlerin mevcut yetkilerinin mali açıdan yeterli düzeyde olup olmaması hakkındaki görüşlerin belediye başkanlarının öğrenim düzeyine göre nasıl değiştiği ele alınmıştır. Bu çapraz analizde de bir öncekinde olduğu gibi anlamlılık düzeyi oldukça yüksektir. Buna göre, “Yerel yönetimlerin mevcut yetkileri mali açıdan yeterli düzeyde midir?” sorusuna “Kesinlikle katılıyorum” diyenler daha çok en eğitimli kesim olan yüksek lisans ve doktora mezunu belediye başkanlarıdır. “Kesinlikle katılmıyorum” diyenler arasında da ağırlıklı olarak orta öğrenim mezunu olan belediye başkanları yer almaktadır. Genel olarak değerlendirildiğinde hemen hemen her öğrenim düzeyindeki belediye başkanının bakış açısı 271 belediyelerin yetkilerinin mali açıdan yeterli olmadığı yönündedir. Bu durum belediye başkanlarının mali özerklikle mali kaynaklara sahip olmayı bir tumaları ve bu mali kaynakları da merkezden alınan kaynaklara endeksli düşünmelerinden kaynaklanmaktadır. Belediye başkanlarının kendi mali potansiyellerini ortaya koymamalarından da bu anlaşılmaktadır. Tablo 4.42: Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi Öğrenim durumu İlköğretim Orta öğretim Yüksek okul Üniversite Yüksek lisansDoktora Toplam 0 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 4 2,9% 1,5% 2 7,1% 0,8% 6 2,3% 2,3% 3 20,0% 1,2% 4 8,7% 1,5% 2 5,9% 0,8% 12 8,8% 4,6% 2 7,1% 0,8% 23 8,8% 8,8% 4 26,7% 1,5% 12 26,1% 4,6% 14 41,2% 5,4% 38 27,7% 14,6% 5 17,9% 1,9% 73 28,1% 28,1% 4 26,7% 1,5% 10 21,7% 3,8% 12 35,3% 4,6% 31 22,6% 11,9% 15 53,6% 5,8% 72 27,7% 27,7% Kesinlikle katılmıyorum Katılmıyorum Kısmen katılıyorum Katılıyorum Yerel yönetimlerin mevcut yetkileri mali açıdan yeterli düzeyde midir? Kesinlikle katılıyorum Pearson Ki-Kare Değeri: 28,451 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0, 028 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,755 4 26,7% 1,5% 20 43,5% 7,7% 6 17,6% 2,3% 52 38,0% 20,0% 4 14,3% 1,5% 86 33,1% 33,1% Toplam 15 100,0% 5,8% 46 100,0% 17,7% 34 100,0% 13,1% 137 100,0% 52,7% 28 100,0% 10,8% 260 100,0% 100,0% 7.2.3.6. Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanının Öğrenim Durumuna Göre Değişimi Tablo 4.43’de ise, benzer bir şekilde vergilerin belirlenmesi ve uygulanması konularında yerel yönetimlerin yeterli bilgi birikimine, teknik 272 donanıma ve personele sahip olup olmadığı hakkındaki görüşlerin belediye başkanlarının öğrenim düzeyine göre değişimi ele alınmıştır. Buna göre, “Vergilerin belirlenmesi ve uygulanması konularında yerel yönetimler yeterli bilgi birikimine, teknik donanıma ve personele sahip bulunmakta mıdır?” sorusuna olumlu yanıt verenler daha çok yüksek lisans-doktora eğitimi almış, öğrenim düzeyi yüksek olan belediye başkanları olmakla birlikte öğrenim düzeyi arttıkça bu soruya olumsuz yanıt verme eğilimi artmaktadır denilebilir. Tablo 4.43: Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanının Öğrenim Durumuna Göre Değişimi Yüksek lisansDoktora Kesinlikle katılmıyorum Toplam Üniversite Katılmıyorum Öğrenim durumu Yüksek okul Kısmen katılıyorum Orta öğretim Katılıyorum İlköğretim Vergilerin belirlenmesi ve uygulanması konularında yerel yönetimler yeterli bilgi birikimine, teknik donanıma ve personele sahip bulunmakta mıdır? Kesinlikle katılıyorum Pearson Ki-Kare Değeri: 25,902 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0, 055 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,165 0 0,0% 0,0% 4 8,3% 1,5% 0 0,0% 0,0% 4 2,9% 1,5% 4 14,3% 1,5% 12 4,6% 4,6% 5 33,3% 1,9% 14 29,2% 5,3% 8 23,5% 3,1% 17 12,4% 6,5% 6 21,4% 2,3% 50 19,1% 19,1% 4 26,7% 1,5% 8 16,7% 3,1% 12 35,3% 4,6% 31 22,6% 11,8% 6 21,4% 2,3% 61 23,3% 23,3% 4 26,7% 1,5% 16 33,3% 6,1% 10 29,4% 3,8% 63 46,0% 24,0% 9 32,1% 3,4% 102 38,9% 38,9% 2 13,3% 0,8% 6 12,5% 2,3% 4 11,8% 1,5% 22 16,1% 8,4% 3 10,7% 1,1% 37 14,1% 14,1% Toplam 15 100,0% 5,7% 48 100,0% 18,3% 34 100,0% 13,0% 137 100,0% 52,3% 28 100,0% 10,7% 262 100,0% 100,0% 273 7.2.3.7. Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi Tablo 4.44’de ise merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde yoğun bir mali denetim uygulayıp uygulamadığı hakkındaki görüşlerin belediye başkanlarının öğrenim düzeyine göre nasıl değiştiği ele alınmıştır. Çapraz analizde anlamlılık düzeyi oldukça yüksektir. “Merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde yoğun bir mali denetim uygulamakta mıdır?” sorusunun yöneltildiği analizde, yoğun bir mali denetimin olduğuna, ortalamadan fazla sapma olmamasına rağmen daha çok yüksek lisans ve doktoralı olan belediye başkanları katılmaktadırlar. İlköğretim mezunu olan belediye başkanlarının bu soruya katılım oranı diğerlerine göre yüksek olmakla birlikte öğrenim düzeyi arttıkça bu fikre katılma eğiliminin de arttığı görülmektedir. Tablo 4.44: Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi Öğrenim durumu Yüksek okul Üniversite Yüksek lisansDoktora Toplam 274 3 20,0% 1,2% 22 47,8% 8,5% 6 17,6% 2,3% 35 25,9% 13,6% 9 32,1% 3,5% 75 29,1% 29,1% 2 13,3% 0,8% 6 13,0% 2,3% 10 29,4% 3,9% 25 18,5% 9,7% 0 0,0% 0,0% 43 16,7% 16,7% Kesinlikle katılmıyorum Katılıyorum 6 40,0% 2,3% 10 21,7% 3,9% 10 29,4% 3,9% 55 40,7% 21,3% 11 39,3% 4,3% 92 35,7% 35,7% Katılmıyorum Orta öğretim 2 13,3% 0,8% 6 13,0% 2,3% 4 11,8% 1,6% 8 5,9% 3,1% 8 28,6% 3,1% 28 10,9% 10,9% Kısmen katılıyorum İlköğretim Merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde yoğun bir mali denetim uygulamakta mıdır? Kesinlikle katılıyorum Pearson Ki-Kare Değeri: 36,646 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0,002 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,123 2 13,3% 0,8% 2 4,3% 0,8% 4 11,8% 1,6% 12 8,9% 4,7% 0 0,0% 0,0% 20 7,8% 7,8% Toplam 15 100,0% 5,8% 46 100,0% 17,8% 34 100,0% 13,2% 135 100,0% 52,3% 28 100,0% 10,9% 258 100,0% 100,0% 7.2.3.8. Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi Tablo 4.45’de yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak koordinasyon eksikliklerinin bulunup bulunmaması hakkındaki görüşlerin belediye başkanlarının öğrenim düzeylerine göre değişimi ele alınmıştır. “Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak koordinasyon eksiklikleri bulunmakta mıdır?” sorusuna verilen cevaplar genel itibarıyle belediye başkanlarının eğitim düzeylerinin değişmesine göre anlamlı bir şekilde değişiklik arz etmektedir. Tabloda da görüldüğü üzere, ögrenim düzeyinin artması ile birlikte yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili koordinasyon eksikliklerinin olduğuna yönelik fikirlerin belediye başkanlarında arttığı, öğrenim düzeyinin azalmasıyla birlikte ise yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak koordinasyon eksikliklerinin olduğuna yönelik fikirlerin belediye başkanlarında azaldığı gözlemlenmiştir. Her nekadar üniversite mezunu belediye başkanlarında katılım oranı %51,1 olmakla birlikte katılım oranı ile öğrenim düzeyi arasında paralel bir ilişki bulunmaktadır denilebilir. Çünkü öğrenim düzeyi arttıkça bu yargıya katılım oranı da artmaktadır. 275 Tablo 4.45: Yerel Yönetimler İle Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi İlköğretim Orta öğretim Öğrenim durumu Yüksek okul Üniversite Yüksek lisansDoktora Toplam 2 13,3% 0,8% 6 12,5% 2,3% 10 29,4% 3,8% 19 13,9% 7,3% 11 39,3% 4,2% 48 18,3% 18,3% 5 33,3% 1,9% 26 54,2% 9,9% 14 41,2% 5,3% 51 37,2% 19,5% 15 53,6% 5,7% 111 42,4% 42,4% 2 13,3% 0,8% 14 29,2% 5,3% 10 29,4% 3,8% 41 29,9% 15,6% 0 0,0% 0,0% 67 25,6% 25,6% 4 26,7% 1,5% 0 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 20 14,6% 7,6% 2 7,1% 0,8% 26 9,9% 9,9% Kesinlikle katılmıyorum Katılmıyorum Kısmen katılıyorum Katılıyorum Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak koordinasyon eksiklikleri bulunmakta mıdır? Kesinlikle katılıyorum Pearson Ki-Kare Değeri: 25,902 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0, 055 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,165 2 13,3% 0,8% 2 4,2% 0,8% 0 0,0% 0,0% 6 4,4% 2,3% 0 0,0% 0,0% 10 3,8% 3,8% Toplam 15 100,0% 5,7% 48 100,0% 18,3% 34 100,0% 13,0% 137 100,0% 52,3% 28 100,0% 10,7% 262 100,0% 100,0% 7.2.3.9. Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp Sağlanamayacağı Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi Tablo 4.46’da ise, yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek olan hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlığın, yeterli düzeyde mali kaynaklara sahip olmaları halinde sağlanıp sağlanamayacağı hakkındaki görüşlerin belediye başkanlarının öğrenim düzeyine göre nasıl değiştiği ele alınmıştır. 276 Tablo 4.46: Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp Sağlanamayacağı Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi Yüksek okul Üniversite Yüksek lisansDoktora Toplam Kısmen katılıyorum Katılıyorum 9 60,0% 3,5% 14 29,2% 5,4% 14 41,2% 5,4% 45 33,3% 17,3% 7 25,0% 2,7% 89 34,2% 34,2% 0 0,0% 0,0% 4 8,3% 1,5% 2 5,9% 0,8% 7 5,2% 2,7% 10 35,7% 3,8% 23 8,8% 8,8% Kesinlikle katılmıyorum Orta öğretim 6 40,0% 2,3% 22 45,8% 8,5% 16 47,1% 6,2% 71 52,6% 27,3% 5 17,9% 1,9% 120 46,2% 46,2% Katılmıyorum Öğrenim durumu İlk öğretim Yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek olan hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlık, yeterli düzeyde mali kaynaklara sahip olmaları halinde sağlanabilir mi? Kesinlikle katılıyorum Pearson Ki-Kare Değeri: 46,330 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0,001 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,102 Toplam 0 0,0% 0,0% 4 8,3% 1,5% 2 5,9% 0,8% 8 5,9% 3,1% 4 14,3% 1,5% 18 6,9% 6,9% 0 0,0% 0,0% 4 8,3% 1,5% 0 0,0% 0,0% 4 3,0% 1,5% 2 7,1% 0,8% 10 3,8% 3,8% 15 100,0% 5,8% 48 100,0% 18,5% 34 100,0% 13,1% 135 100,0% 51,9% 28 100,0% 10,8% 260 100,0% 100,0% Katılımcılara “Yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek olan hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlık, yeterli düzeyde mali kaynaklara sahip olmaları halinde sağlanabilir mi?” sorusu yöneltilmiş, bu soruya “kesinlikle katılıyorum” diyenler daha çok üniversite mezunu olan belediye başkanları arasında yoğunluktadır. “Kısmen katılıyorum” ve “katılmıyorum” gibi nispeten olumsuz yanıt verenler ise yüksek lisans ve doktora mezunu olan daha eğitimli belediye başkanları arasında daha çok olduğu görülmektedir. Her öğrenim düzeyinde bu soruya katılanların oranı yüksek olmakla birlikte en yüksek katılım oranı %100 ile ilköğrenim mezunu belediye başkanlarında olduğu görülmektedir. Bu soruya en çok olumsuz cevap verenler %21,4 ile öğrenim düzeyi en yüksek seviyede olan belediye başkanları olmuştur. Buradan da anlaşıldığına göre, belediyelere yeterli kaynak sağlamak belediyelerin etkin bir biçimde hizmetleri yerine getirmesi için yeterli olmamaktadır. Bu kaynaklar belediye başkanlarının 277 yetenekleri, eğitim seviyesi, yeniden seçilebilme politikaları, bölgenin gelişmişlik düzeyi gibi çeşitli nedenlerden dolayı etkin olarak kullanılamamaktadır. 7.2.3.10. Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi Tablo 4.47’de de yerel yönetimlerin alternatif gelir kaynakları bulabilecek güçte olup olmadıkları hakkındaki görüşlerin belediye başkanlarının öğrenim düzeyine göre nasıl değiştiği incelenmiştir. Tabloya göre, “Yerel yönetimler alternatif gelir kaynakları bulabilecek güçte midir?” sorusuna kuvvetli inananlar daha çok yüksek okul ve ilköğretim düzeyinde olan belediye başkanları olmakla birlikte aynı zamanda bu soruya en çok “katılmıyorum” cevabını verenler de yine yüksek okul ve ilköğretim düzeyinde olan belediye başkanları çoğunlukta yer almaktadır. Tablo 4.47: Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi İlköğretim Öğrenim durumu Orta öğretim Yüksek okul Üniversite Yüksek Doktora Toplam 278 lisans- 5 33,3% 2,0% 8 17,4% 3,1% 6 17,6% 2,4% 9 6,9% 3,5% 0 0,0% 0,0% 28 11,0% 11,0% 2 13,3% 0,8% 10 21,7% 3,9% 10 29,4% 3,9% 25 19,1% 9,8% 9 32,1% 3,5% 56 22,0% 22,0% 0 0,0% 0,0% 12 26,1% 4,7% 0 0,0% 0,0% 39 29,8% 15,4% 16 57,1% 6,3% 67 26,4% 26,4% 8 53,3% 3,1% 14 30,4% 5,5% 14 41,2% 5,5% 41 31,3% 16,1% 3 10,7% 1,2% 80 31,5% 31,5% Kesinlikle katılmıyorum Katılmıyorum Kısmen katılıyorum Katılıyorum Yerel yönetimler alternatif gelir kaynakları bulabilecek güçte midir? Kesinlikle katılıyorum Pearson Ki-Kare Değeri: 56,331 P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0, 000 Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,759 0 0,0% 0,0% 2 4,3% 0,8% 4 11,8% 1,6% 17 13,0% 6,7% 0 0,0% 0,0% 23 9,1% 9,1% Toplam 15 100,0% 5,9% 46 100,0% 18,1% 34 100,0% 13,4% 131 100,0% 51,6% 28 100,0% 11,0% 254 100,0% 100,0% SONUÇ ve ÖNERİLER Teorik çalışmalar yerel yönetimlerin kendi sorumluluk alanlarında, verimli, fonksiyonel ve özerk kuruluşlar haline getirilmesi yönünde olduğu halde, uygulamada bu ideal modele pek ulaşılamamaktadır. Bunun da temel nedeni siyasi tercihlerin merkezi yönetim lehinde ağırlığını koymasıdır. Yerel yönetimlerin sorumluluk alanları ile ilgili kriterlerin belirlenmesi ve bununla ilgili olarak siyasi tercihlerin hangi yönde kullanılacağı aşılması gereken önemli sorunlardır. Genellikle her ülkede merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde siyasi, idari ve mali yönden etkili olmanın, baskı kurmanın yollarını aramakta ve eline imkan geçtiğinde bunu kendi siyasi eğilimleri doğrultusunda değerlendirmeye çalışmaktadır. Türkiye’de mali özerklik konusunda yerel yöneticilere yönelik uygulamalı bir çalışma bulunmamaktadır. Bu çalışma ile belediye başkanlarının görüş ve düşüncelerine başvurularak mali özerkliği algılama biçimleri ortaya konulmaya çalışılmış böylece literatürdeki önemli bir boşluk doldurulmaya çalışılmıştır. Bunun için çalışmamızın konusu yerel yönetimlerin mali özerkliği ile ilgili olması nedeniyle en etkin yerel yönetim birimimiz olan belediyelere yönelik bir anket çalışması yapılarak ilk üç bölümdeki teorik bilgiler test edilmeye ve anket verileri bağlamında çeşitli çıkarımlar yapılmaya çalışılmıştır. Alan araştırmamız kapsamında belediye başkanlarının mali özerkliği algılama biçimleri, bakış açıları ve mali özerklikle ilgili görüşlerini öğrenmeye yönelik bir anket çalışması yapılmıştır. Bu nedenle anketimizde belediye başkanlarına sorulan 15 sorunun cevapları analiz edilerek elde ettiğimiz sonuçlar değerlendirilmiştir. Araştırmamızda sıklık (frekans) ve yüzde oranları tablo analizi ile çapraz tablo analiz teknikleri kullanılmıştır. Çapraz tablo analiziyle, yerel yönetimlerin tüzel kişiliğine, büyüklüğüne ve belediye başkanlarının öğrenim durumlarına göre farklı değişkenler arasındaki ilişkinin derecesi araştırılmıştır. Bu anket çalışmasının sonuçları tezimizin 4. bölümünde detaylı bir şekilde verilmiştir. Ankete katılan belediye başkanlarının vereceği bilgiler, belediye başkanlarının mali özerkliğe bakış açılarını ortaya koymamızda, mali kaynak, idari yapılanma, görev ve yetkiler açısından yerel yönetimlerin ne durumda olduğunun, yerel hizmetlerin ne kadar etkin yerine getirildiğinin tespitinde önemli katkılar sağlamıştır. Bu kapsamında değerledirmeye aldığımız 270 belediye örnek kitleyi oluşturmuş ve araştırma alanımızı oluşturan 3225 belediyenin düşüncelerini 279 açıklamada yeterli olacağı kabul edilerek bu bilgiler ışığında elde ettiğimiz sonuçlardan tüm Türkiye için genel yargılara ulaşılmaya çalışılmıştır. Böylece çalışmada yargısal örnekleme metodu esas alınarak, belirli sayıdaki örneklemin ana kütleyi temsil ettiği varsayımıyla, elde edilen bulgular genelleştirilmiştir. Bu çerçevede literatür taraması, anket çalışması ve belediye başkanlarıyla yapılan görüşmeler neticesinde aşağıdaki sonuçlara ulaşılmıştır. Belediye başkanları yerel yönetimlerin mali özerkliğinin sağlanmasında karar alma ve uygulama serbestisi olan bağımsız organlara sahip olmayı ve yönetimler arasında dengeli görev ve gelir bölüşümünün olmasını en önemli faktör olarak görmektedirler. Belediye başkanları idari, mali ve siyasi anlamda bağımsız olmayı mali özerklik olarak algılamakta ancak yerel yönetimlerin mali özerkliğinin gerçekleştirilmesi yönünde aktif rol oynayamamaktadırlar. Belediye başkanları yerel yönetimlere yapılması gereken yardımlarda ve genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde nüfus kriterini tercih etmektedirler. Benimsenen bu kriter aynı zamanda merkezileşme eğilimini de arttırdığı için belediye başkanlarının mali özerklik istekleri tutarsızlık göstermektedir. Belediyelerin görevlerinin arttırılmış olmasını aynı zamanda yetki artışı olarak gördükleri için bundan bir rahatsızlık duymamaktadırlar. Özellikle küçük ölçekli belediyeler İller Bankası’nın ve yerel yönetimlerle ilgili yapılan reformların ihtiyaçlarına cevap veremediğini belirtmişlerdir. Belediye başkanları hem merkezi hükümetten daha fazla kaynak istemekte hemde mali anlamda özerklik istemektedirler. Belediye başkanlarının mali kaynak beklentilerinin merkezden yapılacak yardım ve paylarla sınırlı olması mali özerklikle çelişen bir durumdur. Çünkü bulunduğu yerin mali potansiyelinin kullanılamaması ve alternatif gelir kaynakları bulma yönünde aktif rol alınamaması mali özerklikle bağdaşmaz. Bu sorun belediye başkanlarının bilgi birikimi, bakış açıları, kültür ve eğitim düzeylerinin yüksek olmamasından kaynaklanmaktadır. Merkezi yönetim vatandaşın tepkisinden çekindiği için vergi koymak istemediği gibi gelirlerinden daha fazla pay ayırarak gelir kaybetmek de istememektedir. En önemlisi de merkezi yönetim, yerel yönetimlerin 280 gelirlerinin artmasıyla yerel yönetimler üzerindeki otoritesinin ve merkezileşme eğilimlerinin zayıflamasından çekinmektedir. Böylece yerel yönetimler yakın ilişkiler içerisinde olduğu seçmenleriyle ters düşmek, merkezi yönetim ise, vergileri arttırarak makro ekonomik dengeleri bozmak istemediği için mali özerklik tam olarak sağlanamamaktadır. Türkiye’de, yerel nitelikteki çoğu hizmetler merkezi yönetim tarafından yerine getirilmekte ve yerel yönetimlere bırakılmış birçok görevin yerine getirilmesi sürecinde ise, merkezi yönetimin idari vesayet yetkisi bulunmaktadır. Ayrıca Türkiye’de gelir kaynaklarının büyük bir kısmı merkezi yönetimin tasarrufunda bulunmakta ve yerel yönetimlerin gerek merkezi yönetimden alacakları gelirin miktarı ve gerekse kendi öz gelirleriyle ilgili ilkeler genellikle merkezi yönetimce belirlenmektedir. Yerel yönetimlerin vergi, resim, harç ve benzeri zora dayanan yerel gelir kalemleri üzerinde tasarruf yetkilerinin sınırlı olması, nedeniyle bu kaynaklardan etkin bir şekilde yararlanamamaktadırlar. Yerel yönetimlerin toplam harcamalarının GSMH’ya oranındaki gelişimine baktığımızda bu oranın çok düşük olduğu görülmektedir. Yerel kaynakların oldukça arttırıldığı bir dönem olan 1988 de bile bu oran %2,4 seviyesinde kalmıştır. Yerel hizmetlerin finansmanına olanak tanıyan fayda vergileri ve kullanıcı fiyatları etkin bir şekilde kullanılamamaktadır. Yerel yönetimler kendilerine parasal olanaklar sağlandığı ölçüde özerk olacakları için maddi imkanlar sağlanmadan yeterli hizmet beklenmemelidir. Mali kaynakların yetersizliği özerkliklerin sınırlanmasına ve merkezi yönetimlerin daha çok müdahale etmelerine neden olmaktadır. Belediyelere kendi kuruluş kanununda ve diğer kanunlarla çeşitli görevler verilmiştir. Bu görevlerin etkin bir şekilde yerine getirilebilmesi için gerekli kaynaklara ihtiyaç duyulmaktadır. Mali yetersizlik nedeniyle yerel yönetimlerin bazı teşebbüsleri devlet tarafından engellenmekte ya da yerel yönetimler bu hizmetleri merkezi yönetime devretme eğiliminde bulunmaktadırlar. Bahsettiğimiz bu tespitler neticesinde gerek kanunların hazırlanmasında gerekse uygulamalarda dikkate alınması gereken önerileri şöyle açıklayabiliriz: Türkiye’de yerel yönetimlerle ilgili reformlar yapılırken yerel yöneticilerin fikirlerinden de istifade edilerek yerel yönetimlere mali kaynak ve harcama yetkilerinin arttırılması diğer yandan onlara bağımsız karar alabilme ve görevleriyle orantılı gelir sağlama yönünde düzenlemeler yapılmalıdır. 281 Yerel hizmetlerdeki gelişmelere paralel olarak yarar ilkesi gereğince yerel yönetimlere konaklama, otopark vb. yerel vergi kaynakları sağlanmalıdır. Bu hizmetlerden yararlanan veya hizmetlerin maliyetine katılan yerel halkın hesap verilebilirlik ve şaffalık ilkeleri gereğince yönetime katılımı sağlanmalı, yerel yönetimlerin kaynakların etkin, verimli ve ekonomik olarak kullanıp kullanmadıklarını denetleyebilmeleri için harcamaların ilanı, hizmet maliyetlerinin duyurulması, meclis oturumlarının rahatlıkla takip edilebilmesi, kararların ilanı gibi gerekli şartlar sağlanmalıdır. Anayasa’nın 127. maddesinde yerel yönetimlere görevleri ile orantılı gelir sağlanacağı belirtilmiş olmakla birlikte, uygulamada bu gerçekleştirilememiştir. Bu nedenle yerel yönetimlere ayrılacak paylar yasama organı tarafından belirlendikten sonra sık sık oranlarda değişiklik yapma yoluna gidilmesi zorlaştırılmalıdır. Genel vergi gelirlerinden belirli bir oran bu gelirin elde edilmesindeki katkılarının ve yerel hizmetlerinin bir karşılığı olarak yerel yönetimlere aktarılmalıdır. Yerel yönetimlere aktarılacak olan bu payın merkezi yönetim tarafından siyasi baskı unsuru olarak kullanılmaması için bu oranlarda değişiklik yapmayı zorlaştırmalı, değişikliklerde basit çoğunluk yerine nitelikli bir çoğunluk aranmalıdır. Belediyelerin gelirleri arasında yer alan vergi, harç ve harcamalara katılma payları belirli oranlar arasında yerel meclislerin tercihine bırakılmalıdır. Bunun içinde Anayasa’nın 73/4. maddesinde yer alan “Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir.” hükmü “Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna ve kendi sorumluluk alanları ile sınırlı kalmak şartıyla Belediye Meclisine ve İl Genel Meclisine verilebilir.” şeklinde yeniden düzenlenmelidir. Bununla beraber belediye meclisinin görev ve yetkilerini düzenleyen BK mad. 18’e “Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak,” hükmü ilave edilmelidir. Seçilmiş bir meclis tarafından o yörenin en temel kaynakları en etkin bir şekilde anayasadan aldıkları yetkilerle mali yükümlülük oranlarında değişiklik yapılarak uygulanabilecektir. Bu 282 uygulama Türkiye’nin üniter yapısına da uygun olacaktır. Böylece yerel yönetimler kendi kaynaklarını anayasanın belirlediği oranlar arasında kendileri belirleyeceklerdir. Böylece anayasal ve yasal sınırlar içerisinde yerel mali yükümlülükler üzerinde yerel yönetimlere düzenleme yetkisi verilebilecektir. Merkezden yerel yönetime kaynak aktarılması mevcut yapıda kaçınılmaz olduğuna göre, merkezi yönetim ile yerel yönetim arasında gerçekleştirilecek kaynak bölüşümünün, görev bölüşümüne paralel olarak, adil bir biçimde yapılması gerekmektedir. Bu nedenle Türkiye’de yerel hizmetlerin yerel yönetim tarafından görülmesi anlayışıyla yaşanacak desantralizasyon sürecinde, merkezi yönetimin yetki alanı içine giren belirli görevlerin yerel yönetimin yetki alanına aktarılması zorunludur. Mevcut görevler ve bu yeni görevlerin yerel yönetimlerce etkili bir biçimde yerine getirilebilmesi için, görevlerle orantılı gelir kaynakları yerel yönetimlere sağlanmalıdır. Türkiye’de az gelişmiş bölgelerdeki köy, bucak, ilçe ve şehirlerin mali bölüşüm sonucu alacakları hisseler az olacağından; bu yörelerin sosyal ve ekonomik kalkınmaları, devletin doğrudan yapacağı yardımlarla mümkün olacaktır. Yerel yönetimlerin toplam gelirlerinin yaklaşık olarak %60’ı vergi gelirlerinden kaynaklanmaktadır. Bu gelirlerin %90’ı da genel bütçe vergi gelirlerinden aldıkları paylardan oluşmaktadır. Belediyelerin en önemli gelir kaynağı, bazı ilçe belediyeleri ile küçük ölçekli belediyelerin neredeyse tek gelir kaynağı olan, genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden verilen payların dağıtımında sadece nüfus kriterinin uygulanması kaynak dağılımında adaletsizliğe sebep olmaktadır. Genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından yerel yönetimlere pay verilirken nüfus kriterinin yanısıra coğrafi konum, gelişmişlik düzeyi, hizmetlerin öncelik durumu, potansiyel gelir gücü, konut sayısı, eğitim ve kültür seviyesi gibi kriterlerinde dikkate alınması gerekir. İl özel idareleri ve belediye gelirleri yasa tasarısında il özel idarelerine ve belediyelere genel bütçeden aktarılacak payların tahsisinde nüfus kriterinin yanı sıra yüzölçümü, kırsal nüfus, gelişmişlik düzeyleri ve o ilde toplanan vergi gelirleri kriterlerinin getirilmiş olması, yeni gelir kaynaklarının uygulamaya konulmak istenmesi, birçok kanunla düzenlenmiş gelir kaynaklarının tek bir kanunda toplanarak dağınıklığın giderilmesi, 1992 yılından beri güncellenmeyen vergi miktarları üzerinde bir güncelleme çalışması yapılması yeni bir kanun açısından önemli bir husustur. Bununla 283 birlikte bu tarifelerdeki artışın neye göre, ne şekilde yapılacağı konularında belirsizlik olması, eğlence vergisinde olduğu gibi bazı vergi tarifelerinin belirlenmesinde belediye meclisinin takdir hakkının sınırlandırılması, tasarıda sayılmış olan gelir kaynaklarının genellikle büyük ilçe ve il belediyelerine yönelik gelir kaynaklarını düzenlemiş olması, 2000 civarında küçük belediyenin bu vergi kaynaklarından etkin olarak yaralanamayacağını göstermektedir. Bu nedenle küçük belediyeler için elektrik ve su tüketimleri üzerinden veya bu faturaların içerisinde tahsil edilmek üzere başka vergi kaynaklarının da bu tasarının içerisinde olması küçük belediyeler için önemli bir gelir kaynağı olacağı gibi merkeze olan bağımlılığı azaltması yönünde önemli bir gelişme de olacaktır. Yeni yasa tasarısında bina ve arazi vergilerinde mevcut oranların artırılması öngörülürken, belediyeler tarafından toplanan bu vergilerin oranlarının belli sınırlar içinde belediye meclisleri tarafından değiştirilebilmesine izin verilmesi yerinde bir karar olacaktır. İlan ve Reklam Vergisi, Eğlence Vergisi, Şans Oyunları Vergisi, Konaklama Vergisi ve Harcamalara Katılma Payı gibi uygulamalarda belediye meclislerine gerek oranların gerekse matrahın belirlenmesinde kanuni sınırlar içerisinde takdir yetkisi tanınmalıdır. Böylece belediyeler ekonomik, turistik ve diğer potansiyel kaynaklarını gözetmiş olacaklardır. Tasarıdaki bu eksikliklerin tasarı kabul edilmeden önce giderilmesi ve yerel yönetimleri ilgilendiren konularda bu yönetimlerin görüşlerinin alınması uygulamaların başarılı olmasında çok önemlidir. Bu kanun tasarısı hazırlanırken küçük belediyelerin gelir potansiyellerinin göz önünde bulundurulması gerekir. Merkezi yönetimin gelir kaynaklarını elinde toplaması ve yerel yönetimlere ilişkin görevlerin önemli bir bölümünü tek elden yürütmesi hizmet sunumunda etkinliği azalttığından hizmetler pahalıya mal olmakta ve kaynak dağılımında etkinlik sağlanamamaktadır. Hizmet sunumunda etkinlik, mali kaynak israfının önlenmesi ve mali özerklik açısından yerel hizmetlerin yerel yönetimler tarafından gerçekleştirimesi için optimum görev dağılımının yapılması gerekir. Mali gücü ve diğer olanakları sınırlı yerel yönetimler, genellikle bölgesel olarak da gelişimini tamamlayamamış alanlarda yer almaktadır. Bu yörelerde doğal olarak hizmet ihtiyacı yüksek, olanaklar ise sınırlıdır. Bu nedenle gelişmemiş yörelere gelişmiş yörelerden daha fazla hizmet götürülmesi, daha fazla kaynak aktarılması ya da küçük belediyelerin birleştirilmesi sorunların en iyi çözüm şekli olacaktır. 284 Özellikle nüfusu 5.000’den küçük, etkin hizmet veremeyen belediyeler tek belediye çatısı altında birleştirilmeli veya sunmuş oldukları hizmetler belediyelerce ortak yerine getirilmelidir. Çöplerin toplanması, iş makinalarının ortak kullanımı, ulaşım, itfaiye, katı atıkların değerlendirilmesi, arıtma tesisi, mezbaha, sağlık, eğitim, içme suyu ve elektrik gibi dışsallığı olan ve yakın belediyelerin rahatlıkla yaralanabileceği hizmetler ortaklaşa yerine getirilerek belediye hizmetlerinde etkinlik sağlanacaktır. Böylece büyük harcamalar gerektiren yatırımlar ortak projelerle daha ekonomik bir şekilde gerçekleştirilirken, atıl kalmış iş gücü ve araç parkı işlevsellik kazanacaktır. Rant artışları, otopark işletmeleri, çevre ve temizlik vergisi, çöp atıklarının özelleştirilmesi gibi kaynaklar etkin olarak değerlendirilebilecektir. Köyler kendilerini finanse edecek kaynaklara sahip olmadıkları gibi belediyeler kadar büyük kaynağa gereksinim duymamakta, büyük hizmet beklentileri de bulunmamaktadır. Belediye hizmetlerinin rasyonel olarak sunulmasında köylerin talepleri yeterli düzeyde değildir. Bunun için köylerin ihtiyaçlarına cevap vermenin en ekonomik yolu Köy-Des gibi projelerle köylere hizmet götürmek olmalıdır. Köy-Des çalışmaları bu konuda atılmış önemli adımlardan biridir. Böylece il özel idareleri aracılığıyla devlet ve köy işbirliği sağlanmaktadır. Köylerin ihtiyaç duyduğu hizmetler mali kaynaklar ölçüsünde ve öncelik kriterlerine göre yerine getirilmelidir. İl özel idareleri projelerde koordinatörlük yaparak kaynakların israf edilmeden hizmete dönüşümünü sağlayacaklardır. Köylerin sağlık, yol, içme suyu, elektrik, eğitim gibi zorunlu hizmetleri yerine getirilerek böylece cazibe merkezleri olarak görülen kentlere göçün önüne de geçilecektir. Şehirlerin metro, köprü, doğal gaz, kentsel dönüşüm projeleri, elektrik, kanalizasyon, şehir içi yol yapımı, imar ve planlama işleri gibi büyük parasal sorunları, devletin yapacağı şartlı kaynak transferleri ve yerinde kullanılacak borçlanma kaynaklarıyla çözümlenmelidir. Küçük belediyeler su, ulaştırma ve mülk gelirleri gibi hizmet karşılığı olarak elde ettikleri fazla bir gelir kaynağına sahip olmadıkları için merkezi kaynaklarla desteklenmeleri sosyal devlet ilkesinin bir gereğidir. Küçük belediyelerin yol, su ve bayındırlık gibi hizmetlerinin çeşitli projelerle yerine getirilmesi yönündeki Bel-Des uygulamaları olumlu gelişmelerdir. Ancak bu uygulamaları merkeze bağımlılık aracı olarak görmemek gerekir. Sonuç olarak belediye başkanlarının, geniş bir bakış açısına sahip olamamaları, hizmetten ziyade yeniden seçilebilmenin hesaplarını yapmaları 285 ve yakın ilişkiler içerisinde olduğu seçmenleriyle ters düşmek istememeleri; merkezi yönetimin ise, yerel yönetimleri kendilerine bağlı kılmak ve yetkilerini kaybetmek istememeleri nedeniyle mali özerklik tam olarak sağlanamamaktadır. Bunlar aşıldığı takdirde yerel yönetimlerin mali özerkliği sağlanmış olacaktır. 286 KAYNAKÇA ABB. Yerel Yönetimler, Ankara, ABB BEM Yayınları No:1, 1991 ACARTÜRK, E. ve O. ÇAKMAK. “Yerel Yönetimlerde Borçlanma.” H. ÖZGÜR ve M. KÖSECİK (Ed.), Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar: 1, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2005:369-390. AKALIN, Güneri. “Türkiye’de Mahalli İdareler.” ÇYYD, III, Mart 1994: 9-24. AKALIN, Güneri. Kamu Ekonomisi, Ankara, Akçağ Yayınları, 2000 AKDEDE, S. H. ve E. ACARTÜRK. “Türkiye’de İlçe ve Belediyelerin Optimizasyonu.”, ÇYYD, XXIV, Temmuz 2005: 5-17. AKDOĞAN, Abdurrahman. Kamu Maliyesi, Ankara, Gazi Kitabevi, 2003 AKSU, Abdülkadir. “Belediyelerin Yetkilerinin Budanması.”, Yeni Türkiye (Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran 1995: 413-414. AKTAN, C. C. ve İ.Y. VURAL, “Globalleşme ve Maliye Politikasında Değişim.” C. C. AKTAN, D. DİLEYİCİ ve İ.Y. VURAL (Ed.), Kamu Maliyesinde Çağdaş Yaklaşımlar, Ankara: Seçkin Yayıncılık, 2004: 49-68. AKYILMAZ, Bahtiyar. İdare Hukuku, Konya, Sayram Yayınları, 2003 AKYILMAZ, Bahtiyar. “Yerel Yönetimlerin Seçilmiş Organlarının Organlık Sıfatlarını Kaybı.” Danıştay Başkanlığı 137.Yıl Sempozyumu, 11 Mayıs 2005, Ankara: Danıştay Matbaası, 2005: 197-228. ALTUĞ, Figen. “Türkiye’de Belediye Gelirlerinin Yapısı.” UÜİİBF Dergisi, VI, Kasım 1985: 45-53. ARONSON, J. Richard ve J. L. HILLEY. Financing State and Local Governments, Fourth Edition, Washington, D.C., The Brookings Institution, 1986 ATASOY, Veysel. Türkiye’de Mahalli İdarelerin Yapısı ve Yeniden Düzenlenmesi, Türk Dünyası Araştırmaları Vakfı, İstanbul, 1992 AYKAÇ, Burhan. “Türkiye’de Kamu Yönetiminin Küçültülmesi, Yerel Yönetimler ve Yerel Demokrasinin Amaçları.” GÜİİBF Dergisi, I, Ocak 1999:1-12. AYTAÇ, Fethi. “Cumhuriyetin 70. yılında Mahalli İdareler.”, TİD, Aralık 1993: 537-551. 287 AYTAÇ, Fethi. Merkezi İdareden Mahalli İdarelere Devredilecek Hizmetler, Ankara, TBD-KAV ve MİEAGM Yayını, 1994. AYTAÇ, Fethi. Açıklamalı Köy Kanunu, Genişletilmiş 3. Baskı, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 2000 AYTAÇ, Fethi. Açıklamalı Belediye Kanunu, 7. Baskı, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 2001 AYTAÇ, Fethi. “5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun Ana Esasları ve Uygulamada Karşılaşılması Muhtemel Bazı Sorunlar.”, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, IX, Ekim 2004: 6. AZAKLI, S. ve H. ÖZGÜR. “Cumhuriyetimizin 75. Yılında Belediyelerin Merkezi Yönetim ile İlişkisi.” Cumhuriyetimizin 75. Yılına Armağan, Aydın, Adnan Menderes Üniversitesi Yayınları No: 8, 1999:7996. BAĞDADİOĞLU, N. ve H. BAYIR. “Türkiye’de Belediyelerin Göreli Etkinliği ve Mart 2004 Yerel Seçim Sonuçlarına İlişkin Bir Değerlendirme.” HÜİİBF Dergisi, XXII, 2, 2004: . BAHL, Roy. “Implementation Rules for Fiscal Decentralization.” International Studies Program, School of Policy Studies, Georgia State University, Atlanta, Georgia, Working Paper 99-1, January 1999. BAKICI, Zeynel. “21.Yüzyılda Yönetimler Arası Mali İlişkiler.” ÇYYD, XIII, Ocak 2004:5-32. BALİ, B. B. ve M. ÇELEN. “AB Üyesi Ülkelerde Yerel Yönetimlerin Borçlanması: Türkiye İçin Bazı Dersler.” Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma, 20. Maliye Sempozyumu, Karahayıt- Pamukkale, 23-27 Mayıs 2005:252-257. BAŞBAKANLIK TOKİ IULA EMME. Belediyelerde Mali Yönetim, İstanbul, Kent Basımevi, 1993 BAŞBAKANLIK TOKİ IULA EMME. Türkiye’de Yerel Yönetim Sisteminin Geliştirilmesi, İstanbul, Kent Basımevi, 1993a BAŞBAKANLIK TOKİ, IULA EMME, Yerel Yönetim Yapıları, İstanbul, Kent Basımevi, 1993b BELANGER, Michel. Yirmibirinci Yüzyıla Yaklaşırken Merkezi ve Yerel Yönetim İlişkileri, Manisa, TBD-KAV-Celal Bayar Üniversitesi Yayını, 1997 BENNETT, Robert J. “European Local Government Systems.”, R.J. BENNETT (Ed.), Local Government in the New Europe, London and New York: Belhaven Press, 1993. 288 BIRD, Richard M. E. SLACK, “Financing Local Government in OECD Countries: The Role of Local Taxes and User Charges”, J. OWENS ve G. PANELLA (Ed.), Local Government, Amsterdam: North-Holland, 1991 BİLGİÇ, Veysel K. Yerel Yönetimler, Ankara, 21.Yüzyıl Yayınları No:8, 1998 BİLGİN, Ahmet. “Yeni Hizmet Döneminde Belediyelerin Mali Sorunları ve Merkezi Yönetimle İlişkiler.”, Yeni Türkiye (Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran 1995, Ankara, 1995: 422426. BİLGİN, Ahmet. Üniter ve Federal Devletlerde Yerel Yönetimler, Uluslararası Yerel Yönetimler Konferansı, 13-14 Temmuz 1995, Ankara, TBD-KAV, 1995 BİLİCİ, Nurettin. Vergi Hukuku, 15.Baskı, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 2007 BJERKEN, Torsten. Avrupa’da Yerel Yönetim Birlikleri Uluslararası Konferansı, 9-10 Nisan 1998, Ankara, TBD-KAV,1998 BLAIR, Philip. “Trends in Local Autonomy and Democracy: Reflections from a European Perspective”, Local Government in Europe, Batley, R. ve Stoker, G (Ed.), New York: St. Martin’s Press, 1991. BUCHANAN, James M. “Federalizm ve Mali Eşitlik”, (Çev. A. NEMLİ ve S. Y. ÖNCEL), Maliye Teorisi ve Politik İktisat: James M. Buchanan’dan Seçilmiş Makaleler, İstanbul: İÜ Yayın No: 1167, 1966 BUCHANAN, James M. Freedom in Constitutional Contract: Perspectives of a Political Economist, College Station, Texas :Texas A&M University Press, 1977 BURNS, D., R. HAMBLETON ve P. HOGGETT, The Politics of Decentralisation, London, Macmillan, 1994. CANMAN, Doğan. “Köy Yönetimi ve Sorunları.” Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000, Ankara, TODAİE Yayın No: 304, 2002: 281-309. CANPOLAT, Hasan. “İngiltere’de (Britanya) Mahalli İdareler.” Dünyada Mahalli İdareler, Ankara, İBMİGM, 1999: 319-340. CAULFIELD, Janice. Local Government Finance in OECD Countrıes, University of New South Wales, Paper presented to “Local Government at the Millennium” International Seminar, February 19th, 2000, University of New South Wales, 2000. 289 CENSUS, Government Organization, 2002 Census of Governments, Volume 1, Number 1, December, 2002. (www.cencus.gov/prod/2003pubs/gc021x1/pdf) CHANDLER, J. A. Local Government Today, Manchester and New York, Manchester University Press, 1991 COUNCIL OF EUROPE, “Structure and operation of local and regional democracy” France Situation in 1997, Strasbourg, 1998. (www.coe.int/t/e/legalaffairs/localand regionaldemocracy/dokumentation/library/structureoperation/france.pdf 10.11.2006) COUNCIL OF EUROPE, “Structure and operation of local and regional democracy” Switzerland Situation in 1997, Strasbourg, 1998a. www.coe.int/t/e/legal_ affairs/local_and_regional_democracy/dokumentation/library/structureoperat ion/switzerland.pdf 10.11.2006 COŞKUN, Bayram. “Türkiyede İdari Vesayet Denetimi ve Yerel Yönetimlerin Özerkliği.”, ÇYYD, V, Mayıs 1996: 35-47. COŞKUN, B. ve T. UZUN. Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Gelişimi, Niteliği ve Muğla İli Yerel Yönetimlerinin Uygulamada Karşılaştıkları Sorunlar, Muğla, Muğla Üniversitesi Yayını, 1999 COŞKUN, B. ve T. UZUN. “İl Özel İdaresinde Yeniden Yapılanma.”, H. ÖZGÜR ve M. KÖSECİK (Ed.), Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar: 1, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2005: 157-174. ÇADIRCI, “Musa. Türkiye’de Muhtarlık Teşkilatının Kurulması Üzerine Bir İnceleme.”, Belleten, XXXIV, 135, 1970:409-420. ÇADIRCI, Musa. Tanzimat Döneminde Anadolu Kentlerinin Sosyal ve Ekonomik Yapıları, Ankara, TTK Basımevi, 1991 ÇADIRCI, Musa. “Türkiye’de Muhtarlık Kurumunun Tarihi Gelişimi.” ÇYYD, II, Mayıs 1993: 409-420. ÇADIRCI, Musa. “Tanzimat’tan Sonra Merkez-Yerel Yönetim İlişkileri.” Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000, Ankara, TODAİE Yayın No: 304, 2002:23-27. ÇAĞAN, Nami. Vergilendirme Yetkisi, İstanbul, Kazancı Hukuk Yayınları, 1982 ÇALIŞKAN, A. ve İ. SAĞBAŞ. “Türkiye’de Yerel yönetimler Maliyesi: Genel Bir Bakış.”, H. ÖZGÜR ve M. KÖSECİK (Ed.), Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar: 1, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2005: 321-346. 290 ÇAVDAR, Tevfik. Yerel Yönetimlerin Ekonomik İşlevleri, Yuvarlak Masa Toplantısı, Ankara, TBD-KAV, 1993 ÇAVUŞOĞLU, Yüksel. “Genel İdare ve Mahalli İdareler.” Yeni Türkiye (Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran 1995, Ankara, 1995:259-265. ÇELİK, Behiç. “Türk Belediyeciliğinin Tarihi Gelişimi.” Yeni Türkiye (Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran 1995, Ankara, 1995:588-596. ÇİÇEK, Halit. Psikolojik ve Sosyal Yönden Yükümlülerin Vergiye Karşı Tutum ve Tepkileri (İstanbul İli Anket Çalışması), İstanbul, İstanbul Serbest Muhasebeci ve Mali Müşavirler Odası Yayın No:65,2006. ÇOKER, Ziya. “ İl Özel İdareleri Nasıl Geliştirilir?.” AİD, XX, 3, 1987:13-18. ÇOKER, Ziya. Belediye Başkanları Görev ve Yetkileri, Ankara, TODAİE Yayını, 1999 ÇOKER, Ziya. Belediye Encümeni Görev ve Yetkileri, Ankara, TODAİE Yayını, 1999a ÇOKER, Ziya. Belediye Meclisi Görev ve Yetkileri, Ankara, TODAİE Yayını, 1999b DDK. Yerel Yönetimler Sorunları– Çözüm Önerileri, DDK Yayımları-1, Haziran 1996 DE BRUYCKER, Philippe. Üniter ve Federal Devletlerde Yerel Yönetimler, Uluslararası Yerel Yönetimler Konferansı, 13-14 Temmuz 1995, Ankara, TBD-KAV, 1995 DELCAMP, Alain. Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma Uluslararası Yerel Yönetimler Semineri, 1-2 Aralık 1994, Ankara, TBDKAV, 1994 DELOVOYE, Jean-Paul. Avrupa’da Yerel Yönetim Birlikleri Uluslararası Konferansı, 9-10 Nisan 1998, Ankara, TBD-KAV, 1998 DEXIA, Sub-national Public Finans in the EU, November 2006. DİLEYİCİ, Dilek. “Devletin Mali Alandaki Rol ve Fonksiyonlarındaki Değişim.”, Kamu Maliyesinde Çağdaş Yaklaşımlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 2004:27-47. DOĞAN, M. Emin. Belediye ve Belediye Bütçesinin Denetimi, Ankara, Mahalli İdareler Derneği Yayını, 1997 291 DOĞANYİĞİT, Saadettin. “Belediyelerin Dış Borçlanmaları.”, ÇYYD, XIII, Nisan 1999:75-81. DÖNMEZ, Mustafa. “Türkiye’de Belediyeciliğin Tarihsel Gelişimi.” TİD, Mart 1995:165-173. DÖNMEZ, Mustafa. “Cumhuriyetin 75. Yılında İl Özel İdareleri.” H. CANPOLAT (Ed.), Cumhuriyetin 75. Yılında Mahalli İdarelerimiz, Ankara: MİGM Yayın No:25, 1998: 11-53. DÖNMEZ, M. ve C. ÖZYARDIMCI. Mahalli İdareler Maliyesi, Ankara, Belediye Dergisi Yayın No: 2, 1999 DÖNMEZ, Mustafa. “Merkezi Yönetim ile Yerel Yönetimler Arasında Görev ve Kaynak Bölüşümü.”, Mülkiye Dergisi, XXVI, TemmuzAğustos 2002:. DÖNMEZ, Mustafa. “Belediyelerin Dış Borçlanması.”, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, IX, Ekim 2004: . DÖNMEZ, Mustafa. “Belediyelerin Sayısal Gelişiminin İstatistiksel Yönden Değerlendirilmesi.”, İller ve Belediyeler Dergisi, Kasım-Aralık 2005: 51-56. DPT. Mahalli Hizmetlerin Yerinden Karşılanması ÖİKR, Ankara, DPT Yayın No: 2245 1991 DPT. Belediyelerin Mali Yapısı Sorunları ve Çözüm Önerileri, Ankara, 1993 DPT. Mahalli İdareler ve Büyükşehir Yönetimi, 7. Beş Yıllık Kalkınma Planı ÖİKR, Ankara, DPT Yayın No: 2364, ÖİK: 431, 1994 DPT. 2005 Yılı Programı, 31 Ekim 2004 Tarih, 25629 (Mükerrer) Sayılı Resmi Gazete DPT. 2006 Yılı Programı, http://ekutup.dpt.gov.tr/program/2006.pdf 25.09.2006 DPT. 2007 Yılı Programı, http://ekutup.dpt.gov.tr/program/2006.pdf 28.02.2007 DURAN, Lutfi. İdare Hukuku Ders Notları, İstanbul, Fakülteler Matbaası, 1982 EAKIN, D.H. H.S. ROSEN, S. TILLY, “Intertemporal Analysis of State and Local Government Spending: Theory and Tests.”, Journal of Urban Economics, 35,1994:159-174. 292 ECEMİŞ, Muzaffer. “Türkiye’de Mahalli İdareler ve Bu İdarelerin Yeniden Yapılanması.”, Yeni Türkiye (Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran 1995: 310-315. EC0/WKP (2003)29. Fiscal Relations Across Government Levels Economics Department Working Papers No. 375, 2003. http://www.oecd.org/eco,01.06.2007. EDDISON, T. ve C. TIKIZ. Yerel Yönetimde Denetim, TC Başbakanlık TOKİ, İstanbul, Kent Basımevi, 1993 ELAZAR, Daniel J. Yirmibirinci Yüzyıla Yaklaşırken Merkezi ve Yerel Yönetim İlişkileri, Manisa, TBD-KAV-Celal Bayar Üniversitesi Yayını, 1997 EMİL, F. ve H.H. YILMAZ. “Avrupa Birliği Türkiye Arasında Yerel Yönetimlerin Finansman ve Yönetim Uyumlaştırılması.” Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma, 20. Maliye Sempozyumu, Karahayıt- Pamukkale, 23-27 Mayıs 2005:258-273. EMİL, F. ve H.H. YILMAZ. “Yerel Yönetimlerde Borçlanma.” Mali Yerelleşme, İstanbul: TESEV Yayınları, 2005:69-89. EMREALP, Sadun. Belediyelerde Mali Yönetim, İstanbul, TOKİ ve IULA EMME Yayını, 1993 ERBAY, Yusuf. “Fransa’da İdari Sistem ve Yerel Yönetimler.”, ÇYYD, VIII, Nisan 1999:58-74. ERDOĞAN, Recep Tayyip. “Bilgi Çağında Kentleşme, Mimarlık ve Çevre.” Yeni Türkiye Dergisi (21. Yüzyıl Özel Sayısı 1), Ocak-Şubat 1998: 892-894. ERENÇİN, Arif. “Belediye Görevleri Üzerine Bir İnceleme.”, ÇYYD, XV, Ocak 2006:17-29. ERGİN, Osman Nuri. Şehirciliğin Tarihi İnkişafı, İstanbul, 1936 ERGİN, Osman Nuri. Mecelle-i Umur-ı Belediyye, Cilt:1, İstanbul, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Kültür İşleri Dairesi Başkanlığı Yayınları No:21, 1995 ERGUN, Turgay. Kamu Yönetimi, Ankara, TODAİE, 2004 EROĞLU, Hamza, İdare Hukuku, Ankara, Işın Yayıncılık, 1984 ERTEN, Metin. Nasıl Bir Yerel Yönetim?, İstanbul, Anahtar Kitaplar Yayınevi, 1999 ERYILMAZ, Bilal. “1980’den Sonra Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki İlişkiler.”, Akademik Araştırmalar Dergisi, 2, 1988: 3558. 293 ERYILMAZ, Bilal. “Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler: Sorunlar ve Öneriler.”, Akademik Araştırmalar Dergisi, 3, 1988a.: 161-171. ERYILMAZ, Bilal. “Türkiye’de Köy ve Mahalle Muhtarlıklarının Ortaya Çıkışı ve Gelişimi.”, TİD, Mart 1988b: 465-475. ERYILMAZ, Bilal. “Yerel Yönetim Sendromu.”, Yeni Türkiye (Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran 1995: 340346. FALAY, Nihat. “1980 Sonrasında Yerel Yönetimlerin Finansman Açığı ve Sorunu ve Türkiye.”, ÇYYD, IV, Eylül 1995: 13-24 FALAY, N., E. KALAYCIOĞLU ve U. ÖZKIRIMLI. Belediyelerin Mali Yönetimi: İktisadi ve Siyasal Bir Çözümleme, İstanbul, TESEV Yayınları: 2, Boyut Matbaacılık, 1996 FALAY, Nihat. “Avrupa Birliğinde Yerel Yönetimlerin Mali Yapısı.” Avrupa Birliğine Geçiş Süreci ve Türk Kamu Maliyesinin Uyumu, 17. Maliye Sempozyumu, 22-25 Mayıs 2002 Fethiye, TÜRMOB Yayınları: 185, Ankara, 2002 FALAY, Nihat. “ Kamu Hizmeti ve Yerel Yönetimler İlişkisi.” I. Ulusal Yerel Yönetimler Çalıştayı, 18 Mart Üniversitesi Biga İİBF, 6-7 Haziran 2003 FALAY, Nihat. Türkiye’de Kamu Kesimi Ekonomisi Genel Öneriler, TÜSESAV Yayını, Ty. FIEDLER, Klaus. Üniter ve Federal Devletlerde Yerel Yönetimler, Uluslararası Yerel Yönetimler Konferansı, 13-14 Temmuz 1995, Ankara, TBD-KAV, 1995 FOULKES, David. Adminisrative Law, Eight Edition, London, Butterworths, 1995 GERAY, Cevat. “Belediyelerin Hızlı Kentleşmeye Yenik Düştüğü Dönem (1945-1960).” Türk Belediyeciliğinde 60 Yıl Uluslararası Sempozyum, Ankara, Maya Matbaacılık, Ty: 217-224. GERAY, Cevat. “Belediyeleşme Süreci ve Türkiye.” Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000, Ankara, TODAİE Yayın No: 304, 2002:253-280. GİRAY, Filiz. Maliye Tarihi, Bursa, Ezgi Yayınları, 2001 GİRİTLİ, İ., P. BİLGEN ve T. AKGÜNER. İdare Hukuku, İstanbul, Der Yayınları, 2001 294 GOLDSMITH, M. J. ve E. C. PAGE, Central and Local government Relations, London, Sage Publications, 1987. GÖRMEZ, Kemal. “Türkiye’de Yerel Yönetim Reformu Üzerine.” Yeni Türkiye (Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran 1995: 327-339. GÖRMEZ, Kemal. Yerel Demokrasi ve Türkiye, Ankara, Vadi Yayınları, 1997 GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref. Türkiye’de Mahalli İdareler, Ankara, 1967 GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref. Türkiye’nin İdari Yapısı, Ankara, Sevinç Matbaası, 1969 GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref. Açıklamalı Türk Anayasaları, Ankara, Turhan Kitabevi, 1993 GÖZÜBÜYÜK, A. Ş. ve T. TAN. İdare hukuku Cilt:1, Genel Esaslar, Güncelleştirilmiş 3. Baskı, Ankara, Turhan Kitabevi, 2004 GREENWOOD, John. ve D. WILSON, Public Administration in Britain, 2nd Edition, London, Unwin Hyman, 1989. GÜLER, Birgül. “Belediyeleşme Sürecinin Sayısal Özellikleri.” ÇYYD, I, 6,1992: 19-29. GÜLER, Birgül. “Belediye Gelirlerinin Yapısı:1925-1989.” ÇYYD, III, Ocak 1994:19-37. GÜLER, Birgül. “İl Özel İdaresi Harcamaları: 1925-1990.” ÇYYD, IV, Mayıs 1995: 11-25. GÜLER, Birgül AYMAN. Yerel Yönetimler, Ankara, TODAİE Yayını, 1998 GÜLER, Birgül AYMAN. “Yerel Yönetimlerde Reform Sorunu.” Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000, Ankara, TODAİE Yayın No: 304, 2002:11-16. GÜLLÜCE, İdris. Yerel Yönetimlerin Sorunları ve Çözüm Önerileri, Ankara, Alfa Yayınları, 2004 GÜNDAY, Metin. İdare Hukuku, 7.Baskı, Ankara, İmaj Yayınevi, 2003 GÜNDAY, Metin. “Kamu Yönetimi Reformunun İdari Yapılanmaya İlişkin Anayasal İlkeler Açısından Değerlendirilmesi.” Danıştay Başkanlığı 137.Yıl Sempozyumu, 11 Mayıs 2005, Ankara: Danıştay Matbaası, 2005:163-176. 295 GÜNER, Ayşe. “Belediyelerin Öz Gelirleri.”, Vergi Dünyası, Haziran 2004:146-151. GÜNER, Ayşe. “Mali Özerklik Çerçevesinde Yerel Yönetimlerin Gelirleri Üzerine Bir Değerlendirme.” Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma, 20. Maliye Sempozyumu, Karahayıt- Pamukkale, 23-27 Mayıs 2005: 220229. GÜNEŞ, İsmail. “Yerel Yönetimler ve Yerel Yönetimlerin Varlık Nedeni.”, Prof Dr.Adnan TEZEL’e Armağan, İstanbul, Marmara Üniversitesi Yayın No:600, 2000 HABITAT, Basic Facts on Urbanization, The City Agency of The United Nation, 1999 HAMAMCI, Can. “Mahalli İdarelerin Denetim Fonksiyonu.” 1990 Yılına Girerken Türkiye’de Denetimin Etkinlik ve Verimliliği Sempozyumu, Ankara, Maliye ve Gümrük Bakanlığı APKK Yay. No: 1990/308, 1990 HEBBERT, Michael. Üniter ve Federal Devletlerde Yerel Yönetimler, Uluslararası Yerel Yönetimler Konferansı, 13-14 Temmuz 1995, Ankara, TBD-KAV, 1995 HIRSCH, Werner Z. “Role and Influence of Intergovernmental Grants on Local Finance.”, Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler, VII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Marmaris-Altınyunus 23-25 Mayıs 1991, İstanbul, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve MAUM Yayını, 1991a:260-272. HOFFSCHULTE, Heinrich. Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Uluslararası Yerel Yönetimler Semineri, 1-2 Aralık 1994, Ankara, TBDKAV, 1994 HUNT, M.C. J. A. CHANDLER, “France”, J. A. CHANDLER (Ed.), Local Government in Liberal Democracies, London and New York: Routledge, 1992. KING, David N. , “Fiscal Federalism”, R. PADDISON ve S. BAILEY (Ed.), Local Government Finance: İnternational Perspectives, London and New York: Routledge,1988:6-29. İBMİGM. Belediyelerin Büyüklüğü Etkinliği ve Halkın Katılımı, Ankara, 1995 İBMİGM. Yerel Yönetimlerde Mali Yönetim, Ankara, 1995a İBMİGM. Mahalli İdareler Reformu Kanun Taslakları, Ankara, 1997 296 İBMİGM. Mahalli İdareler Reformu Kanun Tasarısı, Ankara, 1998 KAAN, Tufan. “Sağlığın Yerelleşmesi.”, Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000, Ankara, TODAİE Yayın No: 304, 2002:397-405. KAISER, Gerrit. Avrupa’da Yerel Yönetimler Üzerinde Denetim ve Türkiye, Uluslararası Konferans, 5-6 Aralık 1996, Ankara, TBD-KAV, 1996 KALABALIK, Halil. Avrupa Birliği Ülkeleriyle Karşılaştırmalı Yerel Yönetim Hukuku, Ankara, Seçkin, 2005 KARADUMAN, E., M.K. ÖCAL ve N. ÖZGÜR. “ Belediye Gelirleri.” Maliye Dergisi, Mart-Haziran 1990: 3-21. KARAER, Tacettin. “1980 Sonrasında Mahalli İdarelerin Yeniden Düzenlenmesi.”, TİD, Mart 1989:99-125. KARAMAN, TOPRAK Zerrin. Yerel Yönetimler, DEÜ Yay. İzmir, 1996 KARATEPE, Şükrü. İdare Hukuku, İzmir, Üniversite Kitabevi, 1993 KARPAT, Kemal H. Türk Demokrasi Tarihi, İstanbul, Afa Yayıncılık, 1996 KATZ, Ellis. Yirmibirinci Yüzyıla Yaklaşırken Merkezi ve Yerel Yönetim İlişkileri, Manisa, TBD-KAV-Celal Bayar Üniversitesi Yayını, 1997 KAVAKCI, Yusuf Ziya. Hisbe Teşkilatı, Yayınlanmış Doçentlik Tezi, Atatürk Üniversitesi Yayın No:431, Ankara, Baylan Matbaası, 1975 KAVRUK, Hikmet. Köy ve Mahalle: Yerleşim ve Yönetim Birimi, Ankara, Odak yayınevi, 2004 KAYA (Kamu Yönetimi Araştırması). Yerel Yönetimler Araştırma Grubu Raporu, Ankara, TODAİE Yayın No:247, 1992 KAZANCI, Metin. “1973 Sonrası Belediyeler ve Belediyelere İlişkin Sorunlar.” E. TÜRKCAN (Ed.), Yeni Bir Belediyeciliğe Doğru, Ankara: Halkevleri Matbaası, 1982. KELEŞ, R. ve F. YAVUZ. Yerel Yönetimler, Ankara, Turhan Kitabevi, 1989 KELEŞ, Ruşen. Yerinden Yönetim ve Siyaset, İstanbul, Cem Yayınevi, 1992 KELEŞ, Ruşen. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Karşısında Türkiye ve Diğer Ülkeler, Uluslararası Konferans, 16-17 Kasım 1995, Antalya,1995 297 KELEŞ, Ruşen. Yirmibirinci Yüzyıla Yaklaşırken Merkezi ve Yerel Yönetim İlişkileri, Manisa, TBD-KAV-Celal Bayar Üniversitesi Yayını, 1997 KELEŞ, Ruşen. Avrupa’da Yerel Yönetim Birlikleri Uluslararası Konferansı, 9-10 Nisan 1998, Ankara, TBD-KAV, 1998 KELEŞ, Ruşen. Avrupa’nın Bütünleşmesi ve Yerel Yönetimler, Ankara, TBD-KAV, 1999 KELEŞ, Ruşen. Avrupa Birliği ve Yerel Yönetimler Uluslararası Seminer, İstanbul, Türkiye Belediyeler Birliği-Hollanda Belediyeler Derneği, 2003 KERİMOĞLU, B. ve H. H. YILMAZ. “Yerel Yönetimlerde Rol ve Sorumlulukların Belirleyiciliğinde Harcama Yapısı.” Mali Yerelleşme, İstanbul: TESEV Yayınları, 2005:5-35. KILIÇER, Turgut. TC Hükümetleri ve Mahalli İdareler Politikaları (1923-1990), Ankara, 1990 KILIÇOĞLU, A. Yüksel, “Cumhuriyetin 75. Yılında Belediyeler.” H. CANPOLAT (Ed.), Cumhuriyetin 75. Yılında Mahalli İdarelerimiz, Ankara: MİGM Yayın No:25, 1998: 57-110. KINCAID, John. Yirmibirinci Yüzyıla Yaklaşırken Merkezi ve Yerel Yönetim İlişkileri, Manisa, TBD-KAV-Celal Bayar Üniversitesi Yayını, 1997 KING, David N. , “Fiscal Federalism”, R. PADDISON ve S. BAILEY (Ed.), Local Government Finance: İnternational Perspectives, London and New York: Routledge,1988:6-29. KING, David. “Local Government Organization and Finance: United Kingdom”, A. SHAH (Ed.), Local Governance in Industrial Countries, Washington: The World Bank, 2006:265-312. KINGDOM, John. “England and Wales” J. A. CHANDLER (Ed.), Local Government in Liberal Democracies, London and New York: Routledge, 1992. KIRIŞIK, F. ve Ö. SEZER. “Türk Anayasalarında Yerel Yönetimler”, ÇYYD, XV, Nisan 2006: 5-30. KİLİ, S. ve A. Ş. GÖZÜBÜYÜK. Türk Anayasa Metinleri (Sened-i İttifaktan Günümüze), Yenilenmiş 2.Baskı, İstanbul, 2000. KNAPP, Wolfgang. Avrupa’da Yerel Yönetim Birlikleri Uluslararası Konferansı, 9-10 Nisan 1998, Ankara, TBD-KAV,1998 298 KOÇ, Ali Rıza. Yerel Yönetimlerin Ekonomik İşlevleri, Yuvarlak Masa Toplantısı, Ankara, TBD-KAV, 1993 KURTULUŞ, Barış. Türkiye’de Belediyelerin Mali Yapısı ve Harcamalarının Finansmanı, Ankara, DPT Yayın No: 2692, 2006 LORRAIN, Dominique. “Public Goods and Private Operators in France.”, R. BATLEY ve G. STOKER (Ed.), Local Government in Europe, New York: St. Martin’s Press, 1991. MARCOU, Gerard. “New Tendencies of Local Government Development in Europe.” R.J. BENNETT (Ed.), Local Government in the New Europe, London and New York: Belhaven Press, 1993. MBBB. Türkiye’de Yerel Yönetimler-Belediyeler, İstanbul, Kent Basımevi, 1980 McMILLAN, Melville L. “Intergovernmental Transfers and Rural Local Governments.” R. BOADWAY ve A. SHAH (Ed.), Intergovernmental Fiscal Transfers, Washington, D.C.: The World Bank, 2007. MEIER, Max Georg. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Karşısında Türkiye ve Diğer Ülkeler, Uluslararası Konferans, 16-17 Kasım 1995, Antalya, TBB-KAV, 1995 MENGİ, Ayşegül. Federal Almanya’da Yerel Yönetimler, ÇYYD, VI, Ekim 1997: 93-112. MİLDON, Yavuz. “Yerel-Bölgesel Yönetimler: Avrupa Konseyi ve Yerel Yönetimlerimiz-Sınır Ötesi İşbirliği ve Yerel Yönetimler.” I. Ulusal Yerel Yönetimler Çalıştayı, 18 Mart Üniversitesi Biga İİBF, 6-7 HAZİRAN 2003. MUSGRAVE, Peggy B. “Principles of Interjurisdictional Fiscal Relations” Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler, VII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Marmaris-Altınyunus 23-25 Mayıs 1991, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve MAUM Yayını, İstanbul, 1991:113-139. MUSGRAVE, R. A. ve P. B. MUSGRAVE. Public Finance in Theory and Practice, Fifth Edition, İstanbul, Literatür Yayıncılık Dağıtım, 1994. NADAROĞLU, Halil. Mahalli İdareler, Üçüncü Baskı, İstanbul, Beta Yayınevi, 1986 NADAROĞLU, H. ve R. KELEŞ. “Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İilşkilerin Dünü ve Bugünü (Türkiye Örneği)” Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler, VII. Türkiye Maliye 299 Sempozyumu, Marmaris-Altınyunus 23-25 Mayıs 1991, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve MAUM Yayını, İstanbul,1991:24-52. NADAROĞLU, H. ve N. VARCAN. Yerel Yönetimler, 2. Baskı, Eskişehir, Anadolu Üniversitesi Yayın No:953, 1997 NORTON, Alan. “Western European Local Government in Comparative Perspective.”, R. BATLEY ve G. STOKER (Ed.), Local Government in Europe, New York: St. Martin’s Press, 1991. ODABAŞ, Hakkı. ABD Yerel Yönetimlerinde Alternatif Hizmet Sunma Yöntemleri: Özelleştirme, ÇYYD, VI, Ekim 1997: 65-77. ODTÜSBE. Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması, Cilt:2, Ankara, 1997 OECD. ECO/WKP(2001)29, Surveillance of Tax Policies: A Synthesis of Findings in Economic Surveys, Economics Department Working Papers No. 303, Paris, 2001. OECD. Fiscal Decentralisation in EU Aplicant States and Selected EU Member States, Paris, 2002 OECD. OECD Economic Outlook, Volume: 2003/2, No. 74, December 2003, Paris, 2003 OECD. ECO/WKP (2003)29, Fiscal Relations Across Government Levels Economics Department Working Papers No. 375, Paris, 2003a ONAR, Sıddık Sami. İdare Hukukunun Umumi Esasları, İstanbul, Marifet Basımevi, 1952 ORTAYLI, İlber. Tanzimat’tan Sonra Mahalli İdareler (1840-1878), Ankara, TODAİE, 1974 ORTAYLI, İlber. Tanzimattan Geleneği, İstanbul, Hil Yayın, 1985 Cumhuriyete Yerel Yönetim ORTAYLI, İlber. “Yerel Yönetim: Devraldığımız Miras.” Türk Belediyeciliğinde 60 Yıl Uluslararası Sempozyum, Ankara, Maya Matbaacılık, Ty: 63-74. ORTAYLI, İ. ve İ. TEKELİ. Türkiye’de Belediyeciliğin Evrimi, E. TÜRKCAN(Ed.), Ankara: Türk İdareciler Derneği, 1978: ÖKMEN, Mustafa. “Yerel Yönetimlerde Özerklik Eğilimleri, Avrupa ve Türkiye” B. PARLAK ve H. ÖZGÜR (Ed.), Avrupa Birliği İle Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler, İstanbul: Alfa Basım Yayım Dağıtım, 2002: 99120. 300 ÖNCEL, M., A. KUMRULU ve N. ÇAĞAN. Vergi Hukuku, 11. Baskı, Ankara, Turhan Kitabevi, 2003 ÖNCEL, Yenal. Mahalli İdareler Maliyesi, İstanbul, Filiz Kitabevi, 1992 ÖNDER, Özgür. “Hollanda Yerel Yönetimleri.”, ÇYYD, XIV, Nisan 2005:35-63. ÖNER, Şerif. “Türkiye’de Merkezi Yönetim ile Belediyeler Arasındaki İlişkilerin Yasal, Siyasal ve Ekonomik Analizi.” TİD, Mart 1997: 211-225. ÖZ, E. ve T. AKDEMİR. “ABD Vergi Sistemi.”, Vergi Sorunları Dergisi, Eylül 2002:86-103. ÖZDENKOŞ, Demet. “Merkezi Yönetim ile Yerel Yönetimler Arasında Görev Bölüşümü.”, GÜİİBF Dergisi, I, 2, 1999:77-95. ÖZDEMİR, Biltekin. “Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki İlişkiler.”, Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler, VII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Marmaris-Altınyunus 23-25 Mayıs 1991, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayını, İstanbul,1991:312-325. ÖZDEMİR, Ali Rıza. “Desentralizasyon Kamu Sektöründeki Hantallaşmayı Önler mi? Bir OECD Panel Verileri Regresyon Analizi.” Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma, 20. Maliye Sempozyumu, KarahayıtPamukkale, 23-27 Mayıs 2005:239-251. ÖZDEMİR, Ali Rıza. “Yerel Yönetimlerin Mali Seçenekleri” H. ÖZGÜR ve M. KÖSECİK (Ed.), Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar: 1, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2005a:347-367. ÖZEFE, İbrahim. “Köy İdarelerinin Sorunları ve Yeniden Yapılanması.” H. ÖZGÜR ve M. KÖSECİK (Ed.), Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar: 1, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2005: 513-538. ÖZER, İlhan. Türk Kamu Maliyesi ve Sorunları, Ankara, TODAİE Yayın No:156, Sevinç Matbaası, 1976 ÖZER, İlhan. “Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Mahalli İdarelere Pay Verilmesi Konusunda Son Gelişmeler.”, AİD, XVIII, 1, 1985:46-63. ÖZER, M. Akif. “Yerel Özerkliğe Doğru:Optimum Görev Bölüşümü.” Sayıştay Dergisi, (Yerel Yönetimler Özel Sayısı), TemmuzEylül 2000: 168-188. ÖZFATURA, Burhan. “Yerel Yönetimlerde Mali Özerklik.”, Yeni Türkiye (Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran 1995: 294-298. 301 ÖZHAN, Hasan. 1989-1994 ve 1994-1999 Dönemi Belediye Başkanlarımız: Partileri, Eğitim-Meslek ve Ödenekleri, Ankara, TBD Yayınları, 1995 ÖZSOY, İsmail. “Süleyman Sudi’nin Osmanlı Maliyesi ve Vergi Sistemi ile İlgili Görüş ve Tesbitleri”, Akademik Araştırmalar Dergisi, Şubat-Temmuz 2000: 611-656. ÖZTÜRK, Namık Kemal. “Federalizm ve Türkiye.”, AİD, XXV, Aralık 1992: 65-76. ÖZTÜRK, Azim. 21. Yüzyıl Türkiye’si İçin Yerel Yönetim Modeli, İstanbul, Ümraniye Belediyesi Kültür Yayınları, 1997 PALOMBO, Samantha. Avrupa’da Yerel Yönetim Birlikleri Uluslararası Konferansı, 9-10 Nisan 1998, Ankara, TBD-KAV, 1988 PARLAK, Bekir. “Tarihi Perspektifte ve Reform Sürecinde İl Özel İdareleri,” H. ÖZGÜR ve M. KÖSECİK (Ed.), Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar: 1, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2005: 175-200. PAYASLIOĞLU, Arif T. Merkezi İdarenin Taşra Teşkilatı Üzerinde Bir İnceleme, Ankara, TODAİE ve DPT Ortak Yayını, AÜ Basımevi, 1966 PETERS, A. R. “Germany”, J. A. CHANDLER (Ed.), Local Government in Liberal Democracies, London and New York: Routledge, 1992. PITIRLI, Ali. “ Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı.”, TİD, Haziran 1989: 59-72. PİRLER, O., N. TORTOP ve A. BAŞSOY. Belediyeler ve İdari Vesayet, Ankara, TBD-KAV, 1995 PRIORE, Riccardo. Üniter ve Federal Devletlerde Yerel Yönetimler, Uluslararası Yerel Yönetimler Konferansı, 13-14 Temmuz 1995, Ankara, TBB-KAV, 1995 PRUD’HOMME, Remy. “Decentralization”, Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler, VII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Marmaris-Altınyunus 23-25 Mayıs 1991, İstanbul, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve MAUM Yayını, 1991: 186-206. PRUD’HOMME, Remy. “Decentralisation a la Turque”, Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler, VII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Marmaris-Altınyunus 23-25 Mayıs 1991, İstanbul, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve MAUM Yayını, 1991a:246-251. PRUD’HOMME, Remy. “Local Government Organization and Finance: France”, (Ed.) A. SHAH, Local Governance in Industrial Countries, Washington: The World Bank, 2006: 83-115. 302 QUASTEN, Walter. Üniter ve Federal Devletlerde Yerel Yönetimler, Uluslararası Yerel Yönetimler Konferansı, 13-14 Temmuz 1995, Ankara, TBD-KAV, 1995 SAĞBAŞ, İ. ve M. KÖSECİK. “Mali Denkleştirme: Ekonometrik Bir Yaklaşım” Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000, Ankara, TODAİE Yayın No: 304, 2002:519-532. SAĞBAŞ, İsa. “Kamu Tercihi Teorisi ve Türkiye’de Yerel Vergilerin Algılanması” AİD, XXXVI, Mart 2003: 169-178. SAKINÇ, Süreyya. 21.Yüzyıla Yaklaşırken Merkezi ve Yerel Yönetim İlişkileri, Manisa, TBD-KAV- Celal Bayar Üniversitesi Yayını, 1997 SAKINÇ, Süreyya. “Vergilendirme Yetkisinin İderelerarası Tahsisi ve Türkiye Uygulaması” Anayasal Mali Düzen, 13. Maliye Sempozyumu, 1416 Mayıs,1998, MÜMAUM Yayın No:12, 2000 SARAN, Ulvi. Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma, Ankara, Atlas Yayıncılık, 2004. SAYIN, Deniz. “AB Sürecinde Yerel Yönetimler ve Temel Yasalarda Değişim.”, Avrupa Birliği Uyum Süreci ve Yerel Yönetimler, TBB ve GAPBKİB, Ankara, 2005: 65-124. SCHROEDER, Larry. “Local Government Organization and Finance: United States”, (Ed.) A. SHAH, Local Governance in Industrial Countries, Washington: The World Bank, 2006: 313-358. SHAW, S.J. ve E. KURAL SHAW. Osmanlı İmparatorluğu ve Modern Türkiye, 3. Baskı, 2. Cilt, İstanbul, E Yayınları, 2000 SOBACI, M. Zahid. “Yeniden Yapılanma Sürecinde İl Özel İdarelerinin Dünü, Bugünü ve Geleceği Üzerine Değerlendirmeler” ÇYYD, XIV, Ekim 2005:31-50. STIGLITZ, Joseph E.. Kamu Kesimi Ekonomisi, 2. Baskı, İstanbul, Marmara Üniversitesi Yayın No: 549, 1994. STORELLİ, Cristiana. Üniter ve Federal Devletlerde Yerel Yönetimler, Uluslararası Yerel Yönetimler Konferansı, 13-14 Temmuz 1995, Ankara, TBB-KAV, 1995 ŞAHİN, Mustafa. “Amerika Birleşik Yönetimler.”, ÇYYD, VIII, Nisan 1999:121-136. Devletleri’nde Yerel ŞAHİN, Nevzat. Belediyelerde Mali Yönetim ve Sorunları, İB Mahalli İdareler Kontrolörleri Derneği Yayın No: 11, Ankara, 1999a. 303 ŞENER, Mustafa. “Türkiye’de Belediyelerin Finansman Sorunları ve Çözüm Önerileri.” ÇÜSBE Dergisi, V, 5, 1998: TAMER, Mustafa. İl Özel İdaresi, 2.Baskı, İzmir, Ty. TANZİ, Vito. “A Taxing Problem.” The Ekonomist, 335, June 3rd 1995:74. TEKELİ, İlhan. “Türkiye’deki Belediyecilik Deneyiminin Genel Bir Değerlendirilmesi ve Yeni Model Arayışı” E. TÜRKCAN (Ed.), Yeni Bir Belediyeciliğe Doğru, Ankara: Halkevleri Matbaası, 1982. TEKELİ, İlhan. “Yerel Yönetimlerde Demokrasi ve Türkiye’de Belediyelerin Gelişimi” AİD, XVI, Haziran 1983: 3-22. TEKELİ, İlhan. “Cumhuriyetin 60 Yıllık Belediyecilik Deneyiminin Değerlendirilmesi.” Türk Belediyeciliğinde 60 Yıl Uluslararası Sempozyum, Ankara, Maya Matbaacılık, Ty: 44-56. TEKELİ, R., E. ACARTÜRK ve Ş. GÖRMÜŞ. “İdareler Arası Mali Yardım Dağıtım Sisteminin Yeniden Yapılandırılası ve Bütçenin Mali Yardım Yoluyla Türkiye’de Bölgeler Arası Eşitliğe/Gelir Dağılımına Etkisi” Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma, 20. Maliye Sempozyumu, KarahayıtPamukkale, 23-27 Mayıs 2005:281-307. TIEBOUT, Charles M. “A Pure Theory of Local Government Expenditures.” Journal of Political Economy, October 1956: TIMOFEEV, Andrei. “Fiscal Federalizm www.home.cerge.cuni.cz/tan/ proposal.htm 02.10.2006 and Growth” TOBB. Mahalli İdarelerin Yeniden Yapılandırılması ÖİKR, Ankara, TOBB Yayın No:303, 1996 TOBB. AB’ne Tam Üyelik Sürecinde Türkiye’de Yönetimin Yeniden Yapılanması, Ankara, TOBB Yayını, 2000 TOCQUEVİLLE, Alexis de. Democracy in Amerika, LAWRENCE, G. (Çev.), J.P. MAYER (Ed.), London: Fontana Press, 1994 TODAİE, İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler ve Öneriler, İdari Reform Danışma Kurulu Raporu, Ankara, Sevinç Matbaası, 1972. TOPAL, A. Kadir. “İdareler Arası Mali İlişkiler: Türkiye ile AB Ülkelerine İlişkin Bir Karşılaştırma” AİD, XXXVIII, Haziran 2005: 25-50. TOPRAK, Ayşe. Türkiye Avrupa Birliği’nde Yerel Yönetim Yapıları, Marmara Üniversitesi Avrupa Topluluğu Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, İstanbul,1997. 304 TOPRAK, Zafer. “Tanzimat’tan Cumhuriyet’e Şehremenati.” Türk Belediyeciliğinde 60 Yıl Uluslararası Sempozyum, Ankara, Maya Matbaacılık, Ty: 75-84. TORLAK, Ö. ve Ş. ÖZDEMİR. “Yerel Hizmetler, Yerel Yönetimler ve Etkinlik”, EÜİİBF Dergisi, 15, 1999: 111-120. TORTOP, Nuri. “İl Özel İdarelerinin Durumu ve Yeni Getirilen Değişiklikler.”, AİD, XX, 3, 1987: 3-11. TORTOP, Nuri. Mahalli İdareler, 4. Baskı, Ankara, DİE Matbaası, 1991 TORTOP, Nuri. “Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma”, AİD, XXV, Eylül 1992:37-50. TORTOP, Nuri. Yerel Yönetimler Maliyesi (Görev ve Kaynak Bölüşümü), Ankara, TODAİE Yayın No: 263, 1996 TORTOP, Nuri. “Yerel Yönetimler ve Mali Özerklik” ÇYYD, V, Eylül 1996a: 3-13. TORTOP, Nuri. “Yerel Yönetimlerin Sorunları Düzenleme Gereksinmeleri” ÇYYD, X, Nisan 2001: 5-17. ve Yeniden TOSUNER, Mehmet. “Mahalli İdarelerde Vergilendirme Yetkisi.” DEÜİİBF Dergisi, XX, 2, 1995: 259-272. TUTUM, Cahit. “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma” Yeni Türkiye (Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran 1995: 133-145. TÜİK, Türkiye İstatistik Yıllığı, Ankara, TÜİK Matbaası, 2005 TÜİK. Bütçeler, Belediyeler, İl Özel İdareleri ve Köyler 2005, Ankara, TÜİK Matbaası, 2006. TÜİK. Kesin Hesaplar, Belediyeler ve İl Özel İdareleri 2004, Ankara, TÜİK Matbaası, 2007. TÜMERKAN, Sıddık. Türkiye’de Belediyeler, İstanbul, İçişleri Bakanlığı Yayınlarından Seri:III, Sayı:3, R.Zellic Basımevi, 1946 TÜRKER, Muammer. “Amerika Birleşik Devletlerinde Mahalli İdareler”, Dünyada Mahalli İdareler, Ankara, İBMİGM, 1999:595-608. TÜSİAD. Yerel Yönetimler-Sorunlar, Çözümler, İstanbul, 1995 ULUSOY, A. ve A. K. TOPAL. “Yerel Yönetimlerin Mali Sorunları ve Çözüm Önerileri”, TİD, Mart 1997: 203-209. 305 ULUSOY, Ahmet. “Yerel Yönetimler ve Vergilendirme Yetkisi” Vergi Sorunları Dergisi, Ekim 2000: 130-142. ULUSOY, A. ve T. AKDEMİR. Mahalli İdareler, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 2006 ULUSOY, Ali. “Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Yasal Düzenlemelerin Değerlendirilmesi” Danıştay Başkanlığı 137.Yıl Sempozyumu, 11 Mayıs 2005, Ankara: Danıştay Matbaası, Ankara, 2005: 179-196. UZUN, T. ve H. KURT. “Avrupa Birliğine Giriş Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler ve Sorunları” B. PARLAK ve H. ÖZGÜR (Ed.), Avrupa Birliği İle Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler, İstanbul: Alfa Basım Yayım Dağıtım, 2002: 73-98. ÜLKMEN, İsmail Hakkı. Mahalli İdareler Maliyesi, Ankara, Ajans Türk Matbaası, 1960 ÜNLÜ, Halil. Yönetimler Arası İlişkiler, İstanbul, Başbakanlık TOKİ, IULA EMME, 1993 ÜNLÜ, Levent. Amerika Birleşik Devletlerinde Uygulanan Mal Vergisi (Property Tax), Yaklaşım Dergisi, 106, 2001:121-126. ÜNÜSAN, Teoman. Avrupa’da Yerel Yönetimler Üzerinde Denetim ve Türkiye, Uluslararası Konferans, 5-6 Aralık 1996, Ankara, TBD-KAV, 1996 ÜNÜSAN, Teoman. Avrupa’da Yerel Yönetimler, Ankara, MİGM Yayın No:9, 1996a ÜRÜN, Halil. “21.Yüzyılda Yerel Hizmetlerin Sunumu: Gerçek Belediyecilik”, Yeni Türkiye Dergisi (21.Yüzyıl Özel Sayısı 1), Mart-Nisan 1998:1188-1196. ÜSTÜNIŞIK, Belma. “Yerel Yönetim Yatırımlarının Finansmanı” Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000, Ankara, TODAİE Yayın No: 304, 2002:533-552. WERNER, Jan. The German Fiscal Federalism: in a State of Flux, September, 2003, www1.worldbank.org/wbiep/decentralization/ecalib/werner.pdf WERNER, Jan. “Local Government Organization and Finance: German.”, A. SHAH (Ed.), Local Governance in Industrial Countries, Washington: The World Bank, 2006: 117-148. WİLSON, David ve Chris GAME, Local Government in the United Kingdom, London, Macmillan, 1994. 306 WOLTERINK-OREMUS, Mary Rose. Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Uluslararası Yerel Yönetimler Semineri, 1-2 Aralık 1994, Ankara, TBD-KAV, 1994 YALÇINDAĞ, S. ve N. ULUSAY. “Yerinden Yönetim ve Kalkınma” BM Yerinden Yönetim ve Araştırma Grubu Raporu, Ankara, TODAİE Yayınları, 1967 YALÇINDAĞ, Selçuk. “Bitmeyen Senfoni: Yerel Yönetimler Reformu” AİD, Mart 1993: 43-69. YAŞAMIŞ, F. Demir. “Başlangıcından Planlı Döneme Kadar Türk Yerel Yönetim Sisteminin Kısa Gelişim Tarihçesi,” TİD, Aralık 1991:199209. YAVUZ, Fehmi. Türk Mahalli İdarelerinin Yeniden Düzenlenmesi, Ankara, TODAİE-DPT Ortak Yayını, 1966 YAZICIOĞLU, Recep. Bu Sistem Değişmeli, Erzurum, Birey Yayıncılık, 1995 YERELİ, A. B. ve M. MERİÇ. “Vergilendirme Yetkisi ve Kamu Kaynaklarının Etkin Kullanımı”, Maliye Yazıları, Nisan-Haziran 1992:6374. YERELİ, A. Burçin. Ekonomik Özgürlükler ve Türkiye’de DevletBirey İlişkisi, Ankara, Gazi Kitabevi, 2003 YILDIRIM, Ramazan. İdare Hukuku Dersleri I, Konya, Mimoza Yayınları, 2005 YILDIRIM, Ramazan. “59. Hükümet Döneminde Yapılan Belediye Reformunun Kısa Bir Değerlendirilmesi.”, ÇYYD, XV, Nisan 2006:31-60. YÜKSEL, Fatih. “Yerel Özerklik Kavramı Üzerine Bir İnceleme”, H. ÖZGÜR ve M. KÖSECİK (Ed.), Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar: 1, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2005: 275-296. ZAHN, Karl Christian. Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Uluslararası Yerel Yönetimler Semineri, 1-2 Aralık 1994, Ankara, TBDKAV, 1994. ZENGİN, Eyüp. Yerel Yönetim Birlikleri, Konya, Mimoza Yayınları, 1999 www.akparti.org.tr/yerelyonetimler/program. 14/02/2007, www.aksam.com.tr.09.01.2006 www.anap.org.tr/sub.asp?id=83,13/02/2007, 307 www.antalya.bel.tr/tr/bel_kurumsal/icerik_detay.cfm?sayfa=56212.02 .2007 www.avrupakonseyi.org.tr. 12.10.2006 www.belgenet.com/parti/program (Genç Parti)14.02.2007 www.chp.org.tr/index 14/02/2007, www.datenschutz-berlin.de/recht/de/ge/gg1-de 26.10.2006 www.de.wikipedia.org/wiki/grundgesetz 26.10.2006 www.dsp.org.tr/MEP/index.aspx?pageKey=PartiProgrami14.02.2007, www.ekitapyayin.com/id/027/birincibolum1htm-42k- 06.02.2007 www.gib.gov.tr/fileadmin/user_upload/VI/GBG/Tablo_11.xls.htm6.3. 2007 www.kayseri.bel.tr/tarih/belediye.htm 13.02.2007 www.khgm.gov.tr.1.4.2004 www.konya.bel.tr/konya.php?id= 0 13.02.2007 www.mahalli-idareler.gov.tr/belediye/belediye_istatistik.xls. 02.02.2007 www.mahalli-idareler.gov.tr/GenelMud/genelhukukiyapi.htm 7.11.2005 www.mersin.bel.tr/belediye_tarihce2.asp 13.02.2007 www.mhp.org.tr/program/program6_3.php 14.02.2007, www.radikal.com.tr.16.05.2006 www.sabah.com.tr.24.01.2006 www.sabah.com.tr.31.10.2006 www.sabah.com.tr.22.11.2006 www.sp.org.tr/sayfa.asp?id=40 14.02.2007, www.statistics.gov.uk/cc1/nugget.asp?ID=6 15.6.2007 www.tocqueville.org 01.11.2006 www.turkiyegazetesi.com.tr.11.1.2007. www.usa.usembassy.de/etexts/turkish/oagt.pdf. 01.11.2006 www.yerelnet.org.tr/yerelyonetimler 12.10.2006 www.zaman.com.tr.02.11.2006 308 Ek 1 YEREL YÖNETİCİ ANKET FORMU Sayın Yerel Yöneticimiz, Bu anket formu, Hacettepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim Dalında hazırlamakta olduğumuz “Yerel Yönetimlerde Mali Reform Arayışları ve Türkiye İçin Bir Model Önerisi: Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliği” adlı doktora tez çalışmamızda yol gösterici olması amacıyla, tamamen bilimsel bir doğrultuda hazırlanmıştır. Siz değerli yerel yöneticilerimizin anket sorularına vereceği yanıtlar, mali özerklik anlamında; mali kaynak, idari yapılanma, görev ve yetkiler açısından yerel yönetimlerimizin ne durumda olduklarını ortaya koymamızda ve yerel hizmetlerin ne kadar etkin yerine getirildiğinin tespitinde önemli katkı sağlayacaktır. Anket verileri dikkate alınarak çözüm önerileri ortaya konulacak ve bu veriler isim belirtilmeden, sadece bilimsel çalışmamızda kullanılacaktır. Katkılarınızdan dolayı şimdiden teşekkür eder, çalışmalarınızda başarılar dileriz. Prof. Dr. Nurettin BİLİCİ Arş.Gör. İrfan TÜRKOĞLU Aşağıda yerel yönetimlerin genel durumları ve mali özerklikleriyle ilgili sorular sorulmuştur. Bu soruların bazıları ilgili kutucuğa ( X ) işareti konularak; bazıları ise, 1,2,3, şeklinde sıralama yapılarak cevaplandırılacaktır. 1. Görev yaptığınız yerel yönetimin tüzel kişiliği aşağıdakilerden hangisidir? ( ) İl Özel İdaresi ( ) Büyükşehir Belediyesi ( ) İl Belediyesi ( ) İlçe Belediyesi ( ) Belde Belediyesi ( ) Köy 2. Son genel nüfus sayımına göre yerel yönetiminizin nüfusu hangi aralığa karşılık gelmektedir? ( ) 0-1.999 ( ) 2.000-4.999 ( ) 5.000-9.999 ( ) 10.000-49.999 ( ) 50.000-99.999 ( ) 100.000-499.999 ( ) 500.000+ 3. Görev yaptığınız yerel yönetim hangi bölgemizde yer almaktadır? ( ) Akdeniz Bölgesi ( ) Doğu Anadolu Bölgesi ( ) Ege Bölgesi ( ) Marmara Bölgesi ( ) İç Anadolu Bölgesi ( ) Karadeniz Bölgesi ( ) Güneydoğu Anadolu Bölgesi 4. Öğrenim durumunuz: ( ) Okur yazar ( ) Yüksek okul ( ) İlk öğretim ( ) Orta öğretim ( ) Üniversite ( ) Yüksek lisans-Doktora 5. Yerel yönetimlerin özerkliği sizce neyi ifade etmektedir? ( ) İdari anlamda bağımsız olma ( ) Mali anlamda bağımsız olma ( ) Siyasi anlamda bağımsız olma ( ) Hepsi ( ) Diğer anlamı (Lütfen Belirtiniz): ............................................................................................ 6. Yerel yönetimlerin mali anlamda özerk olması için gerekli unsurları öncelik sırasına göre sıralayınız? ( ) Karar alma ve uygulama serbestisi olan bağımsız organların olması ( ) Yönetimler arasında dengeli görev ve gelir bölüşümünün olması ( ) Mali kaynaklara ve harcama yetkisine sahip olması ( ) Vesayet denetiminin sınırlandırılması 309 ( ) Diğer unsurlar (Lütfen belirtiniz):............................................................................................ 7. Genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde göz önünde bulundurulması gereken kriter sıralaması nasıl olmalıdır? ( ) Hizmetlerin öncelik durumu ( ) Coğrafi konum ( ) Konut sayısı ( ) Gelişmişlik düzeyi ( ) Potansiyel gelir gücü ( ) Nüfus ( ) Diğer kriterler (Lütfen belirtiniz): ............................................................................................ 8. Kamu hizmetlerinin merkezi idare tarafından yürütülmesinin nedeni aşağıdakilerden hangisidir? ( ) Gelirlerin merkezileşmesi ( ) Bilim ve teknikteki gelişmeler ( ) Hizmet boyutlarının genişlemesi ( ) Yönetimin rasyonel olma zorunluluğu ( ) Yetki kaybetme kaygısı ( ) Göçlerin sebep olduğu değişiklikler ( ) Diğer nedenler (Lütfen Belirtiniz): ........................................................................................... 9. Yerel yönetimlerle ilgili son yasal düzenlemeleri mali açıdan nasıl buluyorsunuz? ( ) Reform niteliğindedir ( ) İhtiyaçlarımıza cevap verememektedir ( ) Kısmi bir düzenlemedir ( ) Önceki düzenlemeler daha uygundu 10. Yerel yönetiminizin hizmet alanlarını önceliklerine göre sıralayınız? ( ) İçme suyu ve kanalizasyon ( ) Ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar ( ) Ulaşım-şehir içi trafik ( ) Gençlik ve spor hizmetleri ( ) Çevre ve sağlık hizmetleri ( ) Kültür ve sanat ( ) Zabıta hizmetleri ( ) Okul öncesi eğitim kurumları ( ) Sosyal hizmet ve yardım ( ) Meslek ve beceri kazandırma ( ) Diğer hizmetler (Lütfen Belirtiniz): ...................................................................................... 11. Aşağıdaki kamu hizmetlerinden hangileri merkezi yönetim ile yerel yönetimler tarafından birlikte görülmelidir? ( ) Bayındırlık ve imar hizmetleri ( ) Sağlık hizmetleri ( ) Sosyal ve kültürel hizmetler ( ) Eğitim hizmetleri ( ) Diğer hizmetler (Lütfen Belirtiniz): ......................................................................... 12. Aşağıdaki kamu hizmetlerinden hangilerinde, vergiler ve oranları yerel yönetimler tarafından belirlenebilmelidir? ( ) Bayındırlık ve imar hizmetleri ( ) Sağlık ve çevre hizmetleri ( ) Sosyal ve kültürel hizmetler ( ) Eğitim hizmetleri ( ) Diğer hizmetler (Lütfen Belirtiniz):…………………........……….....……………. 13. Yerel yönetimler gelir kaynaklarını en iyi şekilde arttırılabilmek amacıyla aşağıdaki kaynaklardan hangilerine öncelik vermelidir (1,2,3 gibi rakamlar vererek) sıralayınız? ( ) Kentleşmeyle oluşturulan yeni değerlere ve rant gelirlerine sahip olma ( ) Sınırlarını belirlemek koşuluyla yerel yönetimlere vergilendirme yetkisinin verilmesi ( ) Bazı vergi gelirlerinin yerel yönetimlere devredilmesi ( ) Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılması ( ) “Munzam kesir” ve “munzam vergi” yoluyla gelir sağlanması. ( ) ( ) Borçlanma Diğer kaynaklar (Lütfen belirtiniz):.......................................................................... 310 Kesinlikle katılmıyorum görüşlerinizi Katılmıyorum ilgili Kısmen katılıyorum konularla Katılıyorum Aşağıdaki belirtiniz. Kesinlikle katılıyorum 14. Aşağıdaki soruları ilgili kutucuğa ( X ) işareti koyarak cevaplayınız. Yerel yönetimler mali özerkliğe sahip bulunmaktadır. Yerel yönetimler idari özerkliğe sahip bulunmaktadır. Merkezi yönetimlerce ayrılan gelir kaynakları yerel yönetimler arasında adil olarak paylaştırılmaktadır. Yerel yönetimlerin mevcut yetkileri mali açıdan yeterli düzeydedir. Mevzuatta yerel yönetimlere gereğinden fazla görevler verilmiştir. Vergilerin belirlenmesi ve uygulanması konularında yerel yönetimler yeterli bilgi birikimine, teknik donanıma ve personele sahip bulunmaktadır. Merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde yoğun bir mali denetim uygulamaktadır. Merkezi yönetimlerin yerel yönetimler üzerinde yoğun bir idari vesayet denetimi vardır. Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak koordinasyon eksiklikleri bulunmaktadır. Yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek olan hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlık, yeterli düzeyde mali kaynaklara sahip olmaları halinde sağlanabilecektir. Yerel yönetimler alternatif gelir kaynakları bulabilecek güçtedir. 15. Yerel yönetimlerimizin başarılı olabilmeleri açısından önerileriniz nelerdir? TEŞEKKÜR EDERİZ. 311 312 Yrd.Doç.Dr. İrfan TÜRKOĞLU 1972 yılında Konya’nın Karapınar ilçesinde doğdu. İlkokulu Merdivenli Köyü ilkokulunda, ortaokul ve lise öğrenimlerini Ankara Kurtuluş Ortaokulu ve Kurtuluş Lisesi’nde tamamladı. 1994 yılında Selçuk Üniversitesi İİBF Kamu Yönetimi bölümünden, 2002 yılında ise, Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi’nden mezun oldu. 1999 yılında Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi Maliye Ekonomi Anabilim Dalında asistan olarak göreve başladı. 2000 yılında DÜ SBE’nde “Kamu Gelirleri ve Vergi Cezaları” adlı teziyle yüksek lisansını, 2007 yılında Hacettepe Üniversitesi SBE Maliye Anabilim Dalında “Yerel Yönetimlerde Mali Reform Arayışları: Türkiye’de Belediyelerde Mali Özerklik ve Belediye Başkanlarının Mali Özerklik Algılaması” adlı teziyle doktor ünvanını aldı. Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi Maliye Ekonomi Anabilim Dalında öğretim üyesi olarak görev yapmaktadır. İngilizce bilmekte olup, evli ve iki çocuk sahibidir. 313