4.Uluslararası Suç ve Ceza Film Festivali Akademik Program
Transkript
4.Uluslararası Suç ve Ceza Film Festivali Akademik Program
4. ULUSLARARASI SUÇ VE CEZA FİLM FESTİVALİ “GÖÇ” TEBLİĞLER 4th INTERNATIONAL CRIME AND PUNISHMENT FILM FESTIVAL “MIGRATION” ACADEMIC PAPERS Editör/Editor: Prof. Dr. Adem Sözüer Yayın Kurulu / Editorial Board Arş. Gör. Tuba Kelep Pekmez Arş. Gör. Sertaç Işıka Yazarlar/ Authors Ahmet APAN, Polat KIZILDAĞ, Av. Uğur YILDIRIM, Prof. Dr. Kemal KİRİŞÇİ, Doç. Dr. Murat ERDOĞAN, Prof. Dr. Evangelos Vassilikakis, Maud Depresle, Dr. Diptimoni BORUAH, Prof. Dr. Nuray EKŞİ ,Prof. Dr. Charles WESTIN, Prof. Dr. Silvio Ciappi,Prof. Dr. Dirk VANHEULE, Prof. Dr. Dorothee FRINGS, Dr. Lauren GRAHAM , Prof. Dr. Stephen C. THAMAN, Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-Gainche, Prof. Dr. Davor DERENČINOVIĆ, Prof. Dr. Tatjana BUGARSKI, Prof. Dr. Dres. h.c. Philip KUNIG, Asso. Prof. Dr. Muhammed MUNIR, Prof. Dr. Dr. h.c. Walter GROPP, Prof. Dr. Christian PFEIFFER, Dr. Erol POHLREICH, Prof. Dr. A.Caner YENİDÜNYA, Arş. Gör. Gülşah KORKUSUZ, Rifat SAGUT, Assoc. Prof. Dr. Cristian D. MIHES, Dr. Szandra WINDT, Dr. Gleb BOGUSH, Prof. Dr. Maria Laura BÖHM, Prof. Dr. Carlos Eduardo Adriano Japiassú/ Prof. Dr. Flávia Sanna Leal de Meirelles, Prof. Dr. Manuel Cancio MELİÁ, Dr. Zainal A. Ayub / Muhammad H. Badarulzaman/ Harlida A. Wahab, Dr. Ineke van der VALK, Arş. Gör. Kenan Evren YAŞAR, Dr. Mehmed HADŽİĆ/ Dr. Amila FERHATOVİĆ, Prof. Dr. İbrahim BALCIOĞLU, Dr. Murat BEYAZYÜZ, Prof. Dr. Cengiz KILIÇ, Prof. Dr. Haci-Halil USLUCAN, Dr. Veysi ÇERİ, Anusooya Sivaganesan İÇİNDEKİLER .......................................................................................................... 2 ÖNSÖZ ........................................................................................................................ 6 PREFACE ................................................................................................................... 8 Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu ...................................................... 10 Ahmet APAN SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları ...................................................................................................... 24 Polat KIZILDAĞ Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar............................ 36 Av. Uğur YILDIRIM Göç Hareketlerinde Türkiye’yi Neler Bekliyor? ................................................... 48 Prof. Dr. Kemal KİRİŞÇİ Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum ................................................ 52 Doç. Dr. Murat ERDOĞAN Migration and Citizenship in Greek Law .............................................................. 68 Prof. Dr. Evangelos Vassilikakis Morocco: the migration policy is changing in Morocco ....................................... 82 Maud Depresle The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants ................. 102 Dr. Diptimoni BORUAH Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü ............................................. 156 Prof. Dr. Nuray EKŞİ Understanding Criminal Offence In Relation To Migration, Minority Status And Multiculturalism Migration And Crime. Examples From Sweden .......... 176 Prof. Dr. Charles WESTIN ii Migrants In Italy: A Country Report .................................................................. 190 Prof. Dr. Silvio Ciappi The Criminalization of Migration Country Report Belgium ............................. 208 Prof. Dr. Dirk VANHEULE Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen .................................................................................................................................. 224 Prof. Dr. Dorothee FRINGS Targeted Immigrant Victimization in the United States .................................... 248 Dr. Lauren GRAHAM / Prof. Dr. Stephen C. THAMAN Is Migration An Offence? Are All Migrants Criminals? ................................... 266 Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-GAINCHE Non-Punishment of Victims of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations .............................................................................................. 272 Prof. Dr. Davor DERENČINOVIĆ The Fight Against Human Trafficking İn The Republic Of Serbia .................. 286 Prof. Dr. Tatjana BUGARSKI Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen ........................................................................................................ 290 Prof. Dr. Dres. h.c. Philip KUNIG Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan .................................................................................................................................. 300 Asso. Prof. Dr. Muhammed MUNIR Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität ..................................................................................................... 314 Prof. Dr. Dr. h.c. Walter GROPP Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence ............................................. 328 Prof. Dr. Christian PFEIFFER iii Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im Strafvollzug ............................................................... 344 Dr. Erol POHLREICH Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) ............................... 356 Prof. Dr. A.Caner YENİDÜNYA Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti .................................. 390 Arş. Gör. Gülşah KORKUSUZ Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) ............................................................................................................. 408 Rifat SAGUT Human Trafficking Under Romanian Law (Offences And Protection Of The Victims, Overwiev Of The Migration Phenomenon) .......................................... 452 Assoc. Prof. Dr. Cristian D. MIHES Illegal Activities Related To Illegal Migration In Hungary ............................... 478 Dr. Szandra WINDT Hate Crime Related to Migration in Russia ........................................................ 498 Dr. Gleb BOGUSH Argentina: Immigration in A Migration Country .............................................. 506 Prof. Dr. Maria Laura BÖHM Migration And The Situation Of The Foreign Prisoners In Brazil ................... 516 Prof. Dr. Carlos Eduardo Adriano Japiassú/ Prof. Dr. Flávia Sanna Leal de Meirelles Immigration, Criminal Law and Organized Crime: Commentaries with regards to “Biutiful” as a Starting Point............................................................................ 528 Prof. Dr. Manuel Cancio MELİÁ Migrants And Discrimination In Malaysia .......................................................... 540 Dr. Zainal A. Ayub / Muhammad H. Badarulzaman/ Harlida A. Wahab iv Everyday Discrimination And Islamophobia In The Netherlands .................... 568 Dr. Ineke van der VALK Avrupa’da Yabancı Düşmanlığı (Xénophobie), Irkçılık Ve Göç ....................... 584 Arş. Gör. Kenan Evren YAŞAR War Migrations in Bosnia and Herzegovina (1992-1995) .................................. 604 Dr. Mehmed HADŽİĆ/ Dr. Amila FERHATOVİĆ Göç Ve Psikiyatrik Bozukluklar ........................................................................... 614 Prof. Dr. İbrahim BALCIOĞLU Göç Psikolojisi ve Göç Travmasının Epigenetik Kalıtımı .................................. 624 Dr. Murat BEYAZYÜZ Erciş Depremzedelerinde Depreme Bağlı Ruhsal Sorunlar: Deprem Sonrası Göçün Etkisi ........................................................................................................... 636 Prof. Dr. Cengiz KILIÇ Göç, Stres ve Başarılı Uyumun Bireysel ve Toplumsal Koşulları ..................... 642 Prof. Dr. Haci-Halil USLUCAN Göçte İkinci Perde Yeni Dram; İkinci Kuşak Göçmen ...................................... 646 Dr. Veysi ÇERİ Europäische Krokodiltränen? Ein kritischer Blick auf Rechtsmassnahmen gegen Zwangsheirat und Migration ................................................................................ 654 Anusooya Sivaganesan v ÖNSÖZ Hukuk ve Sinema’nın Değerli Yolcuları, Herkes için adalet sloganıyla çıktığımız adalet yolunda, bilim ve sanat dünyalarının farklı görüş açılarını adalet ekseninde birleştirmek için bir kez daha “Motor!” dedik. Bu yıl Uluslararası Suç ve Ceza Film Festivali’nin dördüncüsünü düzenlemekten büyük bir gurur ve mutluluk duyuyoruz. Zira geçmiş yılların tecrübesi ile, herkes için adaletin gerçekleştirilmesi için attığımız bu küçük adımların ses getirmesi bizleri sevindirmekle birlikte omuzlarımıza yüklediği yükün farkındayız. Adaletsizlikler ve haksızlıkların görünüm şekilleri farklı farklı olsa da, ortak özellikleri insanların vicdanlarında derin izler bırakmaları ve kişileri bu sorunlara bir çözüm üretmek için harekete geçirme isteği uyandırmasıdır. İşte festivalimiz bu sene adaletsizliğin bir başka kapısını aralıyor ve “Göç” konusunu tüm yönleriyle konuşulmak ve elbette ki seyredilmek için masaya yatırıyor. Bu yılki ana temamız olan “Göç”, esasen son yıllarda gündemden hiç düşmeyen ve fakat insanların on yıllardır karşılaştıkları bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. İnsanlar, özellikle savaş ve istikrarsızlık zamanlarında yaşadıkları bölgeleri terk etmek zorunda kalmışlardır. Balkan Savaşları, 1. ve 2. Dünya Savaşları ve Bosna’da, Kosova’da ve Ortadoğu’da yaşanan bölgesel çatışmalar, milyonlarca insanı yurtlarından etmiştir. Ne yazık ki insanların yaşadıkları toplum ve coğrafya içerisinde ırkı, dini, milliyeti, siyasi görüşleri veya belirli bir toplumsal gruba mensubiyetlerinden ötürü yaşadıkları zulüm tehdidi nedeniyle başka ülkelere sığınma ihtiyacı duymaları 21. Yüzyılda da çözülemeyen bir sorun olarak uluslararası arenada yerini korumaktadır. Nitekim Birleşmiş Milletler 2013 yılına ilişkin olarak yayınladığı raporunda dünya üzerinde 51 milyon 200 bin göçmen olduğundan bahsetmektedir. Konunun Türkiye bakımından önemi ise Suriyeli göçmen sorunu ile belirgin hale gelmektedir. Şu anda resmi rakamlara göre yaklaşık 4 milyon Suriyeli mülteci bulunmakta ve bunların üçte ikisine Türkiye ev sahipliği yapmaktadır. Günümüzde göç ekonomik veya siyasi nedenlerle gerçekleşebildiği gibi, savaş, kıtlık, iç çatışma gibi nedenler de insanları göçe zorlamakta, bu durum ise insanları hukuka aykırı yollardan göç etmeye zorlamakta ve günümüzde binlerce kişi bu nedenlerle yaşamını kaybetmektedir. Göç yolculuğunun kendisi dışında, göç edilen ülkede yaşanılan çeşitli zorluklar ise konunun bir başka boyutunu oluşturmaktadır. Unutulmamalıdır ki, göçmen ve mültecilere ilişkin sorunlar, yerel değil; uluslararası bir sorundur ve uluslararası düzeyde bir işbirliğini ve bilgi alışverişini gerekli kılmaktadır. Bunun yanı sıra bu sorunun çözümü küresel ölçekte çok kültürlü ve çok yönlü düşünmeyi gerektirmektedir. Bu sorunun çok katmanlı yapısı, mevcut durum ve uygulamaların sadece bilimsel düzeyde ele alınmasından ziyade sanatsal düzlemde de ele alınmasını gerektirir. İşte bu konu festivalimizde akademisyenler, sivil toplum örgütleri, kamu görevlileri ve sinema dünyasınca tüm yönleriyle konuşulacak. Konu hukuki, sosyo-ekonomik açılardan irdelenirken, toplumun yansıması olan sinemanın konuya nasıl baktığı tartışılacak. Bahsettiğimiz bu sorunlar, 7 gün sürecek Festival kapsamında çeşitli boyutlarıyla masaya yatırılarak farklı perspektiflerden tartışmaya açılacaktır. Bu geniş bakış açısını sağlayabilmek için 30 ülkeden gelecek uzmanlar tarafından konuya ilişkin ülke raporları sunulacak; bunlara ilaveten 6 hukukçular başta olmak üzere kriminologlar, psikiyatrlar, sosyologlar, STK temsilcileri, kamu görevlileri, film yapımcıları, yönetmenler, oyuncu ve eleştirmenlerin katılımıyla paneller gerçekleştirilecektir. Panellerde göç ve göçün nedenleri, Suriye, Filistin, Bosna-Hersek savaş göçü olguları, göçmenlerin yaşadıkları ekonomik, sosyal, kültürel sorunlar ve bunlara yönelik ayrımcılık gibi çeşitli konular eş zamanlı olarak tartışılacaktır. Festivalde son dönem Dünya ve Türk sinemasının suç, ceza ve adalet ilişkisini işleyen en iyi örneklerinin yer aldığı 50 filmden oluşan bir seçki sinemaseverlerle buluşacaktır. Bu kapsamda 46 Ülkeden 30 uzun 15 belgesel 5 kısa film gösterilecektir. Göç konulu filmleri izleyenler, aynı konudaki akademik programlara katılarak, sorunu çeşitli açılardan görmek, tartışmak ve sorgulamak fırsatını bulabilecekler. “Uluslararası Altın Terazi Film Yarışması” kapsamında uzun ve kısa metraj film ödülleri ile akademik ve sinema onur ödülleri ve yaşam boyu onur ödülü verilecek. Uluslararası Suç ve Ceza Film Festivali’ndeki etkinliklerle, hukukun ve sinemanın perspektifinden bakarak hem göç, göçmenler ve mültecilerin sorunlarının çözümüne yönelik girişimlere destek olmak, hem de evrensel alanda sorunla ilgili farkındalığı arttırmak istiyoruz. Birçok açıdan özgün bir bilim, kültür ve sanat şöleni olan festivalimizin tüm destekleyenlerine gönülden teşekkür ederken, herkesi seyretmeye, dinlemeye ve tartışmaya davet ediyoruz. Saygılarımızla. Prof. Dr. Adem Sözüer Festival Başkanı, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı 7 PREFACE Dear Passengers of Law and Cinema, It is time again for us to say "Action!" on the road of justice taking our motto "Justice for all!" with us, in order to consider issues of injustice from the perspective of both science and cinema art. It is our pride and happiness to announce that this year we are organizing the fourth International Crime and Punishment Film Festival. Although it makes us very happy to see that our little steps for realization of justice made a big influence, we are also aware of the burden it places on us. injustice and unfairness can take on many forms but they all leave deep marks in people's consciences and awaken a passion to take action against injustice. Thus, our festival opens another door of injustice and lays on the table the issue of "migration" to discuss in full detail. "Migration", our main theme this year, is an issue which is highly debated in recent years, but it actually has a long-standing history. Throughout the history, people were forced to leave their countries and homes especially in times of war or political pressure. Balkan Wars, World War I and World War II, regional conflicts in Bosnia, Kosovo and in the Middle East forced millions of people to migrate. Unfortunately this is still an unsolved problem in the 21st century that people are still forced to migrate because of their race, religion, nationality, politic views or their ethnic group membership. According to the United Nations 2013 report, there are 51 million 200 thousand migrants throughout the world today. The importance of the problem for Turkey is closely linked to the Syrian refugees. According to official numbers, there are 4 million Syrian refugees, two thirds of which are hosted by Turkey. Throughout the ages, people had to move to other geographic regions under the form of voluntary or forced migration. This movement not only arises from a desire for a better and more prosperous life, but also from a necessity in times of hunger, poverty, drought, natural disasters, political or internal conflicts or wars. Today many people are forced to migrate in illegal ways and thousands lose their lives during the process of migration. In addition to the challenges faced during the process of migration, another aspect of the migration issue relates to the problems faced upon arrival within the host country. It should never be forgotten that issues relating to migrants and refugees constitute a global problem and therefore require cooperation and exchange of information at the international level. Further, in order to find solutions to these problems on a global scale, multi-cultural and multi-perspective approaches are needed. The multi-layered structure of this problem calls for a need to consider the current status of the problem and recent practices not only at a scientific but also at the artistic level. All these issues will be viewed and discussed from multiple perspectives during the one-week Festival. For this purpose, experts from 30 countries will present country reports on the Festival’s main theme, and panel sessions will take place with participation of legal scientists, criminologists, psychiatrists, sociologists, NGO representatives, film makers and directors, actors, actresses and critics. The topics to be discussed during the panel sessions include 8 migration and its causes, "migration due to war" within the context of Syria, Palestine and Bosnia, and social, economic and cultural problems as well as discrimination faced by migrants. During the Festival, 30 long films, 15 documentaries and 5 short films from 46 countries, representing the best examples of the recent world and Turkish cinema on the relationship between crime, punishment and justice will meet cinema-lovers. People who watch festival movies around the main theme of migration will also have the opportunity to participate in the academic programs on the same subject and consider and discuss various aspects of the problem. In addition to academic and cinema honour awards and lifetime achievement award, long and short film awards will also be presented within the context of the "International Golden Scale Film Competition". Through the events taking place within the context of the International Crime and Punishment Film Festival, we want to support the initiatives on seeking solutions to the problems faced by migrants and refugees, and we would also like to raise universal awareness on this important topic by looking through the perspectives of law and cinema. We profoundly thank all those who have supported our Festival which is a unique science, culture and art festival from many aspects, and invite everyone to watch, listen and discuss. Best Regards. Prof. Dr. Adem Sözüer Festival Director, Istanbul University Dean of Law Faculty 9 Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Ahmet Apan GİRİŞ Ülkemiz, yüzyıllardır gerek doğudan gerek batıdan büyük göç hareketlerinin nihai durağı olmuş ve milyonlarca göçmene ev sahipliği yapmıştır. Buna mukabil göç olgusunun önemi yakın zamanda kavranarak yasal alt yapının geliştirilmesiyle birlikte kurumsal örgütlenme gerçekleşmiştir. Göç; yasal ya da yasa dışı, başka bir ifadeyle düzenli veya düzensiz göç şeklinde gerçekleşmektedir. Düzenli göç gidilen veya transit geçilen ülkenin kanunlarına uygun gerçekleşen insan hareketi iken; düzenli göçü yönetememenin sonucu olan düzensiz göç de ülkeye yasa dışı giriş-çıkış yapmak, yasa dışı şekilde kalmak ya da çalışmak olarak ifade edilebilir. Düzensiz göçün, göç alan ülkelerin kamu düzeni ve güvenliği ile kamu sağlığını da ciddi şekilde tehdit ettiğini unutmamak gerekir. Genel Müdür Yardımcısı, İçişleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü. 10 Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Ahmet Apan Bir insan hareketi olarak, iltica olgusunu göç kavramından tamamıyla ayrı tutmak mümkün değildir. Göçte olduğu gibi, iltica hareketinde de kişilerin çeşitli gerekçelerle, ülkelerini terk etmeleri ve yasal ya da yasal olmayan yollardan diğer ülkelere göç etmeleri söz konusudur. Ancak, ikisi arasındaki en ayırt edici nokta, iltica eden kişilere sağlanan “sistemli bir uluslararası koruma” nın varlığıdır. Göç hareketlerinin getirdiği zorlukların üstesinden gelinebilmesi için, sağlam bir mevzuat altyapısı ve etkin işleyen kurumsal bir yapıya sahip olunması gerekmektedir. Konjonktürel nedenlere bağlı olarak, ülkeler arasındaki göç hareketlerinin artarak devam ettiğini, suç örgütlerinin de bu yasa dışı göçten menfaat sağlamaya çalıştıklarını göz önüne aldığımızda, günümüzde bu göçlerin yönetilmesi, hayati bir önem kazanmıştır. Birçok devlet için öncelikli gündem konusu olan uluslararası göç, artık küresel bir olgu haline gelmiş ve devletlerin tek başlarına yönetebilecekleri bir alan olmaktan çıkmıştır. Türkiye, göçün yönetilmesi için gerekli yasal zemini ve kurumsal yapılanmayı yakın zamanda gerçekleştirmiştir. Geniş bir katılım sonucunda ilgili tüm kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte, STK’lar, uluslararası örgütler ve akademisyenlerin katkısıyla hazırlanan 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu, 4 Nisan 2013 tarihinde TBMM’de kabul edildikten sonra 11 Nisan 2013 tarihinde Resmi Gazete’de yayınlanmıştır. Suriye’den kitlesel akınların yoğun olduğu bir dönemde göç ve uluslararası koruma (iltica) konularında böylesine çağdaş bir kanunun kabul edilmesinin önemine dikkat etmek gerekir. Kanunun bütün hükümleri bir yıllık geçiş sürecinin sonunda 11 Nisan 2014 tarihinde yürürlüğe girmiş ve kanunla kurulan Göç İdaresi Genel Müdürlüğü operasyonel hale gelmiştir. Kanun özgürlük-güvenlik dengesini gözeten ve merhamet temelli bir ruha sahiptir. Şimdi kanunun hazırlık süreciyle birlikte ayrıntılı hükümlerini incelemeye başlayalım. 1. YABANCILAR VE ULUSLARARASI KORUMA KANUNU ÖNCESİ HUKUKİ ÇERÇEVE Göçmenler, mülteciler ve sığınmacılarla ilgili ilk genel düzenleyici belge, 14 Haziran 1934 tarih ve 2510 sayılı İskân Kanunu’dur. Kanun, Türkiye’ye yönelik sığınma ve göç hareketleri ile ülkemize gelenlerin ülke içinde iskânlarını düzenlemektedir. 2006 yılında 2510 sayılı Kanunun yerini 5543 sayılı aynı isimli kanun almıştır. 11 Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Ahmet Apan 5543 sayılı İskân Kanunu göçmen, serbest göçmen, iskânlı göçmen, münferit göçmen ve toplu göçmen gibi çeşitli göçmen türlerini tanımlamış ise de soydaş odaklı düzenlemelerle sınırlı bir yapı öngörmektedir. Dolayısıyla bahsi geçen göçmen tanımındaki sınırlayıcı yaklaşım, günümüz koşullarında düzenli, düzensiz göç ve uluslararası koruma alanlarını içeren göç kavramından uzak kalmıştır. İskân Kanunu kapsamı dışında kalan yabancılara ilişkin iş ve işlemler ise 1950 yılında çıkarılmış olan 5682 sayılı Pasaport Kanunu ve 5683 sayılı Yabancıların Türkiye’de İkamet ve Seyahatleri Hakkında Kanunlarla yürütülmüştür. Bu kanunlar yürürlüğe girdiğinde TUİK verilerine göre 1953 yılında ülkemize giriş yapan yabancıların sayısının 91.114 olması dikkat çekicidir. Uluslararası koruma (iltica) alanına baktığımızda iç hukukumuzdaki ilk düzenleyici belgenin 1994 Yönetmeliği olarak bilinen “Türkiye’ye İltica Eden veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep Eden Münferit Yabancılar İle Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılar ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” olduğunu görmekteyiz. Söz konusu Yönetmelik, bireysel ve kitlesel olarak sığınma amacıyla Türkiye’ye gelen yabancılara uygulanacak usul ve esasların tespit edilmesine ve görevli kuruluşların belirlenmesine ilişkin hükümlere yer vermektedir. Bu düzenlemelerin yanı sıra farklı kanunlarda kısmen ve dağınık olarak düzenlenmiş göç alanına ilişkin hükümlere yer verildiği görülmekte ise de bu alanda hissedilen kanun düzeyindeki mevzuat eksikliği çoğunlukla idari düzenlemelerle giderilmeye çalışılmıştır. 2. 6458 SAYILI KANUNA NEDEN İHTİYAÇ DUYULDU? Göç ve uluslararası koruma alanını düzenleyen hukuki, fiziki ve kurumsal altyapının Türkiye’nin bugünkü ihtiyaçlarını karşılama kapasitesinin artırılması ve Avrupa Birliği müktesebatıyla uyum süreçlerinin hızlandırılması başta olmak üzere Kanunun hazırlanmasına gerekçe teşkil eden belli başlı hususlar şunlardır: 2.1. Hukuki Etkenler Yabancıların hukuki durumunu düzenleyen ve bu alanda temel iki kanun olan 5682 sayılı Pasaport Kanunu ile 5683 sayılı Yabancıların Türkiye’de İkamet ve Seyahatleri 12 Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Ahmet Apan Hakkında Kanunlar 1950 tarihinde yürürlüğe girmiş kanunlardır. Bununla birlikte, ülkemizin de taraf olduğu belli başlı uluslararası ve bölgesel düzenlemeler ise, bahse konu bu iki kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonra kabul edilmiş metinlerdir. Örneğin; Mültecilerin Hukukî Durumuna Dair Cenevre Sözleşmesi 1951, İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin Sözleşme (Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi) 1953 tarihlidir. Bir diğer husus, Anayasamızın 16 ncı maddesi uyarınca yabancıların temel hak ve özgürlüklerinin milletlerarası hukuka uygun olarak kanunla sınırlandırılması gerektiği ilkesidir. Yabancılar ve uluslararası koruma alanını her yönüyle düzenleyen kapsamlı bir kanunun olmayışı, gerek anayasal gerek uluslararası yükümlülüklerimizin tam olarak yerine getirilmesini güçleştirmiştir. Bu durum, ihtiyaç duyulan alanlardaki boşlukların idari düzenlemeler yoluyla giderilmesi sonucunu doğurmuştur. Ayrıca kanun düzeyinde kapsamlı bir düzenlenin olmayışı, özellikle sınır dışı ve idari gözetim işlemleriyle uluslararası koruma (iltica) konularında Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) tarafından ülkemiz aleyhine verilen ihlal kararlarındaki artış, kapsamlı mevzuat çalışmalarını zorunlu hale getirmiştir. 2.2. Avrupa Birliği Uyum Süreci Göç ve uluslararası koruma (iltica) konuları, Avrupa Birliği’yle müzakerelerde “Adalet, Özgürlük ve Güvenlik” başlıklı “24 üncü Fasıl” kapsamında önemli yer tutmaktadır. Bu doğrultuda 2003 yılında Göç Strateji Belgesi ve İltica Strateji Belgesi hazırlanmıştır. Ayrıca, “2003 tarihli Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı” doğrultusunda hazırlanan “İltica ve Göç Alanındaki Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Eylem Planı” (İltica ve Göç Eylem Planı) Başbakanlık tarafından 25 Mart 2005 tarihinde onaylanarak yürürlüğe girmiştir. Bu plan uyarınca, göç alanına ilişkin AB müktesebatına uygun yasal düzenleme çalışmaları yapılması kanunun hazırlanmasında başlıca sebeptir. 3. YABANCILAR VE ULUSLARARASI KORUMA KANUNU Günümüzde uluslararası bir nitelik kazanan göç hareketleri, sadece göç alan devletlerde değil, küreselleşmenin hissedildiği tüm coğrafyalarda siyasi, ekonomik, 13 Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Ahmet Apan sosyal ve kültürel boyutlarıyla gündemin ilk sıralarına yerleşmiştir. Böylelikle, toplumlar üzerinde ciddi etkisi görülen söz konusu insan hareketleri uluslararası ilişkilerin ve politikanın temel belirleyicisi haline gelmiştir. Önemli geçiş güzergâhları üzerinde bulunan Türkiye ise söz konusu nüfus hareketlerinin odağındaki ülkelerden biridir. Bunun en somut örneği, ülkemize çeşitli amaçlarla gelen yabancıların sayılarında görülen dikkate değer artıştır. Bir yılda TÜİK rakamlarına göre Türkiye'ye giriş çıkış yapan yabancı sayısı 30 milyonu, ülkemizde ikamet eden yabancı sayısı 400.000'i geçmiştir. Göç yolları düşünüldüğünde Türkiye coğrafik olarak yabancılar için doğu ile batıyı birleştiren doğal bir köprüdür. Bu durumun en önemli gerekçesi, Türkiye'nin sahip olduğu jeopolitik önemdir. Bir diğer çekim etkeni de, Türkiye'nin artan ekonomik gücü ve sahip olduğu siyasi istikrardır. Göç hareketleri açısından Türkiye'nin "geçiş ülkesi" konumu son yıllarda değişime uğramış ve ülkemiz aynı zamanda bir "hedef ülke" konumuna gelmiştir. Bu bağlamda, göç sorunlarının etkin yönetimi açısından, dünyadaki örnekleri gibi, görev alanına yönelik strateji ve güncel politikaları geliştirip uygulayan, insan hakları odaklı, nitelikli personel ve sağlam bir alt yapıyla donanmış, yetkin bir kurumsal yapılanmaya ihtiyaç duyulmuştur. Bu sebeplerden dolayı, Türkiye göç konusunda daha etkin politikalar belirleyebilmek ve uygulayabilmek için 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (kanun)’nu yürürlüğe sokmuştur. 3.1. Kanunun Sistematiği Kanunun amacı, yabancıların Türkiye’ye girişleri, Türkiye’de kalışları ve Türkiye’den çıkışları; Türkiye’den uluslararası koruma talep eden yabancılara sağlanacak korumanın kapsamı ve uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar ile İçişleri Bakanlığına bağlı Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını düzenlemektir. Kanun geri göndermeme (non refoulment) ilkesi için ilk defa Türk mevzuatında yasal taban sağlamıştır. Kanun, üç ana kısımdan oluşmaktadır: Yabancılar, Uluslararası koruma, Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün kuruluşu ve görevleri 14 Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Ahmet Apan Kanunla düzenlenen başlıca konu başlıkları şunlardır: Düzenli göç (vize, ikamet, çalışma) Düzensiz göç (sınır dışı, idari gözetim) Uluslararası koruma Geçici koruma İnsan ticareti mağdurlarını koruma Uyum Göç İdaresi Genel Müdürlüğü teşkilatlanması Kurul ve Komisyonlar Ayrıca kanunla şunlar amaçlanmıştır: Kanunla düzenlenmesi gerekirken, daha çok ikincil düzenlemelerle yürütülen göç alanı, kanun ve kanun temelinde hazırlanan düzenlemelerle yürütülmeye başlanarak, uluslararası insan hakları standartlarına uyumlu göç sisteminin hayata geçirilmesi, Uluslararası bir sorun hâline gelen düzensiz göçle mücadelenin hukukî alt yapısının güçlendirilmesi ve etkinleştirilmesi; düzenli göçte ise bürokratik işlemlerin olabildiğince azaltılarak tutarlılık ve güvene dayalı bir göç yönetimi anlayışının hâkim kılınması, İnsan hakları temelinde, özgürlük ve güvenlik arasındaki hassas dengenin korunduğu, uluslararası insan hakları normlarına ve AB müktesebatına uyumlu, göç alanında ihtiyaç duyduğumuz hukukî, idarî ve fizikî alt yapıya uygun etkin ve yönetilebilir bir göç sisteminin kurulması. 3.2. Düzenli Göç (Vize, İkamet, Çalışma) Vize konusu uluslararası anlaşmalar saklı kalmak kaydıyla temel bir kanun ile düzenlenmiştir. İkamet çeşitleri ve şartları belirlenmiştir. Merkezde basılan ikamet izinleri PTT aracılığıyla yabancıların adreslerine gönderilmeye başlanmıştır. İnsani ikamet izni ve insan ticareti mağduru ikamet izinleri ilk kez düzenlenmiştir. 15 Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Ahmet Apan Çalışma izinlerinin ikamet izni yerine geçtiği hususu düzenlenerek bürokratik süreç azaltılmıştır. Yabancı öğrencilere çalışma hakkı tanınarak nitelikli yabancıların ülkemizde kalmasına zemin hazırlamıştır. Öğrencilerin ikamet izni sürelerinin yarısının uzun dönem ikamet iznine geçişte ve vatandaşlıkta hesaba katılacağı ilk defa düzenlenmiştir. Vatansız kişilerin belirlenmesi, mülakatları, kimlik belgesi, hakları ve güvenceleri kanun düzeyinde düzenlenmiştir. 3.3. Düzensiz Göç (Sınır Dışı, İdari Gözetim) Seyahat özgürlüğünün yabancılar açısından önemli sınırlamalarından biri olan sınır dışı etme kararını gerektiren durumlar, kanunda 13 bent halinde düzenlenerek somutlaştırılmış ve kanuni bir zemine oturtulmuştur. Ayrıca; Sınır dışı etme kararını hangi makamların alacağı, Sınır dışı etme kararının kimlere ve nasıl tebliğ edileceği, Sınır dışı etme kararına karşı başvurulacak yargı yolu ve bu başvurunun re’sen yürütmeyi durdurucu etkisi, Hakkında sınır dışı etme kararı alınan yabancının, kararın tebliğinden itibaren 15 günlük dava açma süresi içinde, rızası saklı kalmak kaydıyla, sınır dışı edilemeyeceği, Kimler hakkında idari gözetim kararı alınacağı, İdari gözetim kararının her ay düzenli olarak gözden geçirileceği ve devamında zaruret bulunmayanların idari gözetimlerinin derhal sonlandırılacağı, gözden geçirme sonucunun gerekçeli olarak ilgililere tebliğ edileceği, İdari gözetim süresince yabancının sulh ceza hakimine başvurabileceği, başvurunun özellikleri ve sonuçları, İdari gözetim kararı verilmeyecekler için getirilecek idari yükümlülükler, Geri gönderme merkezlerinde kimlerin barındırılacağı, yükümlülükleri, sağlanacak hizmetler, görüşebilecekleri kişiler, Sınır dışı etme kararının nasıl yerine getirileceği, Geri Gönderme Yasağı, 16 hak ve Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Ahmet Apan hususları da kanunla ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Ayrıca Geri Gönderme Merkezleri için 28/04/2014 tarihli ve 28980 sayılı Kabul ve Barınma Merkezleri İle Geri Gönderme Merkezlerinin Kurulması, Yönetimi, İşletilmesi, İşlettirilmesi ve Denetimi Hakkında Yönetmelik Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 3.4. Uluslararası Koruma Uluslararası Koruma statüleri, geçici koruma ve bu kapsamdaki yabancıların hakları, yükümlülükleri ve bunlara ilişkin iş ve işlemler ilk defa kanun düzeyinde düzenlenmiştir. Uluslararası Koruma kapsamındaki yabancıların ikamet izninden muafiyetleri düzenlenmiştir. Uluslararası Koruma başvurularının 6 ay içinde sonuçlandırılması suretiyle idarenin işlemleri ne kadar sürede tamamlaması gerektiği düzenlenmiştir. Refakatsiz çocuklar ve özel ihtiyaç sahipleri belirlenerek, bunlara uygulanacak muameleler belirlenmiştir. 3.5. Geçici Koruma ve Suriye Örneği Suriye’de yaşanan insani krizin büyümesi sonucunda 300-400 kadar Suriye vatandaşının, 29.04.2011 tarihinde Hatay ili Yayladağı ilçesindeki Cilvegözü sınır kapısına doğru hareketlenmesi, Suriye’den Türkiye’ye yönelik bir toplu nüfus hareketinin ilk adımını oluşturmuştur. Bu şekilde ülkemize yönelik Suriye’den ayrılmaya zorlanmış kişilerin ani gelişen kitlesel akınları başlamıştır. Suriye’deki durumun ciddiyetini koruması ve sığınmacıların ülkelerine güvenli dönüşlerine imkân verecek koşulların henüz sağlanamamış olması nedeniyle söz konusu yabancılara hiçbir ön koşul aranmadan geçici koruma sağlanmaktadır. Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu gereği geçici korumaya ilişkin iş ve işlemler Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak bir yönetmelikle düzenlenecek olup, 53 kurum ve kuruluşun, STK’ların görüşleri ve katkısı alınarak hazırlanan yönetmelik taslağı Başbakanlığa sevk edilmiştir. Ayrıca, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ile oluşturulan Göç Politikaları Kurulunun görevleri arasında “kitlesel akın durumunda uygulanacak yöntem ve tedbirleri belirlemek” yer almaktadır. 17 Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Ahmet Apan 3.6 İnsan Ticareti Bir insanın başka bir kimse tarafından istismar edilmesi şeklinde gerçekleşen insan ticareti fiili, insanı temel hak ve hürriyetlerinden yoksun bırakmakta ve insanı, onuruyla bağdaşmayan muamelelerle karşı karşıya getirmektedir. Günümüzde bu fiil, “modern kölelik” olarak da isimlendirilmektedir. İnsan ticareti suçu, insanların temel hak ve hürriyetlerini ortadan kaldıran ve çok ciddi insan hakkı ihlallerini doğuran bir suç türü olması nedeniyle, suç iddiasıyla birlikte adli sürecin yanında takibi gereken bir dizi idari süreçler de ortaya çıkmaktadır. Mağdurların hangi kriterlere göre ve kimler tarafından tespit edileceği ile bu kişilerin koruma altına alınması, tedavileri, haklarının kullandırılması, kamu makamlarıyla işbirliği yapmaları, düşünme süreleri, ülkelerine gönüllü ve güvenli dönüşleri, kamu kuruluşlarının görevleri gibi pek çok husus hâlihazırda ikincil düzenlemelerle yürütülmektedir. Bu durum, insan ticaretinin taraf olduğumuz uluslararası sözleşmeler ve TCK- Md. 80 bağlamında ayrı bir kanunla düzenlenmesinin gerekliliğini her geçen gün hissettirmektedir. Bu bağlamda İnsan Ticaretiyle Mücadele ve Mağdurlarının Korunması Hakkında Kanun Tasarısı Taslağı hazırlama çalışmalarına 2011 Haziran ayında başlanmış olup, önümüzdeki aylarda Başbakanlığa sevk edilecektir. Bu taslağın yasalaşması ile insan ticareti mağdurlarına merhamet toplumu olmamızın bir tezahürü olarak destek hizmetleri sunulacak ve yerli ve yabancı tüm mağdurlar koruma altına alınarak suç nedeniyle yaşadıkları travmanın etkilerinden kurtulmaları temin edilecektir. Yabancı mağdurların güvenli ve gönüllü bir şekilde ülkelerine dönmeleri yasal güvenceye kavuşturulacaktır. Tasarı dışında ayrıca 6458 sayılı Kanunla; İnsan Ticareti Mağdurlarını Koruma Dairesi Başkanlığı kurulmuştur. Mağdurlara ikamet izni verilmektedir. Mağdurlar için sığınma evleri kurulması ve işletilmesi Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün görevleri arasında sayılmasıdır. Alanda çalışan STK’lara bütçe aktarılması mümkün hale gelmiştir. 18 Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Ahmet Apan 3.7. Uyum Kanunda ve Göç İdaresi Genel Müdürlüğü çalışmalarında öngörülen uyum; ne asimilasyon ne de entegrasyondur. Göçmenle toplumun gönüllülük temelinde birbirlerini anlamalarıyla ortaya çıkan “harmonizasyon”dur. Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu, yabancıların ve uluslararası koruma başvurusu ve statüsü sahibi kişilerin toplumla karşılıklı uyumu için yapılacak çalışmalara imkân tanımıştır. Uyum stratejileri oluşturulurken çok taraflı ve iki yönlü aktif bir etkileşim ile göçmen odaklı bir yaklaşım benimsenmiştir. Uyum çalışmaları aşağıdaki içerikleri kapsamaktadır: Yabancı ile başvuru sahibinin veya uluslararası koruma statüsü sahibi kişilerin ülkemizde toplumla olan karşılıklı uyumlarını kolaylaştıracak etkinlikler yapmak, Ülkemizde, yeniden yerleştirildikleri ülkede veya geri döndüklerinde ülkelerinde sosyal hayatın tüm alanlarında üçüncü kişilerin aracılığı olmadan bağımsız hareket edebilmelerini kolaylaştıracak bilgi ve beceriler kazandırmak, Yabancılar için; ülkenin siyasi yapısı, dili, hukuki sistemi, kültürü ve tarihi ile hak ve yükümlülüklerinin temel düzeyde anlatıldığı kurslar düzenlemek, Kamusal ve özel mal ve hizmetlerden yararlanma, eğitime ve ekonomik faaliyetlere erişim, sosyal ve kültürel iletişim, temel sağlık hizmeti alma gibi konularda kurslar, uzaktan eğitim ve benzeri sistemlerle tanıtım ve bilgilendirme etkinlikleri yapmak, Kamu kurum ve kuruluşları, yerel yönetimler, sivil toplum kuruluşları, üniversiteler ile uluslararası kuruluşların öneri ve katkılarından da faydalanarak uyum faaliyetleri planlamak, Kendi kültürel kimliklerinden vazgeçmek zorunda kalmadan ev sahibi topluma uyum sağlamalarını desteklemek, Toplumda uyum sürecine karşı farkındalık ve anlayış ortamı oluşturmak. 4. GÖÇ İDARESİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ 4.1. Genel 19 Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Ahmet Apan Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu, etkin bir iltica ve göç yönetimini sağlam bir yasal zemine oturtarak göçmenlerin ve uluslararası koruma arayanların haklarının teminatı olmuştur. Bu Kanunla göçmen ve mülteci haklarının yasal çerçevesi uluslararası standartlara uygun hale getirilmiştir. Bu kanunla ayrıca Göç İdaresi Genel Müdürlüğü 81 İlde, 148 İlçede ve yurtdışında teşkilatlanmayı hedeflemiştir. Hâlihazırda illerde teşkilatlanma tamamlanmış olup, taşrada görev ve hizmetlerin 2015 yılı başında alınması hedeflenmektedir. Genel Müdürlük, göç alanına ilişkin politika ve stratejileri uygulamak, bu konularla ilgili kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak, yabancıların Türkiye'ye giriş ve Türkiye'de kalışları, Türkiye'den çıkışları ve sınır dışı edilmeleri, uluslararası koruma, geçici koruma ve insan ticareti mağdurlarının korunmasıyla ilgili iş ve işlemleri yürütmek üzere faaliyetlerini sürdürmektedir. “Sivil” bir yapılanması olan Göç İdaresi Genel Müdürlüğün kurulmasındaki amaç; bu alandaki çalışmaların uzmanlık sahibi, yenilenmeye ve uluslararası işbirliğine açık, güncel bilgileri ve gelişmeleri yakından takip eden; kısacası süreçlerin dinamik yapısına ayak uydurabilen mekanizmalar tarafından yönetilebilmesini sağlamaktır. 4.2. Teşkilatlanma Göç İdaresi Genel Müdürlüğü Merkez, Taşra ve Yurtdışı Teşkilatlarından oluşmaktadır. Genel Müdürlük Merkez Teşkilatında 12 hizmet birimi yer almaktadır: 1. Düzenli ve düzensiz göçle ilgili iş ve işlemlerden sorumlu Yabancılar Dairesi Başkanlığı, 2. Uluslararası koruma ve geçici korumaya ilişkin iş ve işlemlerden sorumlu Uluslararası Koruma Dairesi Başkanlığı, 3. İnsan ticaretiyle mücadele ve mağdurların korunmasına ilişkin iş ve işlemlerden sorumlu İnsan Ticareti Mağdurlarını Koruma Dairesi Başkanlığı, 4. Göç alanında politika ve stratejiler belirlenmesine yönelik çalışmalar, ilgili iş ve işlemlerden sorumlu Göç Politika ve Projeleri Dairesi Başkanlığı, 5. Yabancıların toplumla olan uyumlarına ilişkin iş ve işlemlerden sorumlu Uyum ve İletişim Dairesi Başkanlığı, 20 Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Ahmet Apan 6. Genel Müdürlüğün görev alanıyla ilgili devletler ve uluslararası kuruluşlarla iletişim, işbirliği, koordinasyon gibi konulardaki iş ve işlemlerden sorumlu Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı, 7. Strateji geliştirme ve mali hizmetlere ilişkin iş ve işlemlerden sorumlu Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı, 8. Hukuk hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin iş ve işlemlerden sorumlu Hukuk Müşavirliği, 9. Genel Müdürlüğün görev alanındaki konulara ilişkin bilgi sistemlerinin kurulması, işletilmesi, işlettirilmesi ve Kanun kapsamındaki ilgili iş ve işlemlerden sorumlu Bilgi Teknolojileri Başkanlığı, 10. Genel Müdürlüğün insan gücü politikası ve planlaması ile insan kaynakları sisteminin geliştirilmesine ilişkin iş ve işlemlerden sorumlu İnsan Kaynakları Dairesi Başkanlığı, 11. Genel Müdürlüğün taşınır ve taşınmazları, genel evrak ve arşiv faaliyetleri, bilgi edinme başvurularına ilişkin iş ve işlemlerden sorumlu Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı, 12. Genel Müdürlüğün görev alanıyla ilgili eğitim faaliyetlerine ilişkin iş ve işlemlerden sorumlu Eğitim Dairesi Başkanlığı. Kanunun ilgili hükümleri gereğince Göç İdaresi Genel Müdürlüğü Taşra Teşkilatlanması, 81 İl Göç İdaresi Müdürlüğü ve 148 İlçe Göç İdaresi Müdürlüğü içermekte olup, taşra teşkilatı geri gönderme merkezleri, kabul ve barınma merkezleri ve insan ticareti mağdurlarının barındırıldığı sığınma evlerini de kapsamaktadır. Genel Müdürlük, 13 Aralık 1983 tarihli ve 189 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Yurtdışı Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararname esaslarına uygun olarak yurt dışı teşkilatı kurmaya da yetkilidir. Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ilgili hükümleri gereğince Göç İdaresi Genel Müdürlüğü Yurt Dışı Teşkilatı, 15 Göç Müşavirliği ve 85 Göç Ataşeliğinden oluşmaktadır. Son olarak, Göç İdaresi Genel Müdürlüğü bünyesi altında Sürekli Komisyon ve Kurullar bulunduğunu belirtmek gerekir. Bu komisyon ve kurullar: Göç Danışma Kurulu, Uluslararası Koruma Değerlendirme Komisyonu ve Düzensiz Göçle Mücadele Koordinasyon Kuruludur. Kurul ve komisyonlara, kamu kurum ve 21 Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Ahmet Apan kuruluşlarının yanı sıra STK’lar, akademisyenler ve uluslararası kuruluşlar da üye verebilecektir. SONUÇ YERİNE 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’yla birlikte göç alanını yönetmek üzere sivil ve uzmanlığa dayalı bir yapı oluşturulmuştur. Göç İdaresi Genel Müdürlüğü personelinin 2/3’ü uzman personelden oluşmaktadır. Hâlihazırda merkezde 87 göç uzman yardımcısı, taşrada 465 il göç uzman yardımcısı görevine başlamıştır. 2014 yılının son diliminde yeni sınavlar açılarak uzman yardımcılıklarına yeni atamalar yapılması planlanmaktadır. Merkezde gerçekleşen devir işleminin GÖÇNET bilgi teknolojileri sisteminin devreye alınması ve genel müdürlük ana hizmet binası inşaatının tamamlanmasını müteakip 2015 yılı başlarında taşrada da gerçekleşmesi hedeflenmektedir. 6458 sayılı Kanunla ayrıca; 1) İkincil veya idari düzenlemelerle yürütülen göç ve uluslararası koruma alanı, kanun ve bu kanun temelinde hazırlanan ikincil düzenlenmelerle yürütülmeye başlanmıştır. Kanunun genelinde insan haklarının tanınması ve kamu düzeni ve güvenliğinin korunması yönünde bir denge gözetildiğinden, idari gereklilikler ile temel hak ve hürriyetler arasındaki denge sağlanmıştır. 2) Ülke olarak, dinamik uzun ve kısa dönemli göç politika ve stratejilerini belirleyebilmek amacıyla “Göç Politikaları Kurulu” oluşturulmaktadır. 3) Göç alanında görev yapan Bakanlık, kamu kurum ve kuruluşları arasında etkin işbirliği ve koordinasyon hedeflenmektedir. 4) Kitlesel akın durumunda uygulanacak yöntem ve tedbirler, Bakanlar Kuruluna verilen yetkilerle önceden tayin edilebilecektir. 5) Göç ve iltica alanı, yabancıların hak ve yükümlülükleri açısından uluslararası insan hakları standartlarına ve AB müktesebatına uyumlu bir yasayla yürütüleceğinden, “24 üncü Fasıl”ın açılması çalışmalarına da önemli katkı sağlanacaktır. 6) Yasal göç alanında etkin ve sistematik bir yapı getirilerek, vize, ikamet ve çalışma izni gibi işlemlerde bürokrasi ve kayıt dışılık azaltılmış ve güçlü bir göç yönetimi anlayışı hâkim kılınmıştır. 22 SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları Polat Kızıldağ “Bir mültecinin yeni ülkesine getirdiği tek şey sadece beraberinde getirdiği birkaç parça eşyadan ibaret değildir. Einstein da bir mülteci idi.” GİRİŞ Suriye Birimi Program Koordinatörü, Dış İlişkiler Birimi Sorumlusu, Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği (SGDD) polat.kizildag@sgdd-asam.org 24 SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları Polat Kızıldağ Göç ve iltica konularını çeşitli boyutlarıyla içinde bulunduran insan ya da nüfus hareketleri özellikle son yıllarda hızlı bir şekilde artış göstermektedir. Suriye başta olmak üzere, Irak, Güney Sudan, Afganistan, Filipinler, Kamerun, Mali, Somali gibi farklı coğrafyalarda meydana gelen gelişmeler 2013 yılının sonunda 51,2 milyon kişinin yerlerinden edilerek farklı bölgelere göç etmek zorunda kalmalarına neden olmuştur.1 Örneğin sadece Suriye örneğinde, yaklaşık 7 milyon kişinin ülke içinde yerlerinden edilmiş ve 3 milyondan fazla kişi ise komşu ülkelere iltica ederek sığınma başvurusunda bulunmuştur. Buna ek olarak, iç savaşın başladığı Mart 2011 tarihinden itibaren yaklaşık olarak 250,000 Suriye vatandaşı hayatını kaybetmiştir. İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra kaydedilen bu en büyük insan akımı ve onun etkisiyle yaşananlar tabiatıyla günümüzde göç ve iltica konularına yerel, ulusal, bölgesel ve hatta küresel düzeydeki mevcut ilginin daha önce hiç olmadığı kadar artmasını beraberinde getirmiştir. Mülteci alanına ilişkin son zamanlardaki bu ilgi artışı, yukarıda bahsedilen olağanüstü rakamların yanı sıra farklı nedenlere de dayandırılabilir. Bunlardan birincisi, belki de en önemlisi, insanları göç etmeye zorlayan koşulların oluşmasındaki sebeplerle uluslararası politikada yaşanan gelişmeler arasındaki yakın sebep-sonuç ilişkisidir. Dünyanın farklı coğrafyalarında görülen savaşlar, çatışmalar, iç savaşlar, otoriter rejimler, terör sağlayabilecekleri eylemleri ülkelere gibi göç nedenlerden dolayı etmektedirler. insanlar Örneğin, güvenliklerini Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği (SSCB) 1979-89 yılları arasında Afganistan’ı işgal etmeseydi ve bunun neticesinde Amerika Birleşik Devletleri (ABD) Afganistan’daki “Sovyet komünizmine” karşı “İslamcıları” desteklemeseydi Afganistan’da Taliban diye bir grup ortaya çıkmayabilirdi. Dolayısıyla, bu ülkede 90’lı yılların ortasında bir iç savaş yaşanmayabilirdi. Dahası, 11 Eylül saldırıları gibi uluslararası terörizmin en yüksek seviyede hissedildiği eylemler olmayabilir ve bu saldırılar neticesinde ABD Afganistan’ı işgal etmeyebilirdi. Tüm bu kronolojik olaylar neticesinde belki de bugün sayıları Pakistan’da 2 milyon ve İran’da 1,5 milyon civarında olan ve Türkiye dahil birçok farklı ülkeye sığınmış Afgan mülteciler sorunu hiç yaşanmayabilirdi. En Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği (BMMYK) Küresel Trend 2014 raporlarına göre günümüzdeki mevcut göç hareketlerinin etkilediği insanların sayısı nüfus bakımından dünyadaki 26. büyük ülke nüfusuna eş değerdir. UNHCR, Global Refugee Trends 2013-June2014. 1 25 SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları Polat Kızıldağ azından bu ölçekte bir sorun olmayabilirdi. Özetle, uluslararası ilişkiler bağlamında ortaya çıkan olayların özellikle insanların daha güvenli bir ortamda yaşayabilme ihtiyaçları ve hakları çerçevesinde göç hareketlerine neden olan gelişmeleri tetiklediğini söylemek mümkündür. İkinci önemli neden, göç hareketlerinin nedenlerinin ortadan kalkmamasında devletlerin yaşamış oldukları “çıkar çatışmalarıdır. Uluslararası ilişkiler disiplininde uzun yıllardır etkisini sürdüren realist akım gereğince “ulusal çıkarlarını korumayı” sürekli olarak ilk sırada tutan ve bu bağlamda birbirleriyle savaşmaktan kaçınmayan devletlerin bu tutumu, maalesef günümüzde birçok insanın yerinden edilmesine ve belki de bir daha doğdukları topraklara geri dönememelerine neden olmaktadır. Bunun en güzel örneği günümüzde Suriye krizi bağlamında görülmektedir. Suriye insanlık dramının yaşanmasında baş aktörlerden biri olan mevcut Beşar Esad rejiminin 4 yılı şakın bir süredir kendi halkına karşı tutumunun devam etmesinin en büyük nedeni uluslararası “güçlü aktörler” arasında yaşanan çıkar çatışmasının bir sonucudur. Öyle ki, ABD, Avrupa Birliği (AB) ve Türkiye gibi aktörlerin çabalarına rağmen, Rusya Federasyonu, İran ve hatta Çin Halk Cumhuriyeti yönetimlerinin Beşar Esad’a olan destekleri halen Suriye’deki mevcut tablonun devamına neden olmaktadır. “Ulusal çıkar çatışmaları” çerçevesindeki bir diğer önemli konu ise bir ülkenin “hain” olarak ilan ettiği bir kişiye bir başka ülkenin sığınma hakkı tanıması ve hatta bazı durumlarda kendi vatandaşlığını vermesidir. Julian Assange’nin Wikileaks hadisesinden sonra İsveç gibi bazı ülkelerden sınır dışı edilmesi ve ardından Ekvador Cumhuriyeti’nin Londra’daki Büyükelçiliğine sığınması ve ABD’nin ulusal güvenlik sırlarını sızdıran Edward Snowden’in Moskova’da ikamet etmesi gibi örnekler yine bu bağlamda değerlendirilebilir. Üçüncü önemli neden ise insan hareketlerinin hedef ülkelere olan ekonomik, sosyal, kültürel, bilimsel ve hatta siyasal katkılarıdır. BMMYK’nın posterlerinde ve diğer birçok uluslararası magazinlerde de görülebilecek “Bir mültecinin yeni ülkesine getirdiği tek şey sadece beraberinde getirdiği birkaç parça eşyadan ibaret değildir. Einstein da bir mülteci idi.”2 sloganı çok açık bir örnektir. Einstein gibi, farklı alanlardaki birçok dünyaca ünlü isim sığınma başvurusunda bulundukları ülkelerde Sloganın orijinali; “A bundle of belongings is not the only thing a refugee brings to his new country. Einstein was a refugee.”. 2 26 SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları Polat Kızıldağ kendilerine sağlanan olanaklar neticesinde keşfedilmişler ve uluslararası alanda farklı dallarda katkıda bulunmuşlardır. Farklı bir örnek olarak, 1960’lı yıllarla birlikte başlayan Türk işçilerin Almanya’ya göç etmeleri neticesinde Almanya’nın kalkınma hızı ciddi oranda bu sayede büyümüştür. Dolayısıyla, Türk işçilerin Almanya ekonomisine yaptıkları katkılar da yine bu konudaki tipik örneklerden biridir. ULUSLARARASI KAVRAMLAR VE TÜRKİYE’DE İLTİCA SİSTEMİ İltica ve göç alanı, “Uluslararası Mülteci Hukuku” kapsamında düzenlenmiş olan bir takım kurallarla uluslararası alanda düzenlenmiştir.3 Bu hukuksal yapıların en önde geleni ve en kapsamlı olanı ise Mültecilerin Hukuki Durumuna İlişkin 1951 Cenevre Konvansiyonu ve 1967 tarihli Protokoldür. Buna göre mülteci hukuku alanındaki bazı temel kavramların uluslararası alanda genel kabul görmüş tanımlamaları yapılmıştır. Bunların en başında mülteci tanımı gelmektedir. 1951 tarihli Cenevre Konvansiyonu 1. Maddesine göre mülteci aşağıdaki gibi tanımlanmıştır; “Irkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi düşünceleri yüzünden, zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan ya da söz konusu korku nedeniyle, yararlanmak istemeyen; yahut tabiiyeti yoksa ve bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen her şahsı ifade eder.” Bu çerçevede çok karıştırılan ve sıkça yerinde kullanılmayan bir diğer kavram ise sığınmacı kavramıdır. Milletlerarası sözleşmelerde Sığınmacı; Yukarıdaki nedenlerden dolayı ülkesini terk eden ve henüz sığınma talebi, kaçtığı ülkenin yetkilileri tarafından değerlendirilen ve dolayısıyla mülteci statüsü tanınmamış kişileri ifade eder. Son bir genel kavram olarak göçmen kavramı ise kaçak yollarla ülkesini terk edip yine kaçak yollarla bir başka ülkeye sığınma amacıyla giden kişileri veya bulunduğu ülkede yasal statüsü olmayan kişileri kapsayan düzensiz göçmenler ve 1951 Cenevre Konvansiyonu ve 1967 Protokolü yanı sıra Avrupa ülkelerindeki iltica prosedürünü belirleyen Dublin Mevzuatı, Avrupa İnsan Hakkları Sözleşmeleri (AİHS) ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) kararları ile birlikte Birleşmiş Milletler (BM) tarafından 2000 yılında kabul edilmiş ve esas amacı uluslararası sınır aşan suçları önlemek olan ve 3 ayrı protokolden oluşan Palermo Protokolleri de yine insan hakları ve mülteci hukuku alanında önemli olan hukuki düzenlemelerdir. 3 27 SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları Polat Kızıldağ genellikle ülkelerin bilgisi dahilinde yasal olarak bir başka ülkeye göç eden düzenli göçmenler olarak düzenlenmektedir. Türkiye’de ise uluslararası alanda kabul görmüş bu tanımlar ve dolayısıyla da uygulanan iltica sistemi biraz farklılık göstermektedir. Türkiye 1951 Cenevre Konvansiyonuna ve 1967 tarihli Protokole imza atmış taraf devletlerden biri olmakla birlikte Avrupa dışından gelen kişiler için mülteci statüsü açısından “coğrafi kısıtlamayı” devam ettirmektedir. Bu çekinceye göre, “Avrupa ülkelerinde meydana gelen olaylar nedeniyle; ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi düşüncelerinden dolayı zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan ya da söz konusu korku nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancıya veya bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen vatansız kişiye statü belirleme işlemleri sonrasında mülteci statüsü verilir.”4 Türkiye, coğrafi kısıtlamadan dolayı sadece Avrupa ülkelerinden gelen kişilere mülteci statüsü tanımaktadır ve bu ülkeler de Avrupa Konseyi’ne üye olan ülkeleri kapsamaktadır. Örneğin Türkiye’ye sığınma başvurusunda bulunan bir Azerbaycan vatandaşı ya da Rusya Federasyonu vatandaşı sığınma başvurusu kabul edildiği takdirde mülteci statüsü tanınabilir. Bu çerçevede, Avrupa ülkeleri dışından gelen kişilere yönelik hukuki statü ise yine 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nun 62. Maddesinde belirtilmiş ve buna göre bu kişilere “Şartlı Mülteci” tanımlaması yapılmıştır.5 Buna göre, Avrupa Konseyi üye ülkesi olmayan ve fakat Türkiye’ye sığınma başvurusunda bulunan komşu ülke vatandaşları, örneğin Irak, İran vb. bu statü çerçevesinde değerlendirilmektedir. Ayrıca mülteci ya da şartlı mülteci olarak nitelendirilemeyen, fakat ülkesine gönderildiği takdirde hayati bir tehlike ile karşılaşacak olan kişiler ise “İkincil 4 5 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (YUKK) Üçüncü Kısım madde 61. Bkz; YUKK madde 62. 28 SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları Polat Kızıldağ Koruma” statüsünden yararlanmaktadır.6 Türkiye’de bulunan Afganistan uyruklu sığınma başvurusu sahipleri de bu kapsamda değerlendirilmektedir. Tüm bu hukuki tanımlamaların yanı sıra, Suriyeli sığınma başvurusu sahiplerine uygulanan hukuki prosedür yukarıda genel olarak açıklanan statülerden daha farklı bir çerçevede değerlendirilmektedir. Buna göre Türkiye, Suriye’deki olaylar neticesinde bu ülkeden kaçıp Türkiye’ye sığınma başvurusunda bulunan kişileri “Kitlesel Akım (Mass-influx)” çerçevesinde kabul etmiş ve yukarıda belirtilen diğer uyruklu sığınma başvuru sahiplerinden farklı olarak Suriyelilerin sığınma başvurularını bireysel olarak değil kitlesel olarak kabul etmiştir. Bu farklı durum neticesinde ise Suriyeli sığınma başvuru sahiplerinin hukuki statüsü yine YUKK Dördüncü Bölüm 91. maddede belirtilmiştir. Yukarıda belirtilen kanunun ve maddelerinin uygulanması sürecinde 6458 Sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (YUKK) ön plana çıkmaktadır. YUKK 4 Nisan 2013 yılında Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde (TBMM) oybirliği ile kabul edilmiş ve ardından 11 Nisan 2013 tarihinde Resmi Gazetede yayınlanmasının ardından bazı hükümleri saklı kalmakla beraber yürürlüğe girmiştir. Böylelikle Türkiye’de iltica ve göç ile ilgili tüm iş ve işlemlerden sorumlu İçişleri Bakanlığı’na bağlı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü kurulmuştur. 11 Nisan 2014 tarihinde YUKK tamamen yürürlüğe girerek Göç İdaresi Genel Müdürlüğü de faaliyetlerine başlamıştır. YUKK, her ne kadar bazı eleştirilere maruz kalsa ve halihazırda uygulanma sürecinde boşluklar olsa dahi, Türkiye’de iltica ve göç alanındaki ilk kapsamlı kanun olma özelliğini taşımaktadır. Bu kanunla birlikte Türkiye’de bulunan yabancılar ile ilgili tüm iş ve işlemler düzenlenirken ilk defa uluslararası koruma rejimi tanımlanmıştır. Ayrıca Türkiye’deki iltica ve göç sisteminin tek bir elden yönetilebilmesine olanak sağlayan sivil bir kurum olarak Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün kurulmasına olanak sağlamaktadır. Türkiye’ye yönelik bir kitlesel akımın ortasında kabul edilen ve yürürlüğe giren bu kanun Avrupa göç sistemi ile paralel, güvenlik-insan hakları sarkacını göz önünde bulundurmaktadır. 6 Bkz; YUKK madde 63 (1). 29 SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları Polat Kızıldağ TÜRKİYE’YE YÖNELİK AKIMLAR VE SIĞINMACILAR VE GÖÇMENLERLE DAYANIŞMA DERNEĞİ’NİN ROLÜ Türkiye coğrafi konumu itibariyle Doğu ve Batı arasında sürekli olarak insan hareketlerinin merkezi halinde olan bir ülke konumunda olmuştur. Orta Doğu, Kafkasya, Kuzey Afrika bölgeleri ve Avrupa kıtasının birleştiği ortak bir küme halinde olan Türkiye, bu özelliğinden dolayı tarih boyu önemli bir geçiş güzergahı olarak görülmüştür. Özellikle son yıllarda Türkiye’nin komşu ülkelerinde meydana gelen gelişmeler çıkış noktası alındığında Türkiye, mülteciler, kaynak ülkeler ve mültecilerin ulaşmak istedikleri hedef ülkeler bakımından daha da önemli bir hale gelmiştir. Türkiye’nin yıllar boyunca insan hareketlerinin merkezinde olması günümüzde sadece onun coğrafi konumu ile açıklanabilecek bir boyutu aşmış haldedir. Komşu bölgelerde artarak devam eden güvensiz ve istikrarsız ortam Türkiye’yi ekonomik, sosyal, toplumsal ve politik olarak görece daha güvenli bir ülke konumuna sokmuştur. Dolayısıyla, tüm bu gelişmeler çıkış noktası alındığında Türkiye, günümüzde sadece bir transit ülke değil aynı zamanda mülteciler için bir hedef ülke haline de gelmiştir. Orta Doğu ve Afrika bölgelerinde yaşanan gelişmeler neticesinde günümüzde 2. Dünya Savaşı’ndan bu yana görülen en yüksek nüfus hareketleri görülmektedir. Türkiye’de jeopolitik konumu gereği bu hareketlerden en fazla etkilenen ülke konumundadır. 235,000’i Türkiye-Suriye sınırı boyunca kurulan kamplarda yaşamak suretiyle bilinen sayıları 1,5 milyonu aşan Suriyeli sığınmacıların kitlesel akımı, Irak’ta yaşanan güvensiz ortamdan kaçan Iraklı sığınmacılar ve geleneksel İranlı ve Afgan sığınmacılar bunun en bariz örneğini oluşturmaktadır. Ayrıca başta Somali olmak üzere birçok Afrika ülkesinden de Türkiye gelen sığınma başvuru taleplerinde görülen ciddi artış Suriyeli olmayan sığınma başvuru sahibi kişilerin sayısını 150,000’den yukarı taşımıştır. Bu istatistiklere göre Türkiye’ye sığınma başvurusunda bulunan ilk 5 ülke vatandaşları aşağıdaki gibidir; 1. Suriye uyruklular (Kitlesel akım), 2. Irak uyruklular, 3. Afganistan uyruklular, 30 SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları Polat Kızıldağ 4. İran uyruklular, 5. Somali uyruklular Her ne kadar Göç İdaresi Genel Müdürlüğü Türkiye’deki iltica ve göç sisteminden sorumlu olan tek kurum olma özelliğine sahip olsa da, halihazırda Türkiye’de “Paralel (İkili) Sistem (Dual System)” olarak adlandırılan bir sistem mevcuttur. Buna göre, Göç İdaresi Genel Müdürlüğü gibi resmi kurumların iltica ve göç sistemlerindeki rolünün yanı sıra BMMYK Türkiye ofisi de halihazırda sığınma başvurusu sahiplerine yönelik faaliyetlerde bulunmaktadır. Bu sistem, halen Türkiye’nin 1951 Cenevre Konvansiyonuna yönelik olan coğrafi kısıtlamadan ötürüdür. Dolayısıyla Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği (SGDD) Türkiye’deki iltica ve göç sisteminde önemli bir yere sahiptir. Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği (SGDD) 22 Aralık 1995’te Ankara’da kar amacı gütmeyen ve hükümet dışı bir dernek olarak kurulmuştur. SGDD, Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği (BMMYK) Türkiye Ofisi’nin uygulama ortağı ve Anna Lindh Euro-Mediterranean Foundation for the Dialogue between Cultures ve UNITED for Intercultural Action üyesidir. Ulusal ve uluslararası birçok paydaşla işbirliği yapmakta ve ortak projeler düzenlemektedir. Ankara’daki Merkez Ofis tarafından koordine edilmekle birlikte, SGDD’nin Türkiye’de 15 saha ofisi bulunmaktadır. Bunlar; Afyonkarahisar, Amasya, Gaziantep (2 ofis) , Isparta, İstanbul (2 ofis), Kayseri, Kırşehir, Konya, Nevşehir, Niğde, Sakarya ve Tokat. Ayrıca SGDD Amasya Ofisi Çorum ve Kastamonu illerinden, Konya Ofisi Karaman ilinden, Tokat Ofisi Sivas ilinden ve Isparta Ofisi Burdur ilinden sorumludur. Dolayısıyla SGDD faaliyetleri Türkiye genelinde 18 ilde kapsamlı şekilde sürdürülmektedir. Derneğin temel amacı, dil, din, cinsiyet, ırk, cinsel yönelim ve siyasi görüş ayrımı gözetmeksizin mülteci ve sığınmacıların karşılaştıkları sorunlara çözümler bulmak ve temel ihtiyaçlarını karşılamaları için destek ve hizmet sağlamaktır. Bu amaç doğrultusunda, psiko-sosyal danışmanlık hizmeti, toplumda mülteci ve sığınmacı konusunda farkındalık yaratma, ilgili makamların mülteci ve sığınmacıların sorunlarına dikkat çekme faaliyetleri yürütülmektedir. Ayrıca ulusal ve uluslararası göç hareketlerini tahmin etmek amacı ile ulusal ve uluslararası krizlerin analizlerini yaparak alandaki akademik çalışmalara da katkıda bulunulmaktadır. 31 SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları Polat Kızıldağ SGDD’nin en önemli faaliyetleri arasında BMMYK Türkiye ofisinin uygulama ortağı olmasından kaynaklanan ve bu çerçevede Türkiye’ye sığınma başvurusunda bulunan sığınmacıların BMMYK adına ön kayıt işlemlerini gerçekleştirmesidir. Sığınma Başvuru Sahipleri BMMYK Ön-Kayıt İşlemleri başlıklı proje kapsamındaki Ön-kayıt işlemleri, Türkiye’ye iltica başvurusunda bulunmak üzere gelen yabancılar için Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği iltica prosedüründe ilk adımı oluşturmaktadır. Ön-kayıt işlemi SGDD tarafından BMMYK adına Ankara Merkez Ofiste yapılmaktadır. Ön-kayıt sırasında, kişilerin temel kimlik bilgileri alınmakta ve kendilerine fotoğraflı bir ön-kayıt belgesi düzenlenmektedir. İçişleri Bakanlığı tarafından belirlenen uydu iller listesine göre kişilerin illere yönlendirilmeleri ve dosya numarası alacakları BMMYK asıl kayıt görüşmesi randevusunun verilmesi ile önkayıt işlemi tamamlanmaktadır. Bu işlem sırasında yeni gelen kişilere, kendi dillerinde, Türkiye’deki iltica prosedürü ve iltica alanına dair temel bilgileri barındıran bir danışmanlık verilmektedir. Özellikle Türkiye’deki yeni kanunla birlikte gelen yeni uygulamalar hakkında ve hak ve yükümlülüklerine ilişkin hukuki bilgilendirilmeler yapılmaktadır. Sığınmacı ve Mülteciler için Psikososyal Destek ve Danışmanlık Projesi başlıklı proje kapsamında ise, İçişleri Bakanlığı tarafından sığınmacı ve mültecilerin ikamet illeri olarak belirlenmiş uydu iller arasında olan 18 ilde (Afyonkarahisar, Amasya, Ankara, Burdur, Çorum, Gaziantep, Isparta, İstanbul, Karaman, Kastamonu, Kayseri, Kırşehir, Konya, Nevşehir, Niğde, Sakarya, Sivas, Tokat) sosyal çalışmacılar, sosyologlar, psikologlar ve tercümanlar eşliğinde Türkiye’de sığınma başvurusunda bulunan tüm sığınmacıların ve mültecilerin toplumsal koşullarını iyileştirmeye yönelik sosyal destek hizmetleri hak temelli olarak sağlanmaya çalışılmaktadır. Bu doğrultuda; kişilerin içinde bulundukları koşulların iyileştirilmesine yönelik yerel kapasitenin artırılması ve sivil toplum örgütleri arasında ağ oluşturulması; kişilerin eğitim, sağlık ve diğer sosyal hizmetlere erişiminin kolaylaştırılması; kişilerin mesleki aktiviteler ve iyi zaman geçirebilecekleri etkinliklere dahil edilmesi ve kişilerin muhtaç duruma düşmeden ayakta kalabilmelerine yardımcı olunması amaçlanmaktadır. SGDD tarafından sağlanan bu hizmetler Türkiye’ye sığınma başvurusunda bulunan herkes için geçerli olmakla birlikte çoğunlukla Suriye uyruklu kişilere yönelik biri İstanbul ve diğeri de Gaziantep illerinde olmak üzere Suriyeli Mültecilere Çok Yönlü 32 SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları Polat Kızıldağ Destek Merkezleri de mevcuttur. Ocak 2014 tarihinde İstanbul’da açılan Çok Yönlü Destek Merkezi aracılığıyla projenin temel amacı olan Suriyeli mültecilerin sağlık, ruh sağlığı hizmetleri, eğitim, hukuki temsiliyet ve sosyal destek hizmetlerine erişimlerini sağlayarak yaşamlarını iyileştirme hizmetleri gerçekleşmektedir. Bu çerçevede, SGDD bünyesindeki sağlık uzmanları, psikologlar, dosya çalışanları ve eğitmenler hassas durumda olan Suriyeli mültecilerin durumlarının iyileştirilmesi için hizmet vermektedir. Aynı hizmetlerin sağlandığı Gaziantep ilindeki merkez ise Haziran 2014 tarihinde faaliyetlerine başlamıştır ve her iki merkeze de yoğun bir ilgi ve akım mevcuttur. Kendi Kendine Danışmanlık ve Haklarımı Biliyorum Sizin de Bilmenizi İstiyorum başlıklı projeler kapsamında sığınmacı ve mülteciler için bir rehber hazırlanarak sığınmacı ve mülteciler için, haklara erişim mekanizmalarının anlatıldığı, başvuru mercilerine sunabilecekleri dilekçe örneklerini içeren, bulunulan ile ve Türkiye’ye ilişkin sosyal ve kültürel imkanları anlatan bir kaynak yaratılmıştır. Böylelikle bu kaynak, aynı zamanda alanda çalışan sivil toplum örgütlerinin de savunuculuk faaliyetleri için bir rehber niteliği taşımaktadır. Rehber temel olarak, bulunulan ile ve Türkiye’ye ilişkin sosyal ve kültürel imkanları anlatan, genel anlamda yerel bütünleşmeyle ilgili bilgilerin ve başvurulacak sivil toplum örgütlerinin içerildiği (Harita ve krokilerle, acil durum bilgileri, boş zaman aktiviteleri, kurslar vb.) bir kaynak olmuştur. Rehberin, sığınmacı ve mülteciler için, haklara erişim mekanizmalarının anlatıldığı, başvuru mercilerine sunabilecekleri dilekçe örneklerini içeren (Valiliklere, Belediyelere, Barolara, STÖ’lere; ikamet harcı muafiyeti, nakdi, ayni yardım, hukuki yardım, yol izin belgesi vb. dilekçe örnekleri) kapsamlı bir kaynak oluşturmaktadır. Aynı zamanda sivil toplum örgütlerinin alana ilişkin savunuculuk ve başvuranları yönlendirme yapabilecekleri bir kaynak olmuştur. Ayrıca bu proje, sığınmacı ve mültecilerin kendi haklarını kendi dillerinde öğrenebilmeleri ve hizmet sağlayıcılara bu hakları Türkçe olarak sunabilmeleri ve kendi kendilerini savunabilmelerine imkan sağlamıştır. Tüm bunlara ek olarak çeşitli projelerle çeşitli illerde farklı mülteci gruplarına yönelik çeşitli faaliyetlerde de bulunulmuş ve Ankara, Kayseri, İstanbul, Gaziantep illerinde aileler için erzak ve hijyen paketlerinin, öğrenciler için kırtasiye malzemelerinin dağıtıldığı organizasyonlar da düzenlemiştir. 33 SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları Polat Kızıldağ Sığınmacılar ve mültecilere destek faaliyetlerinin yanı sıra, SGDD kurulduğundan beri birçok sosyal aktivite gerçekleştirmiştir. Bu aktiviteler mülteci ve sığınmacıların günlük hayatlarına adaptasyonunu desteklemek ve toplumda iltica alanında farkındalık yaratmak amacı taşımıştır. Aktivitelerimizin bazıları İngilizce ve Türkçe dil kursları, mülteci korosu ve müzik dersleri, mülteci ve sığınmacıların katılımıyla film gösterimi, sağlık kontrolleri, spor aktiviteleri, uçurtma festivalleri ve pikniklerdir. 8 Mart Dünya Emekçi Kadınlar Günü çerçevesinde düzenlenen Geleneksel Kapadokya Kadın Buluşması çerçevesinde farklı illerden ve farklı menşei ülkelerden gelen yaklaşık 1000 kadın mülteci ve sığınmacı organizasyona katılmakta ve Kapadokya bölgesinin eşsiz güzelliğinin keyfini çıkartmaktadır. Kapadokya Kadın Buluşması aynı zamanda vatandaşları ve kadın hakları konusunda çalışan diğer sivil toplum kuruluşu temsilcilerini kadın mülteci ve sığınmacılar ile bir araya getirmektedir. SGDD ofisleri tarafından Gençli ve Spor Aktiviteleri, Fotoğraf Sergileri ve 20 Haziran Dünya Mülteciler Günü kapsamında da Dünya Mülteciler Günü Aktiviteleri düzenlenmektedir. Bu aktiviteler mültecilerin ve sığınmacıların toplumdaki görünürlüğünün artırmaktadır. 34 Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar Av. Uğur Yıldırım Mülteci, ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi düşünceleri yüzünden, zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan ya da söz konusu korku nedeniyle, yararlanmak istemeyen yahut tabiiyeti yoksa ve bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen her şahıs1 olarak tanımlanmıştır. Bu tanımın yer aldığı 1951 tarihli Cenevre Sözleşmesi ve mülteciliğin bir olgu olarak hukuk literatüründe önem kazanması, İkinci Dünya Savaşı nedeniyle milyonlarca insanın yer değiştirmesi ve mülteci konumuna düşmesi neticesinde devletlerin çözüm arayışının bir sonucu olarak ortaya çıkmıştı. Bugün itibari ile 51 milyon insanın kendi 1 Uluslararası Mülteci Hakları Derneği Başkanı Mültecilerin Hukuki Statüsüne İlişkin 1951 Cenevre Sözleşmesi 36 Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar Av. Uğur Yıldırım ülkelerinden ayrılmak zorunda kalarak sığınmacı/mülteci konumuna düşmesi, İkinci Dünya Savaşı’ndan beri en büyük göç dalgasının yaşandığının ve mültecilik sorunun ne kadar büyük olduğunun bir göstergesidir. Bugün yaşanan kitlesel göçler, savaşlar, küresel terörizm algısının devletler arasındaki ilişkilere yansıması ve iklim değişiklikleri nedeniyle yer değiştirmeler karşısında 1951 Sözleşmesi ile belirlenen ve halen yaygın olarak kullanılan mültecilik tanımı yetersiz kalmaktadır. Mülteciliğin yeniden tanımlanması kadar devletlerin ve ulusal üstü örgütlerin mültecilik sorununa yaklaşımı da yeni düzenlemelere ve bakış açısına ihtiyaç duymaktadır. İltica Sistemi Olmayan Türkiye’den Bugüne Dünya genelinde en önemli sorunlardan biri haline gelen mültecilik, bugün Türkiye gündeminin de ilk sırasında yer almaktadır. Sınır ülkelerinde yaşanan savaş ve iç karışıklıklar, Ortadoğu ülkelerindeki halkların Türkiye’ye bakış açısı ve yerleşme isteği Türkiye’nin yoğun bir sığınmacı talebi almasına neden olmaktadır. Resmi makamlara göre, sadece Suriye’den gelen sığınmacı sayısı 1,5 milyona ulaşmışken; Irak, İran, Filistin, Mısır ve Afrika ülkelerinden gelenlerle birlikte ciddi sayılara ulaşmış durumdadır. Bu büyük oranlara ve uzun yıllardır yaşanan sorunlara rağmen Türkiye, henüz 11 Nisan 2014 tarihinde yürürlüğe giren Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu2 ile iltica hakkında sistematik bir kanuni düzenlemeye sahip olmuştur. 2014 yılına kadar yabancılar ve mülteciler hakkındaki düzenlemeler kanun, yönetmelik ve yönergelerle dağınık ve çok çeşitli olarak bulunmakta, ayrıca idareye tanınan geniş takdir yetkisi nedeniyle uygulamada pek çok sorunun ortaya çıkmasına neden olmaktaydı. Türkiye’nin özellikle son on yılda, ekonomik, siyasi ve kültürel anlamdaki gelişimi ve tanınırlılığının artması iltica sisteminin ayrı bir kanuni düzenleme ile sistematik hale getirilmesi gereğini doğurmuştur. Zira, mülteci ve göçmenlerin öncelikli hedefi olan Avrupa ülkelerine geçişte köprü vazifesi gören Türkiye, artık transit ve kısa süreli kalışın adresi olmaktan çıkmıştır. Ekonomik gelişme ve istikrar kadar, Ortadoğu 2 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu 37 Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar Av. Uğur Yıldırım ülkelerinde yükselen değer olarak görülen Türkiye, mülteci ve göçmenler için hedef ülke haline gelmiştir. Şüphesiz ki bu durum, Türkiye’yi yoğun bir mülteci talebi ile karşı karşıya bırakmıştır. Dağınık mevzuata rağmen idareye tanınan geniş takdir yetkisi ile iltica alanındaki sorunlar çözülmeye çalışılmış, bu durum milyonlara ulaşan mülteci yoğunluğuna kadar Türkiye’nin sistematik bir iltica prosedürüne sahip olmasını geciktirmiştir. Mültecilerin zorla geri gönderilmesi, geri gönderme merkezi ve yabancı misafirhanelerinde yaşanan insan hakları ihlalleri, sınır dışı işlemlerinde ve yabancılarla ilgili diğer işlemlerindeki keyfi tutumlar, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nde Türkiye’nin mahkumiyetine varan davalarla sonuçlanmış, Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği başta olmak pek çok sivil toplum kuruluşu ve kurumun eleştirilerine neden olmuştu. Gerek son on yılda yaşanan mülteci yoğunluğu gerekse Türkiye’nin hukuk sisteminde başlattığı Avrupa Birliği standartlarındaki iyileştirme gayreti 2014 itibariyle bize Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ile iltica sistemini kazandırmıştır. Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ile Getirilen Yenilikler Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ile birlikte ilk olarak dağınık şekilde bulunan mevzuat birleştirilmiştir. Yabancıların mültecilik, şartlı mültecilik ve ikincil koruma statüsü tanımlanmış, ikamet, seyahat ve vize işlemleri ile uluslararası koruma sistemi bu kanun ile tek bir mevzuat altında düzenlenmiştir. Kanunun getirdiği en büyük ve etkili düzenleme, yabancılar hakkında işlemlerde yetkili olan makamın değiştirilmesidir. Yabancıların ikamet, vize vd. diğer işlemleri ile iltica taleplerinde yetki Emniyet Genel Müdürlükleri’nden alınarak, yasa ile birlikte kurulan Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’ne verilmiştir. Bu durum, yabancılara ve sorunlarına devletin güvenliği bakış açısından insan hakları temelli sivil bakış açısına geçişi sağlayacaktır. Yine, en çok eleştiri konusu yapılan 1951 Cenevre Sözleşmesi’ne “coğrafi çekince koyan” üç ülkeden biri olan Türkiye’de (diğer iki ülke Vatikan ve Madagaskar), kanun ile bu kısıtlama önemli ölçüde anlamını yitirmiştir. Coğrafi kısıtlama ile Türkiye Avrupa ülkeleri dışından gelen hiçbir sığınmacıyı “mülteci” olarak kabul etmemekte idi. Ancak, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nda “şartlı mülteci” ve 38 Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar Av. Uğur Yıldırım “ikincil koruma” tanımları getirilmiş, coğrafi kısıtlamanın getirdiği olumsuzluk böylece aşılmaya çalışılmıştır. Son elli yılda Türkiye’ye Avrupa’dan gelen mülteci sayısının yaklaşık 50 civarında olması, Ortadoğu ve Kafkas ülkelerinden gelen başvuruların ise binlere ulaşması Türkiye’yi kanundaki bu değişikliği yapmaya itmiştir. Kanunda mülteci tanımı 1951 Cenevre Sözleşmesi’ndeki gibi yer almaktadır. Ancak; Avrupa ülkeleri dışında meydana gelen olaylar sebebiyle; ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi düşüncelerinden dolayı zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan, ya da söz konusu korku nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancıya veya bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen vatansız kişiler3 şartlı mülteci olarak tanımlanarak statü kazanmaları sağlanmıştır. Mülteci veya şartlı mülteci olarak nitelendirilemeyen, ancak menşe ülkesine veya ikamet ülkesine geri gönderildiği takdirde; ölüm cezasına mahkûm olacak veya ölüm cezası infaz edilecek; işkenceye, insanlık dışı ya da onur kırıcı ceza veya muameleye maruz kalacak; uluslararası veya ülke genelindeki silahlı çatışma durumlarında, ayrım gözetmeyen şiddet hareketleri nedeniyle şahsına yönelik ciddi tehditle karşılaşacak olması nedeniyle menşe ülkesinin veya ikamet ülkesinin korumasından yararlanamayan veya söz konusu tehdit nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancı ya da vatansız kişiler4 için de “ikincil koruma” statüsü getirilmiştir. Yine Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu çerçevesinde yabancıların misafir edildiği kabul ve barınma merkezlerinin, Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün izniyle, kamu kurum ve kuruluşlarıyla, Türkiye Kızılay Derneği ve göç alanında uzmanlığı bulunan kamu yararına çalışan derneklerle protokol yaparak işlettirebilecek olması kanunda getirilen önemli yeniliklerden birisidir. Kanunda ayrıca sınır dışı etme prosedürü, yabancıların başvuracağı kanun yollarının belirtilmesi, yapılan itirazların sınırdışı işlemlerini kendiliğinden durdurması, idarenin 3 4 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Madde 62 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Madde 63 39 Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar Av. Uğur Yıldırım takdir yetkisinin –eskiye oranla- azaltılması, sivil toplum kuruluşlarına daha etkin rol verilmesi gibi hususlarda hükümler getirilmiş; bu haliyle mülteciler ve onların sorunları ile ilgilenen hukukçu ve ilgililer için izlenecek yolun belirgin olması sağlanmıştır. Yeni Kanun Yeni Sorunlar Yerleşik bir iltica sistemine, Nisan 2014 tarihinde yürürlüğe giren Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ile kavuşan Türkiye, kanundaki açık düzenlemelere rağmen mültecilerle ilgili hak ihlalleri ve sorunların önüne geçememektedir. Kanunun ve getirdiği sistemin yeni olması, idarenin takdir yetkisi ile hareket eden kanun uygulayıcıları zorlamakta, yerleşik ancak hatalı uygulamaların ısrarla devam etmesine yol açmaktadır. Kanunda açıkça yer almasına ve amir hükümlere rağmen, kanunun uygulayıcısı olan yetkililer keyfiliğe varan uygulamalarla hukuki sorunlara hatta insan hayatını tehlikeye sokan durumlara neden olmaktadırlar. Mültecilerin, gıda ve barınma kadar hatta pek çok kez bunlardan önce gelen hukuki haklarının korunmasında rol alan dernek ve mültecilerin sorunları ile doğrudan karşı karşıya kalan bir hukukçu olarak karşılaştığımız sorunlara değinmeden bu sorunun asıl kaynağı hakkında bilgilendirme yapmak gerekir. Kanunun getirdiği en önemli değişikliklerden biri olarak yukarıda da yer verdiğimiz “emniyet müdürlüklerinden, sivil otorite Göç İdaresi Müdürlüğüne” geçiş süreci, çok yavaş ilerlemektedir. Uygulamada karşılaşılan sorunların temelinde, öncelikli olarak bunu vurgulamak gerekmektedir. Yabancıların ve mültecilerin potansiyel bir suçlu, tehlike ve devlet güvenliğine tehdit olarak görülmesi, hangi kanuni düzenleme getirilirse getirilsin aşılması zor bir engeldir. Bu engelin kaldırılması için, yabancılarla ilgili işlemlerde sivil bir müdürlük kurulması yoluna gidilmiştir. Ancak kanunun eleştirilen noktalarından biri olarak bu geçiş süreci uzun bir vadeye yayılmış, halen tüm yetki emniyet genel müdürlüklerine bırakılmıştır. Geçiş sürecinin uzun olması devir işlemlerinin yapılmasını engellerken göç idaresi bünyesine alınan çalışanların, emniyet müdürlüklerinin yabancılar şubesinde görev yapan polis memurlarından seçilmesi devir işlemleri tamamlansa dahi sorunun devam edeceğinin bir göstergesidir. Devletin güvenliğini ilk öncelikli sıraya 40 Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar Av. Uğur Yıldırım koyan bir zihniyetin, görev yaptığı kurumunun değişmesi, uygulamadaki sorunu ortadan kaldırmayacaktır. Havalimanı Yabancılar Bürosu/ Gözetim Odası: Yabancı, Türkiye’de mi Değil mi? Başvuru vakalarında karşılaştığımız durumları aktarmak, uygulamadan karşılaşılan sorunların daha somut hale gelmesini sağlayacaktır. Yabancıların ülkeye girişlerinin yapıldığı havalimanları, avukatlar olarak en çok sorun yaşadığımız yerlerden birini oluşturmaktadır. Yabancı Türkiye’ye giriş yaparken burada pasaport ve vize kontrolüne tabi tutulmaktadır. Ancak pek tabidir ki mülteci, sığındığı ülkeye sadece yasal değil yasal olmayan yollarla da gelmeye çalışır. Ülkesinden birçok zorlukla ayrılmak zorunda kalan, can güvenliği nedeniyle farklı yollardan sığınacağı ülkeye giriş yapmaya çalışan bir mülteciye “yasal giriş yapmadığı” gerekçesiyle kötü davranılmakta, talepleri göz ardı edilmektedir. Derneğimize yapılan başvurularda, havalimanında tutulan ve ülkeye girişine izin verilemeyen, ancak menşei ülkeye ya da geldiği ikamet ya da transit ülkesine geri gönderildiğinde can güvenliği tehlikeye girecek olan yabancıların iltica taleplerinin, görevli memurlar tarafından kabul edilmediği tespit edilmiştir. İltica taleplerinin alınarak işleme konulması gerektiği kendilerine hatırlatıldığında, başvurucunun sahte pasaport ya da geçersiz vize sahibi olduğundan bu talebi alamayacakları cevabı ile karşılaşılmıştır. Yine havaalanlarında yaşanan bir diğer sorun, “transit bölge/gümrüklü saha” olarak adlandırılan bölgeye avukatların geçişine izin verilmemesidir. Yabancının tutulduğu bu bölgeye mesai saatleri içinde, havaalanı valiliğinden alınan izinle girilebilmekte, ancak çoğu zaman yabancı ile yüz yüze görüşülmesine izin verilmemektedir. Mesai saatleri dışında ise bu iznin alınmadığı ileri sürülerek bu bölgeye geçiş tamamen engellenmektedir. Bu durum, yabancı/mültecinin hukuki danışman ve avukatı ile görüşmesinin açıkça engellendiği bir hukuka aykırılıktır. Anayasal ve kanuni bir hak olan hukuk yollarına başvuru ve avukat desteği alma hakkı, emniyet yetkilileri tarafından kanuna aykırı olarak engellenmektedir. Bu konuda havaalanı valiliği, Göç İdaresi Müdürlüğü ve Emniyet Müdürlüğü Yabancılar Şube Müdürlüğü yapılan görüşmelere rağmen taleplerimiz olumsuz olarak sonuçlanmıştır. 41 Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar Av. Uğur Yıldırım Pasaportundaki harf hatası, vize cezasının ödenmemesi gibi basit gerekçelerle geri gönderilmek istenen yabancılar, sadece muhatap bulamadıkları için mağdur edilmektedirler. Bu mağduriyetin giderilmesi ve yetkililerle iletişim kurulması noktasında sivil toplum kuruluşu ya da avukat olarak müdahil olunması gerektiğinde ise yukarıda bahsedilen engelleme ile karşılaşılmaktadır. Yine, en önemli ve hayati sorun olarak iltica talebinin işleme konulmaması tamamen keyfi bir uygulamadır. Avukata erişim hakkı engellenen/kısıtlanan yabancının talebini almayan emniyet yetkilileri hakkında işlem yapılması bile mümkün olamamaktadır. Zira, bu yabancı giriş yapmadığı için Türkiye’de değildir! İltica talebi yokmuş gibi davranılan, ülkeye giriş yapamayan ve bir ilgili ya da kuruma ulaşamayan yabancı ya da mülteciler geri gönderilmektedir. Bu olumsuzlukların önüne geçebilmek için havalimanları yabancı geliş bölümüne avukatların/sivil toplum kuruluşu danışmanlarının girişi için gerekli düzenleme yapılmalı, görüşme odası ayarlanmalı ve görevlilerin kanun hakkında yeterli düzeyde bilgilendirilmesi sağlanarak başta iltica, kabul etmeme ve sınırdışı işlemleri olmak üzere yabancılar ve mültecilerle ilgili prosedürler hakkında yetkin olmaları sağlanmalıdır. Yabancı Misafirhaneleri: Hakların Olmadığı Hapishaneler İdari gözetime alınan yabancılar, geri gönderme merkezlerinde tutulurlar. “Hakkında sınır dışı etme kararı alınanlardan; kaçma ve kaybolma riski bulunan, Türkiye’ye giriş veya çıkış kurallarını ihlal eden, sahte ya da asılsız belge kullanan, kabul edilebilir bir mazereti olmaksızın Türkiye’den çıkmaları için tanınan sürede çıkmayan, kamu düzeni, kamu güvenliği veya kamu sağlığı açısından tehdit oluşturanlar hakkında valilik tarafından idari gözetim kararı alınır. Hakkında idari gözetim kararı alınan yabancılar, yakalamayı yapan kolluk birimince geri gönderme merkezlerine kırk sekiz saat içinde götürülür. Geri gönderme merkezlerindeki idari gözetim süresi altı ayı geçemez.”5 Yine YUKK(Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu)’a göre, geri gönderme merkezlerinde; 5 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Madde 57-58-59 42 Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar Av. Uğur Yıldırım “a) Yabancı tarafından bedeli karşılanamayan acil ve temel sağlık hizmetleri ücretsiz verilir, b) Yabancıya; yakınlarına, notere, yasal temsilciye ve avukata erişme ve bunlarla görüşme yapabilme, ayrıca telefon hizmetlerine erişme imkânı sağlanır, c) Yabancıya; ziyaretçileri, vatandaşı olduğu ülke konsolosluk yetkilisi, Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği görevlisiyle görüşebilme imkânı sağlanır, ç) Çocukların yüksek yararları gözetilir, aileler ve refakatsiz çocuklar ayrı yerlerde barındırılır, d) Çocukların eğitim ve öğretimden yararlandırılmaları hususunda, Millî Eğitim Bakanlığınca gerekli tedbirler alınır ve göç alanında uzmanlığı bulunan ilgili sivil toplum kuruluşu temsilcileri, Genel Müdürlüğün izniyle geri gönderme merkezlerini ziyaret edebilirler.” hükümleri yer almaktadır. Anılan hükümlerde idari gözetim kararının alınması, süresi, geri gönderme merkezlerinin koşulları vd. hususlar hakkında açık düzenlemeler yer almaktadır. Ancak bu düzenlemelere rağmen uygulamada en çok bu merkezler ile idari gözetim kararlarının uygulanması hakkında sorun yaşanmaktadır. Bu konuda yaşanan en önemli sıkıntı, idari gözetim kararının süre şartına uyulmamasıdır. Kanunda idari gözetim süresi “altı ayı” geçemez ibaresi yer almasına rağmen bir yıl hatta iki yılı aşkın süreyle gözetim altında tutulan yabancılar bulunmaktadır. Yine kanunda kaçma şüphesi, kaybolma riski, kamu güvenliği gibi hallerde idari gözetim kararı uygulanır dendiği halde ikamet sorunu yaşayan ya da adli bir suç sebebiyle hakkında işlem başlatılan hemen her yabancı potansiyel bir tehlike unsuru gibi görülüp gözetim altına alınmakta, aylarca gözetim altında tutulmaktadır. Asıl olarak “yabancı misafirhanesi” olarak kabul gören “geri gönderme merkezleri” ise sorunun en büyük kaynağını oluşturmaktadır. Bugün için tutukevlerinde dahi mahkumların ve tutukluların havalandırmaya çıkarılması, aileleri ile görüştürülmesi, iletişim imkanlarından yararlandırılması söz konusu iken geri gönderme merkezlerinde bütün bunlar ya engellenmekte ya da çok zorlu şartlarda yabancılara “bahşedilmektedir!” 43 Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar Av. Uğur Yıldırım İstanbul Emniyet Müdürlüğü Yabancılar Şube Müdürlüğü’ne bağlı Kumkapı Geri Gönderrme Merkezi’nde yabancı/mülteciler altı aydan fazla tutulduğu halde bir kez bile havalandırmaya çıkarılmamışlardır.6 Yine, kanunen hiçbir engel olmamasına rağmen merkeze gelen yabancıların telefonlarına güvenlik gerekçesi ile el konulmaktadır. Bununla birlikte özelde Kumkapı genelde ise Türkiye’deki geri gönderme merkezleri fiziki anlamda da oldukça yetersiz ve sağlıksız durumdadırlar.7 Kapasitesinin üzerinde barındırma yaptığı için koridorlarda minderler üzerinde kaldıkları, dağıtılan yemeklerin içinden böcek çıktığı, ankesörlü telefonun –kalan kişi sayısının fazla olması ve telefon sayısının yetersiz olması nedeniyle- kullanılamadığı, kadın ve çocukların özel durumlarına önem verilmediği, engellilerin daha büyük sorunlarla karşılaştıkları8 bizzat yapılan ziyaretlerde ve derneğimiz başvurucularından alınan bilgilerle teyit edilmiştir. Merkezlerde kalan yabancıların en önemli sorunlarından biri de bir avukata ulaşıncaya kadar niçin ve ne kadar süreyle tutulacakları hakkında bilgi verilmemesidir. İkamet süresini uzatmak için gittiği Emniyet Müdürlüğü’nde hiçbir bilgi verilmeden gözetim altına alınabilen yabancılar, günlerce hatta aylarca geri gönderme merkezinde ne için tutulduğunu bilmeden kalmaktadır. Merkezlerin fiziki şartlarının kötülüğü, burada kalan yabancıların sağlıklarını da kötü olarak etkilemektedir. Temizliğin çok iyi olmadığı bu merkezlerde salgın hastalık ve tahta kurusu gibi böcekler nedeniyle de başka hastalık ve rahatsızlıklar çok sık olarak görülmektedir. Ayrıca, koğuş sisteminin uygulandığı merkezlerde bulaşıcı hastalık taşıyan ya da uyuşturucu gibi bağımlılıkları olan yabancılarla diğer yabancıların aynı yerde barındırılması sağlık açısından önemli bir sorun oluşturmaktadır. Hiçbir hastalığı olmadığı halde bu merkezlerden çıktıktan sonra bulaşıcı hastalığa yakalanan onlarca yabancı/mülteci vardır. Merkezlerde haftada bir gün ve birkaç saat için Türkiye’nin Utandıran Merkezi: Kumkapı Geri Gönderme Merkezi Http://Www.Multeci.Net/İndex.Php?Option=Com_Content&View=Article&İd=298%3atuerkiyeninUtandran-Merkezi-Kumkap-Geri-Goenderme-Merkezi&Catid=31%3agenel&Itemid=1&Lang=Tr 7 Tbmm İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu Edirne, İstanbul Ve Kırklareli İllerinde Bulunan Geri Gönderme Merkezleri Hakkında İnceleme Raporu Http://Www.Tbmm.Gov.Tr/Komisyon/İnsanhaklari/Belge/Edirne,%20%C4%B0stanbul%20ve%20k %C4%B1rklareli%20%C4%B0llerinde%20bulunan%20geri%20g%C3%B6nderme%20merkezleri%2 0hakk%C4%B1nda%20%C4%B0nceleme%20raporu.Pdf 8 Asalya / Türkiye Başvurusu - Case Of Asalya V. Turkey, (Application No. 43875/09) 15 April 2014 Http://Hudoc.Echr.Coe.İnt/Sites/Eng/Pages/Search.Aspx?İ=001-142399 6 44 Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar Av. Uğur Yıldırım doktor/sağlık görevlisi görev yapmaktadır. Bugün için sadece Kumkapı Geri Gönderme Merkezi’nde 200’ün üzerinde yabancının bulunduğu göz önüne alınırsa, durumun vahameti ortaya çıkmaktadır. Derneğimizin ilgilendiği Rusya vatandaşı bir mülteci, hamile iken iki ay süreyle Kumkapı Geri Gönderme Merkezi’nde tutulmuş, yaşadığı stres ve merkezin kötü koşulları nedeniyle bebeğini kaybetme riski ile karşı karşıya kalmış, derneğimiz avukatlarının ısrarlı taleplerine kadar şahsın doktora gitmesine izin verilmemiş, ancak başvurumuzdan sonra ve kanama geçirdiği halde doktora gönderilmesine izin verilmiştir. YUKK ile birlikte bu sorunların aşılacağını, Kızılay ve diğer STK ile geri gönderme merkezlerinin işletilmeye başlaması ile en azından merkezlerin fiziki şartlarının iyileşeceğini ümit ediyoruz. Ancak bu süreç boyunca merkezlerdeki kötü koşulların çoğunun, kanun uygulayıcıları olan emniyet müdürlüğü ve diğer yetkililerce ortadan kaldırılabileceği açıktır. Tutukevlerinde dahi havalandırma ve açık görüş imkanları varken geri gönderme merkezlerinde idari gözetim altında olan “yabancı misafirlerin” havalandırmaya çıkarılmaması kabul edilemez. Yine güvenlik ileri sürülerek telefonla görüşme hakları, aileleri ve avukatları ile görüştürülmeleri engellenmemeli, sağlıklı beslenmeleri sağlanmalı, doktor ve hastane imkanlarından yararlandırılmaları gerekmektedir. Merkezlerin fiziki sorunlarının yanı sıra hukukçular olarak karşılaştığımız başka sorunlar da mevcuttur. Avukatlık kanununda açıkça belirtildiği üzere9 dosyaların incelenmesi için vekaletname ibrazı gerekmemektedir. Ayrıca YUUK’ un 81 ve 94. maddeleri gereği de avukat ve sivil toplum kuruluşu olarak dosya inceleme ve danışmanlık hizmeti verme yetkimiz açık şekilde bulunmaktadır. Ancak uygulamada, geri gönderme merkezinde tutulan bir yabancı için önce dilekçe ile İl Emniyet Müdürlüğü’ne “dosya inceleme” için yazılı olarak başvuru yapılmakta, bu başvurunun kabulü uygun görülürse İl Emniyet Müdürlüğü tarafından geri gönderme merkezine haber verilmekte, yazılı başvurunun örneği ve onayın gelmesinden sonra geri 1136 Sayılı Avukatlık Kanunu Madde 2: “Yargı Organları, Emniyet Makamları, Diğer Kamu Kurum Ve Kuruluşları İle Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Özel Ve Kamuya Ait Bankalar, Noterler, Sigorta Şirketleri Ve Vakıflar Avukatlara Görevlerinin Yerine Getirilmesinde Yardımcı Olmak Zorundadır. Kanunlarındaki Özel Hükümler Saklı Kalmak Kaydıyla, Bu Kurumlar Avukatın Gerek Duyduğu Bilgi Ve Belgeleri İncelemesine Sunmakla Yükümlüdür. Bu Belgelerden Örnek Alınması Vekaletname İbrazına Bağlıdır.” 9 45 Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar Av. Uğur Yıldırım gönderme merkezinde dosya incelemesi yapılabilmektedir. Bu durum dosyalara erişimin zorlaştırılması bir yana açıkça kanuna aykırılık teşkil etmektedir. Yapılan tüm görüşmelere, yazılı ve sözlü başvurulara rağmen uygulamadaki bu hata devam etmekte, iş yoğunluğu ve eleman yetersizliği ileri sürülmektedir. Tüm bunlar kanunların yapılması kadar uygulanmasının da büyük önem taşıdığını bir kez daha ortaya çıkarmaktadır. Kanunlar ne kadar açıklayıcı düzenlemeler getirirse getirsin uygulamaya yansımayan ya da kanuna rağmen yapılan uygulamalar, hukuksuzlukların devamına neden olmaktadır. Kanunu Öğretmemek Mazeret Sayılamaz Türkiye, tarihi ve konumu gereği yıllardır mültecilik konusu ile iç içe olmuş, yoğun göçlerle karşı karşıya kalmış bir ülkedir. Balkan göçleri, ardından Irak Savaşı ile gelen mülteci akını, Ortadoğu’da ve komşu ülke Suriye’de yaşananların ardından kitlesel göçler ve yükselen ekonomi nedeniyle kurtuluş yeri olarak görülmesi nedeniyle pek çok farklı ülkeden göç alır hale gelen Türkiye, mültecilik sınavını vermekte zorlanmaktadır. Bugün sadece ülkemizde değil dünyada en önemli insanlık ve hukuk sorunun haline gelen mültecilik sorunu için yerel çözümlerin yanı sıra uluslararası anlamda çözüm önerileri getirilmeli, devletler üstü çalışmalar yapılarak yeni sözleşmeler ortaya konulmalı ve asıl olarak mülteciliğe sebep olan unsurların ortadan kaldırılması için küresel ve barışçıl çalışmalar yapılmalıdır. Uygulamada karşılaştığımız sorunlardan da yola çıkarak Türkiye’de mültecilik konusunda yapılması gerekenleri Komşu ülkelerdeki sorunlar da göz önüne alınarak kitlesel göçler halinde yapılması gerekenlerin önceden belirlenecek bir yol haritası ile ortaya konulması Suriyeli mülteci sorunu özelinde, devlet olarak mültecilik hakkında uzun vadeli strateji belirlenmesi Çalışma hakkı başta olmak üzere mültecilerin yiyecek, giyecek ve barınma gibi temel ihtiyaçları olan haklarının temininde kanuna ve somut gerçeklere uygun olarak hareket edilmesi 46 Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar Av. Uğur Yıldırım Mültecilerin potansiyel bir tehlike olduğu algısından uzaklaşılarak iş gücü, kültürel kazanımlar ve çeşitlilik olarak görülmesi algısının yayılması Kanun uygulayıcıları ilk öncelikli olmak üzere toplumun ve mültecilerle ilgilenen yetkililerin, gerek kanunlar gerekse insan hakları anlamında bilgilendirme ve yeterliliğinin arttırılması, bunun için geniş çağlı kamuoyu çalışmalarının yapılması Devlet kurumlarının ve ilgililerinin mültecilerle ilgili yapacakları kamuoyu çalışmaları, kanun değişiklikleri ve diğer tüm durumlarda, alanda çalışan hukukçu, akademisyen ve sivil toplum kuruluşları ile koordineli çalışmasının sağlanması Türkiye’nin üzerindeki mülteci yükünün diğer ülkelerle adil şekilde paylaştırılması için gerekenlerin yapılması olarak sıralayabiliriz. Tüm bu sorunların aşılmasında, kanunların uygulanması, insan haklarına azami ölçüde riayet edilmesi ve toplumla mültecilerin uyumunun sağlanmasında hukuka uygunluk en önemli kriter olacaktır. Bunun için “kanunu bilmemek mazeret sayılmaz” genel ilkesi yerine, “kanunu öğretmemek mazeret sayılmaz” ilkesini hayata geçirmek gerekmektedir. Havalimanları, sınır kapıları, geri gönderme merkezleri başta olmak üzere uygulamada yaşanılan sorunların temelinde, yetkililerin kanunlar hakkında yeterli bilgi sahibi olmayıp, pek çok işlemde “idari takdir yetkisi” denilen amirlerinin ve diğer makamların emirleri ile hareket ettikleri görülmüştür. Bu durumun ortadan kaldırılması mültecilik hakkındaki pek çok sorunun temelden çözüme kavuşmasını, hukuksuzların önüne geçilmesini sağlayacaktır. Bir sivil toplum kuruluşu ve mülteci hakları savunucusu olarak kanunların uygulanması, hakların bildirilmesi ve sağlanması, toplumun mülteciler ve mültecilik hakkında, mültecilerin de haklarına öğrenmeleri anlamında çalışmalarımız devam edecektir. 47 Göç Hareketlerinde Türkiye’yi Neler Bekliyor? Prof. Dr. Kemal Kirişci Türkiye uzun yıllar göç veren bir ülke olarak görüldü. Bu imaj, 1960’lı ve 70’li yıllarda Batı Avrupa’ya kitleler halinde göç eden Türk işçiler sayesinde oluşmuş; 1980 ve 90’lı yıllara doğru, aile birleştirme programları ile birlikte yasal olmayan göç ve sığınma talepleri ile de geçerliliğini korumuştur. Ancak günümüzde Türkiye artık göç alan aynı zamanda da geçiş olarak kullanılan bir ülke olarak anılmaya başlanmıştır. Bu kendini birkaç şekilde göstermektedir. Yakın zamanda Suriyeli kitlesel mülteci akınları ve yanında gelen Kürtler ve Iraklılar Türkiye’nin bu özelliğine dikkatleri çekmiştir. Buna paralel olarak, Türkiye sayısı giderek artan kişisel sığınma talepleri de almaktadır. UNHCR Sığınma Trendleri raporuna göre, Türkiye 2013 yılında Almanya, Amerika Birleşik Devletleri, Fransa ve İsveç’in ardından en çok başvuru yapılan ‘44 sanayi ülkesi’ arasında beşinci olmuştur. Bu sene ki sayının 100.000’e yaklaştığı tahmin edilmekte ve bu, Türkiye’yi 2014 TÜSİAD Kıdemli Araştırmacısı, Brookings Enstitüsü Dış Politika Programı, Washington DC 48 Göç Hareketlerinde Türkiye’yi Neler Bekliyor? Prof. Dr. Kemal Kirişci yılında en çok başvuru alan ülke konumuna koyabilecektir. Bunun üzerine bir de hali hazırda Türkiye’de bulunan ve sayıları 1.5 milyonu aşmış olan Suriyeli ve Iraklı mültecileri de eklemek gerekir. Sığınmacılar ve mülteciler yanında ayrıca 2013 yılında Türkiye’ye kendi nüfusunun neredeyse yarısı kadar yabancı ülke vatandaşları gelmiştir. Çoğunun turist olmasının yanı sıra aralarında iş amaçlı gelenler, özellikle de hizmetçi olarak yasal yada yasal olmayan yollarla girenler, çalışmak için gelenler, öğrenciler, sivil toplum kuruluşlarının temsilcileri, sporcular, vb. bulunmaktadır. Bu sayılar aynı zamanda giderek artan ve Türkiye’de iş aramaya gelen AB vatandaşlarını da içermektedir. Özellikle de 2000’li yılların ortaları Türkiye’den Avrupa’ya göçün, Avrupa’dan Türkiye’ye göçün altına düştüğü önemli bir dönüm noktası olmuştur. Bunlara ek olarak, Avrupa’ya ulaşmak için Türkiye’yi geçiş ülkesi olarak kullanan ve sayıları her gecen gün artmakta olan Asya ve Afrika ülke vatandaşları da bulunmaktadır. Bu kişilerin bazıları hedeflerine ulaşabilmekte, bazıları yakalanıp sınır dışı edilmekte ama çoğu Türkiye’de kalmaktadırlar. Bu gelişmelere, son on yıldaki ekonomik performans, coğrafi konum ve komşu ülkelerdeki derin istikrarsızlık eklendiğinde Türkiye’nin neden gerek hedef, gerekse geçiş amaçlı göç alan bir ülkeye dönüştüğü kolayca anlaşılabilmektedir. Türkiye’yi cazip bir göç alan ülke konumuna iten bir diğer etken faktör de, Avrupa dışından gelen göçü engellemek için AB’nin eskisinden de sıkı bir ‘Kale Avrupası’ politikası izlemesidir. 2013 yılında Türkiye bu durumu ele alan bir kanun çıkarmıştır. ‘Yabancılar ve Uluslararası Koruma’ kanunu öncesinde Türkiye’nin yasaları 1930 yılında yürürlüğe giren ve sadece “Türk soyu ve kültürü”nden olan kimselerin Türkiye’ye göç edebilmesine imkan sağlamakta; yabancıları doğrudan ilgilendiren yasalar ise, yeni kanun tasarısını hazırlayan yetkililerden birisinin söylediği gibi, yılda 35.000 kişiden az yabancının geldiği 1950 başlarına dayanmaktadır. Yeni yasa, sığınma talebinde bulunanların Türkiye’nin yeni gerçeklerine uygun bir şekilde sığınma erişimine, oturma iznine, iş piyasasına ulaşımını artırmayı ve özellikle de yasadışı göç ile daha etkili bir mücadeleyi ön görmektedir. Yasa aynı zamanda kitlesel sığınma hareketiyle gelen mültecilere “geçici koruma” hakkı sağlamakta ancak 1951 Cenevre Mülteci 49 Göç Hareketlerinde Türkiye’yi Neler Bekliyor? Prof. Dr. Kemal Kirişci Sözleşmesi‘nde yer alan “coğrafi kısıtlama” ibaresini kaldırmamaktadır. Bu da Türkiye’nin önümüzdeki yıllarda, Türkiye’den üçüncü bir ülkeye yerleştirilecek mülteci sayısında önemli bir artış beklentisi getireceğini de göstermektedir. Son olarak, yasa diğer devlet kurum ve kuruluşlarıyla koordineli bir şekilde uygulanmasından sorumlu olan Göç İdaresi Genel Müdürlüğü adında yeni bir kurumun oluşumunu sağlamıştır. Gelecekten ne beklenmelidir? Her ne kadar yukarıdaki gelişmeler hoşnutlukla karşılansa ve yeni yasa liberal olarak övgü toplasa da, yasanın uygulanması ve göç alan ülke olma yolunda yeni oluşan sorunlara yanıt verip veremeyeceği konusunda şimdiden pek çok soru işareti oluşmuştur. İlk olarak, yeni yasayı oluşturan yönetmelik hala hazırlık aşamasındadır. En çok beklenen ve en önemli olan 1.5 milyon Suriyeli mültecinin durumunu belirleyecek olan “geçici koruma” ile ilgili düzenleme henüz sonuçlandırılmamıştır. İkinci olarak, yasa genel olarak Türkiye’nin böyle büyük bir mülteci akını ve kişisel sığınma başvurularında aşırı artış beklenmediği geçtiğimiz on yıl göz önünde bulundurularak hazırlanmıştır. Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün ani gelişmeleri karşılayacak kaynaklarının ve etkisinin olup olmadığı ise net değildir. Üçüncü olarak, yasa pek çok Avrupa ülkesindeki ve uluslararası topluluklardaki paydaşlara danışarak hazırlanmış, ve buna bağlantılı olarak tasarıyı hazırlayanların beklentisi, uluslararası topluluğun mültecilerin üçüncü ülkelere yerleştirme sürecinde Türkiye’yi desteklemeye devam etmesidir. Ancak Batı’da giderek artan göçmen karşıtı politikaları ışığında ve hem Avrupa’da hem de Amerika’da artan ulusal güvenlik endişeleri göz önüne alındığında gerçekleşeceği şüphelidir. Bu Türkiye’nin, hiç de kolay olmayan, mültecilerin topluma adapte edilmesi ihtimalini ciddi bir şekilde değerlendirmesine yol açacaktır. Özellikle de Suriyeli mültecilerin yakın zamanda ülkelerine dönmelerinin mümkün olmadığı düşünüldüğünde, Türkiye bu durumla yüzleşmeli ve buna çözüm imkanları ivedilikle aramalıdır. Son olarak, her ne kadar Türkiye’de ülkenin göç ile ilgili karşılaştığı sorunların farkında olan bir kesim bulunsa da bu durum henüz daha geniş kitleler için söylenememektedir. Eğer Türkiye gerçekten göç alan bir ülke olacaksa, hükümet bu konuda toplumu bilgilendiren ve 50 Göç Hareketlerinde Türkiye’yi Neler Bekliyor? Prof. Dr. Kemal Kirişci topluma yardımcı olan politikalar geliştirmelidir. İç politikada göç ve giderek artan yabancı, göçmen ve mültecilerin olumsuz bir havada tartışılmaya başlanması hiç de beklenmedik gelişme olmayacaktır. Bu Türkiye’nin göç alan bir ülke olarak gelecekte karşılaşacağı en zor sınav olacaktır. Bu yönde atılacak bir adım da Türkiye’nin çoktan göç alan ve almaya da devam edecek olan bir ülkeye dönüştüğünü kabul etmek olacaktır. Umalım ki bu gerçekler karşısında Türkiye devleti ve toplumu bazı Avrupa ülkelerinden daha başarılı bir performans sergileyebilsin özellikle göçmen ve mültecilerin topluma kabulleri konusunda. 51 Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan Abstract Bu çalışma Hacettepe Üniversitesi Göç ve Siyaset Araştırmaları Merkezi tarafından 6 ilde kamp dışında yaşayan Suriyeliler ve yerel halkla yapılan görüşmeler, medya ve STK analizinin temel olduğu “Türkiye’deki Suriyeliler: Toplumsal Kabul ve Uyum” başlıklı çalışmanın bulgularını değerlendirmektedir. Suriye’deki kriz nedeni Türkiye’ye, Nisan 2011-Eylül 2014 arasındaki “açık kapı” ve “geçici koruma” politikaları çerçevesinde 1,5 milyondan daha fazla Suriyeli göçmen gelmiştir. Sayıları ve kalış süreleri başlangıçtaki bütün öngörüleri aşan Türkiye’deki Suriyelilerin sadece % 15’i kamplarda, % 85’i ise kamp dışında yaşamaktadır. Türkiye’nin 4 milyar dolar harcadığı ve dışarıdan son derece cüz’i mali ve insani destek aldığı bu krizin yönetilmesi için devlet ve toplumun verdiği çaba insanlık adına son derece önemli ve değerlidir. Türk toplumunun Suriyeliler konusunda ortaya koyduğu toplumsal kabul düzeyi olağanüstü yüksektir. Ancak Suriyelilerin Türkiye’de daimi kalıcılık ihtimalleri de toplumsal endişeler ve hatta itirazlar da her geçen gün artmaktadır. Bu Hacettepe Üniversitesi Göç ve Siyaset Araştırmaları Merkezi Müdürü 52 Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan nedenle Türkiye’nin içinde “kalıcılığı” da öngören stratejiler geliştirmesi ve toplumun desteğinin sağlanması gerekmektedir. GİRİŞ Suriye’de 15 Mart 2011’de başlayan rejim karşıtı gösterilerin kısa zamanda ciddi çatışmalara ve ardından da bir iç savaşa dönüşmesi ile birlikte ülkeden komşu ülkelere doğru ciddi ve dramatik bir insan kaçışı yaşanmaya başlandı. Tarihte eşine az rastlanan boyutlara ulaşan Suriyelilerin yaşadıkları insanî dramı UNHCR “yakın tarihte görülen en büyük göç dalgası” olarak nitelemektedir.1 22,4 milyon nüfusu olan Suriye’de,ülkesini terk etmek zorunda kalan insan sayısı Eylül 2014’de 4 milyonu aşmıştır. Suriye ve Suriyeliler krizinin en önemli muhataplarından birisi, Suriye ile 911 km’lik sınırı olan Türkiye’dir. Türkiye’ye Suriye’den ilk toplu nüfus hareketi, 29.04.2011’de 252 kişilik bir grupla olmuş, ardından 3,5 yılda aralıksız devam etmiştir. Eylül 2014 itibari ile Türkiye’deki Suriyeli sığınmacı sayısı 1,550,000’e ulaşmıştır. Türk hükümeti krizin başından itibaren “zulüm ve savaştan kaçan bu misafirler için sınırların açık olduğunu” ve Suriye’den gelenlere “geçici koruma” sağlanacağını ilan etmiş ve Türkiye’deki iç siyasi baskıya, toplumsal endişelere, olağanüstü ciddi güvenlik kaygıları ve mali yüke rağmen bu politikasını devam ettirmiştir. UNHCR, Eylül 2014’de yaptığı açıklamada, Türkiye’ye Suriye’den gelenlerin sayısının yakın zamanda 400-500 bin daha artabileceğine dair endişesini de ifade etmiştir.2 Türkiye’deki Suriyeliler konusunda bugün gelinen noktada ele alınması gereken en önemli konulardan birisi “toplumsal kabul ve uyum”dur. Kriz Türk toplumunu ekonomik, sosyal, siyasal, psikolojik ve özellikle de güvenlik yönleri doğrudan ilgilendirmektedir. 3,5 yılda 1,5 milyon insanı kabul eden Türkiye’nin uluslararası hukuka uygun olarak ve gayet insani bir ilkeden hareketle uyguladığı “açık kapı” politikası, sayıların ve kalıcılık sürelerinin artması ile ciddi bir riske dönüşmektedir. BMMYK-IDMC (Yerinden Edilme İzleme Merkezi (The Internal Displacement Monitoring Centre)) Ortak Basın Açıklaması : http://www.unhcr.org.tr/uploads/root/13_may_2014-idmcunhcr_ortak_basin_a%C3%87iklamasi.pdf, http://www.internal-displacement.org/middle-east-andnorth-africa/syria/ 2 http://www.euractiv.com.tr/politika-000110/article/bm-turkiyede-400-bin-siginmaci-icin-hazirlikyapiyoruz-030299 1 53 Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan Bütün bunlara rağmen, Suriyelilere yönelik olarak Türk toplumunun süreçte ortaya koyduğu olumlu tavır ve yüksek toplumsal kabul “sınavı” olağanüstü başarılıdır. Bunu BMMYK Türkiye temsilcisi C. Batchelor “It is a great tribute to the humanitarian spirit, not only of theTurkish government but of the Turkish people” sözleri ile ifade etmektedir.3 Ancak özellikle 2014 yılında yaşanan Suriyelilere yönelik protesto, eylem ve hatta saldırılar, toplumsal tahammülün ve kabulün sürdürülebilirliğinin kendiliğinden sağlanamayacağını da ortaya koymaktadır. Bu anlamda toplumun gösterdiği “kabulün” sürdürülebilirliği için çok hassas bir göç yönetimi geliştirilmesi, bunun için de en başta Türk toplumunun desteğinin alınması gerektiği açıktır. Kriz, sadece olağanüstü büyük bir mali külfetten öteye, toplumsal etkileri bakımından da acilen ele alınmalıdır. Bundan sonraki süreçte Türkiye’nin politikalarına asıl yön vermesi beklenen husus ise Türkiye’deki 1,5 milyon Suriyelinin sürekli olarak Türkiye’de kalma ihtimalleri olacaktır. “Kısa zamanda dönecekler” üzerine bina edilen kriz yönetiminin, kalıcılık ihtimalini de dikkate alması gerekmektedir. HUGO ARAŞTIRMASI BULGULARI4 HUGO tarafından gerçekleştirilen ve bu çalışmaya temel olan “Türkiye’deki Suriyeliler: Toplumsal Kabul ve Uyum” başlıklı alan çalışması, Şubat-Nisan 2014 döneminde Suriyelilerin yoğun olarak bulunduğu üç bölge ili (Gaziantep, Kilis, Hatay) ve üç bölge-dışı ilde (İstanbul, İzmir, Mersin), 72’si Suriyeli sığınmacı, 72’si ise yerel halk/Türk olmak üzere, yarı yapılandırılmış soru formu üzerinden yapılan toplam 144 mülakatla gerçekleştirilmiştir. Araştırma kamplar dışında yaşayan sığınmacıları hedef almıştır. “Toplumsal kabul ve uyum” araştırmasında daha sağlıklı bir tabloya ulaşabilmek için, çalışmada ayrıca ulusal/yerel medya ve STK’lara yönelik analiz çalışmaları yapılmıştır. Araştırmada Suriyelilerin durumları, yaşadıkları koşullar, Türk toplumu ile ilişkileri, geleceğe yönelik öngörüleri ele alınırken; yerel halkın da “toplumsal kabul” düzeyine ilişkin veriler elde edilmesi hedeflenmiştir. Hurriyet Daily News (15 Eylül 2014) http://www.hurriyetdailynews.com/turkey-needs-policytailored-for-longer-stay-of-syrians-unhcrrepresentative.aspx?pageID=238&nID=71711&NewsCatID=339 4 Hacettepe Üniversitesi Göç ve Siyaset Araştırmaları Merkezi (HUGO) tarafından Doç. Dr. M. Murat Erdoğan tarafından 11 kişilik bir ekiple alanda ve Ankara’da gerçekleştirilen “Türkiye’deki Suriyeliler: Toplumsal Kabul ve Uyum” başlıklı kapsamlı çalışmanın tamamı, projenin başlığı ile aynı başlık altında kitap olarak yayınlanacaktır. Proje Hacettepe Üniversitesi, IOM ve KAS’ın destekleri ile gerçekleştirilmiştir. 3 54 Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan Suriyeli sığınmacıların % 85’inden fazlasının kamp dışında yerel halkla birlikte yaşıyor olması, Suriyelilerle Türk toplumu arasındaki etkileşimi günlük yaşamın bir parçası haline getirmiş ama bu aynı zamanda toplumda tedirginliğe de neden olmuştur. K.Kirişçi’nin “sonu gelmeyen misafirlik” 5 olarak nitelediği bu durum çok yönlü sosyal, ekonomik ve siyasi etkileşimleri de beraberinde getirmiştir. TÜRKİYE’DEKİ SURİYELİLERİN GÖRÜŞ, DUYGU VE BEKLENTİLERİ6 Türkiye’de kamplar dışında yaşayan Suriyeliler ile yapılan görüşmelerde ortaya çıkan en önemli hususlar ve bunlara yönelik değerlendirmeler şunlardır: Kemal Kirişçi (Kasım 2013) Brookings-USAK: “Suriyeli Mülteciler Krizi ve Türkiye: Sonu Gelmeyen Misafirlik”; Kemal Kirişçi (Haziran 2014) “Misafirliğin Ötesine Geçerken: Türkiye’nin “Suriyeli Mülteciler” Sınavı”, Brookings Institute. 6 “Türkiye’deki Suriyeliler: Toplumsal Kabul ve Uyum” çalışması çerçevesinde, ortalama her ilde 24 kişi olmak üzere 6 ilde kamp dışında yaşayan 18 yaş üstü 72 Suriyeli ve aynı bölgelerde yaşayan yerel halktan 72 kişi ile yarı yapılandırılmış soru formu üzerinden derinlemesine görüşmelerle gerçekleştirilmiştir. Görüşülen Suriyelilerin 26’sı kadın (% 36,1), 46’sı erkek, (% 63,8); yerel halktan görüşülenlerin ise % 32,6’sı kadın, % 67,3’ü erkektir. 5 55 Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan Suriyeliler, ülkelerinden ayrılmalarına neden olan çatışma ve baskıların ardından Türkiye’de bulunmaktan son derece memnun olduklarını, kendilerini güven içinde hissettiklerini ve hem de Türk devletine hem de Türk halkına müteşekkir olduklarını her fırsatta ifade etmektedirler. Suriyelilerde çok belirgin bir tedirginlik, umutsuzluk, gurur kırıklığı ve endişe hali söz konusudur. Suriyelilerin en önemli kaygıları ise “kayıp kuşak” olarak gördükleri çocuklarının geleceği olarak ön plana çıkmaktadır. Türkiye’de insanların bu zor durumda kendilerini misafir ettiklerini ve kendilerine çok yardımcı olduklarını ifade eden Suriyeliler, şu ana kadar herhangi bir dışlanma ile karşı karşıya kalmadıklarını vurgulamaktadırlar. Suriyelilerin en çok dile getirdikleri husus çalışmalarına imkan sağlanmasıdır. Pek çok Suriyeli ise çalışma hakkı elde ettiklerinde de ucuz emek sömürüsü ile karşı karşıya kaldıklarını ifade etmektedirler. Suriyelilere kendilerini Türkiye’de en çok hangi söylemin rahatsız ettiği sorulduğunda, bunun çok yaygın bir biçimde “misafirlik” kavramı olduğu gözlenmiştir. Misafirliğin bir sınır belirleme nitelemesi olduğu, hakkı değil, ev sahibinin arzusuna göre verdiği ile sınırlandırılmayı ve hatta ötekileştirmeyi çağrıştırdığını ifade eden Suriyelilerin bu sözleri yurtdışında yaşayan Türklerin uyum meseleleri bakımından ilginç çağrışımlar yapmaktadır. Ev bulmanın oldukça zor olduğunu, mali durumlarının da sıkıntılı olmasından dolayı kiralık yer bulmakta zorlandıklarını ifade eden Suriyeliler, oldukça zor koşullarda barınmaktadırlar. Yerel halkın Suriyelilere yönelik yaklaşımı da farklıklar göstermektedir. Suriyelilere ücret bile talep etmeden yer verenler ya da kendi evlerini paylaşanlar gibi, çok kötü koşullardaki yerleri (ahır, depo, tandır evi vb) oldukça yüksek kira karşılığı kiralayanlar da bulunuyor. Suriyelilerin çok önemli bir bölümü geldikleri yerlerdeki yaşam kalitelerinin çok gerisinde kaldıklarını ancak Suriye’de bıraktıkları yerlerin de artık harap olduğunu ve yerine yenisini getirmenin neredeyse imkânsız olduğunu ifade etmektedirler. Suriyelilerin büyük bölümü, ülkelerindeki iç savaşın bitmesi halinde ülkelerine dönmek istediklerini söylemektedirler. Ancak savaşın biteceği ve ülkede güven ve huzurun sağlanacağına dair hiçbir umutları olmadıklarını, bu durumda da dönemeyeceklerini ifade etmektedirler. 56 Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan Suriyeliler kamplarda yaşamaktansa kamp dışını tercih ettiklerini, kamplarda kalmayı asla istemediklerini ifade etmektedirler. Bunun nedenleri şöyle sıralanmaktadır: o Kamp yaşamının disiplin ve kurallarından uzak daha özgür bir yaşam imkânının varlığı o Dışarıda –kaçak da olsa- çalışma imkânı olması o İstemedikleri halde Suriye’ye gönderilmelerinin kampta daha mümkün olduğu inancı o Kamplarda Suriyeli siyasi ve etnik aktörlerin tehdit ve baskısı altına girmekten endişe etmeleri o Özellikle çok sayıda kız çocuğu olan ve muhafazakâr bir hayat anlayışına sahip olanlar kamplarda yaşamın ahlâkî ve gelenek bakımdan uygun olmadığı görüşünde olduklarını ifade etmektedirler. Suriyeliler, sağlık hizmetlerinden yararlanma hakkını devlet tanımış olsa da hastanelerde kendilerine zaman zaman hastane personeli, zaman zaman da yerel halk tarafından kötü davranıldığını ifade etmektedirler. Görüşülen Suriyelilerin neredeyse tamamına yakını kendilerine T.C. vatandaşlığı verilmesi halinde “derhal” T.C. Vatandaşlığına geçeceklerini ifade etmektedirler. Özellikle yüksek eğitimli ve mesleği olan kalifiye Suriyelilerin bir bölümü, Türkiye’nin “mülteci statüsüne” izin vermesini talep etmekte, ardından da mümkün olursa başka bir Avrupa ülkesine geçmek ve sürekli olarak orada yaşamak istediklerini ifade etmektedirler. Suriyeliler, Türkiye’de daha hızlı bir biçimde yaşama ayak uydurmak için Türkçe öğrenmeye çalıştıklarını, özellikle çocuklarının Türkçe öğrenmesini çok istediklerini, bu yönde teşvik ettiklerini, ifade etmektedirler. Türkiye’deki Suriyelilerin toplumsal kabul ve uyum konusunda yaşadıkları bölgelerin ve bu bölgelerdeki kentsel alanlar ile kırsal alanların önemli bir rol oynadığı gözlemlenmiştir. Suriye sınırındaki kentlerde yaşayanlar için “uyum” konusu daha az gündeme gelmektedir. Buralarda yerel ve diğer sivil toplum örgütleri de oldukça dinamik bir biçimde Suriyelilere destek olmaya çalışmaktadırlar. Sınır bölgelerinde Türkçe dışında Arapça ve Kürtçe bilenlerin olması, daha küçük yerlerdeki dayanışma ve yardımlaşma geleneği, bütün zorluklarına rağmen yaşamı kolaylaştıran faktörler 57 Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan olarak ön plana çıkmaktadır. Ancak bölge dışındaki büyük kentlerde öncelikler ve sorunlar farklılaşmaktadır. Suriyeliler “dilencilik” yapanların en çok kendilerini rahatsız ettiğini, dilenenlerin çok önemli bölümü zaten Suriye’de de dilencilik yapan Suriyeli “Çingeneler” olduğunu söylemektedirler. Suriyeliler, yaşadıkları insanlık dramının Türkiye’de siyasi bir tartışma konusu olmasından rahatsız olduklarını, sadece Hükümetin (ya da daha net bir ifade ile Sn. Erdoğan’ın) bir sorunu olarak konunun gelişmesinin kendilerini de zor durumda bıraktığını, zira bu kutuplaşmadan dolayı Hükümete karşı muhalif olanların kendi insanlık dramlarını da ikinci planda değerlendirdiklerini ifade etmişlerdir. Suriyeliler kendi içlerinde kendi ötekilerini yaratmaktadırlar. Suriyeli Araplar, Kürtler ve Türkmenler arasında hem tarz hem de memnuniyet farklılıkları gözlenmiştir. Genelde Arap olanlar bölgede Arap nüfusunun yoğun olduğu kentleri tercih ederken, Kürtler Kürtlere yakın bölgeleri (ve büyük kentlerde semtlere, mesela İzmir’de Kadifekale’yi) tercih etmektedirler. Sayıları çok yüksek olmayan Türkmenlerin uyumu hem etnik hem de dilden kaynaklanan nedenlerle daha kolay gerçekleşmektedir. YEREL HALK / TÜRKLERİN GÖRÜŞ, DUYGU VE BEKLENTİLERİ Türkiye’de kamplar dışında yaşayan Suriyelilerin bulunduğu altı ilde yaşayan yerel halk ile yapılan görüşmelerde ortaya çıkan en önemli hususlar ve bunlara yönelik değerlendirmeler şunlardır: Araştırmada bazı konularda benzer yaklaşımlara ve değerlendirmelere rastlanmakla birlikte, araştırmanın yapıldığı bölge illerinde (Gaziantep, Kilis, Hatay) doğrudan Suriyeli sığınmacılar ile birlikte yaşayan yerel halkla; bölge dışındaki illerde (Mersin, İstanbul, İzmir) toplumun konuya bakışında önemli farklılıklar gözlenmektedir. Hem bölge hem de bölge dışı illerinde yaşayan Türkler Suriyelilerin yaşadıkları insanî dramı anlayışla karşıladıkları, bu durumda onlara yardım edilmesinin gerekli ve doğru olduğunu düşündüklerini ifade etmektedirler. 58 Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan Kabul etmenin gerekçeleri içinde “savaştan, zulümden insanlara kucak açmalıyız”, “biz din kardeşiyiz”, “misafirperveriz”, “çok kültürlüyüz” gibi insanî, duygusal ve kültürel vurgular dikkat çekmektedir. 7 Ancak Suriyelilerin yaşadıkları dramı anladıklarını ve onlara destek olmaya çalıştıklarını ifade etseler de görüşme yapılan Türkler içinde istisnalar hariç neredeyse tamamı, Suriyelilerin en kısa zamanda ülkelerine geri dönmeleri gerektiği görüşünde olduklarını ifade etmektedirler. Ayrıca Suriyelilerin acilen kamplara yerleştirilmeleri ve “kontrollerinin sağlanması” talep edilmektedir. Kamplar dışında “kontrolsüz, başıboş” şekilde olan Suriyelilerin ekonomik, güvenlik, ahlaki, çalışma koşulları gibi çok yönlü bir tehdit unsuru olduğu vurgusuna sıklıkla karşılaşılmaktadır. Artık daha fazla Suriyeli alınmaması, bütün Suriyelilerin kent merkezlerinden uzak kamplarda toplanması gerektiği sıklıkla ifade edilmektedir Suriyeliler konusundaki değerlendirmelerde siyasi farklılık önemli bir rol oynamaktadır. Suriye krizinde ve ülkeye gelen Suriyeliler konusunda Türkiye’nin, özellikle de Sn. Erdoğan’ın bir özel bir rolü olduğu düşünüldüğünden, AK Parti’ye yakın olanların değerlendirmeleri ile karşı olanların değerlendirmeleri arasında ciddi farklılıklar gözlenmiştir. Hükümetin Suriye politikasını eleştirenler, Suriyelilerin AK Parti tarafından özel olarak getirildiğini, bunlara vatandaşlık verilerek yeni oy depoları yaratılacağını, hatta vatandaş bile olmadan bunlara seçimlerde oy kullandırılacağına dair düşüncelerini sıklıkla ifade etmişlerdir. Bölge illerinde Suriyeliler konusunda çok geniş bir yelpazede değerlendirme ve görüşler ifade edilirken, bölge dışındaki illerde ön plana çıkan hususun “dilencilik”, “güvenlik kaygıları” ve “uyumsuzluk” üzerine bina edildiği görülmüştür. Bölge illerinde yerel halkın Suriyelilerin bir an önce dönmeleri gerektiğine dair görüşleri, özellikle esnafla yapılan görüşmelerde farklılaşmaktadır. Bazı kentlerde esnaf, Suriyelilerin piyasayı hem işgücü bakımından hem de harcamaları ile piyasanın canlanması bakımından olumlu girdileri ile de gündeme taşımaktadırlar. Ancak bazı kentlerde ise Suriyelilerin kendi dükkânlarını açmalarından veya tamamen yasa dışı ya da yarı-yasal biçimde çalışmalarından duyulan rahatsızlık sıklıkla vurgulanmaktadır. Juliette Tolay (2010) “Türkiye’deki Mültecilere Yönelik Söylemler ve Söylemlerin Politikalara Etkisi” , İltica, Uluslararası Göç ve Vatansızlık: Kuram, Gözlem ve Politika, Eds. Ö.Çelebi, S.Özçürümez, Ş.Türkay, UNHCR, 2011, 201-213. 7 59 Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan Bölge illerinde dile getirilen en ciddi sorunlardan birisi, Suriyelilerden kaynaklanan kira yükselmesi ve konut kıtlığıdır. Ancak özellikle son dönemde Suriyelilere konut kiralanmasında, yerel halkın çok tereddütlü olduğu görülmüştür. Bunun nedeni olarak kiranın düzenli ödenmemesi, 2-3 kişi için kiralanan yerlerin 1015 kişiye çıkması, konutun tahrip edilmesi, komşulara rahatsızlık verilmesi gibi gerekçeler sayılmaktadır. Bölgedeki yerel halkın en çok şikayet ettiği sorunlardan birisi de sağlık hizmetlerine ulaşım konusudur. “Suriyeliler hastahaneleri doldurdular, onlar bizden öncelikli, onlara herşey bedava, biz çocuğumuz hasta olsa dahi gidemiyoruz” diyen çok sayıda bölge insanı ile karşılaşılmıştır. Aslında bölgede sağlık hizmetlerine ulaşımda genel sorunların olduğu bir gerçektir. Suriyelilerle birlikte sorun daha da artmıştır.8 Ancak bu konuda yetkililerle yapılan görüşmelerde konunun bir sorun olarak değerlendirilmesinde algının etkili olduğu sonucuna varılmıştır.9 Suriyelilerin getirdiği diğer büyük sorun olarak ucuz işgücünden kaynaklı iş kaybetme endişesi ve ucuz emek sömürüsü olduğu yaygın olarak ifade edilmektedir. Esnaf ve sanayici için bir Türk vatandaşını çalıştırmanın maliyetinin çok daha altında bir maliyetle Suriyelileri çalıştırma imkânının ortaya çıkması, bekleneceği üzere özellikle vasıfsız işçilerde ciddi bir tedirginlik ve buna bağlı bir öfke yaratmıştır. Aslında burada çelişkili ve karmaşık bir durum olduğu açıktır. Bölgede ticari faaliyetlerin arttığına ve mali durumu iyi olan Suriyelilerin yatırımlar yaptığına dair ciddi bulgular söz konusudur. TÜİK’in 2013 işsizlik rakamları Türkiye’de işsizliğin en çok düştüğü iki ilin Kilis ve Gaziantep olduğu tespiti, oluşan yeni ekonomik dinamiği göstermektedir. 10 Suriyeliler bölgeye çok yakın bir kültürel kimlik yapısına sahip olmalarına rağmen bölge insanının Suriyelilerle kendi aralarında çok ciddi kültürel farklılıklar olduğunu ifade etmeleri ve bu bağlamda onları “uyumsuz” olarak nitelemeleri dikkat çekici bir olgu olarak sıklıkla gözlenmiştir. Bölge halkında Suriyelilerin temizliğe Türk Tabipler Birliği: (2.8.2013) “Suriye İle Komşu İllerimizde Sağlık Hizmetlerinin Durumu ve Hekimlerin Çalışma Koşulları Raporu”. 9 Kilis’te Valiliğin konuyla ilgili yaptığı çalışmada devlet hastanelerinden hizmet alan Suriyelilerin toplam içindeki oranının % 3 düzeyinde olduğu tespit edilmiştir. 10 Anadolu Ajansı: “Gaziantep, Adıyaman ve Kilis ekmek kapısı oldu” 8 Mart 2014, http://www.aa.com.tr/tr/ekonomi/298239--gaziantep-adiyaman-ve-kilis-ekmek-kapisi-oldu 8 60 Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan riayet etmemeleri, tembellikleri, sözünde durmamaları, çok gürültü yapmaları, kabalıkları vb hususlar sıklıkla dile getirilmektedir. Bölgede Suriyelilere başlangıçta kucak açanların, süre uzayınca ve sayılar artınca, hızla “yabancı düşmanlığı” olarak algılanabilecek bir tutuma ve öfkeye doğru kaydıkları gözlenmektedir. Bölgede yaşayan yerel halktaki tedirginliğin önemli bir gerekçesi de güvenlik kaygılarıdır. Bu konuda hem adi suçlarda hem de siyasi suçlarda artış olacağından çok endişe edilmektedir. Pek çok kişi, Suriyeliler geldikten sonra suç oranlarının arttığını, özellikle hırsızlığın, zorbalığın, sahteciliğin katlandığını ifade etmektedirler. “Eskiden kapımız açık uyurduk, şimdi korkuyoruz”, “eskiden çocuklar-gençler sabaha kadar sokakta oynarlardı, şimdi Suriyeliler çetelerle dolaşıp bizimkilere sataşıyorlar” vb pek çok şikâyet gündeme getirilmiştir. Bu konuda Valilik ya da Emniyet tarafından yapılan ve Suriyelilerin suç oranlarının ortalamanın bile altında olduğuna dair açıklamalar da halkı tatmin etmekten uzak kalmaktadır. Güvenlik kaygılarının bir başkası Suriye tarafından geleceğinden endişe edilen çocuk felci, menenjit gibi özellikle de çocuklar arasında yayılabilecek salgın hastalıklardır. Değerlendirmelerde “misafirlik” kavramının sıklıkla vurgulandığı gözlenmiştir. Bir ucu “onlar vahşetten kaçan din kardeşi misafirlerimiz”, ile başlayan “olumlu” vurgudan, “misafir, misafirliğini bilmeli, bizim koşullarımıza uymalı” şeklindeki diğer uca uzanan “sınırlayıcı” ve “ötekileştirici” misafirlik vurgusunun her şekli ile karşılaşılmaktadır. Ancak “misafirlik” kavramının olumlu kullanımının krizin ilk bir yılından sonra büyük ölçüde olumsuz ve dışlayıcı vasfa doğru evrildiği söylenebilir. 11 Suriyelilerin Türkiye’den geri gitmeyeceklerine, kalıcı olduklarına yönelik inanç, hem bölgede hem de bölge dışındaki illerdeki yerel halkta gözlenmektedir. Bunun çeşitli güvenlik ve ekonomik riskler getireceği iddiasında olan Türkler içinde Suriyelilere T.C. vatandaşlığı verilmesi fikri, birkaç istisna dışında şiddetle reddedilmektedir. Suriyelilerin bulunduğu iller içinde Hatay’ın sıklıkla mezheple ilişkilendirilen özel durumu ve Suriyelilerin varlığına tepki dikkat çekmektedir. Özellikle Hatay’daki Tepkileri körükleyen tarzda pek çok politik söylem ve gazete yazısına da rastlanmaktadır. Bu konuda çarpıcı bir yazı için Bkz.: Hürriyet Gazetesi, 27 Temmuz 2012: Ertuğrul Özkök: “Arkadaş, Misafirsen Misafirliğini Bil!”; http://www.hurriyet.com.tr/yazarlar/21077508.asp. 11 61 Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan Alevi nüfusun, genelde Hükümetin, özelde ise Sn. Erdoğan’ın Suriye ve Suriyeliler politikasını bir mezhep politikası olarak okumaları, bu tepkide ciddi bir rol oynamaktadır.12 Hatay’daki Alevilerin çok önemli bir bölümü Suriye’den kaçanları “devletine isyan etmiş teröristler” olarak tanımlamaktadırlar. Hatay’ın Reyhanlı ilçesinde yaşanan ve 53 kişinin ölümüne neden olan patlamalar da Hataylıların Suriyeliler konusunda bakışında önemli kırılmalardan birisi olmuştur. Bölgede, mali sıkıntıları olduğu için Suriyeli kadınların “fuhuş yaptıkları” ya da 2.,3.,4. eş/kuma olarak evlendirildiklerine dair yaygın söylentilere sıklıkla rastlanmaktadır. Ancak bu konuda anlatılanlar duyumlara dayanmaktadır ve gerçeklikle ne kadar örtüştüğü kanıtlanmamış tartışmalardır. İstanbul’da yaşayan iki seks işçisi ile yapılan görüşmede, Türkiye’de gelmeden önce de bu işi yaptıkları, karışıklıklar çıkınca Türkiye’ye geldikleri ve işlerine devam ettikleri öğrenilmiştir. Bu seks işçileri, Suriye’den gelenlerin içinde fuhuş mafyasının eline düşerek pazarlanan kadınların neredeyse hiç olmadığını, buna hiç rastlamadıklarını ifade etmişlerdir. Görüşülen Türklerin büyük bölümü bu tip “ahlaksızlık” olaylarını duyduğunu ifade etmektedirler. Türklerin özellikle rahatsız oldukları ve sıklıkla dile getirdikleri konulardan birisi de Suriye’de üniversite okuyan yükseköğretim çağındaki Suriyelilere yönelik alınan bazı tedbirlerdir. Türkler içinde, “bizim çocuklarımız yıllarca uğraşıyor didiniyor, Suriyeli sınavsız ve hatta belgesiz üniversiteye giriyor” değerlendirmesi yapanlara sıklıkla rastlanmaktadır. Sonuç ve Öneriler Türkiye daha önce de toplu göçlere ev sahipliği yapan bir ülke olmuştur. Ancak bu göçlerin önemli bir özelliği etnik ve dini bakımdan tercih edilen ve belirli bir stratejiye yönelik olarak kontrol altında Türkiye’ye gelenlerden oluşmasıdır.13 80’li yıllardan bu yana karşılaşılan İran, Irak, Suriye vb ülkelerden kaynaklanan göç dalgaları ise nispeten komşulardaki geçici sorunlardan kaynaklanmış ve kalıcı bir hal almamıştır. .14 Haziran 2013’de Reyhanlı’da patlayan bombalar sonrasında Erdoğan’ın “Reyhanlı'da 53 sünni vatandaşımız şehit edildi” sözleri Hatay’da ciddi eleştirilere neden olmuştur. Bazı siyasi gözlemcilere göre 2011’de Hatay’da AK Parti %44.64 oyla 1., CHP ise %38.41 oyla 2. İken, 2014’de CHP’nin % 41,2 ile birinci, AK Parti’nin ise % 40,5 ile 2. Parti olmasının nedeni de Suriyelilerdi. 13 Ahmet İçduygu, Sema Erder, Ö.Faruk Gençkaya (2014) Türkiye’nin Uluslararası Göç Politikaları, MiReKoç, İstanbul, pp.99-170.. 12 62 Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan Ancak Suriyeliler ile birlikte Türkiye hem çapı hem de niteliği bakımından tarihinin en büyük göç dalgası ile karşı karşıya kalmıştır. Bu makaleye kaynaklık eden HUGO’nun alan çalışmasında da ortaya çıkan en önemli bulgu, bütün sorunlara rağmen, Suriyeliler konusunda Türk toplumunun gösterdiği olağanüstü yüksek düzeydeki kabuldür. Ancak bu kabulün sınırsız olmadığı ve her geçen gün kendi sınırlarına dayandığı da bir gerçektir. Toplumsal kabul; sayılar ve süreler arttıkça, yerel halkın refah seviyesinde düşüşe, mali durumunda, çalışma imkanlarında azalmaya ve kamu hizmetlerinde aksamalara neden olunca çok hızla değişebilecek bir potansiyele sahiptir. Hatta bu durum 3 yıl boyunca olağanüstü başarılı bir toplumsal kabul ve destek örneği veren yerel halkta yabancı düşmanlığı, ırkçılık, fiili saldırılar ve dışlamaya da yol açabilir. Suriye’den üç buçuk yılda 1,5 milyondan fazla kişiyi kabul eden Türkiye halkının Suriyelilere yönelik yaklaşımı konusunda tek yönlü ve net ifadeler kullanmak yanıltıcı olabilir. Yapılan kamuoyu araştırmalarında ortaya çıkan ve “Suriyeliler gitsin, en azından kamplara kapatılsın” gibi yaklaşımlar,14 ya da özellikle son bir yılda ortaya çıkan bazı protesto ve saldırılar son derece önemli kaygılar yaratmaktadır. Yine de bu bulgular 3,5 yıllık sürede Türk toplumunun toplumsal kabul bakımından ortaya koyduğu genel tablonun son derece olumlu olduğu gerçeğini değiştiremez. Ancak bu sürecin aynı şekilde devam etmeyeceğine, toplumsal kabulün özellikle bazı bölgelerde son derece kırılgan olduğuna dair pek çok örnek özellikle son bir yılda Türkiye’nin pek çok bölgesinde yaşanmıştır, bundan sonra yaşanması da şaşırtıcı olmayacaktır. Türkiye’nin önümüzdeki süreci yönetmek konusunda sadece uzunca bir süre toplumsal kabulün en yüksek seviyede gerçekleşmesine bel bağlaması mümkün değildir. Göçün yönetilmesi ve Türkiye’ye ve Suriyelilere zarar değil, katkı sağlaması için öncelikle kısa, orta ve uzun vadeli projeksiyonların yapılması gerekmektedir. Burada asıl cevabı önemli soru Suriyelilerin Türkiye’de ne ölçüde “geçici-kalıcı” olacakları 14 http://edam.org.tr/Media/Files/1152/EdamAnket2014.1.pdf 63 Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan konusudur. Bu güne kadar Türkiye’deki genel politika anlaşılır nedenlerle “geçicilik” üzerine bina edilmiştir. Ancak bu politika her geçen gün “kalıcılığı” da içinde barındıran kısa, orta ve uzun dönemli stratejileri de içinde barındırması gerekmektedir. Bilindiği üzere kitlesel göç hareketlerinde, eğer kısa süre içinde dönüş gerçekleşmez ise, gelenlerin kalıcılık eğilimi artmaktadır. İşte tam da bu noktada Türkiye’de Suriyelilere yönelik toplumsal kabul konusu öncelikle ele alınması gereken bir konu olarak gündeme gelmektedir. Bir ülkeye yönelik yaşanan ulusaşırı kitlesel göç hareketlerinde, kısa vadede kamu kurumlarının aldığı kararlar ve düzenlemeler önemli ve etkili olsa da orta ve uzun vadede bu göçle ilgili süreci asıl belirleyen yerel halkın bu durumu nasıl algıladığına bağlı olarak gelişecektir. Bu bakımdan toplumsal kabul düzeyi, göç yönetiminde ve buna yönelik kamu politikalarının şekillenmesinde son derece önemlidir.15 Araştırma çerçevesinde yerel halka ile yapılan görüşmelerde, Suriyelilerin bir an önce ülkelerine geri dönmelerini istediklerini, bu olmuyorsa da kamplara yerleştirilmeleri gerektiğini ifade etmektedirler. Ancak bunun kolay olmayacağını ve savaştan kaçan insanların bir biçimde Türkiye’de yaşamak durumunda kalacaklarını da ifade eden Türkler de, “biz onlara kucak açtık, misafir ettik, o zaman misafirliklerini bilmeleri lazım ve bizim kurallarımıza uymaları, bizim huzurumuzu kaçırmamaları lazım” beklentisini ilave etmektedirler. Bütün bunların anlaşılır tepkiler olduğu ve hatta normalde böyle bir sığınmacı dalgası için çok daha sert tepkilerin gelebilirdi. Özellikle 2014 yılında Türkiye’nin farklı yerlerinde Suriyelilere yönelik olarak ortaya çıkan ve tedirginlik yaratan olayların ortadan kaldırılması için Türk makamlarının yeni bir strateji geliştirme gayreti içinde bulundukları en üst düzeyde yapılan toplantılarla duyurulmaktadır. Sürecin yönetiminde ise özellikle kayıt altına alma, topluma güven verme ve toplumun konu hakkında bilgilendirilmesi ve hatta doğrudan dayanışma katkılarının alınabilmesi için çalışmalara ihtiyaç bulunmaktadır. Suriyeliler konusunda Türkiye’deki toplumsal kabul düzeyi son derece yüksekliği son derece önemli bir avantajdır ancak bu durumun sürdürülebilir olması için kamu politikalarının son derece hassas biçimde uygulanması, krizin uluslararası hukuk 15 OECD- Report (2013) The Economic http://www.oecd.org/migration/mig/15516956.pdf 64 and Social Aspects of Migration. Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan ilkeleri ve toplumsal barış-huzur çerçevesinde iyi yönetilmesi gerekmektedir. Sürecin kontrol altında olduğu yetkililerce topluma inandırıcı bir biçimde aktarılmalıdır. Suriyeliler krizinin yönetilmesindeki en ciddi sorun kayıtsızlıktır. Eylül 2014’de Türkiye’deki Suriyelilerin sadece 780 bini yani yaklaşık % 50’si kayıt altına alınabilmiştir. Bu durumun en kısa zamanda giderilmesi gerekmektedir. Kayıtlama hem sürecin yönetilmesi hem de sığınmacılar bakımından hayati önemdedir. Sığınmacılar için alınacak tedbirlerin yerel halkın haklarını ve imkanlarını kısıtlamamasına azami özen gösterilmelidir. Örneğin Suriyelilerden dolayı iş ve çalışma hayatında karşılaşılan olumsuzluklar, ya da sağlık ve eğitim hizmetlerinde yaşanan aksaklıklar giderilmeli; haksız rekabete sebep olan her türlü ekonomik faaliyet ve kayıt dışı çalışmaya engellenmelidir. Yerli ve yabancı STK’ların hem toplumsal kabul ve uyum için, hem Suriyelilerin gündelik hayatına katkı sağlamak hem de yerel halkın Suriyeliler dolayısı ile karşı karşıya kaldığı sorunların giderilmesi konusunda daha fazla inisiyatif almasının önündeki engeller kaldırılmalıdır. Valiler ve Kaymakamlar başta olmak üzere yerel yöneticilerin ve AFAD, Kızılay gibi kurumların temsilcilerinin olağanüstü bir samimiyetle ortaya koydukları çabalar takdir ve teşvik edilmeli, insan merkezli çabaları konusundaki motivasyonlarını yitirmelerine zemin hazırlanmamalıdır. Yerel yönetimlerin başta Suriyelilerin yerleşimleri ve eğitim alanında, konuyla ilgili daha fazla inisiyatif alması sağlanmalıdır. Türkiye’de bulunan Suriyelilerin nitelikleri konusunda ciddi çalışmalara ihtiyaç bulunmaktadır. Suriyeliler içinde yer alan kalifiye insanların mesleklerini yapabilme imkanına kavuşturulması ve hatta bu konuda uluslararası bir imkan sağlanması için acilen bir envanter çalışmalarının yapılması gerekmektedir. BM kaynakları, Eylül 2014’de 1,5 milyona ulaşan Türkiye’deki Suriyeli sığınmacı sayısının 2014 sonuna kadar 2 milyon kişiyi bulacağı tahmininde bulunuyor. Üstelik Suriye’de yaşanan iç savaşın kısa sürede bitmeyeceği, bitse bile, sığınanların dönmesini mümkün kılacak güvenli bir ortamın sağlanması çok uzun yıllar alacağı herkes tarafından kabul edilmektedir. Bu çerçevede, dünyada yaşanan pek çok göç olayının da tecrübeleri ışığında Türkiye’deki Suriyelilerin önemli bir bölümünün sürekli olarak Türkiye’de kalacaklarını iddia etmek çok da yanlış görünmemektedir. Ağustos 2014’e kadar kamplar ve kampların bulunduğu bölgelerde doğan Suriyeli 65 Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum Doç. Dr. M. Murat Erdoğan çocuk sayısı 30 bini aşmıştır.16 Bütün Türkiye’deki Suriyeliler dikkate alındığında Türkiye’de doğmuş Suriyeli bebek sayısının 50-60 bini aştığı tahmin edilebilir. Bu çocukların varlığı bile Türkiye’de yeni bir yaklaşıma ihtiyaç olduğunu göstermektedir. Halen Türkiye’de bulunan Suriyeli sığınmacıların bir bölümü kalıcı olacak ise -ki öyle olacaklarına dair güçlü emareler her geçen gün daha da artmaktadır- Türk toplumu ile bir arada huzur, güvenlik ve uyum içinde nasıl yaşayacağına dair çalışmaların da hemen başlaması gerekmektedir. HUGO’nun özel çalışma alanı olan yurtdışında yaşayan Türkiye kökenlilerin 50 yılı aşan tecrübelerinden de edinilen önemli bir husus olarak, başlangıçta konuyu ciddiye almanın daha sonraki uyum konusunda ne kadar değerli olduğu açıktır. “Misafirlik”, “Geçicilik” hissinin, kısa bir zamanda toplumda ayrışmayı ve sürekli bir ötekileştirmeyi de beraberinde getirdiği bilinmektedir. Bu çerçevede özellikle “olumsuz yargıların ve algıların oluşmasına nasıl engel olunabilir” konusuna da dikkat çekmek ve önlemler almak gerekmektedir. Suriyelilerin kalıcılığı konusunda artık bir ihtimali aşıp fiili duruma dönüşen durumu Türkiye’nin ciddi bir biçimde değerlendirmesi ve sığınmacı politikasını sadece “geçicilik” üzerine bir kriz yönetimi şeklinde değil, aynı zamanda “kalıcılığı” da öngören kısa, orta ve uzun vadeleri olan bir strateji çerçevesinde bina etmesi gerekmektedir. Yapılan bu araştırma çerçevesinde elde edilen bulgular, Suriye’deki krizin daha da karmaşıklaşarak büyümesi; yakın zamanda çözümün, huzurun sağlanmasının oldukça zor görüldüğü bir ortamın oluşması ve dünyada yaşanan örnekler dikkate alındığında, Türkiye’deki Suriyelilerin çok ciddi bir bölümünün artık sürekli olarak Türkiye’de kalacağı ihtimalinin çok arttığı söylenebilir. Bu konuda 500 bin-1 milyon arasında bir tahminde bulunulabilir. Eğer bu öngörünün –kısmen bile olsa- gerçekleşme ihtimali görülüyorsa, birlikte yaşam kültürünün geliştirilmesi için Türk devleti ve toplumunun buna hazırlanması ve Suriyeliler için acilen uyum politikalarının geliştirilmesi gerekmektedir. 16 http://www.ajanshaber.com/turkiye-dogumlu-suriyeli-bebekler-haberi/117366 66 Migration and Citizenship in Greek Law Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis Introduction – The Social and Legal Framework for Migration The Hellenic Republic has made a new attempt to regulate in a coherent and comprehensive way the legal issues related to migration by the Act 4251/2014 that has entered into force on June 1st 2014 and is entitled as “Code of Migration and Social Integration”. It has been preceded by other laws on the same topic that addressed the new situation the country faced since the late ‘80s. It should be borne in mind that Greece has shared for a long time the experience of most Mediterranean countries, in as far as it has been a country exporting a significant percentage of its labor force to more developed places. For this reason, it has insisted upon the national law being applicable on the legal relationships Greek citizens were involved in. The changes related to EC-membership have led to a reverse situation, in the sense that Greeks stopped migrating abroad. School of Law, Aristotle University of Thessaloniki 68 Migration and Citizenship in Greek Law Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis Meanwhile, hundreds of thousands of foreigners established themselves in Greece on the purpose of ameliorating their life. Most of them came from the countries that experienced the political earthquake of 1989, i.e. neighboring Balkan and Black Sea countries. Half of the migrants were Albanians. They were followed by a new migratory wave that brought into the territory people coming from Asian and African countries. Although the country is plagued by a foreseeable economic crisis since the end of last decade, migration into Greece has slowed down, but has not ceased to be a phenomenon with social ramifications that have contributed to shaping a new political landscape. An intense legislative activity was the response of the administration to the issues arising out of the various migratory waves. Given the complexity of the whole question both in a national and in a European context, some inconsistency may be found in the laws addressing the questions related to migration. The law has been amended in 2007 in a favorable way to migrants (Art. 91 para 2 of the Act 3386/2005 as amended in 2007): a) a residence permit of unlimited duration was granted to aliens if they had continuously and lawfully resided in Greece for a period exceeding 10 years, b) a residence permit was also granted to the members of the family that have completed their 21st year of age. This has been criticized as being too favorable for the new holders of residence permits. The State tried to balance the situation as soon as possible by a new provision that has been considered as a turn by those advocating an immigrant-friendly approach: Art. 39 para 1 of the Act 3731/2008 provided for the abrogation of permanent residence permits. They have been replaced by ten-year residence permits that could not be renewed if the third-country citizen and holder of the permit had resided outside Greece more than 2 years during the 10-years period. The legislator made three regularization efforts to legalize illegal immigrants living in the country. In the beginning, few immigrants took advantage of this opportunity, but the second and third attempts have been more productive. The new legislative tool contains 145 articles, most of them being extremely detailed. Therefore the first part of this presentation will focus on some topics the new law deals with. Its second part is going to be dedicated to an issue falling outside the scope of application of the law but being in any event of undoubted importance for migrants: the case-law of the Council of State on the Act 3838/2010 69 Migration and Citizenship in Greek Law Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis regarding the acquisition of Greek citizenship (nationality) by the children of migrants. I. Main provisions of the Code of Migration and Social Integration A. General Remarks The new Code is pursuant to its Article 2 not applicable to a) European citizens, i.e. to persons having the European citizenship (Art. 20 para 1 EC-Treaty), i.e. those being nationals of one of the Member States of European Union, b) to diplomatic agents falling under the scope of application of the Vienna Conventions of 1961 and 1963, c) to the persons protected by virtue of the Conventions of 1951 as political refugees, d) to the persons allowed to reside in Greece upon the basis of provisional protection or waiting for a decision on the request submitted by them on this basis, e) to the persons subsidiary protection has been granted to. It derives that the new law covers a broad spectrum of persons that are in principle unprotected and are not citizens of an EU country. Some of the law’s novelties are underlined as beneficial to migrants in comparison to the rules they replaced: a) Art. 89 ff. provide for the right of the foreigner arriving in Greece to ask for a permit of long stay instead of the former permit of stay of indeterminate time. Furthermore, the holder of such a permit is entitled to seek a working place in other EU countries (see below under II B f) b) There are provisions facilitating the entry and residence of non EU foreigners (see below under I B) c) Art. 108 provides for a more favorable treatment of “second-generation” foreigners who are allowed to renew their residence permit five years after the last permit has been issued. It suffices that they submit their former permit, without being obliged to produce more documents. This means that the procedure is going to be more simple and the foreigner is discharged from the time-consuming and costly task of obtaining documents. This provision is an important step towards 70 Migration and Citizenship in Greek Law Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis integration, although it can be criticized as limiting the benefit for “secondgeneration” foreigners to the renewal of their residence permits, while the granting of Greek nationality is denied (in particular if the case-law of the Council of State is taken into account) d) Art. 70 facilitates the granting of a visa to the members of the same family, notwithstanding the fact that some of these members were residing in Greece without having a permit of residence. e) Children older than 18 years have their own residence permit for three years that can be almost automatically renewed for another three-years period. f) Pursuant to Art. 7, the residence permit is valid for a period of 2 years (instead of one year, as it was previously stated) and can be renewed every three years (instead of every couple of years, as it was previously stated). The renewal of a residence permit is not conditional upon the applicant producing his/her employment contract (Art. 15). This provision has to be assessed in the light of a rise in employment that may affect many foreigners, as it facilitates the renewal of foreigners hit by unemployment. On the other hand the new law is criticized on the grounds that a) it does not regulate in a comprehensive way the organizational issues its application implies for the administration. This criticism should be combined with the fact that the new law is overloaded with a lot of technicalities arising out of its detailed contents b) There is no favorable treatment for the migrants who have lawfully resided in Greece, but failed to renew their permits because of the crisis (for instance, because they lost their job or their social insurance has not been covered). In a nutshell, the new law is securing a broader protection in favor of non EU foreigners in comparison to previous legislation. This development is positive, in particular because it is a proof that the Parliament has not been influenced by views hostile to migration that emerged in the new political landscape created by the unprecedented crisis faced by the country. B. Provisions facilitating the entry and residence of non EU foreigners: 71 Migration and Citizenship in Greek Law Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis Some categories of persons are being granted a preferential treatment. In particular, Art. 16 provides for proceedings facilitating the entry and residence (as well as speeding up the relevant proceedings) of non EU foreigners who come to Greece on the purpose of investing. For any investment, up to ten persons may benefit from this provision, the main aim of which is to promote foreign investment Art. 17 regulates the granting of a special permit of residence to a wide range of non EU foreigners. Some of those benefiting are persons working with companies (foreign or Greek ones) doing business in Greece, artists, clerics of any recognized religion, teachers etc. Art. 18 facilitates the entry and residence of non EU foreigners who come to Greece as seasonal workers. Art. 20 prescribes the conditions under which a permission to stay is to be granted to foreigners who either are economically independent and may cover the cost of their living or have immovable property in Greece, the value of which amounts to 250.000 EUR at least. All these provisions refer to persons that have do not coincide with the average migrant. For the vast majority of migrants the main condition upon which a permit is granted is that they have an employment contract which secures them at least the monthly salary of a non-specialized worker (Art. 16). The permit is delivered if the employee produces the contract and is renewed if its holder proves through the relevant certificates that he has paid the taxes due, has been registered with the relevant social security institution and has actually covered the minimum of working days prescribed by the administration. The permit is also delivered if the migrant wishes to work on a temporary basis (seasonal work). In any case, there is a threshold as to the number of foreigners allowed to work (Art. 11 para 1). It is determined every couple of years by a common decision of several ministers. There are maximum numbers for each of the 13 bigger administrative units and for each working specialization. Art. 19 concerns foreigners who may already be illegally living in Greece. This provision refers to the granting and renewal of permits of stay that may be issued for special reasons for one year, on the condition that the person asking for the 72 Migration and Citizenship in Greek Law Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis permit proves having strong connections with the country (for instance, very good knowledge of Greek, attendance by him or his children of a Greek school, former residence in compliance with the migration law). In particular, foreigners who prove that they have stayed in the country for 10 consecutive years at least do not need to produce any documents in order to prove their strong connections to the country. On the other hand, the person asking for such a permit to be issued or renewed for special reasons remains in a legal vacuum until a decision is issued on his/her request. As a matter of fact, Art. 19 para 5 provides that during all the time period that the request is pending he/she is not considered as having a lawful residence. Art. 21 lays down the framework for the protection of those third-countries citizens who have the right to reside lawfully in Greece. The most important tenets of this protection are the following: a) third-countries citizens who reside lawfully in Greece enjoy a freedom of movement and establishment all over the country (Art. 21 para 1). This freedom can be restricted only in exceptional cases, when it may be contrary to the public interest b) They have the same rights with nationals as far as insurance and social protection are concerned country (Art. 21 para 2 and 3) c) The children of the migrants are on a equal footing with Greek children regarding access to education. This means that in first place they must go to school under the same terms Greek children do country (Art. 21 para 7). They can even be exempted from the duty to produce the required documents in some special cases, if they are unable to do so (for instance if they are coming from regions affected by political unrest or if they are waiting for their residence permit to be granted, Art. 21 para 8). This treatment encompasses their right to study at University (Art. 21 para 10). d) The validity of the residence permit is not affected if its holder leaves temporarily the territory for no more than six months every year, or for a period up to 12 months when this is linked to serious reasons as for instance pregnancy, serious disease or studies in a foreign country or if he returns to his home country in order to comply with his military duties (Art. 21 para 6) 73 Migration and Citizenship in Greek Law Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis e) Some criminal offences are prosecuted by the judicial authorities ex officio, i.e. without a complaint to be lodged by the victim being required (Art. 21 para 5). There are provisions providing for the punishment of acts aiming at racial discrimination (Art. 1 and 2 of the Act 927/1979) or violating the principle of equal treatment irrespective of ethnic origin, race, religious beliefs or social claw, age, disability or sexual orientation (Art. 16 of the Act 3304/2005). f) Another tenet of advantages an immigrant may benefit from is related to the status of blue card worker. Greece has by Act 4071/2012 inserted into its domestic legislation the Directive 2009/50/EC on the entry and residence of third country nationals who are interested in highly qualified employment. The EU Blue Card residence permit means several advantages referring to the professional and personal status of their holders in comparison to the status of other aliens residing in Greece. Art. 41 of the Act 4071/2012 states that this permit can also be granted to third-country nationals already residing legally in Greece. This is beneficial in particular to foreigners who graduate from Greek universities. The new Act states that the blue card is valid for two years, unless the duration of the employment contract is shorter (Art. 114). Its holder has the right of entry and residence in Greece. C. Legal remedies and procedural safeguards in case of denial of the right to stay and reside. If the request for a residence permit is dismissed, or if the competent authorities revoke or refuse to renew the permit, the migrant is entitled to lodge the legal remedies provided for by Art. 25 of the Code. Procedurally speaking, the three cases are not addressed separately. The annulment of the relevant administrative decision is to be requested by the applicant via an action that must be lodged with the competent administrative courts. The remedy has to be lodged within 6 months after the unfavorable decision has been notified to the person concerned (para 3). This gives the applicant enough time to find a lawyer and design the effective 74 Migration and Citizenship in Greek Law Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis exercise of the legal remedies. In comparison, Greek citizens at odds with the administration in any context of administrative dispute must exercise their legal remedies within one or two months after they have been summoned. Moreover, this six months time-limit period can be extended in case of force majeure. It should also be stressed that in the period between the action on annulment and the issuance of the final judgment, the applicant can apply to have the legal effects of the refusal temporarily suspended. If such an application is considered wellfounded on the grounds that it may be harmful to the applicant, although there is likely that the main application (to quash the refusal decision) is going to be accepted, the administrative court orders the provisional suspension of the refusal decision the legal remedy has been lodged against. In such an event, a provisional stay permit for 12 months is granted to the foreigner applicant. This permit guarantees the same rights the foreigner has enjoyed by virtue of the initial permit. It has to be renewed every year until the administrative court hands down its final decision. As administrative courts are following lengthy proceedings that may last for several years, it is likely that the migrant spends many years in the country in any case, even of his/her application is dismissed when the proceedings are terminated. It has to be noted that not all immigrants are allowed to benefit from the legal aid provided to citizens of low income by Act 3226/2004. The beneficiaries are Greek and EU citizens as well as stateless persons habitually residing in a EU member State. Another act, the presidential decree 113/2013, has extended this benefit to beneficiaries of international protection who seek judicial protection. Legal aid is also provided to victims of human trafficking or smuggling. D. Sanctions in case of non-compliance with the relevant provisions on lawful residence and/or work permit Among the main sanctions prescribed by the Code in case of transgressions as to the lawful residence: 75 Migration and Citizenship in Greek Law Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis a) There can be no valid employment contract between an employer and the third-country citizen who does not fulfil the conditions required for a lawful residence in the country (Art. 28 para 1) b) A fine of 1.500 EUR is imposed upon the employer for every foreigner who resides lawfully in Greece, but is working on an illegal basis (Art. 28 para 4) c) It is forbidden to lease immovables to a third-country citizen who does not hold a valid passport or ID and does not have a valid entry visa or residence permit (Art. 29 para 1) d) There are draconian criminal sanctions in case of violations of the migration law. Some examples: i) any person facilitating the illegal entry of a third-country citizen into the territory is punished with jail terms between 5 and 10 years. If these acts are committed repeatedly or with the purpose of earning money, the jail terms faced by the transgressor are between 10 and 20 years (Art. 29 para 5), ii) captains, pilots and drivers of any vehicle who illegally carrier to Greece third-country citizens are facing jail terms between 10 and 20 years for every illegally transferred person. If these acts are committed repeatedly or with the purpose of earning money, the jail terms the transgressor may be convicted to are between 10 and 20 years for every illegally transferred person (Art. 30). If there is a danger for the life of a transferred foreigner, the imprisonment terms provided for by the law are between 15 and 20 years. If the foreigner dies during the illegal transfer, life imprisonment is foreseen against the persons involved in the transfer. The same criminal sanctions threaten all persons involved in the trafficking, i.e. those who are waiting for the foreigner at the border and/or facilitate their transfer and/or are procuring a hiding place. Severe sanctions are not a novelty. However, this did not deter those who keep on committing these acts, as they are lured by the important gainings that this trafficking entails. II. Citizenship as a Vehicle for Integration: Greek Citizenship Granted to the Children of Migrants 76 Migration and Citizenship in Greek Law Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis Acquiring the citizenship (nationality)1 of the host country may be considered as the major step towards integration of the foreigner. The “Code of Migration and Social Integration” contains some minor changes to the existing framework for the acquisition of Greek nationality. This framework has been reshaped by the Act 3838/2010. The recent development of the case-law on this law has triggered a wider discussion on the basic concepts of Greek nationality. It has to be stressed that Greek law on nationality is based upon the jus sanguinis principle. In the 19 century, Greek citizenship has been granted to persons living outside the national territory, if they professed the Christian Orthodox faith and were speaking Greek. Greek law on nationality has always been sticking to the jus sanguinis principle, on the assumption that it was instrumental in maintaining the ties of Greeks living abroad with the home country. This policy was been called into question by the developments in the period 1990-2010, when there has been an important change consisting in the decrease of the number of Greeks living abroad and the increase of foreigners who arrived in the country with the purpose of working and living. The main trend in domestic law has been the granting of citizenship to foreigners who were able to prove their Greek origins, mainly to persons coming from Albania or the former Soviet Union, where important Greek minorities have been living for a long time. Despite the basic commitment to the jus sanguinis principle, Act 3838/2010 has introduced a major change in matters of citizenship. The main way to grant Greek citizenship to aliens residing in Greece has always been the naturalization of aliens, whereby it is required that an adult immigrant has legally resided in Greece for a period of 7 consecutive years before the submission of his/her request (Art. 5 of the Code of nationality). In addition, the request must meet some other conditions: in particular the applicant must have sufficient knowledge of the Greek language, history and culture and be able to participate actively in the political life of the country. 1 Both terms are used on an equal footing: while European legislation usually refers to citizenship, domestic law prefers the term “nationality”(for instance the relevant British Act concerns nationality). It is in this context that some parts of the case-law under scrutiny in this part of the text have to be construed, in particular because there is a clear connection between granting Greek citizenship/nationality and the ties of the alien to Greek nation. According to the first judgment, these ties must not be presumed to exist. 77 Migration and Citizenship in Greek Law Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis Art. 1 para 2 of the Act 3838/2010 has introduced a special procedure leading to the acquisition of Greek citizenship in view of regulating the situation of secondgeneration migrants, i.e. the children that have been born or brought up in Greece by foreign parents. Under the previous legal framework, the minor children of legal migrants enjoyed the same rights their Greek counterparts were taking advantage from (access to healthcare and education). The same was true for minor children of illegal aliens who were granted the free access to education as well as the healthcare system. However, there was a limit to the integration of second generation immigrants, as it has been difficult for them to become Greek citizens. According to the new provisions, a foreigner who has been born in Greece or has attended a Greek school for six years is entitled to become Greek citizen. He may submit the relevant request within the first three years after he is considered as an adult (i.e. after having completed his 18st year, according to Greek law). His parents can also submit the request after his/her birth or at the end of the 6-year school attendance. The constitutionality of these provisions has been at stake within the framework of proceedings initiated before the Supreme Administrative Court, the Council of State. This Court has delivered by a majority of 6 votes to 1 the decision Nr. 350/2011, by which it has been held that Art. 1 para 2 of the Act 3838/2010 was contrary to several constitutional provisions (Art. 1 par. 2 and 3, 4 para 3, 16 para 2, 21 para 1, 25 para 4 and 51 para 2 of the Constitution of 1975). At the same time, the right of aliens to participate as voters and/or as candidates in local elections has also been found contrary to the Constitution. The common denominator of all constitutional rules above mentioned is the use of the word “nation”. That is why it is rightly held that the main interpretation issue concerns this legal term. The nation is defined in this judgment as “an entity that transcends in time the living community of persons and the geographic limits of the Greek State……it encompasses the present as well as the future generations, whose interests the State policy is bound to serve”. It derives that the Parliament has the right to circumscribe the criteria for the attribution of the citizenship. There is however a limit to this prerogative as the foreigner must have substantial connections to the Greek nation. 78 Migration and Citizenship in Greek Law Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis According to the view that has prevailed with the court, nationality is considered as a means to be used in order to protect the nation, and the Parliament has to comply with this basic approach. The same approach led the judges to emphasize the importance of the jus sanguinis principle as a cornerstone for the policy on nationality. From this point of view, the conditions set by Art. 1 para 2 of the Act 3838/2010 were deemed to be purely formal, as there is no substantial control as to whether the alien who becomes Greek citizen is voluntarily accepting the core values of the Greek nation. In other words, the new law on citizenship lacks any safeguards allowing the administration to assess in any concrete case whether the foreigner benefiting from this way of acquiring the Greek nationality has strong connections to Greece. As this judgment was not unanimous while it related to an important issue, the Council of State decided in full chambers on the constitutionality of the new provisions. The judgment Nr. 460/2013 upheld the first decision and confirmed the unconstitutionality of these provisions, albeit on a different basis. While the decision rendered in 2011 has held that it has to be assessed in any concrete case whether the foreigner acquiring the Greek nationality has strong connections to Greece, the judgment handed down by the Council of State in plenary session focuses on the need to establish substantial criteria on a general basis, without requiring an assessment for any case separately. The Court considers that the main criterion is a genuine link of the foreigner to the Greek State and the Greek society. There is a shift from the nation to the State and the society. This also entails a shift from the jus sanguinis principle to the jus soli principle, as the judgment implies that connections arising out of the foreigner’s residence in the territory may create strong connections justifying the attribution of Greek nationality. Art. 1 para 2 of the Act 3838/2010 is considered to be contrary to the Constitution on the grounds that the criteria set by it for the attribution of Greek nationality are inappropriate as to establishing the substantial connection of the immigrant to the Greek State. To this respect the Court mentions the migration policy of the years 1991-2008 in order to substantiate that the legal residence of the parents in Greece does not prove that they have been actually integrated into the Greek society. The constitutionality of the provisions at issue was based upon their providing “only typical criteria for the acquisition of Greek 79 Migration and Citizenship in Greek Law Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis nationality by alien children (i.e. legal stay of parents in Greece/school attendance) without being connected to substantive criteria demonstrating the existence of a genuine link”. This judgment has not been unanimous. Thirteen members of the Court took the view that a genuine link of the immigrant to the Greek State should not be a requirement for the attribution of the nationality. A separate dissenting opinion of one judge is interesting as it is based upon the idea that the criteria to be used for the attribution of nationality should aim at facilitating the integration of the alien into the Greek society. This case-law has compelled the administration to suspend the application of the law on nationality, because the latter has been declared contrary to Constitution. Furthermore, it has triggered a new discussion on the policy to be followed in this matter. For this reason, it can be mentioned as a telling example on the how difficult it is for a society to strive for the integration of migrants. 80 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle 1. Morocco: from a country of emigration and transit to a country of destination and immigration. The number of irregular migrants in Morocco is hard to quantify, but according to official estimations (Ministry of Interior cited by the Moroccan Association for the Study and Research on Migrations - AMERM), there are currently 35000 to 40000 irregular migrants in Morocco, from around 86 different nationalities. Most of them are Sub-Saharan Africans. Many migrants come to Morocco legally, at Mohammed V Airport in Casablanca for example, but they overstay their visa period or are unable to renew their residency permit after a while. Others enter Morocco irregularly, either through the southern border with Mauritania, or through the eastern border with Algeria Moroccan NGO Droit&Justice and its Legal Aid Programme for Refugees in Morocco 82 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle and primarily through the border cities of Maghnia in Algeria and Oujda in Morocco. Morocco has always been known as a country of emigration and transit to Europe. Many migrants hope to reach Europe from the Moroccan coasts1 or to cross into the Spanish enclaves in Morocco: Ceuta and Melilla. But Morocco has become a country of forced immigration for those who came to Morocco with the idea of crossing into Europe and were finally unable to fulfill their goal. On the other hand, Morocco attracts more and more migrants from European countries, not only retired people, but also workers. Morocco is currently a country of emigration, transit AND immigration. The majority of Sub-Saharan migrants living in Morocco is from West Africa and includes people who are forced to flee their country because they are persecuted there or due to factors such as climate change or a lack of resources. Others are victims of mafia involved in human trafficking. 2. The dramatic situation of migrants in Morocco in recent years : The dramatic events of Ceuta and Melilla in 2005 brought international attention to Sub-Saharan migration in Morocco and the brutal living conditions that migrants faced in the country. In September of 2005, thousands of Sub-Saharan migrants stormed the fences surrounding the two Spanish enclaves of Ceuta and Melilla. At least eleven migrants were shot dead, hundreds were seriously injured. Many of them were arrested, put into trucks and dropped off in the no-man’s land along the border with Algeria, without food or water. “299 migrants rescued from 31 boats in the Strait of Gibraltar”, El Pais, August 11, 2014, article available on line at the following address: http://elpais.com/elpais/2014/08/11/inenglish/1407761588_516491.html (accessed on September 4, 2014). 1 83 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle 2.1 Criminalization of the irregular entry and stay in Morocco and its consequences : Law 02-03 on the entry and stay of foreigners in the Kingdom of Morocco, illegal emigration and immigration (hereafter Law 02-03)2 was adopted on November 11, 2003, in the context of European Union (hereafter EU) pressures for stronger migration controls in Morocco. Law 02-03 criminalizes irregular entry and stay in the Moroccan territory: “Any foreigner entering or attempting to enter Moroccan territory, in violation of Article 3 of this Act, or who remained on Moroccan territory beyond the period authorized by his visa, except in cases of overriding circumstances excuses recognized as valid, shall be punished by a fine of 2,000 to 20,000 dirhams and imprisonment of one to six months, or one of these penalties3.” As a consequence of their lack of legal status, migrants cannot work legally, rent an apartment, access to basic services such as education for their children or health care. This increases their vulnerability and exposes them to risks of abuses and exploitation. Many of them have no other choice than to beg or prostitute themselves to survive. Children and women are the most vulnerable. They are also victims of police and military aggressions or racism from Moroccans4. In many regions in Morocco, especially in the Oriental region (Oujda/Nador), at the border with Algeria, Sub-Saharan migrants live in forests under shelter or in abandoned houses. Among them, potential asylum seekers living in the cities of Oujda or Nador had a difficult time traveling to the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) in Rabat because they are afraid of taking the train and getting caught, or simply because they do not know about the UNHCR or because of their lack of financial means. “Entry and Stay of Foreigners in Morocco, Emigration and Irregular Immigration” (Law 02-03), November 11, 2003, enacted by Royal Decree, Dahir n° 1-03-196. 3 Ibid., article 42. 4 Doctors without Borders’ report, “Violence, Vulnerability and Migration: Trapped at the Gates of Europe”, March 13, 2013, available on line at the following address: http://www.msf.org/sites/msf.org/files/migrants_in_morocco_report.pdf (accessed August 16, 2014). 2 84 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle Irregular migrants are subjected to exploitation, violence and abuse by security forces, criminal bands, mafias involved in human trafficking and sometimes by the Moroccan population. Those who abuse them do it with impunity since they know that their victims will be treated as criminals because of their lack of legal status. They will have no protection from the Moroccan authorities or at least will not go to the police to complain for fear of being arrested and deported. The results of a survey realized en 2012 by the NGO Doctors without Borders based in Oujda provide an overview of the extent of violence experienced by the majority of Sub-Saharan migrants in Morocco: 63% of respondents reported having experienced violence in Morocco. Based on their answers, most of the time, Moroccan security forces are responsible for acts of violence (64%), followed by Moroccan offenders (21%) and Spanish security forces – Guardia Civil (7%)5. 2.2 Abuses by security forces : Irregular migrants in Morocco have been victims of violence by Moroccan, Spanish and Algerian security forces. The most sensitive area remains near the two Spanish enclaves of Ceuta and Melilla, but also at the border with Algeria, where raids used to occur regularly and with violence6. For years, irregular migrants have faced raids and collective deportations in a no man's land along the border with Algeria or Mauritania, in desertic zones where they are left sometimes at night and without food or water. The Moroccan security forces require them to go straight and to cross the border, where they are then threatened and abused by the Algerian police, who compelled them to return to Morocco. They are also exposed to criminal groups involved in human trafficking 5 Ibid., p.12. As for example, during a raid in Nador in April 2012, two migrants were arrested. They tried to escape by jumping while the bus was on its way to Oujda for deportation. Both victims were evacuated to hospital Hassani in Nador, where one of them succumbed to his injuries. This dramatic event was reported by the Moroccan newspaper Au Fait: http://www.aufaitmaroc.com/maroc/societe/2012/4/13/un-immigre-clandestin-trouve-la-mort-ensautant-dun-autocar-en-marche-pres-de-nador#.U90pt-N_v85 (accessed on August 2, 2014). 6 85 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle operating along the border, acting with impunity. In other words, authorities play ping-pong with these individuals, at the expense of their human dignity and safety. Even pregnant women and unaccompanied minors have been deported, but also asylum seekers and refugees, in violation of the national and international obligations of the Kingdom of Morocco7. The central problem relates to the gap between theory and practice, especially vis-à-vis the international conventions that Morocco has ratified. Even refugees or asylum seekers owning an official document from the UNHCR in Rabat were deported8. The documents in question were at best ignored and at worst torn up by security forces9. Currently, a Spanish judge is investigating the cooperation between the Moroccan security forces and the Spanish ones to contain the assault of 400 migrants on the fences of Melilla on June 18, 2014. A video shows Moroccan security forces biting migrants, while Spanish ones putting them back to Morocco10. On October 3, 2014, the Chief of Guardia Civil had to appear in Court in Melilla11. In urban areas, in Rabat or Tangier for example, migrants also face abuses from the police. On December 4, 2013, during a raid by the police in Tangier, a young 7 Article 29 of the Law 02-03, op. cit. (note 2), specifically forbids the return of refugees and asylum seekers to places where they would be exposed to cruel, inhuman or degrading treatment or where their lives or freedom are threatened. 8 In 2011, 80 refugees were arrested and released. In 2012, 230 refugees were arrested and for the first three months of 2013, the UNHCR in Rabat reports more than 200 arrests, in “Maroc: les demandes d’asile ont doublé en un an”, CHAUDIER Julie, Yabiladi, June 21, 2013, article in French available on line at the following address: http://www.yabiladi.com/articles/details/18045/maroc-demandes-d-asile-double.html (accessed on August 2, 2014). 9 Human Rights Watch’s report, “Morocco: Abuse of Sub-Saharan Migrants. Ill-Treadtment Persists in Moroccan, Spanish Border Operations despite Rabat’s Reforms”, February 2, 2014, pp. 50-52, available on line at the following address: http://www.hrw.org/sites/default/files/reports/morocco0214_ForUpload_0.pdf (accessed August 16, 2014). 10 “Melilla: Un juge enquête sur la collaboration hispano-marocaine concernant le mauvais traitement des migrants”, El Hadji Mamadou Gueye, Yabiladi, August 8, 2014, article in French available on line at the following address: http://www.yabiladi.com/articles/details/28423/melillajuge-enquete-collaboration-hispano-marocaine.html (accessed on September 4, 2014). 11 “Melilla: Le chef de la Guardia Civil poursuivi pour les expulsions de migrants au Maroc”, CHAUDIER Julie, Yabiladi, October 4, 2014, article in French available on line at the following address: http://www.yabiladi.com/articles/details/29918/mellila-chef-guardia-civil-poursuivi.html (accessed on October 11, 2014). 86 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle Cameroonian died falling from the fourth floor, third death in three months during police raids in Tangier12. More recently, on September 1, 2014, 25 migrants were arrested and transferred to Mohammed V Airport in Casablanca for deportation, as a punishment for having participated in a demonstration in Tangier after the murder of a young Senegalese by Moroccans on August 30, 201413. 2.3 Abuses by criminal groups involved in human trafficking : Smugglers and criminal groups between Maghnia in Algeria and Oujda in Morocco use extortion, threats, intimidation, physical and sexual violence and torture against migrants. Mafias involved in human trafficking operating along the border Morocco-Algeria can act with impunity, considering that their victims have no legal status, then are seen as criminals by the Moroccan authorities. They will not receive any kind of protection. In practice, victims do not go to the police to complain for fear of being arrested and deported. The NGO Doctors without Borders reported a great amount of rapes, unwanted pregnancies among migrant women and cases of sexually transmitted diseases. 35% of sexual violence survivors they took in charge from 2010 to 2012 were victims of human trafficking14. “Tanger: La mort d’un Camerounais déclenche la colère des migrants”, Yabiladi, December 5, 2013, article in French available on line at the following address: http://www.yabiladi.com/articles/details/21448/tanger-mort-d-un-camerounais-declenche.html (accessed on September 4, 2014). Also RFI: http://www.rfi.fr/afrique/20131205-maroc-tensiontanger-apres-mort-suspecte-migrant/ (accessed on September 4, 2014). 13 “L’Etat marocain face au meurtre de Charles Ndour : expulsions de victimes et témoins !”, GADEM, September 5, 2014, press release available on line at the following address : http://www.gadem-asso.org/L-Etat-marocain-face-au-meurtre-de (accessed on October 11, 2014). 14 Doctors without Borders’ report, “Violence, Vulnerability and Migration: Trapped at the Gates of Europe”, op. cit. (note 4), p.25. 12 87 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle Arrived in Oujda, migrants have to pay fees to a chairman to be allowed to integrate migrant ghettos, where they find precarious shelter, but no guaranty for their safety. 2.4 Racism, stigmatization and abuses by Moroccan gangs and offenders : Migrants in Morocco report a great amount of discrimination from Moroccan nationals regarding their undocumented status and some even state that they experience discrimination based on the color of their skin. The criminalization of any Moroccan who is seen helping a Sub-Saharan migrant appears to play a role in the discrimination that many migrants experience from the Moroccan population15. The press in Morocco is a key indicator for how Sub-Saharan migrants are perceived in the public space. Both arabophone and francophone press had to publish racist front-pages and headlines. In September of 2005, the weekly magazine Achmal (nr. 283) characterized African migrants as “black crickets” invading the country. In January of 2012, the newspaper Al-Massae claimed that Sub-Saharan African women were largely responsible for the spread of HIV/AIDS in Morocco16. “Black peril” is another example of outrageous front-page and article, in the francophone magazine Maroc Hebdo17. Migrants in Morocco also face abuses by Moroccan nationals: aggressions, stabbing, robbery etc18. Moroccan gangs act with impunity because they know that 15 Law 02-03, op. cit. (note 2), article 52. Cited in “Recrudescence de la repression envers les migrants au Maroc – Une violence qu’on croyait révolue”, CMSM and GADEM, September 11, 2012, p.8, available on line at the following address: http://www.gadem-asso.org/IMG/pdf/2012_09_02-NoteCMSM_GADEM_pdf.pdf (accessed on August 16, 2014). 17 NAJIB Abdelhak, “Le Péril Noir”, Maroc Hebdo, November 4, 2012, article in French available on line at the following address: http://www.marochebdo.press.ma/index.php/component/content/article/37-recherche-archive/5231-le-peril-noir (accessed on August 2, 2014). 18 As for example, on May 14, 2012, a young Sub-Saharan migrant living in the poor area of Takadoum in Rabat was killed in a grocery by a Moroccan national, in “Maroc: un Subsaharien tué 16 88 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle their victims will not complain to the police as they have no legal status in the country. On August 14, 2013, a young Senegalese was stabbed at the bus station of Kamra in Rabat by a Moroccan for having simply refused to cede his place on the bus. His refusal has cost him his life19. On August 14, 2014, in Tangier, fifty Moroccans armed with machetes and knives have tackled Sub-Saharan migrants20. Two weeks after, on August 30, 2014, a 26-year-old Senegalese was killed in Boukhalef district (Tangier) by Moroccans, while several of his friends were attacked and injured by dozens of Moroccans without police intervention21. 3. The new migration policy in Morocco initiated since September 2013 : 3.1 Causes of change : In 2003, under pressure from the EU, the Kingdom of Morocco adopted a "national strategy to fight against illegal immigration". The first pillar of the strategy was the creation of the Ministry of Interior’s Directorate of Migration and Border à l’arme blanche dans une épicerie”, TCHOUNAND Ristel, Yabiladi, June 15, 2012, article in French available on line at the following address: http://www.yabiladi.com/articles/details/11339/maroc-subsaharien-l-arme-blanche-dans.html (accessed on August 16, 2014). 19 “Dernier hommage à Ismaila Faye, le Sénégalais tué au Maroc”, HARIT Fouad, Afrik.com, August 20, 2013, article in French available at the following address: http://www.afrik.com/dernier-hommage-a-ismaila-faye-le-senegalais-tue-au-maroc (accessed on September 4, 2014). 20 “Maroc: violences racistes contre les migrants à Tanger”, Bladi.net, August 17, 2014, article available on line at the following address: http://www.bladi.net/violences-racistes-migrantstanger,40080.html (accessed on September 4, 2014). 21 See http://www.amdh.org.ma/fr/communiques/sit-in-halt-racisme (AMDH press release accessed on October 11, 2014). 89 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle Surveillance. The second was the adoption of the Law 02-0322 on November 2003, 11, which prioritizes a repressive and security-oriented approach. There is no reference is this law to political, economical and social rights for migrants, despite that Morocco ratified the International Convention on the Protection of the rights of all migrant workers and members of their families23 in June 21, 1993. Law 02-03 was adopted in a context marked by the terrorist attacks committed in Casablanca in May 16, 2003, and was presented to the Moroccan Parliament at the same time as a law against terrorism24. Thus, this law tends to strengthen repression and an insidious correlation is established between migration, crime and terrorism. The tendency is the same in other countries in the region, such as Mauritania 25, Algeria26, Tunisia27 and Libya28, which does not result from a concerted regional policy, but from the political influence of the EU aiming at stopping migrants. The absence of any form of cooperation between the countries of the Maghreb leads to the proliferation of illegal activities, human and arms trafficking, especially at the borders. In the context of the Arab Springs, Morocco reacts to the February 20 Movement29 by adopting a new Constitution on July 1, 201130, which states in its Preamble to the values of human rights. Fundamental freedoms are recognized for all and thus also for foreigners. The article 30 states that “Foreigners enjoy the basic freedoms recognized to Moroccan citizens, in accordance with the law. Those of them who reside in Morocco can participate in local elections in accordance with the law, “Entry and Stay of Foreigners in Morocco, Emigration and Irregular Immigration” (Law 02-03), November 11, 2003, enacted by Royal Decree, Dahir n° 1-03-196, op. cit. (note 2). 23 UN General Assembly, International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their Families, December 18, 1990, A/RES/45/158, available on line at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b3980.html (accessed on August 16, 2014). 24 “Law on the fight against terrorism” (Law 03-03), May 28, 2003, enacted by Royal Decree, Dahir nº du 26 rabii I 1424. 25 Mauritania adopted a law against smuggling of migrants in 2010. 26 Algeria adopted a Law on the entry, residence and circulation of foreigners in Algeria on June 25, 2008. 27 The Tunisian Law 1975-40 of May 14, 1975 regarding passports and travel documents was modified by the Law 2004-6 of February 3, 2004. 28 Legislative reforms in Libya in 2004, 2005 and 2010. 29 On February 20, 2011, thousands of Moroccans rallied in the capital, Rabat, to demand a new Constitution to bring more democracy to the country. 30 Constitution of Morocco, July 1, 2011, enacted by Royal Decree, Dahir no 1-11-91 (July 29, 2011). 22 90 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle the application of international conventions or practices of reciprocity. The conditions for extradition and granting asylum are defined by law.”31 The role of a dynamic civil society is undeniable in the recent developments in favor of migrants, as human beings, in Morocco. Moroccan NGOs and unofficial Sub-Saharan African associations, such as the Council of Sub-Saharan Migrants in Morocco32 and the Collective of Sub-Saharan Communities in Morocco, are keys in the civil society network that supports Sub-Saharan migrants and refugees. In Morocco, the Sub-Saharan migrants’ organizations are very efficient, even with no official recognition whatsoever by the Moroccan Government. A significant number of Sub-Saharan Africans now consider Morocco as a country of destination. This change is reflected in the Kingdom’s migration strategy, which has evolved as it opened the door to diversified economical partnerships with SubSaharan countries. At the United Nations, Morocco now calls for his initiative "African Alliance for Migration and Development"33, which focuses on a common African vision and humanitarian principles governing migration issues, but also on the close link between immigration and development. 3.2 Key-dates and main content of the new migration policy in Morocco : During summer 2013, aggressions against Sub-Saharan migrants have been particularly frequent and serious. Nevertheless, the Kingdom of Morocco has continued to express its will to respect its international obligations and the provisions of its new Constitution regarding fundamental rights and freedoms. 31 Ibid., article 30. This article states the issue of asylum, which is an important innovation compared to the former Constitution of 1996. 32 The Council of sub-Saharan Migrants in Morocco was founded after the events of Ceuta and Melilla in 2005. 33 See “Morocco calls at UN for African alliance for migration and development”, MAP, October 1, 2013, available on line at the following address: http://www.moroccoworldnews.com/2013/10/107146/morocco-calls-at-un-for-african-alliancefor-migration-and-development/ (accessed on August 16, 2014). 91 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle The new Constitution of the Kingdom of Morocco granted special status to the former Consultative Council of Human Rights, now the National Human Rights Council, in an attempt to bridge the gap between the civil society and the Government. The Council is considered as the “intermediary” in domains related to human rights. On September 9, 2013, the National Human Rights Council presented to the King Mohammed VI a thematic report entitled “Foreigners and Human Rights in Morocco: for a radically new asylum and migration new policy”34. In its report, the National Human Rights Council makes a highly critical assessment of the situation of migrants and refugees in Morocco and urges the government to define a new immigration policy respectful of Morocco’s international commitments relating to migrants, asylum seekers and refugees. At the same time, the Kingdom of Morocco was presenting in Geneva its official report on the implementation of the International Convention for the protection of the rights of all migrant workers and members of their families. The United Nations Committee on Migrant Workers, for its part, made the same very critical observations regarding the situation of migrants in Morocco35. The recommendations of the National Human Rights Council have shed the light mainly on the following four issues: 1) refugees and asylum seekers, 2) irregular migrants, 3) victims of human trafficking and 4) migrants with legal status in Morocco, especially workers whose rights are not respected and who are often discriminated. National Human Rights Council’s report, “Foreigners and Human Rights in Morocco: for a radically new asylum and migration new policy”, English version of the conclusions and recommendations available on line at the following address: http://cndh.ma/sites/default/files/documents/CNDH_report_-_migration_in_Morocco.pdf (accessed on August 3, 2014). 35 United Nations Committee on Migrants Workers, “Concluding observations concerning the Initial report of Morocco”, CMW/C/MAR/CO/1, September 18, 2013, French version available at the following address: http://www2.ohchr.org/english/bodies/cmw/docs/co/CMW.C%20MAR.CO.1_fr.pdf (accessed on August 16, 2014). 34 92 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle The National Human Rights Council highlights in its report the necessity of involving all social actors and international partners in the new immigration policy for it to succeed. Regarding the press, the National Human Rights Council “urges the media and Moroccan journalists: - to refrain from broadcasting any message inciting intolerance, violence, hatred, xenophobia, racism, anti-Semitism and discrimination toward foreigners; - to promote a balanced journalistic discussion and analysis of immigration by focusing also on its positive aspects; - to combat stereotypes and negative discourses on migration; - to actively contribute to awareness against racism and xenophobia.”36 On September 10, 2013, the King Mohammed VI gave to the Government “His Very High Guidelines” to develop a new asylum and immigration policy, in accordance with all the international conventions ratified by the Kingdom of Morocco and based on a humanistic and legalist approach. The very reactive way the King Mohammed VI gave His instructions to the Government shows how crucial the migration issues have become. In this perspective, the Moroccan Government created four committees in September 2013: - an ad-hoc committee responsible for the review of 853 refugee cases already recognized by the Representation of the UNHCR in Rabat; - another ad-hoc committee in charge of setting the criteria for the case-by- case regularization of irregular migrants; - an interdepartmental committee responsible for upgrading the legal and institutional framework for asylum and the fight against human trafficking; - an interministerial commission on diplomatic action to boost regional and international cooperation. 36 National Human Rights Council’s report, op. cit. (note 34), p.7. 93 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle The Royal Initiative also supposed the creation of a new department dedicated to migration affairs within the Ministry in charge of Moroccan leaving abroad. On September 25, 2013, the National Office for Refugees and Stateless persons37 officially reopened, after being closed for nine years, to review the cases of refugees recognized by the UNHCR38 and to provide them with a refugee card (549 refugee cards delivered for the moment). This refugee card is an official document provided by the Moroccan authorities, enabling refugees to get a residency permit and therefore to work, to rent an apartment etc. This represents a significant improvement of the situation of recognized refugees in Morocco. For many years, the refugee card provided by the UNHCR in Rabat would only allow refugees to be tolerated on the Moroccan territory39. However, refugees recognized by the UNHCR were not granted with a residency permit nor the right to work. Thus, the UNHCR has expressed its satisfaction with these developments40. The King Mohammed VI’s speech to the Nation on November 6, 2013, during Green March anniversary, sent a strong political signal within the Royal initiative for a new migrant policy in Morocco: “The special relationship between Morocco and countries of Sub-Saharan Africa are not only political and economic. These 37 The National Office for Refugees and Stateless persons was created by the Royal Decree 2-571256, August 29, 1957. From 2004 to September 25, 2013, its activities were suspended. 38 On July 20, 2007, the UNHCR and the Government of Morocco signed an agreement according to which the UNHCR was responsible for registration of asylum seekers, Refugee Status Determination, assistance, but also for finding durable solutions for refugees including self-reliance in Morocco, voluntary repatriation, and strategic use of resettlement to third countries. According to article 1 of the 1951 Geneva Convention relating to the Status of Refugees, acceded by Morocco on November 7, 1956, a refugee is a person “owing to well-founded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion, is outside of the country of his nationality and is enable or, owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country”. 39 It was even risky for them to travel in the North part of the country since the UNHCR documentation was there at best ignored and at worst torn up by security forces. 40 “...Et le HCR exprime sa satisfaction”, Infomédiaire, September 26, 2013, article in French available on line at the following address : http://www.infomediaire.ma/news/maroc/et-le-hcrexprime-sa-satisfaction (accessed on August 18, 2014). 94 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle are, basically, human relationships and secular spiritual. Given the situation in some of these countries, many of their citizens immigrate to Morocco legally or illegally. Once a gateway to Europe, our country has turned into a destination of residence. (…) Due to the significant increase in the number of immigrants from Africa or Europe, we have urged the Government to develop a new comprehensive policy on immigration and asylum issues, according to a humanitarian approach consistent with international commitments of our country and respectful of the rights of immigrants.” 41 On January 2, 2014, the Moroccan authorities launched an exceptional operation to give residency permits to irregular migrants. The Interior Minister Mohamed Hassad and Migration Minister Anis Birou explained that the regularization would last one year and that 25.000 to 40.000 would have the opportunity to benefit from it. 83 special offices were created all over the country to receive irregular migrants’applications. According to a governmental circular of December 19, 2013 (not published), the regularization will benefit to the following categories of migrants: foreigners married with Moroccan citizens or foreigners owning a residency permit in Morocco, their children, foreigners with a contract of employment, foreigners who are able to prove that they have been in Morocco for five years or longer and foreigners with serious illness. However, these criteria seem very difficult to fulfill. How are irregular migrants living even for years in desperate conditions in Morocco supposed to prove that they have been in the country for five years or longer? Likewise, how are irregular migrant workers supposed to dispose of an employment contract? In June of 2014, a national commission was created to take in charge the monitoring of the regularization process and to review rejected cases42. This “The King Mohammed VI’s speech to the Nation to celebrate the 38 th anniversary of the Green March”, November 6, 2013, available in French on the following address: http://www.bladi.net/discours-roi-mohammed-6-marche-verte.html (accessed on August 22, 2014). 42 See: http://www.cndh.ma/fr/article/operation-exceptionnelle-de-regularisation-installation-dela-commission-nationale-de-suivi (accessed on August 22, 2014). 41 95 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle commission, composed of representatives of different ministries and members of the civil society, decided that a residency permit would be provided to all migrant women, even if they have been in Morocco for less than five years. According to official datas of September 9, 2014, among 17 757 applications received from citizens from 101 different countries, 5742 were accepted (32%): 3075 men and 2667 women43. 4. Challenges of the new migration policy in Morocco : 4.1 The necessary implementation of a national legal and institutional framework on migration issues : Morocco has ratified the following treaties: the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, the International Covenant on Civil and Political Rights, the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, the Convention on the Rights of the Child and the 1990 International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their Families (ratified on June 21, 1993). Morocco has joined the following treaties: the 1951 refugee Convention on November 7, 1956, the 1967 Protocol on April 20, 1971 and the Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa. Morocco was the first country in Africa to adopt a national legislation on asylum. The Royal Decree of August 29, 1957, agreeing on the modalities for the implementation of the 1951 Refugee Convention, has led to the establishment of a National Office for Refugees and Stateless persons and an Asylum Appeal Instance within the Ministry of Foreign Affairs44. However, this step has not led “5742 sans-papiers ont été régularisés et 549 demandes d’asile acceptées”, Le Matin, September 11, 2014, article in French available on line at the following address: http://www.lematin.ma/express/2014/immigration-illegale-au-maroc_5742-sans-papiersregularises-et-549-demandes-d-asile-acceptees/208802.html (accessed on October 11, 2014). 44 Article 2 of the Royal Decree 2-57-1256, August 29, 1957, op. cit. (note 37), states that the national Office for Refugees and Stateless Persons “recognizes the status of refugee of any person under the mandate of the UN High Commissioner for Refugees (UNHCR) or who meets the definitions from Article I of the Geneva Convention of 28 July 1951”. 43 96 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle to the establishment of a national asylum procedure. As a result, the UNHCR has until now been responsible for Refugee Status Determination in Morocco45. The UNHCR has recognized relatively few refugees in Morocco. Most are from Ivory Coast, the Democratic Republic of Congo and Iraq46. Up until September 2013, no Moroccan residency permits were allowed to UNHCR-recognized refugees, despite the fact that Law 02-03 states that a residency permit is issued to refugees, their wife and children47. Without these permits, UNHCR-recognized refugees have not had full access to the basic services such as housing, health care or education, which they are entitled to by the 1951 Refugee Convention. Currently, the Moroccan authorities, with the support of UNHCR, are preparing for the introduction of a legislative and institutional framework on asylum. Unfortunately, the legislative process is taking longer than expected, leading to a worse situation of people seeking asylum in Morocco. UNHCR is not allowed anymore to officially recognize refugees and the Moroccan authorities, in the absence of a new law, are not able yet to register asylum seekers, do Refugee Status Determination and organize protection of recognized refugees. In addition to asylum issues, Morocco must adopt a new law to fight against human trafficking and must reform Law 02-03, which is far from being in accordance with the international conventions ratified by the country and contains provisions that violate major international texts on human rights. Three drafts are ready (one on asylum, another one to fight against human trafficking and the last one on migration issues), but not presented yet to the Parliament. Regarding human 45 UNHCR, which has been present in Morocco since 1959, signed a cooperation agreement with Morocco on July 20, 2007, enacted by Decree 1-08-90, October 20, 2008. 46 “2013 UNHCR regional operations profile - North Africa. Morocco”, UNHCR, January 2013, available on line on the following address: http://www.unhcr.org/pages/49e4860d6.html (accessed on August 22, 2014). 47 Law 02-03, op. cit. (note 2), article 17. 97 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle trafficking issues, the main challenge will be to ensure an effective protection for victims. 4.2 Integration of migrants in the Moroccan society: To be successful, the new migration policy in Morocco should include strong measures to integrate migrants in the Moroccan society. Providing irregular migrants with a residency permit is not an end in itself. The new migration policy should guarantee to migrants access to necessities such as a stable employment, health care, basic social services, education for children, as well as access to justice with no discrimination. To design such an innovative policy, a choice has to be made between an approach only based on charity and humanitarian assistance and a right-based and participatory approach. In this regard, a conference was organized by the Moroccan Ministry in charge of Migration Affairs on March 10-11, 2014, on the theme “The new migration policy in Morocco, which integration strategy?”48. The goal of this conference was to share with the civil society on how to build an integration policy involving migrants as real actors contributing to the development of the country. The conference day, conventions were signed between the Moroccan Ministry in charge of Migration Affairs and associations (even with migrant organizations) aiming at implementing programs dedicated to the integration of migrants, such as learning support for children, social assistance, dialectal arabic class for adults, vocational training, income-generating activities etc. However, it is still too early to draw conclusions on their efficiency. In terms of professional integration, the national preference opposed to migrants is probably a real obstacle. As for health care, the idea would be not to exclude anymore migrants from the Moroccan medical assistance scheme (RAMED, “Actes du Séminaire international sur l’intégration des immigrés au Maroc sous le thème: la nouvelle politique migratoire au Maroc, quelle stratégie d’intégration?”, Moroccan Ministry in charge of Migration affairs in collabotation with the International Organization for Migration (IOM) and the Swiss Confederation, March 10-11, 2013. Another conference was held in Rabat on July 23, 2014, on the theme of humanitarian assistance to migrants in Morocco. 48 98 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle which is a membership that gives access to free health services to the Moroccan indigents). To be noted that, on October of 2013, a first significant measure, greeted by all, was taken to facilitate the access to school to migrants’ children 49. 4.3. The asymmetrical dialogue with the European Union on migration issues: States in the Maghreb are considered by the EU as strategically essential in the fight against illegal migration. The new migration policy in Morocco cannot be seen in isolation from the pressure from the EU to secure its borders and to prevent irregular migrants from reaching its territory. The EU’s migration and asylum strategy is to keep migrants out of the EU by enhancing the capacity of countries of transit like Morocco to stop the flow of migrants. The EU, through its border security mechanism FRONTEX, and especially Spain, has offered millions of Euros, security training and personnel to Morocco, in order to cultivate this partnership50. In June of 2013, Morocco signed a Mobility Partnership Agreement with the EU51, which reaffirms common objectives in managing migration and commits to open negotiations on the readmission in Morocco of Moroccan nationals, but also third country nationals who transited through Morocco to Europe52. The unequal balance of power that characterizes the dialogue between countries of transit like Morocco and the EU leads to prioritize a security-based approach, to the detriment of development, humanitarian and human rights issues. The Mobility Partnership “Circulaire relative à la scolarisation au Maroc des enfants migrants d’Afrique Sub-saharienne et du Sahel”, 13X487, Ministère de l’Education Nationale, October 9, 2013. 50 Frontex, the European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union, was established in 2004 to coordinate the management of migration on the EU’s external borders. Also, Morocco and Spain cooperate bilaterally in the management of their shared borders and sea areas. 51 “Joint declaration establishing a Mobility Partnership between the Kingdom of Morocco and the European Union and its Member States”, Council of the European Union, June 3, 2013 (6139/13 ADD 1REV 3), available on line at the following address: http://ec.europa.eu/dgs/homeaffairs/what-is-new/news/news/2013/docs/20130607_declaration_conjointemaroc_eu_version_3_6_13_en.pdf (accessed on August 1, 2014) 52 Two of the Mobility Partnership stated objectives were “to strengthen cooperation on migration and development” and “to combat illegal immigration, networks involved in the trafficking and smuggling of human beings, and to promote an effective return and readmission policy while respecting fundamental rights.” 49 99 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle Agreement proposes a model to encourage Morocco to exacerbate its fight against immigration, instead of supporting the establishment of a humanist migration policy in the country. If Morocco is a country that is very conscious of its international image and advanced status vis-à-vis the EU, its key trading partners and economical strategies are probably evolving. The King Mohammed VI’s official visits in different countries of Sub-Saharan Africa recently demonstrate a desire to diversify business partnerships. No readmission agreement has been signed with the EU yet. The joint declaration establishing a Mobility Partnership between the Kingdom of Morocco and the EU and its Member States is a political declaration of intention and does not bind parties. In a recent article, Professor Belguendouz, researcher at the University of Rabat-Agdal53, analyses the situation in these terms: why Morocco should assume the responsibility to repatriate citizens of third countries who have gone through many borders before arriving in Morocco, especially as the EU wants the Kingdom to play the role of gendarme while criticizing the treatment made to Sub-Saharan Africans in its territory? In addition, as soon as none jurisdictional control is provided in the implementation of such a readmission agreement with the EU, it is not respectful of basic human rights standards. On June 27, 2014, the EU and Morocco launched in Rabat a project called “Support the EU-Morocco Mobility Partnership” for three years54. On this occasion, a memorandum was signed between the Moroccan Ministry in charge of “Le partenariat de mobilité entre le Maroc, l’Union Européenne et ses Etats membres, ou la politique de la carotte au bout du Bâton”, BELGUENDOUZ Aldelkrim, July 15, 2014, available on line at the following address: http://www.maglor.fr/maglor/index.php?option=com_k2&view=item&id=3589:le-partenariat-demobilite-entre-le-maroc-l-union-europeenne-et-ses-etats-membres-ou-la-politique-de-la-carotteau-bout-du-baton-partie-iv&Itemid=132 (accessed on September 4, 2014). 54 “Le lancement officiel du projet soutenir le partenariat pour la mobilité UE-Maroc”, Medias 24, June 27, 2014, available on line at the following address: http://www.medias24.com/Asuivre/12733-Lancement-officiel-du-projet-soutenir-le-partenariat-pour-la-mobilite-UEMaroc.html (accessed on September 4, 2014). 53 100 Morocco: the migration policy is changing in Morocco Maud Depresle Migration Affairs, the EU Ambassador in Rabat and the Director of France Expertise International. A donation of 5 million Euros was done by the EU for this project. One of the objectives of this project is to support institutions and organizations of the civil society in Morocco for the reintegration of migrants and repatriation programs from Europe. As a conclusion, this dilemma for Morocco should not be an excuse for a statu quo on migration issues and respect of migrants’ rights in the country. So, the idea would be for the Kingdom of Morocco to continue its efforts to design a new migration policy respectful of its international commitments, while pursuing its resistance to the readmission of migrants from the EU. As for the EU, capacity building should be used to provide meaningful support for Moroccan government efforts to better protect refugees and asylum seekers and to promote respect for the human rights of all migrants, rather than to negotiate readmission agreements. 101 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah* The United Nations High Commissioner for Refugee states that “India with its history, culture, tradition, is today an example of generosity in the way it has opened its borders to all people who have come looking for safety and sanctuary. There are Tibetans, Afghans, Myanmarees (Burmese) in India and it has maintained an open door policy for all. India has a generous approach in relationship to all people and a proof of that is, the granting of long-term visas and work permits to refugees. We consider India a more reliable partner in the world to guarantee that people who need help will find a place. And more importantly, at a time, when there are so many close borders in the world, and many people have been refused protection, India has been generous.”1 The Additional Session Judge of Delhi, Ravindra Kumar Sastry while sentencing four Bangladeshis with thirteen years of imprisonment for allegedly involved in a robbery case in South Delhi, made a statement that “if the illegal migrants from neighbouring countries are counted together, they might form a population equal to a country of * Assistant Professor of Law, National Law University and Judicial Academy, Assam, (India). 1 Uday India, The Politics of Immigration, available at http://www.uday/india.in/english/content _20april2013/cover-story.html (last visited on October 1, 2014). 102 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah moderate size. They deprived local residents from their meagre incomes by pumping in cheap labour... the chief secretary is asked to identify the foreigners living in Delhi illegally and ensure that they are sent back to their respective countries as early as possible.2 The issue of illegal migrants creating ruckus in India is not just restricted to neighbouring countries like Bangladesh only. The incidents of massive rioting by Nigerians in December 2013 in Goa or the issue of drug syndicates and prostitution rackets being run by a large number of Nigerians across the major cities of India have posed major challenges, in the absence of a comprehensive Indian approach to deal with such kind of issues. Migration is fundamentally the story of human race and it has been an ongoing phenomenon since the dawn of civilization. It is an integral aspect of life on this planet earth. Migration is tied to the human spirit which seeks adventure, pursues dreams, and finds reasons to hope even in the most adverse circumstances. Now, we are a world of states and a world of people on the move.3 In ancient times, migration usually took place in small groups, such as tribes or clans, whereas today it is generally by individuals or families. However, unlike on the past, when migration involved establishment of new habitations in fertile and virgin lands, migration today is characterised by movement of population from one country to another with people and cultures of their own. Consequently, it raises issues regarding loyalty, development and security of the migrated country. Virtually, all states attempt to manage their borders, controlling the flow of persons in land out of the state, especially migrants. However, not all countries are successful to 2 Pathikrit, Why Does not India have a National Immigration Policy, available at http://news.oneindia.in/feature/why-doesn-tindia-have-a-national-immigratio-policy1382886.html#infinite-scroll-1 (last visited on October 1 2014). 3 The ‘Human Development Report 2009’ stated that overwhelming majority of people who move so inside their own country. The report estimated an approximately 740 million people or internal migrants, which is almost four times as many as those who have move internationally. The report further stated that among people who have moved across national border just over a third move from a developing to a developed country. Besides most of the world’s 200 million international migrants move from one developing country to another or between developing countries. See United Nation’s Development Programme, “Human Development Report 2009, New York, 2009, pp. 1-2. There were an estimated 192 million international migrants in the world in 2005, accounting for 3 percent of the world population, with the developed countries hosting 60 percent (115 million) of them. In 2005 only about 77 million international migrants lived in developing countries. United Nations, “International Migration Report 2006: A Global Assessment, New York 2009”. 103 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah manage their borders. At present, the fight against ‘illegal immigration’ 4 has become a problem of growing scale for many countries. The situation is much more complex in India: and the country (India) is yet to fully realize its long term implications. Ironically, the issue of illegal migration is highly emotive and sensitive in India and governments have failed to give due consideration of the existence of the serious phenomenon. While the issue of migration has been exploited politically, there has been no serious attempt to evolve a national policy to respond the issue. Till date the measures to control the illegal migration in India are highly inadequate. The entry of illegal migrants and other undesirable aliens in to India has posed a serious threat not only to India’s democratic set up but also to the security of India particularly, in the North East region and Jammu and Kashmir. The problem has attained gigantic proportions as it is evident from an estimated population of about 18 million foreigners living unauthorized in India.5 It has aggravated the employment situation, distorted the electoral rolls in some states and has created violence in some parts of the country. The unlawful activities of migrants such as smuggling of narcotic drugs, spreading terrorism and other such activities, demand utmost importance to adopt administrative measures like border fencing, modernized electronic surveillance system as well as effective legislation, etc. to deal with the menace.6 The issue has attained importance 4 Migration involves (more or less) the permanent movement of individuals across symbolic or political boundaries into new residential areas or communities. Marshall Gorden Dictionary of Sociology , OUP, Oxford and New York 1998, p. 415. There are two forms of migration: (a) internal migration- movement of people from one area of a country to another for the purpose or with the aim of establishing a new resident; (b) international migration- movement either, permanently or temporarily of people from their country of origin or of habitual residence to another country. International migration can be: (1) immigration-people moving out of the country; (2) immigration-people coming into the country. “Illegal Migration” both emigration and immigration) refers to inter-country movement of people not in accordance with national laws and immigration. See N. Amarjeet Singh, A Study on Illegal Immigration Into North east India: The Case of Nagaland, IDSA Occasional Paper No. 8, November 2009, Institute for Defence Studies and Analysis, New Delhi, p. 4 available at http://www.idsa.in (last visited on August 13, 2014). The Indian Citizenship Act, 1995 defines an immigrant as a foreigner who entered India: (1) without a valid Passport or other prescribed travel documents; (2) with a valid passport or other prescribed travel documents but remains in India beyond the permitted period of time. The Indian Citizenship Act, 1955, section 2 (1) (b). For further discussion see, Hiranya K. Nath and Suresh Kr. Nath, Illegal Migration Into Assam: Magnitude Causes and Economic Consequences, Sam Houston State University, Department of Economics and International Business Working Paper, No. 10-06, December 2010, pp. 9-11, available at www. Shsu.edu/~tcq001/paperfiles/wp10-06-paper.pdf (last visited on August 21, 2014). 5 Law Commission of India, 175th Report on the Foreigners (Amendment) Bill, 2000, September, p. 2. 6 Ibid. 104 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah and urgency in the context of the problem posed by illegal migration especially from across the borders and delicate security situation arising there from. Situational Review India provides a unique picture of herself in the global platform. India is rapidly gaining ground in the international scenario as a popular destination for foreign traveller’s international students and even for some others who opt to migrate to this mystical land, which has caught much of their fancy and amazement. The irony is that in the study o9of the in international migration processes, poor and developing countries like India are rarely recognized as receivers of migrants from other poorer countries. They are considered instead as senders of ‘asylum-seekers’, illegal migrants, and professional immigrants destined for richer countries in the west. Challenging these stereotypes in international migration research, this paper examines the intensification and complexity of immigrants’ situation in poorer countries like India. India’s response to Pakistani migrants India, being an ancient civilization, accepted new races and new people at various stages of history. Even the invaders made India their home and got submerged in the Indian society. Different people and different races lived together in peace and harmony for ages. That is how various religions Zoroastrianism, Judaism, Islam and Christianity came to the India sub-continent and merged with Indian society. Culturally, all these immigrants and their ideas including religions not only co-existed but also prospered in India. The Indian culture got enriched in the process. There has been give and take process between the immigrant’s cultures and that of the indigenous ones, reflected in food habit, dress, language, art and architecture. ‘Unity in diversity’ became India’s strength. 105 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah However, the turmoil began with the entry of the British initially as traders and subsequently with their acquisition of political power in India.7 The British needed cheap labour for their plantations and industrial establishments not only in India but in other parts of the world under their political authority. Such labour they ensured through inter-country and intra-country migration of labour. Since 1920 they moved people to serve as labourers from eastern region of Bengal to Assam for developing their tea industries.8 Later on, the political divide of the people on the basis of religion ultimately lead to the partition of the country resulted into the largest rapid and unprecedented migratory movement in the world history.9 India had to absorb the bulk of the migrants. Partition was not only event that resulted in large scale population. Prosecution of various sections of the people in the newly created state of Pakistan also resulted in the flow of people into India. India adopted a secular and democratic set up in spite of being the Hindu majority nation and made it ‘tryst with destiny’ accommodating people of all religious denominations giving equal opportunity for development and progress to them. The state of Hindu in Pakistan is best defined by the fact that their population percentage has shown an exceptional decline. At the time of partition, the population of Hindu was merely 20 percent.10 Now, it has been reduced to 1.6 percent of its total population of about 180 million.11 The socio-political environment in Pakistan has made the minorities Pak-Hindu more vulnerable to be easily victimized of religious prosecution, and thus, is frightened and continued fleeing outside to save their lives.12 The marginalized Hindu and Sikh 7 Ibid, p. 3. Ibid. 9 18 million people crossed the artificially fashioned border between India and Pakistan during 194647. See Savita Verde-Naqavi, Uprooted and Unwelcomed, the Hindu, 6 June, 1999. 10 Mahesh Kaul, Hindu Refugees from Pakistan are India’s Moral responsibility, available at http://www.niticentral.com/2013/04/25/hindu-refugees-from-pakistan-are-indias-moral-responsibility70439.html, (last visited on October 1, 2014). 11 Al Jazeera, Pakistani Hindus ‘Unwelcome’ in India, available at www.aljazeera.com/indepth/features/2014/02/Pakistani-hindus-unwelcome-india-20142106301221, (last visited on August 20, 2014). About 95 percent of Pakistan Hindu population is concentrated in its southern provinces of Punjab and Sindh. 12 The ever increasing trends of religious fundamentalism and terrorism in Pakistan have made the minorities more vulnerable to be easily victimized of religious prosecution thus, are frightened and continue fleeing outside to save their lives. Hindu, Sikh, Christian in Pakistan are particularly soft target 8 106 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah minorities prefer migrating to India seeking it as their spiritual home. Mainly the Hindu have had last resort been migrating overwhelmingly since last two decades to settle in their neighbouring desert of Rajasthan (India) where they claimed their ancestral roots and kinship, similar culture, and language as well as spiritual and religious freedom, also resembling ecology and livelihood patterns, etc. According to Human Rights Commission, Pakistan (HRCP), religious intimidation against Hindus has caused both internal displacements form the frontier provinces and Baluchistan to the cities around Karachi and Hyderabad, and external migration which saw 1600 to 1000 families in 2012-13 flee to India.13 In spite of such migration movement, since the British left India in 1947-diving the land into Muslim majority Pakistan and Hindu majority Indiaminorities on either side have often feel unwanted and unwelcomed in the land of their birth.14 A great number of people had become victims of the hostility of the India-Pakistan relations. In Pakistan they are targeted because they are Hindu and in India, they are vulnerable because they are Pakistanis.15 After having crossed over into India and with no intention of returning home, the sole identity for many continues to be, ironically their Pakistani passports, and on its expiry, they become stateless person. India witnessed an influx of Hindus from Pakistan who entered India in groups legally to escape the continuous atrocities inflicted on them by the Pakistani state and society.16 and victim of atrocities include foreseeable conversion to Islam, kidnapping or forced conversion and force marriages of young Hindu girls kidnapping and rapes of Hindu women, kidnapping for ransom, violence or harassment by law enforcement agencies, murders and Hindu and various other criminalized tactics are also being used against the Hindu minorities in Pakistan. (Indiaracist.com, an Appeal by Pakistani Hindu Refugee in India, available at http://twocircles.net/2014feb19/appealpakistanihindu refugeesindia.html#.U LNN6MVVi1s, (last visited on August 14, 2014). For detail, see Al Zajeera, supra note 11 and Mahesh Kaul, supra note 10. 13 Quoted by Al Jazeera supra note 11. According to Seemant Lok Sanghatana, A Rajasthan based Organization- Fighting for the rights of Pakistani Hindu migrants, almost 120,000 Pakistani Hindus are now known to lived in India, and approximately 1000 Hindu people migrate annually to Rajasthan along in the hope of securing Indian citizenship. Ibid. 14 For instance, Ramesh Pawar, who came to India in November 2013 states “I am qualified enough to earn on my merit in India, but no one is willing to hire me once they know I’m from Pakistan… my life was dark in Pakistan where I had to hide my identity as a Hindu. And now, in India, my life continues to be in darkness as I have to hide I’m Pakistani” Al Jazeera, supra note 11. 15 As stated by Assad Iqbal Butt, member of Human Rights Commission Pakistan (HRCP), quoted by Al Jazeera, supra note 11. 16 For example, in January, 2014 the influx of the group of 480 Hindus from Pakistan arriving in India on pilgrim visa to participate in the Maha Kumbh, have refused to go back to their native place after revealing incident of gross human rights violations being perpetrated on them by the state and society of Pakistan. 107 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah Pakistan has clearly defined its stand –“it has no place for Hindu minorities. As such, India needs to patronise these people, not because they are Hindu but because India, being the secular polity and the cultural fountainhead of Hinduism, has a moral and human responsibility to act as the saviour of these landless people.”17 Where on the one side there is no sound minority protective legislative mechanism in Pakistan which leads an increasing exodus of Pak Hindus towards India mainly Rajasthan, while on the other head both at national and state government level there doesn’t prevail any conducive refugee friendly receiving / absorption policy and mechanism. India’s response to Tibetan migrants The developments in Tibet also resulted in exodus of a large number of people from Tibet and migration to India. In March, 1959 the Dalai Lama Tenzin Gyatso,18 escaped from Tibet and fled to India (after the suppression of an uprising) and he was followed by about 80,000 Tibetan refugees. Over the course of the following years, thousands of Tibetans followed him – aristocrats and peasants, rich and poor, monks and lay people, and whole families from villages and towns around Tibet, thus making the beginning of a movement from Tibet to India which continues to the present. As the United Nations High Commissioner for Refugee (hereinafter UNHCR) stated “India hosted some 110,000 Tibetan refugees as of the end of 2001.”19 There are different groups of Tibetans, who arrived in India since 1959 viz. first group arrived between 1959 and 1979; second group arrived between 1980 and 1993; third 17 Quoted Mahesh Kaul, Supra No. 10. Mohammad Ali Jinnah, the founder of Pakistan, had once remarked on the fate of minorities that “the treatment of minorities in India (read Muslims) will act as safeguard towards the minorities in Pakistan (read Hindus).” Id. It sends a massage that Pakistan has failed to protect its minorities and India has every reason to question the policy of persecution adopted by Pakistan towards the Hindus. Ibid. 18 Between the seventeen century and 1959, the Dalai Lama was the head of the Tibetan Government, administering large portion of the country from the capital of Lahasa. Tibetan Buddhists believe in Dalai Lama to be one of the innumerable incarnations of Buddha. 19 Carole McGrunahar, “Kashmir and Tibet : Comparing Conflicts, States and Solutions”, India Review (Washington DC), Vol. 2, No. 1 (July, 2003), P. 157 : Bibhu Prasad Routrary, “Tibetan Refugees in India : Religious Identity and the Forces of Modernity, Refugee Survey Quarterly (UNHCR), Vol. 26, Issue 2, 2007, PP. 79-90, at p. 79 see for details. A report of Tibet Justice Center, “Tibet’s Stateless Nationals II : Tibetan Refugees in India, September, 2011, available at (www.tibetjustic.org) (last visited 28 September, 2014). 108 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah group arrived between 1994 and 1999 and the fourth group arrived from 2000 onwards. After the Dalai Lama’s flight into exile following the 1959 Lhasa Uprising, thousands of Tibetans followed him into India. To cope with the massive influx of Tibetans and a potential humanitarian crisis, the Indian government set up transit camps for the new arrivals and provided them with basic assistance – shelter, medical treatment, and rations. Considering their situation, that their exile would be long term, India also created programs to provide temporary work for some of the Tibetans. India limited is support to humanitarian support.20 By November, 1959, nearly 30,000 Tibetans had arrived in India. They were received and sheltered in temporary camps, which had been designed to house for fewer people them those who eventually ended up residing in them.21 This first wave of Tibetan refugees benefited from logistical, financial, and other aid programs sponsored by India and various non-governmental organisations (NGOs), at time aided by international assistance.22 The Government of India, in co-operation with the Central Tibetan Administration (CTA),23 issued Registration Certificates (RCs) to the majority of Tibetans arriving during this time. While the Registration Certificates did not, and do not, indicate that their bearer enjoy any formal legal status, the Indian government has, to date, allowed Tibetans holding Registration Certificates to reside in specifically allocated areas of India as a matter of discretion and executive policy. 24 Besides, despite their informal identification as “refugees”, none of these Tibetans, including the Dalai Lama received refugee, or other legal status. Tibetans who fall within this group, despite being, for the most part, informally resettled in remote regions of India, do not qualify as refugees UNHCR, “India. Information on Tibetan Refugees and Settlements”, available at (http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/v+x/home/opendoc.htm?ibl = RSDCOI & page=research & id = 3f51f90821) (last visited 8 September, 2014). 21 A report, Tibet Stateless Nationals II, supra note 19, p. 7. 22 Ibid. 23 For example, India first Prime Minister, Jawaharlal Nehru, facilitated a range of programs designed to help the new arrivals, including the society for Tibetan Education and several Tibetan refugee handicraft centers. Ibid, p. 8. 24 In 1960, India relocated the Dalai Lama and the fledgling Tibetan Government-in-exile (TGIE) from Mussorrie to McLeod Ganj, Dharmasalain the state of Himachal Pradesh. The TGIE, which later became known as the Central Tibetan Administration (CTA). 20 109 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah under Indian law. Nor, in practice, can they become Indian citizens. They remain, legally, stateless.25Although they lacked formal legal status, they could, in practice, enjoy much greater freedom, security and human rights in India. In the early 1960s until the late 1970s, relatively few Tibetans managed to escape to India26, and, therefore, India’s policies toward undocumented Tibetans remained relatively stable for two decades. Between 1986 and 1996, nearly 25,000 new Tibetan refugees arrived in India, increasing India’s aggregate ethnic Tibetan population by about 25 percent27. The Indian government did not offer them any form of legal status. It also largely ignored common practices by which new arrivals were able to obtain Registration Certificates. They used to reside in or near the previously established “formal” Tibetan settlements blending in with the post – 1959 population and keeping a low profile. In 1994, the Indian government and the Central Tibetan Administration (CTA) formalised this de facto policy of “voluntary repatriation”. In January, 1995, the CTA issued regulations for the treatment of new arrivals, which, among other things, effectively ended the ability of new arrivals to acquire Registration Certificates. It is because of the changes of policy new arrivals faced an increasingly insecure environment in India. For example, some interviewers expressed the Tibet Justice Centre (TJC) about incidents in which Indian officials’ threatened new arrivals with forced repatriation to China – a clear violation of the principle of non-refoulement, the bedrock principle of customary international law that prohibits returning persons to the state where they will face persecution28. Tibetans without Registration Certificates were also detained from time to time, and the detaining Indian authorities often held them under threat of deportation until the CTA or Tibetan community paid a “fine” for 25 Ibid. Ibid. 27 Soon after the 1959 Lhasa Uprising, Chinese authorities strictly curtailed Tibetans’ freedom of movement, staunching the flow of Tibetans into Nepal and India Chinese border police prevented Tibetans from fleeing to India to escape persecution during precisely the period when Chinese authorities perpetrated the most widespread, systematic, and severe human rights abuses against Tibetans, viz, from the early 1960s until the late 1970s, roughly the years of the notoriously brutal Cultural Revolution. Ibid, pp. 8-9. 28 Ibid. p. 9 26 110 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah their release29. At present, India and the Central Tibetan Administration have been trying to establish a better system for the issuance of RCs and other documentation to Tibetans currently residing in India. Each year between 1500 to 3500 new Tibetans arrive in India30. About 75 percent of Tibetans in India live in the 37 formal settlements and 70 or so informal settlements (or communities).31 About 20,000 Tibetans live in the 200 Tibetan Buddhist monasteries or nunneries which are located in proximity to the formal or informal settlements.32 Today, about 150,000 Tibetans live in India, according to the government reports. Approximately 80,000 Tibetans who arrived in the first and largest wave received resident permits and they were offered low-paying public works jobs by the India government. However, more recently, the Tibetan refugees have not been welcomed many denied residence permits in India. This changed stance is attributed to India, of late, accepting China’s claim on Tibet, apparently in exchange for China’s acceptance of Sikkim as part of India.33 29 See, e.g., Gretchen Borchett, The Safe Third Century Practice in the European Union : A Misguided Approach to Asylum Law and a Violation of International Human Rights Standards, COLUM. HUM. RTS. L. REV. Vol. 33, No. 473, pp. 480-90 (2002) (canvassing authorities indicating that nonrefoulement has acquired the status of a binding norm of customary international law, which therefore binds even those states, India included, that have not ratified the 1951 Refugee Convention or is 1967 Protocol); see also Ministerial Meeting of Status Parties to the 1951 Convention and or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, December 12 to 13, 2001, Declaration of States Parties to the 1951 Convention and / or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 4, U.N. Doc. HCR/MMSP/2001/09 (January 16, 2002), available at (http://www.unhcr.org/refworld/ docid/3d60f5557.htm) (last visited on 15 September, 2014) (noting “the continuing relevance and resilience of this international regime of right and principles, including at its core the principle of nonrefoulement, whose applicability is embedded in customary international law”)’ Elihu Lauterpacht & Daniel Bethlehen, The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement : Opinion, 216, p. 149 (2003), available at (http://www.unhcr.org/publ/ PUBL/419c75ce4.pdf) (last visited on 15 September 2014) (“(N) on-refoulement must be regarded as a principle of customary international law.”). 30 TJC Report, supra nate 19, p. 11. For example, in 2002, the Indian Superintendent of Police for Kangra which includes Dharamsala, issued a statement indicating that India would seek to fine or deport not only Tibetans lacking RCs, but also Tibetans who had obtained RCs by pretending to be decendants of the first wave of Tibetan refugees. TJC Report II, note 8, p. 11. 31 Ibid, p.16. Ibid. 33 In 2007, World Tibet Network news reported that about 134,000 Tibetans live in exile; of these about 100,000 reside in the Dharamsala region alone. World Tibet Network News, September 23, 2007. Central Tibetan Relief Committee, Tibet in Exile, available at (http://www.tibet./net/en/index. php?id=9) (last visited 20 September 2014). 32 111 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah Besides, a number of other events also led to the exodus of people from other countries to India. For example, Chinese aggression against India in 1962; the second attack by Pakistan in 1965; the insurgency problem in Sri Lanka resulting in migration of a large number of Sri Lankan Tamils to Tamil Nadu; the coming of many Afghans to India after the takeover of Afghanistan by Taliban and the infiltration into Kargil. Such events, in varying degrees, have been responsible for entry into India of foreigners as refugees and illegal migrants. India’s response to Burmese migrants As reported in 2013, of the 7,300 asylum seekers registered with the UNHCR in New Delhi, a majority of them are from Afghanistan and Myanmar34. An estimated 60,000 Afghans fled to India after the Soviet Union invaded Afghanistan in 197935. Thousands were come when the Taliban took power in 1992. Furthermore, since suppression of democracy in Myanmar in 1990s, India lost a large and growing Burmese refugee population, range from 50,000 to 10,000, the majority of whom are chin ethnic minorities.36 India does not officially recognise Burmese as refugees. India generally tolerates the presence of Burmese immigrants, but does not afford them any legal protection, leaving them vulnerable to harassment, discrimination, and deportation,37 particularly in Delhi. A great number of Burmese immigrants are in Mizoram, where they find employment in the formal sector, like restaurants and factories. Wage discrimination and unemployment are much more prevalent. May employers take advantage of their In June 2003, in a jointly issued “Declaration of Principles of Relation and Comprehensive Cooperation” and annexed memorandum of understanding, India for the first time expressly recognised Tibet as ‘part of’ China. 35 Uday India, supra note 1. 36 Ibid. 37 Refugee International, Field Report, December 9, 2009, available at (www.refugeesinternational.org) (last visited 27 September 2014). Burmese refugees in India live primarily in two places : the Northeast states of Mizoram and, to lesser extent, Manipur, and the capital city of Delhi. Estimates for the Northeast, where the refugee population is predominantly Chin, range from 50,000 to 100,000. The UN Refugee Agency (UNHCR) has registered between 3,000 to 4,000 Burmese living in Delhi, also primarily Chin, and estimates that over 600 Burmese are finding their way to Delhi each month. Ibid. 34 112 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah illegal status and refugees feel powerless to do anything if they are harassed. Sexual harassment by Indian locals against the refugee community is widespread, including incidents of rape. Where abuses have been reported to the police, no action has been taken by police. Consequently, most women prefer not to report cases of sexual harassment or rape.38 In contrast to Mizoram, access to basic services, such as education and healthcare are major challenges for the Chin refugee in similar to Mizoram, there is stricter enforcement of proper documentation requirements. As in Mizoram, the money needed to pay for fees and school uniforms is much more prohibitive. While most Chin refugees in Mizoram have never heard of UNHCR, many have reported that they are aware that some protection and assistance is available in Delhi, and also opportunities for resettlement to third countries.39 Delhi is the only place where refugees can register rand UNHCR and receive some limited assistance from the international community. This potential access to assistance and resettlement has fuelled greater migration to Delhi in recent years, although the conditions of Chin refugees find there are often for worse them what they have left in Mizoram. India’s response to Tamil migrants from Sri Lanka Ethnic Tamils from Sri Lanka began fleeing to India in response to the civil war that broke out in 1983 between the government and the Tamil Tigers, who wanted an independent Tamil state on the island. As of late 2008, about 73,000 Sri Lankan refugees were living in 117 camps across southern India, mainly in Tamil Nadu.40 The World Refugee Survey prepared by the United States Committee for Refugees and 38 Without any formal recognition as refugees, the Chin in Delhi suffered numerous challenges. Because they look different from the local population, the Chin refugees are easily targeted for discrimination as foreigners. Inability to communicate of many Chin refugees either in English or Hindi also subject them to prejudice and daily hardship. Women refugees in particular are vulnerable to extensive assault and harassment in Delhi. Ibid. 39 Ibid. 40 Ibid. 113 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah Immigrants (USCRI), noted that nearly 411,000 refugees were residing in India as of December 2008.41 Among the refugees in India the Sri Lankan Tamil refugees remain a concern because of their continuous mass exodus into India sine 1983 is much higher them into other countries.42 According to a statistical report brought out by the Government of India, there are more 100,000 ethnic Sri Lankan Tamils residing in the India State of Tamil Nadu, which account for a minimum figure of 68,000 living in 112 government-run camps and 32,000 outside the camps43. For a period of almost 26 years these people have been residing in the Indian subcontinent, working as daily wage labourers with no hope of a bright peaceful future. The UNHCR has tried to repatriate the refugees but the Tamil refugees have been reluctant to go back to their home country, citing economic hardship, loss of habitation in their home land and gross human rights abuses. Although India does not recognise the refugee status designations of the Office of the UNHCR, it “typically does not refoule them either”. The UNHCR’s refugee certificates do not protect refugee from detention for their illegal presence within India. Tamil refugees are not entitled residence permits, but the Tamil Nadu government does issue Tamil refugee identity documents.44 The Sri Lankan refugees have access to essential relief assistance from the Tamil Nadu government on humanitarian grounds.45 Sri Lankan refugees can access free medical services from government hospitals. In addition, they can claim financial assistance for major medical treatment from the state government.46 Sri Lankan 41 Uday India, supra note 1. USCRI, World Refugee Survey 2009: India, USCRI, Washington, 2009, available at (http://www.refugees.org/resources/refugee-warehousing/archieved-world-refugee-surveys/ 2009-wrscountry-updates/India.html) (last visited 26 September, 2014). 43 C. Valatheeswaran, “Livelihood Strategies of Sri Lankan Refugees in Tamil Nadu”, unpublished M. Phil Dissertation, Jawaharlal Nehru University, New Delhi, 2010. 44 Uday India, supra note 1. 45 USCRI, supra note 42. 46 According to Department Rehabilitation of Tamil Nadu (DRTN), households receive cash assistance under the Tamil Nadu Government’s Infrastructure Development Programme to improve the physical infrastructure of the camp. See C. Valatheeswaran and S. Irudevja Rajan, ‘Sri Lankan Tamil Refugees in India: Rehabilitation Mechanisms, Livelihood Strategies, and Lasting Solutions”, Refugee Survey Quarterly, Vol. 30, No. 2, 2011, pp. 24-44, at pp. 33-34. 42 114 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah refugees can access free medical services from government hospitals. In addition, they can claim financial assistance for major medical treatment from the state government.47Tamil Nadu government has also been providing free educational facilities to refugee children.48 Furthermore, unlike the refugees from other countries, where refugees are blocked from or unable to access legal employment, which is only available to the local community, in case of Sri Lankan refugee, they did not face sever situation accessing employment in the local labour market in Tamil Nadu.49 Although the state government has been providing the basic facilities for their survival, employability remains a problem in the absence of social integration and now they are facing an uncertain future without getting the citizenship of India. India’s response to Bangladeshi migrants The most sensitive issue of immigration to India is that of those from Bangladesh, and almost all of immigrants enter India illegally. The unabated large scale influx of illegal migrants from Bangladesh into India over decades and the consequent perceptible change in the demographic pattern of neighbouring states has been a matter of grave concern. It has been a burning issue in the North-eastern states of India, especially in Assam, and has serious socio-political implications. It poses a grave threat both to the identity of the Assamese people and to the national security as well. It threatens to reduce the Assamese people to a minority in their own state, as happened in Tripura and Sikkim. Successive governments at the centre and in the states have completely failed to adequately meet the challenge. Financial Assistance is sanctioned from “the Sri Lankan Tamil Special Relief Fund” on the recommendation of the district collector. The Tamil Nadu government has implemented an Integrated Child Development Scheme (ICDS) to enhance the nutritional level of children, pregnant women, and lactating mothers in Tamil Nadu. Ibid, p.33. 48 The Children of the Sri Lankan refugee are admitted to schools even without having to produce a transfer certificate from the schools where they last studied in Sri Lanka, and are allowed to continue their studies upto the university level. Furthermore, the refugee children get free uniforms, noon meal, bas pass, textbooks, and notebooks, while 11th standard students are also given bicycles. The quota system in higher education for the refugees started in 1989. It includes 20 seats for medical, 30 seats each for the engineering and polytechnic courses, and 7 seats for agriculture. About 20,849 children benefited from this scheme in 2008. Ibid, p.34. 49 Sri Lankan refugees are mostly able to obtain casual labour jobs which mean that they are recruited on a daily basis and paid daily. However, the jobs they get are not on par with their skill level. Such jobs are available in construction, the agricultural sector, and in stone queries. Ibid, p. 37. 47 115 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah Bangladeshi migration into Assam was the core issue behind the Assam student movement. It was also the prime contributory factor behind the outbreak of insurgency in the state.50 There is a tendency among the people of the rest of the country to view illegal migration into Assam as a regional matter, affecting only the people of Assam. Its more dangerous dimension of greatly undermining our national security is ignored. Illegal migration from Bangladesh into Assam should be viewed against the backdrop of past history, present realities and future designs. Migration into Assam has been taking place from the dawn of history. However after British annexed Assam, large scale population movement from the South (Bengal, East Pakistan and now Bangladesh) has been an ongoing phenomenon for over a century. Initially, such movement was for economic reasons only but with the advance of independence, it started developing both communal and political overtones. After independence, it acquires an international dimension and it now poses a serious threat to our national security.51 Initially, under the British, the immigrant population from neighbouring regions like Bengal, Bihar and Nepal were welcomed and they were considered useful for the development of the region. Soon immigrants were seen as encroachers on their land and reserve forest that affected demography and ecology of the area52. Subsequently, in 1873, British introduced inner line under the East Bengal Frontier Regulations of 1873 to restrict the immigrants. However, it remained ineffective. In fact, better economic prospects shortage of local labour and absence of insufficient mechanism have always been the reason for such influx. Lt. Gen. S.K. (Governor of Assam), “Report on Illegal Migration into Assam” (submitted to the President of India), 8 November, 1998, available at (http://www.satp.org/satporgtp/ countries/india/states/assam/documents/papers/illegal-migration) (last visited 30 September, 2014). 51 Sinha Report, ibid. 52 MANTOO, Shahnawaz Ahmad, “Bangladesh Illegal Immigration : Effects and Consequences”, Journal of Eurasian Studies, Vol. IV, Issue 3, July-September, 2012, pp. 38-53, at p. 39. 50 116 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah The formation of the All India Muslim League in Dhaka in 1906 encouraged the migration to increase the Muslim population in Assam for political reasons53. The territorial merger raised alarm amongst the population of Assam about losing their Assamese identity. A strong trend was established for the East Bengal resident to migrate to occupy fertile land in Assam, so much so, that the British Census Superintendent, C.S. Mullen, strikingly made the following statement in his 1931 Census Report on Assam.54 “Probably the most important event in the province during the last 25 years, a event moreover, which seems likely to utter permanently the whole future of Assam and to destroy the whole of Assamese culture and civilisation, has been invasion of a vast horde of land-hungry immigrants, mostly Muslim, from the Districts of East Bengal and, in particular, from Mymensingh”. Since the partition of East Pakistan (now Bangladesh), the influx of migrants from Bangladesh has remained unabated and has acquired frightening proportions. It brought about a sea change in the situation. A large number of Hindu Bengalis from East Pakistan move to Assam, West Bengal and Tripura as refugees to escape religious persecution. Many Muslim people moved to Assam for economic reasons. During 40 years from 1901 to 1941, population of Assam increased by 103percent, that is more than doubled55. During the next 30 years from 1941 to 1971, Assam’s population increased by 118percent, that is, doubled in 30 years, indicating a degree of acceleration of the flow of immigrants.56 Subsequently, the Immigrant (Expulsion from Assam) Act, 1950, was passed in the Parliament of India which mentioned that only the people who were displaced because of civil disturbances in East Pakistan Dr. Jitendralal Borkakoti, “Demographic Invasion, Assamese Identity and Geopolitics”, Space and Culture, India, Vol. I, No. 2, 2013, May 2013, pp. 28-42, at p. 29, available at (http://www.spaceandculture.in/index.php/ spaceandculture/article/view/12/3) (last visited 28 September 2014). 54 C.S. Mullen (1931), Census of Assam 1931, reported in M. Singh, Assam, Politics of Migration & Quest for Identity, Anita Publication, Jaipur, 1990, p. 59. 55 Population (in million) in Assam in 1901, 1941, 1971, 1991 and 2011 respectively is 3.29, 6.694, 14.625, 22, 295 and 31.169. 56 Borkakati, Demographic Invasion, supra note 53, p. 30. During the period of 20 years from to 1991, population of Assam increased by 52percent. However, during the next 20 years from 1991 to 2011, the population increased by 40percent. A historical deceleration of the flow of immigration to Assam discernible here. Ibid. 53 117 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah could migrate to India.57 Unlike the West, where refugee movement lasted for a few months only, in the case of the East, it spread over several years and is still continuing. Chakmas, who also migrated from East Pakistan due to ethnic persecution, were treated as second class citizens in the north-east states. They migrated to India due to lack of economic opportunities, underdeveloped social economic and health care facilities, ethnic killing of Chakmas by Bangladeshi extremists, displacement due to the construction of a dam across the karnaphuli river at Kaptai in the Chittagong Hill Tracts in 1964 as well as deteriorating conditions of the minorities in Bangladesh.58 In 1960s, the ssChakma refugees were rehabilitated in Tripura and Mizoram and latter on, Mizo insurgency led to their rehabilitation in the North the then North East Frontier Agency (NEFA, presently Arunachal Pradesh). Under the Indira-Muujib Agreement of 1972, it was decided that India and not Bangladesh would be responsible for all migrants who entered India before 25 March 1971 would be considered for the grant of Indian citizenship. However, the Government of India neither gave them citizenship nor refugee status. Consequently, Chakmas are regarded as “stateless” 59 and are systematically deprived of other fundamental rights. Since 1990s due to constant 57 Immigrant (Expulsion from Assam) Act, 1950. The deportation of people, caused much antipathy in Pakistan, and finally in a conciliatory gesture, the Nehru-Liaquat Ali Khan Agreement of 8 April, 1950 was signed which allowed the return of those people to India who had been deported till 31 December, 1950. It led to mass exodus of the minorities both ways. Ahmed, Bangladesh Illegal Immigration, supra note 52, p. 40. 58 For details see Ahmad, Bangladeshi Illegal Immigration, supra note 52, pp. 41-42. Approximately 66.000 Chakmas are in Arunachal Pradesh. In 1980, the state government banned the employment of Chakmasand Hajongs. It stopped issuing trade licenses to members of either community. All trade licenses issued to them were seized in 1994. All Arunachal Pradesh Student Union (AAPSU) organised economic blockade of the Chakma and Hajong refugee camp, calling upon the natives not to buy anything from the refugees. The state government started dismantling the basic social and economic infrastructure in the Chakmas and Hajong settlements. In October 1991, the state government discontinued issuance of ration cards to the Chakmas and Hajongs, where most of whom lived in extreme poverty and poverty. In September 1994, the state government began closing and burning down schools in these areas, effectively denying them their right to education. Schools built by the Chakmas using local community resources were closed down or destroyed. Health facilities in the Chakmas and Hajong areas were all but non-existent. The current position is marked by object discrimination and helplessness. For details see the Report on ‘The State of Being Stateless: A Case Study of the Chakmas of Arunachal Pradesh’, available at (www.mcrg.ac.in/statelessness.pdf) (last visited 30 September, 2014). 59 Article 1 of the 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons defines that a ‘stateless person’ is someone who is not recognized as a national by any state under the operation of its law. They therefore have no nationality or citizenship and are unprotected by national legislation and left in the arc of vulnerability. 118 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah interventions of the NGOs, the National Human Rights Commission and the Supreme Court of India only a handful minority out of 66,000 Chakmas living In Arunachal Pradesh have been given citizenship by the Government of India.60 There is no realistic estimate of Bangladeshi migrants in India; and no census has been carried out to determine their member. According to the Ministry of Home Affairs, the total number of Bangladeshi illegal migrants residing in India is estimated at 15 to 18 million and every year at least 3.5 lakh or more people are infiltrating into the country. However, quoting the Bangladesh census records, the then Governor of Assam Lt. General (Retd.) S.K. Sinha “Report on Illegal Migration into Assam states that there was a reduction of 39 lakh Hindu between 1971 and 1981 and another 36 lakh between 1981 and 1989; and contends that these 75 lakh Hindu have obviously came into India.61 It seems that Hindu population in East Pakistan started declining steeply. In 1947 it was 27 percent; by 1971 it got reduced to 14 percent, by 1991 it was 10percent and by 2011 it was down to 8.5 percent of the total population.62 However, illegal migrants from Bangladesh into Assam are now almost exclusively Muslims. These immigrants generally find works as a cheap labour in the informal sector, often as domestic helpers, construction labourers, rickshaw pullers and rag pickers. In it, the Governor warned that “if the present trends are not arrested, the indigenous people of Assam would be reduced to a minority and there may, in course of time, be a demand for the merger of Muslim dominated bordering district with Bangladesh.”63 Failure to get Assam included in East Pakistan in 1947 remained a source of abiding resentment in that country. There is a linkage between immigration from Bangladesh and the division of British India in 1947 that is particularly true in the case of Assam. There were serious attempts at the time of partition to see that Assam went 60 For details see Mahanirban Calcutta Research Group, The State of being Stateless : A Case Study on Chakas in Arunachal Pradesh, available at (http://www.mcrg.ac.in/ statelessness/statelessness concept.asp) (last visited 29 September 2014). 61 Sinha report, 1998, supra note 50. 62 Ibid. See also Borkakoti, Demographic Invasion, supra note 53. Along with Hindu refugees, Muslim infiltrations continued migrating into Assam for economic reasons. The movement of Hindu refugees into Assam got largely arrested due to anti-Bengali riots and as a result of violence in the wake of insurgency in the state. However, Hindu refugees movement from Bangladesh has continued Tripura and West Bengal. Sinha Report, 1998, supra note 50, p. 2. 63 Sinha Report 1998, supra note 50. p.2. 119 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah to Pakistan, because always people over-populated East Bengal (which became part of Pakistan) had traditionally migrated to Assam, which was about 190,000 in 1947, increased to about 360,000 within 25 years of independence by 1972. Even a pro-India leader, Sheikh Mujibur Rahman in his book, Eastern Pakistan: Its population and economics, observed,” because Eastern Pakistan must have sufficient land for its expansion and because Assam has abundant forests and mineral resources, coal, petroleum etc., Eastern Pakistan must include Assam to be financially and economically strong”.64 He remained consistent with his views that, “without the inclusion of Assam the East Bengal economy could not be balanced.”65 In fact, right since its inception in 1947, Pakistan’s geopolitical design has been to promote “Muslim expansionism” in Assam and Balkanise India on the basis of religion Zulfikar Ali Butto had spell out this deign as far back as in 1968. The late Prime Minister of Pakistan wrote about the geo-political aims of Pakistan in his book, the Myth of Independence, argued that “It would be wrong to think that Kashmir is the only dispute that divides India and Pakistan, though undoubtedly the most significant. One at least is nearly as important as the Kashmir dispute is that of Assam and some districts of India adjacent to East Pakistan. To these Pakistan has very good claims.”66 Leading intellectuals in Bangladesh have been making out a case for “labansraum” (living space) for their country. Sadeq Khan, a former diplomat wrote in Holiday of October 18, 1991, “All projections, however, clearly indicate that by the next decade, that is to say by the first decade of the 21 century, Bangladesh will face a serious crisis of lebensraum. If consumer benefit is considered to be better served by borderless competitive trade of labour, there is no reason why regional and international cooperation could not be worked out to plan and execute population movements and settlements to avoid critical demographic pressure in pockets of high concentration…. A natural overflow of population pressure is there very much on the cards and will not be restrain able by barbed wire or border patrol measures. The natural trend of population over-flow Bangladesh is towards the sparsely populated 64 Ibid. Uday India, supra note 1. 66 Cited in S.K. Sinha Report, 1998, supra nate 50, p. 2. 65 120 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah tends in the South East in the Arakan side and of the North East in the Seven Sisters side of the Indian Sub-continent.”67 Abdul Momin, former Foreign Secretary and Bangladesh’s first Ambassador to China writing in the same magazine in its issue of November 22, 1991, stated, “The runaway population growth in Bangladesh resulting in suffocating density of population in a territorially small country, presents a nightmarish picture.” Besides, urging that along with borderless circulation of goods and commodities there should be borderless competitive trade of labour. He also proposed that “if we in Bangladesh ingratiate ourselves with the hill tribes within our borders, our bulging population might find a welcome in adjacent land inhabited by kindred people.”68 It seems that no matter how friendly India relations with Bangladesh, India can ill afford to ignore the dangers inherent in demographic invasion from Bangladesh. According to its electoral rolls of 7 October, 1995, Bangladesh had 56,016,178 voters a figure that was 6,165,567 less than that of 1991. by contrast, it is evident from the fact that the decadal population growth rate in Assam from 1951-1971 was higher as compared to overall population growth rate in India and Bangladesh due to largescale migration from Bangaldesh. A community wise population growth rates prevents an even more revealing picture. 67 Quoted in Sinha Report 1998, pp. 2-3. Ibid, p. 3. The views of Jinnah, Z.A. Bhutto, S.M. Rahman, Sadeq Khan and Abid Momin have a common thread running through them. Illegal migration from Bangladesh to Assam has been taking place primarily for economic reasons. Bangladesh is the world’s most densely populated country with a population density of 969 per square kilometer. The growth rate of population in that country is 2.2 percent and its population is growing at the rate of 2.8 million per year. Each year nearly one third of Bangladesh gets inundated by floods, displacing 19 million people. 70 million people constituting 60 percent of the population live below the poverty line. The per capita income in Bangladesh is 170 dollars per year, which is much lower than the per capita income in India. The border between India and Bangladesh is very porous. In such circumstances, the continued large scale population movement from Bangladesh to India, is inevitable, unless effective measures are taken to counter it. Besides, there are other contributory factors facilitating infiltration from Bangladesh. Ethnic, linguistic and religious commonality between the immigrants and many people on Indian side of the border, enable them to find shelter. It makes their detection difficult. Some political parties have been encouraging and even helping illegal migration, with a view to building vote banks. These immigrants are hard-working and are prepared to work as cheap labour and domestic for lower remuneration, than the local people. It makes them acceptable. Furthermore, with corruption being all pervasive, corrupt officials, are bribed to provide help. In 1998, a racket has been busted in Lakhimpur (Assam), where four individuals were found to have been providing forced citizenship certificates and other documents to illegal migrants for the last 14 years. Sinha Report 1998, supra note 50, p.3. 68 121 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah Table: Hindu and Muslim Population Growth Rates69 Assam All India Year Hindu Muslim Hindu Muslim 1951-1961 33.71 38.35 20.29 25.61 1961-1971 37.17 30.99 23.72 30.85 1971-1991 41.89 77.42 48.38 55.04 The table clearly shows the quantum jump in the Muslim population of Assam because of the illegal migrants coming into India after 1971 have been almost exclusively Muslim. Today, out of the total 24 districts of Assam, six districts have 60 per cent Muslim population while another 9 have above 40 percent of them.70 Further, out of the 126 Assembly seats, election of 54 MLAs (Members of Legislative Assembly) depends on the Muslim vote bank. All of this has been due to the influx of the illegal migrants from Bangladesh. The trend is similar in West Bengal. In between 1981 and 1991, the census figure shows that the Muslim population in the state rose by 36.67 percent as against that of 21.05 percent Hindus. In between 1991-2001, the corresponding figures were 26.1 percent for Muslims and 14.26 percent for Hindus.71 The geometric rise in population of illegal Bangladeshi Migrants would one day not only pose a serious threat to the socio-cultural identity and stability of the state, but may also be in a position to form their government and have their own Chief Minister. One of the key and controversial factors of large number of Bangladeshi migrant in Assam is that for the rest of the country it was 8th July 1948, and for Assam it was 25th March 1971. All who have come up to 1971 are to be accepted as citizens of the state. Some migrants who came after 1971, they also tried to mix up with the 69 Source: The Sinha Report 1998, supra note 50, p. 5. There was no census in Assam in 1981 because of the Assam agitation. 70 Uday India, supra note 1. 71 Ibid. 122 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah rest and it created an atmosphere of confusion where it has become so difficult to distinguish between the Indian national and Bangladesh Migrants. Migrants take advantage of it and they come to Assam and its neighbouring states without any hesitation.72 However, all migrants who came on or after that date without valid travel documents or without lawful authority or overstayed after validly entering into India would be considered illegal migrants.73 It has found that about 1.2 million Bangladeshis who entered India with valid travel documents have not returned home and that India managed to push back only 15,000 of them in 2005, 12,000 in 2006 and 11,500 in 2007.74 There is no evidence of Bangladesh authorities organising the movement of population but they have made no attempts to prevent it and may be welcoming it, to case their problem of bursting population. It is evident from the statement of Prime Minister Sheikh Haseena who assorted that no Bangladeshi is illegally living in India.75 Politics of Immigration Multi-ethnic Assamese witnessed a population boom and a demographic shift in the first and second decades of the 20th century primarily because of immigration. In the 1930s and 1940s when electoral politics was introduced, the more numerous Bengali Muslims own control over the state government and then attempted to use their position to facilitate further migration of Bengali Muslim from East Bengal, to Chirentan Kumar, Migration and Refugee Issues Between India and Bangladesh, Scholar’s Voice : A New Way of Thanking, Vol. 1, No. 1, January, 2009, pp. 64-82, at p. 73. 73 The number of Bangladeshis who entered India with valid travel documents and overstayed is also fairly large. For example, 10, 24, 322 Bangladeshis, who entered the state of West Bengal since 1972, have overstayed. The number of those intercepted at the border while crossing illegally into West Bengal during 1972-78 is 5, 73, 334. See “Status report” submitted by the Union of India in All India Lawyers’ Forum V. Union of India (W.P. No. 125 of 1998). The all India figures are much higher. 74 “More than 70,000 Bangladeshis missing : India”, Indian Express (New Delhi), 4 February, 2009. For details see, M. Amarjeet Singh, “The Problems and Prospects of Illegal Migration in India”, Asia 2030 : The Unfolding Future, Institute of Defence Studies and Analysis (IDSA); Dr. Subhakanta Behera, “Trans-border Identities : A Study on the impact of Bangladeshi and Nepali Migration to India, ICRIER Policy Series, No. 1, May, 2011. 75 The Sinha Report 1998, supra note 50, p. 3. 72 123 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah strengthen their position, and them to press for the incorporation of Assam into the proposed Muslim Majority state of Pakistan.76 It is not that Indian political leadership and officials are unaware of the problem. They have intended to ignore it. The illegal migration was never taken to be a serious challenge by the leaders of the nation. The reason is vote bank politics. Politicians looked at them as solid vote bank, in lieu of providing them protection from enemas detection and deportation.77 Ensuring that there is no documented evidence of illegal immigrants in Indian soil, they have been virtually ensured of solid electoral support of these immigrants.78 Consequently, in every election, these immigrants determine the results in more constituencies. It has been calculated by experts that in India at present, Bangladeshi immigrants are a deciding factor in as many as 20-25 Parliamentary constituencies. If this situation continues for another ten year at least fifty Parliamentary constituencies and 250 Assembly constituencies would have to depend of the blessings of illegal Bangladeshi infiltrators.79 Often the issue of immigrants was raised and flushed in the media but after accusing the police and bureaucrats, border security forces and resolving to take stern action against the defaulters, the issues were buried. Consequently, every time during general election such vote bank strongly supported the candidature of a party which provided the protection, support and means of livelihood and in return of that every time the vote bank used to place a charter of demand including the issue of land Myron Weiner, the Political Demography of Assam’s Anti-Immigrant Movement, Population and Development Review, Vol. 9, No. 2, June, 1983, pp. 283-284. For details see, Chandan Nandy, Illegal Migration from Bangladesh to India : The Emerging Conflicts, Slifka Program in Inter-Communal Coexistence, Brandeis University, November 30, 2005, pp. 89-148. 77 S.S. Harlalkar, Bangladeshi Invasion, (New Delhi : Omsons Publications, 2008), p. 88 78 For example, in its 2012 – “Annual Report”, the Ministry of Home Affairs (MHA) has admitted that checking illegal migration from Bangladesh is a major challenge “considering the porous nature of the international border.” However, the government try to convey that it is trying its best to check the illegal migration, but that is providing to be a difficult tast given the nature of the border that features “riverine areas, hills and jungles.” But the real story is that it is afraid of taking any remedial measures, let alone preventive steps, in deporting back the “illegal Bangladeshis” in India. Further in 2011, the than Home Minister P. Chidambaram suggested on many occasions that there was no official number of the illegal Bangladeshis and that the cited numbers were only “estimates”. 79 Uday India, supra note 1. 76 124 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah acquisition certificate to landless, inclusion of name in voter’s list, development of the area etc. Till the students-based Assam agitation80 against outsiders was started by the All Assam Students Union (AASU) in Assam, the Union Government had ignored the issue. On the one hand, some political parties used the migrant population as their vote banks by providing them ration cards and other facilities that could be given to Indian nationals only, viz, land distribution; on the other hand, there are many others who are interested in giving a communal colour to the problem to serve their political agenda. Political salience of the issue of illegal migration, however, can be gauged from the fact that this issue lead to verbal duel between the Bharatiya Janata Party (BJP) and the All Assam Student Union (AASU), which has spearheaded a movement against the illegal immigration. BJP’s Prime Ministerial candidate Narendra Modi in an election rally at Ramnagar declared, “As soon as we come to the power at the Centre, detention camps housing Hindu migrants from Bangladesh will be done away with. We have a responsibility towards Hindus who are harassed and suffer in other 80 In 1979, when the Indian Election Commission discovered in the course of a revision of the electoral rolls of the Mangaldai Lok Sabha Constituency that there was an unexpectedly large increase of voters, alarm bells began to ring. These excess voters could not prove their Indian identity and had registered themselves recently. Later on, they were found to be Bengali Muslims. This led to launch a sustained movement against all “foreigners”, including illegal migrants from Bangladesh. The movement for the deletion of the names of illegal migrants from the electoral roll was spearheaded by the All Assam Student Union (AASU) and the All Assam Gana Sangram Parishad (AAGSP). See Sanjit Baruah, India Against Itself : Assam and the Politics of Nationality, (New Delhi : Oxford University Press, 2 nd Edition, 2003), p. 117. See also Nandy, Illegal Bangladeshi, supra note 76, pp. 94-96. The six-year Assam Movement had over whelming support of the people of Assam. Assam virtually became ungovernable, and the state administration became dysfunctional. Indira Gandhi imposed the 1983 elections, despite AASU’s strong opposition to it, without proper scrutiny of the electoral rolls; and the run upto the election saw a lawless situation. AASU also stopped the 1981 census. As the Assam agitation reached a highly volatile and violent stage, delegations from Assam went to Delhi to find solutions. In the end, ASSU and AAGSP decided to negotiate with the Government of India, and finally, after 27 rounds of talks, under the leadership of late Prime Minister Rajiv Gandhi, the Assam Accord was signed on 15 th August, 1985. People’s hope for a solution and expectation for peace were raised. Assam Accord is fundamentally a “Memorandum of Settlement”, it was not discussed and passed by the Parliament, and this being so, it does not seems to carry much constitutional weight. However, it contained formidable proposals and served Assam well as it brought temporary peace at least in one front. On the Bangladeshi issue, the main conclusion is that subject to “constitutional and legal provisions, international agreements, national commitments and humanitarian considerations”, foreigners who came to Assam after 25th March, 1971 will be detected, deleted from the electoral roll and expelled in accordance with law. All foreigners who entered Assam prior to (and including) 1 st January, 1966 will be entered in the electoral rolls. However, all foreigners who came to Assam after 1st January, 1966 but before 24th March, 1971 will be detected and deleted from the electoral rolls, but after a period of 10 years following the detection, the names of all such persons will be included in the electoral rolls. See Borkakoti, Demographic Invasion; supra note 53, p. 31. 125 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah countries. Where will they go? India is the only place for them. Our government cannot continue to harass them. We will have to accommodate them here.”81 It was immediately protested by AASU and asserted that “Division of illegal migrants on the basis of religion is unjustified and all illegal migrants will have to leave the state.”82 BJP has been using the discriminatory policies among the illegal immigrants. It has always made a distinction between the Hindus and the Muslims immigrants from Bangladesh considering the Hindus as refugees and terming the Muslims as illegal immigrants. In fact each political party in the past has tried to accuse the other of playing vote bank politics.83 The continuing infiltration of the Bangladeshi Immigrants in the east and northeast region of India is shattering the socio-economic balance in the region, with genuine Indians competing with them for land, jobs and political officers. Since the illegal Bangladeshis constitute a significant vote bank for some political parties, whenever any official dares to expel them, the concern political parties do not allow that to happen, even though the Supreme Court and High Court of Assam have expressed their serious concerns over what they call “the silent invasion” on India.84 Illegal Immigrations from Bangladesh: Threat to India’s Internal Security “We must accommodate Hindu Bangladeshi migrants Modi in Assam, available at (http.timesofindia.indiatimes.com/India/we-must-accommodate-Hindu-Bangladeshi-migrants-modiin-Assam/articleshow/30856540.cms) (last visited 4 September, 2014). 82 Quoted by Smruti S. Pattanaik, “Politics of Illegal Immigration and India Bangladesh Relations, available at (idsa.in/issuebrief/politicsofIllegal Migration-sspattanaik-160514) (28 September, 2014). 83 Poulomi Banjerjee, “Immigration is a Dirty World”, Hindustan Times, May 11, 2014, p. 15. Every election and election manifesto of each party was a competition of offer more and more concessions to the Muslims and this encouraged them to claim more and more every time which made them unequal to the Hindus. Here the policy of appeasement and vote bank emerged. Each party opened up a Pandora box to compete with the congress in offering suo-motto more and more rights, privileges to the Muslims. A word “minority” was coined which though meant other religious community-Christians, Sikh and Jain, but its major beneficiary was the Muslim community only, Harlalka, Bangladeshi Invasion, supra note 77, p.92. 84 In 2005, the ruling UPA government in Delhi (led by the Congress party, which also rules Assam) has even tried to circumvent the Supreme Court which has struck down the Assam-specific IMDT (Illegal Migration Determination Tribunal) Act. When Assam vote-bank politics dictated passage of the Foreigners’ (Tribunals for Assam) Order, 2006, the Supreme Court of India struck it down again. See for details Bhairav Acharya, Illegal Migrants in India : The Controversy Surrounding the Supreme Court’s Decision to Sirike Down the Illegal Migrants (Determination by Tribunals) Act, 1983, available at (http://www.theHindu.com/todays-paper/tp-features/tp-bookreview/exposing-inadequacies-inimigration-policy/article5828430.ece) (last visited 29 September, 2014). 81 126 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah Bangladesh has been facing serious crisis of living space due to alarming population growth rate without proportionate availability of land. It is going to worsen further in the future with the impact of climate change and natural disasters. According to the Human Development Report 2011, “by 2050, with a projected 0.5 metre rise in sea level, Bangladesh is likely to lose about 11 percent of its land, affecting an estimated 15 million people.”85 The population density of Bangladesh in 2011 was 964 per sq. km. one of the highest in the world.86 More when 95 percent of Bangladesh’s land boundary is with India (4096.7 km out of 4246 km). It has given the ethnic affiliations, most of the illegal migration from Bangladesh takes place into India especially in the eastern and north-eastern regions of the country. According to the “Group of Ministers Report on Reforming the National Security System”, illegal migration from Bangladesh, has generated a host of destabilising political, social, economic, ethnic and communal tensions. Politically, the Bangladeshi migrants are in a position to influence the results of the elections in a large number of constituencies in the north-east (about 32 percent of the constituencies in Assam). Economically, increased pressure on land, resulting in depletion of forest wealth, undercutting of wages of unskilled jobs, forcible occupation of government land by the migrants and a host of other issues, generate a ripple effect in the entire north-east.87 United Nations Development Programme (UNDP), Human Development Report 2011 – Sustainability and Equity : A Better Future for All, (New York : UNDP, 2011), Chapter 3, p. 39. 86 For details, see Bangladesh Bureau of Statistics, Ministry of Planning, Government of the People’s Republic of Bangladesh, “Population and Housing Census 2011”, p. 8, para 2.4. Bangladesh has a burgeoning population that creates a huge demand for natural resources that cannot be met. Census data compiled in 1901 for the territory that is now Bangladesh reports a population of 29 million (United Nations Population Fund, State of World Population 2005, New York : UNFPA, 2006). In 2005, that member had swelled to 146 million (World Health Organisation, the World Health Report, 2005, Geneva : WHO, 2006) due to the country’s high population growth rate of 2.4 percent in the last quarter of the twentieth century (United Nations Development programme, Bangladesh Human Development Indicators 2003, New York : UNDP, 2004). In 2001, Bangladesh, the world’s ninety-third largest country had the eight largest population. As a result, according to the UNFPA Report, Bangladesh has a population density of about 1002 persons to a square kilometre against the Indian average of 328 and the global average of 43. UNFPA, 2006, ibid. This makes it the seventh densest country in the world. 87 Government of India, Group of Ministers Report on Reforming the National Security System, Chapter II, p. 6, para. 2.35. 85 127 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah Migration has now come to be regarded as one of the new ‘security threat’88 as it involves not only human and personal security and human rights issues but also has internal and international security implications. The illegal immigration is one of the main reasons for the beginning of the insurgency in the north-east. The South Asia Terrorism Portal website has listed 38 insurgent groups in Assam.89 Most of the armed insurgent groups in Assam had established camps in Bangladesh and also procured their weapons from the Cox Bazaar area near the Bangladesh-Myanmar border.90 According to Indian Intelligence Agencies, terrorist training camps in Bangladesh training North-east insurgents get patronage and protection from both the Bangladesh Army and the BDR.91 The objective of most of the groups is independence from India which is the stumbling block for peace in the region. Most of these groups are not just terrorist groups; they are organisations having a rigid and clear cut philosophy and a well coordinated system of action.92 The ability to function with impunity within Bangladesh was not only due to help from within Bangladesh but also because of facilitation provided by a network of 88 Myron Weiner, a social scientist, identifies five broad categories of situations where refugees or migrants are perceived as a threat to the country which produces the immigrants, to the country that receiving countries. The first is when refugees and migrants are regarded as a threat or at least a thornin relations between sending and receiving countries, a situation which arises when refugees and migrants are opposed to the regime of their home country; second is when migrants and / or refugees are perceived as a political threat or security risk to the regime of the host country, thirdly, when migrants are seen as a cultural threat; fourthly, as a social and economic problem for the host society; and finally – a new element growing out of recent developments in the Gulf – is when the host society uses immigrants as an instrument of threat against the country of origin. Officially recognized as a separate category of states, north-east refers to the easternmost region of India consisting of the contagious Seven Sister States. Myron, Weiner, Security Stability and International Migration in International Security, Vol. 17, No. 3, Winter 1992-93, pp. 14-15. 89 Prominent insurgent groups are the United Liberation Front of Assam (ULFA), National Democratic Front of Bodoland (NDFB), Dina Halim Daigah (DHD), United Liberation Front of Barak Valley (ULFBV), and Kamatapur Liberation organisation (KLO), (Assam Assessment 2009, South Asia Terrorist Portal). Many of the small groups are the offshoot of major groups. See Ahmad. Bangladesh Illegal Immigration, supra note 52, p. 45. 90 Namrata Goswami, Bangladesh Illegal Migration into Assam : Issues and Concerns from the Field, IDSA Issue Brief, available at www..idsa.in/system…/IB_Bangladeshi Illegal Migration in to Assam.pdf (last visited 1october 2014). 91 Zahoor Ahmad Rather, Illegal Aliens Ruling India: Issues and Challenges, Indian Streams Research Journal, Vol. 4, Issue 3, 2004, p. 5. Most of the important camps are in Dhaka, Chittagong, Sylet, habiganj, Mymensingh, Rangamati, Khagrachari, Bandarban, Sherpur, Moulvi Bazar, Netrakona and Sunamganj districts. Cox Bazar in Chittagong district is used for the transshipment of weapons and explosives, ibid. 92 Mansi Mehrotra-Khanna, Security Challenges to India Bangladesh Relations, Centre for Land Warfare Studies, Working Paper 1, p. 62, available at (www.claws.in) (last visited 30 September, 2014). 128 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah illegal migrants from within Assam to the ULFA. Key information about the areas in Bangladesh is also provided by this network in lieu of money given to them, which in turn compromises the security of Assam. For example, the October 30, 2009 attacks in Assam which killed 83 civilians and injured 30 was suspected to be the handiwork of ULFA, the NDFB and the Harkat-ul-Jihadi-e-Islami (HUJI) from Bangladesh with help of certain elements from the migrant population helping them in their devious tasks.93 The radicalisation in Bangladesh determines the intensity of its indulgence in extending support to the north-east insurgents and terrorist activities in India. The links of the insurgent groups fall into three categories, viz. links with Islamic terrorist groups operating in Jammu and Kashmir, links with Indian insurgent groups, including Islamic groups operating in the north-east, including Islamic groups operating in the north-east; and links with umbrella organisations to synergies the activities of the fundamentalist and terrorist groups in Bangladesh and India.94 There are substantial reports of use of India’s north-eastern territory as a transit route to infiltrate into Jammu and Kashmir by the Islamic groups of the region. Besides, there have also been apprehensions about occasional and potential strikes by the extremists and separatist groups targeting West Bengal and Assam and other cosmopolitan cities of India. Furthermore, Nagas and Mizo insurgent groups of India’s north-east were able to establish their base in Bangladesh (then East Pakistan) immediately after the partition of India.95 Presently there are 2 armed militant groups in Nagaland 39 groups in Manipur, 38 groups in Assam, 30 groups in Tripura and 4 groups in Meghalaya. Most of these groups are aided and provided safe heavens in Bangladesh.96 In 2005, 93 Goswami, Bangladesh Illegal Migration, supra note 90, pp. 5-6. See also Mehrotra-Khanna, Security Challenges, supra note 92, p. 39. R.N.P. Singh, Bangladesh Decoded, (India First Foundation : New Delhi) 2002, pp. 225 and 229. 95 For details see Singh, ibid, pp. 169-215. 96 Vijendra Singh Jafa, Insurgencies in north-east India : dimensions of discarded and containment, in S.D. Muni (ed.), Responding to Terrorism in South Asia, (Manohar : Colombo, 2006), p. 21. It was under the regime of Begum Khalida Zia (2001-2006) that the number of the extremist groups of the north-east increased. 94 129 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah the Ministry of External Affairs (MEA), Government of India had prepared a list of 172 Indian insurgent group camps located in different places in Bangladesh.97 A more detailed involvement of Bangladesh extremists support to north-east insurgents was disclosed in a 10 page press note released on the occasion of BSF Raising Day in November, 1995. The note disclosed that most insurgent outfits in the north-east were acquiring sophisticated weapons from Thailand with the active connivance of Bangladesh intelligence.98 The facilities enjoyed are the same as those available to the Islamic terrorist groups.99 The links between Bangladeshi militants with India’s radical militant groups is one of the major security challenges to reckon with.100 It was reported in April 2000, Mohammad Nasim, Home Minister in Sheikh Hasina’s government, admitted that with the help of an unnamed foreign intelligence agency Indian separatists had long been provided training on Bangladeshi soil. Details of the data obtained by Assam Police on the activities of the ISI and the different Muslim groups were laid down on the table of the Assam Assembly by the Chief Minister of Assam on 6 April, 2000.101 The document clearly details the ULFA leader’s regular movement to Pakistan from Bangladesh and of the training imparted to them in Mujahideen camps in Peshawar. Security cooperation is one of the key areas where the Bangladesh-India relationship has improved most in the past three years. In particular, the extent of this improvement can be appreciated if it is compared with the state of security relations prior to the AL’s assumption of office in 2009. After assuming office, the Bangladesh 97 Terrorist Camps in Pakistan and Bangladesh, Lok Sabha Unstarred Question No. 1192 Ministry of External Affairs, Government of India, 2 August, 2006, available at (http://mea.gov.in/searhome.htm), (last visited 18 September, 2014). 98 Krishna Gopal, “Islamic Fundamentalism in Bangladesh and its Role in north-east insurgency, in Dipankar Sengupta and Sudhir Kumar Singh (eds.), Insurgency in North-East India, (New Delhi : Authors Press), pp. 70-71. 99 Singh, supra note 94, p. 228. 100 For details see Mahrotra-Khanna, supra note 92, p. 39-45. 101 ISI activities in Assam Statement laid on the table of the clause of the Assam Legislative Assembly under Item No. 12 dated 6 April, 2000, by the Chief Minister of Assam, cited in Mehrotra-Khanna, supra note 92, p. 45. 130 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah foreign minister quite emphatically announced, “We have pledged not to allow our land to be used by any terrorists. We are determined about it.”102 It is a clear signal that the AL government would extend security cooperation to India and pay heed to the longstanding Indian complain that terrorists and insurgents were using Bangladeshi territory. The security cooperation highlights the extent of closeness between the two countries during Sikh Hasina’s second term as Prime Minister. Migrants and Trafficking Migration involves well organised network of ‘middleman’ in Bangladesh and India- ‘manpower’ agencies, recruiters, touts, brokers, ‘travel’ agents, and their employees who contracts in many Bangladeshi villages. Middleman gives assurance to find employment for migrants and facilitate movement into and through India for substantial sum of money.103 They also provide potential migrants with official Indian documents like passports and ration-cards to minimise the risks of detention as ‘illegal’ migrants at the border, during passage, or at the destination point. Compared to the Middle East, less money has to be paid to brokers for migrating to India, and the possibilities of long-term settlement are much higher.104 According to the estimates, some 300,000 and 200,000 Bangladeshi children are working in brothels in India and Pakistan respectively. Between 1990 and 1992, some 1000 children trafficking cases were reported in the Bangladesh media. Each year some 4,500 women and children are trafficked to Pakistan through India.105 While many of them were lured with false promises of lucrative employment, other chose migration as a route to escape object poverty.106 A great majority of trafficked women and girls have ended up as prostitutes in Kolkata, Mumbai, and other urban canters in 102 Cited in Ahmad Rather, supra note 91, p. 5. Raisul A. Mahmood, “Bangladeshi clandestine foreign workers”, in Reginald Appleyard (ed.)s Emigration Dynamics in Developing Countries, Vol. II, South Asia, (Aldershot, Ashgate), pp. 176-220. 104 Sujata Ramachandra, Indifference, impotence, and intolerance : transnational Bangladeshis in India, Global Commission on International Migration, No. 42, September 2005, p.7, available at (http://www.gcim.org) (last visited 30 September, 2014). 105 Ibid. 106 INCIDIN Bangladesh. Rapid Assessment on Trafficking in Children for Exploitative Employment in Bangladesh, Dhaka, ILO-IPEC, 2002. 103 131 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah India. Further, Bangladeshi women who are ‘sold’ as wives to widowed villagers along railway routes in the north Indian states – Uttar Pradesh, Rajasthan and Punjab, exposes other complexities connecting to gender relations, cross-border migrations and existing social structures in the India sub-continent. Men, some of them Hindus, who could not find wives locally due to the skewed sex ratio in India and the declining number of local women, purchased young Bangladeshi Muslim brides through middleman. Many of these women may otherwise have been sold to brothels.107 Besides, women were forcibly converted and subsequently incorporated into rural households as slave wives to live wives of drudgery and hardship. Since wives had been procured (instead of providing dowry as is the custom), belonged to very poor families, and previously practiced a different religion, they and their children lacked status and respect in the society. Purchased wives were not allowed to maintain any relation with their families in Bangladesh, who were unaware that they had been sold. Ironically, the few women who did manage to return to their natal villages were also ostracised for similar reasons. The emergence of a new lower sub-caste in these villages consisting of the progeny of these mixed marriages is another noteworthy outcome of these practices. The myriad social effects of the latest trans-national migration in India remain imperceptible and very poorly documented. Rights available to immigrants in India They are vilified as ‘illegal’, ‘gate-crashers’, ‘queue-jumpers’, ‘invaders’ seeking to breach the defences and decorum of Maharashtra and Delhi. They are tortured and murdered in Manipur and Assam.108 The scapegoating of migrants, the deliberate fuelling of fear and the nurturing of discriminatory xenophobic sentiments of some politicians and parts of media have been accompanied by regular incidents that are trampling on some of the most basic rights of migrants including the right to 107 Ramachandran, supra note 104. Mukul Sharma, Human Rights in a Globalised World: An Indian Diary, (New Delhi : SAGE Publications, 2010), p. 189. 108 132 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah life, liberty and security of person. The hatred and violence against migrants, could constitute one of the main sources of contemporary conservatism in India.109 There is lack of substantial body of labour laws and standards which guarantees the rights of migrants. The ‘life-cycle’ of migrant labour – the destination to leave the village / towns of origin, the migratory journey, arrival and work in the place of destination, possible back and forth to the village of origin – is the story of exploitation, invisibility, discrimination, detention, denial of adequate housing, human standard of living and access to health care, abuses of the right to work and rights at work, negation of freedom of association and restrictions on freedom of expression. Except a few trade unions and labour support groups, there are hardly anybody working and campaigning to pressurise governments, employers and others to make the rights set out in national and international laws into a reality for individual migrants. In addition, in different spheres, such as employment housing, security, the limits of the state sovereignty are starkly displayed. Instead of state and its agencies, the companies, contractors, middlemen, power brokers, politicians exercise exclusive jurisdiction on migrants. They exercise authority over the living and working of migrant labourers. They hire and fire them at their will.110 Besides, the governments encourage some selected migration in white collar works while officially discouraging the migration of poor and marginal people.111 Migrants’ health poses a triple challenge by raising fundamental questions of social equity, public health and human rights.112 One of the most important determining factors of whether migrants face barriers to accessing health service is the question of their legal status in the country. It is therefore important to analyse the 109 Ibid. Ibid, p. 190. 111 Delhi Government that publicly state the absolute necessity of excluding irregular Bangladeshi migrants from their territory are prepared to tolerate the existence and even the growth of informal labour markets for the purpose of Commonwealth Games or Delhi Metros which largely rely on the labour of illegal migrants. Ibid, p.191. 112 It has identified that migrants and refugees are among the groups that are disproportionately affected by limited or lack of access to health care, either because they are excluded form existing service arrangements or because there is no provision for health care. Cultural, linguistic and legal barriers prevent migrants from accessing government healthcare services and increase their vulnerability to HIV infection. WHO and World Bank joint report on International Migration, Health and Human Rights, Health and Human Rights Publication Series, Issue No. 4, December, 2003. 110 133 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah health and human rights issues pertaining to undocumented or illegal migrants. Law and policies which prevent migrants from accessing social service, including healthcare, education based on immigration status, rest upon and convey the idea that illegal migrants themselves are primarily responsible for their precarious situation, that it would be expensive for taxpayers to afford them a health services, and that excluding them from social benefits would serve to deter future illegal migrants. 113 Allowing irregular migrants access to health services is often considered charity or ‘generosity’ on behalf of the state. However, the Constitution of India guarantees various fundamental rights to all persons residing within the territory of India for the time being and subject to its jurisdiction.114 Following fundamental rights are available both citizen and non-citizen (including migrants) residing within the territory of India. 1. Right to equality (Article 14) 2. Right to life and personal liberty (Article 21) 3. Right to protection against arbitrary arrest and detention (Article 22) 4. Prohibition of traffic in human beings and forced labour (Articles 23-24). 5. Right to freedom of religion (Articles 25). 6. Right to minorities to establish and administer educational institutions (Article 30). 7. Right to Constitutional remedies (Article 32) India is obliged to respect and human rights of migrants under national and international law.115 No person under the authority and control of the state is devoid of 113 Jolin Joseph, Vishnu Narendra, Neither here nor There : An Overview of South-South Migration from both sides of the Bangladesh-India Migration Corridor, Centre for Development Studies, Trivandrum, India, May 2013. 114 Chairman, Railway board V. Mrs. Chandrima Das (AIR 2000 SC 988, at pp. 997-999), the Supreme Court of India aptly observed. “The Fundamental Rights are available to all the ‘citizens’ of the country but a few of them are also available to ‘persons’ while Article 14 which guarantees equality before law or equal protection of laws within the territory of India is applicable to ‘person’ which would also include the ‘citizens’ of this country and non-citizens, both.” 115 India has ratified various international human rights instruments, such as International Covenant on Civil and Political Rights, 1966, International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 134 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah legal protection for his or her fundamental and non-derogable human rights. If the legal status of the detainees is not clarified, the rights and protections to which they may be entitled under international or domestic law cannot be said to be the subject of effective legal protection by the state India cannot avoid its international human rights responsibilities by claiming that they are stateless persons.116 Although, protection of migrants has become a catchword in the liberal agenda of governments but the complexities surrounding these entitlements are all too often ignored. The governments of West Bengal and Assam together with many national and regional voluntary organisations assisted refugees by providing food, shelter, money, rations and establishing camps. The governments further helped them in future settlement as well. In light of the continued mass population displacement, this protectionist agenda has been shed and governments currently view the trans-border population influx as challenge to the development of the regions. Consequently, India is increasingly taking steps to obstruct arrival of asylum-seekers, push back and contain displaced peoples within their homelands, and to return refugee against their will to the country of origin, particularly in case of Tibetan refugee. Detection and Deportation of Illegal / undocumented Migrants Currently it is seen the long-term settlement of migrants in various parts of India and seemingly painless assimilation within its social and political fabric. The presence of immigrants remained indifferent to the cross-border flows. Little has done till date to deter the migrations. Even Assam, the first Indian state to witness a political movement against illegal immigration (since 1979-1985), does not experience largescale state-sponsored expulsions of migrants. Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, 1979, Convention on the rights of the Child, 1989 etc. Such human rights instruments impose obligation upon the state (India) to implement and respect the basic human rights norms which are incorporated in the respective human rights document. 116 For details see, The Rights of Non-Citizens, Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, United Nations, New York and Geneva, 2006 (ISBN-13:978-92-1-154175-5); Sarah Aird, Helen Harnett, and Punam Shah, Stateless Children : Youth Who Are Without Citizenship, (Washington DC : Youth Advocate Program International, First Edition, 2000), available at (http://yapi.org) (last visited 27 September, 2014). 135 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah The deficiency of organised and well worked-out mechanisms of identification and expulsion, or the existence of the bureaucratic machinery needed to facilitate such processes, may have played and additional role. The difficulty is that India does not possess the vast financial resources needed to put in place extensive measures, like deportation centres or separate immigration bureaucracy to conduct background checks as does the Immigration and Naturalisation Service (INS) in the United States, to curb the illegal immigration flows. The onerous task of detecting illegal / undocumented immigrants has been assigned to the Border Security Forces at the border, and within the country to the poorly equipped local police and Foreigners Regional Registration Offices.117 Additionally, physical and cultural similarities between migrants and Indians have been a crucial factor for identification and detection of migrants. In appearance, Bangladeshi immigrants look like Indians, and despite differences in dialect, enjoy a common language, culture and lifestyle within Indian Bengalis. They also share cultural norms with Indian Muslim communities. Most Bangladeshis have moved to slums where other Indian Bengalis and Indian Muslim communities live, allowing them to blend in easily. Over the years, Bangladeshis have established kinship bonds with Indian Muslim communities through marriage, and thereby strengthening their ties to India.118 Migrants have routinely claimed that they are from West Bengal rather than Bangladesh at the time of apprehension. A Bangladesh migrant rationalised that “After crossing the border, we all become West Bengalis.119 In the absence of a centralised register of citizens, it has been difficult and expensive for the Indian state to verify such claims. 117 Ramachandran, supra note 104, p. 8. Ibid, pp. 8-9. 119 Therese Blanchet, Beyond Boundaries : A Critical Look at Women Labour Migration and the Trafficking Within, Drishti Research Centre and USAID, Dhaka, 2002, p. 18. 118 136 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah Since the late 1990s, the Indian attitude has changed and now cross-border migration from Bangladesh is no longer considered as a regional issue or problem as it is usually described, only affecting north-eastern region of India adjacent to the Bangladesh border.120 Rather, it has become an issue of national prominence, and empathy towards the migrants has dwindled progressively. Even a state like West Bengal that had heretofore been sympathetic towards them has began to institute measures to deter the migrations, such as building special prisons for deportees.121 The only law to handle all types of immigrants in India is Foreigners Act of 1946.122 But in Assam which is a neighbouring state of Bangladesh, there was another law – Illegal Migrants (Determination by Tribunal) Act (IMDT), 1983, which was designed to protect the illegal migrants by pretending that they are minority citizens. The object of the Foreigners Act of 1946 “appears to be provided for prescribing, regulating and restricting amongst other things the presence and continued presence of a foreigner in India. What appears to be to provide for prescribing, regulating and restricting amongst other things the presence and continued presence of a foreigner in India. What appears to have been intended is to confer power on the executive authority to prescribe and specify conditions for continuance of a foreigner in India. Extremely wide kind of or unlimited restrictions and prohibitions and regulations can be validly prescribed and specified. The legislature intended to give widest possible powers to the Government for obvious reasons. A foreigner is not entitled to any guarantees or fundamental rights as a citizen is entitled to under the constitution. A foreigner can be dangerous to security of India. His presence may be undesirable for security of India. His presence may be undesirable for any reason of any kind and it 120 Ramachandran, supra note 104, p. 14. Subrata Nagchoudhury, Bangle migrants in Bengal Jail, Indian Express, 7 June, 2003. 122 The Foreigners Act, 1946, was enacted, for the first time, in 1864 to enable the Government to prevent the subjects of foreign states from residing or sojourning in, or passing through or traveling in, British India without its consent. This Act made it obligatory on every foreigner to report his arrival in India in certain case and not to travel in India without a licence which was to be granted by the GovernorGeneral of India or any of the Local Governments or the officers authorised by them so to do. It empowered to Governor-General of India in Council to order removal of any foreigner from British India. The Local Governments were also empowered to make similar orders with reference to any foreigner staying within the jurisdiction of such governments. The Act was amended five times, twice in 1947 and also in 1951, 1957 and 1962 each. 121 137 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah appears to have been intended by the Legislature to leave the whole matter of the foreigner’s presence in India to the executive discretion of the Government.”123 There is unlimited and unfettered delegation of legislative power to the Central Government by sections 3 and 3A of the Foreigners Act, 1946. This Article and the clause and sub-clauses there under purport to confer up to the Central Government, the power to make orders regarding all foreigners or any particular foreigner or a class of foreigners. Under sub-section (1), the Central Government may make an order relating to any particular foreigner, or any prescribed class or description of foreigners, for prohibiting, regulating or restricting the entry of foreigners into India or their departure from or presence in India.124 The Foreigners Act, 1946 is an outdated and draconian piece of legislation that defines a foreigner as any person who is not a citizen of India, and includes refugees and asylum seekers. A similar provision was also introduced through an amendment to the Indian Citizenship Act in 2003 which fails to make any distinction between refugees and their special circumstances and other foreigners and illegal migrants. The Foreigners Order 1948 as restricts the entry of foreigners into Indian Territory at the given entry points without proper authorisation. Every foreigner should be in possession of a valid passport and visa at the time of entry into India, unless exempted. Most often, refugees are not in possession of such documents. Consequently, they are refused to entry into India. The IMDT Act described the procedures to detect illegal migrants and expel them from Assam. The Act was pushed through mainly on the grounds that it provides special protections against undue harassment to the “minorities” that were affected. Under the Act the onus of proving that a person is an illegal migrant lies on the complainant and the police, and not on the accused : whereas under the Foreigner Act prevailing in the Justice Desai in Bawalkhan Zelanikhan V. B.C. Shah, cited in Suraj Kumar Singh, “The Foreigners Act, 1946 : A Legislation De jure or de facto”, available at (http://ssrn.com/abstract/1989060) (last visited 28 September, 2014). 124 A.H. Magermans V. S.K. Ghose and Ors, AIR 1966 Cal. 552. Under section 3 (2) of the Foreigners Act, 1946, the Indian Government has wide discretionary power to regulate the entry and movement of foreigners within India. 123 138 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah rest of the country, the onus is on the accused. Besides, the complainant had to reside within a 3 km radius of the accused, fill out a complaint form and pay a fee of ten rupees. If a suspected illegal migrant is thus successfully accused, he was required by the Act to simply produce a ration card to prove his Indian Citizenship. Even though it was very easy as most of them had these cards, fraudulently obtained. Before the enactment of the IMDT Act, all foreigners and illegal Bangladeshi migrants were treated in accordance with the stringent deportation and other powers of the Foreigners Act, 1946. However, aware of alleged misuse of the Foreigners Act by police and border officials to arbitrarily detain and deport genuine Indian and foreigners without any substantial form of procedural due process, parliament enacted the IMDT Act in 1983 to establish judicial tribunals to determine questions of illegality and deportation” in a fair manner.” However, the IMDT Act came under the severe criticism, particularly from the very indigenous Assamese that it was enacted to protect. The IMDT Act’s tribunals managed to secure the physical expulsion of only 1481 migrants from Assam – a meagre 0.03 percent of their estimated total population in Assam.125 Furthermore, a restrictive definition that applies to non-Indian citizen who illegally entered India after the cut-off date i.e. 25 March, 1971 and were not detected at the border. Since the Act does not apply to those detected at the border, the Supreme Court of India describes an illegal migrant’s entry into India as clandestine and surreptitious.” Therefore, foreigners who legally enter India with valid travel documents but subsequently overstay are not covered by the IMDT Act, but are left to be treated by the Foreigners Act. Besides, the Act does not apply to illegal entrants before the cut-off date. The Apex Court of India stated that the due process provisions were “one-sided, … made that they only result in giving advantage and benefits to an illegal migrant and not for achieving the real objective of the enactment, namely, of detection and deportation.”126 125 Acharya, supra note 84, p. 5. Sarbananda Sonowal V. Union of India, (2005) 5 SCC 665, para. 48. Five tribunals set up under the Act in districts bordering Bangladesh, have from January, 1983 registered 423,021 cases, dealt with 65,000, have disposed of 23,420 (Editorial, The Sentinel, 16 December 2004) and have till January, 126 139 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah Unlike the IMDT Act, the settle Indian law states that any foreigner may be deported without the executive being burdened to give a reason for the deportation. There is no need for the executive to comply with any form of extended due process or for giving a hearing to the person to de deported.127 The power of the executive to deport foreigners from India is unrestricted. The Foreigners Act confers the power to expel foreigners from India. It vests the Central Government with absolute and unfettered discretion and, as there is no provision fettering this discretion in the Constitution, an unrestricted right to expel remains.128 The IMDT Act was challenged on the basis129 that the Act was arbitrary, unreasonable and violation of Article 14 as it discriminated against residents of Assam only. On 12th July 2005, the Supreme Court struck down the IMDT Act of 1983 as unconstitutional. It has been an issue of debate that India gas separate policy towards Hindu and Muslim migrants. While India has always opposed the mass influx of Muslims from Bangladesh it has never raised issue of Hindu migrants. Such allegation can be partially true. There is a very well thought-out reason behind it. The reason is that Bangladesh is an Islamic country and mostly the Hindu that migrants from Bangladesh are the victims of religious persecution, where the Muslims that migrate are generally the seekers of better opportunities.130 Bangladeshi economic migrants are not refugees; they are not fleeing their country of origin due to a well-founded fear of persecution based on any of the five grounds listed in Article 1A(2) of the Convention Relating to the Status of Refugee. This is an important distinction that must be made at the outset. 2005 declared 12,424 persons illegal migrants under the Act. Only 1,538 of them have been deported (Staff Reporter, 2005). 127 See, Louis De Raedt, (1991) 3 SCC 554, at para 13; hans Muller, AIR 1955 SC 367, at para. 37, Abdul Sattar Haji Ibrahim Patel, AIR 1965 SC 810, at para. 10; and Ibrahim, AIR 1965 SC 618, at para 8. in Louis De Raedt’s case, the Supreme Court held, “So far as the right to be heard in concerned, there cannot be any hard and fast rule about the manner in which a person concerned has to be given an opportunity to place his case and it is not claimed that if the authority concerned had served a notice before passing the impugned order, the petitioners could have produced some relevant material in support of their claim of acquisition of citizenship….” 128 Hans Muller of Nuremberg, ibid, para 36. See also Louis De Raedt, ibid, para. 13. 129 See for details Acharya, supra note 84, p. 8. 130 Kumar, supra note 72, p. 74. 140 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah Now the Foreigners Act of 1946 he enforced throughout India to deport illegal immigrants from the country. However, deportation under the Foreigners Act is also problematic. In 2003, the then Home Minister L.K. Advani ordered all states to deport illegal immigrants. A few weeks’ later 265 people were sent to the border, but authorities in Bangladesh declined to accept them. Rather India’s Border Security Forces (BSF), and its counterpart the Bangladesh Border Guards (then called the Bangladesh Rifles), came to the point of violence over the issue. 131 Besides, the commonality of language, culture and religion between the two countries emerged as a major challenge in identifying immigrants, making deportation extremely difficult. The Foreigners Act, 1946 is roofed in the politics of pre-partition India, and in today’s context it is both antiquated and defective. It has failed to realise the current realities. It is harsh and unconstitutional at least from the three points of view132 which are by no means exhaustive. First, the Act takes legally permissible but practically onerous stop of reversing the burden of proof, thereby compelling suspects – not the state-to prove their nationality. That reversal can be justified in instances where the accused can be shown to possess the best information to prove the contested fact, but it lacks the procedural safeguards to ensure due process and fairness. The Foreigners Act has very few checks and balances against the authority’s power to ascribe nationality. The Supreme Court of India has affirmed the governments’ ‘unfettered discretion’ to expel foreigners from India.133 Suspected foreigners are asked to prove their claims of Indian citizenship with official documentation, such as passports or electoral registration cards. However, the reality is that the overwhelming majority of people likely to be affected by this law are poor and do not possess such documents. It includes fishermen on India’s western seaboard who sail the territorial 131 Joyeeta Bhattacharjee, the long-running issue of illegal immigration has hindered development and exacerbated poverty in both countries. 132 Arthi Ranjan, Long way home, available at (http://old.himalmag.com/ component/ content/article/ 5052-long-way-hom.html) (last visited 28 September, 2014). 133 See supra note 127. 141 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah waters of both India and Pakistan, people living along India and Bangladesh’s porous and largely undefined border for whom regular crossings between the two countries are fact of life, or even undocumented domestic migrants who find their way to large cities. These people are actually vulnerable to harassment by police accusing them of being illegal immigrants. For example, a ‘clean-up’ campaign in preparation for the 2010 Common Wealth Games in New Delhi witnessed poor immigrants, including Indian Muslims wrongly identified as such. They were summarily deported to Bangladesh with little regard to due process. Ironically, the New Delhi authorities were acting within the powers conferred upon them by the Foreigners Act of 1946. Second, the Act opens gaping legal and procedural loopholes. It is illogical and selfdefeating to punish people for ‘illegal entry or stay in India’ by imprisoning them on Indian soil, particularly in light of the government’s wide powers of deportation. (It would be far more sensible to deport illegal immigrants of confirmed nationality back to their home countries). There is also no clarify as to when or on what grounds the government may decide between deporting the immigrant and referring the matter to the courts for prosecution. There are no any safeguards against the abuse of government discretion, particularly in cases involving Indian minority groups. Till date, neither Parliament nor the judiciary has addressed these inconsistencies. Third, Indian authorities routinely detain people on the pretext of completing repatriation formalities by relying on certain provisions in the Act, for example, enable the government to compel foreigners to ‘reside at a particular place’, with no specified time limit. Combined with the government’s inaction, it has meant that the majority of illegal immigrants who have served their sentences remain indefinitely imprisoned instead of being deported. In some cases, foreigners have been languishing in Indian prisons far up to four decades. Additionally Indian courts are yet to settle the question of whether authorities can legally detain any person they fail to deport. Under Article 21 of the Constitution of India detention must be in accordance with due legal procedure. Since the Foreigners Act confers wide and largely unqualified powers, it is unclear if Indian authorities can 142 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah lawfully justify prolonged detention for the time taken to complete the deportation and repatriation process. The Indian courts can lay down a reasonable period test where the courts have construed authorities’ express legal power to detain foreigners to be valid only for the time ‘reasonably necessary’ to complete deportation formalities, with extended detention deemed illegal. Ironically, when the Supreme Court of India had the opportunity to review the laws on illegal immigration in the case of Sarbananda Sonowal v. Union of India in 2005, it struck down the Illegal Migrants (Determination by Tribunal) Act of 1983 and unconstitutional, and in doing so reinforced the anomalies in the Foreigners Act. Further, India has enacted the Repatriation of Prisoners Act, 2003, which allows for the repatriation or transfer of certain prisoners but only in very limited circumstances. For instance, the prisoner must request repatriation, which the Indian government then consider and decide whether to act upon. However, repatriation can only be effected with a ‘contracting state’, that is, a country with which India has signed a specific treaty in this respect. As a result, this Act does little to alleviate the legal problems those have arisen from the Foreigners Act of 1946, and in any case fails to supplement the prevalent defective law. Several cases have come before the Indian Supreme Court seeking judicial review of the unlawful detention of foreign nationals. For example, in Bhim Singh case, the Supreme Court has been periodically issuing orders and directions since it was filed in 2005. The Apex Court on 10 April, 2012 observed: “The government says many of the Pakistanis are sentences because they do not have proper identifications. It says these people cannot be sent back without ‘a proper proof of identity’. At least 250 Pakistani nationals are being held in Indian jail, some for many years, with one case involving a prisoner behind bars for more than 40 years.”134 134 Cited by Rajan, supra note 32. 143 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah The government’s response is baffling, since its justification for continued detention relies on its own inability to complete procedural deportation formalities. The purported lack of ‘proper proof of identity’ believes the fact that such convictions are based on an earlier determination of specific foreign nationality by the authorities.135 It is precisely these unjustly imprisoned immigrants who are valuable as political bargaining chips, to be arbitrarily pardoned as symbols of diplomatic ‘goodwill’. As demonstrated by Pakistani President Zardiari’s visit to India in 2012, during which he raised the issue of the release and repatriation of Khalil Chisty – an 80 year old Pakistani scientist currently serving his sentence in India on a murder charge. 136 It is likely that such diplomatic gestures will be continually employed by various players in the sub-continent. Although meaningful guarantees of immigrants’ human rights will require reform initiatives that look beyond such politically motivated gestures to effect long-run legal change. Legal Frame work for Refugee Protection in India India is home to one of the largest “refugee”137 populations in the world. According to the U.S. State Department’s Country Report on Human Rights Practices for 1998, 315,493 refugees were residing in India. Although Indian government has signed neither the Refugee Convention nor its protocol, and Indian law does not offer special provisions for refugees, despite the large number of them seeking India’s protection. Under Indian law, the term “foreigner” is the only reference to aliens of any kind. It places refugees, immigrants, and tourists in the same broad category. The Indian government dispenses the assistance available to refugees in a discriminatory and inequitable fashion.138 135 Ibid. Ibid. 137 A “refugee” is a person who, “owing to a well-founded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion, is outside the country of his nationality and is unable or, owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country.” Article 1, Convention Relating to the Status of Refugees, 1951. 138 H. Knox Thames, India’s Failure to Adequately Protect Refugees, available at (http://www.wcl.american.edu/hrbrief/v7i1/india.htm) (last visited 29 September, 2014). 136 144 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah A person becomes a refugee because of circumstances which are beyond that person’s control, often poignant. He/she is left with no other option but to flee from human rights violations, socio-economic and political insecurity, generalised violence, civil war or ethnic strife – all these leading to fear of persecution.139 Therefore, the need to give due importance to humanitarian and human rights aspects in dealing with refugees cannot be over-stressed. India has seen large influx of refugee population throughout history. India’s diversity, stability and relatively well established rule of law have made it a natural destination for people fleeing persecution and instability in their own countries. Within the South Asian region, India stands out as an exception of tolerant, democratic and volatile states. India has faced numerous influxes over many millennia and the ability of such immigrants to integrate into a multi-ethnic society contributes peacefully to local cultures and economics has reinforced the perception of India being a country traditionally hospitable to refugees. India shares seven land borders and one sea border with countries in varied states of strife and war; and over the years, she has hosted large refugee populations from neighbouring countries. There are no authoritative statistics on the number of people who have fled persecution or violence in their countries of origin to seek safety in India. However, because of India’s porous borders and accommodative policies, it was estimated that India hosted approximately 3,30,000 such people in 2004.140 139 T. Ananthachari, Refugee in India : Legal Framework, Law Enforcement And Security, available at (http;//www.worldlii.org/int/journals/ISILYBIHRL/ 2001/7.html) (last visited29 September, 2014). 140 Florina Benoit, India: A National Refugee Law would Equalise Protection, Refugees International, 2004; Country Operations Plant for India, United Nations High Commissioner for Refugees, 2006. in south Asia, India at present is home to more them 3 lacs refugees of whom over 1 lac are Tibetans, 68000 are Sri Lankan living in camps and 30, Sri Lankans are living outside the camps whereas remaining, 9000 Afghans, 6000 Myanmarese and 1000 other nationalities who constitute a refugee population assisted by UNHCR. At present, there are 5,000 asylum seekers with UNHCR who are mainly from Myanmar. In centers, Pakistani refugees and asylum seekers do not seek any humanitarian assistance from UNHCR as the fate and status of refugees from Pakistan is decided and determined by the Government of India under an unwritten rule and understanding deviant to International Refugee Law, International Rule of Law and National and International Human Rights Jurisprudence. See Nafees Ahmad, Refugees in South Asia: Law Praxis and Policy Paralysis, available at (http://lexwarrier.in/2013/07/ refugees-in-south-asia-law-praxis-and policy-paralysis) (last visited 29 September, 2014). 145 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah A large number of refugees that India has received from time to time from different countries, not necessarily from the neighbouring countries alone. In the process, India is enlarging its multi-cultural and multi-ethnic fabric. Even though India has been the home for a large number of refugees through the past, India has dealt with the issues of ‘refugees’ on a bilateral basis. India is not a party to the United Nations Convention Relating to the Status of Refugees, 1951 (hereinafter Refugee Convention) and the Protocol Relating to the Status of Refugees, 1967 (hereinafter 1967 protocol). India is always generous towards refugee, even without being party to the 1951 Convention. Throughout five thousand old histories, India has always welcomed refugees with open arms and given them a place of honour and dignity in our society. Although India is not a party to the Convention on Refugee, asylum-seekers who are not offered direct protection by the Indian government can get refugee status from the UNHCR in a de facto system of refugee protection in India.141 Given the legal vacuum with regard to refugees, the process of addressing large-scale refugee inflows over the years has been ad-hoc, mainly through executive action. The process is far from appropriate and is often governed by ‘political instinct’ based on India’s diplomatic relations with the country of origin at the time.142 Inadequate Indian Laws to Protect Refugee India has not agreed to any minimum of standard for the treatment of refugees, and its policies towards refugees are without UN supervision. Although the Indian government claim that its policies conform to international standard, no Indian law refers directly to refugees. The Registration of Foreigners Act of 1939, the Foreigners Act of 1946, and the Foreigners Act of 1948, are the primary documents that control the treatment of all foreigners in India. Section 2 of the 1939 Registration of Foreigners Act defines a foreigner as “a person who is not a citizen of India.” The Foreigners Act of 1946, and the Foreigners Order of 1948 also use the same definition of a “foreigner”. Ipshita Sengupta, UNHCR’s role in refugee protection in India, (http://infochangeindia.org/agenda/migration-a-displacement/unchors-role-in-refugee india.html) (last visited 28 September, 2014). 142 Cited by Sengupta, ibid. 141 146 available at protection-in- The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah Both the Act and the Order affirmatively give the Indian government the power to restrict movement inside India, to mandate medical examinations, to limit employment opportunities, and to contract the opportunity to associate, as well as the ability to refoule or “return” refugees. Section 3 of the Order the Power to Grant or Refuse Permission to Emater, Includes some specific criteria for denying foreigners entry into India, such as requiring a valid passport and entry at a specified border location. Further, the Indian government can prohibit entry in an ad-hoc fashion, by attaching “such conditions as it thinks fit to grant leave to enter.” If refugees cannot meet certain technical criteria, such as possessing a passport, the India government has the power to return them at the border without considering any of the circumstances surrounding the person’s request to enter. In addition, Section 3 (2) of the Foreigners Act and Section 11 of the Order of 1948, allow India to control an individual’s place of residence, movement, “association with any person or classes of persons”, and possession of any specified articles. Section 10 of the Order, restrictions on employment, highlights sectors of employment not available to foreigners, unless the foreigner obtains special government approval. Besides, the Order gives Union Government the power to create new restrictions on employment as it believes necessary. Section 14 of the Order Expenses of Deportation, allows India to seize a foreigner’s personal property to pay for their transportation and / or living expenses it India decides it should remove or deny entrance to the foreigner. Such sections of the Order 1948 make movement, possessions, associations, and employment of persons a “privilege” that India can revoke. India’s Refoulement Policy India’s ability to refoule persons seeking asylum in India violates international customary law on the treatment of refugees, as well as standards codified in the Refugee Convention. As part of customary international law, the policy of non147 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah refoulement prevents a country from expelling refugees to countries where their lives or liberties would be threatened. States consider non-refoulement an obligation to all persons seeking asylum, regardless of whether they state party to the Refugee Convention, hold that non-refoulement transcends the Refugee Convention and observe the rule.143 Practice of non-refoulement by most states as a legal obligation, has rendered non-refoulement customary international law. Consequently, India violates customary international law when it returns refugees at the border. Incongruent Policy India bases its treatment of various refugee groups on political grounds, resulting in an unstable and ever-changing national policy. India grants privileges to certain refugee groups based on bilateral and multilateral political relations with other states, as well as domestic political opinion.144 An examination of India’s treatment of Tibetan refugees arriving in the 1960s and 1970s versus Tibetan refugee arriving since the 1980s provides an example of India’s discriminatory policies. India gave Tibetan refugees arriving in the 1960s and 1970s preferential treatment as compared to the other refugee communities living in India. For example, Indian government granted the Tibetan refugees who entered through the 1970s Indian Residential Certificates for identification purposes, permission to work, domestic travel rights, Indian Identity Certificates, which allowed them to travel outside India, and medical treatment. Although India admitted Tibetan refugees into the country after 1930, the government has denied these Tibetans both Residential Certificates and Identity Certificates. Such refusal creates serious consequences in the fields of employment, international travel etc. and as a result, such rights are unattainable for the new arrivals.145 Judicial Treatment of Refugees 143 Thames, supra note 138. Ibid. 145 See for details, Thames, Ibid. 144 148 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah Indian courts while generally strictly interpreting the stringent legislation on foreigners by refusing to interfere with the powers of the executive, on occasion, it has evolved a wider and more humane approach to protect the rights of refugees in India. In National Human Rights Commission V. State of Arunachal Pradesh146 (Chakma Refugee case), the Supreme Court of India declared that the right to life and personal liberty as enshrined in Indian constitution protects refugees from forced repatriation. The state was directed to protect each and every Chakma and repel any attempt to drive them out of the state and India is expected to respect international treaties and convention of humanitarian law. Further, the Supreme Court in Louis De Raedt V. Union of India147 held that Article 21 of the Constitution of India protects life and personal liberty of all persons. So aliens of Indian Territory shall not be deprived of those rights except according to procedure established by law. Conclusion During the twentieth century India has experienced one of the high population growth rates among the global village. The highest growth rates can mostly be explained by large scale immigration of people from others parts of the subcontinent – particularly from densely populated neighbouring countries. Driven by the need to flee a perilous situation, or the promise of a better life elsewhere, millions of people are migrating into India.148 This is a growing phenomenon, and increasingly more visible since 1947, where endless flow of open and clandestine migration to India began. Immigration is an important but controversial topic in almost every country today. Even the researchers and academicians find it difficult to agree on the subject 146 (1996) 1 SCC 742. (1991) 3 S CC 554. In Malvika Karlekar V. Union of India, Criminal Writ Petition No. 243 of 1988, the supreme Court stayed the deportation of Burmese refugees in the Andaman and Nicobar Islands. 148 People migrate due to economic reasons. Sometimes political religious and personal factors are also responsible. The reasons of attractive incentives for migration are known as pull factors and the compelling circumstances forcing migration are known as push factors which are mainly the reasons for Emigration from the country of origin. The push factors may be war, religious, political, ethnic persecution, poverty, natural disaster etc. Pull factor may be political stability, higher incomes, family reasons. For details see Kala Seetharum Sridhar, A Venugopala Reddy and Pavan Srinath, Is it Push or Pull ? Recent Evident from Migration in India, Paper submitted on 10 th Round Regional research Competition of Sanei (South Asia Network of Economic Research Institutes), No. 10-04, June, 2010. 147 149 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah whether the immigrants (including refugees) are assets or liabilities to the host states. On the one hand, economic change and demand for labour in the host state attract immigrants. The immigrants, particularly unskilled and lowly-skilled, do the types of jobs that normal citizens of the host country avoid doing. On the other hand, complications arise in the host state while dealing with the rights of the immigrants and the way they adjust, integrate or assimilate into their new environment. Here, ethnicity of the immigrant community is an important factor. Questions become all the more complex when the immigrants become eligible, after prolonged stay, to be “naturalised citizens” of the host country in accordance with its own laws. In such circumstances, the host state can be attached some conditions to their citizenship. There are security implications, particularly when it is found that a massive influx of immigrants cannot be easily absorbed by the receiving country or parts of it, threatening its very existence culturally and economically. Majority of the locals perceive that a migrant damages their chances in the job market and do more harm them good in every respect. Although immigration hurts indigenous workers, yet one of the cruel truths is that politicians play game of politics and adopt form of policy relating to the illegal immigrants to meet their selfish interests in most countries. India continues to receive immigrants despite its own over-a-billion population with at least six hundred million living in poverty with limited access to basic amenities. Illegal immigration to India has flourished because since independence the country has not formulated a sound and comprehensive immigration policy, nor has it set up a separate immigration service. Consequently, India has failed to differentiate illegal immigrants from refugees or tourist. For example, all Bangladeshi migrants are not refugee. The influx of Hindu refugees from Bangladesh into India has been closely intertwined with the larger issue of illegal migration from Bangladesh. Despite the absence of statutory regulations, it is essential to differentiate ‘refugees’ from ‘illegal immigrants’. People who flee Bangladesh due to persecution and seek refugee in India, such as Bangladeshi Hindu and Chakmas are treated as refugees. Those Bangladeshis who cross over into India seeking livelihood or economic migrants are treated as ‘illegal migrant’. There is another category of Bangladeshis who commute daily to 150 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah their jobs in India but do not stay over.149 As a result the layered and complex issue of illegal migrants and refugees, backed by political interests, has in fact made the migration of Bangladeshi immigrants easier. Besides, their serious demographic, economic and political ramifications in the north-east, such developments continue to remain substantially outside the realm of the security discourse in the country. Bangladeshi infiltration remains unchecked and illegal migration continues to be sensitive issue that is exploited by vested political interests. Meanwhile, the Bangladesh government claims that there is not even a single Bangladeshi migrant in India. In addition, deportation policy may seem ‘unimplementable’ and can be regarded as ‘inhumane practice’ raising international criticism particularly when the deported population is not accepted by the Bangladeshi government which demands them to prove their Bangladeshi nationality. Minority politics is an important factor that can be used to explain the reluctance of India’s lawmakers to move towards resolving the issue. It is a fact that illegal migrants have been used by vote-seeking parties to secure a majority in the central and the state legislatures. Opportunist sections of political parties in migrant populated areas have tried to use these illegal migrants as captive vote-banks by trying to regularise their stay.150 In the case of the illegal immigrants from Bangladesh in Assam, the repeal of the Illegal Migrants (Determination by Tribunals) Act of 1983 has been continuously voted by the ruling Congress Party to secure the steadily growing ‘vote-bank’ of immigrants they are obtaining although they are not registered as citizens of India. It has been suggested that the presence of immigrants in India is beneficial for its interests, as long as they remain illegal immigrants, and the government does not have to answer to international agencies regarding their treatment. The role of political motives cannot be ignored in the development of such stalemate pertaining to the immigrants residing in India. 149 Sreeradha Datta, Bangladesh a Fragile Democracy, (Delhi : Shipra, 2004), p. 138. Sumbul Rizvi, “Managing Refugee : Role of the UNHCR in South Asia, in P.R. Chari, Mallik Joseph, and Suba Chandran (eds.), Missing Boundaries : Refugees, Migrants, Stateless and Internally Displaced Persons in South Asia (New Delhi : Manohar, 2003), pp. 195-196. 150 151 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah Since refugee protection is an international issue, concerns like these political motives are considered as less important than the threat posed by refugees other immigrants to national security and economic stability, may contribute to negate the role of political parties in the dismal refugee situation. It may clear that there151 are more pressing obstacles on the government and policy makers then human rights infringements perpetrated by their own authorities. One of the reasons behind the hesitancy to move forward with the law is that the current arrangement of managing the influx of migrants and asylum seekers through ‘ad-hoc’ administrative decisions based on political and security considerations, rather than specific legislative enactments is politically more convenient on the basis of India’s bilateral relations with the country of origin of the refugees in question. Since India has different treaties with its neighbouring countries, a uniform law to deal with the refugee groups would not be politically or practically viable. As stated in paradoxes of the International Regime of Care, “India has concluded that unwanted migrations, including those of refugees, are a source of bilateral and no multilateral relations, and international agreements could constrict her freedom of action.”152 It allows some more light on India’s reluctance to sign the International convention or the Protocols on refugee law. Additionally, security considerations rank high on India’s list of priorities, given its geopolitical influence in the region and its vulnerability to cross-border infiltration due to the porous nature of its borders. Taking this factor into account, antirefugee law legislations argues that the proposed law would encourage more refugees to enter India, with promises of increased legitimacy, more rights and government services which will increase the threat of social, economic and political insecurity. A 151 Arjun Nair, National Refugee Law for India : Benefits and Roadblocks, IPCS Research Paper, December, 2007, (New Delhi : Institute of Peace and Conflict Studies, 2007), India, p. 4. 152 Sarbani Sen, “Paradoxes of the International Regime of Care”, in Ranabir Samaddar (ed.), Refugees and the State : Practices of Asylum and Core in India, 1997-2000 (New Delhi : Sage Publication, 2003), pp. 404-405. 152 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah “three-dimensional model”153 to explain the risk to national security through refugee movements that present different threats due to: 1. Strategic – level security, when Refugees are armed and when the Government losses control over the refugees. 2. Structural-level security is threatened by increasing demands on and conflict over scarce resources. 3. Regime – Level security is threatened when refugees enter the domestic political process and create pressures on the government. According to the Indian policymakers, these three dimensions of threat heighten the risk of further inward migrant’s movements, and present an obstruction to the formation of any law. However, the three dimensions lie in the sphere of political security. What is feared more among the local populace in a refugee-populated area is the risk they pose to economic and local securities.154 Inadequate relief to refugees can lead to civil unrest, as in the case of Sri Lankan Tamil refugees. India has been used as a base for terrorist operations in the past which has led to disastrous consequences like the assassination of former Indian Prime Minister Rajiv Gandhi by the Liberation Tigers of Tamil Elam (LTTE) cadres. Another risk associated with the encouragement of more refugees would be the problem of migrant labourers in search of work presenting themselves as refugees. The difference between the two is that refugees are those who are forced to flee their homeland due to conflict and persecution, while migrants are those who cross borders in search of employment and better economic opportunities. Such a simple distinction that can be established through a basic screening process but policymakers feel that a Mahendra P. Lama, “Managing Refugees in South Asia”, Refugee and Migratory Movements Research Unit, (Dhaka : Refugee and Migratory Movements Research Unit, 2000), pp. 19-24. 154 Nair, supra note 151, p.5. 153 153 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah uniform law would encourage a larger migrant movement for whom employment and income generation would have to be provided.155 Despite these factors, the circumstances underlying the exodus of refugees from their countries of origin vary from political persecution in the case of the Chin refugees of Myanmar to civil war with the community of Sri Lankan Tamils caught between the Tamil nationalists and the Sinhalese government. However, it is clear that all these refugee populations deserve their basic human rights and the assistance can be afforded by the Government of India. Even though India’s past efforts in dealing with mass influxes has been commendable, its geopolitical position in the subcontinent makes it a preferred destination for asylum seekers and migrant workers. Besides India’s economic resurgence and status as the stable democracy in the region makes it an attractive destination for asylum seekers. It more than anything else explains the cross-border movement into India, which should be an incentive to frame a national refugee and immigration laws, the need for which increases with every escalation in conflict in South Asian region. The need for immigration and refugee laws are immediate – the uniform treatment of refugees and other immigrants are must as long as India continues to accept migrants and asylum seekers across its porous borders. The restrictions and unequal treatment imposed on the refugee and migrant population by the India government is discriminatory and tarnishes its human rights record, which is not outstanding in any case. Article 3 of subsection 2, clause (c) of the Foreigner’s Act, 1946, contains a list of nine orders embodying government regulations on rights and freedoms that the Convention guarantees. For example, India can require foreigners to reside in mandated areas, thereby their right of movement across the country, and providing India the ability to confine foreigners to refugee camps and conduct periodic camp inspections. Clauses must be inserted and role of refugees to prevent any conflict between the two countries in question. 155 Ibid. 154 The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants Dr. Diptimoni Boruah India has so far dealt with situations of mass influx without immigration law but with a continuously enlarging population of refugees and asylum seekers and other migrants, a large section of whom may not be repatriated in the near future, a uniform law would allow the government to maintain its huge non citizen population with more accountability and order, apart from allowing them to enjoy uniform rights and privileges. A regional treaty can be beneficial in improving ties with its neighbours. However, India will be better placed by having its own law owing to the large number of different communities that its hosts, and the unstable relations that it shares with several of its neighbouring countries. Migration is a phenomenon, not a problem, and it will grow further. There is a need to place the migrants at the centre of regional and state policies and planning. 155 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi** Özet Basında ve resmî açıklamalarda ifade edildiğinin aksine Türkiye’ye kitlesel olarak gelen Suriyeliler “mülteci” değildir. Çalışmamızda, mevzuatımız ve taraf olduğumuz antlaşmalar uyarınca uluslararası koruma çeşitlerinden hangilerinin Türkiye’de bulunan Suriyelilere uygulanmayacağı belirtildikten sonra kitlesel olarak Türkiye’ye akın eden Suriyelilere sağlanacak olan geçici koruma üzerinde durulacaktır. Ayrıca Suriye ordusundan kaçarak gelenlerin hukukî statüsü ve kamu düzeni sebebiyle Suriyelilerin Türkiye’den sınırdışı edilip edilmeyeceği açıklanacaktır. Anahtar Kelimeler Uluslararası koruma, geçici koruma, kitlesel akın, mülteci, sığınmacı, ikincil koruma Abstract Contrary to official statements and what is reported in the press, Syrians who fled into Turkey in a massive influx are not “refugees”. In this study, certain types of international protection which cannot be applicable to the Syrians are specified according to the principles set out in the Turkish law and the treaties to which Turkey is a party. Furthermore, this study will examine the temporary protection granted to mass influx of the Syrians. Finally, it will deal with the legal status of the military 156 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi personnel who escape from the Syrian army, as well as expulsion of Syrians who have violated public security of Turkey. Keywords International protection, temporary protection, mass influx, refugee, asylum seeker, subsidiary protection I. Giriş Türkiye, münferit göçün yanı sıra 1980’li yıllardan itibaren komşu ülkelerde cereyan eden olaylar neticesinde kitlesel akınlarla karşı karşıya kalmıştır. 1989 yılında Bulgaristan’dan gelen Türk soylu yaklaşık 350 bin civarında göçmenin ve Irak’tan Türkiye’ye toplu olarak gelen 500 bin peşmergenin yanı sıra Körfez krizi, İran Irak savaşı, eski Yugoslavya iç savaşı ve Kosova krizi sırasında da Türkiye kitlesel akınlara uğramıştır. Ayrıca SSCB’nin dağılması, Doğu Avrupa ülkelerinde yaşanan ekonomik ve politik değişiklikler, Türkiye’yi “düzensiz göçün” (irregular migration) veya diğer adıyla “yasadışı göçün” (illegal migration) odağı haline getirmiştir. Şu anda Arap Baharı’nın Suriye’deki etkileri sebebiyle binlerce Suriyeli Türkiye’ye akın etmiştir. Türkiye’deki muhtelif kamplarda veya kampların dışında yaşayan Suriyelilerin hukuki statüsü konusunda, resmî makamların açıklamalarında ve medyada yanlış kavramlar kullanılmakta ve yanlış yorumlar yapılmaktadır. II. Genel Olarak Uluslararası Koruma Çeşitleri Suriyeliler, Türkiye’ye sığınma amacıyla gelmişlerdir. Dolayısıyla Suriyelilere yasal olarak sağlanacak korumanın türünü tespit etmek gerekir. Bu tespit, bir yandan Türkiye’nin, Suriyelilere karşı yükümlülüklerinin çerçevesinin çizilmesi ve diğer yandan Suriyelilerin hak ve yükümlülüklerinin belirlenmesi açısından önem taşımaktadır. 4 Nisan 2013 tarihinde TBMM’de kabul edilen ve 11 Nisan 2013 tarihinde Resmî Gazete’de yayınlanan 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’na1 (YUKK) göre, ülkesini terk edip Türkiye’ye gelen ve sığınma talep eden yabancılara sağlanan dört çeşit uluslararası koruma statüsü bulunmaktadır: (1) 1 mülteci (refugee) statüsü Kanun No. 6458, Kabul Tarihi: 4.4.2013, RG 11.4.2013/28615. 157 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi (2) sığınmacı (asylum seeker)/şartlı mülteci (conditional refugee) statüsü (3) ikincil koruma (subsidiary protection) statüsü (4) geçici koruma (temporary protection) statüsü. Aşağıda uluslararası koruma çeşitlerinden hangisinin veya hangilerinin Türkiye’de bulunan Suriyelilere uygulanmayacağı belirtildikten sonra kitlesel olarak (mass influx) Türkiye’ye akın eden Suriyelilere sağlanacak olan geçici koruma üzerinde durulacak ve Suriye ordusundan kaçarak gelenlerin hukukî statüsü açıklanacaktır. III. Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Yararlanamayacağı Uluslararası Koruma Çeşitleri A. Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin “Mülteci” Olarak Uluslararası Korumadan Yararlanamaması Türkiye’de bulunan Suriyeliler için “mülteci” kavramı kullanılmaktadır. Ancak Türkiye’de bulunan Suriyeliler mülteci değildir. Çünkü Türkiye’den sığınma talep eden bir yabancıya mülteci statüsünün verilebilmesi için Avrupa’dan gelmesi gerekmektedir. Türkiye, Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair 1951 Cenevre Konvansiyonu’na taraftır2 ve bu Konvansiyonu coğrafi sınırlama ile uygulamaktadır. 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun 1A. maddesinin 2. paragrafında mültecinin tanımı yapılmıştır. 1951 Cenevre Konvansiyonu’na göre, Konvansiyon hükümleri, 1 Ocak 1951’den önce Avrupa’da meydana gelen olaylar sonucunda ve (1) ırkı, (2) dinî 3, (3) tabiiyeti, (4) belli bir toplumsal gruba mensubiyeti 4 veya (5) siyasi düşünceleri yüzünden, zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan ya da söz konusu korku nedeniyle, yararlanmak istemeyen; yahut tabiiyeti yoksa ve bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen her şahsa uygulanacaktır. Bir 2 RG 5.10.1961/10898. Nazilerden kaçan Musevîlere, Burma’dan kaçan Müslümanlara, İran’dan diğer ülkelere giden Bahailere dinî inançları sebebiyle zulüm görme riski altında oldukları için mülteci statüsü verilmiştir (Guy S. GOODWIN-GILL/Jane McADAM The Refugee in International Law, 3 rd edition, Oxford 2007, s. 71). 4 1951 Cenevre Konvansiyonu’na taraf olan birçok devlette homoseksüeller “belirli bir sosyal gruba” dahil olarak kabul edilmekte ve homoseksüel olduğu için ülkesinde zulüm görmekten korkup kaçanlara mülteci statüsü verilmektedir (T. Alexander ALEINIKOFF Protected Characteristics and Social Perceptions: An Analysis of the Meaning of “Membership of a Particular Group’, Refugee Protection in International Law Edt. Erika Feller/Volker Türk/Frances Nicholson, Cambridge 2003, s. 304. 3 158 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi yabancıya mülteci statüsünün tanınması için beş kriterden birinin gerçekleşmesi, zulme uğrayacağından korkması, zülüm korkusunun haklı olması ve ülkesinin dışında bulunması gerekir. 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun 1. maddesinin (A) bendinin (2). paragrafında yer alan tanım kapsamına girse dahi mülteci statüsü verilmeyecek kişiler 1. maddenin (F) bendinde üç grup halinde sayılmıştır. Mülteci statüsü verilmeyecek kişiler şunlardır: (1) barışa karşı suç işleyenler veya savaş suçu işleyenler veya uluslararası belgelerde tanımlandığı şekilde insanlığa karşı suç işleyenler, (2) politik olmayan önemli bir suçu mülteci başvurusunun yapıldığı ülke dışında işleyenler, (3) Birleşmiş Milletlerin ilkelerine ve amaçlarına aykırı eylemlerde bulunanlar. 1967 yılına kadar olan süreçte 1951 Cenevre Konvansiyonu, “zaman sınırlaması” ile uygulanmıştır. Çünkü mülteci tanımında, “1 Ocak 1951 tarihinden önce cereyan eden olaylar” ifadesi yer alıyordu. 1 Ocak 1951 yılından sonra gerçekleşen olaylar sebebiyle mülteci statüsü talep edilmesi mümkün değildi. Türkiye tarafından 1968 yılında onaylanan5 ve New York’ta imzalanan, 1951 Cenevre Konvansiyonuna ek 1967 Protokolü ile “1 Ocak 1951’den önce meydana gelen olaylar” ve “söz konusu olaylar sonucunda” ifadeleri Konvansiyonun metninden çıkarılmıştır. “New York Protokolü” olarak da adlandırılan 1967 Protokolü ile tarih sınırlaması olmaksızın 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun hükümleri, mülteci tanımının kapsamına giren bütün kişilere uygulanacaktır. O halde Protokol’ün yürürlüğe girdiği andan itibaren 1951 Cenevre Konvansiyonu’nda yer alan “1 Ocak 1951’den önce cereyan eden olaylar” ifadesi, Konvansiyon metninden çıkarılmıştır. 1951 Cenevre Konvansiyonu’na taraf olan devletler, 1967 New York Protokolü’ne de taraf olmuştur6. Dolayısıyla hem 1951 Cenevre Konvansiyonu’na hem de 1967 New York Protokolü’ne taraf olan devletler, Konvansiyon hükümlerini uygularken kişiyi, mülteci statüsüne sokan olay açısından zaman sınırlaması getiremezler. 1967 New York Protokolü’nün âkit devletler için bağlayıcılık kazandığı andan itibaren artık tarih kısıtlaması uygulanamaz hâle gelmiştir. 1951 Cenevre Konvansiyonu ile ilgili olarak Türkiye’nin beyan ettiği birinci husus tarihe ilişkin sınırlamadır. Buna göre, Türkiye, yalnızca 1 Ocak 1951 tarihinden önce 5 6 RG 5.8.1968/12968. 1951 Cenevre Konvansiyonu ve 1967 New York Protokolü’ne taraf devletler için bkz. Nuray EKŞİ, Mültecilere ve Sığınmacılara İlişkin Mevzuat, İstanbul 2010, s. 22-30. 159 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi Avrupa’da meydana gelen olaylar sebebiyle mülteci statüsünü tanıyacaktır. Ancak daha önce belirtildiği üzere, zaman kısıtlaması, 1967 New York Protokolü ile kaldırılmıştır. 1967 New York Protokolü’nün Türkiye açısından bağlayıcılık kazandığı 31.7.1968 tarihinden itibaren zaman kısıtlaması Türkiye açısından da ortadan kalkmıştır. Türkiye’nin, 1951 Cenevre Konvansiyonu’yla ilgili ikinci beyanı, Cenevre Konvansiyonu’nun hiçbir hükmünün Türkiye’de Türk vatandaşlarına verilen haklardan daha fazlasını mültecilere verdiği şeklinde yorumlanamayacağına ilişkindir. Türkiye’nin, 1951 Cenevre Konvansiyonu’yla ilgili üçüncü beyanı “coğrafi alan”/“mekân” kısıtlamasına ilişkindir. 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun 42. maddesinde, taraf devletlerin, imza, onay veya katılma sırasında 1, 3, 4, 16(1), 33, 3646. maddeleri hariç diğer maddelerine çekince koyabilecekleri ifade edilmiştir. Bu maddeye uygun olarak Türkiye, 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun uygulama alanını coğrafi açıdan sınırlamıştır. Buna göre, Türkiye, sadece Avrupa ülkelerinden gelenlere mülteci statüsünü tanıyacaktır. 1951 Cenevre Konvansiyonu’nu, yalnızca Kongo, Madagaskar, Monako ve Türkiye coğrafi kısıtlamayla uygulamaktadır. Bu dört devlet dışında, 1951 Cenevre Konvansiyonu’nu coğrafi sınırlama ile onaylayan devletler, daha sonra coğrafi sınırlamayı kaldırmışlardır. Avrupa Birliği başta olmak üzere diğer batılı ülkeler, Türkiye’nin, 1951 Cenevre Konvansiyonu’na koyduğu coğrafî sınırlamayı kaldırmasını ve Avrupa dışından gelen kişilere de mülteci muamelesi yapmasını istemektedirler. Türkiye, Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair 1967 Protokolü’nü onaylarken coğrafi sınırlamayı ve 1951 Cenevre Konvansiyonu ile mültecilere tanınan hakların Türk vatandaşlarına tanınan haklardan daha fazla olamayacağına ilişkin beyanlarını saklı tutmuştur. Ancak 1967 New York Protokolü’nün Türkiye açısından bağlayıcılık kazandığı 31.7.1968 tarihinden itibaren zaman sınırlamasını uygulaması mümkün değildir. 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun onaylanmasına ilişkin Kanuna ek beyanda, “1 Ocak 1951’den önce Avrupa’da cereyan eden hadiseler” sebebiyle mülteci statüsünün verileceği belirtilmişti. Türkiye, 1967 Protokolü’nü onaylarken sadece “Avrupa’da cereyan eden hadiseler” sebebiyle mülteci statüsü vermeyi kabul etmiş olmakla beraber tarih sınırlamasını Protokol uyarınca kaldırmıştır. Böylece, mülteci statüsünün verilmesini gerektiren olay hangi tarihte olursa olsun Avrupa’dan gelenlere 1951 Cenevre Konvansiyonu kapsamında mülteci statüsü tanınacaktır. Türkiye’nin 160 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi 1951 Cenevre Konvansiyonu’nu coğrafi kısıtlama ile uygulaması sebebiyle Suriyeliler mülteci değildir. Bir yabancının Türkiye tarafından mülteci olarak kabul edilebilmesi için aşağıdaki şartların gerçekleşmesi gerekir: (1) yabancıyı mülteci kılan olayın, Avrupa ülkelerinde meydana gelmesi (2) mülteci başvurusunda bulunan yabancının ırkından dininden tâbiiyetinden belli bir toplumsal gruba mensubiyetinden veya siyasi düşüncelerinden dolayı zulme uğrayacağından korkması (3) mülteci başvurusunda bulunan yabancının zulüm korkusunun haklı olması (4) mülteci başvurusunda bulunan yabancının ülkesi dışında bulunması (5) mülteci başvurusunda bulunan yabancının ülkesinin diplomatik himayesinden yararlanamaması ya da söz konusu korku nedeniyle yararlanmak istememesi. Avrupa dışından gelmeleri ve ırklarından, dinlerinden, tâbiiyetlerinden, belli bir toplumsal gruba mensubiyetlerinden veya siyasî düşüncelerinden dolayı zulme uğrama korkusundan değil hükümet rejimini değiştirmek için başlatılan silahlı saldırıdan kaçmaları sebebiyle Suriyeliler mülteci tanımına girmemektedirler. B. Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin “Sığınmacı” Olarak Uluslararası Korumadan Yararlanamaması Avrupa dışından gelen ve sığınma talep edenlerin tabi olduğu hukuki rejim, Türk hukukunda bir yönetmelik ile düzenlenmiştir. Türkiye’ye İltica Eden veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talepeden Münferit Yabancılar İle Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılara ve Olabilecek Nüfus 161 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik7, 1994 yılında yürürlüğe girmiştir. Yönetmelik, adının uzun olması sebebiyle kısaca “İltica ve Göç Yönetmeliği” veya “1994 Yönetmeliği” olarak da anılmaktadır. 1994 Yönetmeliği, 6458 sayılı YUKK’un uygulanmasına ilişkin Yönetmelik ile yürürlükten kaldırılacaktır. Ancak YUKK’un uygulanmasına ilişkin yönetmeliğin hazırlık çalışmaları henüz tamamlanmamış olduğundan Resmî Gazete’de yayımlanmamıştır. 1994 Yönetmeliği kapsamında sadece Avrupa’dan gelenler “mülteci”; Avrupa dışından gelenler ise “sığınmacı” olarak kabul edilmiştir. 1994 Yönetmeliği, 1951 Cenevre Konvansiyonu ile 1967 Protokolü esas alınarak hazırlanmıştır. Bununla beraber 1994 Yönetmeliği’nin uygulama alanı, 1951 Cenevre Konvansiyonuna nazaran daha geniştir. Çünkü 1994 Yönetmeliği, sadece mültecilere değil aynı zamanda sığınmacılara, sınırlarımıza topluca gelen yabancılara ve nüfus hareketlerine yönelik hükümler de getirmektedir. 1951 Cenevre Konvansiyonu, adından da anlaşılacağı üzere sadece mültecilere ilişkin düzenleme getirmektedir. 1994 Yönetmeliği’nde mültecinin tanımı, 1951 Cenevre Konvansiyonu’ndan aynen alınmıştır. 1994 Yönetmeliği’ne göre, mülteci tanımında yer alan şartları yerine getirmekle beraber Avrupa dışından gelenler sığınmacıdır. 1994 Yönetmeliği bağlamında uluslararası koruma talep eden yabancıya sığınmacı muamelesinin yapılabilmesi için (1) Avrupa dışında bir ülkeden gelmesi ve (2) mülteci tanımındaki şartları yerine getirmesi gerekir. Sığınmacılara, 1994 Yönetmeliği uyarınca, güvenli üçüncü ülke (safe third country) buluncaya kadar Türkiye’de kalmaları için geçici ikamet izni verilmektedir. “Mülteci” ile “sığınmacı” arasında üç fark vardır. Birincisi, mülteci statüsü, Avrupa’da meydana gelen olaylar sebebiyle tanınırken, sığınmacı statüsü, Avrupa dışında meydana gelen olaylar sebebiyle tanınmaktadır. İkincisi, sığınmacı statüsü alanlar, güvenli üçüncü ülkeye yerleştirilirler. Üçüncüsü, sığınmacı statüsü alanlara, üçüncü ülkeye yerleştirilinceye kadar Türkiye’de kalmaları için geçici ikamet izni verilir. Genel olarak sığınmacı kavramı, uluslararası hukukta mülteci başvurusunu yapmış fakat henüz işlemleri tamamlanmamış yabancıyı ifade etmekle beraber Türk yabancılar hukuku açısından sığınmacı kavramı farklı bir anlam taşımaktadır. Türk yabancılar hukuku açısından sığınmacı kavramı, mülteci tanımındaki şartları taşımakla 7 RG 30.11.1994/22127. 162 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi beraber Avrupa dışında bir ülkeden gelen, güvenli üçüncü bir ülke bulunana kadar kendisine geçici oturma izni verilen kişiyi ifade etmektedir. Aslında Avrupa dışından gelen yabancılar da mülteci başvurusunda bulunmaktadırlar, ancak Türkiye’nin 1951 Cenevre Konvansiyonu’na koyduğu coğrafi kısıtlama sebebiyle, Avrupa dışından gelenlere mülteci denilmemekte ve sığınmacı kavramı kullanılmaktadır. YUKK’da ise, Avrupa dışından gelenler için sığınmacı kavramı yerine “şartlı mülteci” kavramı kullanılmıştır (YUKK md. 62). AİHM, A.G. ve Diğerleri v. Türkiye8 kararında, Türkiye’nin, Cenevre Konvansiyonu’nu coğrafi kısıtlamayla uygulamasının ve Avrupa dışından gelenlere sığınmacı muamelesi yapmasının ayrımcılık yasağı kapsamına girip girmediğini, değerlendirmiştir. AG, Türkiye’nin, Avrupa’dan gelen mülteciler ile diğer ülkelerden gelen mülteciler arasında ayırım yaparak Avrupa dışından gelenlere sığınmacı muamelesi yapması ve bunların geçici oturma izni ile kısa süreli Türkiye’de kalmalarına müsaade edip gidecekleri güvenli üçüncü ülke bulamayanları sınırdışı etmesinin, soy ve ırk ayırımcılığına yol açtığı için Türkiye tarafından AİHS’in 14. maddesinin de ihlâl edildiğini ifade etmiştir. AG’nin dayanağı olan AİHS’in 14. maddesine göre, Sözleşmede tanınan hakların ve özgürlüklerin kullanılması cinsiyet, ırk, renk, dil, din, siyasî veya diğer düşünce, sosyal ve etnik orijin, belirli bir azınlığa, mülkiyete, doğuma veya diğer bir statüye mensup olma açısından ayırım yapılmaksızın herkes için sağlanmalıdır. AİHM’e göre, Türkiye, 1951 Cenevre Konvansiyonu’nda tanınan yetkisini kullanarak coğrafi açıdan Konvansiyonun uygulama alanını sınırlamış ve sadece Avrupa’dan gelenlere mülteci statüsü vereceğini belirtmiştir. Buna karşın diğer ülkelerden gelenlere ise insancıl amaçlarla, güvenli üçüncü bir ülkeye gidene kadar sığınmacı statüsü kapsamında geçici oturma izni vermektedir. AİHM’e göre, Türkiye’nin bu tutumu, AİHS’in 14. maddesine aykırı değildir. Bu husus, Türkiye’nin mülteci ve sığınmacı politikası ile ilgilidir. Sadece Avrupa’dan Türkiye’ye gelenlere mülteci statüsünün tanınması olanağı, 1951 Cenevre Konvansiyonu ve 1967 New York Protokolü ile verilmiştir. 8 European Court of Human Rights First Section A.G. and Others v. Turkey (Application No. 40229/98) Strasbourg 15 June 1999. Ayrıntılı bilgi için bkz. Nuray EKŞİ, Yabancılar Hukukuna İlişkin Temel Konular, 4. bası, İstanbul 2012, s. 11; Nuray EKŞİ, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Abdolkhani ve Karimnia v. Türkiye Davası, Mülteci ve Sığınmacı Hukuku Açısından Değerlendirme, İstanbul 2010, s. 32-34 163 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi Sığınmacının, Avrupa’dan gelmesinin yanı sıra 1951 Cenevre Konvansiyonu’nda yer alan mülteci tanımının kapsamına girmesi gerektiğini belirtmiştik. 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun 1A(2) maddesinde, yer alan tanımında, dört ana unsur vardır. Bunlardan birincisi, başvuru sahibinin, kendi ülkesinin sınırları dışında bulunmasıdır. İkincisi, başvuru sahibinin, zulüm göreceği endişesini ve korkusunu taşıması gerekir. Üçüncü olarak, başvuru sahibinin endişeleri, Konvansiyon’un tanımında yer alan bir ya da birden çok nedenle ilişkilendirilebilir olmalıdır; yani ırk, din, tabiiyet, siyasi düşünce ya da belirli bir sosyal grubun üyesi olmak gibi. Dördüncü olarak, başvuru sahibinin, Konvansiyon’da belirtilen nedenlere bağlı olarak duyduğu endişe, haklı nedenlere dayandırılmalıdır. Suriyeliler, ırk, din, tabiiyet, siyasi düşünce ya da belirli bir sosyal grubun üyesi olduklarından dolayı zulme uğrama gerçek riskine maruz kalmamışlardır. Ülkedeki siyasi rejimi değiştirmek amacıyla silahlı eylem başlatmışlardır. Suriye Devleti’nin ordusu ile rejim muhalifleri arasındaki silahlı çatışmadan kaçanlar sığınmacı olarak kabul edilemez. C. Suriyelilerin İkincil/Tamamlayıcı Koruma Kapsamına Girmemesi İkincil koruma (secondary protection) veya tamamlayıcı koruma (complementary protection), YUKK’un 63. maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddeye göre, mülteci veya şartlı mülteci olarak nitelendirilemeyen, ancak menşe ülkesine veya ikamet ülkesine geri gönderildiği takdirde ölüm cezasına mahkûm olacak veya ölüm cezası infaz edilecek veya işkenceye, insanlık dışı ya da onur kırıcı ceza veya muameleye maruz kalacak veya uluslararası veya ülke genelindeki silahlı çatışma durumlarında, ayrım gözetmeyen şiddet hareketleri nedeniyle şahsına yönelik ciddi tehditle karşılaşacak olması nedeniyle menşe ülkesinin veya ikamet ülkesinin korumasından yararlanamayan veya söz konusu tehdit nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancı ya da vatansız kişiye, statü belirleme işlemleri sonrasında ikincil koruma statüsü verilir. İkincil koruma, tıpkı mülteci ve şartlı mülteci statüsünde olduğu gibi ferdi niteliktedir. Yani kitlesel akın halinde uygulanmaz. IV. A. Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin “Geçici Koruma”dan Yararlanması “Geçici Koruma” Kavramının Anlamı ve Kapsamı 164 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi “Geçici koruma” (temporary protection), ülkesinden ayrılmaya zorlanmış, ülkesine geri dönemeyen, acil ve geçici koruma bulmak amacıyla kitlesel olarak gelen yabancılara sağlanan korumadır. Avrupa Birliği, 2001 yılında geçici korumaya ilişkin bir yönerge hazırlamıştır. Kısaca “Geçici Koruma Yönergesi” (Temporary Protection Directive) olarak anılan Yerinden Edinilmiş Kişilerin Kitlesel Akını Hâlinde Sağlanacak Geçici Korumanın Asgari Standartları ve Bu Kişilerin Kabul Edilmesi ve Kabulün Sonuçlarının Üstelenilmesi Konusunda Üye Devletler Arasında Bir Gayret Dengesinin Sağlanmasına İlişkin Önlemler Hakkında Yönerge9 uyarınca (1) silahlı çatışmadan veya yaygın şiddetten kaçan, (2) sistematik ve genel insan hakları ihlalleri ciddi riski altında veya kurbanı olan kişilere geçici koruma statüsü verilir. Kitlesel akın hâlinde yerinden edinilmiş kişilere sağlanacak geçici koruma, Eski Yugoslavya iç savaşı sırasında 1992-1993 yıllarından itibaren AB gündemine gelmiştir. 1999 yılında ise Kosova’da yaşanan olaylar sebebiyle geçici sığınma bir kez daha AB’nin üzerinde durduğu bir konu olmuştur. 1999 yılında AB Konseyi’nin Tampere’de yapılan toplantısında kitlesel akın hâlinde yerinden edinilmiş kişilere sağlanacak geçici korumayla ilgili olarak üye devletlerin uygulamaları arasında yeknesaklığın sağlanması ihtiyacı dile getirilmiştir10. AB Konseyi 2001 yılında Geçici Koruma Yönergesi’ni hazırlamıştır. Geçici koruma süresi, Yönerge’de belirtilen sebeplerle sona erdirilmedikçe 1 yıldır. Geçici koruma süresi, 6 aylık sürelerle en az 1 yıl daha uzatılabilir (Geçici Koruma Yönergesi md. 4). Geçici koruması biten şahısların gönüllü geri dönüşlerinin (voluntary return) sağlanması esastır. Söz konusu şahıs gönüllü olarak geri dönmezse üye devlet, onu ülkesine geri göndermek için gerekli tedbirleri alabilir (Geçici Koruma Yönergesi md. 21-22)11. Geçici Koruma Yönergesi’nin 28. maddesinde, AB üyesi devletlerin hangi hâllerde kişiyi geçici korumanın kapsamı dışında tutacağı belirlenmiştir. Bu maddeye göre, uluslararası belgelerde tanımladığı şekilde barışa karşı suç veya savaş suçu veya insanlığa karşı suç işleyenler; üye devlet tarafından kabul edilmeden önce siyasi olmayan ağır suç 9 Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between member states in receiving such persons and bearing the consequences thereof, OJ L212 7.8.2001 s. 12-23. 10 Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between member states in receiving such persons and bearing the consequences thereof, OJ L212 7.8.2001, paragraph 3-7, s. 12. 11 Nuray EKŞİ, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (Tasarısı), İstanbul 2012, s. 118-120. 165 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi işleyenler; Birleşmiş Milletlerin amaçlarına ve ilkelerine karşı suç işleyenler; bulunduğu üye devletin güvenliği için tehlike oluşturanlar geçici korumadan yararlanamaz. B. Suriyelilerin “Geçici Koruma”dan Yararlanma Şartları Geçici koruma, kitlesel akın durumunda sağlanmaktadır ve Türk hukukunda geçici koruma, kanun düzeyinde, ilk 6458 sayılı YUKK ile düzenlenmiştir. Bununla beraber Türkiye, dönem dönem kitlesel akınla karşı karşıya kaldığından, sınırlarımıza topluca gelen veya sınırlarımızı topluca geçen mülteci ve sığınmacılara yapılacak işlemler ve alınacak tedbirler düzenlenmiştir. 1994 Yönetmeliği’nde “geçici koruma”dan söz edilmemekle beraber 1994 Yönetmeliği’nin 8-26 maddelerinde sınırlarımıza topluca gelen yabancılara sağlanacak koruma düzenlenmiştir. 1994 Yönetmeliği’nde, geçmişteki tecrübeler de dikkate alınarak, kitlesel akın durumunda tampon bölge oluşturulması anlayışından hareket edilmiştir. Geçici koruma, 11 Nisan 2014 tarihinden itibaren YUKK’un 96. maddesi ile düzenlenmiştir12. Bu maddeye göre, ülkesinden ayrılmaya zorlanmış, ayrıldığı ülkeye geri dönemeyen, acil ve geçici koruma bulmak amacıyla kitlesel olarak sınırlarımıza gelen veya sınırlarımızı geçen yabancılara geçici koruma sağlanabilir. Geçici koruma, sadece kitlesel olaylarda sağlanmaktadır. Geçici koruma sağlanması için yabancıların, (1) kitlesel olarak ülkeden ayrılmaya zorlanmış olmaları; (2) ayrıldığı ülkeye geri dönememeleri; (3) acil ve geçici korumaya ihtiyacı içinde olmaları gerekir. YUKK’da, genel çerçeve çizilmekle beraber geçici korumanın ayrıntılarının bir yönetmelikle düzenlenmesi öngörülmüştür13. Geçici koruma Madde 91- (1) Ülkesinden ayrılmaya zorlanmış, ayrıldığı ülkeye geri dönemeyen, acil ve geçici koruma bulmak amacıyla kitlesel olarak sınırlarımıza gelen veya sınırlarımızı geçen yabancılara geçici koruma sağlanabilir. (2) Bu kişilerin Türkiye’ye kabulü, Türkiye’de kalışı, hak ve yükümlülükleri, Türkiye’den çıkışlarında yapılacak işlemler, kitlesel hareketlere karşı alınacak tedbirlerle ulusal ve uluslararası kurum ve kuruluşlar arasındaki iş birliği ve koordinasyon, merkez ve taşrada görev alacak kurum ve kuruluşların görev ve yetkilerinin belirlenmesi, Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. 13 EKŞİ, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (Tasarısı), 120. 12 166 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi C. Suriyelilere Geçici Koruma Statüsünün Verilmemesi veya Geçici Koruma Statülerinin Sona Erdirilmesi Suriyelilere sağlanan geçici koruma bazı hâllerde sona erdirilebilir. Kanaatimizce bu haller şu şekilde sıralanabilir: (1) Geçici koruma süresinin sona ermesi, geçici korumayı sona erdiren bir sebep teşkil etmektedir. (2) Türkiye her ne kadar Suriyelilere geçici koruma sağlıyorsa da, Avrupa Birliği hukuku da dahil mukayeseli hukukta geçici korumadan söz edebilmek için, geçici koruma sağlanacak kişilerin ülkelerine geri dönememeleri gerekir. Ancak medyada da yer aldığı üzere bazı Suriyeliler Türkiye’yi terk edip Suriye’ye gidip savaşmakta ve tekrar Türkiye’ye geri gelmektedir. Hiç şüphesiz, söz konusu Suriyeliler, Türkiye’yi kendi istekleriyle terk ettikleri anda geçici koruma statüleri de sona ermektedir. (3) Ayrıca geçici koruma statüsü almasına yol açan şartların ortadan kalkması halinde de geçici koruma statüsü sona erecektir. (4) Türkiye’nin güvenliğini tehlikeye düşüren Suriyelilerin geçici koruma statüsü sonlandırılabilir. (5) Suriye’deki insan hakları ihlallerine ve şiddet olaylarına karışanlara da geçici koruma statüsü verilmeyebilir veya verilen geçici koruma statüsü sonlandırılabilir. D. Geçici Koruma Statüsü ile Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hakları ve Yükümlülükleri Suriyelilerin bir kısmı pasaport veya pasaport yerine geçen belgelerle Türkiye gelirken bir kısmı herhangi bir belgesi olmadan Türkiye’ye giriş yapmaktadır. Pasaport veya pasaport yerine geçen belgelerin olmaması, hem kimlik ve hem de gelenlerin gerçekte Suriye’den gelen ve koruma ihtiyacı olan kişiler olup olmadığının tespiti açısından ciddi sorunlar yaratmaktadır. Başbakanlık Afet ve Acil Durumlar Yönetimi Başkanlığı’nın (AFAD) verilerine göre, Suriyeliler için 10 İlde 22 Barınma Merkezi bulunmaktadır14. Suriyeliler, istisnai 14 17 Temmuz 2014 tarihi itibari ile Hatay ili Altınözü ve Yayladağı ilçelerinde 2’şer çadır kent, Reyhanlı’da 1 geçici kabul merkezi, Şanlıurfa ili Ceylanpınar, Akçakale ve Viranşehir’de 1’er, Gaziantep ili İslahiye, Karkamış ve Nizip’te 1’er, Kahramanmaraş Merkez’de 1, Osmaniye Cevdetiye’de 1, Adıyaman’da 1, Mardin Midyat ve Nusaybin’de 1’er ve Adana Sarıçam’da 1 çadır 167 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi hallerde belirtilen kampların dışında kalabilirler. 29.4.2011 tarihinden itibaren vize muafiyetinden yararlanarak ülkemize giriş yapan Suriyeliler kendi imkânlarıyla merkez dışında kalma talebinde bulunabilirler. Çünkü Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Suriye Arap Cumhuriyeti Hükümeti Arasında Vizenin Karşılıklı Olarak Kaldırılmasına Dair Anlaşma uyarınca resmi ve umuma mahsus pasaportları olan Suriyeliler 90 gün süreyle vizeden muaftırlar15. Türkiye’ye seyahat edecek Suriye Arap Cumhuriyeti vatandaşları için vize muafiyeti kapsamında bulunun geçerli belgelerin listesi anlaşmanın ekinde belirtilmiştir. Buna göre, diplomatik pasaport, hususi pasaport, umuma mahsus pasaport, hizmet pasaportu, denizadamı cüzdanı, uçak mürettebatı için seyahat belgesi, tren ve lokomotiflerde görevli mürettebat için seyahat belgesi olan Suriyeliler 90 güne kadar vizeden muaftır. O halde, İçişleri Bakanlığı tarafından Türkiye’ye pasaport ile giriş yapan Suriyelilere, 90 gün süreyle kampların dışında kalma izni verilebilir. Kamp dışında kalacak Suriyelilerin, 90 günden sonra ikamet tezkeresi almaları ve gösterilecek illerde oturmaları esası öngörülmüştür. İltica ve sığınma başvurusu yapanların gönderildiği 62 adet uydu il (satellite cities) bulunmaktadır. Bu illerin bazıları şunlardır: Adana, Afyonkarahisar, Ağrı, Aksaray, Amasya, Bilecik, Burdur, Çankırı, Çorum, Erzurum, Eskişehir, Gaziantep, Hakkari, Hatay, Isparta, Kahramanmaraş, Karaman, Kastamonu, Kayseri, Kırıkkale, Kırşehir, Konya, Kütahya, Mersin, Nevşehir, Niğde, Sivas, Şırnak, Tokat, Van, Yozgat, Çanakkale, Bolu, Uşak, Denizli, Yalova, Siirt, Balıkesir, Batman, Urfa, Kilis, Ardahan, Malatya, Kars, Iğdır, Düzce, Sakarya, Erzincan, Gümüşhane, Mardin ve Bayburt. Geçici koruma statüsü verilen ve kamplarda yaşayan Suriyelilere, ücretsiz olarak iaşe, sağlık ve eğitim hizmeti verilmektedir. kent ile Kilis’te 2, Hatay Apaydın, Şanlıurfa-Harran, Malatya Beydağı ve Gaziantep Nizip’te 1’er konteyner kent olmak üzere toplam 16 çadır kent, 1 geçici kabul merkezi ve 6 konteyner kent bulunmaktadır. Ayrıca 18 Temmuz 2014 itibarıyla barınma merkezleri içinde ve dışında yaklaşık 1 milyon 103 bin Suriye vatandaşı bulunmaktadır: https://www.afad.gov.tr/TR/IcerikDetay1.aspx?ID=16&IcerikID=747 (29.9.2014). 15 Karar Sayısı: 2009/15684: 13 Ekim 2009 tarihinde imzalanan ekli “Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Suriye Arap Cumhuriyeti Hükümeti Arasında Vizenin Karşılıklı Olarak Kaldırılmasına Dair Anlaşma”nın onaylanması; Dışişleri Bakanlığının 6.11.2009 tarihli ve HUMŞ/1436 sayılı yazısı üzerine, 5682 sayılı Pasaport Kanununun 10 uncu ve 31.5.1963 tarihli ve 244 sayılı Kanunun 3 üncü maddelerine göre, Bakanlar Kurulu’nca 15.12.2009 tarihinde kararlaştırılmıştır (RG 23.12.2009/ 27441). 168 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi E. Geçici Korumadan Yararlanamayacak Suriyeliler Suriyeliler, iç silahlı çatışmadan dolayı Türkiye’ye gelmişlerdir. Silahlı çatışma, Suriye ordusu ile muhalif güçler arasındadır. Sığınma başvurusunda bulunan Suriyelilerin bir kısmı, Suriye’de kuvvet kullanmış ya da şiddet olaylarına karışmıştır. Suriyeliler, şiddet olaylarına karışmalarını ve kuvvet kullanmalarını self determinasyon hakkı ve siyasi düşünceleriyle açıklamaktadırlar. Hangi kapsamda ve hangi nitelikte olursa olsun kuvvet kullanan ve şiddet olaylarına karışan Suriyelilerin her birinin geçici korumdan yararlanıp yararlandırılmayacağının özel olarak değerlendirilmesi gerekir. İnsan haklarını ihlal eden ya da sivillere karşı güç kullanan muhaliflere geçici koruma statüsü verilmeyebilir. V. Türkiye’de Bulunan Suriye Ordusu Mensuplarının Hukuki Durumu Belirtmek gerekir ki, Suriye ordusundan kaçıp Türkiye’ye gelenler, 1941 yılında yürürlüğe giren 4104 sayılı Muharip Yabancı Ordu Mensuplarından Türkiye’ye İltica Edenler Hakkında Kanun uygulanmayacaktır. Çünkü “muharip ordu mensubu”, Muharip Yabancı Ordu Mensuplarından Türkiye’ye Kabul Edilenler Hakkında Yönetmeliğin16 4(a) maddesinde tanımlanmıştır. Buna göre, muharip yabancı ordu mensubu, ülkeye kabul edilen veya ülkede ele geçirilen, mensubu bulunduğu silahlı kuvvetlerin bir üçüncü ülke ile savaş veya silahlı çatışma halinde bulunduğu asker kişiyi ifade eder. O halde, muharip ordu mensubundan söz edebilmek için, silahlı çatışmanın iki ayrı devlet arasında olması gerekir. Aynı yönde bir tanım 1994 Yönetmeliği’nin 3. maddesinde de yer almaktadır. 1994 Yönetmeliği’nin 3. maddesine göre, muharip yabancı ordu mensubu, ülkeye kabul edilen veya ülkede ele geçirilen, mensubu bulunduğu silahlı kuvvetlerin bir üçüncü ülke ile savaş veya silahlı çatışma hâlinde bulunduğu asker kişiyi ifade eder. Suriye ordusundan kaçarak Türkiye’ye gelenler, üçüncü ülke ile savaş veya silahlı çatışma hâlinde değil, bilakis kendi halkıyla silahlı çatışma hâlindedirler. O hâlde Suriyeli askerler, tıpkı siviller gibi, koşulları gerçekleşmişse, geçici korumadan yararlanacaklardır. 16 RG 7.11.1995/22456. 169 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi VI. Kamu Güvenliğini Bozan Suriyelilerin Sınırdışı Edilip Edilemeyeceği Meselesi Türkiye, güvenliğini tehlikeye düşüren Suriyelilerin geçici koruma statüsü sonlandırılabilir ve bunları sınırdışı edilebilirler. Kamu güvenliğini ve kamu düzenini ihlal eden Suriyelilerin Türkiye’den sınırdışı edilmeleri hâline, sınırdışının “nonrefoulement” (geri göndermeme) yasağı kapsamında da değerlendirilmesi gerekir. Non-refoulement, yabancının ırkı, dinî, vatandaşlığı, sosyal bir gruba aidiyeti veya siyasi düşünceleri sebebiyle hayat ve hürriyetinin tehdit edileceği ülkeye gönderilmemesi yükümlülüğünü ifade eden bir kavramdır. Suriyeliler, Türkiye’ye kitlesel olarak akın etmişlerdir. Daha önce de ifade ettiğimiz üzere kitlesel akın durumunda sağlanan koruma geçici korumadır. Kitlesel akın hâlinde ve dolayısıyla geçici korumada non-refoulment ilkesinin uygulanıp uygulanmayacağını belirlemek gerekir. Non-refoulement yasağının kitlesel akın durumunda uygulanmayacağını dile getirenler olmakla beraber non-refoulement ilkesinin insani amaçlarla öngörülmesi ve temel bir ilke olması sebebiyle kitlesel akınla gelen ve geçici koruma verilenlere de uygulanacağı ifade edilmiştir17. Türkiye, coğrafî sınırlamayı dikkate almadan nereden gelirse gelsin bütün yabancılara non-refoulement prensibini uygulamak zorundadır. Çünkü non-refoulement prensibinin, 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun mihenk taşı olmasının yanı sıra milletlerarası örf ve adet kuralı niteliğinde olduğu kabul edilmektedir18. Üstelik, Türkiye, non-refoulement ilkesini kabul eden bir çok milletlerarası antlaşmayı onaylamıştır. Dolayısıyla non-refoulement prensibinin Avrupa dışından gelen yabancılar açısından uygulanmaması hâlinde sadece milletlerarası örf ve adet kuralı ihlâl edilmiş olmaz, aynı zamanda Türkiye’nin onayladığı antlaşmalar da ihlâl edilmiş olur19. Sonuç 17 Elihu LAUTERPACHT/Daniel BETHLEHEM, The Scope and Content of the principle of Nonrefoulment: Opinion, Refugee Protection in International Law Edt. Erika Feller/Volker Türk/Frances Nicholson, Cambridge 2003, s. 119-121. 18 GOODWIN-GILL/MCADAM, 345-354; İsmail AKSEL, The Enforcement of the Principle of Nonrefoulement in Cases Mass-influx, 1(2012)3 LJR s. 182. 19 Non-refoulment yasağı ve bu yasağı içeren milletlerarası antlaşmalar hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. EKŞİ, Yabancılar Hukukuna İlişkin Temel Konular, 79-84. 170 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi 1960 yılından beri Türkiye’de faaliyet gösteren Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği (BMMYK), Cenevre’deki merkezinin mandası altında mülteci statüsü belirleme işlemleri yapmaktadır. Ayrıca Avrupa dışından gelen ve sığınma talep edenlerin güvenli üçüncü ülkelere yerleştirilmeleri konusunda destek sağlamaktadır. BMMYK, devletin sağlaması gereken koruma görevini üstlenmemektedir. Nitekim Türkiye tarafından Suriyelilere koruma sağlandığından Suriye’den gelenlerle ilgili olarak herhangi bir işlem yapmamaktadır. Gerek BMMYK Cenevre gerekse BMMYK’nın Turkiye delegasyonu, Türkiye’nin Suriyelilere sağladığı korumanın yeterli olduğunun altını çizmişlerdir. Türkiye’de bulunan Suriyelilerin hukuki durumları açısından bazı hususların gözden kaçırılmaması gerekir. Öncelikle, devletler hukuku açısından Suriye ordusu ile muhalif güçler arasındaki silahlı çatışmanın niteliğinin ortaya konulması, Suriyelilere koruma sağlanıp sağlanmayacağının belirlenmesi açısından da önem taşımaktadır. Devletin, kendi sınırları içinde gerçekleşen silahlı saldırıları, orantılı güç kullanarak ve insan haklarını ihlâl etmeden engellemesini yasaklayan bir devletler hukuku kuralı yoktur. Bilakis, meşru hükümetin, ülkesindeki meşruiyetini sürdürmesi ve etkin kontrolünü sağlaması gerekir. Aynı şekilde self determinasyon iddiasıyla mücadele veren grupların da aynı ilkelere sadık kalmaları yani insan haklarını ihlâl etmemeleri ve orantısız güç kullanmamaları kaydıyla silah kullanmalarını engelleyen bir devletler hukuku normu mevcut değildir. Eğer Suriye’deki muhalif güçler, devletler hukuku açısından self determinasyon kapsamında değerlendirilirlerse o zaman Suriye’deki çatışmalara katılan ve silahlı mücadele verenlere de geçici koruma sağlanacaktır. Buna karşın muhalif güçlerin eylemleri, devletler hukuku açısından devlete karşı ayaklanma, şiddet eylemleri ve benzer nitelikteki diğer eylemler kapsamına sokulursa o zaman şiddet olaylarına karışan ve silahlı çatışmaya giren Suriyeliler geçici korumadan yararlanamayacaktır20. Suriye’deki muhalif güçlerin demokratik hakları için mücadele ettikleri ve self determinasyon için savaştıkları konusundaki yaygın kanaat, Birleşmiş Milletlerin söylemleriyle de teyit edilmiştir. 20 İç karışıklık durumunda, diğer ülkelerin takınacakları tutum, 20 Şubat 1928 tarihinde Havana’da imzalanan ve 21 Mayıs 1929 tarihinde yürürlüğe giren İç Karışıklık Durumunda Devletlerin Hakları ve Ödevlerine İlişkin Konvansiyon (Convention on Duties and Rights of States in the Event of Civil Strife, 134 LNTS 45) ile bu Konvansiyon’a ilişkin 1957 Protokolü’nde düzenlenmiştir. Türkiye ve Suriye, Konvansiyona ve Protokole taraf değildir. Antlaşmaya taraf olan bütün ülkeler, iç karışıklığa kendi ülkelerinden destek verilmesini, her türlü silah ve savaş malzemesinin gönderilmesini, isyancılara gemilerle destek verilmesini önlemek; ülkelerine giren isyancıların silahtan arındırılmasını ve enterne edilmesini sağlamakla yükümlüdür. 171 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi Kural olarak uluslararası veya ulusal silahlı çatışmalar sebebiyle ülkeyi terk etmeye zorlanan kişilere diğer bir ifadeyle “savaş mültecileri”ne 1951 Cenevre Konvansiyonu ile bu Konvansiyon’a ilişkin 1967 Protokolü uyarınca koruma sağlanmaz. Çünkü zaten bu kişilere, Savaş Mağdurlarının Korunmasına İlişkin 1949 Cenevre Konvansiyonları ile bu konvansiyonlara ilişkin ek protokoller uyarınca koruma sağlanmaktadır21. Savaş mağdurlarına ilişkin 1949 Cenevre Konvansiyonlarına, Suriye ve Türkiye22 taraftır. 1949 Cenevre Konvansiyonlarının I. Eki olan ve 1977 yılında imzalanan Uluslararası Silahlı Çatışma Mağdurlarının Korunmasına İlişkin Protokole (Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts-Protocol I) Suriye taraf olmakla beraber Türkiye taraf değildir. Ancak zaten I. Ek Protokol “uluslararası çatışmalara” ilişkin olup Suriye’deki durumla ilgili değildir. Suriye’deki durum, 1949 Cenevre Konvansiyonlarına II. Ek Protokol’ün kapsamına girmektedir. Ancak Suriye ve Türkiye, 8 Haziran 1977 tarihinde imzalanan ve 1949 Cenevre Konvansiyonlarının II. Eki olan Uluslararası Olmayan Silahlı Çatışma Mağdurlarının Korunmasına Dair Protokol’e taraf değildir (Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of Non-International Armed ConflictsProtocol II). Eğer Suriye ve Türkiye, bu Protokol’e taraf olsalardı, Suriyelilere bu Protokol kapsamında insani yardım sağlanabilecekti. II. Ek Protokol, bir devletin ordusuyla muhalif silahlı veya diğer organize silahlı güçler arasındaki iç silahlı çatışma kurbanlarını kapsamaktadır. II. Ek Protokol, bir ülkedeki ayaklanmalar, şiddet eylemleri ve benzer nitelikteki diğer eylemler gibi iç karışıklıklar ve gerginliklerde uygulanmamaktadır. II. Ek Protokol, insani amaçlarla hazırlanmış olmakla beraber insan haklarının korunması ile devletin güvenliği arasında bir denge oluşturacak 21 Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees HCR/IP/4/Eng/REV.1 Reedited, Geneva, January 1992, UNHCR 1979, §167. 22 Cenevre Konvansiyonları dört tanedir ve hepsine Türkiye taraftır. Bkz. Harb Felâketzedelerinin Himayesine Dair 12 Ağustos 1949 tarihli Cenevre Sözleşmelerinin onanması hakkında Kanun, Kanun No: 6020 Kabul tarihi: 21.1.1953 (RG 30.1.1953/8322) Madde 1- 21 Nisan 1949 tarihinde Cenevre’de toplanmış olan diplomatik konferansta tanzim ve imza edilen aşağıdaki vesikalar onanmıştır: (1) Harb hâlindeki silâhlı kuvvetlerin hasta ve yaralılarının vaziyetlerinin ıslahı için 12 Ağustos 1949 tarihli Cenevre Sözleşmesi; (2) Silâhlı kuvvetlerin denizdeki hasta, yaralı ve kazazedelerinin vaziyetlerinin ıslahı için 12 Ağustos 1949 tarihli Cenevre Sözleşmesi; (3) Harb esirleri hakkında tatbik edilecek muameleye dair 12 Ağustos 1949 tarihli Cenevre Sözleşmesi; (4) Harb zamanında sivillerin korunması için 12 Ağustos 1949 tarihli Cenevre Sözleşmesi; (5) Nihai Senet. Madde 2- Bu kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer. Madde 3- Bu kanunu İcra Vekilleri Heyeti yürütür. 172 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi şekilde kaleme alınmıştır. Ancak II. Ek Protokol’de, insani sebeplerle koruma sağlanacak kişiler açısından geçici koruma ya da ikincil koruma ve benzeri adlarla özel bir statü öngörülmemiştir. Ayrıca, II. Ek Protokol’e taraf olan devletlerin, silahlı çatışmaya karışan kişilere ceza verme yetkisi de saklı tutulmuştur. II. Ek Protokol’ün 4. maddesinde, bir devletin ordusuyla muhalif silahlı güçler arasındaki çatışma dolayısıyla insani korumanın sağlanabilmesi için, söz konusu kişinin çatışmaya karışmamış olması veya çatışmalara katılmayı sonlandırmış olması gerekir. Sağlanacak olan insanı korumanın kapsamı II. Ek Protokol’ün 4-18. maddeleri arasında ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Yukarıda yapılan açıklamalar ışığında, Türkiye’de bulunan Suriyelilere 1949 Cenevre Konvansiyonları ile bu Konvansiyonlara ek I. ve II. Protokoller kapsamında koruma sağlanması mümkün değildir. Türkiye’de bulunan Suriyelilere, mülteci statüsü verilemez. Çünkü Türkiye, 1951 Cenevre Konvansiyonu’nu sadece Avrupa’dan gelenlere uygulamaktadır. Kaldı ki, Türkiye, 1951 Cenevre Konvansiyonu’nu coğrafi kısıtlama ile uygulamıyor olsaydı dahi Suriyeliler, 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun 1A maddesinde yer alan mülteci tanımına girmektedirler. O hâlde coğrafi kısıtlama olmasaydı dahi Türkiye’de bulunan Suriyelilere mülteci statüsü verilemeyecekti. Türkiye, Avrupa dışından gelip de sığınma talep edenlere “sığınmacı” muamelesi yapmaktadır. Ancak Suriyelilere, YUKK kapsamında şartlı statüsü de verilemez. Çünkü sığınmacıların Avrupa dışından gelmesinin yanı sıra 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun 1A maddesinde yer alan mülteci tanımında yer alan koşulları da yerine getirmeleri gerekir. Suriyeliler, ırkları, dinleri, tabiiyetleri, belli bir toplumsal gruba mensubiyetleri veya siyasî düşünceleri yüzünden, zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için Suriye’den Türkiye’ye gelmemişlerdir. Belirtmek gerekir ki, Suriye’deki çatışma ve silahlı eylemlerde bulunanlardan sivil halka yönelik şiddet olaylarına karışanlara; orantısız güç kullananlara da geçici koruma statüsü verilmeyebilir. Ancak içinde bulunulan şartlar itibariyle bu tespiti yapmak neredeyse imkânsızdır. Türkiye, muhalif güçlerle Suriye ordusu arasındaki silahlı çatışmadan veya yaygın şiddetten kaçan ya da sistematik ve genel insan hakları ihlalleri ciddi riski altında veya kurbanı olan Suriyelilere geçici koruma sağlamaktadır. Bununla beraber sebebi ne olursa olsun kendi isteğiyle Türkiye’den ayrılan Suriyelilerin geçici koruma statüsü 173 Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü* (Legal Status Of Syrians In Turkey) Prof. Dr. Nuray Ekşi sona erecektir. Çünkü Türkiye’nin Suriyelilere geçici koruma verebilmesi için bunların çatışmalara katılmayı sonlandırmış olması gerekir. Türkiye’de bulunan Suriyeli çocuklar çatışmalara karışmamıştır. Muhalif güçlerde yer alan ve daha sonra Türkiye’ye gelen Suriyelilerin ise artık çatışmalara ve silahlı eylemlerde bulunmayı sonlandırmış olmaları gerekir. Eğer Türkiye, Suriye’ye savaşmak için gidip gelenlere verdiği geçici koruma statüsünü devam ettirirse, bu durum Suriye’nin içişlerine müdahale edildiği ve Suriye üzerinde dolaylı olarak güç kullanıldığı yorumlarının yapılmasına neden olabilir. 1986 yılında Milletlerarası Adalet Divanı tarafından Nicaragua v. United States of America23 davasında verilen kararda, muhalif güçleri eğiten, teçhizat veren, finansman sağlayan veya başka bir şekilde Nikaragua’daki askeri veya askeri olmayan örgütleri destekleyen, cesaretlendiren ve yardım eden Amerika’nın milletlerarası örf ve adet hukukundan doğan diğer devletlerin içişlerine karışmama yükümlüğünü ihlal ettiğine; Nikaragua üzerinde dolaylı güç kullandığına karar vermiştir. Türkiye, Birleşmiş Milletler Şartı’nı 1945 yılında onaylamıştır24. Birleşmiş Milletler Şartı’nın 2. maddesinin dördüncü fıkrasına göre, BM üyeleri, milletlerarası münasebetlerinde gerek herhangi bir başka devletin toprak bütünlüğüne veya siyasî bağımsızlığına karşı, gerekse Birleşmiş Milletlerin amaçları ile telif edilemeyecek herhangi bir surette, tehdide veya kuvvet kullanılmasına başvurmaktan kaçınırlar. Hiç şüphesiz, Türkiye’nin bütün gayreti, Suriye’de, halkın istekleri doğrultusunda, demokratik ve insan haklarına saygılı özgürlükçü bir rejimin kurulması yönündedir. Komşu bir ülkede yaşanan çatışma ve kaos ortamı, sadece bu ülkede yaşayanlara değil geçmişte olduğu gibi Türkiye’ye de ağır ekonomik ve politik faturalar ödetmektedir. Türkiye’ye kitlesel olarak akın eden Suriyeliler için uluslararası yük paylaşımı (international burden sharing) da gerçekleşmemiştir. Uluslararası kuruluşlar ve diğer devletlerin, Türk Dışişleri Bakanlığı’nın yaptığı yük paylaşımı çağrısına cevap vererek etkin yük paylaşımı mekanizmasını harekete geçirmelerinin vakti çoktan gelmiştir. 23 Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America) Merits, Judgment, ICJ Reports 1986, s. 14-140. Kararın değerlendirmesi için bkz. Sevin TOLUNER, Nikaragua’ya Karşı Askerî ve Benzeri Faaliyetler Davasındaki Yargı ve Meşru Müdafaa Hakkı, Mahmut R. Belik’e Armağan, İstanbul 1993, s. 391-422. 24 RG 24.8.1945/6092. 174 Understanding Criminal Offence In Relation To Migration, Minority Status And Multiculturalism Migration And Crime. Examples From Sweden Prof. Charles Westin Introduction Up until the 1930s Sweden was a country of emigration. In the first part of the 20th century it had a restrictive immigration policy. Jews fleeing from Nazi Germany were with only a few exceptions accepted before World War II. However, during later stages of the war Sweden as the only neutral country in northern Europe harboured several hundred thousand refugees from neighbouring Scandinavian countries, Finland, the Baltic states and also survivors from Nazi extermination camps. After the war Swedish industry flourished and manpower was imported. This immigration of labour continued until the early 1970s when it was stopped. Labour was recruited above all from Finland, Yugoslavia, Greece, Italy and in the 1960s from Turkey. Experiences of labour migration to Sweden laid the foundation for an ambitious policy of incorporation, focusing on integration into society through participation in the labour market, in education, and in the polity. Migrants were allowed to maintain their native Department of Social Anthropology, Stockholm University 176 Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism Migration and crime. Examples from Sweden Prof. Charles Westin languages and cultural traditions. A study published in 1973, the first and for another twenty years only study of criminal offences within the migrant population, showed that legal proceedings were taken against a larger share of foreign citizens than their share of the population. No attempt was made to analyse the effects of demographic or social background conditions, which reduced the importance of the study. Migration flows changed to refugee-driven migrations from countries of the Middle East, Latin America and Vietnam. In the 1980s Iran became a major sending country, and with the breakdown of Yugoslavia in the 1990s many refugees came from BosniaHerzegovina, Croatia, Kosovo and Macedonia. Refugees from Somalia and Eritrea now constituted significant numbers. Extremist groups on the far right started to organize attacks on refugee camps. Several politically motivated murders carried out by right-wing extremists of persons of foreign origin, or of ethnic Swedes who stood up for a liberal refugee policy. It needs to be borne in mind that the right-wing political party, the Sweden Democrats, in recent national elections getting 13% of the votes, and this last spring also elected into the European Parliament, has its roots in these militant racist and Nazi factions in the 1990s. Since 9/11 in 2001, and the US attacks on Afghanistan and Iraq, refugees from these countries account for the largest number of asylum seekers. Today Sweden is the member country of the European Union that has taken on the largest number of refugees from Syria, which of course is nothing compared to the influx of Syrian refugees across the border to Turkey. Sweden does have a reasonably liberal refugee- and asylum policy, and is in relation to its population size the EU country receiving the largest number of refugees. The government that in recent national elections 2014 was voted out office had opened up for a renewed labour migration from countries that are not member states of the EU. Qualified engineers, doctors and dentists are in demand. It is believed that demographic changes with an aging population will require migrant labour to fill in gaps within health-care and welfare systems. Recent years has seen an influx of Romani beggars coming from the EU-member states Rumania and Bulgaria. They have high visibility in virtually all cities and town of south and central Sweden. 177 Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism Migration and crime. Examples from Sweden Prof. Charles Westin The Sweden Democrats claim to oppose racism, but support nationalism. They strongly criticize what they call a policy of mass immigration. They claim that integration policies have failed completely. In their rhetoric they maintain that nonEuropean migrants, especially those coming from Islamic countries, are responsible for a disproportionate share of serious criminal offences (armed robbery, assault, rape and murder). The policies they seek support for is to drastically reduce all forms of immigration, to repatriate people of migrant origin who are not Swedish citizens, and to dismantle all forms of policy of multiculturalism and diversity in favour of support to Swedish cultural traditions and of quitting the European Union. Migration and criminal offence has become a hot political question recently, and the Sweden Democrats have skillfully exploited peoples’ fears. No other parties of the Swedish Parliament agree with the picture painted by the Sweden Democrats. No party has so far been willing to co-operate with this party, which is considered to be racist/nationalist, and neither have we so far seen any tendency to come closer to this party’s description of the problems of migration and integration. Issues and concepts in research on migration and criminal offence Not very much research on the issue of migration and criminal offence has been carried out in Sweden. In a sense this is unfortunate because this means that stereotypic statements presented by the Sweden Democrats are not sufficiently well contradicted by substantial facts. One reason for hesitancy within the research community, at least earlier on, to take on the question is the fear of contributing to the dissemination of racist ideas. There are also some practical and ethical issues concerned with categorization of people. Cultural and religious identities are not put down in the national census. The two categories that are entered into the census are: country of birth (own and parents’) and citizenship (present and former). It is easy to think erroneously about crime statistics. Five points need to be borne in mind: 1. The overwhelming majority of all people, natives of the country as well as migrants, do not commit criminal offences. 178 Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism Migration and crime. Examples from Sweden Prof. Charles Westin 2. Most crimes that are committed in a given country (here Sweden) are committed by members of the majority population (here ethnic Swedes). 3. Migrants may be over-represented in the crime statistics, but they are also over- represented in the victim statistics. Criminal activity committed by migrants is directed at, or to a large extent affects, other migrants. 4. The proportion of crimes that are solved, in the sense that legal proceedings are taken against a suspect and a sentence is passed, differs for different types of offences. It is usually possible to take legal proceedings against perpetrators of serious crimes (such as murder) whereas other offences are not even investigated (bicycle theft). The percentage of non-reported crimes varies for different offences. While practically every murder is reported to the police this is not so for assault and battery, rape, embezzlement, and shop-lifting. 5. Not all perpetrators of criminal offences, who are reported by the media as foreign citizens, are in fact (permanently) resident migrants. Some have entered temporarily as tourists, or even illegally. Having said this, crime statistics are not all that easy to grasp for those of us who are unfamiliar with the field from a research perspective. The study of criminology leans upon statistics, sociology and jurisprudence. Its terminology and methodology is largely drawn from these fields of learning. I shall seek to explain some of this terminology during the course of my presentation. From a social science point of view Sweden is well-favoured having census data and national registers going back to the 18th century, and introducing a system of personal identification numbers in the 1950s according to which all kinds of public information on the population is made accessible. With the advances of computer technology legislation has become increasingly restrictive on the use of this amassed information for other purposes than research. However, with the permits from the inspecting authority different registers may run together, thus enabling a wide range of analyses. Over- and underrepresentation. There are two different approaches to determining over- and underrepresentation. In the first approach one looks at each group’s share of the total number of criminal offences. This is a measure of the share of crimes. 179 Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism Migration and crime. Examples from Sweden Prof. Charles Westin I shall illustrate by men’s and women’s participation. Take for example rape: Of the total number of rapes, how large a share were committed by men, and how large a share were committed by women? Men would be found in virtually of cases (99.9%), women in 0.1%. Take murder: Significantly more murders are committed by men, say 90%, than by women, 10%. Take shoplifting as a third example: The distribution would be much more even – perhaps around 50% for each group. The second approach looks at the share of individuals within each group who have been registered for at least one criminal offence (irrespective of what that offence may be). This is a measure of criminal participation. How many women are registered for at least one criminal offence, and how many men are registered? In virtually all societies there is a significant overrepresentation of men compared to women for participation in criminal offences. The difference between the two ways of measuring criminal activity for different groups may be put that the share of crimes gives us an estimate of the amount of crime that a particular group is responsible for, whereas participation gives us an estimate of the number of criminals in each group. An important nation-wide survey of migrant participation in criminal activity was carried out the researchers at the National Board of Crime Prevention, and published in 1996. A follow-up study was carried out by the same authority in 2005. A number of smaller studies have been done by students but they do not compare with the national surveys carried out for the 1996 and 2005 publications. A nation-wide survey The 1996 study was based on official statistics pertaining to all persons registered as residing in Sweden during the five year period 1985-1989. The population studied thus includes ethnic Swedish citizens, foreign-born now naturalized Swedish citizens, and foreign-born permanent residents holding other citizenships. The population under study was defined by the 1985 Census of Sweden. It included all persons born between 1945 and 1974 amounting to total of 3.5 million persons, almost 40% of Sweden’s entire population. Of these just under 9% (309 000) were defined as foreign-born and registered as permanent residents of Sweden. Another 9% of the population (315 000) 180 Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism Migration and crime. Examples from Sweden Prof. Charles Westin were defined as persons born of parents who were immigrants. Reported criminal offences were scanned for the period 1985 to 1989. The so defined population of 3.5 million persons was checked against records registered with the office of the public prosecutor of persons suspected for good reason of having committed at least one criminal offence during the period 1985-1989. Background variables were controlled for: age, gender, place of residence (urban/rural), socio-economic status. In the 1989 survey migrant perpetrators were reported for 15.4% and ethnic Swedes for 84.6% of all crimes. The proportion of migrants was higher for crimes of violence (19.9% and thus for Swedes 80.1%). It was slightly lower for theft (14.9% and 85.1% respectively). A problem using the total number of registered crimes as indicators of migrants’ criminal activity is that perpetrators are not brought to justice for a large number of crimes. Another reason is that very different types of crimes are lumped together. Participation provides a better estimate of overrepresentation and underrepresentation. The point of departure is not the proportion of criminal offences for different groups, but instead how large a share of each group has been suspected of criminal offence. Participation is defined here as the number of persons per thousand within each group [in other words ‰] within each group that were registered as suspects of at least one criminal offence during the survey period. By dividing the participation rate for one group by the corresponding rate for the other group we get an index of overrepresentation. Values greater than 1 signify overrepresentation. The index value 1 means that there is no overrepresentation. Values in the range o-1 indicate underrepresentation. Category of offence Foreign-born Ethnic Swedes ‰ ‰ Overrepresentatio n All offences 120.0 58.0 2.1 Crimes against penal code 93.0 42.0 2.2 Crimes of violence 29.0 12.0 2.5 181 Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism Migration and crime. Examples from Sweden Prof. Charles Westin Theft 53.0 22.0 2.4 Murder, manslaughter 0.7 0.2 3.5 Assault of unknown female 1.7 0.5 3.4 8.0 2.0 4.0 Rape 0.9 0.2 4.5 Car theft 6.1 2.4 1.5 Burglary 4.7 1.2 3.9 Armed robbery 2.0 0.7 2.9 Drunken driving 2.0 12.0 0.2 Drug crimes 7.7 4.7 1.7 Shoplifting 3.6 1.0 3.5 unknown male Table 1. Participation in and overrepresentation of various types of crime for foreign-born and ethnic Swedes. Table 1 clearly shows that foreign-born were overrepresented for all criminal offences except drunken driving. The more serious the crime is, the higher the overrepresentation. However, these data need to be checked for possible biases deriving from distributional differences of certain crucial variables. It is a well established fact that certain demographic factors may confound a comparison of the criminal participation for different groups. Since men generally are known to have much higher rates of criminal participation than women, any groups comprising of significantly more males than females will be expected to have a higher level of criminal participation than groups with an even balance between the genders. Men tend to be overrepresented among refugees, particularly during the early stages of the exile. A second factor is age. It is well-established that criminal careers start early in life, in the mid-teens to peak some years thereafter in the late teens and early twenties, then 182 Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism Migration and crime. Examples from Sweden Prof. Charles Westin decreasing gradually so that by the age of thirty only a small percentage of hard-core incorrigible criminals continue to pursue their particular career. If the age distribution of a particular group consists of a larger proportion of young persons, one may expect that criminal participation to be higher for that group when compared to one with a higher average rate. A third factor is residential neighbourhood. Chances are considerably higher to start out on a criminal career in major cities than in small towns or villages. The data underlying table 1 were controlled for affects of these variables. However, the index of overrepresentation was only marginally affected. Overrepresentation of migrants in the criminal offence statistics thus is not explained by the effects of the three mentioned variables or of other checks that were carried out. A difference however appeared for foreign-born with regard to citizenship. Foreign citizens had a general higher overrepresentation than migrants who had naturalized to Swedish citizenship. Partly this is an effect of time. Naturalised citizens have on the whole resided longer in Sweden than those who have not naturalized, which boils down to effects of age. It also is due to the fact that at least five years permanent residence is required for non-Nordic citizens to acquire Swedish citizenship. Another requirement is a good-conduct clause. Persons who have committed serious crimes, rendering prison sentences, are not eligible for naturalization. Descendants of migrants The 1989 survey (presented in 1996) shows that descendants born to migrants are overrepresented in the crime statistics. I avoid the term ‘second generation migrants’ because it erroneously attributes migrant status to persons who are actually natives of Sweden though they are not ethnic Swedes. We see in table 2 (below) that the descendants of migrants were also overrepresented in the crime statistics. However, an unexpected finding was that the overrepresentation was lower for the descendants of migrants that for their parents’ generation (the foreign-born). Category of offence Participation ‰ 183 Overrepresentation Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism Migration and crime. Examples from Sweden Prof. Charles Westin Descendants Ethnic of migrants Swedes Descendant Foreign-born s of migrants Murder, manslaughter 0.3 0.2 1.5 3.5 Assault unknown female 1.2 0.5 2.4 3.4 unknown male 6.3 2.0 3.2 4.0 known male 3.8 2.4 1.6 2.5 Rape 0.3 0.2 1.5 4.0 Car theft 8.1 4.1 2.0 2.0 Burglary 2.3 1.2 1.9 2.3 Armed robbery 1.5 0.7 2.1 3.3 Shoplifting 18.0 10.0 1.7 3.4 Embezzlement 10.0 6.9 1.4 2.1 Drunken driving 17.0 12.0 1.4 1.9 Drug crimes 7.7 4.7 1.6 1.6 Table 2. Participation in and overrepresentation of various types of crime for descendants of migrants and ethnic Swedes. Migrants and their descendants are overrepresented in the crime statistics, but we do not see the birth of criminal sub-cultures. Since overrepresentation is reduced over time – for the individual as well as within a system of generations, this indicates that criminal behavior among migrants and their descendants to a large extent is a matter becoming established in a new society. We need to bear in mind that criminal behavior is the exceptional response to social conditions affecting all migrants. General social theory does not explain the exception. Perhaps the question needs to be rephrased: Why do an overwhelming majority of migrants and their descendents not engage in criminal behaviour? 184 Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism Migration and crime. Examples from Sweden Prof. Charles Westin A follow-up survey A follow up study, published in 2005 by the National Board of Crime Prevention, presents a picture of the situation as regards migration and crime that only marginally differs from the one presented nine years earlier. The follow-up study used the same methodology as the previous one, however, limiting to data that was analysed to one year only – 1997. It deserves to be mentioned that this picture departs from results found in international studies. This may be due to methodological differences. It is always difficult to compare studies where different methodologies and modes of analyses have been employed. The differences may be put down to the fact that the Swedish surveys have access to more detailed and comprehensive data bases. The fact that the Swedish studies come up with similar results is in support of the general reliability of the employed methods. If methodological biases may then be ruled out, these studies lend some support to Swedish integration policy, which otherwise is strongly criticized by the right-wing, nationalist and anti-immigration party, the Sweden Democrats (with 13% of the national vote). For descendants of migrants the 2005 study reports an overrepresentation of 1.6 as compared to 1.5 in the previous study. For foreign-born the overrepresentation has increased from 2.1 to 2.5. Another result which follows previous findings is that migrants from certain regions are suspects of criminal offence to a significantly larger degree than those from certain other regions. Migrants from North Africa and West Asia (the Middle East) are significantly overrepresented as compared to migrants from South East Asia, Western Europe and North America. Summing up: An overwhelming majority of all migrants are not registered for criminal offences in the previous study or in the follow up. The overrepresentation is somewhat higher for foreign born in the follow-up but is virtually unchanged for the descendant generation. When the data is controlled with regard for the effects of age, gender and education the overrepresentation for the foreign-born is reduced to the same level as in the original study. 185 Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism Migration and crime. Examples from Sweden Prof. Charles Westin Changes in the composition of the migrant population accounts for most of the observed differences. Most important is the finding that descendants of migrants still have a lower overrepresentation in the criminal offence statistics than the generation who migrated. This has bearing on integration and incorporation policies. Tentative explanations and hypotheses of overrepresentation 1. Greater risks of being detected. Every criminal offence is not reported to the police, and far from all that are reported are solved in the sense that the legal proceedings are taken against the suspected perpetrator. In this sense crime statistics are always incomplete. Only reported crimes count. The study analysed statistics pertaining to crimes for which a perpetrator is suspected for good reason. If the perpetrator is an immigrant the chances are that he is at greater risk of being found out. Countless examples have come to the knowledge of the ombudsman for ethnic and racial discrimination that department store detectives and ticket controllers in public transport tend to keep an eye on or single out persons with phenotypical appearances that differ from the somatic norm image of the ethnic majority population. Thus it is more likely that migrants are caught for shoplifting than Swedes. 2. Discrimination within the legal justice system. At the foundation of most unreflected thinking about migration and crime there is a deceptive dichotomy of us and them. Many people, perhaps even most people, spontaneously think that migrant criminality is structured according to a pattern in which ethnic majority population members are victims. When women of the majority population are raped by men who belong to the migrant community it is conceivable that this wrong is reported to the police in proportionately more cases than when rape is staged by an ethnic majority male, or when a woman belonging to the migrant community is raped. Individual police officers may be less prone to remove a cause from a cause list if a migrant is the prime suspect than when suspicion is directed at a ethnic majority population member. Prosecutors may be slightly more efficient and law courts may possibly pass slightly harsher sentences upon perpetrators who are migrants than on persons belonging to the ethnic majority population for comparable offences. 186 Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism Migration and crime. Examples from Sweden Prof. Charles Westin In the criminological literature discrimination within the criminal justice system is discussed as a possible explanation for the overrepresentation of African-Americans, Afro-Caribbeans in the UK and of migrants in many countries. It is not necessarily about flagrant discrimination. Rather the argument is that it may be the accumulated effect of small, in themselves insignificant differences of treatment at every stage of the process from police investigation, legal proceedings, and sentence. It is the summational effect of these, in themselves insignificant but systematically biased discriminatory treatments that generate the differences that are found in the crime statistics. Although this hypothesis is hard to prove, Swedish criminologist Jerzy Sarnecki (2006) found some support for the conclusion that discrimination exists in the criminal justice system. 3. Selective migration. Migrants tend to be persons with a sense of initiative. They are ambitious for themselves and for their children. Usually they have access to social resources of various kinds. Often they are young. Migration is selective in this respect. Persons who migrate usually differ from those who remain back home in the sending country. However, migrants may also differ in a negative respect in the sense that among the migrants there are also people with more criminal records than the average. Selective migration may thus serve as a partial explanation of the overrepresentation in the crime statistics. This hypothesis is difficult to verify because data about individual crime rates in the sending country need to be linked to corresponding data about criminal careers in the country of immigration. Technically this hypothesis could be tested within the Nordic countries. However, there are serious ethical qualms to this kind of analysis because of the threat to individuals’ integrity. 4. Cultural differences. In the debate about migration and crime, those who are critical of the migration policies point to the significance of cultural differences in the cultural norms of what is regarded as criminal behavior. They claim that deeds that are outlawed in their own country are accepted in other cultures. Smacking children for misbehaving is forbidden in Sweden but accepted in most other countries. It needs to be made quite clear that as an explanation of the overrepresentation of migrants in the crime statistics this hypothesis has very little to do with actual facts. According to all codification of morals and ethics it is strictly forbidden by all cultures and societies to beat, rob or murder fellow human beings. Neither is it legal to steal other people’s 187 Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism Migration and crime. Examples from Sweden Prof. Charles Westin property or to distribute and sell hard drugs. These moral rules apply in all known cultures. In most countries breaches of law in these respects render much harder punishments than in liberal Western democracies. People who believe that cultural differences in this respect explain the overrepresentation of migrants in the crime statistics are joining forces with racist groups on the extreme political right. 5. The strain of migration and exile. Emigration is physically and mentally trying. It involves stresses and strains on the individual. Being at the mercy of the authorities and having to wait for months on end in a refugee camp for a decision if one’s application is accepted or not without any means of influencing the processing of the case without work, and quite frequently with one’s family elsewhere, is a usually highly stressful predicament. The pacifying effects of the reception system and the degrading treatment one is subjected to affect people’s self-confidence and emotional situation long after the forced stay at the refugee camp. Those who are desperate about their situation can easily overreact in aggressive behavior at the slightest provocation. The strains and stresses of migration may possibly explain crimes that are acts of impulse or that occur at the spur of the moment in affect. Carefully plotted burglaries, armed robberies, or planned murder, are not crimes committed in an emotional outburst. Differences between migrant communities with regard to family structure and social networks may be of importance when it comes to how individuals cope with extreme stress. The social infrastructure of their own community in terms of organizational networks, the importance attached to education, and a sense of entrepreneurship are important factors when it comes to how people cope with their exile and what they make of it. 6. Social exclusion. Criminal activity exists in all societies. In some societies it is more widespread and extensive than in others. In societies going through a process of rapid change (such as 19th century England, the USA during the early 20th century, and countries like Brazil, China and Russia today) crime tends to be more widespread and serious than in societies where the rate of social change occurs at a slower pace. Increasing crime rates may be an indication that social integration is not functioning, that is to say, large categories of people are marginalized and not accepted in society. The fact that migrants are overrepresented in crime statistics may be an indication that their integration into society is not working. Or to put it in other words, a relatively 188 Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism Migration and crime. Examples from Sweden Prof. Charles Westin larger participation in criminal activity among migrants than among ethnic born members of the majority population is the flip side of a society in which migrants are discriminated against. If a large part of the population is systematically excluded from what is regarded as the desirable good of society, one can hardly expect of these people that they cherish an unswerving loyalty to the society in question. Repeated surveys carried out in Sweden report that some 40% of all migrants in Sweden experience discrimination when applying for a job. The most important singular measure to be taken to reduce the crime rates among migrants is to support their integration into society. Among other things this implies improving the situation on the labour market. The place of work is the principal arena for the integration of migrants into society. It follows that the authorities should not unnecessarily polarize the relations between migrants and majority population by suspecting migrants of giving false information about themselves. 7. Social networks and social control. Migrants move away from a social network of kin, friends neighbours and fellow workers. At an initial stage there is no comparable social network in the country of immigration. It may take years to establish a new network. This kind of personal network exerts an important informal social control. When somebody is going downhill, people within his or her close circle of friends, neighbours, or relatives intervene long before the person in question gets into trouble with the police. A weak social network in a context of social exclusion comes out as the most important explanation of the overrepresentation of migrants in the crime statistics. The data from the Swedish studies support this interpretation. The longer a migrant has resided in Sweden, the lower the rate of criminal participation, irrespective of age. The longer a migrant has been in the country, the more likely it is that s/he will have established a new social network. 189 Migrants In Italy: A Country Report Prof. Dr. Silvio Ciappi Introduction It’s August. A little airport in a little island, Lampedusa, a small Italian island situated south of Sicily (in the extreme south about 70 miles from Tunisia and more than 100 from Sicily). Another deportation of ‘undocumented’migrants is taking place. Lampedusa is a camp for migrants, there is a is a big detention camp full of migrants wearing sports trousers. Lampedusa in the the hearth of Mediterrean Sea, dip in a sea full of the blood of thousand people. Lampedusa field of deportation. Lampedusa full of tourists, vips, glamour actresses and famous intellectual nomenklatura and people asking for asylum coming from Libya, Mauritania, Algeria, Sri Lanka, Iraq, Afganistan and Tunisia. The island of Lampedusa itself provides a compelling example of this problem. Just to make an example, in the wake of the Arab Spring in 2011, 50,000 people arrived on the small island, which has a resident population of 2,400. Department of Cognitive Sciences, University of Messina, Italy. 190 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi At the end of March 2013, Mario Monti, President of the Italian Council of Ministries officially declared an end to “the state of emergency in the national territory regarding the exceptional inflows of North African citizens.” Finally, on December 24, 2013, the Italian Home Office Minister announced that the reception centre on Lampedusa would be cleared with migrants being transferred to other centres. Lampedusa is always in the centre of the political agenda. Lampedusa is a metaphor and raise some questions: Is Italy (and Europe) facing an ‘emergency?’ If so, what ‘emergency measures’ should be used and which ones should not? How should Europe respond to the context of global migration? Furthermore, the social situation in Lampedusa seems a mix between chaos and infringements of rights. Security issues and human rights respect are concepts always on the edge. Let’s look a little bit inside the Lampedusa metaphor. One of the first massive wave of migrants in Lampedusa took place during the so called “the Arab Spring,” when between February and September 2011 in Lampedusa― 61,000 migrants from Tunisia (mainly Tunisians) and from Libya (mainly sub-Saharan migrants) landed by boat. This fact pushed Italy to persuade the European Union (EU) to offer 191 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi support and implement the principle of solidarity in the field of Border Checks, Asylum and Immigration under article 80 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU). In the meanwhile, due to the huge volume of migrants arriving, Italian Government ordered the opening of three temporary administrative detention centres, i.e. some tents allocated in the suburban areas. Many of these migrants were targeted as illegal migrants and due to the fact that these detention centres were inadequate, many of them were translated to mainland Italy. A big chaos intervened during this time: asylum seekers and illegal migrants were stocked in many cases in the same centres. The situacion of emergence characterized the migration management and justice policies. One of the problem was the fact that most of migrants arriving in Lampedusa were not Libyan nationals at all, but migrants from other countries who had been living in Libya for years. In this case, these persons living in Libya but arriving from third countries did not comply with legal requirements of international protection. Nevertheless in 2013 the Italian government chose to grant one-year residence permits for humanitarian reasons to all rejected asylum seekers who had arrived in Italy during the “North African Emergency” and who were still being held in reception centres. Once a residence permit had been granted to all migrants, in March 2013, the Government closed all reception 192 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi centres, releasing everyone (and rendering them homeless) with 500 euros in their pockets (Ferraris, 2013). But the history of Lampedusa is a never ending history and mainly based on day-by-day policy. On 2013 boats of migrants mainly from Syria arrived, together with persons arriving from “usual asylum countries” (e.g., Afghanistan, Somalia). The night between Thursday 3 and Friday 4 October 2013. A boat full of migrants coming from various African and Asian countries goes up in flames and sinks off Lampedusa. Approximately 400 of them die. Unlike 2011, however, no special procedure were put in place for these arrivals; some were quietly moved around Italy while others were returned. In the same year boats carrying hundreds of migrants crashed: a huge numbers of bodies are found in the sea (Ferraris, 2013). In response, Italy answered with a new operation, termed “Mare Nostrum” and labelled a humanitarian operation to save lives and secure the borders. Border surveillance is intensified such as border crimes (again, trafficking and smuggling!) are reinforced. Situation of asylum seekers reception centers is still chaotic. These centers are unable to guarantee adequate living and housing conditions. In the meantime migrants keep on loosing their lives in many incidents. Lampedusa is a modern tragedy. Mediterrean Sea is a huge migrants’ cemetery. Many of these deaths are caused by the militarization of European borders. Migrants try to avoid Frontex – a European agency tasked with policing the external borders of the Union. Beyond Frontex, there is further evidence that the EU’s border securitization has contributed to the perils that migrants encounter in open waters. ‘Fortress Europe’ impose fines on private companies that carry persons who do not hold the necessary documentation to enter the EU. The security enforcement could be found in the spirit of Dublin Regulations. Enacted in 2003, the Dublin II Regulation allocates responsibility amongst Member States for processing asylum applications. In this way, it encourages Member States to police their own borders. Most notably, it makes southern and eastern European Member States responsible for a disproportionate number of asylum claims. Northern European states have therefore failed to take responsibility for a fair share of asylum applications. Dublin III respond to the need to alleviate some of the pressure faced by southern and eastern European states. European Parliament has explicitly said that the country of disembarkation should not necessarily be the country that has to deal with the asylum application. Dublin III encourage Member States to adhere to the principle of solidarity, 193 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi and share the responsibility for asylum seekers. The unequal responsibilities of northern and southern Member States under the Dublin system lie at the heart of tragedies such as Lampedusa. Europe is strongly committed to increase security and border control and the reinforcement of external borders. But anyway miigrants will continue to come to Europe, and will continue to do so even in the face of dangerous border policies. Lampedusa has, quite cynically, been used as a catalyst for further securitization. Our security on one side, their deaths on the other side. Italy traditionally ‘tolerant’ with immigration, have recently made irregular immigration a crime. Nevertheless the crime of illegal immigration does not meet the standards of a just criminalization: it is ‘status’ crime involving personal quality of the person and not involving an harmful or wrongful conduct. The criminalization of illegal immigration addresses illegal immigrants as a pack of nonhumans to stigmatize as ‘criminals’ and to expel (Siad e Siad, 2014). 2. Immigration Policy and Criminal Justice in Italy Up to 1990 Italy did not have a norm to regulate immigration. The first law was Law No. 40/1998, known as the Turco-Napolitano Law, which introduced the criterion of quotas for stay permits. Furthermore it introduces administrative detention for immigrants lacking a permit and awaiting expulsion, along with the creation of detention centres for this purpose. With the introduction of quotas, the entry flows are determined by labour market needs. The administrative detention for immigrant led to the institution of “Centres of Temporary Stay” (CPT). Law establishes that when it is not possible immediately to carry out an expulsion of a foreigner (because it is necessary to establish his identity or find a means of transportation), police provides that the foreigner be maintained for the minimal time absolutely necessary in a CPT. Police functionnaire transmits the detention proposal to a judge who has 48 hours to validate it. A stay in a CPT, in 1998, could not exceed 30 days. 194 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi The procedure of CPT is somehow against any criteria of due process of law. It is an administrative procedure because ordinary detention generally is entrusted by a magistrate while police forces are mainly dedicated exclusively to custody. Law 189/2002, known as the Bossi-Fini Law introduced the detention also for those requesting political asylum and prolonged the stays in the CPT up to 60 days. Law no. 125/2008, known as the “Security Package”, one of the first acts of the fourth Berlusconi government, renamed the CPTs with the name they now have: “Centres of Identification and Expulsion” and with a subsequent Law it is established a maximum detention term for foreigners up to 180 days. On June 16, 2011, another law brought the detention time up to 18 months. The need for the establishment of the detention centres was justified as being imposed by the Schengen agreements and was easily approved despite various aspects which were considered potentially unconstitutional. 3. Criminological aspects of migration: the case of foreign minors into the criminal justice system Many of illegal migrants in Italy are minors or young adults. The legal provisions of entry quotas for migrants led many of them in a situation of illegality. Bureaucratic procedures, the elevated cost of permit requests, the requirement to be in possession of a work contract at the moment the request is processed, has determined a real problematic situation for migrants to acquire a legal stay permit. Many migrants requesting a stay permit, considering the excessive lag of time in obtaining the permit, have to live in semi-legal conditions. This is part of the real victimization of migrants by criminals offering for money “work contracts” which subsequently were revealed to be false and so useless. In this situation of uncertainty, the immigrants present a new request, paying once again the cost of the request. According to some estimates, the Italian government earned about 300 million Euros from the last regularisation procedure. Centres for Immigrant Detention have been the object of numerous denunciations, penal inquests and journalistic reportage: many cases of abuse and violence have been reported. 195 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi Nevertheless, discriminatory policies adopted toward immigrants did not succeed in impeding their presence in Italy. According to the estimates of NGOS, among them Caritas, there are at least 700,000 immigrants without stay permits. Now let’s take a look at the foreign minors into the criminal justice system. From many criminological studies Italian juvenile criminal population decreased from 1992 to 2014 by 19% from 82% to 71%.; whereas the migrant juvenile offenders’ rate shows an increase of 50.6%, although this may be due to a general increase of young migrants in the overall youth population. For both Italians and migrant juvenile offenders the most common offences are property offences, followed by crimes against the person (which includes assault with intent, attempted homicide, sexual violence), and drug crimes. The lack of a fixed domicile is a likely reason for the high rate of entrances into jail houses for migrants. As regards the nationality of migrant juvenile offenders, most come from Eastern Europe, in particular, Serbia-Montenegro, Bosnia-Herzegovina and Croatia, and from North Africa, primarily Morocco and Algeria. Data show a marked increase in the total numbers of juvenile migrants in correction facilities. The percentage of foreign juvenile offenders deprived of their liberty is much higher than the percentage for Italian offenders. 4. The problem of foreign accompanied minors: a still open question The presence of “foreign unaccompanied minors”, that is, minors deprived of the guardianship by a family or other adults, constitutes one of the most critical aspects of the current international migrations. When analysing the foreign minors present in Italy, it is essential to consider foreign unaccompanied minors, since they represent one of the most numerically and socially significant sections of this population. The exponential growth of the phenomenon of these unaccompanied minors is a problem that, in recent years, has come to concern all the European Union member states; but, in a short period of time, Italy has been affected by this phenomenon with particular characteristics and dimensions, in such a way that Italy has become an emblematic case and required the adoption of more specific and adequate approaches to intervention. There is a great variation among the age groups of these minors and the countries from whence they arrive: not only do they come from territories that are geographically nearby, 196 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi that is, from the Mediterranean area, but by now, they also come from a wider variety of places. Even more heterogeneous are the motivations that induce them, or impose them, to attempt the migratory experience: life-threatening situations; forced territorial displacement; precarious economic and social conditions or even actual exploitation; illtreatment in the family-setting; the loss of adult relatives; a spirit of adventure that pushes them toward a kind of “exploration” of new contexts; a plan developed together with their parents, as is the case with “anchor children” (minors who emigrate with their parents consent, hoping to act as an “anchor” for the future insertion of the entire family unit in the country of arrival); incitement or coercion by criminal organisations (by now, human trafficking and smuggling due to requests from the criminal market of the countries of arrival constitutes a sizeable part of the illegal migration flows of minors). The definition established by Italian law – Decree 535/99 – substantially referring to the definition provided by the Resolution of the European Union’s Council on 26 June 1997, identifies the foreign unaccompanied minor as “a minor without Italian citizenship or a citizen from other European Union member states that, who has not presented a request for asylum, finds him/herself in the State territory for any reason whatsoever without assistance or representation by parents or other adults legally responsible for the minor according to the laws in use in the Italian legal system”. Each foreign unaccompanied minor must be brought to the attention of the Committee for Foreign Minors – instituted by article 33 of the Decree Law, 25 July 1998 n. 286 – that then decides whether the minor should be repatriated or whether he/she should remain in Italy. While awaiting the outcome of this decision, the minor receives a permit to stay for “minor age”, which can not be converted to a work or study permit once the minor reaches adulthood at the age of 18. Moreover, all the laws regarding the rights of minors are applied to the foreign unaccompanied minors (the right to protection, to education, to health assistance, etc.). The Committee for Foreign Minors, in carrying out a unified policy of intervention, in cooperation with the various authorities competent in this area, considers of utmost importance all actions related to understanding: the phenomenon of foreign minors in order to verify its numerical make-up; the methods of managing the phenomenon; and the problems that emerge from it: 1) The number of unaccompanied minors reported to the Committee has increased. 2) Romania, Morocco and Albania are the countries from which the greatest number of unaccompanied minors arrive (representing about 70% of all reported unaccompanied 197 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi minors). 3) As far as the distribution by age, the unaccompanied minors reported continue to be concentrated above all in the group between 16 and 17 years old and above all are male rather than female. In addition, the portion of unaccompanied minors who are under 14 years old remains considerable in size. The analysis carried out makes apparent that the presence of foreign minors and minors of foreign origin in Italy is experiencing a period of rapid growth. Looking more specifically at the whole of foreign minors to which we are referring, as we have observed that this consists of a variety of legal profiles and personal histories. The category includes babies and children who emigrated to follow their family members or to be reunited with them, as well as children born to immigrant citizens in the country of arrival. In addition to these, there are the children and adolescents who arrive “unaccompanied”. Just as the make-up of the category of foreign minors is diverse, the opportunities and difficulties of the path to integration for these minors are equally varied. The literature on the subject explains that the second generations of immigrants are more exposed to particular problems, which can take the form of slow development in school, personal or family hardship, or of the contiguity to the risk of deviance. Therefore, the condition and the needs represented by foreign minors make them a category that is easily exposed to a series of risks and problems which affect the minors psychologically (particularly in terms of the development of an identity), culturally (leading the minor to feel suspended or conflicted between two worlds that act as benchmarks), socially (the integration in the host context and exposure to forms of exploitation) and finally, in terms of their legal identity (the recognition and conferment of rights). In fact, migration represents an experience that interrupts the contiguity of the sense of belonging to a community and to a place (geographical and cultural). In addition, since the first and second socialization of immigrant minors are verified in different contexts, her/his cultural background, while surely representing a richness to be valued, also constitutes an element of disadvantage, or rather, a specific risk factor. When, to this group of factors, one adds the absence of a stable or adequate nuclear family of reference (as is the case with unaccompanied minors or minors far from the nuclear family but received by networks of relatives, or in the case of minors with family problems) the complexity of the conditions – in terms of material and psycho-affective precariousness and vulnerability – are amplified, leading to disintegration of the social and family ties, to conditions of poverty and marginalisation, 198 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi to elevated possibility of involvement in criminal phenomena and/or insertion in circuits connected with labour and/or sexual exploitation. Difficulty in integration, inability or impossibility to realise ones goals, unsatisfying desires and roles, negated dignity, for someone who is both a minor and a foreigner, can cause identity crises, crises in social adaptation and integration of the foreign adolescent within an unfamiliar socio-cultural context. For the immigrant adolescent, who encounters obstacles to the realization of her/his objectives and who does not find satisfactory role models with whom she/he can identify, certain processes of affirmation in opposition to those in which they find themselves can be traced. An initial reflection may be summed up by the following: “What are the risk factors that lead foreign minors or minors of foreign origin towards deviance?” There are two fundamental hypotheses: the first connects deviance to the condition of being foreign; the second to the specific ethnicity or nationality. Existing studies have still not devised adequate elements for evaluating which of the two variables has greater importance. Looking at the first hypothesis, certainly the condition of being a foreigner is a disadvantageous factor. The “foreigner”, as a subject that does not fit into the autochthonous population, implicitly tends to slide into the category of “deviants” in the measure in which he/she is placed in a regime of particular control according to his/her status. Or rather: he/she is intrinsically suspected by the judicial authorities. Such peculiarity, signifying limitations of liberty of movement and more frequent controls by the police (it is enough to think about the obligations conditioned by the norms of the residency permit) increases the risk of breaking the law, and therefore of being involved in the cycle of deviance. In confirmation of this, many authors underline how in statistics and data referring to the deviance of foreigners there is a significant amount of crimes committed at the entrance and within the context of illegal residence in a country. These and other factors are basically used to give evidence of the fact that the foreigner tends more easily to enter into contact with the mechanisms of the judicial system (understood as a system of social control) precisely because the opposition between citizen/foreigner has been historically constructed in order to exalt the solidarity between the state and its citizens in opposition to the “enemy” foreigner. In arriving at the second hypothesis, it has likewise been true that, beyond the condition of the foreigner tout court, minors are predisposed to deviance because of belonging to certain immigrant minorities (or those of immigrant origin) in which what is undoubtedly 199 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi questionable both a mass involvement in illegal activity as well as the development of true criminal phenomena on an ethnic and/or national basis. What has therefore emerged is a framework characterized by deviant profiles that may vary according to territorial specificity and that confirm the need for readings that are articulated and anchored to the multiplicity of factors in which the phenomenon takes root. The over-lapping of the two realities (the most represented nationalities in terms of their contact with the juvenile justice system and the pervasiveness of unaccompanied foreign minors) makes it possible to delineate three main typologies of deviant paths: - Unaccompanied minors of the age 15-17 that live in conditions of extreme marginalization, without adults serving as reference points and who are recently immigrated, primarily from Eastern European countries (for example, the extremely young Romanians); - Unaccompanied minors, with extended family present in the state and inserted in a kind of deviant ethnic network (for example Moroccan youth); - Nomadic minors whose family are present in the state seem to go towards a progressive redefinition of the normal life-styles and traditional expressions of deviance (culturally determined within a group, such as petty theft and pick-pocketing). Variables connected to the modes in which people migrate have instead become more relevant. In this regard, the migration process can be interpreted from three different perspectives. The first regards the migratory chain in which the minor inserts her/himself: This is perhaps the most important aspect, since migratory chains that are more contiguous to deviance do, in fact, exist. The second perspective puts the accent on the conditions of the minor’s departure. In this case, the minor departs from contexts characterized by hardship; a factor which exposes the minor to, in an equally significant manner, the risk of falling into illegality. Here again a migratory chain contiguous with deviance is created, but unlike the first example, the fundamental element appears to reside in the individuality of the context of the country of origin. The third perspective focuses on the condition of illegality upon entrance, in other words, the presence of channels geared towards easing the entrance of minors in violation of the national norms of the host country (as with the emblematic case of immigrant minors from Albania). In this sense, the typologies identified come to represent diverse conditions of risk that take form within the dynamics of migratory phenomena. 200 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi The case of nomadic teens involved in the migratory phenomenon creates a situation that does not appear to be connected to the way in which minors participate in immigration, but very connected to one aspect in particular: the customs and habits of a particular group. In the same way, the condition of unaccompanied Romanian young people seems to be in the first place, an expression of another particularity: the critical moment that the country of origin is passing through that leads to a higher degree of social problems. For these young people, poverty is combined with a strong element of disconnection from their country of origin (for example: of family ties, weakened by social cohesion). Even in this case, there is not a direct connection with a migratory cycle structured in a stable way according to pathological modes (in other words, contiguous with deviance). What instead differs is the condition of Moroccan adolescents, in which it is possible to ascertain both the context of extreme poverty and marginalization (rural areas of countries of origin) as well as a migratory path that follows courses that are structurally orientated towards marginalization, which in the end guarantee few resources in the successive phase of integration. These minors, who often leave and travel unaccompanied, have relatives in the host countries. The path of illegality is a perceived tool for modifying situations of neediness and extreme poverty. It already had its beginning with irregular immigration (in and of itself a path of illegality) and sometimes continues with drugdealing and theft. As is known, such a “choice” is then favoured by the existence of a kind of deviant network within a group of compatriots present in Italy, providing it with support. Deviance amongst Moroccan minors may therefore be reduced to risk factors and elements of intrinsic marginalization to the migratory process of which the said national group is protagonist. Certainly being Moroccan in and of itself does not necessarily lead to deviance. But the pathological effect of the migratory process is confirmed in certain tendencies of the second generation, which have emerged where this national community found forms of consolidation and stability. As with the case of Turin, in which the structures of the Juvenile Justice system meet adolescents that had been born in Italy, who appear to be exposed to a high risk of deviance because of anger over poor integration. In synthesis, it can be said that the place of origin and the condition of weak subjects influence the predisposition towards deviance, but they are above all the characteristics of the migratory process that determine the path towards a path of integration and construction of deviant paths. In this light, the risk of deviance is strictly connected to the 201 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi level of “health” and “ethnic network. The section of foreign minors that encounters the criminal circuit – the part that is being examined here – represents an environment that is particularly delicate due to the multiplicity of the connections that it entails. In reality, it is a matter of taking into consideration both each minor’s need to be protected and safeguarded and the general need to prevent criminality, promote security, and protect people from exploitation by criminal organisations. Thus, to read the situation of foreign minors well, all the aspects of the situation must be compared to the same aspects among Italian children. There is no disputing that the time of primary criminalization desired by criminal legislation makers of recent years implies the worsening not so much of “middle class” crimes but those of the urban sub-proletarian. The budget headings for order and security are growing in all of the industrialized countries. The aim is to regulate large sections of the population, and consensus for prisons stems from concern about convincing electorates that crime will be dealt with without hesitation, that criminals will be brought to justice. The disturbing problems behind every imprisonment (life difficulties, assistance for an increasingly poor and socially marginalized stratum, a lack of legal work opportunities in the territory) are issues which are often overlooked. It is important to show that something can be done to counter the spread of crime which threatens personal safety (Ciappi, 2011). The new criminal doctrine hardly considers the individual as an offender. Instead it looks at the at-risk social stratum to which this person belongs (Garland, 2004; Melossi, 2003). The creation of the new world and criminal order, where the reassurance of order prevails, contributes to the revival of the old notion of a ‘dangerous class’: all of the underclass of purse-snatchers, drug dealers, prostitutes and thieves which incite public outcry and public indignation. Even the emphasis demonstrated by the media of particularly atrocious crime stories serves to fuel the collective anguish and justify the most sever retribution to placate the sense of loss and emptiness caused by a crime (Ciappi 2011). The creation of a new global criminal order requires a strong and effective anecdote to treat the public’s obsession with safety, which foreigners, in particular, play a large role in. Prison has become a tool of “social detention,” a containment tool for that segment of the population whose life experience is principally a social problem, not yet or not adequately addressed. Imprisonment continues to be a social deposit and a place to contain people 202 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi when alternative solutions are either absent or fail. In Italy the area of “social detention” (drug addicts, immigrants, people in other situations of social hardship) makes up approximately two thirds of the detainees (of the 65% there are 27% drug addicts, 30% immigrants and 8% other situations of hardship) and by significantly reducing these percentages, the process of imprisonment can be inverted. The Juvenile Penal Institutions in Italy are largely becoming places for the imprisonment of foreign minor offenders. The percentage of foreign minors greatly exceeds half of the total occupancy, with an elevated level, in particular, in Northern Italy. For example in one of the largest juvenile prisons, certainly the largest in Northern Italy, Milan’s “Cesare Beccaria,” the percentage of foreign occupants, for some years, has reached – and at times exceeded – 85% of the total of detained minors. These are primarily Moroccan, Rom from former Yugoslavia and Albanian minors (Rossolini, 2002). The greater presence of foreign minors in the Juvenile Penal Institutions is not due to a greater participation in the most serious offences (homicide, robbery, extortion); it is, rather, Italian youth who commit these types of offences in the Juvenile Institutions. Foreigners in the Institutions are primarily convicted of theft and violation of drug laws. In other words, if a prison sentence is justifiable for an Italian minor for serious offences, for foreign minors, even a predatory crime is enough to open the door to juvenile detention. The reasons why foreign youth end up in prison more easily are the same reasons that make the job of educators working with these individuals more difficult. Young immigrants in prison represent a social stratum characterized by poverty and a lack of a social network, by a frequent lack of money and lack of social and family references, by affective isolation: “non-persons” deprived of identity and community associations (Dal Lago, 1993). In line with what happens in large cosmopolitan European cities (with reference, also, to the civil unrest in the banlieu in France at the end of 2005) and the United States, these young Moroccans, Albanians and Romanians live in a precarious state, not only in terms of economics (which rouses a increasingly marked deproletaritization) but also in terms of identity, due to the sense of personal humiliation and community stigma imposed on these new urban outcasts (Sassen, 2003; Wacquant, 2003). In this sense the separation between culture and identity, and the division of the urban space in accord with the divisions of society, encourages the emergence and affirmation of a distinct identity based on the community, on the lifestyle and behaviour: a fragmentation of identities perpetuating social division (Scalia, 2005). 203 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi Why the high number of foreign minors in prison? One explanation is that, for the offender, the danger of being on the run usually reflects on the assessment of their lifestyle, to the ties to the place where they are situated, a condition that punishes the immigrant who often has no home, no stable job, no family or relatives. The institutionalization or, rather, the youth’s induction into the criminal justice circuit, causes, paradoxically, an increase in the probability that the minor (and especially the unaccompanied foreign minor, without family) builds working and social ties in the territory through the support of local social services and the third sector. It clear that delinquency is no longer perceived of as a social element to understand and to “treat” but a phenomenon to manage (Ciappi, 2011). The system of sanctions and fulfilment of sentences no longer responds to the liberal criteria of a correlation between the seriousness of the crime and the sentence, but to the indications of social danger (hence, once again, reference to the actuarial conception of the deviance and criminal and penitentiary policies), that is, any previous sentences, the risk of being on the run, the group which the individual usually frequents, etc. This is why in many criminal laws we now witness two criminal models with distinct speeds: “fast” for individuals with a high stake in conformity (namely for upper middle class individuals who have well established social ties and are neither economically disadvantaged nor actuarially dangerous), “slow” for all of the marginalized individuals who fall into at-risk groups, among which are immigrants, especially those without a resident card (Sassen, 2003). These foreign youth find themselves in perpetual limbo between accepting the value of membership, and acquisition of models of social integration frequently seen as active participation in the sphere of consumerism, which has become, in fact, the conditio sine qua non of civil rights. And often the offence is the illegitimate means for giving form to interpersonal relationships, representing extreme opportunities for access to money and consumer goods necessary for obtaining social recognition, especially for those immigrants who live in urban areas most affected by decay and generally identified as fertile soil for all kinds of social problems (Wacquant, 2003). Many of the workers in the third sector describe the reality of the foreign youth and young adults as one in limbo between the search for a common identity “contaminated” by the process of assimilation of the Italian youth culture, and the sense of exclusion and marginalization in which they are forced to live (Revelli, 2005). 204 Foreign minors Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi experience exclusion and contradictions of a system which promotes the message of success and wealth while dignified working conditions are difficult to obtain. They experience tension which only serves to foster rejection and defiance in the face of normativity. Bibliography Ciappi S. (2011), La Nuova Punitività, Rubbettino, Catanzaro. Dal Lago A. (1999), Non-persone. L’esclusione dei migranti in una società globale, Milano, Feltrinelli. Ferraris V. (2013), “Lessons from Lampedusa”, BorderCriminology, http://bordercriminologies.law.ox.ac.uk/ Garland D. (2004), La cultura del controllo. Crimine e ordine sociale nella società contemporanea, Milano, Il Saggiatore. Melossi D. (2003), La ‘sovrarappresentazione’ degli stranieri nei sistemi di giustizia penale europei e italiano, «Diritto immigrazione cittadinanza», n. 4, pp.97-121. Rossolini R. (2004), Minori immigrati in carcere e mito della differenza culturale, «Quaderni del Master sull’Immigrazione», Venezia, Università di Venezia. Sassen S. (2003), La città globale. I nuovi contesti occupazionali e le gang, in Ciappi S. (a cura di), Periferie dell’impero, Roma, Derive/Approdi, pp. 54-70. Scalia V. (2005), Migranti, devianti e cittadini. Uno studio sui processi di esclusione, Milano, Franco Angeli. Siad A and Siad R (2014) Living at the Border: Refugee and Migrant Stories from Italy. Available at: http://bordercriminologies.law.ox.ac.uk/living-at-the-border/ (accessed [date]). 205 Migrants In Italy: A Country Report. Prof. Dr. Silvio Ciappi Wacquant L. (2003), Il ritorno del represso. Dualizzazione e repressione in tre società avanzate, in Ciappi S. (a cura di), Periferie dell’impero, Roma, Derive/Approdi, pp. 139161. 206 The Criminalization of Migration Country Report Belgium Prof. Dr. Dirk Vanheule1 The relationship between migration and criminality complex. Criminality may either be a cause for migration, the result of migration or an accompanying factor to the migration process. In this presentation I will focus on some of the responses under Belgian law to these forms of criminality. 1. Criminality as cause for migration Migration may be caused by criminality. A classic example of criminality as cause for migration is that of a criminal suspect or convict fleeing his/her country of origin to escape criminal prosecution there for crimes or offences committed in the country of origin. If that person is apprehended in the country of stay abroad, an extradition procedure will usually be initiated to have him/her returned to the country of origin (or another country) where (s)he will stand trial 1 Faculty of Law and Centre for Migration and Intercultural Studies (CeMIS), University of Antwerp, Belgium Prepared for presentation at the ICAPFF 2014. Not to be cited without permission of the author. 208 The Criminalization of Migration Country Report Belgium Prof. Dr. Dirk Vanheule or serve a sentence. Extradition then has both a prosecutorial function (rendering the person to the judicial authorities in another country to face prosecution) and a migratory function (removing the person from the country where he or she has sought refuge). Yet extradition may not be a blind or automatic process. Behind the façade of criminal prosecution in the country of origin may hide illegitimate persecution, i.e. a treatment threatening a person’s life or freedom to such an extent that this constitutes harm to that person’s rights and freedoms. Such (risk of) persecution upon return to the country of origin will, under international refugee law and human rights law, form an impediment to the person’s return. Hence, disproportionate criminal sanctioning of political activists or discriminate punishment imposed on religious minorities, without a fair trial, are circumstances that will lead to granting of refugee status, rather than an extradition of those perpetrators to their country of origin. This protection under the refugee regime is not open for those prosecuted for having committed serious non-political crimes, crimes against humanity or the principles of the United Nations. Perpetrators of these crimes have forfeited their right to asylum, will be denied refugee status and may be returned. However, even they will be protected from a forced return to the country of origin (or to a third country asking for their extradition), when they face a serious risk of torture, inhuman or degrading treatment and punishment there and notwithstanding the severity of the crimes they themselves may have committed.2 This question has become extremely pressing in the war against terrorism. Belgium decided in 2011 to extradite a Tunisian who had been convicted of and served a ten year prison sentence for, among other offences, attempt to blow up a Belgian military base and for instigation of a criminal conspiracy, to the United States for offences relating to Al-Qaeda-inspired acts of terrorism. He was liable to a sentence of life imprisonment in the United States. The man filed a complaint against his extradition with the European Court of Human Rights. Notwithstanding this complaint, he was actually extradited. The Court held, in the Trabelsi-judgment3, that the perspective of a sentence of life imprisonment, without any concrete assurance by the US that the prisoner would be spared an irreducible life sentence and given the absence of any procedure for reducing life sentences, constituted a violation of Article 2 If they have their principal residence in Belgium, they can be prosecuted in Belgium. Perpetrators of crimes against humanity can be prosecuted in Belgium on the condition that they are either present in Belgium and/or if the victims are Belgian. A number of people suspected of crimes against humanity in Rwanda and Liberia, have been indicted. 3 ECtHR, Trabelsi v. Belgium, App. N° 140/10 (4 September 2014). 209 The Criminalization of Migration Country Report Belgium Prof. Dr. Dirk Vanheule 3 of the European Convention on Human Rights and awarded 60.000 EUR in damages to the applicant. This judgement illustrates that even in cases where asylum has been rejected and criminal extradition proceedings are conducted, the absolute protection from torture, inhuman or degrading treatment or punishment remains paramount. 2. Criminality as a result of or as the purpose of migration Migration is not always successful in socio-economic terms. Migrants also engage in criminal activities. Criminality may even be the purpose for migration. Migration is then a material element that allows persons, who engage in criminal behaviour, to be present in the country to commit crimes and offences. The range of discussions about criminal behaviour by migrants is very broad and as diverse as the group of immigrants who are present in Belgium.4 One longstanding but also very controversial issue concerns the difference in crime rates amongst autochthonous Belgians and long-time legal immigrants and their children in Belgium. The crucial element in the discussion is the question to what extent the surrounding socioeconomic conditions in which immigrants live are a determinant for criminal behaviour, and not the fact of having migrated per se.5 Among perpetrators are both recent and older immigrants, even persons with a foreign nationality who were actually born in Belgium. They may even have acquired Belgian nationality. The nexus with migration is not lost here, though. The immigration legislation makes it possible to expel foreigners who have brought damage to the public order or the security of the country. If the person is a settled immigrant (usually after five years of residence), the damage must be serious. Such expulsion measures must be based on the personal behaviour of the immigrant and cannot be inspired by economic reasons. The lawful use of freedom of expression, peaceful association or peaceful meeting cannot lead to an expulsion. Expulsion orders can only be taken after due consideration of the total length of the person’s 4 On a population of 11 million inhabitants, 1,2 million inhabitants have a foreign nationality. 1,4 million inhabitants were born outside Belgium. 5 See e.g. M. Hooghe, B. Vanhoutte, W. Hardyns and T. Bircan, “Unemployment, Inequality, Poverty and Crime Spatial Distribution Patterns of Criminal Acts in Belgium, 2001–06” Br J Criminol (2011) 51 (1): 1-20. 210 The Criminalization of Migration Country Report Belgium Prof. Dr. Dirk Vanheule residence in Belgium, his or her age, the consequences for him/her and the family members and the existence of ties with the country of origin.6 The last condition reflects the case law of the European Court of Human Rights on the impact of expulsion or removal on the foreigner’s right to personal life and family life. If the expulsion is tantamount to a separation of the person from his/her family for whom serious social and cultural impediments exist to settle with the expelled person in his/her country of origin, this constitutes a violation of the person’s right to family life under the European Convention on Human Rights.7 Criminality may even have further reaching grounds. Amendments to the Belgian Nationality Act in 2006 and 2012 8have made it possible for persons who have acquired Belgian nationality and who have committed fraud in obtaining Belgian nationality or who seriously fail to meet their obligations as Belgian citizens (e.g. after a conviction for terrorism)9, to have their nationality revoked. Revocation is also possible as an additional sanction after certain criminal convictions to a prison sentence of more than 5 years (crimes against humanity, terrorism, human smuggling and trafficking, theft of nuclear material; national security crimes for which Belgian citizenship was necessary) and after conviction for sham marriage. The decision for a revocation rests with the judge. After such a revocation, these persons become immigrants again and may be expelled, be it that such a decision may only be taken in case of threat for public order or security and bearing in mind, as has been mentioned above, the proportionality of such measure given the person’s family and personal life in Belgium. Finally, criminal offenders may also be forced to migrate during punishment. Belgium and Morocco have entered into an agreement whereby criminal offenders of Moroccan nationality, who commit and are sentenced for crimes in Belgium, will be transferred to Morocco to serve their prison sentence there. This should have a deterring effect to commit crimes. In 2013, 10 Moroccans were thus returned to Morocco. It is also possible that engagement in criminal activity is the purpose of the migratory movement. Some criminal activity has indeed become possible by new migration opportunities. 6 Article 20 of the Immigration Act 1980. See for instance ECtHR, de Souza Ribeiro v. France (GC), App. N° 22689/07, 13 December 2012. 8 See Articles 23 and 23/1 Belgian Nationality Act 1984. 9 Ct. Appeals Antwerp 17 November 2010. 7 211 The Criminalization of Migration Country Report Belgium Prof. Dr. Dirk Vanheule The European Union as an area of freedom also means that criminals within the EU have the freedom to move from one Member State to another and to commit criminal activities there. For instance: an estimated half of the burglaries are committed by organized gangs of perpetrators coming from abroad, mainly the neighbouring countries. The open borders between Belgium and its neighbouring countries allow for border criminality, where especially criminals from Northern France can easily engage in criminal activities in the border region. Through joint police cooperation, by which French and Belgian police cooperate and can even operate on each other’s territory, police and judicial instances attempt to combat this phenomenon. Similarly, freedom of movement allows people to easily move from Belgium and France to the Netherlands to buy and traffic drugs. Although these persons are not immigrants into Belgium, the mobility rights under EU law allows them to pass easily through the country. A recent phenomenon are the so-called “Low Cost Gangs”. With the accession of in particular Eastern European Member States to the EU and the accompanying freedom of movement, without internal border controls, it has become possible for wandering gangs of thieves to move into the country and engage in theft and burglary. Perpetrators even fly into Belgium for one or two days, using cheap airfares on commercial low cost carriers, and are hence nicknamed “Low Cost Gangs”. A third example of criminal activity that has become possible as a result of freedom of movement and migration comes from the socio-economic sphere and concerns violations of employment and social security legislation, which are also punishable under Belgian criminal law. The Belgian welfare state model is partially based on the payment of social security contributions by employers, employees and self-employed persons. These contributions, together with general tax revenues, guarantee the payment of social security benefits in case of for instance unemployment or professional accidents. At the same time labour legislation also guarantees important rights to workers, like minimum wages, maximum work time or salubrious working conditions. The freedom of movement of goods, persons and services within the European Union has made it possible to circumvent these stringent provisions. If one settles as a self-employed person, the more strict labour protection legislation is not applicable. Hence, some employers set up sham service contracts, hiring their workers as self-employed contractors, to avoid payment of social security taxes and circumvent the application of employment conditions legislation. Similarly, the secondment of workers by EU employers settled in another Member State to work in Belgium, allows them to work under the minimum wage provisions of the country of settlement, where usually a lower minimum wage applies. 212 The Criminalization of Migration Country Report Belgium Prof. Dr. Dirk Vanheule While in itself this type mobility is not illegal and was even intended to create a larger economic area and market in which citizens of the European Union can engage, there have been abuses. Workers enter Belgium under the disguise of being a self-employed person, thus becoming cheaper labour forces. This is particularly the case in the construction and the agricultural sector. These workers, who are in fact treated like employees and who are not independent at all, are deprived of minimal wage protection, professional risk insurance and health insurance. Similarly, postbox companies set up in Central and Eastern European member states with the sole purpose of hiring workers there against lower income and sending them to work in Belgium, are an attempt to circumvent the labour protection legislation. To the extent that these activities constitute social and tax fraud, the Belgian authorities will prosecute them. 3. Criminality as an accompanying factor to the migration process The third connection between criminality and migration relates to situations whereby the migration process, i.e. the act of moving from one country into another, is accompanied by infractions against penal law. Criminal sanctions are a traditional manner to enforce the obedience of legislative provisions and proscriptions. Immigration legislation forms no exception: non-observance of the immigration rules and procedures may and will result in criminal prosecution. The complexity of migratory processes, however, also reflects in the criminal sanctions imposed on this disobedience. This complexity both follows from the actors involved and the subject areas to which the criminal sanctions apply. 3.1. Criminal actors In its simplest form, disobedience of immigration legislation follows from the fact that an immigrant enters or resides in a country without possessing the required documents or authorisations, and/or without having followed the prescribed immigration procedures. Belgian immigration legislation punishes people for entering or residing in Belgium illegally or irregularly, with a prison sentence of eight days to three months and/or a fine between 156 and 213 The Criminalization of Migration Country Report Belgium Prof. Dr. Dirk Vanheule 1.200 EUR.10 Expelled persons who retrun illegitimately are liable to a prison sentence of one month to one year and a fine between 600 and 6.000 EUR.11 In practice, however, migrants are seldom prosecuted for illegal or irregular stay. It usually occurs if and when a person is prosecuted for common criminal offences and in the course of the investigation it has become apparent that he/she also resides illegally in Belgium. The main focus of the Belgian authorities in the enforcement of immigration legislation onto immigrants lies on the administrative measures provided: voluntary or forced return, possibly after a period of administrative detention, is seen as a more effective manner to end the illegal stay in Belgium. At the same time, these measures should have a deterrent effect on others in the countries of origin who might consider moving illegally to Belgium. Nevertheless, one may question if the measures of administrative detention in case of illegal entry or stay and forced return do not constitute a hidden form of criminal punishment as well. The period of detention may run up to five months or, if the protection of public order or national security so requires, even eight months. Even though this detention does not occur in traditional correctional facilities but in administrative detention centres with a more open regime and is subject to review of the legality by the judiciary, this deprivation of personal freedom can de facto constitute a form of punishment or at least be perceived as one. Admittedly, the persons detained are free to leave the facility at any time by returning to their country of origin voluntarily. The criminal focus becomes stricter when it comes to other actors in the immigration field whose responsibility for violations of the immigration rules is considered to be higher: the role of middlepersons and transport companies. Rather than targeting migrants themselves, who – as has been explained previously – can be deterred by the perspective of detention and forced return, the Belgian legislator has chosen to punish the facilitators. Those who knowingly and willingly facilitate the entry, passage and/or stay of a third country national12 without the proper authorisation or documentation, are liable to a prison sentence of eight days to one year and/or 10 Article 75 Immigration Act 1980. In the event of recurrence within a period of three years, the prison sentence will be one month to one year; the amount of the fine then varies between 600 to 6.000 EUR. 11 Article 76 Immigration Act 1980. 12 Third country nationals are persons who do not have the nationality of one of the EU Member States. 214 The Criminalization of Migration Country Report Belgium Prof. Dr. Dirk Vanheule a fine between 10.200 and 36.000 EUR.13 The incrimination of the facilitation of illegal stay and entry has led to the question what to do with persons who give aid or shelter to undocumented immigrants, out of humanitarian reasons. The pervasive view on these criminal provisions is that help to undocumented immigrants on compassionate grounds is not punishable. The goal of those criminal provisions is to combat human smuggling. Hence, the legislation explicitly provides that the sanctions do not apply if the help was given primarily for humanitarian reasons.14 The above mentioned criminal sanctions apply to persons who assist on an occasional basis. If however the assistance in violation of the immigration legislation occurs on an organized and regular basis, the sanctions become even tougher. Human smuggling is defined as the contribution, in whatever direct or indirect way, to the illegal entry, passage or stay of a third country national in a EU or Schengen Member State, with the purpose of gaining economic profits. It is punishable with a prison sentence of one to five years and a fine between 3.000 and 300.000 EUR.15 The sanctions are higher under certain aggravating circumstances: depending on the conditions, prison sentences between five and 20 year and fines between 4.500 and 900.000 EUR) crime committed by a person with authority over the victim or by a public officer; smuggling of minors; abuse of the vulnerable social, administrative or health conditions of the victim; endangering the life of the smuggled persons; use of violence or fraud; infliction of permanent damage to the smuggled person; usual practice; infliction of death; organized smuggling in group or within a criminal organization.16 Apart from human smuggling, also human trafficking is punishable. The criminal provisions are not written into the immigration legislation but in the general Criminal Code, so as to indicate that this is a common offence related to the violation of human dignity. Human trafficking is defined as the recruitment, transportation, transfer, harboring or reception of a person, the taking or transfer of control over him/her for the purpose of prostitution or other forms of sexual exploitation, exploitation of begging, performance of work or other services, in conditions contrary to human dignity, the illegitimate removal of organs or the commitment 13 Article 77 Immigration Act. This applies to illegal entry and stay into Belgium, as well as into any other EU and Schengen Member State. 14 Article 77 Immigration Act. 15 Article 77bis Immigration Act. These fines are multiplied per victim of human smuggling. 16 Articles 77ter, 77quater and 77quinquies Immigration Act. 215 The Criminalization of Migration Country Report Belgium Prof. Dr. Dirk Vanheule of a crime or an offense by that person aginst his/her will. The consent of the person is irrelevant (with the exception of the last purpose, the unwilful commitment of a crime). The sanctions are a prison sentence between one and five years and a fine between 3.000 and 300.000 EUR, per victim. In the aggravating circumstances mentioned above for human smuggling, the punishment will be more severe: prison sentences between five and 20 years and fines between 4.500 and 900.000 EUR per victim.17 In practice, the application of the criminal provisions on human smuggling and trafficking remains limited. In 2012 the police recorded 896 possible infractions related to human trafficking, 228 related to assistance in illegal stay and 233 related to human smuggling.18 In the same year 381 criminal indictments were made for human trafficking and 323 for assistance in illegal stay and human smuggling. This is partially due to problems of evidence: if victims of human trafficking and, to a lesser degree human smuggling under conditions that were harmful for the undocumented foreigner, do not come forward, the police and public prosecutor may remain unaware. Victims have been reluctant to introduce complaints, due to their dependent position towards the smugglers or traffickers, who often keep passports, use threats and violence to both the immigrants or their relatives in the country of origin. Moreover, those who did file charges with the police, became known to the immigration authorities and were liable to deportation for being illegally in the country. As this situation was considered undesirable to both the immigrant victims and the prosecuting authorities, a residence status for victims was introduced in the 1990s: victims of human trafficking or of human smuggling in harmful conditions, who cooperate with the police and public prosecutor receive a temporary residence status, pending the investigation. This temporary stay becomes permanent if a successful prosecution is effectively introduced in court. Pending this stay the victims are accompanied by a social aid organisations for victims of trafficking. This practice is in line with the general idea, adopted in international and European policy measures, not to prosecute the victims of human trafficking.19 17 See Articles 433quinquies to 433octies Criminal Code. CGKR, Mensenhandel. Mensensmokkel. Bouwen aan vertrouwen. Jaarverslag 2012, Brussels, 2013, 19 See for instance Office of the Special Representative and Co-ordinator for Combating Trafficking in Human Beings (OSCE), Policy and legislative recommendations towards the effective implementation of the nonpunishment provision with regard to victims of trafficking, OSCE, 2013, http://www.osce.org/secretariat/101002 and Article 8 of Directive 2011/36/EU of the European Parliament and of the Council of 5 April 2011 on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework Decision 2002/629/JHA, OJ L 101, 15.04.2011. 18 216 The Criminalization of Migration Country Report Belgium Prof. Dr. Dirk Vanheule While initially this procedure was used by victims of trafficking in prostitution, it has gradually shifted to the victims of trafficking for economic reasons. New forms of slavery, in factories, construction sites or homeworkers, have emerged and today half of the victims come from this area. This illustrates, as has been already explained above, the close connection between abuse and/or violation of immigration legislation and infractions against economic and social (security) legislation. For this reason the Criminal Code provides that businesses involved in human trafficking can be closed temporarily or permanently by a judicial order.20 Although many claims are filed or possible infractions registered by the police, only a limited group of victims of human trafficking actually enter into the special residence status. In 2012, 848 persons had one or another residence document as victim of human trafficking or aggravated human smuggling. These figures include victims who have come out in previous years as well. When looking in 2013 at the residence status of the 170 persons who had entered the victim programme for the first time in 2006, one sees that 43 further remained illegally in Belgium, 4 returned to their country, 118 obtained a regular residence status and 5 acquired Belgian nationality. A problem similar to human trafficking, in terms of the abuse that is being made of migrants and particularly those in an illegal stay, is that of housing whereby landowners demand disproportionate rent for housing in often poor circumstances. This abuse of the socio-economic weak is a more general housing problem that also affects Belgian citizens and has been made punishable in the Criminal Code: the direct or indirect abuse of the fragile situation of a person, as a result of his/her illegal or precarious administrative status, his/her precarious social condition, age, pregnancy, illness or physical or mental disability, with the intent to achieve an unlawful profit from the sale or rent of chattel, real estate, a room or other area in conditions contrary to human dignity, is punishable with imprisonment from six months to three years and a fine of 6.000 to 150.000 EUR per victim.21 Aggravating circumstances lead to a higher punishment of imprisonment from one to ten years and a fine of 6.000 to 900.000 EUR: habitual 20 21 Article 433novies Criminal Code. Article 433decies Criminal Code. 217 The Criminalization of Migration Country Report Belgium Prof. Dr. Dirk Vanheule abuse, in the context of an association or a criminal organization.22 The goods may be confiscated and seized.23 3.2. Subject areas The criminal provisions for violating immigration rules and procedures are in the first place developed within the immigration legislation itself. However, the penal sanctions on human trafficking already hint at the close connection that exists between migration and other fields of social and economic life. The economic abuse of foreign undocumented workers is not only sanctioned by the criminal sanctions on trafficking but also by administrative and criminal sanctions for evasion of labour and social security obligations like the registration of contracts, applications for work permits and payment of social security contributions. An employer who has purposefully enabled immigrants to travel illegally to and/or reside illegally into the country with the aim of making profit out of their employment, will therefore be liable not only to criminal sanctions provided by the immigration legislation, but also to administrative penalties and/or criminal convictions for social fraud. This approach also calls for a more coordinated approach in terms of prosecution. Joint actions by the police, the immigration authorities and the social inspection services in sectors known for employing undocumented workers are a means to ensure a more efficient prosecution. This broader interaction between violations and abuse of the immigration rules and disrespect of other legal provisions can also be seen when it comes to family reunification. Under Belgian immigration law, persons residing legally in Belgium, have a right to be joined by their spouse and children if they meet minima criteria of income, health insurance and housing. Family reunification is in fact the third reason for immigration to Belgium. The strong residence status for family members has led to abuses of family reunification whereby sham marriages and, more recently, sham partnerships and even sham adoptions have been set up with the sole intention to obtain the family member residence status, without any genuine family relationships being present. With the civil sanctions, such as annulment of the marriage, being considered insufficient a deterrent to these practices, the legislator has also introduced criminal 22 23 Articles 433undecies and 433duodecies Criminal Code. Articles 433terdecies and 433quaterdecies Criminal Code. 218 The Criminalization of Migration Country Report Belgium Prof. Dr. Dirk Vanheule sanctions to sham marriages and sham registered partnerships. A person who enters into marriage for the sole reason of its residential consequences24 is not only liable to see this marriage annulled under civil law, but also to be punished with a prison sentence of one month to three years and a fine between 300 and 3.000 EUR. If he or she received money to enter into such a marriage or used violence or threats to force another person into such marriage, the punishment will vary between two months to five years of inprinsonment and a fine of 600 to 30.000 EUR.25 This demonstrates how immigration control pervades into the private sphere of individuals, with the intentions for marriage by foreigners being examined. This penalization in the private sphere can also be seen in the context of private contracts with carriers. Carriers who do not take sufficient precautions to prevent the illegal or irregular entry of foreigners into Belgium, are liable to both penal and administrative sanctions. A fine of 18.000 EUR per transported passenger will be imposed on air, sea and land carriers who, on the occasion of one and the same journey, carry at least five passengers to Belgium who do not possess the required entry documents and has not taken precautions to verify if the passengers possessed these documents.26 The plane, vessel or bus can be impounded pending the payment.27 Furthermore, the carrier is liable for the return of the person to the country of origin and for all living, housing and health expenses incurred by these persons pending their return.28 Given the difficulties to impose the aforementioned criminal sanctions, the legislator also introduced the possibility for the Immigration Service to impose administrative fines onto carriers. A fine of 1.500 EUR is imposed for every passenger carried to Belgium who do not possesses the required entry documents.29 Pending the payment, the transport vehicle can be impounded. The fines can be reduced following a prior protocol agreement between the carrier and the Immigration Service, whereby the carrier engages in setting up the necessary control mechanisms to ban undocumented travelers. The definition of a sham marriage is given in Article 146bis Civil Code: “There is no marriage when, in spite of the given formal consent to marriage, the intent of at least one of the spouses is clearly not aimed at creating a sustainable living community, but only to obtain the residential status benefit that is linked to the state of married person.” 25 Article 79bis Immigration Act. Similar sanctions are proscribed for sham registered partnerships in Article 79ter Immigration Act. 26 Article 74/2 Immigration Act. In the event of recidivism within a period of one year the amount of the fine is doubled. 27 Article 74/3 Immigration Act. 28 Article 74/4 Immigration Act. 29 Article 74/4bis Immigration Act. 24 219 The Criminalization of Migration Country Report Belgium Prof. Dr. Dirk Vanheule The deterrent effects of this combination of penal and administrative sanctions have brought carriers to adopt preventive measures to prevent unwanted or undocumented persons from travelling along. Indirectly, border control has been externalized and even privatized by the threat of these sanctions. 4. Conclusion Although at first thought the relationship between criminal law and migration may seem to be limited to punishment of illegal or irregular migratory movements, reality shows that the connections are much broader. Criminality can be a reason to migrate to another country, can be made possible by migration or can accompany the migratory process. Migrants can be perpetrators of criminal activity, but may also be victims. Also others involved in migration are liable to criminal sanctions. These sanctions cannot only be found in the immigration legislation itself, but is also broadened into other domains of law that govern life and activities by migrants. 220 Garland D. (2004), La cultura del controllo. Crimine e ordine sociale nella società contemporanea, Milano, Il Saggiatore. Melossi D. (2003), La ‘sovrarappresentazione’ degli stranieri nei sistemi di giustizia penale europei e italiano, «Diritto immigrazione cittadinanza», n. 4, pp.97-121. Rossolini R. (2004), Minori immigrati in carcere e mito della differenza culturale, «Quaderni del Master sull’Immigrazione», Venezia, Università di Venezia. Sassen S. (2003), La città globale. I nuovi contesti occupazionali e le gang, in Ciappi S. (a cura di), Periferie dell’impero, Roma, Derive/Approdi, pp. 54-70. Scalia V. (2005), Migranti, devianti e cittadini. Uno studio sui processi di esclusione, Milano, Franco Angeli. Siad A and Siad R (2014) Living at the Border: Refugee and Migrant Stories from Italy. Available at: http://bordercriminologies.law.ox.ac.uk/living-at-the-border/ (accessed [date]). Wacquant L. (2003), Il ritorno del represso. Dualizzazione e repressione in tre società avanzate, in Ciappi S. (a cura di), Periferie dell’impero, Roma, Derive/Approdi, pp. 139-161. 222 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings Migration wurde lange Zeit als männliches Phänomen wahrgenommen und das deutsche Ausländerrecht war – nicht nur sprachlich – auf den männlichen Arbeitnehmer fokussiert. Türkische Frauen kamen zuerst als „Gastarbeiter“ weiblichen Geschlechts, dann als Ehefrauen und Mütter. Ihre Rollen wurden klar getrennt, waren sie Arbeitskräfte, so wurde dies von den anderen Rollen abgespalten, waren sie Ehefrauen, dann waren sie „akzessorisch“ wie ihr Aufenthaltsrecht. I. Die Entwicklung des Familiennachzugs In den Anwerbevereinbarungen mit der Türkei (1961) wurde auf eine spezielle Regelung zum Familiennachzug verzichtet und den Ausländerbehörden lediglich Hochschule Niederrhein 224 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings aufgegeben, entsprechende Anträge „wohlwollend“ zu prüfen.1 In der preußischen Ausländerpolizeiverordnung von 1932 galt das Recht auf Familiennachzug als Selbstverständlichkeit. In der fremdenpolizeilichen Literatur des Deutschen Reiches wird die Stellung von Frauen und Kindern nicht erwähnt, weil es sich von selbst verstand, dass dieses Recht ausschließlich der Rechtsposition des Ehemannes folgte.2 Das AuslG `65 war in direkter Nachfolge des preußischen Polizeirechts geprägt vom „grundsätzlich weiten Ermessen“ der Ausländerbehörden. Selbst dort, wo in der APVO noch zwingende Rechtsfolgen vorgesehen waren, wurde jetzt jede Entscheidung ins Ermessen der Ordnungsbehörden gelegt.3 Das Schlüsselwort war die „Belangbeeinträchtigung“, die den öffentlichen Interessen ein vorrangiges Gewicht gegenüber den Interessen der Ausländer verlieh. Gebietsfremde mussten sich vor allem als würdig erweisen, um zur Niederlassung zugelassen zu werden, in Fortführung des alleinigen Aufnahmerechts des Fremden durch den Souverän. Rechtsansprüche wurden zunächst nicht so sehr aus den Grundrechten4, denn aus internationalem Recht, zunächst vor allem der Genfer Flüchtlingskonvention, hergeleitet. In den 80iger Jahren machte sich dann die Einsicht breit, dass der größte Teil der Grundrechte, so z.B. Art. 6 GG auch auf Zuwanderer anzuwenden seien, soweit sie sich auf dem Gebiet der BRD aufhalten. So stellte auch das BVerwG fest, dass die öffentlichen Belange nur im Rahmen der Rechtsordnung und unter Berücksichtigung der Grundrechte durchzusetzen sind.5 Diese Entscheidung führt das Ausländerrecht zurück zur Verfassungsbindung, insbesondere zum Maßstab der Verhältnismäßigkeit. Das BVerfG ordnete mit seiner bis heute umstrittenen Grundsatzentscheidung6 den Familiennachzug aber nicht dem Anspruch auf Familienschutz nach Art. 6 Abs. 1 GG als Abwehrgrundrecht zu, sondern nur einem Achtungsgebot als wertentscheidende Grundsatznorm. Damit wird der Wunsch nach Familienzusammenführung gegen die öffentlichen Interessen abgewogen, wobei die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers 1 Franz, Einwanderer ohne Einwanderungsland, Kursbuch 62, 1980, S. 159, 162. Sabass, Familieneinheit im Ausländerrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1969, S. 69. 3 D’Amato, Vom Ausländer zum Bürger, 3. Aufl., 2005, S. 89. 4 Ausländer wurden im Grunde aus dem Anwendungsbereich der Grundrechte hinaus definiert, indem ein Rechtsverhältnis zwischen dem Staat und dem Ausländer geleugnet wurde, siehe Dose, Ausländische Arbeiter und bürgerlicher Staat, 1981, S. 240; D’Amato (Fn. 6), S. 90. 5 BVerwG v. 21. 10. 1980 - 1 C 19/78, NJW 1981, 1917. 6 v. 12.5.1987, DVBL. 1988, 98 ff; zur Kritik siehe: Rittstieg, Anmerkung, InfAuslR 1988, 33 ff.; Huber, Zur Verfassungsmäßigkeit der Beschränkung des Ehegatten- und Familiennachzugs im Ausländerrecht, NJW 1988, 609 ff; Zuleeg, Öffentliche Interessen gegen Familiennachzug, DÖV 1988, 587 ff. 2 225 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt wird. Mit zunehmender Aufenthaltsdauer allerdings könnten auch Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit nicht mehr auf ein Führen der Ehe im Herkunftsland verwiesen werden. 7 Im Ergebnis entwickelte sich ein Recht auf Familiennachzug für Inhaber einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis bei einer Wartefrist von einem Jahr seit Eheschließung. Mit dem AuslG `90 wurden erstmals Rechtsansprüche auf Familiennachzug geregelt, die verlässliche Kriterien für einen Anspruch auf Nachzug u.a. der Ehegatten schafften: ein unbefristetes Aufenthaltsrecht des Stammberechtigten oder die Fortführung einer im Herkunftsland bereits bestehenden Ehe, Erwerbseinkommen, Wohnung, Straffreiheit, kein sonstiger Ausweisungsgrund und Antragstellung aus dem Ausland (§§ 8, 17,18 AuslG `90). Die Wandlung von einem an Wohlverhalten orientierten Ermessensrecht, welches immer mit dem Risiko der Willkür behaftet ist, zu einer rechtstaatlichen Ausformung war sicherlich ein wichtiger Fortschritt. 8 Die Kehrseite der Medaille zeigt sich für alle diejenigen, die den hohen Hürden der Rechtsansprüche nicht gewachsen sind, sie bleiben nun weitgehend chancenlos. Das Erwerbseinkommen wurde jetzt exakt nach den steuerlichen Beträgen des Existenzminimums berechnet, die Wohnung nach Quadratmetern ausgemessen und auch kleine Strafdelikte führten als Ausweisungsgründe zur Anspruchsvernichtung. Dieses Konzept wurde mit dem AufenthG von 20049 fortgeführt, wobei die Anforderungen an den Aufenthalt des Stammberechtigten etwas herabgesetzt wurden (§ 30 AufenthG), dafür aber für viele Personen mit humanitärer Aufenthaltserlaubnis der Familiennachzug gänzlich ausgeschlossen wurde (§ 29 AufenthG). Zu einem statistisch belegbaren Einbruch10 des Familiennachzugs führte 200711 die Einführung des Sprachnachweises vor der Einreise (§ 30 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 7 BVerfG v. 12.5.1987, DVBL. 1988, 98 ff. Rittstieg, Das neue Ausländergesetz: Verbesserungen und neue Probleme, in: K. Barwig u.a. (Hg.), Das neue Ausländerrecht, 1991, 23, 25. 9 Artikel 1 des Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz) vom 30. Juli 2004, BGBl. I S. 1950 v. 4.8.2004. 8 Zwischen 2002 und 2012 sank die Zahl der jährlich erteilten Visa an Frauen zum Familiennachzug auf fast die Hälfte von knapp 22.000 auf ca. 12.000, wobei der entscheidende Einbruch im Jahr 2008 liegt und damit unmittelbar auf die Einführung des Sprachnachweises folgt, siehe BAMF/BMI, Migrationsbericht 2012, 2014, 202. 11 Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union v. 19.08.2007, BGBl. I S. 1970. 10 226 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings AufenthG). Nach der Begründung sollen dadurch Zwangsehen verhindert werden, ein tatsächlich nicht belegbarer Effekt der neuen Zuwanderungshürde. Im Jahresgutachten des Sachverständigenrats Deutscher Stiftungen für Integration und Migration von 2011 wird auch auf den Selektionszweck hingewiesen: „Implizit wurde mit den Neuregelungen auch das Ziel verfolgt, den Familiennachzug von Unqualifizierten zu bereits im Land lebenden unqualifizierten Zuwanderern im Allgemeinen und eine ‚Zuwanderung in die Sozialsysteme‘ im Besonderen zu begrenzen, auch wenn eine solche Absicht weder in der Gesetzesbegründung genannt wird noch durch die Verwaltungspraxis belegbar ist“. 12 Auch Huber sieht den Sprachnachweis als Selektionsmechanismus, mit dem arme Zuwanderer, die sich den Sprachkurs bzw. die Kosten der Anreise zu den Sprachinstituten nicht leisten können, vom Zuzug nach Deutschland abgehalten werden sollen.13 Der Eindruck verstärkt sich durch die zahlreichen Ausnahmeklauseln (§ 30 Abs. 1 Satz2 Nr. 1 und Nr. 2 und Satz 3 Nr. 3 bis 5 AufenthG), die Akademiker und Menschen aus Industrienationen von den Sprachanforderungen freistellen. Statistisch belegen lässt sich auch eine Verschiebung nach den Herkunftsstaaten der Ehefrauen, so haben 2012 die Frauen aus Indien die aus der Türkei überholt und japanische, chinesische und US-amerikanische Frauen liegen deutlich vor denen aus Afrika einschließlich der Maghreb-Staaten.14 Die möglicherweise erwünschte Begrenzung des Nachzugs aus der Türkei durch Sprachanforderungen scheitert jedoch an der rechtlichen Sonderstellung türkischer Arbeitnehmer*innen in Hinblick auf die Stand-Still-Klausel des Art. 13 des ARB 1/80.15 Allerdings verweigert das Bundesinnenministerium derzeit die Umsetzung der EuGH-Rechtsprechung.16 Insgesamt ist der Familiennachzug auf 20 Prozent aller Zuzüge von Ausländern ins Bundesgebiet zurückgegangen, während die Aufenthalte zum Zweck von Studium und Erwerbstätigkeit zugenommen haben, und bereits mehr als 30 Prozent der Zuzüge Sachverständigenrats Deutscher Stiftungen für Integration und Migration, Migrationsland 2011 – Jahresgutachten mit Migrationsbarometer, 2011, 98, http://www.svr-migration.de/content/wpcontent/uploads/2014/07/SVR-Jahresgutachten_2011.pdf, aufgerufen 10.8.2014. 13 Huber, Gute Migranten – Schlechte Migranten, Migration und Soziale Arbeit 2014, S. 1, 6. 14 BAMF/BMI (Fn. 12), 91. 15 EuGH v. 10.7.2014 – C-138/13, juris. 16 Runderlass des Auswärtigen Amtes v. 4.8.2014 – GZ: 508-1-516.00/09. 12 227 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings begründen17, ein deutliches Zeichen für eine gelungene Ausrichtung der Migrationspolitik an den Anforderungen der Wirtschaft an die Qualifikation von Zuwanderern (Brain-Gain). II. Der Blick auf die fremde Frau Die Periode der Gastarbeiteranwerbung wurde und wird als die Zeit der Zuwanderung männlicher Arbeitskräfte wahrgenommen. Frauen kommen in der Geschichtsschreibung so gut wie nicht vor. Dabei gab es von Anfang auch die Gastarbeiterin, vor allem in der Elektroindustrie bestand ein Interesse daran, gerade Frauen für die Arbeit am Band einzusetzen, weil sie in niedrigere Lohnstufen eingeordnet werden konnten.18 Sie kamen ebenso wie die Männer als Alleinreisende, während die Familien im Herkunftsland verblieben. Als Arbeitskräfte wurden Frauen lediglich als „Gastarbeiter“ weiblichen Geschlechts wahrgenommen. Als dann ab 1973 mit dem Anwerbestopp der Familiennachzug einsetzte und die Frauen mit dem Status als Ehegatten nach Deutschland kamen, verschwanden sie gewissermaßen hinter den Rücken ihrer Männer. Erst als es auch in den Migrantenfamilien zu Trennungen und Scheidungen kam und die Frauen damit wieder in ihrer eigenen Persönlichkeit wahrgenommen wurden, entwickelte die Frauenbewegung eine Position zu häuslicher Gewalt und Schutzansprüchen der fremden Frauen. Lange Zeit war der Einsatz für Migrantinnen von einem paternalistischen Blick der deutschen Frau geprägt, die bedauernswerten Geschöpfen, Opfer von Unterdrückung und Gewalt, ungebildete kopftuchtragende Putz- oder Hausfrauen, den Weg in die Segnungen der deutschen Gleichberechtigung weisen wollten. Die kritischen Positionen gegenüber deutschen Geschlechterungleich-heiten relativierten sich für die fremde Frau, die zunächst auf das Niveau des Status quo aufzusteigen habe. Derartige Positionen sind bis heute nicht aus feministischen Debatten verschwunden und finden sich latent auch in den Diskussionen um rechtliche Teilhabe von Migrantinnen. Vor allem der Schutz vor Schein- und Zwangsehen wird immer wieder instrumentalisiert, um Migrantinnen vor sich selbst zu stützen. 17 18 BAMF, Migrationsbericht 2012, 2014, S. 40 und S. 85. Ruhrkomitee der Frauen aus der Türkei, 1978, S. 19. 228 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings Allerdings finden sich in den rechtlichen Regelungen, besonders zum eigenständigen Aufenthaltsrecht, auch die Spuren einer jahrelangen Lobbyarbeit, wobei es insbesondere den Selbstorganisationen von Migrantinnen seit den 90iger Jahren zunehmend gelungen ist, sich Gehör zu verschaffen. III. Rechtliche Bedingung der Eigenständigkeit – ein Rückblick 1. Der unbegrenzte Status als Ehefrau Nach dem ausländerrechtliche Standard bis Ende der 80iger Jahre des letzten Jahrhunderts führte die Beendigung der Ehe zum Wegfall aller Aufenthaltsrechte, die aus der Ehe abgeleitet wurden. Das Aufenthaltsrecht der Frau endete, wenn der Ehemann starb, wegen Straftaten ausgewiesen wurde, sich von ihr trennte oder wenn die Frau das Zusammenleben nicht mehr ertragen konnte. Der Weg aus der Akzessorietät des Aufenthaltsrechts führte nur über die Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis. Im Grunde zeigte sich eine Konservierung des Patriachats in Reinform mitten in einer Gesellschaft, in der an allen übrigen Fronten um die Gleichstellung der Frau gerungen wurde. In der Erkenntnis, dass diese unausweichliche Bindung zu Ergebnissen führen konnte, die mit dem Grundrechtsschutz unvereinbar waren, schufen einige Bundesländer Erlasse, die eine Verlängerung nach Ermessen ermöglichten bzw. nach fünf Jahren der ehelichen Lebensgemeinschaft zum Regelfall erhoben.19 2. Das eigenständige Aufenthaltsrecht Die Unentrinnbarkeit der ehelichen Abhängigkeit erfuhr erstmals eine gesetzliche Begrenzung mit dem AuslG `90 und der Einführung eines Anspruchs auf eine eigenständige Aufenthaltserlaubnis für Familienangehörige nach der Beendigung der familiären Lebensgemeinschaft in § 19 AuslG. Die Eigenständigkeit wurde erst nach vier Jahren ehelicher Lebensgemeinschaft im Bundesgebiet erworben. Bereits in der ersten Fassung des § 19 AuslG fand sich jedoch eine Härteklausel. Zwei Voraussetzungen mussten für ihre Anwendung erfüllt sein: Eine Bestandszeit der ehelichen Lebensgemeinschaft von drei Jahren musste erfüllt sein, die Frist des Regeltatbestands wurde also lediglich um ein Jahr vermindert. Des Frings, Die Neufassung des § 19 AuslG – Recht auf Trennung auch für ausländische Ehefrauen, Streit 1998, 37, 38; Kanein: Das Ausländergesetz, Kommentar, 1. Aufl. 1966, § 2 Anm. A 2. 19 229 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings Weiteren musste die Härte in Nachteilen oder Belastungen bestehen, die gerade durch die Trennung ausgelöst wurden und somit bei einer Fortsetzung der Ehe gerade nicht bestanden hätten. Der ersten Anforderung wurde vor allem entgegen gehalten, dass Härtegesichtspunkte keine zeitlichen Fristen kennen; wenn eine Ehefrau mit dem Nachzug zum Ehemann z.B. die Bindungen zu ihrer Herkunftsfamilie aufgegeben hat und für sie keine Brücke zurück ins Elternhaus oder in den Schutz der Community im Herkunftsland führt, dann werden die zu erwartenden Nachteile unabhängig davon realisiert, ob es bereits nach wenigen Monaten oder erst nach drei Jahren zu einem Beziehungsende kommt.20 Die zweite Anforderung bot lediglich Schutz vor Reaktionen der Ordnungsbehörden oder des sozialen Umfelds im Herkunftsland wie Strafbarkeit wegen Ehebruchs, Ausgrenzung wegen böswilligem Verlassen des Ehemannes oder Entzug des Sorgerechts für die Kinder. Gerichtsentscheidungen aus der Anfangszeit des AuslG `90 verlangen für die besondere Härte eine Abweichung von der Situation, die allgemein für rückkehrende Ex-Ehefrauen in dem jeweiligen Land typisch ist. Insbesondere sollte unberücksichtigt bleiben, ob eine Frau wegen der Ehe ihre Existenzgrundlage im Herkunftsstaat aufgegeben hatte und bei einer Rückkehr mit existenziellen Probleme zu rechnen hatte, die „Bewältigung solch typischer Integrationsprobleme wird einem Ausländer [nach dem Ende der ehelichen Lebensgemeinschaft]…ohne weiteres zugemutet“ .21 Die Ausweglosigkeit von gewaltvollen oder erniedrigenden Lebensgemeinschaften blieb hingegen erhalten. „Der Umstand, dass eine ausländische Frau von ihrem Ehemann misshandelt worden ist, ist allein kein Grund, ihr ein eheunabhängiges Aufenthaltsrecht zuzusprechen.“22 „…erhält der nachgezogene Ausländer nicht schon dann ein eigenständiges Aufenthaltsrecht, wenn er während der zumindest ein Jahr währenden ehelichen Lebensgemeinschaft misshandelt worden ist. Hinzutreten muss vielmehr, dass er beim Verlassen der Bundesrepublik Nachteile und Schwierigkeiten zu erwarten hätte, die Frings, Frauen und Ausländerrecht, 1997, S. 95. Hess. VGH v. 26.4.1994 – 13 TH 2676/93, InfAuslR 1994, 313,314. 22 OVG Hamburg v. 23.7.1997 - Bs IV 90/97, juris. 20 21 230 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings weit über das hinausgehen, was Ausländer regelmäßig hinzunehmen haben, wenn sie die Bundesrepublik verlassen müssen.“23 Werden die Tatbestandsvoraussetzungen nicht erfüllt, so wird der ehebedingte Aufenthalt rechtlich nicht mehr berücksichtigt, quasi nachträglich aus der Lebensbiographie gestrichen: „Hat der ausländische Ehepartner eines deutschen Staatsangehörigen kein eigenständiges, vom Bestehen der ehelichen Lebensgemeinschaft unabhängiges Aufenthaltsrecht erworben -… - , so soll ihm nach Aufhebung dieser Lebensgemeinschaft keine aufenthaltsrechtliche Privilegierung gegenüber anderen Ausländern mehr zukommen. Sein Aufenthaltsbegehren ist daher in diesem Fall so zu behandeln, als sei er nicht mit einer deutschen Staatsangehörigen verheiratet gewesen.“ .24 Die Ausgestaltung des Aufenthaltsrechts ließ vielen nachgezogene Frauen die Wahl zwischen Pest und Cholera; körperliche und/oder psychische Gewalt des Ehemannes ertragen oder bei Rückkehr ins Herkunftsland Schande, Ausgrenzung und existenzieller Not unterworfen zu werden. 3. Ein bisschen häusliche Gewalt gehört dazu! Mit der Neufassung von 1997 reagiert die Politik auf die Kritik, der nachgezogenen Frau unter allen, noch so gewaltvollen, Umständen eine Ehegefängnis von drei Jahren zuzumuten, durch Einführung einer Klausel für „außergewöhnliche“ Härtefälle ohne eine Mindestbestandszeit der ehelichen Lebensgemeinschaft. Hierfür soll allerdings „nur dort Raum sein, wo das drohende Schicksal einer Person im Zusammenhang mit der bestehenden Rückkehrverpflichtung eine andere Entscheidung als nicht vertretbar erscheinen lässt.“.25 Problematisch blieb dabei, dass die vom Gesetzgeber gewollte Berücksichtigung von Gewaltverhältnissen in der Ehe keinen deutlich erkennbaren Niederschlag im Wortlaut des Gesetzes gefunden hatte.26 VG Hannover v. 13.1.1997 – 10 B 6314/96, AuAS 1997, 98. VGH Baden-Württemberg v. 9.3.1994 – 11 S 175/93, InfAuslR 1994, 214, 218. 25 BT-Drs. 13/4948, S. 8. 26 § 19 Abs. 1 Satz 2: „Eine außergewöhnliche Härte im Sinne des Satzes 1 Nr. 2 liegt vor, wenn dem Ehegatten wegen der Auflösung der ehelichen Lebensgemeinschaft nach Art und Schwere so erhebliche 23 24 231 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings „So ist der Vermittlungsausschuss etwa den Empfehlungen der Bundesratsausschüsse, wonach "physische und psychische Misshandlungen in der Ehe als Trennungsgrund" ausdrücklich in den Gesetzestext aufgenommen werden sollten (BR-Drucks. 870/1/96 S. 6), nicht nur nicht gefolgt, sondern hat mit der -- erst in den Beratungen entwickelten -- Legaldefinition des § 19 Abs. 1 Satz 2 AuslG unmissverständlich einen notwendigen Zusammenhang zwischen der Auflösung der ehelichen Lebensgemeinschaft und der bestehenden Rückkehrverpflichtung in dem Sinne geknüpft, dass die Gründe der Auflösung der ehelichen Lebensgemeinschaft für sich genommen nie eine außergewöhnliche Härte begründen können, sondern immer erst im Rahmen einer Prognose über das Schicksal des zur Rückkehr verpflichteten Ausländers in seiner Heimat Bedeutung erlangen.“.27 Eine weitere Problematik lag in der Hochstufung von der „besonderen Härte“ zur „außergewöhnlichen Härte“. Härteklauseln sind Dispensermächtigungen zur Herstellung von Einzelfallgerechtigkeit. Der Gesetzgeber ist gehalten, derartige Öffnungsklauseln vorzusehen, wenn vorhersehbar ist, dass die Anwendung der Regelnorm zu Verstößen gegen das aus Art. 3 Abs. 1 GG abgeleitete Übermaßverbot führen können.28 Die Verschärfung des Härtemaßstabs durch den Zusatz „außergewöhnlich“ kann jedoch keine höhere Messlatte an das Gewicht des Grundrechtsverstoßes legen, weil die Grenze staatlicher Grundrechtseingriffe absolut und nicht graduell zu bestimmen ist. Die dogmatisch nicht einzuordnende Erhöhung der Anforderungen an das Vorliegen einer Härte brachte eine seltsame Rechtsprechung hervor, die versuchte, zwischen unbeachtlicher und beachtlicher häuslicher Gewalt zu unterscheiden und warf damit zwangsläufig die Frage der migrationspolitischen Relativierung von Grundrechten29 auf. So formulierte das BVerwG: „Dabei können Fälle außergewöhnlicher Härte insbesondere gegeben sein, wenn der ausländische Ehegatte wegen physischer oder psychischer Misshandlung die eheliche Lebensgemeinschaft aufgegeben hat (vgl. auch amtl. Begründung, BT-Drs. 13/4948, Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der bestehenden Rückkehrverpflichtung drohen, dass die Versagung der Aufenthaltserlaubnis als nicht vertretbar erscheinen würde; hierbei ist die Dauer der ehelichen Lebensgemeinschaft im Bundesgebiet zu berücksichtigen.“ 27 OVG Hamburg v.27.10.1999 - 3 Bs 324/99, InfAuslR 2000, 184 ff. 28 Pernice: Billigkeit und Härteklauseln im öffentlichen Recht, 1991; Brohm: Ermessen und Beurteilungsspielraum im Grundrechtsbereich, JZ 1995, 369, 373. 29 Wie es das BVerfG in der Entscheidung zum AsylbLG vom 18.7.2012 – 1 BvL 10/10 - formulieren sollte. 232 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings S. 8). Der Fall muss so gravierend sein, dass eine andere Entscheidung als die Erteilung der Erlaubnis für den weiteren Aufenthalt im Bundesgebiet nicht vertretbar erscheint.“30 Die Verwaltungsgerichte folgten dieser Linie relativ einmütig: „Dies ist mit Blick auf physische und psychische Misshandlungen, die zur Aufhebung der ehelichen Lebensgemeinschaft geführt haben, indessen nur vorstellbar, wenn aus ihnen Folgewirkungen resultieren wie z.B. eine schwere seelische Erkrankung, die dem Ehegatten eine Beendigung des Aufenthalts im Bundesgebiet in besonderer Weise erschweren… Irgendwelche Folgewirkungen der geltend gemachten Misshandlungen bzw. Handlungen gegen ihre sexuelle Selbstbestimmung hat die Antragstellerin aber nicht einmal auch nur ansatzweise behauptet.“.31 „Dass die Antragstellerin von ihrem deutschen Ehemann misshandelt worden ist, was aufgrund der rechtskräftigen strafrechtlichen Verurteilung als zutreffend unterstellt werden kann, kann für sich genommen eine außergewöhnliche Härte i.S.v. § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AuslG nicht begründen. Dem Wortlaut von Satz 2 der Vorschrift ist zu entnehmen, dass nur solche Schwierigkeiten zu berücksichtigen sind, die im Zusammenhang mit der bestehenden Rückkehrverpflichtung stehen.“32 4. Wenn das Eheleben nicht mehr zumutbar ist! Mit der Regierungsübernahme durch Rot/Grün und dem in der Koalitionsvereinbarung festgeschriebenen Nationalen Aktionsplan „Gewalt gegen Frauen“ musste auch der Rechtsbefund, dass Frauen sich zum Schutz ihres Aufenthalts nicht auf die Flucht aus der Gewalt berufen konnten, beendet werden. Als Auftrag der Koalition wurde deshalb festgehalten: „Wir werden die im ausländerrechtlichen Vermittlungsverfahren nur unzureichend umgesetzten Reformen des eigenständigen Ehegatten-Aufenthaltsrechtes zu Ende führen. Dazu werden wir die allgemeine Wartefrist von vier auf zwei Jahre 30 BVerwG v. 30.9.1998 - 1 B 92/98, InfAuslR 1999, 72 f. OVG Rheinland-Pfalz v. 3.2.1999 - 11 B 10100/99, InfAuslR 1999, 233 ff. 32 VG München v. 9.12.1999 - M 6 S 99.4877, juris. 31 233 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings herabsetzen und die Härtefallklausel so gestalten, dass unerträgliche Lebenssituationen der Betroffenen angemessen berücksichtigt werden können.“ 33 Entsprechend wurde § 19 mit Gesetz vom Mai 200034 geändert, die Frist wurde generell auf zwei Jahre herabgesetzt und die besondere Härte wurde ohne Mindestaufenthaltszeit berücksichtigt. Vom Gesetzgeber übersehen wurde allerdings die Auswirkung der Ausschlussklausel, nach der die Erteilung ausgeschlossen wird, wenn der Stammberechtigte keine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erhalten kann. Dadurch entsteht die paradoxe Situation, dass die Erteilung einer eigenständigen Aufenthaltserlaubnis dann ausgeschlossen ist, wenn die Misshandlungen des Ehemanns von strafrechtlicher Relevanz sind und damit einen Ausweisungsgrund verwirklichen, weil ihm dann keine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erteilt werden kann.35 Der Gesetzgeber hatte diese Konsequenz zwar nicht gewollt36, dies aber im Wortlaut nicht ausgeschlossen.37 Heute wird die Anwendung der Ausschlussklausel durch die Verwaltungsvorschriften ausgeschlossen, wenn der Stammberechtigte den Ausweisungsgrund gerade durch Straftaten gegen den Ehegatten verwirklicht hat.38 5. Rücknahme des erreichten Schutzanspruchs Trotz der über zwei Jahrzehnte erkämpften schrittweisen Durchsetzung dieses Schutzniveaus konnte dieses im Jahr 2011 relativ geräuscharm wieder teilweise zurückgenommen werden, indem die allgemeine Bestandsfrist der ehelichen Lebensgemeinschaft von zwei auf drei Jahre erhöht wurde. 39 Begründet wurde die Aufbruch und Erneuerung – Deutschlands Weg ins 21. Jahrhundert, Koalitionsvereinbarung zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNE v. 20.10.1998, www.gruene.de/fileadmin/user_upload/Bilder/Redaktion/30_Jahre__Serie/Teil_21_Joschka_Fischer/Rot-Gruener_Koalitionsvertrag1998.pdf, aufgerufen 7.8.2014. 34 Gesetzes vom 25.5.2000 (BGBI. I S. 742). 35 siehe § 24 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. §§ 45 f. AuslG i.d.F. von 1997; Schwidden, Das eigenständige Aufenthaltsrecht des Ehegatten in Fällen außergewöhnlicher Härte, ZAR 1999, 17 ff.; siehe auch Dienelt in Renner 2013, § 31 Rn. 71. 36 siehe BT-Drs. 13/4948, S. 8. 37 siehe auch VGH Hessen v. 5.4.2000 – 12 TG 43/00, NVwZ 2000, 1443 f. 38 VwV AufenthG 31.2.1.2„Der Versagungstatbestand des § 31 Absatz 2 Satz 1 a. E. erfasst jedoch nicht den Fall, dass die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis des stammberechtigten Ausländers gemäß § 8 Absatz 1, § 5 Absatz 1 Nummer 2 ausscheidet, weil der Ausländer den gesetzlichen Beispielsfall einer besonderen Härte gemäß § 31 Absatz 2 gegenüber seinem Ehegatten in einer Weise verwirklicht hat (z. B. durch Straftaten gegenüber dem Ehegatten), die zugleich einen Ausweisungsgrund darstellt. Ob eine Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis des stammberechtigten Ausländers i. S. d. Absatzes 2 Satz 1, 2. Halbsatz ausgeschlossen ist, ist in derartigen Fällen daher unter Ausblendung der Umstände zu beurteilen, die zur Aufhebung der ehelichen Lebensgemeinschaft geführt haben.“ 39 BGBl. I 1266 v. 30.6.2011. 33 234 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings Rücknahme der Handlungsfreiheit nachgezogener Ehegatten mit dem Kampf gegen Scheinehen: „Wahrnehmungen aus der ausländerbehördlichen Praxis deuten darauf hin, dass hierdurch der Anreiz für ausschließlich zum Zwecke der Erlangung eines Aufenthaltstitels beabsichtigte Eheschließungen (Scheinehen) gesteigert wurde. Durch die Erhöhung der Mindestbestandszeit auf drei Jahre wird der Anreiz für die Eingehung einer Scheinehe verringert; durch die Verlängerung des Zeitraums wird gleichzeitig die Wahrscheinlichkeit der Aufdeckung einer Scheinehe vor Entstehung eines eigenständigen Aufenthaltsrechts erhöht“.40 Die Einordnung der verlängerten Ehebestandszeit in das Gesetz zur Bekämpfung der Zwangsverheiratung nahm dem politischen Protest den Wind aus den Segeln. Obwohl es hier nicht um Zwangsehen, sondern um Scheinehen ging. Die Datenlage konnte die behauptete Zunahme von Scheinehen nicht stützen, die aufgedeckten Fälle waren in den Jahren seit Absenkung der Ehebestandszeit deutlich zurückgegangen.41 Trotz Kritik aus den Reihen der Wohlfahrtsverbände42, des Deutschen Anwaltsvereins43 und des Deutschen Juristinnenbundes44 fand der Protest keinen Wiederhall in der breiten Öffentlichkeit und den Medien. Vom Gesetzgeber wurde keine Übergangsregelung vorgesehen, wodurch die Anwendung der verlängerten Frist ausschließlich vom Zeitpunkt der Beantragung des eigenständigen Aufenthaltsrechts abhängt.45 Allerdings wird die Regelung die Gruppe der türkischen Ehegatten – auf die sie sicher unter anderem abzielte – nicht betreffen, 40 BT-Drs. 17/4401 v. 13.1.2011, S. 9. Deutscher Bundestag – Plenarprotokoll 17/84 v. 20. Januar 2011, S. 9430, http://dip21.bundestag.de/dip21/btp/17/17084.pdf, aufgerufen 8.8.2014. 42 Siehe etwa KOK: Koopmann-Aleksin/Zeyrek: Expertise zum Thema Zwangsverheiratung, v. 3. Mai 2011, http://www.kok-buero.de/uploads/media/ExpertiseZwangsverheiratung05.05.11_01.pdf, aufgerufen 5.8.2014. 43 Stellungnahme des Deutschen Anwaltvereins durch den Ausschuss Ausländer- und Asylrecht zum Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung der Zwangsheirat und zum besseren Schutz der Opfer von Zwangsheirat sowie zur Änderung weiterer aufenthalts- und asylrechtlicher Vorschriften - BRDrucksache 704/10 vom 05.11.2010, v. Dezember 2010, http://anwaltverein.de/downloads/stellungnahmen/SN-10/SN72-10.pdf, aufgerufen 5.8.2014. 44 Stellungnahme vom 10.03.2011 zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Bekämpfung der Zwangsheirat und zum besseren Schutz der Opfer von Zwangsheirat sowie zur Änderung weiterer aufenthaltsund asylrechtlicher Vorschriften (BT-Drs. 17/4401, 13.1.2011), http://www.djb.de/Kom/K5/st11-02/, aufgerufen am 5.8.2014. 45 BVerwG v. 10.12.2013 - 1 C 1/13, InfAuslR 2014, 180. 41 235 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings weil sie in Hinblick auf das Verschlechterungsverbot (Stand-Still-Klausel) des Art. 13 ARB 1/80 keine Anwendung findet.46 IV. Umsetzung der Härteklausel in der Praxis Ausländerbehörden und Gerichte haben eine ganz Reihe von Gründen und Indizien konstruiert, die belegen, dass die eheliche Lebensgemeinschaft eben doch zumutbar war. 1. Die fehlende Strafanzeige gegen den Ehemann Eine Frau, der häusliche Gewalt widerfährt, kann ihren Ehemann strafrechtlich verfolgen lassen. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass sie die entsprechenden deutschen Rechtsvorschriften kennt und dass sie nicht davor zurückscheut, die Vorgänge hinter verschlossenen Türen in die Öffentlichkeit zu tragen. Tut sie dies allerdings nicht, so erscheint es zu mindestens einigen Richtern so, als sei ihr auch nichts Unzumutbares geschehen: „…Eine Rücksprache der Ausländerbehörde mit Herrn ... (Kontaktbeamter, PI Schwabing) (Bl. 72 BA) ergab, dass der Hausmeister des Anwesens ...str. 12, Herr ..., ihn ca. im April 2012 abgesprochen habe. Er habe erzählt, dass die Klägerin von ihrem Ehemann misshandelt werde (gewürgt). … Gelegentliche Ehestreitigkeiten, Auseinandersetzungen, Meinungsverschiedenheit, grundlose Kritik und Kränkungen, die in einer Vielzahl von Fällen trennungsbegründend wirken, machen für sich genommen noch nicht das Festhalten an der ehelichen Lebensgemeinschaft unzumutbar … Die Klägerin konnte nicht nachweisen, dass die Fortsetzung der ehelichen Lebensgemeinschaft unzumutbar im soeben beschriebenen Sinne war. Sie berichtet zwar von Situationen gegen Ende 2010, im Frühjahr 2011 und im Frühjahr 2012, in denen es zu körperlichen Auseinandersetzungen mit dem Ehemann und Beschimpfungen kam. Ebenso berichtet sie aber davon, dass sie u.a. aus Mitleid keine Anzeige erstatten wollte,...“.47 2. Die Verwirkung der Unzumutbarkeit EuGH vom 9.12.2010 – C-300/09 „Toprak“; Hess. VGH v. 10. 10.2013 - 9 B 1648.13 -, juris; BayVGH v. 17. 6.2013 - 19 ZB 13.361 - InfAuslR 2013, 322 f.; OVG Berlin-Brandenburg v. 12.04.2014 - OVG 11 S 26.14, juris. 46 47 VG München v.21.2.2013 - M 12 K 12.4701, juris. 236 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings In der rechtlichen Logik kann ein Zustand nur dann unzumutbar sein, wenn die weitere Hinnahme sofort verweigert wird. Die empirischen Befunde zur häuslichen Gewalt zeigen jedoch ganz andere Verläufe des Ertragens, Verzeihens, Erhoffens. Ein weiteres Zusammenleben nach erfolgter häuslicher Gewalt führt vor vielen Gerichten dazu, dass sich die Frau nicht mehr auf die Unzumutbarkeit berufen kann. „Es ist im vorliegenden Fall jedenfalls nicht genügend glaubhaft gemacht, dass der Antragstellerin ein weiteres Festhalten an der ehelichen Lebensgemeinschaft nicht mehr zuzumuten war. Immerhin war ihr Ehemann schwer erkrankt, arbeitslos, wesentlich älter als sie und war sie ihm - zudem in der Erwartung, dass auch noch ihr Sohn Aufnahme fände, - in Kenntnis aller dieser Umstände nach Deutschland gefolgt. Seine Aussagen sprechen im Übrigen gegen die behaupteten „Vergewaltigungen“ (vgl. Aktenvermerke über seine Vorsprache vom 26.11.2001 und über seine Anhörung vom 21.02.2002). Schließlich war sein Verhalten - wie sie selbst einräumt strafrechtlich offenbar irrelevant, was angesichts der heute niedrigen Strafbarkeitsschwelle bei Gewalttätigkeiten aller Art in der Ehe ebenfalls gegen schwerwiegendere und ein Zusammenleben unzumutbar machende Auffälligkeiten spricht. Wesentlich ist schließlich, dass die Antragstellerin erst im November die eheliche Wohnung verließ, während die behaupteten 4 Vergewaltigungen sich alle im „ersten Ehejahr“, d.h. von Frühjahr 2000 bis Frühjahr 2001, abgespielt haben sollen.“.48 3. Fehlende Gewaltmale Eine an objektiven Beweisen ausgerichtete Rechtsprechung bevorzugt nachvollziehbarer Weise Sichtbares. Viele Formen der Unterdrückung, Demütigung und psychischen Gewalt hinterlassen jedoch keine Körperspuren. Die Überzeugungskraft vor Gericht bleibt damit höchst fraglich. „Weiter hat die Klägerin insoweit vorgetragen, dass ihr Mann stets versucht habe, sie zu kontrollieren und sie mit der Androhung, zur Ausländerbehörde zu gehen, erpresst habe. Er habe ihr Handy samt eingegangener SMS kontrolliert und häufiger beide Schlüssel mitgenommen, so dass ihr ein Verlassen der Wohnung dann nur schwer möglich gewesen sei. Auch zu ihrer Schwester habe sie im Dezember 2011 nach eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung nur fahren können, weil sie ihrem 48 VG Freiburg v. 27.1.2003 - 6 K 2425/02, VBlBW 2003, 450 f. 237 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings Mann gesagt habe, sie bringe den Müll weg und er solle deswegen die Tür offen lassen (vgl. Seite 3 der Sitzungsniederschrift). Mit diesem Vortrag vermag die Klägerin eine besondere Härte wegen psychischer Misshandlung(en) durch ihren Ehemann, die es ihr unzumutbar gemacht hätte, an der ehelichen Lebensgemeinschaft festzuhalten, nicht darzulegen.“49 4. Das Problem der Unmöglichkeit versus Unzumutbarkeit Die herrschende Rechtsprechung geht davon aus, dass eine besondere Härte im Sinne des § 31 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt. AufenthG erst bzw. nur dann vorliegen kann, wenn der nachgezogene Ausländer und nicht der andere Ehegatte die Lebensgemeinschaft beendet hat.50 Es finden sich aber ebenso emphatische Begründungen, die versuchen den tatsächlichen Verhältnissen nachzuspüren und die Verhaltensoptionen zu verstehen: „denn die Antragstellerin war seitens ihres Ehemanns physischen und psychischen Misshandlungen ausgesetzt und es liegt auf der Hand, dass ihr bei dieser Sachlage das weitere Festhalten an der ehelichen Lebensgemeinschaft unzumutbar war. Dass es nach dem von der Tochter geschilderten Sachverhalt letztlich der Ehemann war, der sie "vor die Tür gesetzt" hat, rechtfertigt keine andere Beurteilung; denn zu einer freien Willensbildung war die Antragstellerin aufgrund des von ihrem Ehemann ausgeübten "Psychoterrors" offenbar nicht mehr in der Lage. Ebenso wenig ist es bei dieser Sachlage von Bedeutung, dass der Ehemann die Scheidung beantragt hat.“51 Derartige Entscheidungen konnten aber nichts an der gesicherten Rechtsauffassung bei Behörden und Gerichte ändern, nach der die Anerkennung eines Härtefalls nicht in Betracht kommt, wenn der Stammberechtigte die eheliche Lebensgemeinschaft aufgekündigt hat.52 5. Und immer noch…das Maß der Gewalt! „Die Klägerin zu 1) hat jedoch nicht glaubhaft gemacht, dass es jemals tatsächlich zu strafrechtlich relevanten Übergriffen des Ehemannes auf ihre sexuelle VG Würzburg v. 21.1.2013 - W 7 K 12.431, juris. Hessischer VGH v. 10. Oktober 2005 – Az. 9 TG 2403/05, DÖV 2006, 177; Bayerischer VGH v. 14. Juni 2005 – Az. 24 ZB 05.224, juris; OVG Niedersachsen v. 29.11.2011 - 8 ME 120/11, FamRZ 2012, 1519. 51 VGH Baden-Württemberg. v. 28.2.2003 - 13 S 2798/02, InfAuslR 2003, 232 ff. 52 BT-Drs 14/2368 S. 4; BayVGH v. 15.3.2007 – 19 ZB 06.3197, juris; OVG Berlin-Brandenburg v. 2.10.2007 – 3 S 94.07, juris; VG München v. 17.7.2013 – M 25 K 13.902, juris; Dienelt in Renner, § 31 AufenthG, Rn. 56 49 50 238 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings Selbstbestimmung und in ihre Freiheitssphäre gekommen ist, dass es also nicht lediglich bei eventuell von Drohungen oder Schikanen begleiteten Forderungen geblieben ist. Eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange im Sinne von § 19 Abs. 1 Satz 2 AuslG wäre nur dann gegeben, wenn die Klägerin zu 1) glaubhaft gemacht hätte, dass sie auf Grund dieser Belästigungen oder um negativen Konsequenzen für sie selbst zu entgehen tatsächlich den Wünschen ihres Ehemannes Folge geleistet hat. Insbesondere hat sie nicht näher dargelegt, ob sie seinem Ansinnen, sich für pornographische Fotografien im Internet zur Verfügung zu stellen, jemals nachgekommen ist. Der Ehemann, der als einziger direkt Beteiligter (und nicht nur als Zeuge vom Hörensagen) hierüber hätte Auskunft geben können, hat sich in der mündlichen Verhandlung auf sein Zeugnisverweigerungsrecht berufen. Die Klägerin zu 1) hat selbst ihre Angaben dadurch relativiert, dass sie vorgetragen hat, sie sei gerade deswegen von ihrem Ehemann aus der gemeinsamen Wohnung verwiesen worden, weil sie seinen sexuellen Forderungen eben nicht Folge geleistet hätte.“53 „Die tätliche Auseinandersetzung am 2. Oktober 2002 (mit Schlägen, einem Fußtritt und schließlich dem "Hinauswurf" der Antragstellerin seitens des Ehemannes) reicht noch nicht aus, um eine Unzumutbarkeit i.S. des § 19 Abs. 1 Satz 2 AuslG anzunehmen.“.54 „Gerade aus letzterem wird deutlich, dass die hier gemeinte Misshandlung nicht bereits bei jeglicher Beeinträchtigung der körperlichen Integrität angenommen werden kann, sondern diese in ihrer Häufigkeit und Intensität bewertet werden müssen und nur dann als unzumutbar i. S. d. Gesetzes eingestuft werden können, wenn sie einen bestimmten Schweregrad überschreiten. Unterstellt man den Vortrag der Antragstellerin als zutreffend, so läge vorliegend sicherlich ein Fall vor, bei dem sich die Beeinträchtigungen der Grenze zur Misshandlung nähern, gleichwohl nach Auffassung des erkennenden Gerichts noch nicht erreicht sind.“.55 6. Die Krux der Beweislast VG München v. 17.12.2005 - M 28 K 02.3850, juris. VG Würzburg v. 28.10.2003 - W 7 S 03.1004, juris. 55 VG Frankfurt v. 8.9.2003 – 1 G 2278/03, juris. 53 54 239 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings Ebenso scheitern die Frauen immer wieder an der ihnen auferlegten vollen Beweislast für die Vorgänge, die oftmals eben nicht von Dritten zu Protokoll genommen werden können. „Das von der Klägerin geltend gemachte „krankhafte Verhalten des Ehemannes“, der „von blinder Eifersucht getrieben“ wahrheitswidrige Angaben bei Behörden gemacht und sie schikaniert habe, ist von ihr auch im Zulassungsverfahren nicht nachvollziehbar und schlüssig dargelegt worden. Es ist aber Sache des Ausländers, seine Belange und für ihn günstigen Umstände, soweit sie nicht offenkundig oder bekannt sind, unter Angabe nachprüfbarer Umstände unverzüglich geltend zu machen und die erforderlichen Nachweise beizubringen (§ 82 Abs. 1 Satz 1 AufenthG). Den von der Klägerin behaupteten Vorfall am 21. Juli 2010 (Attacke des Ehemannes) hat das Erstgericht in nicht zu beanstandender Weise gewürdigt und insbesondere die erforderliche Kausalität zwischen dem behaupteten Vorfall und der späteren Trennung vom Ehemann verneint.“ 56 V. Die Problematik der Härteklauseln Härteklauseln haben den Auftrag, die Starrheit des Gesetzes im Einzelfall mit den Anforderungen der Grund- und Menschenrechte kompatibel zu gestalten. Sie stellen einerseits allgemeine Regeln auf, hier die Fristen bis zur Verselbständigung, und bieten zugleich eine Generalklausel zur Durchbrechung dieser Regel, die im Kern immer beinhaltet, das ein Lebenssachverhalt so wesentlich von den Sachverhalten abweicht, für die die Regel adäquat ist, dass die Regelrechtsfolge dem Sachverhalt nicht mehr gerecht werden kann, sprich unverhältnismäßig wäre. Den Maßstab bilden hier stets die Grundrechte und die vom Gesetzgeber eingegangenen Bindungen an europäische und internationale Menschenrechte. Gleichwohl ergeben sich zwei verschiedene Dissonanzen. Das zumutbare Eheleben – aus der Sicht eines objektiven Dritten 1. Die erste ist der Konstruktion der Härteklausel bereits immanent: Die Anwendung erfordert eine Einzelfallbewertung unter Ausleuchtung eines Sachverhalts. Im Fall der „Unzumutbarkeit der ehelichen Lebensgemeinschaft“ ist dies ein hochprivater Sachverhalt, der unmittelbar das gesamte Intimleben von Menschen betrifft. Der Blick 56 Bay VGH v. 29.8.2012 - 10 ZB 11.2025, juris. 240 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings von außen muss also darüber befinden, welches Maß an Verletzung, Erniedrigung, Isolation oder Ohnmacht aus der Sicht eines objektiven Dritten zumutbar ist. Eine solche Bewertung abzugeben, ist den Juristen schlicht nicht zumutbar. Tun sie es aber trotz alledem, so gelangen sie zu Entscheidungen, die sicher nicht für sich in Anspruch nehmen können, „im Namen des Volkes“ zu ergehen wie die Beispiele im 4. Kapitel belegen. Es kommt aber auch zu Bewertungen der Persönlichkeit der Frau und der Psychologie der Beziehung, mit denen sich die Gerichte in den äußersten Randbereich richterlicher Erkenntnismöglichkeit begeben. „Einen wahren Kern dürften die Angaben des Zeugen insoweit haben, als sie darauf hinauslaufen, dass dieser sich in seinen Erwartungen häuslicher Versorgung getäuscht sah. Dies deckt sich mit den Eindrücken der Kammer, der zufolge die Klägerin kaum als aktive Person eingestuft werden kann. Verklammert sein mögen hier (äußerliche) Schüchternheit mit Bequemlichkeit, welch letztere sich daran festmachen lässt, dass in der Person der Klägerin vor Gericht - trotz nunmehr 3jähriger Anwesenheit im Bundesgebiet - ein aktiver Wortschatz der deutschen Sprache so gut wie nicht feststellbar war. Dies nun - so aber die Tendenz des Klägervertreters - dem Ehemann und Zeugen anzulasten, verfängt insoweit nicht, als dieser deutsch spricht und auch Kontakte der Klägerin mit dem deutschsprechenden Vater und Bruder bestanden; erst recht verliert das Argument an Geltungskraft im Blick auf den Umstand, dass sich die Klägerin - mit der spätestens im August 2003 vom Zeugen vollzogenen Trennung - ohne „Abschirmung“ durch den Ehemann entfalten konnte. Von daher lässt sich der dem Ehemann im Sinne einer - von überzogenem Besitzdenken diktierten - Entpersönlichung (Bevormundung, Überwachung) vorgeworfene Umstand, er habe die Klägerin überall hin begleitet, sehr wohl aus anderer Warte sehen, wie insbesondere die Bemerkung des Zeugen verdeutlicht, wonach sich dessen regelmäßige Begleitung, namentlich bei Einkäufen, damit erklären lässt, dass die Klägerin die deutsche Sprache nicht beherrscht.“57 Gerade wenn es um die Bewertung der Härtefallklauseln geht, setzen erfahrene Jurist*innen und Beratungsfachkräfte vor allen auf den Verhandlungsweg mit den Ausländerbehörden, weil die Mitarbeiter*innen oftmals Gelegenheit hatten, die Frauen über eine gewisse Zeitdauer zu erleben, ihre Not, aber auch ihr Potential wahrnehmen und so eher bereit sind, die Entscheidungen der Frauen zu achten und 57 VG Karlsruhe v. 16.12.2004 - 8 K 1114/04, juris. 241 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings sich nicht anzumaßen, zu entscheiden, wie genau eheliche Grausamkeiten in Graden zu messen sind. Das gilt natürlich nicht pauschal, auch die Mitarbeiter*innen der Ausländerbehörden müssen Erwartungshaltungen von Vorgesetzen bedienen und unterliegen Vorannahmen über Frauen aus bestimmten Herkunftsregionen; auch kann gerade eine paternalistische Haltung gegenüber den „Ehefrauen als Opfer“ sehr leicht umschlagen, wenn diese Frauen auch in ihrem „Eigensinn“ erkennbar werden. 2. Das Recht auf Familie gegen das Recht auf eine eigene Persönlichkeit Die zweite Dissonanz folgt aus einem ganz anders gelagerten Widerspruch. Die Frauen kommen als Ehefrauen oder eingetragene Partnerinnen, ihr Aufenthalt geht zurück auf das gewichtige Grundrecht des Schutzes von Ehe und Familie nach Art. 6 Abs. 1 GG, das Recht auf Familienleben nach Art. 8 EMRK, das Recht auf Familiennachzug nach der RL 2003/86/EG, in welcher die besondere Verpflichtung der EU auf die Achtung der Familie als Keimzelle der Gesellschaft zum Ausdruck kommt. Und gerade die Orientierung an dieser wichtigen Rechtsposition reduziert die Frauen als Menschen auf ihren Charakter als Ehefrauen und Partnerinnen von Stammberechtigten, weist ihnen also eine Rolle zu, gebunden an das Recht eines anderen Menschen. Zurück tritt demgegenüber das Grundrecht auf Entfaltung der eigenen Persönlichkeit nach Art. 2 Abs. 1 GG, des Rechts auf Privatleben nach Art. 8 EMRK und Art. 7 GRC. Das Recht auf Entfaltung der Persönlichkeit gerade auf deutschem Boden steht für Menschen ohne deutsche Staatsangehörigkeit immer unter dem Vorbehalt, dass der Verweis auf das Land der eigenen Staatsangehörigkeit (elsewhere approach) auf dem Hintergrund des individuellen Lebensverlaufs nicht bzw. nicht mehr zumutbar ist.58 Nach einer frühen Entscheidung des BVerwG sollen Ausländer nach einer Aufenthaltsdauer von zehn Jahren in der Regel nicht mehr auf ihr Herkunftsland verwiesen werden können.59 Rittstieg riss damals schon den Gedanken an, dass auch sonstige „eine Rückkehr erschwerenden Lockerungen der Bindungen“ zu berücksichtigen sein könnten.60 Gerade Frauen treffen mit ihrem Auszug aus dem elterlichen Haushalt und dem Zuzug zum Ehemann in Deutschland oftmals eine Entscheidung, die wie eine Zäsur in ihrer Walter, Familienzusammenführung in Europa, 2009, S. 77 ff. BVerwG v. 13. 11. 1979 - 1 C 12/75, NJW 1980, 2036. 60 Rittstieg, Ausländerrecht und Verfassung, NJW 1983, 2746, 2747. 58 59 242 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings Biographie wirkt. Sie verlagern ihren Lebensmittelpunkt und stellen sich umfassend auf ein neues Sozialgefüge in Deutschland ein. Führt bereits der Zuzug zu einem erheblichen Verlust der Entfaltungsmöglichkeiten im Herkunftsstaat, so muss dies durch einen Schutz der Persönlichkeitsentfaltung im Aufnahmestaat kompensiert werden.61 VI. Wege in die Selbstbestimmung In der Praxis sind die Fälle der Aufenthaltsbeendigung nach einer Trennung oder Scheidung seltener geworden; wesentlich hängt dies zusammen mit der Veränderung der Rechtsposition der Kinder einerseits und den Verbleibemöglichkeiten bei Erwerbstätigkeit. 1. Eltern-Kind-Beziehungen In vielen Fällen wandelt sich heute das vom Ehegatten abhängige Aufenthaltsrecht in ein anderes abhängiges Aufenthaltsrecht, und zwar immer dann, wenn Kinder aus der ehelichen Verbindung oder auch aus einer außerehelichen Verbindung hervorgegangen sind. Zunächst wird das vom Ehegatten abhängige Aufenthaltsrecht bei Geburt eines deutschen Kindes durch ein vom Kind abhängiges Aufenthaltsrecht nach § 28 Abs. 1 Nr. 3 AufenthG abgelöst, soweit und solange ein (auch geteiltes) Sorgerecht für dieses Kind besteht und ausgeübt wird. In der Praxis ist darauf zu achten, dass diese Aufenthaltserlaubnis auch erteilt wird, da sie zum einen die Unabhängigkeit von der ehelichen Lebensgemeinschaft dokumentiert und zum anderen für die Ehefrauen von Ausländern den Bezug von Sozialleistungen ohne Aufenthaltsgefährdung ermöglicht sowie eventuell die Frist bis zur Erteilung der Niederlassungserlaubnis verkürzt. Auch wenn das Kind nicht über eine deutsche Staatsangehörigkeit verfügt, so ist doch das „Kindeswohl entsprechend der Verpflichtung aus Art. 24 Abs. 2 GRC und Art. 3 UN-Kinderrechtskonvention mit entsprechendem Gewicht zu berücksichtigen“.62 Daraus ergibt sich ein besonderer Schutz des Familienlebens mit beiden Eltern. Verfügt also ein Elternteil, zu dem eine familiäre Bindung besteht, über ein gesichertes Aufenthaltsrecht, so wird auch der andere Elternteil vor Abschiebung geschützt, Frings, Frauen und Ausländerrecht, 1997, S. 112. BVerwG, Urt. v. 13.6.2013 – 10 C 16/12, NVwZ 2013, S. 1493; siehe auch Kingreen, in Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 24 GRC, Rn. 9; Schmahl, UN-Kinderrechtskonvention, Art. 3, Rn. 7 f.; Fritzsch, Neue Bleiberechte aufgrund der UN-Kinderechtskonvention oder der EUGrundrechtecharta?, ZAR 2014, S. 137 ff. 61 62 243 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings soweit dies für das Eltern-Kind-Verhältnis geboten ist. Allzu oft wird in diesen Fällen allerdings nur eine humanitäre Aufenthaltserlaubnis oder eine Duldung erteilt.63 2. Öffnung des Arbeitsmarktes Die andere wesentliche Veränderung erfolgte im Laufe der Jahre durch die Öffnung des Arbeitsmarktes für Migrantinnen. Bis 2004 wurde nachziehenden Ehefrauen in den entscheidenden ersten Jahren ihres Aufenthalts der Zugang zum Arbeitsmarkt versperrt und ihnen so gesetzlich die Hausfrauenrolle verordnet. 64 Nur am Rande erwähnt sei der gleichzeitig erhobene Vorwurf des mangelnden Integrationsinteresses in Hinblick auf die schlechten Deutschkenntnisse und die geringe Erwerbsbeteiligung. Mit Einführung des § 29 Abs. 5 AufenthG wurde 2005 zumindest der überwiegenden Mehrzahl der nachziehenden Ehefrauen unverzüglich die Erwerbserlaubnis erteilt. Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Rechte von international Schutzberechtigten und ausländischen Arbeitnehmern vom 29.8.201365 fand die Zeit der Hindernisse beim Zugang zum Arbeitsmarkt ein vorläufiges Ende, indem, nunmehr in § 27 Abs. 5 AufenthG geregelt, alle nachziehenden Familienangehörigen mit der ersten Erteilung der Aufenthaltserlaubnis eine Erwerbserlaubnis erhalten. Vorläufig deshalb, weil der Zugang zur Erwerbstätigkeit und vor allem die Frage, welcher Qualität diese zukünftig sein darf, damit noch keinesfalls geklärt ist. Wir wissen aus verschiedenen Studien, dass für die langfristige Teilhabe am Leben – und zwar sowohl am Erwerbsleben als auch am Leben mitten in der Gesellschaft - die Prozesse in den ersten ein bis zwei Jahren ausschlaggebend sind. 66 Ehegattinnen von Männern (oder auch Frauen) ohne deutschen Pass dürfen keine Leistungen zum Lebensunterhalt in Anspruch nehmen und geraten deshalb gar nicht erst in Kontakt zur Arbeitsverwaltung. Die Instrumente der Arbeitsmarktintegration sind den Frauen rechtlich durchaus verfügbar, das ist aber kaum bekannt und diese Leistungen werden in der Praxis kaum nachgefragt. Hinzu kommt eine große Zurückhaltung bei den Arbeitsagenturen gegenüber arbeitsuchenden Personen, die nicht im Leistungsbezug stehen. Da es sich ausschließlich um Ermessensleistungen handelt, ist auch die Rechtsdurchsetzung erschwert. Der Besuch der Sprachkurse ist mit hohen Kosten 63 Eichenhofer, Umgangsrecht ohne Aufenthaltsrecht, ZAR 2013, S. 89, 90. Frings, Arbeitsmarktzugang und Ausbildungsbeihilfen, DJBZ 2010, S. 4. 65 BGBl. I S. 3484, S. 3899. 66 Büttner/Stichs, BAMF-Heiratsmigrationsstudie 2013, 2014, S. 3 f.; Slany/Kontos/Liapi, Women in New Migrations - Current Debates in European Societies, 2010. 64 244 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings verbunden (in der Regel mehr als 1.000 €), weshalb Gründe für den Nichtbesuch vorgeschoben werden. Günstiger sieht es für die Ehegattinnen von Deutschen aus, die nach der Übersiedlung oftmals zunächst Alg II beziehen müssen. Auch hier wird frau zumeist vergeblich nach Unterstützungsprogrammen suchen. Dafür werden die Neuankömmlinge vom Jobcenter an die Sprachkursträger weitergeleitet (§ 3 Abs. 2b SGB II) und die Integrationskurse bezahlt (§ 9 Abs. 2 IntV). Da die Kosten vom BAMF übernommen werden und bei den Jobcentern somit keine Leistungen aus dem Integrationsbudget erforderlich sind, erscheint diese Lösung allen Bedarfen gerecht zu werden. Vergessen wird aber immer wieder, dass der Sprachkurs allein nicht zu einer beruflichen Integration führt, oft nicht mal zu einem hinreichenden Spracherwerb. Erforderlich sind einerseits die Ermittlung der vorhandenen Kompetenzen, die Anerkennung von Schul- und Berufsabschlüssen zur Vorbereitung des Übergangs in Ausbildung oder Arbeit. Anderseits benötigen viele Frauen, die in Deutschland nicht auf ein deutschsprachiges soziales Umfeld stoßen, ein deutschsprachiges interaktives Umfeld in Betrieben, Institutionen und Vereinigungen. Die außerordentliche Beliebtheit des ESF-BAMF-Programms zur berufsbezogenen Sprachförderung67 zeigt diesen Zusammenhang. Den Zugang erhalten nur Personen, die die Integrationskurse bereits erfolgreich abgeschlossen haben. Das dort erreichte Level B 1 reicht aber nicht für die Aufnahme etwa einer Ausbildung oder einer qualifizierten Berufsausübung. Das ESFBAMF-Programm schließt diese Lücke und verbindet den praxisbezogenen Spracherwerb mit Betriebspraktika, die den Blick richten auf Anforderungen der Berufspraxis und die persönliche Eignung. Mit den Berufsanerkennungsgesetzen des Bundes und der Länder ist ein wichtiger Schritte getan, um Migrantinnen die Möglichkeit zu eröffnen, nicht nur als ungelernte Reinigungskräfte oder in sonstigen prekären Arbeitsverhältnissen ihr Geld zu verdienen. Dringend erforderlich ist aber, dass die Arbeitsverwaltung die nachziehenden Ehegattinnen tatsächlich als Zielgruppe für die Unterstützung bei der Bewertung von mitgebrachten Kompetenzen und bei erforderlichen Anpassungen und Qualifizierungen in den Blick nimmt. Angesichts des jugendlichen Alters der BAMF, Berufsbezogene Deutschförderung, 2013, http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/Broschueren/broschuere-esf-bamfprogramm.pdf?__blob=publicationFile, aufgerufen 11.8.2014. 67 245 Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen Prof. Dr. Dorothee Frings nachziehenden Frauen stimmt es bedenklich, dass nur 4 Prozent in Deutschland eine Ausbildung aufnehmen.68 Erinnert sei an den ersten Ausländerbeauftragen der Bundesregierung, Heinz Kühn, der in seinem berühmten Memorandum vor genau 35 Jahren die Vernachlässigung der Arbeitsmarktintegration von Migrantinnen kritisierte: „Mit gleicher Intensität müssen Möglichkeiten zur berufsbegleitenden Beschäftigung, insbesondere auch der Höherqualifizierung vielfach besonders der ungelernten benachteiligten ausländischen Mädchen ausgeschöpft werden.“69 Diese Forderung steht auch 35 Jahre danach noch auf der politischen Agenda. VII. Ausblick Es wird ein Spagat bleiben zwischen den familiengebundenen, abhängigen Aufenthaltsrechten und dem Selbstbestimmungsrecht von Frauen, dem biographischen Bruch, der mit einer Übersiedlung entsteht und dem Wunsch, das eigene Leben am Ort der gewählten Niederlassung selbst zu bestimmen. Nur ein Migrationsrecht, welches jede Genehmigung eines grundsätzlich langfristigen Aufenthalts, nach der Übersiedlung zweckfrei stellt, entspricht dem Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit nach Art. 2 Abs. 1 GG in seiner gesamten Dimension und dem Recht auf Privatleben nach Art. 8 EMRK und Art. 7 GRC, wird aber auf lange Zeit Utopie bleiben. Zumindest aber sollten alle Zuwandererinnen mit entsprechendem Bedarf die erforderliche Unterstützung erhalten, um sich eine eigene Lebensbasis aufzubauen zu können. Der Weg geht dabei nicht nur über das Ausharren in Geduld über einen Zeitraum von drei Jahren oder das riskante balancieren auf den Seilen der Beweisführung der Unzumutbarkeit des Ehelebens, sondern kann in Zukunft verstärkt auch in dem zusätzlichen Anspruch auf eine Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Erwerbstätigkeit gesucht werden. Die verschiedenen Aufenthaltstitel des AufenthG bieten jeweils eigene Rechtspositionen und können deshalb auch nebeneinander erteilt werden.70 Büttner/Stichs (Fn. 68), S. 4. Kühn, Heinz: „Stand und Weiterentwicklung der Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familien in der Bundesrepublik Deutschland“, 1979, 6.5, S. 35 70 BVerwG, Urteil vom 19.03.2013 - 1 C 12/12 -, InfAuslR 2013, 264; Hess. VGH v. 31.10.2013 - 3 A 840/13, InfAuslR 2014, 138; bestätigt durch BVerwG v. 1.4.2014 - 1 B 1/14, juris. 68 69 246 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham Prof. Dr. Stephen C. Thaman* Introduction Targeted immigrant victimization in the United States plagues the immigrant population, yet remains largely overlooked in academia. American public opinion often depicts immigrants as a societal strain. Many Americans hold unfounded beliefs that immigrants increase crime rates and contribute to the deterioration of the United States.1 Americans pay overwhelming attention to the perceived negative J.D. Cand. 2016, Saint Louis University, USA Professor of Law, Saint Louis University, USA 1 See generally, LEO R. CHAVEZ, SHADOWED LİVES: UNDOCUMENTED IMMİGRANTS İN AMERİCAN SOCİETY 25 (Janice E. Stockard & George Spindler eds., 3rd ed. 2013); MATTHEW T. LEE, CRİME ON THE BORDER: IMMİGRATİON AND HOMİCİDE İN URBAN COMMUNİTİES (2003); IMMİGRATİON AND CRİME: RACE, ETHNİCİTY, AND VİOLENCE 1-6 (Ramiro Martinez Jr. & Abel Valenzuela Jr. eds., 2006) * 248 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman consequences of immigration, but little investigation addresses general victimization of the immigrant population.2 Numerous common crimes target immigrants as a vulnerable population, and by their nature, take advantage of a vulnerable section of the populace. Immigrants are frequently targeted by immigration services fraud, violence, labor law violations, hate crimes and human trafficking and smuggling. Fear is a determinative factor increasing the likelihood of immigrant victimization. Undocumented immigrants are especially targeted because of their vulnerable legal status in the United States. Overwhelming fear of authorities typically prevents immigrant populations from reporting crimes, making them attractive targets to criminals. Many undocumented immigrants live in constant fear that they and their families will be apprehended and deported, which induces them to conduct their daily activities in ways that conceal their undocumented status.3 When offenders target undocumented immigrants, they often threaten to call immigration authorities. Fear of deportation thus allows perpetrators to violate the rights and freedoms of undocumented immigrants without consequence.4 For purposes of this article, the term immigrant refers to any alien physically present in the United States except those legally admitted under a non-immigrant category. An alien is any individual not a citizen or national of the United States.5 I. Immigration Services Fraud (speaking to social issues stereotypically attributed to immigrant populations). Empirical studies demonstrate immigrants and immigrant communities strengthen communities. See Lee supra note 1 at 29; see also, RAMİRO MARTİNEZ, JR., LATİNO HOMİCİDE: IMMİGRATİON VİOLENCE AND COMMUNİTY 6 (John Hagan, ed., 2002) (arguing immigrant communities buffer Latinos from criminal activity); see also, Garth Davies and Jeffrey Fagan, Crime Enforcement in Immigrant Neighborhoods: Evidence from New York City, 641 ANNALS OF THE AMERİCAN ACADEMY OF POLİTİCAL AND SOCİAL SCİENCE 99, (2012) (discussing the negative correlation between immigration and an increase in crime). 2 See Lee supra note 1 at 131 (advocating the necessity for offender related research in order to understand victimization). 3 Rose Cuison Villazor, The Undocumented Closet, 92 N.C. L. REV. 1, 7, 30 (2013-2014) (discussing how undocumented immigrants live in constant fear of deportation). 4 See generally, Elizabeth Fussell, The Deportation Threat Dynamic and Victimization of Latino Migrants: Wage Theft and Robbery, 52 THE SOCİOLOGİCAL QUARTERLY 593 (2011) (discussing the impact of the deportation threat dynamic on immigrants). 5 See, Definition of Terms, THE DEPARTMENT OF HOMELAND SECURİTY, http://www.dhs.gov/definitionterms#8 (last visited, Aug. 16, 2014). 249 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman Malicious and unintentional immigration services fraud frequently victimizes immigrants in the U.S. Immigrants who face status problems such as naturalization, reunification, amnesty, asylum, and deportation, are sorely in need of legitimate legal advice.6 Many unqualified individuals work in immigration services, even though the unauthorized practice of immigration services is, with few exceptions, illegal. The practice is limited to licensed attorneys, with the exception of authorized individuals working for non-profit religious, charitable, social services, or similar organizations which only charge nominal sums for their services.7 Occasionally providers have sincere intentions,8 but many others intentionally defraud clients. The unauthorized practice of immigration law occurs in many forms. Common scams include malicious manipulation of the Spanish phrase “notario público,” fraudulent telephone calls, guarantees by local businesses, dishonest websites, fake visa lotteries, and manipulation of the governmental transition from the Immigration and Naturalization Service (INS) to the U.S. Immigration and Customs Enforcement (USCIS). 9 Immigration services are an attractive avenue for con artists to defraud a vulnerable population. Consequentially, several professional organizations, including the American Bar Association and the American Immigration Lawyers Association, have launched initiatives aimed at combatting the widespread immigration services fraud in the United States.10 Immigration services fraud generally occurs when individuals represent themselves as qualified to perform an action they are not qualified to perform. 6 E.g., Robert L. Bach, BECOMİNG AMERİCAN, SEEKİNG JUSTİCE 35, 39 (April, 1996) (reporting on results of the 1993 and 1994 Immigrants’ Legal Needs Study from the Institute for Research on Multiculturalism and International Labor at Binghamton University, focusing on five large American cities). 7 C.F.R. § 292.2. For discussion addressing authorization of non-attorneys working in immigration services see, Anne E. Langford, What’s in a Name?: Notarios in the United States and the Exploitation of a Vulnerable Latino Immigrant Population, 7 HARV. LATİNO L. REV. 115, 126 (2004); see also, Margaret Mikyung Lee, LEGAL ETHİCS İN IMMİGRATİON MATTERS: LEGAL REPRESENTATİON AND UNAUTHORİZED PRACTİCE OF LAW, 2-4 (2006). 8 See Langford, supra note 7 at 125 (arguing some notarios do not intend to defraud clients). 9 Common Scams, U.S. CİTİZENSHİP AND IMMİGRATİON SERVİCES, http://www.uscis.gov/avoidscams/common-scams (last updated, Sept. 16, 2013). 10 See generally, Avoid Scams, U.S. CİTİZENSHİP AND IMMİGRATİON SERVİCES, http://www.uscis.gov/avoid-scams (last updated Sep. 24, 2013); Stop Notario Fraud, AMERİCAN IMMİGRATİON LAWYERS ASSOCİATİON, (Dec. 21, 2012), http://www.aila.org/content/default.aspx?docid=26749; Fight Notario Fraud, AMERİCAN BAR ASSOCİATİON, http://www.americanbar.org/groups/public_services/immigration/projects_initiatives/fightnotariofrau d.html (last visited, Sept. 14, 2014). The INS was disabled in 2003 and its services and duties transferred to the U.S. Citizenship and Immigration Services (USCIS). 250 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman Unauthorized individuals commit immigration services fraud when they represent themselves as an attorney, as an authorized representative to USCIS or the immigration courts, or when they claim they are capable of preparing legal documents.11 One of the most common scams occurs when an established individual providing immigration services, often with an office and extensive client base, disappears after receiving payment. Telephone scammers also target immigrants by identifying themselves as immigration officials and requesting personal information, or identifying fabricated complications in immigration records and requesting payment to remedy the fraudulent problems. Another type of scam occurs when businesses charge inflated fees for services and guarantee they can acquire immigrant documents such as visas, green cards, or employment authorization, often promising completion of these services faster than official government agencies. Online scammers charge immigrants for forms available for free from the USICS. Other internet scams charge fees for increased chances in the diversity visa lottery or identify individuals as winners of the lottery. Additionally, some scammers identify themselves as being affiliated with the Immigration and Naturalization Service (INS), which no longer exists.12 Notario fraud recently caught the attention of legal activists and the federal government.13 The Spanish term notario publico refers to a type of specially qualified and distinguished attorney in Latin American countries,14 whereas, the American term public notary refers to an individual authorized by the government to witness the signing of documents. Individuals advertising or representing themselves as a notario publico in the United States typically take advantage of the unique opportunity for deception targeting Latin American immigrants.15 Latinos thus believe they are 11 For a discussion on what constitutes the unauthorized practice of immigration law see, Careen Shannon, Regulating Immigration Legal Services Providers: Inadequate Representation and Notario Fraud, 588-601 (Cardozo Sch. Law Pub. The Subcomm. on Addressing Inadequate Representation of the Study Group on Immigrant Representation, Working Paper No. 295, April 2010), available at http://ssrn.com/abstract=1542746. 12 See supra, note 10. 13 On June 9, 2011, the United States government launched a multi-agency campaign against immigration services fraud including the Department of Homeland Security, the Department of Justice, and the Federal Trade Commission. National Initiative to Combat Immigration Services Scams, U.S. CİTİZENSHİP AND IMMİGRATİON SERVİCES, http://www.uscis.gov/news/national-initiative-combatimmigration-services-scams (June 9, 2011). 14 For explanation of the traditional roles of Latin American notarios see, See Langford, supra note 8 at 119-23; see also, Mary Dolores Guerra, Article, Lost in Translation: Notario Fraud—Immigration Fraud, 26 J. CİV. RTS. & ECON. DEV. 23, 26-27 (Fall 2011). 15 A similar, albeit less frequent, miscommunication can occur between Eastern European immigrants 251 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman dealing with a distinguished attorney—not simply an individual authorized to notarize a legal document. They defraud victims by charging excessive fees or promising to provide services they are unqualified to perform or never intend to complete. Some notarios even sell services aimed to obtain immigration benefits that do not exist.16 Additionally, notarios are often active members of Latino communities. They share a common native language with their customers and often frequent the same religious and community organizations. Notarios build trust in their communities, increasing the likelihood that a neighbor in need of immigration services would patronize them rather than a more expensive licensed attorney.17 Although the American legal community strongly opposes practicing notarios, there are defenders who claim they provide valuable services to disadvantaged neighbors by working at a lesser cost and speaking a common native language.18 However, they also note that the services of the notario are usually limited to translation and completing forms. 19 Also, some notarios do provide these services as advertised, resulting in a satisfied customer base.20 The lack of qualified lawyers to represent immigrants leaves the door open to the unauthorized and at times fraudulent provision of immigration services. Due to this, immigrants are tricked out of large sums of money and end up with dire consequences for their immigration status. Missed deadlines or incorrect submissions can prevent an immigrant from ever obtaining legal status in the United States. Possible civil and criminal liability can also result in deportation.21 One of the most common errors occurs when an unauthorized practitioner submits an asylum application instead of a residence application. Fraudulent asylum applications usually and travel agents, who can be authorized to assist in visa applications. Andrew F. Moore, Fraud, the Unauthorized Practice of Law and Unmet Needs: a Look at State Laws Regulating Immigration Assistants, 19 Geo. Immigr. L.J. 1,5-6 (2004). 16 See, Elizabeth Cohen, Caroline Van Wagoner & Sara Ward, TO PROTECT AND SERVE: ACCESS TO JUSTİCE FOR VİCTİMS OF NOTARİO FRAUD İN THE NATİON’S CAPİTAL, 12 (2013). 17 Clients knowing of notarios’ limited abilities sometimes patronize unqualified immigration services providers because they chose to pursue cheaper services due to their lower costs and inability to pay immigration attorneys. See Moore, supra note 15 at 3. 18 Scholars point to the vast difference in supply and demand of affordable immigration services as the cause of extensive notario abuse. See, Emily A. Unger, Article, Solving Immigration Consultant Fraud Through Expanded Federal Accreditation, 29 LAW & INEQ. 425, 442-4 (Summer 2011); see generally, Robert L. Bach, BECOMİNG AMERİCAN, SEEKİNG JUSTİCE (April, 1996). 19 See Bach, supra note 18 at 50. 20 See Moore, supra note 15 at 10. 21 For a discussion of the consequences of inadequate representation, see Shannon supra note 11; see also, Langford, supra note 7 at 123-27; see also, Cohen, supra note 16 at 14-15. 252 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman result in prosecution and deportation. This can extinguish any possibility of an immigrant becoming a legal permanent resident or a citizen of the United States, because they may lose the opportunity to reapply for the status they actually desired.22 Statistics are incomplete in relation to immigration services fraud.23 Immigrants often neglect to report fraud because they fear detection, have a language barrier, believe no recourse will occur, or are embarrassed that a member of their own community has defrauded them.24 II. Violence a. General Violent Crimes Immigrant families regularly live in fear of criminal victimization.25 Violence poses a daily threat to American immigrants26. Many immigrants face extreme conditions and physical abuse during their journey to the United States.27 Physical violence flares in workplace situations, especially in the competitive day labor system.28 Violent threats and acts upon immigrant workers come from the general population, employers, and other immigrant workers.29 Immigrant manual laborers often work alone or in small groups, increasing the likelihood of violent criminal victimization.30 While studies generally show a negative relationship between 22 See Cohen, supra note 16 at 12. Actual fraud statistics are lacking due to non-reporting and the nonexistence of a central source tracking fraud against noncitizens. Email from Reid F. Trautz, Dir., Practice & Professionalism Center, American Immigration Lawyers Association, to Lauren L. Graham, Law Student, Saint Louis University School of Law (Aug. 4, 2014, 6:49 a.m. CST) (on file with author). See also, Email from Michelle Méndez, Co-chair of Consumer Protection and Nati-UPL Comm., American Immigration Lawyers Association, to Lauren L. Graham, Law Student, Saint Louis University School of Law (Aug. 4, 2014, 9:38 a.m. CST) (on file with author); see also, See Moore, supra note 16 at 5 (discussing sources providing anecdotal evidence to determine the scope of immigration services fraud). However, Anne E. Langford reports 28.9% of Mexican immigrant households called upon notario services. See Langford, supra note 8 at 123; see also, Cohen, supra note 16 at 12-16 (discussing why immigrants choose not to report fraud and the scope of notario fraud). 24 The USCIS provides links for reporting immigration fraud and scams to the Federal Trade Commission as well as state specific resources. It also provides links to laws that protects immigrants as consumers. Most forums allow anonymous reporting. See Avoid Scams, supra note 11. 25 See generally, Yaw Ackah, Fear of Crime Among an Immigrant Population in the Washington DC Metropolitan Area, 30 J. BLACK STUDİES 553 (Mar. 2000) (reporting on a study regarding fear of victimization among Ghanian immigrants in Washington D.C.). 26 For an ethnic comparison of violent victimization in Hispanic areas, see generally, Min Xie & Michael Planty, VİOLENT VİCTİMİZATİON İN NEW AND ESTABLİSHED HİSPANİC AREAS, (2014). 27 IMMİGRATİON AND CRİME: RACE, ETHNİCİTY, AND VİOLENCE 197 (Ramiro Martinez Jr. & Abel Valenzuela Jr. eds., 2006). 28 Id. at 189. 29 Id. at 201. 30 Id. at 191. 23 253 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman immigration and homicide,31 they do indicate that economic deprivation, unregulated labor market involvement, and residential instability contribute to Latino and Black victimization.32 Throughout the 1990s and 2000s Latinos were victims of robbery at a rate consistently higher than for non-Latinos.33 Immigrant workers tend to avoid banks and carry relatively large amounts of cash, which increases robbery and burglary victimization.34 Racial dynamics also influence robbery victimization,35 and risktaking individuals are victimized more than cautious ones.36 Even though some migrants are more vulnerable to workforce abuse than others, physical characteristics and language barriers tend to identify immigrants, making them more susceptible to victimization.37 robbery b. Domestic Violence Domestic violence disproportionally victimizes immigrant women. It is the most common offense committed against immigrants, yet the least reported.38 Statistics reveal startling realities. A study in New York City found immigrants compose 51 percent of intimate partner homicide victims.39 Another study found 60 percent of Korean immigrant women are abused by their spouses.40 As many as half 31 See Lee supra note 1 at 117. See Lee supra note 1 at 75. 33 Elizabeth Fussell, The Deportation Threat Dynamic and Victimization of Latino Migrants: Wage Theft and Robbery, 52 THE SOCİOLOGİCAL QUARTERLY 593, 597 (2011) (discussing findings of the National Crime Victimization Survey in relation to the deportation threat dynamic.) 34 Robert. C. Davis and Edna Erez, IMMİGRANT POPULATİONS AS VİCTİMS: TOWARD A MULTİCULTURAL CRİMİNAL JUSTİCE SYSTEM, (1998); see also, See Fussell, supra note 33 at 604. 35 Jeffery M. Cancino, Ramiro Martinez Jr. & Jacob I. Stowell, The Impact of Neighborhood Context on Intragroup and Intergroup Robbery: The San Antonio Experience, 623 ANNALS OF THE AMERİCAN ACADEMY OF POLİTİCAL AND SOCİAL SCİENCE 12, 20 (May, 2009) (finding San Antonio neighborhoods with high volumes of recent immigrants experience significant rates of “black-on-Latino” robbery). 36 See Fussell, supra note 33 at 607. 37 See Fussell, supra note 33 at 605 (discussing the increased likelihood Brazilian immigrants will be robbed in comparison to other immigrant groups). 38 See Davis, supra note 34. 39 New York City Department of Health and Mental Hygiene, Femicide in New York City: 1995-2002 (2004), available at http://www.nyc.gov/html/doh/downloads/pdf/ip/femicide1995-2002_report.pdf. 40 Patricia Tjaden & Nancy Thoennes, U.S. Dep't of Just., NCJ 181867, Extent, Nature, and Consequences of Intimate Partner Violence: Findings from the National Violence Against Women Survey (2000), available at www.ojp.usdoj.gov/nij/pubs- sum/181867.htm. 32 254 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman of immigrant Latina women are physically battered by partners.41 Abusers frequently use immigration statutes to assert control over domestic violence victims.42 Abusers also manipulate common misperceptions of immigrants, such as by arguing that the legal system will accept the testimony of a legal resident over an abused unlawful resident.43 Battered immigrant women often neglect seeking help or treatment because of legal and cultural barriers.44 Fear of deportation typically prevents victims from seeking legal help, though language barriers and general distrust of law enforcement also contribute.45 Many local law enforcement agencies are unable to provide services in the victim’s native language.46 Additionally, non-English speaking immigrants have limited access to domestic violence shelters,47 and few financial resources other than those of their abuser.48 Many immigrant women remain undocumented despite their eligibility to obtain legal residence by valid marriage to a legal permanent resident or native-born American. Abusers with valid residential status control the abused woman’s path to lawful residence through marriage, use this control to exercise power over their victims.49 Other victims choose not to call law enforcement because of the undocumented status of their abuser,50 or fear of separation from her American born children.51 41 Leslye Orloff, Article, Lifesaving Welfare Safety net Access for Battered Immigrant Women and Children: Accomplishments and Next Steps, 7 WM. & MARY J. OF WOMEN & L. 597, 597 (Spring 2001). 42 Catherine F. Klein & Leslye E. Orloff, Providing Legal Protection for Battered Women: An Analysis of State Statutes and Case Law, 21 HOFSTRA L. REV. 801, 1019 (Summer, 1993); see also, Alexandra Blake Flamme, Comment, Hernandez v. Ashcroft: A Construction of “Extreme Cruelty” Under the Violence Against Women Act and its Potential Impact on Immigration and Domestic Violence Law, 40 NEW ENG. L. REV. 571, 579 (Winter 2006) (discussing religious and cultural factors preventing battered immigrant women from reporting their abusers). 43 See Klein, supra note 42 at 1021. 44 Michelle J. Anderson, Note, A License to Abuse: The Impact of Conditional Status on Female Immigrants, 102 YALE L.J. 1401, 1420 (April 1993). 45 See Klein, supra note 42 at 1020. 46 See Klein, supra note 42 at 1021. 47 See Klein, supra note 42 at 1021-22. 48 Michelle DeCasas, Comment, Protecting Hispanic Women: The Inadequacy of Domestic Violence Policy, 24 CHİCANO-LATİNO L. REV. 56, 72 (Spring 2003) 49 See Klein, supra note 42 at 1022; see also, Anderson, supra note 45 at 1416. But note, The 1994 Violence Against Women Act provides battered immigrant women the opportunity to file immigration documents without the assistance of an abuser. See Orloff, supra note 41 at 598. 50 See Anderson, supra note 44 at 1421-22. 51 See Flamme, supra note 42 at 579. 255 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman III. Labor Law Violations Immigrant workers rarely enjoy the same benefits and treatment as native-born American in the workforce. Foreign-born workers, specifically Latinos, currently represent a disproportionate number of reported American workplace fatalities, even though a substantial number of immigrant injuries and workplace deaths go unreported.52 Several case studies demonstrate gross underpayment of immigrants in relation to the federal mandated minimum wage.53 Both employers and translators capitalize on the opportunity to financially manipulate and exploit individuals lacking command of the English language,54 and take advantage of the workers’ common fear of discovery and deportation.55 Laborers often neglect seeking treatment and notifying employers of accidents when injured at work because they fear losing employment.56 Activists blame the petty fines imposed on employers and the paucity of prosecutions under the Occupation Safety and Health Regime for the persisting disparities and blatant exploitation of the American immigrant work force.57 The ubiquitous day labor system is emblematic of many issues faced by immigrant workers generally, but also effect those with regular employment. Under the day labor system, individual workers and employers gather in open hiring sites to secure work for a particular project, typically on a day-to-day basis.58 This chaotic, improvised system of hiring immigrant workers opens the door for many opportunities for worker exploitation.59 Law enforcement officials frequently monitor the hiring sites and check the legal status of the day laborers, and day laborers otherwise experience harassment and abuse while waiting for job offers.60 Most day labor jobs 52 Jayesh M. Rathod, Immigrant Labor and the Occupational Safety and Health Regime: Part I: A New Vision for Workplace Regulation, 33 N.Y.U. REV. L & SOC. CHANGE 479, 481,485 (2009). See also, IMMİGRATİON AND CRİME, supra note 28 at 191. 53 See Chavez, supra note 1 at 157-65. 54 See Chavez, supra note 1 at 170-71. For a comprehensive study of wage theft in the United States, see generally, KİM BOBO, WAGE THEFT İN AMERİCA, (2009). 55 See IMMİGRATİON AND CRİME, supra note 27 at 177. 56 See Chavez, supra note 1 at 86-87 (referencing a woman who died after a trailer fell on her). 57 See Rathod, supra note 52 at 534 (arguing OSHA’s minimal penalties and lack of prosecution contributes to the disparities faced by immigrant workers.) 58 ABEL VALENZUELA JR., NİCK THEODORE, EDWİN MELENDEZ & ANA LUZ GONZALEZ, ON THE CORNER: DAY LABOR İN THE UNİTED STATES 1 (2006). See also, IMMİGRATİON AND CRİME, supra note 27 at 189. 59 See Valenzuela, supra note 58 at 2. 60 See Valenzuela, supra note 58 at 14. 256 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman are in the construction or landscape work and require manual labor such as demolition, gardening, cleaning, and painting.61 As many as 117,600 workers daily look for work in the day labor system in the United States.62 Immigrants taking part in the day labor system are regularly injured due to dangerous working environments.63 Approximately one fifth of day laborers get injured on the job and two thirds miss employment opportunities because of an injury.64 Injured workers often receive no compensation through programs of worker compensation because employers frequently refuse to provide health insurance to their workers.65 Yet the need of employment drives day laborers to continue working in conditions rife with health and safety violations. Fear of wage theft or loss of employment allows this exploitation to continue with virtually no consequences.66 Employers intentionally exploit the vulnerable immigration status of many workers—intentionally subjecting them to wage theft, workplace abuse, and even physical violence.67 When workers are paid, it is usually in cash due to the unregulated nature of day labor.68 Most day laborers do not have bank accounts and carry their cash with them, making them attractive targets for thieves.69 IV. Hate Crime American federal law identifies attacks on person or property based on the basis of race, color, or national origin, as hate crimes.70 Hate crimes also include other criminal activity based on the same motives. Since perpetrators often lack knowledge of a victims’ legal status, immigrants are also often victims of hate crimes due to their ethnicity or race. Federal law enforcement began compiling hate crime statistics in 1991 following the passage of the Hate Crimes Statistics Act. 71 In 2012, the Bureau of 61 See Valenzuela, supra note 58 at 1. See Valenzuela, supra note 58 at 4. 63 See Valenzuela, supra note 58 at 2. 64 See Valenzuela, supra note 58 at 12. 65 See Valenzuela, supra note 58 at 13. 66 See Valenzuela, supra note 58 at 12. See also, IMMİGRATİON AND CRİME, supra note 28 at 205. 67 See Valenzuela, supra note 58 at 22. 68 See Valenzuela, supra note 58 at 20. 69 See IMMİGRATİON AND CRİME, supra note 27 at 191. 70 18 U.S.C. 249(a). 71 28 U.S.C. 534. AMERİCAN PSYCHOLOGİCAL ASSOCİATİON, HATE CRİMES TODAY: AN AGE-OLD FOE İN MODERN DRESS, (1998). 62 257 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman Justice Statistics reported that 60% of hate crimes were not reported to law enforcement,72 and in 2013 it reported that 2 of 3 hate crimes went unreported.73 According to the FBI’s Uniform Crime Reports, 7,164 individuals reported hate crime victimization in 2012—48.5 percent were targeted because of the offender’s bias against race and 12.1 percent were targeted because of a bias against an ethnicity or national origin. Of the victims targeted because of ethnicity or national origin, almost 60 percent of them were targeted due to an anti-Hispanic bias.74 However, reports of hate crimes conducted by federal agencies account lower rates than social scientists and activists groups; therefore, statistics should be viewed with caution.75 Anti-immigrant bias frequently fuels hate crimes by those who believe nativeborn Americans should be accorded a preferred status.76 Ethnic minorities are particularly prone to hate crime victimization because they are perceived as immigrants, even if they are American citizens.77 Criminals frequently victimize Hispanics in California and Arizona due to their immigration status, especially at times when immigration reform is on the political agenda.78 Bureau of Justice Statistics show that hate crimes against Hispanics more than tripled between 2011 and 2012.79 Historically Americans from Asia and the Pacific have been targeted, but Arab Americans have more recently become targets.80 V. Human Trafficking and Migrant Smuggling Both the U.S. government and the United Nations draw a sharp distinction between human trafficking and migrant smuggling. Human trafficking is a form of 72 Meagan Meuchel Wilson, Hate Crime Victimization, 2004-2012- Statistical Tables, (Feb. 2014). Sahar Fathi, Bias Crime Reporting: Creating a Stronger Model for Immigrant and Refugee Populations. 49 GONZ. L. REV. 249, 255 (April 2014) 74 FEDERAL BUREAU OF INVESTİGATİON, VİCTİMS, http://www.fbi.gov/about-us/cjis/ucr/hatecrime/2012/topic-pages/victims/victims_final, (last visited, Aug. 3, 2014). 75 See AMERİCAN PSYCHOLOGİCAL ASSOCİATİON, HATE CRİMES TODAY, supra note 71. 76 See AMERİCAN PSYCHOLOGİCAL ASSOCİATİON, HATE CRİMES TODAY, supra note 71. 77 See AMERİCAN PSYCHOLOGİCAL ASSOCİATİON, HATE CRİMES TODAY, supra note 71. 78 See AMERİCAN PSYCHOLOGİCAL ASSOCİATİON, HATE CRİMES TODAY, supra note 71. 79 See Wilson, supra note 72.See also, Fathi, supra note 73 at 250 (attributing the increase in hate crimes against the Hispanic population to the political debate on immigration.) 80 See AMERİCAN PSYCHOLOGİCAL ASSOCİATİON, HATE CRİMES TODAY, supra note 71. For a comprehensive literature review on hate crime in the United States, see generally, Michael Shively, STUDY OF LİTERATURE AND LEGİSLATİON ON HATE CRİME İN AMERİCA, (June 2005). 73 258 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman modern slavery. Traffickers subject victims to force, fraud, or coercion for purposes of prostitution, forced labor, or debt bondage.81 Migrant smuggling encompasses the unlawful facilitation, transportation, attempted transportation, or illegal entry of an individual across an international border. The pivotal distinction depends on the mindset of the individual being transported. The trafficked human being is a victim, but the migrant who is smuggled into the U.S. is considered to be a willing accomplice in the crime. Human trafficking victims are manipulated through force, fraud, or coercion, whereas, smuggled migrants often pay large sums of money to be smuggled into the country.82 Despite this legal differentiation, there are great disputes relating to different kinds of trafficking or smuggling,83 especially when one is aware that the rampant victimization of migrants belies “official” characterization of them as accomplices. Despite increased attention drawn to trafficking and smuggling in the past few decades, knowledge of the subject remains limited.84 There is conflict and ambivalence because the immigration and trafficking laws developed separately and reflect contrasting goals of protecting migrant victims and punishing unlawful residents,85 which often leaves victims of smuggling on the short end of the stick.86 American immigration law and policy work inhibit victim protection provisions by often aiding traffickers in asserting control over their victims inside the United States. Notwithstanding the blurry distinction, trafficking victims and smuggled migrants face vastly different legal consequences, but both fear criminal ramifications and 81 NATİONAL HUMAN TRAFFİCKİNG RESOURCE CENTER, FACT SHEET, available at http://www.acf.hhs.gov/sites/default/files/orr/fact_sheet_human_trafficking_english.pdf (last visited, Sep. 30, 2014). 82 Cynthia Shepherd Torg, Human Trafficking Enforcement in the United States, 14 TUL. J. INT’L & COMP. L. 503, 505 (Spring, 2006). See also, HUMAN SMUGGLİNG AND TRAFFİCKİNG CENTER, FACT SHEET: DİSTİNCTİONS BETWEEN HUMAN SMUGGLİNG AND HUMAN TRAFFİCKİNG, 2 (2006). 83 Janie A. Chuang, Article, Rescuing Trafficking From Ideological Capture: Prostitution Reform and Anti-Trafficking Law and Policy, 158 U. PA. L. REV. 1655, 1656 (May 2010) (disagreeing with the common analogy between trafficking and slavery). Jennifer M. Chacon, Misery and Myopia: Understanding the Failures of U.S. Efforts to Stop Human Trafficking, 74 FORDHAM L. REV. 2977, 2986 (May, 2006). 84 Heather J. Clawson, Nicole Dutch, Amy Solomon & Lisa Goldblatt Grace, Human Trafficking Into and Within the United States, A Review of the Literature, U.S. DEPARTMENT OF HEALTH AND HUMAN SERVİCES (Aug., 2009) http://aspe.hhs.gov/hsp/07/humantrafficking/LitRev/. 85 See, Jennifer M. Chacon, Tensions and Trade-Offs: Protecting Trafficking Victims in the Era of Immigration Enforcement, 158 U. PA. L. REV. 1609, 1614 (May, 2010). 86 Britta S. Loftus, Coordinating U.S. Law of Immigration and Human Trafficking: Lifting the Lamp to Victims, 43 COLUM. HUMAN RİGHTS L. REV. 143, 144 (Fall, 2011) (arguing the necessity of coordination between immigration and trafficking laws and emphasizing the detriment to trafficking victims). 259 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman deportation.87 Trafficking victims are accorded rights, including the possibility to remain in the U.S., 88 but smuggled migrants are treated as criminals.89 Despite the extent of migrant victimization, American lawmakers have shied away from any protection of trafficking victims which could inadvertently encourage unlawful immigration.90 a. Human Trafficking The United States is a major destination country for all forms of human trafficking.91 It is difficult to estimate the extent of victimization, because it is difficult to know what migrants have been coerced or come wilfully, 92 but most estimates report approximately 14,500-17,500 individuals are trafficked into the United States annually.93 In 2000, the U.S. passed the Trafficking Victims Protection Act (TVPA), which defined trafficking in persons as: (A) sex trafficking in which a commercial sex act is induced by force, fraud, or coercion, or in which the person induced to perform such act has not attained 18 years of age; or (B) the recruitment, harboring, transportation, provision, or obtaining of a person for labor or services, through the use of force, fraud, or coercion for the purpose of subjection to involuntary servitude, peonage, debt bondage, or slavery. 94 The act created the T-Visa, an avenue for trafficking victims to remain in the U.S.; however, the T-Visa suffers from substantial underuse and challenges in implementation.95 The act intended to offer statutory 87 See Chacon, supra note 85 at 1612 (discussing the influence of immigration laws on trafficking victims). 88 For a discussion of the T-Visa process, see generally, Janet B. Beck, Human Trafficking and the TVisa Process, 75 TEX. B.J. 770 (Nov. 2012). Requiring victims to testify causes extreme anxiety and fear. Terry Coonan, Anatomy of a Sex Trafficking Case, 5 INTERCULTURAL HUM. RTS. L. REV. 313, 341-42 (2010). 89 See Chacon, supra note 85 at 1635. 90 See Chacon, supra note 85 at 1627. 91 See Chuang, supra note 83 at 1667 (discussing the history of American trafficking). 92 See Chacon, supra note 83 at 2982. 93 Marisa Silenzi Cianciarulo, Immigration: Modern-Day Slavery and Cultural Bias: Proposals for Reforming the U.S. Visa System for Victims of International Human Trafficking, 7 NEV. L.J. 826, 827 (Summer, 2007). See also, Clawson, supra note 84. 94 22 U.S.C. § 7101. 95 See generally, Tala Hartsough, Asylum for Trafficked Women: Escape Strategies Beyond the T Visa, 13 HASTİNGS WOMEN’S L.J. 77 (Winter, 2002) (discussing the limited option of the T-Visa and 260 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman protection for victims of severe forms of human trafficking and increase penalties for perpetrators; however, scholars almost universally agree the act has failed to sufficiently impact the ongoing trafficking problem.96 Although the Human Smuggling and Trafficking Center was created in 2004,97 human trafficking persists as a largely unresolved issue in the United States. Estimates report fewer than 1% of the traffickers in the U.S. have ever seen a courtroom.98 Victims of human trafficking are often detained and treated as if they are criminals, thus enhancing their feelings of persecution.99 Fear and distrust towards law enforcement,100 and traffickers encourages victims to remain silent.101 Language barriers amplify fear.102 The United States Justice System does not view victims as a priority,103 and victims are reluctant to identify themselves as such.104 Trafficking victims exhibit symptoms similar to torture victims.105 Traffickers often force powerful narcotics on victims, leading to addiction, dependence on the perpetrators, and fear of law enforcement.106 Unfortunately, efforts to combat unlawful migration augment the migrants’ feeling of vulnerability, which increases traffickers’ ability to manipulate and control them.107 1. Prostitution suggesting the possibility of asylum for victims). See also, See Cianciarulo, supra note 93 at 826 (arguing the necessity of reform in visa options for trafficking victims). 96 See Chacon, supra note 83 at 2978. 97 See Torg, supra note 82 at 518. 98 Laura L. Shoaps, Comment, Room for Improvement: Palermo Protocol and the Trafficking Victims Protection Act, 17 LEWİS & CLARK L. REV. 931, 954 (2013). 99 Marisa Silenzi Cianciarulo, The Trafficking and Exploitation Victims Assistance Program: A Proposed Early Response Plan for Victims of International Human Trafficking in the United States, 38 N.M. L. REV. 373, 376 (Spring, 2008). 100 See Cianciarulo, supra note 99 at 376. 101 See Clawson, supra note 84. 102 See Cianciarulo, supra note 99 at 382. 103 See Cianciarulo, supra note 99 at 376. 104 See Clawson, supra note 84. 105 See Cianciarulo, supra note 93 at 827. See also, Clawson, supra note 84. 106 Suzanne H. Jackson, Article, To Honor and Obey: Trafficking in “Mail-Order Brides”, 70 GEO. WASH. L. REV. 475, 492 (June 2002) 107 See Chacon, supra note 85 at 1640. 261 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman Community policing studies estimate that one third of women engaged in domestic prostitution are trafficking victims.108 Even though commercial sex is not the goal of the majority of trafficking, the bulk of American trafficking laws focus on sex trafficking and prostitution.109 Some scholars advocate for the inclusion of noncoerced prostitution in trafficking laws,110 while others belief the trafficking focus on commercial sex is exaggerated.111 In the end, however, more information is available about sex trafficking than labor trafficking.112 The U.S. State Department has recognized that areas which tolerate prostitution increase the victimization of foreign women by increasing the demand for sex workers,113 but many interpret prostitution as a victimless crime, adding to damaging stereotypes which inhibit adequate treatment of victims.114 Trafficked prostitutes often refuse to escape out of fear, which can be misinterpreted as consenting to prostitution work.115 Abused immigrant women working in the service sector are too often treated simply as criminals,116 and law enforcement often imprisons and deports them before undertaking any investigation of human trafficking.117 b. Human Smuggling Although they consented to unlawful transportation, many migrants become victims during the smuggling process or after it is complete. 108 Vast organized criminal Moira Heiges, Note, From the Inside Out: Reforming State and Local Prostitution Enforcement to Combat Sex Trafficking in the United States and Abroad, 94 MİNN. L. REV. 428, 434 (Dec. 2009). 109 See Chuang, supra note 83 at 1657. 110 See generally, Chuang, supra note 83 at 1655. See also, Heiges, supra note 108 at 428 (arguing the failure of anti-trafficking efforts rests on the failure to address prostitution as the pivotal cause). 111 See Chacon, supra note 83 at 3027 (discussing the convolution between prostitution and human trafficking). See also, Rebecca L. Wharton, Note, A New Paradigm for Human Trafficking: Shifting the Focus from Prostitution to Exploitation in the Trafficking Victims Protection Act, 16 WM. & MARY J. OF WOMEN & L. 753, 757 (Spring 2010) (arguing sex trafficking should not be distinguished from other forms of trafficking in the TVPA). See also, Gail M. Deady, Student Note, The Girl Next Door: A Comparative Approach to Prostitution Laws and Sex Trafficking Victim Identification within the Prostitution Industry, 17 Wash. & Lee J. Civil Rts. & Soc. Just. 515, 521 (Spring 2011) (arguing the U.S. is misguided in its legal connections between trafficking and the commercial sex industry). 112 See Cianciarulo, supra note 93 at 827. See also, Clawson, supra note 84. 113 See Chuang, supra note 83 at 1681-82. 114 See Jackson supra note 106 at 566. 115 See Jackson supra note 106 at 532. 116 See Jackson supra note 106 at 566. 117 See Jackson supra note 106 at 490. 262 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman enterprises dominate unlawful migrant transportation.118 Smugglers subject voluntary migrants to force, fraud, or coercion, despite their initial consent and payment for transportation.119 During transportation smugglers expose migrants to horrific conditions often resulting in suffocation, dehydration, and death. 120 Migrants habitually face violence and sexual exploitation.121 Perpetrators often victimize willing migrants after entry into the United States by confiscating their documentation or saddling them with extreme amounts of debt.122 Smuggled migrants are occasionally held for ransom or forced to pay a portion of earned wages to the smuggling organization.123 Many smugglers deceive migrants from the onset by guaranteeing legitimate employment and a steady wage.124 The legal and economic difficulties of smuggled migrants also make them vulnerable to human trafficking and debt bondage.125 The mail-order bride industry opens substantial opportunites for smuggled individuals to become victims. Many mail-order brides consent to transportation to the United States and subjection to a relationship with the man who bought them in order to gain permanent legal residence or improved economic opportunities.126 Occasionally consent to marriage is used to entrap a woman into involuntary prostitution, slavery, or domestic servitude.127 These women also become victims of sexual exploitation within marriage and victims of domestic violence.128 Some men sell their purchased brides after arrival in the U.S.129 In addition, immigration laws subject immigrant spouses to deportation in the case of disenchantment during the first two years of marriage. This increases the control of the purchaser over the mail-order 118 See Torg, supra note 82 at 505-6. See Chacon, supra note 83 at 2986-87 (discussing the blurred lines between trafficking and smuggling). 120 Migrant Smuggling, UNİTED NATİONS OFFİCE ON DRUGS AND CRİME, https://www.unodc.org/unodc/en/human-trafficking/smuggling-of-migrants.html (last visited Aug. 2, 2014). 121 See HUMAN SMUGGLİNG AND TRAFFİCKİNG CENTER, supra note 82 at 2. 122 See Torg, supra note 82 at 506. 123 See Chacon, supra note 85 at 1638. 124 See Torg, supra note 82 at 505. 125 See Chacon, supra note 85 at 1639. 126 Amy L. Elson, The Mail-Order Bride Industry and Immigration: Combating Immigration Fraud, 5 IND. J. GLOBAL LEGAL STUD. 367, 367-68 (Fall 1997). 127 See Jackson supra note 106 at 476, 480. 128 See Jackson supra note 106 at 491. 129 See Jackson supra note 106 at 491. 119 263 Targeted Immigrant Victimization in the United States Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman bride, since the possibility of deportation exists for a two-year trial period.130 While threatening the mail-order brides with sanctions, little is done to punish the purchasers or utilizers of these women.131 Conclusion Today, immigration is a hot political issues in the U.S. and too many Americans consider immigrants as a burden, rather than the backbone of U.S. society as they have always been. The public tends to erroneously see immigrants as a reason for increased crime rates, whereas in reality they tend more to be victims of crime as we have shown in this paper. We have focused on immigration services fraud, violent crime, specifically robbery, workplace and domestic violence, as well as hate crimes. Finally, human trafficking and migrant smuggling specifically target the migrant, whether he or she voluntarily or involuntarily enters the U.S. In all of these areas, migrants are not only victims of criminals seeking to take advantage of them, but they are also often victims of the government itself, which too often rushes to deport victims after tagging them as criminals themselves, i.e., as “illegal aliens,” prostitutes, etc. In 2013, the Obama Administration deported 438,421 persons, 20,000 more than in 2012, and has deported over 2 million persons since 2009 when Obama assumed his office. About 45% of those deported were convicted of crimes, but the vast majority have been “fast-track” deportations of those who are caught near the Mexican border entering illegally and do not involve any court proceedings or administrative immigration proceedings. 72% of all those deported are Mexicans.132 130 Eddy Meng, Note, Mail Order Brides: Gilded Prostitution and the Legal Response, 28 U. MİCH. J.L. REF. 197, 198 (Fall 1994) 131 Id. 132 Julia Preston, Deportation Up In 2013; Border Sites Were Focus, NY TİMES, Oct. 2, 2014, at A20, http://www.nytimes.com/2014/10/02/us/deportation-up-in-2013-border-sites-were-focus.html?ref=us 264 Is Migration An Offence? Are All Migrants Criminals? Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-Gainche This paper is work in progress. Please do not quote or circulate without permission from the author. Thank you ! Introduction Is migration an offence? Are all migrants criminals? Why such a question can be asked? Why asking such a question reveals a sensitive problematic? At her hearing in the European Parliament on 7 October 2014, Federica Mogherini, as Vice-President-designate of the Commission / High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, presented an opening statement that exposed Université Lyon III, Jean Moulin 266 Is migration an offence? Are all migrants criminals? Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-Gainche migration as a problem, as a threat. Apprehending migration as a problem, as a threat, the European Union (EU) needs to be defended from appeared in the early 1990’s and remains pregnant nowadays. Numerous are the examples of the European propensity to assimilate migration with criminality. In December 2013, an Operational Action Plan 2014 was adopted in the framework of the EU Policy Cycle for organised and serious international crime. It must be noticed that this document looks at “Illegal Immigration” as the EU crime priority. In May 2014, the Commission presented a Staff Working Document on the Implementation of the Communication on the Work of the Task Force Mediterranean. Must be noticed that were briefed the EU agencies that are involved in the EU migration and asylum policies, that is to say the European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union (FRONTEX) and the European Asylum Support Office (EASO). In September 2014, a proposal for establishing law enforcement information exchange centres in the Mediterranean area in order to counter cross-border criminality towards the EU was presented to the Council. “The aim of this proposal is to create a sort of belt around countries in the specific peripheral Mediterranean and Balkan areas, by establishing information exchange centres on their territories in order to combat criminal activities and create an easy, fast, effective and immediate network aimed at exchanging information and good operational practices”. “The first immediate phase would be devoted to the establishment of two information exchange centres: one in the bordering area between Greece and Turkey and the other in Northern Africa, possibly in Tunisia or Libya”. A question arises: what sort of criminal activities such a proposal is supposed to give the tools to tackle with? They are “terrorism, illegal immigration, trafficking in human beings and organised crime”. 267 Is migration an offence? Are all migrants criminals? Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-Gainche From 13 to 26 October 2014, was implemented the Joint Operation “Mos Maiorum”, in the framework of the Italian Presidency of the Council of the EU. It was focused on illegal border crossing: its purpose was to weaken the capacity of organized crime groups to facilitate illegal immigration to the EU, to collect information for intelligence and investigation purposes regarding the main routes followed by migrants to enter in the European area, and to determine the modus operandi used by criminal networks to smuggle people towards the EU territory. Once considered as necessary and useful, these the immigration flows have started to appear as problems and dangers in the aftermath of the 9/11 terrorist attacks. Notwithstanding, the EU and its member states exploited the need to deter such perils to legitimize the orientations the legislations had taken before in order to manage migration flows. In the European integration process, the main distinction differentiates between EU-citizens (nationals of the EU member States) and Third Country Nationals (TCNs), who are submitted to different levels of control when crossing an external border, according to the Schengen Borders Code: EU-citizens undergo a minimum check, which is carried out to establish their identity on the basis of their travel documents; TCNs are subject to thorough controls. The EU external borders surveillance regime is based upon security and safety concerns, which implicate not only a division between citizens and non-citizens, but also a discrepancy between safe and potentially “risky” individuals. The EU external borders controls are genuinely based upon a surveillance of the persons; expose that the implied persons’ categorizations are essentially related to political constructions of threats. As some authors put it up, the TCNs are thus submitted to different levels of controls that are established according to their supposed respective riskiness. The categories are multiple, and the afferent statuses are diverse that induce different types and levels of rights. As the EU pursues simultaneously the aims of eliminating terrorism, preventing illegal immigration, fighting against international organized crime, the distinction between the politically suitable and the potentially “risky” immigrants, between the allegedly 268 Is migration an offence? Are all migrants criminals? Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-Gainche safe and possibly dangerous individuals appears to be both obviously unclear and normatively uncertain, generating an implicit assimilation of immigrants with criminals. In such a perspective, movements of TCNs across EU external borders are more and more conceived and treated as security issues in order to prevent criminal activities, and not - as they ought to be - as humanity problems in order to guarantee the rights protection. If our societies had been described as risk societies, they seem to have entered an age of fear becoming thus threat societies. The immigration norms of the EU and its Member States are deeply conceived and developed upon the danger the immigrants are supposed to embody (I). Yet such norms producing great jeopardy for the immigrants whose situation is worsen in the EU and outside the EU, especially as regards the protection of their fundamental rights (II). I – Criminalizing migrants: the vectors of a tricky temptation The criminalisation of irregular migration has been often reported and recently documented: in a report realized by Elspeth Guild in 2010 for the Council of Europe Commissioner for Human Right; in the report published in 2013 by the United Nations Special Rapporteur on the human rights of migrants, François Crépeau, on the management of the external borders of the EU and its impact on the human rights of migrants; in the Fundamental Rights Agency (FRA) report published in 2011 on Fundamental rights of migrants in an irregular situation in the European Union; in the Fundamental Rights Agency (FRA) report published in 2013 on Fundamental rights at Europe’s southern sea borders; in the Fundamental Rights Agency (FRA) report published in 2014 on Criminalisation of migrants in an irregular situation and of persons engaging with them. As Lauren Martin and Matthew Mitchelson put it up in their article “Geographies of Detention and Imprisonment: Interrogating Spatial Practices of Confinement, Discipline, Law, and State Power” (Geography Compass, Vol. 3, Issue 1, pp.459-477, January 2009), must be emphasised the growing use of penal tactics to manage international conflict and migrant and refugee flows. Yet, 269 Is migration an offence? Are all migrants criminals? Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-Gainche irregular entry and stay is often considered as an offence (A), and undocumented migrants are too often assimilated to criminals (B). A – Considering irregular entry and stay as an offence B – Assimilating migrants to criminals even terrorists II – Threatening rights: the effects of a devious tendency As two quite distinct fields of law – criminal law and administrative law – are genuinely linked and mixed in immigration matters, one of the main issue is the commitment and ability of the involved States to comply with their human rights obligations. We have to keep in mind that fundamental rights are supposed to be universal; therefore that all persons have rights, including all the migrants who enter or stay in the territory of the EU Member States without being authorized to do so. As Article 1 of the European Convention of Human Rights states, the right to effectively enjoy human rights applies to everyone within the jurisdiction of the Council of Europe Member States; it is not limited to those whom the State has authorised to be its territory. Subsequently, one individual’s right to effectively enjoy human rights is not yet predicated on the authorisation by the national authorities of his/ her presence on this State territory. In its report published in 2013 on the management of the external borders of the EU and its impact on the human rights of migrants, the United Nations Special Rapporteur on the human rights of migrants, François Crépeau, expressed concern. He observed in the context of his missions of observation that the implementation of a rights based approach remained largely absent. And he observed there was a lack of an available independent oversight mechanism that could be applied in order to ensure full compliance with international human rights law by all programmes, institutions, and member States in the field of migration. In practice, TCNs are often deprived of their basic rights either they are migrants in general (A) or asylum seekers in particular (B). 270 Is migration an offence? Are all migrants criminals? Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-Gainche A – Rebuffing migrants’ rights B – Rejecting asylum seekers’ tights Conclusion “Is migration an offence?” Yes unfortunately it is. But that shouldn’t be the case. “Are all migrants criminals?” Of course, not! But answering these questions leads us to ask some other ones. Registering all the migrants dead in the Mediterranean Sea, is it really possible to not talk about crime? Are the migrants’ smugglers the only accountable for such deaths? Are not the EU States responsible for violating the rights of these people, for denying the humanity of these men, women, and children? . 271 Non-Punishment of Victims of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations Prof. Dr. Davor Derenčinović 1. Introduction The exploitation of THB victims includes, at a minimum, the exploitation of the prostitution of others or other forms of sexual exploitation, forced labor or services, slavery or practices similar to slavery, servitude or the removal of organs.1 Apart from being exploited or at least trafficked for that purpose, victims of THB are constantly under serious risk of criminal (or Part of this article was presented at 1st Turkey-Croatia Jurist Day held in Istanbul, April 2013. Head of Chair for Criminal Law, Faculty of Law, University of Zagreb 1 See Article 3(a), Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, A/RES/55/25, 8 January 2001; Article 4a, Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, 2005, CETS no. 197. 272 Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations Prof. Dr. Davor Derenčinović administrative) proceedings against them for certain violations that are logical and inevitable consequences of their victimization. For instance, a person who has been trafficked for prostitution faces a risk to be prosecuted and punished for prostitution if this is criminalized in a given country. The same goes for persons subjected to a forced labor who can be held responsible for violating labor legislation. Likewise, in cases of transnational trafficking victims very often enter the country with forged travel documents whose possession is also a criminal (administrative) offence in most if not all the countries. Even in cases when they entered the country legally, they can still be held liable for overstaying or immigration related offences.2 Having this in mind, one of the major challenges for sound anti-THB strategies and policies3 is to recognize that those who were trafficked (or intended to be trafficked) for any type of exploitation should be treated as a victims, not criminals. Condicio sine qua non for that recognition is enactment and effective implementation of non-punishment provision. For State Parties to the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings (hereinafter: Convention), legal ground for introducing non-punishment provision in domestic legal systems is Article 26. As an exclusionary norm aimed at the prevention of THB victims secondary victimization, it lays down an obligation of a Party to, “in accordance with the basic principles of its legal system, provide for the possibility of not imposing penalties on victims „Trafficked persons may never be recognized as such or, even where they are identified, may still be treated as criminals rather than as victims, whether in States of destination, transit or origin. In States of destination, they may be prosecuted and detained because of their irregular migration or labour status. Alternatively, immigration authorities may simply deport them to the State of origin if their immigration status is irregular. Trafficked persons returning to their State of origin may also be subjected to prosecution for using false documents, having left the State illegally or for having worked in the sex industry. Criminalization limits the trafficking victims’ access to justice and protection and decreases the likelihood that they will report their victimization to the authorities. Given the victims’ existing fears for their personal safety and of reprisals by the traffickers, the added fear of prosecution and punishment can only further prevent victims from seeking protection, assistance and justice.“, „Nonpunishment and non-prosecution of victims of trafficking in persons: administrative and judicial approaches to offences committed in the process of such trafficking“, UN Working Group on Trafficking on Persons, CTOC/COP/WG.4/2010/4, 9 December 2009, p. 2-3; „Victims of trafficking in human beings should, in accordance with the basic principles of the legal systems of the relevant Member States, be protected from prosecution or punishment for criminal activities such as the use of false documents, or offences under legislation on prostitution or immigration, that they have been compelled to commit as a direct consequence of being subject to trafficking. The aim of such protection is to safeguard the human rights of victims, to avoid further victimisation and to encourage them to act as witnesses in criminal proceedings against the perpetrators. This safeguard should not exclude prosecution or punishment for offences that a person has voluntarily committed or participated in.” Directive 2011/36/EU of the European Parliament and of the Council on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework Decision 2002/629/JHA, Official Journal of the European Union, 5 April 2011, L 101/3. 3 Gallagher argues that „considerable and growing evidence that the policy preference for victims of trafficking not to be subject to criminalization is evolving into a widely accepted normative standard evidence that the policy preference for victims of trafficking not to be subject to criminalization is evolving into a widely accepted normative standard“. GALLAGHER, Anne T., The International Law on Human Trafficking, Cambridge University Press, 2010, p. 285. 2 273 Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations Prof. Dr. Davor Derenčinović for their involvement in unlawful activities, to the extent that they have been compelled to do so.”4 Each Party can comply with the obligation established in Article 26, by providing for a substantive criminal or procedural criminal law provision, or any other measure.5 In legal theory, imposing penalty on innocent agent 6 (victim) instead of focusing law enforcement infrastructure on mastermind (trafficker), cannot be justified neither from moral blameworthiness nor from sentencing goals perspective. As a cog easily replaceable in the mechanism, trafficked person is often not more than an instrument (mean) under the perpetrator’s control.7 In addition to the theoretical considerations, non-punishment provision has also an extensive practical potential as a conjunction of three relevant pillars or foundations of the Convention – prevention, protection and prosecution. Needless to say, noncriminalization of victim for status related offences creates environment indispensable for appropriate identification as well as to meaningful protection and assistance. It is well known fact that likelihood of getting trafficked persons to collaborate with law enforcement authorities significantly increases if they are treated as a victims, not suspects.8 Valuable source for interpretation of the content and scope of non-punishment provision is Explanatory report to the Convention (hereinafter: ER) which clarifies that Article 26 “constitutes an obligation to Parties to adopt and/or implement legislative measures providing for the possibility of not imposing penalties on victims, on the grounds indicated in the same 4 See Article 26, Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, 2005, CETS no. 197. 5 Explanatory report to the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, 2005, CETS no. 197., par. 274. 6 Innocent agent doctrine presupposes that person who carries out actus reus of the offence is not liable (for reason of insanity, or being under age of criminal responsibility etc.). For more on this doctrine see in WILLIAMS, Glanville, Innocent Agency and Causation, Criminal Law Forum, Vol. 3, No. 2 (1992), p. 289-298, 7 This form of responsibility is known as indirect perpetration or perpetration by means (mittelbare Täterschaft in German criminal law). 8 “Prosecution, the imposition of penalties and/or detention deny trafficked persons the rights to which they are entitled, such as access to justice and redress or the right to protection against secondary victimization and further trauma. Non-prosecution and non-application of penalties as well as a prohibition on the detention of trafficked persons are equally in the interest of the prosecution, as victims will refrain from seeking help from the authorities, when they risk or fear being arrested and detained.“, A Joint UN Commentary on the EU Directive – A Human Rights-Based Approach, 2011, p. 35. McGaha and Evans correctly pointed out that „…fostering fear of authority in victims is a common contributor to poor detection of human trafficking victims“, McGAHA, Johnny E. EVANS, Amanda, Where Are The Victims? The Credibility Gap in Human Trafficking Research, Intercultural Hum. Rts. L. Rev. 239 (2009), p. 244; 274 Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations Prof. Dr. Davor Derenčinović article.”9 From referring to “illicit means” referred to in Article 410, it follows that “compulsion” goes beyond the practice of “compelling the individual to do some act against his or her will by the use of psychological pressure, physical force, or threats.“11 In other words, compulsion requirement is met if any illicit mean has been used (the threat or use of force or other forms of coercion, of abduction, of fraud, of deception, of the abuse of power or of a position of vulnerability or of the giving or receiving of payments or benefits to achieve the consent of a person having control over another person). Furthermore, ER clearly indicates that nonpunishment provision does not require that state party unconditionally refrain from imposing penalty on the victim but just to provide “possibility of not punishing victims when the abovementioned legal requirements are met”.12 Each Party can comply with the obligation established in Article 26, by providing for substantive criminal (non-liability of victim) or procedural criminal law provision (non-initiating or discontinuing/terminating of criminal proceedings), or any other measure (for instance instruction to the prosecutors), allowing for the possibility, in accordance with the basic principles of every national legal system. 13 Despite of interpretative guidelines given by ER, there are still some issues/uncertainties concerning the content and the scope of non-punishment provision: in addition to the possibility not to impose penalty on the victim, does it encompass non-prosecution and non-detention requirement (both could interfere with pending identification of a victim), does it cover all offences committed by victim irrespective of their gravity or only status related offences, how to apply non-punishment provision while respecting some other fundamental principles of national legal system (for instance legality, necessity and/or proportionality principles), what is the relationship between non-punishment provision and justifications/defenses in criminal proceedings (for instance duress) etc. Having in mind all of these issues, it is not surprising that there is no uniform approach on how to implement non-punishment provision. As indicated in UN Working Group on Trafficking in Persons document titled „Non-punishment and nonprosecution of victims of trafficking in persons: administrative and judicial approaches to offences committed in the process of such trafficking“, two legislative models designed to meet the conditions set up in international law have been identified – duress model and causation 9 Supra 5, par. 272. Ibid., par. 273. 11 See http://legal-dictionary.thefreedictionary.com/coercion, 10 June 2012. 12 Supra 5, par. 274. 13 Ibid. 10 275 Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations Prof. Dr. Davor Derenčinović model. States address this issue either through “duress”- based provision, whereby a trafficked person is compelled to commit the offence, or through “causation”- based provision, whereby the offence committed by the trafficked person is directly connected or related to the trafficking.14 Non-punishment provision set out in Article 26 of the Convention has been taken as an example for duress model.15 Causation model has been adopted in Argentinean Law on Prevention and Criminalization of Trafficking in Persons and Assistance to Victims of Trafficking16, United Nations Interim Administrative Mission in Kosovo Regulation 2001/14 on the Prohibition of Trafficking in Persons in Kosovo17, Philippines Anti-Trafficking in Persons Act18 and United States Victims of Trafficking and Violence Protection Act19. Due to the various approaches20 on the implementation of non-punishment clause, the purpose of this discussion paper is to examine these issues from the perspective of current international legal framework and national legal systems of State Parties to the Convention that have been evaluated by GRETA. 2. International legal framework There have been numerous international legal documents, both binding and non-binding, that address the issue of non-punishment.21 Anti-trafficking Protocol to the global UN treaty on „Non-punishment and non-prosecution of victims of trafficking in persons: administrative and judicial approaches to offences committed in the process of such trafficking“, UN Working Group on Trafficking on Persons, CTOC/COP/WG.4/2010/4, 9 December 2009, p. 2. 15 Ibid., p. 5. 16 “Victims of trafficking in persons are not punishable for the commission of any crime that is the direct result of having been trafficked.”, Ibid. 17 „A person is not criminally responsible for prostitution or illegal entry, presence or work in Kosovo if that person provides evidence that supports a reasonable belief that he or she was the victim of trafficking.“ Ibid. 18 “Trafficked persons shall be recognized as victims of the act or acts of trafficking and as such shall not be penalized for crimes directly related to the acts of trafficking […] or in obedience to the order made by the trafficker in relation thereto. In this regard, the consent of a trafficked person to the intended exploitation set forth in this Act shall be irrelevant.” Ibid. 19 “Penalties for the crime of unlawful conduct with respect to documents in furtherance of trafficking, peonage, slavery, involuntary servitude, or forced labour do “not apply to the conduct of a person who is or has been a victim of a severe form of trafficking in persons, […] if that conduct is caused by, or incident to, that trafficking.” Ibid. 20 See infra at 3. 21 For comprehensive overview see supra 3. p. 283-297. 14 276 Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations Prof. Dr. Davor Derenčinović transnational organized crime does not contain explicit non-punishment provision.22 Nevertheless, it was subject of negotiations concerning Article 4 paragraph 3 of the Protocol.23 In this regard, United Nations Commissioner for Human Rights in the Informal note to the Ad Hoc Committee on the Elaboration of a Convention against Transnational Organized Crime has stressed that due to the fact that „trafficked persons are often subject to detention and prosecution for offences related to their status (including violation of immigration laws, prostitution, etc.)…States parties should be directed to refrain from detaining or prosecuting trafficked persons for such status-related offences”.24 Some commentators have suggested that the absence of explicit non-punishment provision in the Anti-trafficking Protocol “may well be understood in a way that the Protocol intends the same considering its provisions on protection“.25 This argument that non-punishment principle stems from obligation to protect trafficking victims has been supported by the acknowledgement of the Conference of Parties to the Organized Crime Convention which has recommended that “with regard to ensuring the non-punishment and non-prosecution of trafficked persons, States parties [to the Trafficking Protocol] should … consider, in line with their domestic legislation, not punishing or prosecuting trafficked persons for unlawful acts committed by them as a direct consequence of their situation as trafficked persons or where they were compelled to commit such unlawful acts”26 The first international legal document with specific reference to non-punishment is 2001 United Nations General Assembly Resolution on Traffic in Women and Girls which invites states „to criminalize trafficking in women and children, in particular girls, in all its forms, to condemn and penalize all those offenders involved, including intermediaries, whether their offence was committed in their own or in a foreign country, while ensuring that the victims of those practices 22 For international protection and non-punishment of illegal migrants and refugees see Article 5, Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, A/RES/55/25, 8 January 2001 and Article 31, Convention relating to the Status of Refugees, Adopted on 28 July 1951 by the United Nations Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons convened under General Assembly resolution 429 (V) of 14 December 1950. 23 See Travaux Préparatoires of the Negotiations for the Elaboration of the United Nations Convention against Transnational Organized Crime and the Protocols Theret, United Nations Office on Drugs and Crime, 2006, p. 368. 24 Informal note to the Ad Hoc Committee on the Elaboration of a Convention against Transnational Organized Crime, United Nations Commissioner for Human Rights, A/AC.254/16, par. 17. 25 TOUZENIS, K., Trafficking in Human Beings - Human rights and transnational criminal law, developments in law and practices, UNESCO migration studies (3), 2010, p. 119. 26 Activities of the Working Group on Trafficking in Persons, Conference of the Parties to the United Nations Convention on Transnational Organized Crime, 10 August 2010, CTOC/COP/2010/6, p. 4. 277 Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations Prof. Dr. Davor Derenčinović are not penalized, and to penalize persons in authority found guilty of sexually assaulting victims of trafficking in their custody.“27 UNHCHR Recommended Principles and Guidelines on Human Rights and Human Trafficking provide that “trafficked persons shall not be detained, charged or prosecuted for the illegality of their entry into or residence in countries of transit and destination, or for their involvement in unlawful activities to the extent that such involvement is a direct consequence of their situation as trafficked persons.28 Further, the Guideline No. 8 concerning special measures for the protection and support of child victims of trafficking states: “Ensuring that children who are victims of trafficking are not subjected to criminal procedures or sanctions for offences related to their situation as trafficked persons.”29 In 2005, Organization for Security and Cooperation in Europe Action Plan to Combat Trafficking in Persons recommended action at the level through its Recommendation 1.8; “Ensuring that victims of trafficking are not subjected to criminal proceedings solely as a direct result of them having been trafficked.”30 According to the UNODC Model Law against Trafficking in Persons “A victim of trafficking in persons shall not be held criminally or administratively liable [punished] [inappropriately incarcerated, fined or otherwise penalized] for offences [unlawful acts] committed by them, to the extent that such involvement is a direct consequence of their situation as trafficked persons.”31 This generic law aimed to guide member States in preparing their respective national laws32 further states that non-punishment provision excludes criminal or administrative liability of a victim for immigration offences established under national law.33 However, non-punishment shall be without prejudice to general defences available at law to the victim and shall not apply where the crime is of a particularly serious nature as defined under national law.34 EU Council Framework Decision on Combating Trafficking in Human Beings, as primarily criminal law instrument, was silent on non-punishment provision.35 Recognition of this 27 General Assembly Resolution on Traffic in Women and Girls, A/RES/55/67, 31. January 2001. Recommended Principles and Guidelines on Human Rights and Human Trafficking, Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights to the Economic and Social Council, E/2002/68/Add.1, 20. May 2002., p. 3. 29 Ibid., See also supra n. 25, p. 120. 30 OSCE Action Plan to Combat Trafficking in Persons, Decision 557, Revision 1, 7 July 2005. 31 Model Law against Trafficking in Persons, United Nations Office for Drugs and Crime, available at http://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2009/July/model-law-on-trafficking-in-persons-.html, 10 June 2012. 32 Ibid. 33 Ibid. 34 Ibid. 35 Council Framework Decision on Combating Trafficking in Human Beings, 2002/629/JHA, 19 July 2002. 28 278 Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations Prof. Dr. Davor Derenčinović important principle can be found in EU Recommendations on Identification and Referral to Services of Victims of Trafficking in Human Beings that invite states to “take appropriate measures providing that victims including children are not punished for offences they have been involved as a direct consequence of their situation as trafficked persons, such as violations of immigration law or working without a work permit, or the use of false documents.”36 According to the Recommendations, exceptions from non-punishment should be possible in case of extreme severity of the offence.37 Holistic and human rights approach taken in drafting Directive 2011/36/EU of the European Parliament and of the Council on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework Decision 2002/629/JHA38 has resulted in integration of the non-punishment provision in EU acquis. Directive in Article 8 leaves up to the states whether not to prosecute or to impose penalties on victims of trafficking in human beings for their involvement in criminal activities which they have been compelled to commit as a direct consequence of being subjected to any of the acts referred to in Article 2 (illicit means).39 Measures for implementation of non-punishment provision shall be taken in accordance with the basic principles of domestic legal system and applied for criminal activities such as “the use of false documents, or offences under legislation on prostitution or immigration“. However, this safeguard „should not exclude prosecution or punishment for offences that a person has voluntarily committed or participated in”.40 3. Domestic legal framework of countries evaluated by GRETA Recent findings on non-punishment provision in ten countries monitored in the first round of GRETA’s evaluation41 have indicated that differences between two approaches/models 36 Presented on the first EU Anti-Trafficking Day in 2007, these recommendations were developed to better identify and refer victims of human trafficking to the relevant actors, in particular civil society organizations and other service providers. See at http://ec.europa.eu/anti-trafficking/, 10 June 2012. 37 Ibid. 38 Directive 2011/36/EU of the European Parliament and of the Council on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework Decision, 2002/629/JHA, 5 April 2011. 39 Ibid. 40 Ibid. 41 This overview covers only those State Parties in respect of whom final reports have been adopted and published so far – Cyprus, Austria, Slovak Republic, Croatia, Albania, Bulgaria, Denmark, Georgia, Moldova and Romania. 279 Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations Prof. Dr. Davor Derenčinović suggested by the UN Working Group on Trafficking in Persons42 are not always clear-cut. Indeed, while elements of duress model may prevail in a given country, it does not exclude at least some elements pertaining to the causation model and vice versa. Therefore, instead of drawing sharp edge dividing line between two models, the first ten countries are categorized by whether their relevant provision(s) mostly rely on substantive (prevailing) elements of duress or causation model. Countries that adopt substantive (prevailing) elements of duress model are Austria, Croatia, Denmark, Albania, Slovakia and Bulgaria. According to 10(1) of the Austrian Criminal Code on the exculpating state of necessity, „a person who commits a punishable offence in order to avert an imminent and considerable disadvantage from him/herself or from another person is exonerated if the damage from the offence is not disproportionally graver than the disadvantage to be averted, and if in the situation of the offender no other conduct was to be expected from and individual attached to the values protected by law“. If the requirements of Article 10(1) are not met, the provisions on the withdrawal from prosecution (diversion) could be applied.43 Exculpating state of necessity as a general substantive criminal law provision has also been used by Croatian authorities as a vehicle to implement non-punishment clause. According the Article 31 of the Croatian Criminal Code “there shall be no criminal offense when the perpetrator acts under the influence of irresistible coercion. If the perpetrator commits a criminal offense under resistible coercion or threat, the provisions of Article 30 of this Code shall apply, treating such coercion or threat as a danger”.44 According to the Albanian authorities, victims of trafficking in that country are not prosecuted for the criminal offences they were forced to commit in connection with trafficking. In such cases, the prosecutor puts forward arguments to the effect that the victim should not be held criminally liable for offences committed in connection with trafficking, owing to their vulnerable position and the absence of the subjective aspect of commitment of a criminal offence (mens rea), i.e. the mental or moral element accompanying the material element (actus reus), to constitute an offence. Furthermore, in Albanian criminal law, acts committed under violent duress or the threat of violence, in a case of force majeure or out of extreme necessity, are not punishable, and this could apply in 42 See supra at 2. Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Austria, GRETA(2011)10, 15 September 2011, par. 157. 44 Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Croatia, GRETA(2011)20, 30 November 2011, par. 126. 43 280 Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations Prof. Dr. Davor Derenčinović certain cases to acts committed by victims of trafficking under coercion.45 The Bulgarian Criminal Code does not include a specific provision which introduces Article 26 of the Convention. However, in the Bulgarian report, reference has been made to the Draft Criminal Code which excludes prosecution of victims of trafficking under Article 279(5) of the CC (illegal crossing of the national border) when the offence is committed under coercion during the execution of the crime of THB. Further, it is proposed to amend the Law on Bulgarian Identity Documents with a view to dropping the fine imposed on victims of THB whose identity documents have been destroyed and issuing them with new Bulgarian identity documents freeof-charge.46 In Denmark, article 82(6) of the Criminal Code includes as mitigating circumstances that the offence was committed under the influence of coercion, deceit or exploitation of the offender’s young age or considerable financial or personal difficulties, irresponsibility or state of dependency. The Danish authorities have also reported that, depending on the circumstances, a crime committed under the influence of coercion may not be punishable. Article 83 of the CC establishes that the penalty may be reduced to less than the usual minimum when information about the offence, the perpetrator or other circumstances conclusively warrant a reduction. The Danish authorities have indicated that the penalty may be rescinded in other mitigating circumstances and that there is case law concerning the overturn of court decisions to expel a person convicted for using a false passport after the person was identified as a victim of trafficking.47 Similar to this approach is the one found in the legislation of the Slovak Republic which does not provide for the possibility of not imposing penalties on victims of THB compelled to be involved in unlawful activities. The only manner to alleviate the penalties is to invoke the mitigating circumstances applied to any offence in the framework of the criminal procedure (for instance if the crime has been committed under pressure of dependence or subordination or under the influence of threat or coercion, Article 36 of the Criminal Code).48 According to the Slovak authorities, the court will consider all mitigating circumstances pursuant to Article 36 of the CC when determining a penalty for a victim of THB. The court may also use alternative legal possibilities to reduce the penalty in 45 Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Albania, GRETA(2011)22, 2 December 2011, par. 164. 46 Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Bulgaria, GRETA(2011)19, 14 December 2011, par. 207. 47 Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Denmark, GRETA(2011)21, 20 December 2011, par. 197. 48 Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by the Slovak Republic, GRETA(2011)9, 19 September 2011, par. 136. 281 Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations Prof. Dr. Davor Derenčinović accordance with Article 39 of the CC (exceptional reduction of a penalty) or to waive the punishment in accordance with Article 40 of the CC (waiver of punishment).49 Substantive (prevailing) elements of causation model have been found in Cypriot Law 87 which in article 42 provides that victims will not be criminally prosecuted for committing offences directly related to their status as victims of HTB, provided that violence, coercion or abuse of power has been used (a requirement not applicable in the case of children). As regards in particular victims of THB who are third-country nationals, they will not be prosecuted for any offences perpetrated and directly related to their status as victims, especially in the event that the offences were committed as a result of their illegal entry, stay, employment, etc. In addition, Law 87 establishes that if victims of THB are prosecuted for offences committed while being subject to trafficking (a situation which may arise if the victim of THB is not identified as such before the prosecution or if he/she pleads the status of THB victim at a late stage of the trial), it will constitute a defense that the offences were committed under threat or use of violence or other forms or coercion, abduction, deceit, fraud, abuse of power or exploitation of their vulnerable position.50 In Romania, both prostitution and begging are considered as criminal offences. However, Article 20 of the Anti-Trafficking Law (which was amended in 2010) stipulates that a trafficked victim, who, as a result of his/her exploitation, has committed the offence of prostitution, begging, crossing the border illegally or giving organs, tissues or cells of human origin shall not be punished. According to the Romanian authorities, this provision is being applied, but GRETA has not been provided with any examples of its application in practice. In cases of other offences (for instance destroying travel and/or identity document by a victim compelled to do so), more general Criminal Code provisions on irresistible physical constraint or moral constraint resulting from a threat or a serious danger would apply (Article 10 and 46 of the Criminal Code).51 In Moldovan legislation, Article 165(4) of the CC stipulates that “a victim of trafficking in human beings shall be exempted from criminal liability for any crimes committed by him/her in relation to this procedural status.” According to information provided by the Moldovan authorities, there were no recorded 49 Ibid., par. 137. Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Cyprus, GRETA(2011)8, 12 September 2011, par. 179. 51 Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Romania, GRETA(2012)2, 31 May 2012, par. 188,189. 50 282 Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations Prof. Dr. Davor Derenčinović cases of victims of trafficking committing a crime in relation to their status in 2008-2010.52 Pursuant to Article 15 of the Georgian Anti-Trafficking Law, victims of trafficking are exempted from criminal liability for the acts envisaged in Articles 344 and 362 of the CC and Article 172(3) and 185 of the Code of Administrative Violations. Further, the CCP establishes that criminal prosecution will not be conducted or, if already initiated, shall be terminated regarding the offences envisaged in Article 322(1) of the CC (entering the occupied territories of Georgia), Article 344 of the CC (illegal crossing of the State border) and Article 362 of the CC (production, purchase or use of a forged document, seal or form) when committed by victims of trafficking.53 Victims of trafficking are also exempted from administrative responsibility in case of prostitution, if they were compelled to do so (Article 172(3) of the Code of Administrative Violations). Further, victims of trafficking are exempted from administrative responsibility for the violation of the rules of registration of Georgian citizens and foreign nationals residing in Georgia, if they were compelled to do so (Article 185 of the Code of Administrative Violations).54 The Anti-Trafficking Law establishes that victims of trafficking will not be held liable for their participation in the above-mentioned unlawful acts if they were compelled to do so given their condition of victims of trafficking and regarding legal violations committed before they were granted the status of victim or statutory victim of THB. In addition, victims of trafficking are exempted from criminal liability if they refuse to testify as a witness or victim during the reflection period of 30 days (Article 371 of the CC). A similar exemption from criminal liability was introduced at the end of 2006 in respect of persons in charge of a shelter for victims for trafficking who conceal information related to the commission of the crime of THB (Art. 375 of the CC).55 4. Conclusion(s) - Compliance with obligation established in Article 26 is met if State Party provides substantive criminal (non-liability of victims) or procedural criminal law (non-initiating or 52 Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Moldova, GRETA(2011)25, 22 February 2012, par. 149. 53 Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Georgia, GRETA(2011)24, 7 February 2012, par. 206. 54 Ibid. 55 Ibid., par. 208. 283 Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations Prof. Dr. Davor Derenčinović discontinuing/terminating of criminal proceedings against victim) or any other measure (instructions to prosecutors not to prosecute victims of THB); - Although non-punishment principle can be achieved through any legislative (substantive or procedural) or other measure, there are advantages of having explicit provision on nonpunishment. Therefore, State Parties should be encouraged to introduce explicit nonpunishment clause in their legislation; - Non-punishment provision should be applied in non-discriminatory manner to all categories of victims, including children, regardless of their ability or willingness to cooperate with the authorities56, including children; - Non-punishment provision concerns unlawful activities such as, but not limited to, acts concerning travel and identity documents including fraudulent ones57, illegal entry into the country or overstaying, prostitution, begging and work without a valid work permit. - With regard to status related offences, non-punishment entails non-detention and nonprosecution of victims compelled to engage into these unlawful activities. State Parties must ensure that while the identification procedure is ongoing, potential victims of trafficking are not detained, prosecuted and/or punished for status related offences.58 However, this exemption should not be limited to recovery and reflection period59; A Joint UN Commentary on the EU Directive – A Human Rights-Based Approach, 2011, p 40. “While it is true that the offences generally concerned by the non-punishment principle are those likely to be directly connected to the exploitation (e.g. prostitution, begging), GRETA underlines that the non-punishment provision could also concern other offences than the ones foreseen in Article 20(1), such as destroying an identity document when they have been committed by victims of trafficking to the extent that they have been compelled to.“ See supra 51, par. 189. 56 57 58 See supra 47, par. 202. „It would be a matter of concern to GRETA if this exemption were to apply only during the 30-day reflection period“, See supra 53, par. 208. 59 284 Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations Prof. Dr. Davor Derenčinović - Element of “compulsion” envisaged in Article 26 goes beyond the practice of “compelling the individual to do some act against his or her will by the use of psychological pressure, physical force, or threats“60 and refers to any illicit mean of trafficking. - Contracting parties have discretion to decide whether this provision applies where a victim of THB has committed a crime of a serious nature61 violating fundamental values protected by criminal law and inflicting harm to others. - The non-punishment provision shall be applied in accordance with the basic principles of the national legal system (for instance proportionality principle) and without prejudice to general defenses in criminal proceedings such as duress. For crimes of serious nature violating fundamental values protected by criminal law and inflicting harm to others general defenses are subject to strict proportionality requirements;62 - Non-punishment requirement goes beyond mere undertaking of legislative measures and also concerns practical application of non-punishment provision as well as its periodical assessment by the authorities.63 60 See supra 11. Such serious criminal offences may be, for instance, robbery or burglary but also crimes under international humanitarian or human rights law which could imply criminal responsibility of trafficked persons (for this issue see International Criminal Court recent conviction of head of the Union of Congolese Patriots (UPC) Thomas Lubanga and Special Court for Sierra Leone judgment against former Liberian head of state Charles Taylor for conscripting child soldiers, sexual slavery and other forms of exploitation during armed conflict). Discussion whether trafficking in human beings could amount to crime against humanity see POCAR, Fausto, Human Trafficking: A Crime Against Humanity, in SAVONA, Ernesto U., and STEFANIZZI, Sonia, Springer, 2007. See also 7(2)(c) of the Rome Statute of the International Criminal Court: “Enslavement means the exercise of any or all of the powers attaching to the right of ownership over a person and includes the exercise of such power in the course of trafficking in persons, in particular women and children” Rome Statute of the International Criminal Court, U.N. Doc. A/CONF.183/9. 62 On defense of duress and proportionality principle with reference to ICTY Erdemovic case see CHIESA, Luis E., Duress, demanding heroism and proportionality, Vanderbilt Journal of Transnational Law, vol. 41, n. 3. 63 See supra 43, par. 158 and supra 45, par. 165. 61 285 The Fight Against Human Trafficking İn The Republic Of Serbia Prof. Dr. Tatjana Bugarski Human trafficking is the well-known phenomenological form of the crime and despite complex measures taken at all levels of the community is an ongoing problem, which deserves special attention. Economic and social conditions cause the increase of migration of the population, which further increases the risk of human trafficking. Successful combat against contemporary forms of the criminality means the existence and implementation of the coherent and coordinated system of preventive measures and criminallegal coercion measures. However, while undertaking these measures, some important facts of modern forms of crime have to be taken into consideration, such as the tendency to change and constant adaptation to current social conditions, the use of scientific and technical achievements, the high degree of the social threat, etc. Therefore, there is the need of continuous University of Novi Sad Faculty of Law. 286 The fight against human trafficking in the Republic of Serbia Prof. Dr. Tatjana Bugarski improvement of crime-fighting methods, as well as expertise and personnel capacity of all subjects involved in this battle. With regard to the protection of society against human trafficking, Serbia has taken a series of measures and actions at the national level. Starting from the specialization of organs, their connections and the creation of multidisciplinary teams working in the field of fight in human trafficking, amendments of the relevant positive legislation, raising public awareness, all the way to protection of victims of human trafficking. The Republic of Serbia ratified the UN Convention against Transnational Organized Crime and supplementary Protocol to prevent, suppress and punish trafficking in persons, especially women and children (2001), and make appropriate changes to the national legislation in order to comply with international standards and regulations set out by these acts. The criminal offense of trafficking in human beings has been entered into the Criminal Code in 2003. The new Criminal Code, which was adopted in 2005, provides a significantly changed criminalization of human trafficking in the chapter containing crimes against humanity and other goods protected by international law, while Criminal Code novels from 2009 introduced more severe punishment for this criminal offence. The Republic of Serbia has adopted the national strategy to combat against human trafficking as well as action plans. The fact that Serbia is among the first in the region who established effective mechanisms to combat trafficking in human beings is highlighted also in the Strategy for Combating Illegal Migration in the Republic of Serbia. The following bodies for the fight against human trafficking were formed at the state level: 1 Coordinator for combating human trafficking 2 The panel for combating human trafficking 287 The fight against human trafficking in the Republic of Serbia Prof. Dr. Tatjana Bugarski 3 The national team for combating human trafficking A very important role in the fight against human trafficking have also: 1.Judicial authorities and the police (special police teams fighting human trafficking were formed within the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Serbia, as well as specialized units within the Criminal Police and the Border Police) and 2. Agency for Coordination of the Protection of Trafficking Victims. The key role of the Agency is to protect human rights of the victims while their identification and throughout the process of providing assistance and protection. In its everyday work, the Agency cooperates with the police and judicial authorities, specialized NGOs as well as other professionals and organizations, which are active in the fight against human trafficking. 288 Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig Vom Eigenen spricht man in zivilrechtlichen Zusammenhängen, vor allem für Sachen, aber auch für Personen. Eigene Sachen gehören dem Eigentümer, im allgemeinen Sprachgebrauch reichen auch Besitzverhältnisse um das Eigene zu bezeichnen. Für Personen verwendet man den Begriff „Eigen“ vor allem im Familienrecht: mein Bruder, meine Tochter, meine Ehefrau. Obwohl dies zweifelsfrei weniger ausschließliche Zuordnungsverhältnisse sind als bezüglich von Sachen. Vom Eigenen oder von den Eigenen wird auch im Staatsrecht gesprochen: die eigenen Staatsangehörigen, das sind alle Personen, die über ein besonderes Zuordnungsverhältnis zum Staat verfügen, die sich also nicht nur auf dem Territorium des Staates befinden, bewegen, dort leben, sondern dem Staat zugehören, ein Teil von ihm jedenfalls insoweit sind, als sie dem jeweiligen Staatsvolk angehören. Das Staatsvolk wiederum konstituiert – gemeinsam mit dem Territorium des Staates und Freie Universität Berlin 290 Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig der dort organisierten Staatsgewalt – den Staat als solchen. Denn der Staat, so pflegen wir zu sagen, hat diese drei Elemente. Mit der Staatsangehörigkeit sind besondere Rechte, aber auch Pflichten verbunden. Die einzelnen Staaten gestalten diese Zugehörigkeitsverhältnisse unterschiedlich aus, wobei ihnen das internationale Recht einige Spielräume lässt. Dennoch lassen sich allgemeine Aussagen treffen, die regelmäßig mit der Staatsangehörigkeit verbunden sind. Das betrifft sowohl die Entstehung dieses Rechtsverhältnisses durch Abstammung von solchen Personen, die ihrerseits die Staatsangehörigkeit innehaben, oder auch die Geburt auf dem Staatsgebiet. Es betrifft Regeln über eine Verleihung der Staatsangehörigkeit zu einem späteren Zeitpunkt des Lebens und solche über deren Verlust, etwa durch die Annahme einer anderen Staatsangehörigkeit. Es betrifft vor allem auch die Inhalte. Es gibt besondere Pflichten, etwa zum Wehrdienst. Es gibt klassische Rechte, wie das Wahlrecht, den Zugang zum öffentlichen Dienst oder auch die Inanspruchnahme von Hilfeleistungen seitens des Staates. Damit ist das Sozialrecht angesprochen, aber auch der Anspruch darauf, Unterstützung durch den eigenen Staat gegenüber anderen Staaten zu finden, der sog. diplomatische Schutz. Typischerweise unterscheiden die Staaten und die von ihnen gesetzten Rechtsordnungen auch bei der Gewährleistung von Grund- und Menschenrechten nach der Staatsangehörigkeit. Einige beschränken z.B. auch den Eigentumserwerb mit Differenzierungen nach der jeweiligen Staatsangehörigkeit. Die Staaten legen also rechtlich fest, wer die eigenen Angehörigen sind und welchen Status sie haben. Sie betrachten die eigenen Staatsangehörigen als Normalität. Alle anderen, Menschen mit anderer Staatsangehörigkeit oder auch gänzlich ohne eine Staatsangehörigkeit, die Staatenlosen, sind nicht die eigenen, sondern Andere. Man bezeichnet sie herkömmlicherweise – sowohl im allgemeinen Sprachgebrauch wie aber auch vielfach im Recht – als die Fremden. Fremdheit indiziert Andersartigkeit und löst diverse Assoziationen aus: Unvertrautheit, Irregularität und Distanz gehören dazu. Die Fremden sind, von den Unterschieden in den Rechtsverhältnissen abgesehen, diejenigen, die sich sichtbar oder jedenfalls bei näherem Hinsehen deutlich von der Mehrheit unterscheiden, oft durch ihr Aussehen, ihre Sprache, ihre Gewohnheiten, ihrem Glauben. 291 Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig Was ich bisher auf Kategorien der Staatsangehörigkeit, also des innerstaatlichen Rechts projiziert habe, prägt auch die Regeln und den Sprachgebrauch des internationalen Rechts. Der Fremde, derjenige der nicht zur eigenen Bevölkerung im Sinne der Summe der Staatsangehörigen auf dem Staatsgebiet gehört, war zur Zeit der Ursprünge internationalen Rechts ein seltenes Phänomen. Das heutige internationale Recht entstand, als voneinander unabhängige Staaten miteinander in Kontakt traten und deshalb Anlass sahen, im gegenseitigen Interesse ihre Beziehungen zu verrechtlichen. Das erfolgte in verschiedenen Regionen der Welt zu unterschiedlichen Zeitpunkten, bereits in der Antike im Mittelmeerraum, unabhängig davon gleichzeitig auch in Ostasien. Die Staaten regelten damals die Abgrenzung ihrer Gebiete, schlossen Friedensverträge, Handelsverträge, solche über den Austausch von Gesandtschaften. Sie vereinbarten auch die Verhältnisse von Herrscherfamilien, einigten sich über Hochzeiten. Ansätze von alledem findet man – ein berühmtes Beispiel – in Verträgen zwischen Pharaonen und den Königen der Hethiter in Hattuscha. Einzelne Menschen kamen in den so begründeten Rechtsbeziehungen nicht vor, dafür interessierten sich die Herrscher nicht. Das wurde anders erst, als in nennenswertem Umfang fremde Staatsangehörige in anderen Staaten auftauchten. Angesichts der Transport- und Kommunikationsverhältnisse mussten diese oft langjährig bleiben oder wollten es. Die Motivation dafür beruhte regelmäßig auf Gewinnerwartungen. Das hatte oft mit Kolonialismus zu tun. Mächtige Staaten, insbesondere europäische Staaten, erreichten es, dass ihre Staatsangehörigen im Ausland unantastbar waren. Sie brachten ihr Recht mit und ihre Institutionen, de facto entstanden Enklaven. Das wurde regelmäßig durch Gewalt oder die Androhung mit Gewalt erzwungen, konnte aber auch zum Hintergrund haben, dass sowohl der Heimatstaat wie auch der aufnehmende Territorialstaat sich Nutzen von der Anwesenheit Fremder erwarteten. Manche Staaten, die stark genug dafür waren, verboten die Anwesenheit Fremder ganz, wie Japan über hunderte von Jahren bis ins neunzehnte Jahrhundert. Andere Staaten brachen durch fremden Ansturm zusammen und gerieten vollständig oder fast vollständig unter Fremdbestimmung, wie zeitweise in Südamerika und bis ins zwanzigste Jahrhundert in Afrika. In Konstellationen, die nicht entweder von 292 Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig Abwehrkraft oder andererseits Schwäche gekennzeichnet waren, bildete sich das sog. Fremdenrecht heraus. In Zusammenspiel mit den schon beschriebenen Regeln Staatsangehörigkeitsrechtsordnungen entwickelten sich der nationalen völkerrechtliche, also zwischenstaatliche Grundsätze darüber, wie man mit den Fremden umzugehen habe. Das wurde manchmal vertraglich fixiert, setzte sich aber unabhängig davon in einem Ausmaß durch, das sog. Völkergewohnheitsrecht entstand, also ungeschriebene Rechtsregeln, solche die aus der Staatenpraxis, der Interaktion der Staaten entstanden. Es sind dies Regeln, an die man sich hält, weil man möchte, dass sie auch einem selbst gegenüber eingehalten werden. Konsense also, die nirgends schriftlich fixiert sind. Der Teil des Völkergewohnheitsrechts, den man Fremdenrecht nannte, wurde vor allem seit dem neunzehnten Jahrhundert mehr oder weniger universell praktiziert. Dazu gehört ein Mindeststandard an persönlichem Status, der unabhängig davon ist, ob die jeweiligen Aufenthaltsstaaten ihre eigenen Staatsangehörigen besser oder schlechter behandeln. Es gab und gibt solche Regeln im Bereich der persönlichen Freiheit, Regeln über Festnahme und Inhaftierung, Regeln über den Eigentumsschutz, die Berufsausübung und den Zugang zu Gerichten. Wer als Territorialstaat diesen Mindeststandard nicht einhielt gegenüber den Fremden, beging einen Rechtsverstoß gegenüber deren Heimatstaat und riskierte Sanktionen. Dem Heimatstaat war es nach dem Völkerrecht völlig überlassen, ob er eine solche Rechtsverletzung geltend machte, sich also bemühte, für seinen eigenen Staatsangehörigen im Ausland einzutreten. Daran sieht man: der einzelne Fremde war insoweit kein Rechtssubjekt. Für das Völkerrecht ist im Ausgangspunkt der Einzelne, ob eigener oder fremder, überhaupt nicht mit eigenen Rechten ausgestattet. Er ist mediatisiert, so nennt man es, er ist Objekt der Rechtsordnung, nicht deren Subjekt. Er ist jemand, dessen Behandlung allenfalls Rechtsverletzungen des Heimatstaates auslösen kann. Der fremde Staat ist ihm gegenüber zu nichts verpflichtet, nur dem Heimatstaat gegenüber. Sowohl das Staatsrecht wie das Völkerrecht unterscheiden also herkömmlicherweise sehr deutlich zwischen den Eigenen und den Fremden. Diese Unterscheidungen sind bis heute präsent und prägend. Sie sind aber nicht mehr zeitgemäß. Sie sollten heute nicht mehr unser rechtliches Denken bestimmen. Vielmehr ist es soweit, dass wir nicht 293 Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig mehr vom Recht der Staatsvölker sprechen sollten, sondern vom Recht der Bevölkerungen. Das gilt sowohl innerstaatlich gilt wie auch für das internationale Recht. Ich behaupte nicht, dass die Kategorie der Staatangehörigkeit aufgegeben werden sollte. Wir brauchen solche Zuordnungen, wie die Anmeldung in einer Stadt. Die Staaten sind trotz aller Veränderungen technologischer und ökonomischer Art auch in Zeiten von Globalisierung und Vernetzungen ein wesentlicher Bezugspunkt der Ordnung. Der Weltstaat wäre ein Schreckensbild, weil ohne Staaten die kulturelle Vielfalt nicht aufrecht zu erhalten wäre. Aber zugleich gilt: die Gegenüberstellung von Eigenem und Fremden taugt nicht mehr, um die Rechtstellung einzelner Menschen in der Vielfalt der staatlichen Ordnungen und im Blick auf deren Miteinander und Gegeneinander adäquat zu erfassen. Das Völkerrecht ist immer noch geprägt von den Eigenheiten seiner Entstehung. Es ist ein Koordinationsrecht zwischen Staaten, kein Subordinationsrecht. Es ähnelt strukturell dem Zivilrecht mehr als dem öffentlichen Recht. Die Staaten setzen dieses Recht selbst, es bedarf dafür des Konsenses unter ihnen, wie er sich in Verträgen ausdrückt oder im Gewohnheitsrecht. Es ist selbst gemachtes Recht, kein auferlegtes Recht. Auch für den Vollzug dieses Rechts haben im Wesentlichen die Staaten selbst zu sorgen. Es gibt zwar internationale Gerichtsbarkeiten, sie sind aber zuständig nur gegenüber demjenigen, der sich ihnen auch unterwirft. Das gilt ebenso und besonders für die Vollstreckung von Sanktionen. Es gibt zwar Ansätze für den Ausbau der Rule of Law auch auf zwischenstaatlicher Ebene, vor allem im exekutiven Bereich und bei der Strafgerichtsbarkeit, auch bei den Normsetzung, die nicht mehr allein den Regierungsinteressen überlassen ist, sondern auf die auf Seiten der Öffentlichkeit und gesellschaftlicher Akteure ein gewisser Einfluss genommen werden kann. Indessen sind dies überwiegend marginale Korrekturen. Als entscheidende Veränderung zu vermerken ist aber der Siegeszug der Menschenrechtsidee auch auf internationaler Ebene. Das begann mit zarten Pflänzchen schon in der ersten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts, setzte sich in deren zweiter Hälfte dann machtvoll fort. Von bloßer Programmatik in der Satzung der Vereinten Nationen über die rechtlich zunächst unverbindliche Allgemeine Erklärung der Menschenrechte seitens der Generalversammlung der Vereinten 294 Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig Nationen, die heute in weiten Teilen völkergewohnheitsrechtlich gilt, bis zu vor allem den internationalen Pakten über die Menschenrechte von 1966, mehreren ergänzenden Dokumenten beispielsweise zur Rassendiskriminierung und zum Status von Frauen führt ein Entwicklungsweg hin zu auch regionalen Verdichtungen des Menschenrechtsschutzes. Institutionell wird dies begleitet durch Spruchkörper, und Überwachungsinstitutionen die teils Gerichte sind, teils auch nicht, jedenfalls insgesamt bewirkt haben, dass das bisher stets prägende Paradigma vom Einzelnen als bloßem Gegenstand völkerrechtlicher Beziehungen zwischen den Staaten nicht mehr angemessen ist. Der Einzelne, alle Einzelnen, jeder Mensch ist im Völkerrecht ein Rechtssubjekt geworden, teilweise mit eigenen Rechtspositionen, die zur Verteidigung des Menschenrechtsstatus gänzlich unabhängig vom jeweiligen Heimatstaat eingesetzt werden können, ja sogar gegen diesen selbst. Jeder weiß: vieles ist unvollkommen, sowohl im Bestand der Menschenrechte und erst Recht im Blick auf die Durchsetzungsinstanzen, aber der eingetretene Wandel rechtfertigt es bereits, den Menschenrechtsschutz nicht mehr als die Ausnahme von einer Regel zu begreifen. Vielmehr steht er im Zentrum des internationalen Rechts. Er kann vielfach auch innerstaatlich geltend gemacht werden, denn die völkerrechtlich verbürgten Menschenrechte sind Teile auch der innerstaatlichen Ordnung. Sie können vor innerstaatlichen Gerichten eingefordert werden. Die türkische Verfassung bestimmt das klar. Hier – also im innerstaatlichen Bereich - ist nach meiner Überzeugung sogar der Ort, auf welchem sich in erster Linie die Realisierung des internationalen Menschenrechtsschutzes erweisen muss. Zur Begründung dessen ein Blick auf innerstaatliches Recht am Beispiel Deutschlands. Auch das deutsche Verfassungsrecht ging bis weit in das zwanzigste Jahrhundert hinein wie selbstverständlich von der Unterscheidung zwischen den Eigenen und den Fremden oder Anderen hinsichtlich des Individualrechtsschutzes aus. Der Text der Verfassung unterscheidet Grundrechte, die nur deutschen Staatsangehörigen zustehen, von anderen Grundrechten. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Unterscheidung aber weitgehend eingeebnet und aufgehoben. Spricht der Text der Verfassung davon, dass beispielweise die Berufsfreiheit und die Versammlungsfreiheit nur Deutschen, also: allein Deutschen, zustehe, so hat das 295 Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig Bundesverfassungsgericht Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit hinsichtlich der Berufswahl und der Berufsausübung oder des Versammlungsrechts gleichwohl entsprechenden Rechtsschutz entwickelt. Dem Grundgesetz wird nämlich eine allgemeine Handlungsfreiheit entnommen, die in sachlicher und – hier entscheidend – in persönlicher Hinsicht eine Auffangsfunktion wahrnimmt. Individualrechtsschutz ist insofern im Ergebnis unabhängig von der Staatsangehörigkeit. Das Bundesverfassungsgericht hat überdies eine grundsätzliche Abkehr von der Vorstellung vollzogen, die Grundrechte erschöpften sich darin, Abwehrrechte gegenüber dem Staat zu verbürgen. Sie werden stattdessen verstanden auch als Schutznormen für die in den Grundrechten thematisierten Rechtsgüter, mit weitreichenden Konsequenzen sowohl für die Gesetzgebung wie auch die Rechtsanwendung durch jede Behörde und jedes die Behörden kontrollierende Gericht, bis hin letztlich zum Verfassungsgericht selbst. Die Grundrechte implizieren Verpflichtungen und Impulse für grundrechtsschützende Gesetze. Sie sind ein unmittelbar anwendbarer Maßstab für die Auslegung solcher Gesetze. Das gilt für Leben und Gesundheit, das gilt für das Procedere der gesamten Justiz, es gilt für die Würde des Menschen und mit ihr konkretisierend verbundene Rechtspositionen, wie etwa die Meinungsfreiheit und deren Implikationen für den politischen Prozess. Differenzierungen nach der Staatsangehörigkeit haben bei alledem keinerlei Platz. Die Grundrechte sind Schutznormen für jeden, der mit deutscher Staatsgewalt zu tun hat. Sie sind nicht Rechte des Staatsangehörigen sondern Rechte von jedem, der zur Bevölkerung gehört. Zur Bevölkerung gehört man Kraft Anwesenheit, nicht durch irgendeinen hierüber hinaus reichenden Status. Am deutlichsten erweist sich der Paradigmenwechsel vom Staatsvolk zur Bevölkerung im Recht der Europäischen Union. Diese Union begann bekanntlich als Wirtschaftsgemeinschaft. Sie gründet nach wie vor auf zwischenstaatlich begründeten und fortzuentwickelnden Rechtsverhältnissen, aber sie ist Rechtsgemeinschaft in einem weit über zwischenstaatliche Kooperation hinaus gewachsenen Sinne. Sie verfügt über eigene Rechtssetzungsbefugnisse und ein einzigartiges Gericht mit einer Befugnis zur Rechtsfortbildung. 296 Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig Was dies für unser Thema bedeutet, möchte ich kurz an einem Rechtsbegriff verdeutlichen, der mir besonders aussagekräftig zu sein scheint, nämlich dem Rechtsbegriff der Solidarität. Dieser findet im unionsrechtlichen Primärrecht vielfach Erwähnung, als Wert, als Prinzip, als Geist der Solidarität, nach innen gewendet und nach außen gerichtet, zwischen Staaten, zwischen Völkern, zwischen Generationen. Er ist gewiss konkretisierungsbedürftig, aber er ist auch konkretisierungsfähig und für die Rechtsverwendung geeignet. Seit seiner Etablierung dient die Union erkennbar nicht primär zwischenstaatlichen Interessen, ist nicht mehr zu begreifen als lediglich eine besonders fortgeschrittene und intensive organisatorische Form der Zusammenarbeit zwischen Staaten, die einigermaßen homogen sind, sondern ausgerichtet auf das Wohl und die Interessen derjenigen, welche die Bevölkerung der angeschlossenen Staaten darstellen. Das gilt inzwischen, wie vorhin für das innerstaatliche Verfassungsrecht angesprochen, auch für den Bereich der Grundrechte. Die Grundrechtecharta der Europäischen Union verlangt nach Solidarität im Arbeitsleben, mit Blick auf das Umweltrecht, den Verbraucherschutz und das Gesundheitsrecht und sie legt ein Verständnis zu Grunde, das die Abwehrfunktion der Grundrechte überwindet und diese begreift im Sinne einer Grundrechtsverantwortung staatlicher Organe mit Konsequenzen für Gesetzgebung und Rechtsanwendung. Auch die Europäische Menschenrechtskonvention birgt dafür Potenzial. Meine Damen und Herren, meine Ausführungen führen zu der These, dass die als prägend empfundene Unterscheidung zwischen eigenen Menschen und fremden Menschen, die über Jahrhunderte das Denken über den Staat und das Verhältnis der Staaten zueinander geprägt hat und heute immer noch vielfach den Diskurs darüber bestimmt nicht mehr hilfreich, sondern falsch und missverständlich ist. Man kann das internationale Recht nicht mehr als Recht der Staatsvölker begreifen, es ist als Recht der Bevölkerungen zu verstehen. Ich meine nicht, dass ein Paradigmenwechsel, wie ich ihn postuliere, alle anstehenden Probleme lösen kann. Es ist aber wichtig, Rechtfertigungsversuchen für die unangemessene Behandlung von Personen entgegenzutreten, die auf die fehlende Staatsangehörigkeit verweisen. Der Staat ist nicht in erster Linie für die “Eigenen“ da, sondern für die Bevölkerung unter seiner Hoheitsgewalt. Viele in Deutschland und Europa und anderswo halten an der Unterscheidung zwischen Eigenen und Fremden 297 Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig sehr gerne fest. Dass hilft ihnen, Politiken zu vertreten oder zu kaschieren, die auch den Staat selbst wie etwas eigenes behandeln oder sich Wahlerfolg durch die Förderung von Ressentiments gegenüber Fremden erhoffen. 298 Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan Asso. Prof. Dr. Muhammed Munir Abstract Pakistan is a source, transit and destination country for children, men and women of trafficking in person. Victims of trafficking in person are often subjected to forced labour, prostitution, bonded labour, begging, and organ transplantation. The findings of this paper are that trafficking in person is one of the most serious issues in Pakistan; that legal regime is not enough to combat this menace; that police and other officials are often themselves involved in this organized crime; that Pakistan can overcome this problem by strengthening legal regime and enhance punishments for offenders of this crime; that Pakistan must accede to the UN TIP Protocol and implement the same to overcome this problem. muhammadmunir@iiu.edu.pk. Dr. Muhammad Munir, PhD is Associate Professor at the Department of Law, International Islamic University, Islamabad and Visiting Professor at the University College of Islamabad. He wishes to thank Taymoor Aly Khan for his help. 300 Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan Asso Prof. Dr. Muhammed Munir Key Words: Trafficking in person, human trafficking, smuggling, migration, bonded labour, forced labour, brick kilns, bondage, legal regulations, Pakistan. Introduction Trafficking in person is one of the serious issues in Pakistan. Socio-economic inequalities and inadequate legislation as well as unwillingness of law enforcement agencies of existing laws is the major contributing factor to this menace. 1 According to many reports of the US State Department, the Government of Pakistan has been ignoring this problem.2 People in bondage suffer a range of abuses and violations of their rights and dignity.3 Trafficking in person and bonded labour are two most noticeable forms of forced labor in Pakistan which involve the exertion of compulsion and denial of individual freedom.4 Pakistan is a source, transit and destination country for children, men and women subjected to sex trafficking, forced labour, bonded labour and begging. This paper focuses on what is the current situation of trafficking in person in Pakistan? What legal regime exists to combat human trafficking? How can the Government of Pakistan (GOP) protect the victims of human trafficking? What can the GOP do to prevent human trafficking? These questions are very complex rather than simple. Current Situation of Trafficking in Person in Pakistan Kevin Bales, “Human Rights and Contemporary Slavery,” in Human Rights and Human Welfare, available at <https://www.du.edu/korbel/hrhw/researchdigest/slavery/slavery.pdf > (last accessed 12-102014). 2 US Department of State, Pakistan 2013 Human Rights Report, available at <http://www.state.gov/documents/organization/220614.pdf> (last accessed 12-10-2014); Pakistan 2012 Human Rights Report, available at <http://www.state.gov/documents/organization/204621.pdf> (last accessed 12-10-2014); Pakistan 2011 Human Rights Report, available at <http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/2011humanrightsreport/index.htm?dynamic_load_id=186473#wra pper> (last accessed 12-10-2014). 3 “Understanding Bonded Child labor in Asia: An introduction to the nature of the problem and how to address it,” Child Workers in Asia, Task Force on Bonded Child Labor. Available on http://www.crin.org/docs/CWA_%20UnderstandingBondedChildLabour.pdf 4 Human Rights Education Today, “Slavery and Forced Labor,” available at http://www.hrea.org/index.php?base_id=160 (accessed on 12-10-2014). 1 301 Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan Asso Prof. Dr. Muhammed Munir Trafficking in Persons Protocol, known formally as the Palermo Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, signed in Palermo, Italy in December 2000, contains a definition of trafficking in persons that has been agreed by the international community. According to this Protocol “trafficking in persons shall mean the recruitment, transportation, transfer, harbouring or receipt of persons, by means of the threat or use of force or other forms of coercion, of abduction, of fraud, of deception, of the abuse of power or of a position of vulnerability or of the giving or receiving of payments or benefits to achieve the consent of a person having control over another person, for the purpose of exploitation.”5 (The definition is explained in Table 1 below). Trafficking in person and bonded labour in Pakistan lead to forced labour which is modern day slavery. It is pertinent to note that the Constitution of Pakistan ensures social and economic equality to the people and prohibit all forms of forced labour and human trafficking. According to Article 11 (1) of the Constitution, “Slavery is non-existent and forbidden and no law shall permit or facilitate its introduction into Pakistan in any form. Article 11(2) states that “all forms of forced labor and trafficking in human beings are prohibited.” Under Article 11(3) “No child below the age of fourteen years shall be engaged in any factory or mine or any other hazardous employment.”6 In addition, under Article 37(e) of the Constitution the State shall “make provision for securing just and humane conditions of work, ensuring that children and women are not employed in vocations unsuited to their age or sex, and for maternity benefits for women and employment.”7 Furthermore under Article 4 of the Constitution, which is the most fundamental article of the Constitution, “no person shall be compelled to do that which the law does not require him to do.”8 Finally, Article 3 of the Constitution states that “the State shall ensure the elimination of all forms of exploitation and the gradual fulfillment of the fundamental principle, from each according to his ability to each according to his to his work.” These articles are very clear and do not need explanation. Article 11 is in the chapter on Fundamental Rights; Article 37 is in Chapter III and is the Principles of Policy; finally, Article 4 is in the 5 Article 3 of the Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, especially Women and Children, Supplementing the United Nations Convention Against Transnational Organized Crime, 2000, available at <http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_%20traff_eng. pdf> (last accessed 12-10-2014). 6 The Constitution of the Islamic Republic of Pakistan, National Assembly of Pakistan, Islamabad, 2012. 7 Ibid., Article 37(e) of the Constitution. 8 Ibid., Article 4(2)(c) of the Constitution. 302 Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan Asso Prof. Dr. Muhammed Munir introductory part of the Constitution and as such can never be suspended even in case of emergency. The Federal Shariat Court in Mian Abdur Razzaq v. Federal Government incorporated human trafficking as one of the Hudud offences as contemplated by Article 203-DD of the Constitution.9 This cannot be accepted however, as no Muslim jurist has considered human trafficking as a hadd10 offence in any manual of Islamic law. In practice trafficking in person, bonded labour and forced labour continue in various forms in Pakistan. In order to curb such practices, a number of significant reforms are needed which range from socio-economic uplift, appreciation of international human rights practices, rule of law reforms and the like. 11 Judiciary has taken a pro-active role in terms of human rights protections by ensuring respect for law and requiring that governance structure and administrative machinery function efficiently. According to the United Nations Fact Sheet, slavery refers to the slave trade and to similar situations such as bondage, human trafficking, forced labor, forced prostitution and practices related to customs, religion and colonial regimes.12 According to the Global Index Slavery Report, 2013, Pakistan ranks amongst the countries where 9 Mian Abdur RazzaqAamir v. Federal Government of Islamic Republic of Pakistan, PLD 2011 FSC 1. The then Chief Justice of the Federal Shariat Court, Agha Rafiq Ahmed Khan, opined that any proceeding regarding this offence shall be entertained only by the Federal Shariat Court. However, the case is appealed to the Shariat Appellate Bench of the Supreme Court where it is pending till the writing of this work and the decision of the FSC is suspended. 10 Under Islamic law Hudud (singular, hadd) crimes are punishable by a hadd which means that the penalty for them is fixed by the Qur’an or by the Sunnah (a word spoken, an act done or a confirmation given by the Prophet Muhammad Peace be Upon Him). According to Ahnaf, there are only five hudud crimes. They are: sariqa (theft), haraba (highway robbery), zina (adultery/fornication), qadhaf (slander), and shorb al-khamar (drinking alcohol). Other Sunni schools of thought add two more to this list: ridda (apostasy) and baghi (transgression). Prosecution and punishment for hudud crimes are mandatory. For details, see, this author’s, “The Layha for the Mujahideen: an analysis of the code of conduct for the Taliban fighters in Afghanistan under Islamic law”, International Review of the Red Cross, vol. 93, issue no. 881 (March 2011), pp. 95-96, fn. 71 available at <https://www.icrc.org/eng/assets/files/review/2011/irrc-881-munir.pdf> (last accessed 12-10-2014). 11 “Caste Discrimination and human Rights,” prepared by the International Dalit Solidarity Network, August 2014 available at <http://www.idsn.org/fileadmin/user_folder/pdf/New_files/UN/UNcompilation.pdf> (accessed 12-102014). It is described that the persistence of modern slavery is the outcome of a number of underlying socio-economic causes and factors such as caste discrimination, forced and child marriages, social injustice, several religious and cultural practices, women’s inferior status, mass illiteracy, expenditure on occasions such as marriages, deaths, feasts that lead to debt, poverty, high inflation rates, insufficient and vague laws and their enforcement. This list is not comprehensive. Many other socio-economic causes of like nature may be included as the contributing factors of modern slavery. 12 United Nations Fact Sheet No. 14, Contemporary Forms of Slavery, 2012, available at <http://www.ohchr.org/documents/publications/factsheet14en.pdf> (last accessed 12-10-2014). 303 Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan Asso Prof. Dr. Muhammed Munir modern slavery thrives at an alarmingly high level.13 The Report stated that Pakistan ranked number three with more than 2-2.2 millions in various forms of modern slavery. Large number of displaced persons and weak rule of law were the main reasons according to this report.14 According to the World Bank, forced labor is continued, especially in the large informal sectors and among socially disadvantaged minorities. Pakistan has gone through economic growth and made progress in reducing poverty. The World Bank report states that Pakistan saw a decline in poverty trends, with the poverty rate falling from 34.5% in 2001/02 to an estimated 17.2% in 2007/08.15According to the Fact Sheet by the UN High Commissioner for Human Rights reports of human trafficking and bonded labor are rampant which lead to forced labor and slavery.16 Pakistan has ratified a number of international conventions the most relevant for the purpose of this work are: the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination ,17 Supplementary Convention on the Abolition of Slavery, the Slave Trade, and Institutions and Practices Similar to Slavery, 18 Convention for the Suppression of the Traffic in Persons and of the Exploitation of the Prostitution of Others,19 Convention on the Rights of Child (CRC),20 Convention concerning Forced or Compulsory Labor,21 Abolition of Forced Labor Convention22 and many others as well. The presence of feudalism in Pakistan is considered the root cause of forced labor in which the feudal lords treat their tenants as slaves.23 In 1976, The Abolition of Sardari System, 1976 Act was passed for the Province of Baluchistan. Capitalism 13 The Global Index Slavery Report, 2013, available at <http://www.globalslaveryindex.org/findings/?gclid=CJDquMHhpsECFYzHtAodWHEA9g#overview > (last accessed 12-10-2014). 14 Ibid. 15 <http://www.worldbank.org/en/country/pakistan/overview> (last accessed 12-10-2014). 16 Fact Sheet No. 15, Contemporary Forms of Slavery, Office of the UN High Commissioner for Human Rights, available at <http://www.ohchr.org/documents/publications/factsheet14en.pdf> (accessed 1210-2014). 17 The ICCPR was ratified on 23 June 2010. 18 It was ratified on 20 March 1958. 19 It was ratified on 11 July 1952. 20 It was ratified on 12 November 1990. 21 It was ratified on 23 December 1957. 22 It was ratified on 15 February 1960. 23 Marco Mezzera and Safiya Aftab, “Pakistan State-Society Analysis,” Democratization and Transitional Justice Cluster Country Case Study: Pakistan, 2009, available at <http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20090300_cru_pakistan_mezzera.pdf > (last accessed 1210-2014). 304 Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan Asso Prof. Dr. Muhammed Munir proved another social menace in Pakistan supporting capital class in violating the basic rights of the worker class.24 Pakistan inherited capitalism from colonial British25 and still could not get rid of it. Capitalism and slavery are firmly wedded today which grew out of feudalism.26 Hence modern slavery roams behind the shadows of capitalism and feudal system. The Prevention and Control of Human Trafficking Ordinance (PACHTO), 2002 is an attempt to deal with the issue of trafficking in person. Human Trafficking comes under the direct supervision of Interior Ministry which further entrusted wide powers to Federal Investigation Agency (FIA) to cope with the issue. Although the government of Pakistan has made some efforts to challenge the issue by sorting the first piece of legislation to define human trafficking, but still Pakistan has not understood the true nature of the problem of human trafficking. Pakistan’s largest problem is internal trafficking wherein different offences such as bonded labour, forced marriages, sexual exploitation, domestic servitude, bride price etc. take place, but PACHTO, 2002 is silent on the issue of internal human trafficking. There is no all-encompassing law designed to tackle the different facets associated with internal trafficking in persons. The US State Department has placed Pakistan in Tier-2 countries list.27 Although PACHTO has helped upgrade it from a Tier-3, but situation is not different from Tier3 countries.28 If Pakistan needs a lot more in 2014 otherwise it could slip to the Tier 2 Watch List, where it might face suspension of financial aid and other certain privileges. Trafficking should be distinguished from ‘smuggling of migrants’. Smuggling of migrants is the act of assisting with an illegal border crossing and illegal entry into a country. Smuggling, therefore, always has a transnational element, and is primarily directed against the interests of a state, and not against an individual. Smuggling of persons is considered a crime against the state by violating the country immigration Qasim Murtaza, “Capitalism the Spreading Evil in Pakistan,” available at <http://www.hamariweb.com/articles/article.aspx?id=33323> (last accessed 12-10-2014). 25 S.M. Mehboob-ul-Hassan Bukhari, “Questioning Capitalist Education: A Deleuzean Critique”, Pakistan Business Review, October 2010, p. 526, available at <http://www.iobm.edu.pk/PBR/1010/PBR_1010_526_Questioning.pdf> (last accessed 12-10-2014). 26 R. G. Price, “Understanding capitalism,” Part-III, Wages and Labor Market, 2005, available at <http://www.rationalrevolution.net/articles/capitalism_economy.htm> (last accessed 12-10-2014). 27 The US State Department, Country Reports on Human Rights Practices for 2013, available at <http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/humanrightsreport/#wrapper> (last accessed 12-10-2014). Tier-2 country means a country with significant trafficking problem but taking some steps to tackle the issue. 28 Ibid. 24 305 Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan Asso Prof. Dr. Muhammed Munir laws. ‘Trafficking in persons’ is considered a serious crime violating individual’s human rights, and is therefore a crime committed against the individual. (The process of trafficking in persons is explained with the help of Table 2). Process of Trafficking in Persons Travel transit country) Exploitation Recruitment (destination country) (country of origin) BORDER EXPLOITATION Trafficking in persons Coercion “Recruiter” “Transporter” “Dealer” “Receiver” “Mediator” “Owner” Organised Crime 306 19 Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan Asso Prof. Dr. Muhammed Munir As explained above, Pakistan is a destination, source and transit state for men, women and children. Pakistan is a destination for women, children and men from Afghanistan, Iran and Bangladesh. Currently around a million Bangladeshi live in Karachi. Women and children are trafficked for sex industry and bonded labour whereas, men are trafficked mainly for bonded labour. Girls from Karachi, Lahore and Faisalabad are trafficked to South Punjab and Baluchistan and then are exploited in the sex industry.29 Trafficked women are further victimized by the police and legal system, and are treated as criminals rather than the victims of trafficking. Such women are booked under the Hudood Ordinance for offence of Zina etc. There are two main factors for organized migration in Pakistan: the push factors and the pull factors. The push factors are: Poverty – and the feminisation of poverty; lack of education; unemployment; gender discrimination; domestic violence; life within dysfunctional families; impact of conflict or transition on countries; lack of opportunity for legal migration; and lack of opportunity or alternatives. The pull factors are: Expectation of employment and financial reward. In the sex industry, expectation of rich financial rewards; access to material benefits; improved social position and treatment; demand of reproductive work of women; demand of the “exotic” women as prostitute; and demand of cheap labour. The way trafficking works is that actors are most often known to the victims as they are either relatives, or friends, or colleagues, or neighbours. Actors force the victims into trafficking through their organised channels sometimes passing the victims through various middlemen. The victims finally reach the destination where they are forced into sexual activity, prostitution or economic activity, that is, forced labour or both. Human trafficking is a highly profitable economic crime that is based upon the principles of supply and demand and which exploits a series of ‘push and pull’ factors in the countries of origin and destination. The crime functions because three key elements come together at the same time: First, a continuous supply of victims within the countries of origin; secondly, a constant and growing demand for the services of the victims in the countries of destination; and 29 Internal Trafficking of women and girls in Pakistan, a research study conducted by Aurat Foundation and the USAID, 2012, available at <http://www.af.org.pk/gep/Research%20Studies%20(Gender%20Based%20Violence)/study%20on%2 0trafficking%20final.pdf> (last accessed 12-10-2014). 307 Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan Asso Prof. Dr. Muhammed Munir finally, the criminal exploitation of these two factors by international organised criminals. This is explained in Table 3 below. Demand and supply chain SOURCE Actors known to victims (relatives, friends, colleagues, neighbours) coerce or force the victims into trafficking…. ROUTE …..through their organised channels, sometimes passing the victims through various middlemen…. MARKET ….finally reach the destination where they are forced into sexual activity (prostitution) or economic activity (forced labour) or both Bonded labour is the equivalent of modern day slavery and is the largest problem in trafficking in person. Traffickers exploit an initial debt assumed by a person as part of the terms of employment. Bonded labour exists throughout Pakistan but is mainly in Sindh and Punjab in brick-making. In some cases escapees are returned by police who are then chained in private jails. Young boys & girls are sold, bought, rented, or kidnapped and placed in organized begging rings, domestic servitude, factories and prostitution. Young boys are more vulnerable to sex trafficking particularly near hotels, truck and bus stations. Women and girls are forced into prostitution after they are trafficked by labour agents. In some cases they are sold into marriages. In few cases young boys were kidnapped by non-state actors and were used as suicide bombers in Pakistan and Afghanistan. These children are sometime sexually abused. Bonded labor is interlinked with trafficking in person. Bonded laborers are trafficked from one region of Pakistan to another region. Writing about India, Devin Finn argues that debt bondage in form of bonded labor is one of the known forms of modern slavery.30 Same is the situation in Pakistan. Bonded labour is “prevalent in Pakistan in Devin Finn, “Bonded Labor in India,” Topical Research Digest: Human Rights and Contemporary Slavery, available at <https://www.du.edu/korbel/hrhw/researchdigest/slavery/india.pdf> (last accessed 12-10-2014). 30 308 Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan Asso Prof. Dr. Muhammed Munir various sectors of the economy, most notably agriculture, but also brick kilns, carpet weaving, fisheries, mining and probably others.”31 It exists predominately in informal and unorganized sectors which occupy 78% of Pakistan’s labour force.32 Since no written contract exists, the worker is vulnerable to all forms of exploitation. Consent is immaterial as it is against the human dignity, although the contract is performed voluntarily.33 Women are also subjected to sexual harassment.34 Pakistan enacted a special law, Bonded Labor System (Abolition) Act, 1992, to curb the issue of bonded labor on the recommendation of Supreme Court in Darshan Masih case35 but the Act did not prove enough to cope with the alarming situation.36 Under section 17 of the1992 Act, the offence is a bailable for which the punishment is two to five years.37 But so far, not a single case is registered under the Act. This would apparently mean that there is no bonded labour taking place in Pakistan. This is not true. A law becomes irrelevant when it is not enforced effectively. 38 Further, the Act provided under section 15 for the establishment of vigilance Committees, but no such any committee has been set up till yet in any district of Pakistan. The 18th amendment of the Constitution shifted the responsibility of labour inspection from Federal to Provincial governments, but the situation remains unchanged,39 hence the laws against bonded labor are merely dead letters. As a matter of fact, the Bonded Labor System (Abolition) Act, 1992 is not a labour legislation rather it is a human rights legislation or welfare legislation. Labour legislation provides a relationship between employer and employee, but this legislation denies any such relationship. Legal Regime to Combat Trafficking in Person in Pakistan “Bonded and forced labour in Pakistan”, Labour Watch Pakistan, available at <http://labourwatchpakistan.com/bonded-and-forced-labour-in-pakistan/> (last accessed 12-10-2014). 32 Franciscans International, “Modern Slavery, Cases of Bonded Labor.” 33 F.G. Jacobs and R.C.A White, the European Convention on Human Rights, Oxford, Clarendon Press 1996, p. 44. 34 M. Kumar, & Kumar R, “Women Health, Empowerment and Economic Development: Their Contribution to National Economy,” New Delhi, Deep and Deep Publications, 2009. 35 PLD 1990 SC 513. 36 22 years have been passed, but the issue remains unresolved. The Act is openly violated by the employers and law enforcement agencies turn a blind eye to the issue. 37 A bailable offence means an offence which is shown as bailable in the first schedule of the Code of Criminal Procedure, 1898 or which is made bailable by any other law for the time being in force. 38 Breaking the Bondage: Bonded Labor Situation and the Struggle for Dignity of Brick Kiln Workers in Pakistan, Friedrich Ebert Stiftung, 2013, available at <http://library.fes.de/pdffiles/bueros/pakistan/10382.pdf> (last accessed 12-10-2014). 39 Punjab and KPK governments succeeded in legislating their own laws on bonded labor, but only with the replacement of words “Federal government” to “Punjab and KPK Governments.” The rest of Acts are copied in verbatim. 31 309 Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan Asso Prof. Dr. Muhammed Munir The GOP doesn’t fully comply with the minimum standards for elimination of human trafficking. The GOP is not signatory to the United Nations Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, especially Women and Children, 2000. The Federal Investigation Agency (FIA) has an Anti-trafficking wing40 but its website gives information about illegal immigration rather than internal trafficking.41 Officials of the FIA anti-immigration wing are most of the time accused of involvement in the crime themselves. Police are not doing enough to combat the crime. They are accused of aiding and abetting in the crime. The Pakistan Penal Code, 1860 criminalises the procuration of minor girl under section 366A42; kidnapping, abducting or inducing woman to compel her marriage etc under section 365B43; selling a person for the purposes of prostitution, etc under section 371A44; and buying a person for purposes of prostitution, etc under section 371B.45 Unfortunately, “law enforcers and judicial officers do not appear to have an understanding of the phenomenon of trafficking in person. They appear to make no distinction between trafficking and the trafficked.”46 Transnational trafficking in persons, people smuggling and fraudulent adoption are prohibited through the (PACHTO) Prevention and Control of Human Trafficking Ordinance 2002. Penalties range from 14 years to life. Bonded labour is prohibited by the Bonded Labour System (Abolition) Act. The offence carries jail sentence of 2-5 years and fine or both. This law is devolved under the constitutional 18th amendment in See, the FIA’s website available at <http://www.fia.gov.pk/dep_immigration.htm> (last accessed 12-10-2014) and FIA’s Trafficking Report 2013at <http://www.fia.gov.pk/tip/tip2013.pdf> (last accessed 12-10-2014). 41 See, Trafficking News, available at <http://www.fia.gov.pk/news.htm> (last accessed 12-10-2014). The site has put on news about illegal immigration of Afghans who attempted to travel on fake documents. In addition, this URL has many other news but these are not about trafficking in person. See, “Eight Afghans held for fake documents”, Daily Dawn Islamabad, 02-10-2014, available at <http://www.fia.gov.pk/images/oct2014/full_news/02-10-2014%202.jpg> (last accessed 12-10-2014). Unfortunately, the FIA’s website displays news items from newspapers and does not have an active website that in itself could provide original news about its work. 42 The crime is punishable with imprisonment which may extend to ten years and also fine. 43 According to section 365B of the PPC, “whoever kidnaps or abducts any woman with intent that she may be compelled, or knowing it to be likely that she will be compelled, to marry any person against her will, or in order that she may be forced, or seduced to illicit intercourse, or knowing it to be likely that she will be forced or seduced to illicit intercourse, shall be punished with imprisonment for life, and shall also he liable to fine; and whoever by means of criminal intimidation as defined in this Code, or of abuse of authority or any other method of compulsion, induces any woman to go from any place with intent that she may be, or knowing that it is likely that she will be, forced or seduced to illicit intercourse with another person shall also be punishable as aforesaid. 44 Maximum punishment on conviction is 25 years imprisonment and fine. 45 The maximum punishment on conviction under 371B is the same as for section 371A. 46 Internal Trafficking of women and girls in Pakistan, at p. 32, available at <http://www.af.org.pk/gep/Research%20Studies%20(Gender%20Based%20Violence)/study%20on%2 0trafficking%20final.pdf> (last accessed 12-10-2014). 40 310 Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan Asso Prof. Dr. Muhammed Munir 2010 to provinces that have to make corresponding legislations. Cases are brought in the courts but conviction rate is rare. Modern slavery is mainly attributed to poor economic and social set-up, particularly among vulnerable groups. So vulnerability arises due to poor economic conditions like poverty and social complaints like cultural practices and discrimination. These are genuine causes of modern slavery. Modern slavery in Pakistan is linked to socioeconomic and legal problems. There are, therefore, three main causes for this: social, economic and legal. According to the ILO report in 2012, those who are involved in bonded labour do it with impunity. Some police receive bribes to ignore trafficking activities from brothel owners, landowners & factory owners. Some FIA officials solicited bribes from deported Pakistanis to avoid charges against them. Some officials of the FIA are arrested and dismissed but others are restored. How can the Victims be protected? The GOP doesn’t have systematic methods to identify victims of human trafficking and refer them to protective services. Unfortunately, there are no protective services as such. Some shelters are available for women only but services are not good. Victims are often detained and fined. Police often return ‘runaway’ bonded labourers to brick kiln and landowners on the ground that they avoid debt payment. Trafficked victims are detained on returning despite the fact that they were trafficked. Another way of to stop trafficking in person is prevention. The GOP has made little efforts in the past to prevent human trafficking. The FIA has put posters at the airports and international crossings for awareness. Many of the district vigilance committees are inactive. Prevention under the devolution process 2010 is now a provincial matter and provinces lack resources and technical capacity to deal with it. The GOP has punished some clients of prostitution but it was mitigated by the GOP’s punishing of females in prostitution although they were victims of trafficking. What should the GOP do to Combat Trafficking in Human? Some important recommendations are given below to combat the problem. 1) The GOP should make sure to vigorously investigate and prosecute suspected HT offenders. 2) Due process of law should be respected. 3) The GOP should punish government officials involved in trafficking of persons. 4) The GOP should identify trafficking 311 Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan Asso Prof. Dr. Muhammed Munir victims, including street children, women in prostitution, labourers in brick kilns and agriculture. 5) Make sure that victims of HT are not penalized. 6) Distinguish between human trafficking and human smuggling in training, policies and programs. 7) Strengthen the capacity of provincial governments. 8) Address human trafficking and bonded labour through trainings and policies. 9) The GOP should encourage provincial governments in anti-trafficking action plan. 10) Undertake awareness programs in local languages. 11) The GOP should improve efforts to collect, analyse and accurately report counter-trafficking data. 12) And finally, the GOP should accede to the UN TIP Protocol. Modern slavery is one of the biggest challenges for Pakistan. Socio-economic inequalities and legal lacunas have left it intact in Pakistan. Successive regimes in Pakistan have been mostly indifferent to contemporary human rights practices and the welfare of the masses which has kept this menace in place in the informal sector of Pakistan in the 21st century. 312 Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp Biased Prosecution of Crimes against Immigrants and Hate Crimes1 Seit dem 06. Mai 2013 findet in München vor dem 6. Strafsenat des Oberlandesgerichts der sogenannte NSU–Prozess statt. Die Anklagepunkte lauten - Mitgliedschaft und Gründung einer terroristischen Vereinigung mit dem Namen „NationalSozialistischer Untergrund“ (NSU), - Mord als Mittäterin in zehn Fällen - schwere Brandstiftung. Neben Beate Zschäpe als der Hauptangeklagten sind vier mutmaßliche Helfer und Unterstützer der kriminellen Vereinigung angeklagt. 1 Justus-Liebig-Universität, Gießen/Deutschland Herrn Wiss. Mitarb. Assessor Thorsten Müller bin ich für die Sichtung des Materials und die Einrichtung des Textes zu großem Dank verpflichtet. 314 Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp Ob der NSU wirklich eine terroristische Vereinigung war, ist sehr fraglich. Terrorismus hat zum Ziel, Angst und Schrecken zu verbreiten und so das Verhalten von Menschen zu beeinflussen. Die Täter des NSU gingen jedoch heimlich vor. Sie gingen so heimlich vor, dass die Strafverfolgungsbehörden den menschenverachtenden Zusammenhang, welcher die Tötungen zu Hassverbrechen machte, lange gar nicht bemerkten. Es fiel nicht auf, dass die Opfer dieser Tötungsdelikte nur deshalb getötet wurden, weil sie die Merkmale einer bestimmten Bevölkerungsgruppe trugen. Man hätte dies aber leicht erkennen können. Denn es richteten sich die Taten u.a.:2 am 09. September 2000 gegen einen türkischen Blumenhändler in Nürnberg am 13. Juni 2001 gegen einen türkischen Schneider in Nürnberg am 27. Juni 2001 gegen einen türkischen Gemüsehändler in Hamburg am 29. August 2001 gegen einen türkischen Gemüsehändler in München am 25. Februar 2004 gegen einen türkischen Staatsangehörigen in Rostock am 09. Juni 2005 gegen einen türkischen Inhaber eines Döner-Imbisses in Nürnberg am 15. Juni 2005 gegen einen griechischen Staatsangehörigen in München am 04. April 2006 gegen einen deutschen Staatsangehörigen mit türkischem Migrationshintergrund in Dortmund am 06. April 2006 gegen einen Internetbetreiber türkischer Abstammung in Kassel. A. Hasskriminalität und Strafrecht I. „Hasskriminalität“ – die Begehung von Straftaten aus Hass 1. Kriminologische Erkenntnisse Die Straftaten, über die vor dem Oberlandesgericht in München verhandelt wird, gehören dem Bereich der sogenannten Hasskriminalität an. Der Münsteraner Kriminologe Hans Joachim Schneider hat den Begriff des Hass- oder Vorurteilsverbrechens in einem Aufsatz von 20033 so beschrieben: Nach einer täterorientierten Konzeption seien Hassstraftaten traditionelle Straftaten, „die durch Hass (Antipathie) gegen die Person des Opfers motiviert sind“. Nach 2 Die Tötung einer deutschen Polizistin am 25. April 2007 erfolgte offenbar, um an eine Polizeiwaffe für weitere Straftaten zu gelangen. 3 Hasskriminalität: eine neue kriminologische Deliktskategorie, JZ 2003 497 ff. 315 Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp einem opferorientiertem Konzept handelt es sich um „Rechtsbrüche eigener Art mit besonderen Opfer– und Gemeinschaftsschädigungen.“ Dabei richten sich der Hass und die Vorurteile der Täter nicht primär gegen die Person des Opfers. „Charakteristikum und Besonderheit der Hassverbrechen sind viel mehr Schädigungen des symbolischen Status, der Identität und des So-Seins des Opfers, das als Hasssymbol, Feind, entpersonalisiertes ‚gesichtsloses‘ Hassobjekt verstanden wird.“4 Hassverbrechen sind nach Schneider sogenannte Botschaftsverbrechen. Denn sie traumatisieren nicht nur das unmittelbare Opfer schwer, sondern senden auch den Mitopfern Schädigungs-Signale. „Es soll der Eindruck erweckt werden, dass die Opfergruppe unerwünscht ist und dass ihr Schaden droht, wenn sie nicht verschwindet.“5 Hassstraftaten führen in zweierlei Hinsicht zu einer Schädigung. Sie schädigen zunächst im Rahmen einer Primärviktimisierung die individuellen Opfer. Für das individuelle Opfer kommt die Tat völlig überraschend. Denn das individuelle Opfer hat keinen Anlass gegeben, Ziel der Straftat zu werden. Es kann „nichts vorbeugend tun, um der Hassviktimisierung zu entgehen.“6 Es besteht sogar die Gefahr, dass die Opfer von Hassstraftaten „das negative soziale Stigma, das man ihnen aufzudrücken versucht,“ verinnerlichen. Das Opfer einer Hassstraftat entwickelt ein niedriges Selbstwertgefühl und fühlt sich in der Gesellschaft nicht mehr respektiert und aufgehoben. „Hierdurch wird es für Reviktimisierung (Opferrückfälligkeit) verwundbar. Zwangsgedanken an seine Hassviktimisierung kehren ständig zurück (Nachtraumatisches Stresssyndrom). Es zieht sich gesellschaftlich zurück (Vermeidungsverhalten). Seine Marginalisation und seine soziale Isolation verstärken sich.“7 Zu der Primärviktimisierung gesellt sich – vergleichbar mit der Situation bei Sexualstraftaten8 - aber eine sogenannte Sekundärviktimisierung. Opfer von Hassverbrechen werden durch die verständnislose, gleichgültige Reaktion der Personen ihres sozialen Nahraums, aber auch durch Vertreter des Kriminaljustizsystems wie Polizei, Staatsanwaltschaft, Gericht, zum zweiten Mal viktimisiert. Man tritt ihnen seitens der Polizei, der Staatsanwaltschaften und der Gerichte nicht selten voreingenommen, befangen und feindselig gegenüber.9 Nach einer kriminologischen Untersuchung kann man bei rund 15 % der deutschen Polizeibeamten von verfestigten, fremdenfeindlichen Vorurteilsneigungen sprechen.10 4 5 6 7 8 9 10 Alle wörtlichen Zitate JZ 2003, 497 (498). Schneider, JZ 2003, 497 (498). Schneider, JZ 2003, 497 (498). Schneider, JZ 2003, 497 (498). Opfer von Sexualstraftaten werden zum zweiten Mal viktimisiert, indem bei der Gerichtsverhandlung die gegen sie begangene Straftat durch die Schilderung intimster Details in ihrer Anwesenheit sozusagen verbal wiederholt wird. Schneider, JZ 2003, 497 (499). Nachweise bei Schneider, JZ 2003, 497 (499), Fn. 15. 316 Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp Aufgrund der Vorurteile der Strafverfolger ist die Strafverfolgungsintensität bei Hassstraftaten in der deutschen Kriminaljustiz nur schwach ausgeprägt: Bei leichten Fällen bleibt es in der Regel bei der Anzeige. Weiter geschieht nichts. In der Mehrzahl der aufgeklärten Fälle kommt es zu einer Einstellung wegen Geringfügigkeit. Auch bei schweren Hassstraftaten kommen die Täter mit Bewährungsstrafen davon. Am schwerwiegendsten aber scheint zu sein, dass der fremdenfeindliche Charakter der Hasstaten von vielen Richtern und Staatsanwälten kaum beachtet wird.11 Diese kriminologisch festgestellten Fakten scheinen durch das NSUStrafverfahren Bestätigung zu finden.12 2. Hass Hassverbrechen sind Verbrechen aus Hass. Hass ist eine „menschliche Emotion scharfer und anhaltender Antipathie“13 Es ist schwierig zu begründen, was diese Antipathie auslöst. Aus allgemeiner Lebenserfahrung könnte man sagen, dass jene Antipathie zumindest Fremdheit voraussetzt: eine fremde Abstammung, eine fremde Religion, eine fremde Sprache, Signale, die der Täter nicht versteht, vor denen er vielleicht sogar Angst hat14. Hassstraftaten werden gerade durch die Distanz zwischen Täter und Opfer begünstigt. Dem Täter fällt die Tat leichter, weil er das Opfer individuell nicht kennt, weil er nicht mit ihm gesprochen hat, weil er ihm nicht in die Augen geschaut hat. Vermutlich ist der hassende Täter ein Mensch, der selbst aus einer Schwächesituation heraus handelt. Er fühlt sich von der gehassten Gruppe, von allen Trägern des verhassten Merkmals, nicht geschätzt, nicht geliebt, bedroht. Für Toleranz bleibt kein Spielraum mehr. Weil sich der Täter der Hassstraftat nicht geliebt fühlt, hasst er. Schon an dieser Stelle könnte man schlussfolgern, dass Prävention gegen Hassverbrechen darin bestehen könnte, Distanz abzubauen und Selbstwertgefühle sowohl auf der Seite der Opfer, aber auch auf der Seite der Täter zu befördern. Die gegenseitige Respektierung wäre hier ein Weg, sei es die Respektierung der Opfer durch die potentiellen Täter, sei es aber auch die Respektierung der potentiellen Täter durch die potentiellen Opfer. 11 12 13 14 Vergleiche zum ganzen Schneider, JZ 2003, 497 (499) m.w.N. Weitere Quellen zu Hassstraftaten: Keiser, ZRP 2010, 46; Stoltenberg, ZRP 2012, 119 (121); Gesetzentwurf der Bundesregierung, Seite 3, 4, 14, 15, abrufbar unter: http://www.bmjv.de/SharedDocs/Downloads/DE/ pdfs/Gesetze/20140827_NSU_Kabinettbeschluss.pdf?__blob=publicationFile (zuletzt besucht am 08.10.2014). http://de.wikipedia.org/wiki/Hass (zuletzt besucht am 08.10.2014). Zu Rassismus: Stoltenberg, ZRP 2012, 119 (120); zu Religion: Hilgendorf, JZ 2014, 821. 317 Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp Dazu aber unten (B. II.) mehr. Jetzt zunächst zur Frage, wie der Staat als Rechtsstaat mit dem Phänomen der Hassstraftaten fertig zu werden versucht. II. Internationaler und supranationaler rechtlicher Rahmen Die Problematik der Hassstraftaten ist nicht neu. Bereits 1965 haben die Vereinten Nationen eine Konvention gegen alle Formen von rassistischer Diskriminierung verabschiedet. 15 Jene Konvention versteht unter Rassendiskriminierung „jede auf der Rasse, der Hautfarbe, der Abstammung, dem nationalen Ursprung oder dem Volkstum beruhende Unterscheidung, Ausschließung, Beschränkung oder Bevorzugung, die zum Ziel oder zur Folge hat, dass dadurch ein gleichberechtigtes Anerkennen, Genießen oder Ausüben von Menschenrechten und Grundfreiheiten im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen oder jedem sonstigen Bereich des öffentlichen Lebens vereitelt oder beeinträchtigt wird.“ 16 Die Europäische Union hat 2008 einen Rahmenbeschluss zur Bekämpfung bestimmter Formen und Äußerungen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit mit strafrechtlichen Mitteln verabschiedet.17 Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind verpflichtet, die Ziele des Rahmenbeschlusses umzusetzen. Nach Artikel 1 Abs. 1a) des Beschlusses sollen folgende vorsätzlichen Handlungen unter Strafe gestellt werden: „die öffentliche Aufstachelung zu Gewalt oder Hass gegen eine nach den Kriterien der Rasse, Hautfarbe, Religion, Abstammung oder nationale oder ethnische Herkunft definierte Gruppe von Personen oder gegen ein Mitglied einer solchen Gruppe.“ In Deutschland führte der Rahmenbeschluss zu einer Änderung des § 130 StGB (Volksverhetzung). Es werden nun auch Einzelpersonen in den Schutzbereich der Absätze 1 und 2 einbezogen und die bisher nur in Abs. 2 ausdrücklich genannte nationale, rassische, religiöse und durch ihre ethnische Herkunft bestimmte Gruppe wird nun auch dem Schutz vor Hasskriminalität in Absatz 1 unterstellt.18 III. Inkriminierung von Hasskriminalität in Deutschland 15 16 17 18 UN International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination of 21 December 1965. Artikel 1 Abs. 1 UN Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. Rahmenbeschluss des Rates der Europäischen Union Az.: 2008/913/JI vom 06.12.2008, ABl L 328 vom 06.12.2008. Sternberg-Lieben: in Schönke/Schröder Strafgesetzbuch, 29. Aufl. 2014, § 130 Rn. 1. 318 Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp 1. Lex lata Vorschriften gegen Hasskriminalität bilden in Deutschland gegenwärtig § 130 StGB, Volksverhetzung, und § 211 II 1. Gruppe 4. Variante, der Mord aus niedrigen Beweggründen, denn nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs 19 sind rassistische Beweggründe niedrige Beweggründe im Sinne von § 211. 2. Lex Ferenda Nachdem der menschenverachtende Hintergrund der Taten des „Nationalsozialistischen Untergrunds“ erkannt worden war, wurde ein Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages eingerichtet. Der Untersuchungsausschuss hat einen Abschlussbericht vorgelegt, in dem er Änderungen für den Bereich der Polizei und der Justiz, aber auch im Bereich der Verfassungsschutzbehörden vorschlägt. 20 Daraufhin hat die deutsche Bundesregierung Mitte 2014 einen Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung von Empfehlungen des NSUUntersuchungsausschusses des Deutschen Bundestages verabschiedet. Der Gesetzentwurf knüpft gedanklich an Vorgänger aus den Bundesländern Brandenburg, MecklenburgVorpommern und Sachsen-Anhalt an.21 Im Grunde verfolgt der Entwurf der Bundesregierung eine doppelte Strategie. Prozessual wird vorgeschlagen, die Ermittlungszuständigkeit des Generalbundesanwaltes im Bereich der Hasskriminalität zu erweitern, insbesondere wenn dies aufgrund des länderübergreifenden Charakters einer Tat geboten erscheint.22 Zum materiellen Recht enthält der Entwurf der Bundesregierung eine Änderung der Strafzumessungsvorschriften. In § 46 StGB soll der fett gedruckte Text neu eingefügt werden: „Bei der Zumessung wägt das Gericht die Umstände, die für und gegen den Täter sprechen, gegen einander ab. Dabei kommen namentlich in Betracht: 19 20 21 22 BGH Urteil vom 02.10.1962, Az.: 1 StR 299/62, BGHSt 18, 37; BGH Urteil vom 07.09.1993, Az.: 5 StR 455/93, NJW 1994, 395; BGH Beschluss vom 12.01.2000 Az.: 3 BJs 47/99 – 4 (22), NJW 2000, 1583 (1584); BGH Beschluss vom 11.07.2003 Az.: 2 StR 531/02, NStZ 2004, 89; Eser/Sternberg-Lieben in: Schönke/Schröder Strafgesetzbuch, 29. Aufl. 2014, § 211 Rn. 19; Lackner in: Lackner/Kühl Strafgesetzbuch, 28. Aufl. 2014, § 211 Rn. 5a; Maurach/Schroeder/Maiwald, Strafrecht BT 1, 10. Aufl. 2009, § 2 Rn. 38f.; Mitsch, JuS 1996, 121 (125); Neumann in: Kindhäuser/Neumann/Paeffgen Strafgesetzbuch, 4. Aufl. 2013, § 211 Rn. 34; Schneider in: MüKo-Strafgesetzbuch, 2.Aufl. 2012, § 211 Rn. 90. Bundestag BT-DRS. 17/14 600, S. 861 ff. Vgl. Tolmein, ZRP 2001, 315 (316); Keiser, ZRP 2010, 46 (48). Vgl. Art. 1 des Gesetzentwurfes der Bundesregierung, s.o. Fn. 12. 319 Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp die Beweggründe und die Ziele des Täters, besonders auch rassistische, fremdenfeindliche und sonstige menschenverachtende, die Gesinnung, die aus der Tat spricht, und der bei Tat aufgewendete Wille, das Maß der Pflichtwidrigkeit, die Art der Ausführung und die verschuldeten Auswirkungen der Tat, das Vorleben des Täters, seine persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse, sowie sein Verhalten nach der Tat, besonders sein Bemühen, den Schaden wieder gut zumachen, sowie das Bemühen des Täters, einen Ausgleich mit dem Verletzten zu erreichen. Die Formulierung ist als Erinnerungsposten für die Strafzumessung der Gerichte gedacht. Vorurteilsgelenkte Motive sollen so bei der Strafzumessung berücksichtigt werden. Der Entwurf bemängelt, dass Strafverfolgungsbehörden und Gerichte oftmals die Beweggründe des Täters ignorierten. Deshalb müsse der Gesetzgeber diesen Auftrag deutlicher als bisher formulieren.23 Die von der Bundesregierung vorgeschlagene Formulierung entspricht Art. 4 des bereits erwähnten Rahmenbeschlusses 2008/913/JI des Rates der Europäischen Union am 28. November 2008 zur strafrechtlichen Bekämpfung bestimmter Formen und Ausdrucksweisen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit. Danach haben die Mitgliedstaaten sicher zu stellen, dass rassistische und fremdenfeindliche Beweggründe entweder als erschwerender Umstand gelten oder dass solche Beweggründe bei der Festlegung des Strafmaßes durch die Gerichte berücksichtigt werden können.24 Unter rassistischen und fremdenfeindlichen Straftaten sollen Straftaten verstanden werden, die sich gegen eine nach Rasse, Hautfarbe, Religion, Abstammung oder nationaler oder ethnischer Herkunft definierte Gruppe von Personen oder gegen ein Mitglied einer solchen Gruppe richten. Allerdings dürfen nach § 46 Abs. 3 StGB rassistische, fremdenfeindliche oder sonstige menschenverachtende Beweggründe, die bereits als Tatbestandsmerkmale in einer Strafvorschrift enthalten sind, nicht noch einmal zum Anlass für eine Strafschärfung gemacht werden. Andernfalls würde man gegen das sogenannte Doppelverwertungsverbot verstoßen. Der Vorschlag der Bundesregierung zu einer Strafzumessungslösung ist auf Kritik gestoßen. Insbesondere wird vorgetragen, dass für eine unrechtsangemessene Strafzumessung keine 23 24 Entwurf der Bundesregierung S. 5f. Entwurf der Bundesregierung S. 14. 320 Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp Gesetzesänderung erforderlich sei. § 46 II 2 StGB nenne die Art der Ausführung und die verschuldeten Auswirkungen der Tat sowie die Beweggründe des Täters. Das Insistieren auf einer expliziten Erwähnung von menschenverachtenden Beweggründen sei eine symbolische Gesetzgebung.25 Auch sei der Begriff „menschenverachtend“ nicht hinreichend bestimmt, um Rechtsicherheit zu gewährleisten.26 Während diese Einwände eher die Frage der Gestaltung des materiellen Rechts betreffen, sehen andere die vorgesehene Gesetzesänderung im Bereich des § 46 deshalb als überflüssig an, weil das Versagen nicht im Bereich der Gesetzgebung, sondern im Bereich des Gesetzesvollzugs zu sehen sei, weil die Ermittlungen die „rassistische oder verwandte Motive von Straftaten zu oft ignorieren.“27 Es gehe also um die Sensibilisierung der Staatsanwaltschaften und die Anleitung und Ausbildung der Polizei. In eine ähnliche Richtung geht auch der Kieler Generalstaatsanwalt a.D. Heribert Ostendorf, der darauf hinweist, dass die Möglichkeiten des Strafrechts zur Eindämmung von extremistischen Straftaten begrenzt sind und überschätzt würden.28 „Wir haben keine Schwierigkeiten bei der Gesetzesanwendung, wir haben Schwierigkeiten, diese Straftäter zu erwischen“29 Insbesondere gelte es, auf Hassstraftaten nicht mit Hassstrafen, bzw. mit einem Hassstrafrecht zu reagieren. Wie die Rache ist auch Hass durch Maßlosigkeit gekennzeichnet. Nicht zu Unrecht erfordert Ostendorf daher, den Weg des Bürgerstrafrechts nicht zu verlassen und der Entwicklung zu einem Feindstrafrecht vorzubeugen. 25 26 27 28 29 Hörnle, NJW-Beil. 2014, 34 (37). Keiser, ZRP 2014, 127. König, DRiZ 2014, 293. Ostendorf, DRiZ 2001, 364 (367). Ostendorf, DRiZ 2001, 364 (369). 321 Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp B. Voreingenommene Strafverfolgung in Bezug auf Immigranten Die Überlegungen von Ostendorf legen es nahe, nach den Hintergründen der Entstehung von Hasskriminalität zu fragen. Was oben bereits angedeutet wurde, soll nun näher vertieft werden. Die These lautet, dass Hasskriminalität und Fremdenfeindlichkeit aus einem Mangel an gegenseitiger Respektierung entstehen. Erlauben Sie mir, auf den Punkt der Gegenseitigkeit näher einzugehen. I. Immigration in Deutschland Laut Statistischem Bundesamt lebten im Jahr 2012 auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland 16,3 Millionen Menschen mit Migrationshintergrund. Dies ist ein Anteil von ca. 20 %.30 Die Auffassung, dass eine Immigration in die Sozialsysteme wie Sozialhilfe, Bildung, Sprache und Internet stattfinde, erweist sich als Vorurteil. Man müsste hier eher von einer Immigration für die sozialen Systeme sprechen, in denen nur durch Zuwanderung der Generationenvertrag als Grundlage für die Versorgung der Rentner aufrechterhalten werden kann. Immigration ist so gerade für Industriegesellschaften wie die Bundesrepublik Deutschland eine willkommene Möglichkeit, den Stand der Bevölkerung zu halten. Für Deutschland sind seine Immigranten wirtschaftlich ein großer Vorteil. Sie nehmen arbeitslosen Menschen nicht die Arbeit weg, sondern sie übernehmen Arbeiten, die Autochthone nicht gerne übernehmen wollen oder auch nicht mehr übernehmen können. Als offene Gesellschaft, in der noch immer Fleiß und Intelligenz belohnt werden, bietet Deutschland auch weniger wohlhabenden Familien mit Migrationshintergrund die Chance, innerhalb der Gesellschaft aufzusteigen. Das Studium der Rechtswissenschaft und der Medizin sind insoweit willkommene „Sprungbretter“. Juristen mit Migrationshintergrund spielen eine wichtige Rolle im gesellschaftlichen Leben. II. Einheimische und Fremde Die Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland als eine offene, von Chancengleichheit geprägte Zivilgesellschaft ist das Ergebnis eines langen, im Grunde 500 Jahre dauernden, 30 https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/Bevoelkerung/MigrationIntegration/ Migrationshintergrund/Aktuell2012Migranten.html (zuletzt besucht am 15.10.2014). 322 Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp Leidensweges. Der deutsche Sprachraum hat im Laufe dieser Zeit kulturell mehrere große Katastrophen erlebt. Die erste Katastrophe ist der 30-jährige Krieg von 1618 – 1648. Während die Bevölkerung in Folge der Christianisierung durch Bonifatius im 8. Jahrhundert religiös homogen war, stürzte die Reformation, d.h. die Spaltung der Gesellschaft in katholische und evangelische Christen im 16. Jahrhundert, das Land in eine tiefe Krise, die im Bürgerkrieg endete. Der 30-jährige Krieg kostete etwa 40 % der Bevölkerung, d.h. etwa 8 Millionen Menschen das Leben, wenn nicht unmittelbar durch Kriegshandlungen, so durch Hunger und Seuchen.31 Er wurde durch einen mühsam ausgehandelten Friedensvertrag 1648 beendet. Die zweite große Katastrophe waren die Kriege des 20. Jahrhunderts. Im ersten Weltkrieg, an dem meine beiden Großväter teilgenommen haben, starben ca. 17 Mio. Menschen.32 Im zweiten Weltkrieg, an dem mein Vater teilnahm, starben weltweit ca. 26 Mio. Soldaten und 29 Mio. Zivilisten.33 Der 2. Weltkrieg ging einher mit der fabrikmäßigen Vernichtung von etwa 6 Millionen Menschen vor allem jüdischen Glaubens und jüdischer Abstammung. Auf diesen Katastrophen ist bzw. war die deutsche Zivilgesellschaft Ende des 20. Jahrhunderts gegründet. Was hat das mit Hassverbrechen zu tun? Der 30-jährige Krieg und der Völkermord an den europäischen Juden im 20. Jahrhundert weisen erschreckende Bezugspunkte zu unserem Thema auf: Beide Katastrophen wurden genährt durch den Hass auf Menschen mit einer anderen Religion und einer fremden Abstammung. Eine traumatische Lektion für die Menschen in Deutschland. Immerhin bemühte man sich, aus den schrecklichen Erfahrungen Lehren zu ziehen. Als mein evangelischer Vater die katholischen Eltern meiner Mutter im Krieg 1944 fragte, ob er ihre Tochter heiraten dürfe, waren meine katholischen Großeltern zunächst überhaupt nicht begeistert. Jedoch gaben sie ihre Zustimmung und lernten wie die meisten Menschen in Deutschland mit der Zeit, dass auch Andersgläubige wertvolle Menschen sind, mit denen man zusammen leben und mit denen man sogar Kinder und Enkelkinder haben kann. Ich selbst hatte als katholischer Christ später keine Probleme mehr, eine Frau aus einer evangelischen Familie zu heiraten, mit der ich 3 evangelische Kinder habe. Und ich empfand es auch nicht als Problem, nach dem Tod meiner ersten Frau eine katholische Frau zu heiraten, die einen katholischen Sohn in die Ehe brachte, wodurch eine harmonische „Patchworkfamilie“ aus 3 katholischen und 3 evangelischen Mitgliedern entstanden ist. 31 32 33 http://de.wikipedia.org/wiki/Dreißigjähriger_Krieg (zuletzt besucht am 15.10.2014). http://de.wikipedia.org/wiki/Erster_Weltkrieg (zuletzt besucht am 14.10.2014). http://de.wikipedia.org/wiki/Kriegstote_des_Zweiten_Weltkrieges (zuletzt besucht am 14.10.2014). 323 Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp Dies alles wurde möglich, weil Religion und Abstammung im Nachkriegsdeutschland zur absoluten Privatsache geworden waren. In der Gesellschaft der Bürger, die von den Katastrophen zumindest im kollektiven Unterbewusstsein der Erinnerung geprägt und verwundet war, waren Religion und Abstammung des Dritten tabu. Denn nur so war ein gleichberechtigtes und vorurteilsfreies Zusammenleben möglich, eine Erkenntnis, für die Millionen von Menschen ihr Leben hatten lassen müssen, zugleich eine Erkenntnis, die viele Immigranten nicht haben können. Vor diesem Hintergrund versteht man es, dass das Auftauchen von Kreuzen, Kippas und Kopftüchern im zivilen Raum um die Jahrtausendwende in Deutschland wie der Fuchs im Hühnerstall wirkt. Man fühlt sich in das 16. Jahrhundert zurückversetzt. Bürger drohen wieder zu Katholiken, Protestanten, Juden, Schiiten, Sunniten usw. und damit zu Fremden gemacht zu werden. Dann ist der Hass nicht mehr weit. Wenn Hass durch Abgrenzung, Distanz und das Fehlen gegenseitigen Respekts entsteht, dann ist es die Aufgabe des Rechts, Toleranz und gegenseitige, wenn nicht Wertschätzung, so doch zumindest Respektierung zu gewährleisten. Integration heißt die Devise, von lat. tectum, das „Dach“. Integration heißt einerseits Obdach gewähren, Immigranten unter das Dach nehmen, ihnen Schutz gewähren. Es heißt andererseits aber auch, von Immigranten zu verlangen, dass sie sich mit der Gesellschaft, die ihnen Obdach gewährt, beschäftigen, dass sie sich mit der Geschichte und den Verwundungen der neuen Gesellschaft befassen, dass sie auch Rücksicht nehmen und auf religiöse Symbole in der Öffentlichkeit nach Möglichkeit verzichten, um nicht jahrhunderte alte Wunden wieder aufzureißen und mühsam erreichte Kompromisse zu Fall zu bringen. Integration heißt weiterhin, den Fremden unter das gemeinsame Dach zu nehmen, ihn nicht in Ghettos zu verbannen. Insoweit besteht ein Konsens in Deutschland, dass Parallelgesellschaften vermieden werden müssen, dass es nicht Stadtteile geben soll, in denen man nicht mehr deutsch sprechen kann. Aber zurück zur Hasskriminalität: III. Strafverfolgung und Migrationshintergrund Distanz, Vorurteilen, Parallelgesellschaften und Hass kann entgegen gewirkt werden durch Transparenz und gegenseitige Respektierung. Man darf den Strafverfolgungsbehörden nicht unterstellen, dass sie in Fällen mit Migrationshintergrund aus bösem Willen einseitig verfolgen. Hier spielt auch viel Unvermögen eine Rolle. Der Strafverfolger wird selbst zum Immigranten, wenn er in ein Milieu eintaucht, in dem er sich nicht mehr heimisch fühlt. Sei es, dass er die Sprache nicht beherrscht, die die Beteiligten als Opfer oder als Täter, sprechen, sei es, dass er 324 Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp das Milieu, in dem die Straftat begangen worden ist, nicht versteht. Hier besteht die Gefahr, dass sich der Strafverfolger aus Unvermögen zurückzieht. Auch das Versagen bei der Ermittlung im NSU–Verfahren darf man nicht vorschnell als bösen Willen der Strafverfolgungsorgane einordnen. Auch hier spielt die Unfähigkeit eine wichtige Rolle. Erst nach und nach haben die Justizbehörden bemerkt, dass Strafverfolgungsorgane auch über Fremdsprachenfertigkeiten verfügen müssen, die ihnen ein Eintauchen in Milieus mit Migrationshintergrund ermöglichen. Nicht umsonst werden bei der Polizei gerade speziell Polizisten und Polizistinnen ausgebildet, die selbst über einen Migrationshintergrund verfügen. In Bezug auf Immigranten als Opfer zeigt das NSU-Verfahren beispielhaft, dass die Strafverfolgungsbehörden Sensibilität und Know-how entwickeln müssen. Nach dem Bericht des NSU-Untersuchungsausschusses gingen die Ermittlungen der Polizei in die „falsche“ Richtung. Man glaubte, dass es sich um Streitigkeiten innerhalb einer Gruppe von Immigranten handeln würde, und meinte, dies der betroffenen Bevölkerungsgruppe selbst überlassen zu können. Auch dies ist ein grober Fehler. Denn selbstverständlich müssen Straftaten auch unter Immigranten verfolgt werden. Das Versagen bei der Verfolgung von Hasskriminalität gegen Migranten als Opfer darf nicht dadurch hyperkompensiert werden, dass auch dann weggeschaut wird, wenn Migranten Täter sind. Ein Extrembeispiel sind die Vergewaltigungen durch Immigrantengruppen in Rotherham in England. 17 Jahre lang wurden hier mindestens 1.400 junge Frauen von pakistanischen Immigranten vergewaltigt. Die Strafverfolgungsbehörden versagten, den Opfern wurde nicht geglaubt.34 Das schwerwiegendste Versagen im Rahmen der NSU–Ermittlungen lag darin, dass die Strafverfolgungsbehörden der Bundesländer nicht erkannten, dass die Straftaten einen Zusammenhang hatten. Dies hätte man allerdings erkennen müssen, denn immerhin ergab es sich, dass viele der Tötungsdelikte mit derselben Tatwaffe begangen worden waren. Im NSUVerfahren zeigt sich somit, dass die Polizei aufgrund der bestehenden Vorurteile selbstverschuldet nicht die richtigen Schlussfolgerungen zog. Es hätte genügt, wenn die Strafverfolgungsbehörden im NSU-Verfahren ihre Pflicht regelgerecht erfüllt hätten. Es hätte keiner besonderen Sorgfalt bedurft, die Einhaltung des durchschnittlich zu erwartenden Standards hätte genügt. Es geht auch um eine Frage des Bewusstseins. In einer Ermittlungsakte ganz zu Beginn der Untersuchungen findet man eine Randnotiz des damaligen Innenministers von Bayern, Dr. Beckstein35, dass bei der Tötung des türkischen Blumenhändlers in Nürnberg 34 35 Der Spiegel, 38/2014, S. 52ff. Vgl. Abschlussberichts des NSU-Untersuchungsausschusses des Bundestages, BT-Drs. 17/14600, S. 496. 325 Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp am 09. September 2000 ein rechtsextremistischer Hintergrund bestehen könnte. Diese Notiz hätte auf fruchtbaren Boden fallen können, wenn seitens der ermittelnden Strafverfolgungsbehörden ein Bewusstsein vorhanden gewesen wäre, dass Personen mit Migrationshintergrund in besonderer Weise Opfer kriminellen Verhaltens, d.h. Opfer von Hasskriminalität werden können. C. Schluss Wir stehen vor einer doppelten Herausforderung: Zum einen gilt es, durch Integration und das Erlernen gegenseitiger Respektierung das Entstehen von Hass gegenüber Menschen anderer Religion und fremder Abstammung zu erschweren. Zum anderen gilt es, Fähigkeiten zu entwickeln, um Hasskriminalität als solche zu erkennen und sachgerecht zu verfolgen. Immigranten haben das Recht, durch den Staat, der sie aufgenommen hat, vor Hasskriminalität geschützt zu werden. Sie haben ihrerseits die Pflicht zur Solidarität. Gelingt die Integration, werden beide reich belohnt. 326 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer Since 1998 KFN has repeatedly had the opportunity to survey, in many cities, counties and states in Germany, 14- to 16-year-old ninth-graders regarding their lives in Germany. During the two years 2005 and 2006, 14,000 students from nine regions in Germany participated in the survey. Two years later, financed by the Ministry of the Interior, KFN was able to conduct a corresponding survey with a representative sample of almost 45,000 youths. In addition, during the year 2013, a representative survey was conducted of almost 10,000 ninth-graders in Lower Saxony. The research findings are generally comparable to the results of the nationwide survey, because the social data from Lower Saxony in many ways correspond to the average national values. The following Table 1 provides an overview of the research findings that we compiled regarding the readiness to use violence and the living situation of various ethnic groups during the KFN student survey of 2005 and 2006. We especially asked the students if, and if so how Kriminologisches Forschungsinstitut Niedersachsen 328 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer often, during the last twelve months, they had inflicted personal injury, committed robbery or extortion or threatened anyone with a weapon. Furthermore, in the table the percentages of those characteristics of youths are listed that have been recognized as relevant influencing factors of youth violence in previous KFN surveys. Table 1: Indicators of readiness to use violence and the life situation of different ethnic groups (in %; KFN student survey 2005/06; weighted data) YugoGerman Turkish Russian Polish Italian Other slav N 9119 1354 766 560 506 308 1663 Born in Germany 99,5 87,0 10,6 58,5 79,2 89,9 75,5 German citizenship 100,0 37,7 85,0 29,1 89,7 57,1 74,4 Committed acts of violence 13,6 26,8 23,5 24,9 24,8 21,0 19,0 4,1 13,2 8,4 11,5 9,1 7,9 7,5 19,4 53,6 37,6 51,0 25,8 47,6 30,2 diploma (Abitur) 45,2 14,1 28,9 21,6 33,9 21,7 38,6 Live close to the poverty line 8,1 23,0 29,1 15,7 11,6 13,6 16,6 6,3 16,8 11,0 13,9 12,7 11,9 12,0 3,9 23,7 9,2 18,9 8,7 12,9 7,3 30,4 15,0 24,4 19,4 25,9 30,5 32,8 34,8 44,0 42,0 41,1 47,4 38,2 36,6 Membership in association or club 64,7 41,4 39,2 39,5 53,6 46,7 54,0 Committed five or more acts of violence (boys) Striving to gain school-leaving certificate Striving to gain university-entrance Experienced abuse during childhood Agree with masculinity norms (only boys) Experienced separation/divorce Frequent consumption of violent media 329 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer Delinquent friends (average value) 2,6 4,7 3,3 4,9 4,4 3,7 3,5 Share of German friends 24,9 31,5 31,7 57,6 53,2 51,8 82,6 It is interesting to note what the comparison of the various ethnic groups in the fifth line of the table says concerning repeat offenders among male youths. At the time, at 13.2%, the male youths of Turkish origin had the highest percentage of repeat offenders. Among the German youths, the percentage was only one third as high (4.1%). The table provides a number of indications in the search for possible explanatory factors for this heightened readiness to use violence. During 2005/2006 youths of Turkish origin especially frequently grew up under social framework conditions that in a multivariate path analysis have been shown to promote violence. This applies particularly in regards to the educational level. Only 14.1 percent of youths of Turkish origin were striving to get a university-entrance diploma (Abitur); more than half of them limited themselves to gaining a school-leaving certificate (53.6%), which provides the youths in question with only limited professional opportunities. Furthermore, 23 percent of the Turkish students stated that the social situation of their family was characterized by their receiving social welfare or else the head of the household was unemployed. In this regard, German youths were substantially less negatively impacted. In addition, there are cultural attempts at explanations. This especially concerns the acceptance of masculinity norms that legitimize violence or, simply stated, the so-called “macho culture.” In order to identify this we presented the youths with statements such as “A real man is strong and protects his family” or “If a woman is unfaithful to her husband, the man may beat her.” The survey furthermore showed a strong connection between youths experiencing inner-family violence, the acceptance of violence and their own violent behavior. Here, too, the table shows an especially great difference between youths of German and Turkish origin. For example, 16.8% of the latter had experienced abuse during childhood, whereas this was the case for only 6.3% of German youths. The table does not list the answer to the question if during the previous 12 months the youths had observed that their parents had beaten each other. 26.1% of the Turkish youths stated that this was the case, whereas only 6.2% of the German youths did so. In the following Figure 1, for youths of Turkish origin, the interaction between the different factors that are mentioned in the table are illustrated by way of a special path analysis. The path analysis confirms the great importance of educational opportunities, parental violence and the 330 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer orientation towards the norms of the macho culture. In addition, the number of delinquent friends and the consumption of violent media constitute additional important factors. 331 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer Figure 1: A model to explain the perpetration of violence, 9th grade (controlled for age, gender and regional origin; KFN student survey 2005; weighted data; shown: standardized path coefficients) -.30 High socioeconom. status .12 Low level of self-control .17 Turkish origin .15 .33 .12 .23 .23 Exper. severe parental violence Powerful mascul. norm .12 .13 -.13 .23 .31 High level of education -.14 Consumption of violent media .24 carried out act of .14 .19 -.22 Delinquent friends .19 Model fit: chi² = 63.991 (df = 18), AGFI = .996, RMSEA = .016, SRMR = .009, all paths significant if p < .001, In consideration of these findings, what can be seen in Figure 2 is not surprising. As a basis for the analysis, we have compared students who go to secondary school, whose parents are not suffering from poverty, who have been raised non-violently and who show average values when it comes to the acceptance of masculinity norms that legitimize violence. German and Turkish responders then no longer differ significantly regarding their readiness to use violence. These findings contain a clear message: It is not their Turkish origin that makes youths from this ethnic group into perpetrators of youth violence especially often. Instead, the responsibility lies more in the stressful life circumstances in which young Turks grow up in Germany and the cultural traditions that have formed them. Figure 2: Rates of violence by Turkish and German youths (only secondary school students without the experience of poverty, without having experienced parental violence during their childhood and at the most in average agreement with masculinity norms, in %) 332 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer 15,0 12,5 12,0 12,0 9,0 6,0 3,0 1,9 1,7 0,0 German Turkish at least one act of violence at least five acts of violence Within the framework of the two large data surveys that KFN was able to carry out, on one hand nationwide in 2007/2008, and on the other hand in Lower Saxony in 2013, one main object was to determine the importance of the educational and social integration of young immigrants for the rate of violence. We thereby determined the degree of integration through four different questions. First, the youths were asked to tell us what language they use in different areas of their lives (conversations with parents or friends, television, reading). Second, we wanted to know what kind of school certificate the ninth-graders were aiming for. Third, we asked the youths from which country of origin their five best friends were and could thus determine if they had at least one German friend. And finally we asked them if they saw themselves also as Germans or if they primarily identified themselves with the country from which their parents came. For each of these four integration characteristics, the following table shows the results of the student survey 2007/2008 in the left-hand columns. To the right of that are the comparative values that we found in Lower Saxony in the year 2013. The numbers in the first column regarding language integration shows, in each of the four areas, to what extent the youths use the German language. This number can thus reach a maximum of 4. In the following columns we find the percentages of young immigrants who are striving to gain a university-entrance diploma, have at least one German friend and also feel as Germans. 333 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer Table 2: Four indicators of integration of immigrants; comparison of two student surveys, 9th grades of the years 2007/2008 (nationwide) and 2013 (Lower Saxony). German language in four areas Origin 2007/ 2013 2008 Nation- Striving for universityentrance diploma 2007/ 2013 2008 Lower Nation- At least one Feel as a German friend German 2007/ 2007/ 2013 2008 Lower Nation- 2013 2008 Lower Nation- Lower wide Saxony wide Saxony wide Saxony wide Saxony Asia 3,35 3,48 45,4 50,6 61,3 74,1 62,4 66,0 Poland 3,48 3,57 33,5 39,7 66,3 71,0 62,7 72,4 3,12 3,43 22,2 29,0 45,3 62,4 52,1 66,7 3,21 3,27 23,1 34,1 42,0 50,1 35,3 45,7 2,72 2,96 17,5 23,4 32,6 40,4 26,3 34,2 Former Soviet Union Former Yugoslavi a Turkey When comparing the two data collections, a substantial increase in the integration values can be found for all five groups of immigrants. Since there is nothing from previous studies indicating that the integration of immigrants in Lower Saxony is significantly greater than the national average, one initial conclusion can be drawn from the data. Overall, the school and social integration of young immigrants has obviously improved substantially since 2007/2008. However, if we compare the various groups, we find great differences. The greatest improvement in integration has occurred in all four areas for youths originating from the former Soviet Union. This becomes especially clear since for them the ratio of those who have at least one German friend has increased from 45.3 to 62.4 percent and they show the 334 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer greatest increase in the use of the German language. This is not surprising. Their families were mainly German emigrants. When they immigrated they immediately received German citizenship and could also participate in special promotional programs. They therefore learned the German language especially quickly. In addition, the parents were able to seek employment immediately. The high integration values that can be found for youths from Poland and Asia should also be noted. Already in 2007/2008 both groups achieved top values, and they have continued to rise. In regards to the Polish youths, already the nationwide student survey offered a plausible explanation for this. Almost without exception, after arriving in Germany, the Polish families contacted the nearest Catholic Church, thereby gaining access to the majority of German society. The rapid integration of immigrant youths from Asia has been shown to be connected to their parents’ above-average level of education. From the beginning they attached great importance to their children succeeding well at school. Both aspects have obviously strongly contributed to the fact that more than 70% of both Polish and Asian youths have at least one German friend and almost 40 or 50% respectively strive to attain a university-entrance diploma. The lowest integration values can be found among the youths originating from Turkey or the former Yugoslavia. Regarding the latter, we were able to differentiate according to what religion they belong to. It turned out that the youths who came from Christian families had generally higher integration values than the young Muslims. This confirms what had already been found in regards to the Polish youths. Access to a German church substantially facilitates integration. For this reason alone, Muslim youths have a tougher start in our society. It must therefore be seen as a positive sign that in spite of this the integration values of youths of Turkish origin increased substantially between the two surveys (striving for a universityentrance diploma increased from 17.5% to 24.5%; having at least one German friend from 32.9 to 40.4%). A similar trend, with higher overall values, can be found for youths originating from the former Yugoslavia. Within the framework of the student survey of 2007/2008, we had the opportunity to analyze, in a highly differentiated way, the importance of religion for the integration and violent behavior of youths. In view of the large number of respondents, we were here able to 335 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer differentiate between the different ethnic groups, depending on to what degree they were formed by their religion. We determined the degree of religiousness based on four characteristics: The frequency of prayer and attendance at religious services and, in the view of those surveyed, the importance that their religion has in their daily lives and for raising children in the family. Overall it can be said that of those youths who belong to a religion, 29.9% of the Christians regard themselves a non-religious. Among the other religions (Buddhists, Jews, etc.) this number is 20.5 percent, whereas among young Muslims only 5.2% see themselves as nonreligious. Approximately 20 to 45% of Christian youths belong to the group of religious or very religious youths, depending on their ethnic origin. This means that they pray at least once a week, visit a House of God at least several times a month and see their religion as something important in their lives and in raising children in the family. For the youths that belong to a different religion or to Islam these ratios, at 54.5 and 71.2% respectively, are substantially higher. We compared the findings regarding the religiousness of the surveyed students with their integration. The results showed that the small group of young immigrants that do not belong to any confession are best integrated of all. For example, 41.2% of them aim at gaining a university-entrance diploma, 62.9% have German friends and 66.1% feel like Germans. It seems that already the simple fact of belonging to a religious community leads to socializing with social networks of one’s own ethnicity and not to the German surroundings. Young Muslims constitute the other extreme. Their comparative values are 15.8% (university-entrance diploma), 28.2% (German friends) and 21.6% (feel German). The Christian immigrants here had values of 27.5%, 58.7% and 57.4%. The differentiation based on the degree of religiousness showed that for Protestant immigrants, as well as those of other religions, the integration values increase slightly with increased religiousness. For young Catholics there is a slight decrease, which indicates that in this case a high degree of religiousness partly goes hand in hand with a withdrawal into their ethnicity. This tendency is very pronounced for young Muslims, which can be seen using the example of young Turkish youths. The more they are tied to their religion, the worse they are integrated. 336 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer Only 21.7% of very religious Turkish immigrants have German friends, only 11.5% are striving for a university-entrance diploma and only 14.5% feel as Germans (although 88.5% of them are born in Germany). Among the non-religious Turkish youths, however, 43.4% have German friends, 22.3% are striving for a university-entrance diploma and 51.3% feel like Germans. The connection between religiousness and youth delinquency provides a differentiated picture. One finding that applies to all religions is that the stronger the youths are anchored in their faith, the more seldom do they commit shoplifting or have problems with alcohol. This correlation is even stronger for Muslim youths than for young Christians. Regarding violent behavior, however, the opposite tendency can be found. With increased religiousness, young Christians commit less acts of violence. For young Christian immigrants, for example, the share of violent offenders decreases from 21.8% (non-religious youths) to 12.4% (very religious youths), and for those belonging to other religions the share decreases from 26 to 8.5%. For young Muslims, however, the greater the attachment to their religion, the greater is the degree of violence. The highest rate is reached by the “very religious” youths with 23.5%, whereas the lowest value of 19.6% could be found among those who are “somewhat religious.” It should further be noted that when comparing Christian immigrants to Islamic youths, the higher degree of violence among Muslims can be found exclusively among male youths. For girls there were here no significant differences. One initial explanation for this is provided by multivariate analyses, in which the effect of different influencing factors are controlled for. They show that for Christian youths three violence-promoting influencing factors decrease with increased religiousness: The acceptance of a masculinity norm (“macho culture”) that legitimizes violence, the number of delinquent friends and the use of violent media. We find the opposite trend for young Muslims. The stronger they are anchored in their faith, the more they agree with “macho norms” and the more frequently they prefer violent media. Furthermore, for them an increase in religiousness leads to one of the strongest influencing factors of youth violence: having “more than five delinquent friends.” This shows a clear discrepancy between the burden rate of young Muslims and that of young Christians. Whereas the “non-religious” youths in both groups have more or less the same values (24.6% and 23.5% respectively), the very religious young Muslims dominate with 27.1% versus 15.4%. 337 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer In order to interpret these findings, we used an empirical study from 2010 by Rauf Ceylan, a religious scientist of Turkish origin, regarding the self-image and professional activities of Turkish imams in Germany. The study shows that the vast majority of imams are employed in Germany only for a limited time and, already due to their lack of German language skills, cannot develop a constructive, positive relationship with our culture. According to Ceylan’s findings, the religious education of Muslim youths that is practiced by these imams promotes a conservative type of Islam and a withdrawal into one’s own ethnicity. According to Ceylan only a minority of the Muslim religious teachers can be described as “intellectually active imams,” who motivate the youths to take a positive basic attitude toward German society and make use of the opportunities of integration it provides. In addition, Ceylan’s study makes it clear that for the great majority of imams, the dominance of men in the family and in society constitute a part of the learning content of Islamic religious education. This also promotes an acceptance of masculinity norms that legitimize violence and the preference for violenceoriented media contents that are especially pronounced among Muslim youths. It should, however, be noted that Rauf Ceylan’s study was conducted in the middle of the last decade. It is quite possible that the number of “intellectually active” imams has increased since then and that this has led to an increase in the integration of religious young Muslims in Germany. In view of the findings presented in Table 2 above, one thing is not surprising. The level of violent crime found in the two data surveys that we compared here has decreased substantially during the course of the five to six years between the surveys (for Asian origin from 10 to 6%, Poland from 17 to 10%, the former Soviet Union from 18 to 11%, the former Yugoslavia from 18 to 12% and Turkey from 21 to 14%). For German youths, a similar trend was found – a decrease in self-reported violent delinquencies from 11 to 7%. The data confirms what can be found in German police crime statistics. During the past seven years, the number of police-registered youth crimes per 100,000 youths between the ages of 14 and 17 decreased by 41%. The young immigrants have obviously contributed to this trend considerably. In addition to all these positive trends, there is, however, a finding regarding youths of Turkish origin and those from the former Yugoslavia that is somewhat anomalous. Among the youths of Turkish origin in Lower Saxony in the year 2013, only 34.2% identified with Germany – and this although more than half of them (53.2) are German citizens and 93% of them are born in Germany. A similar discrepancy could be found for youths from the former Yugoslavia (50% 338 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer feel like Germans, 64% have a German passport and 91% were born in Germany). Both of these findings makes it clear that there is much estrangement that needs to be overcome before the vast majority of these two groups have arrived emotionally in our society. It is therefore worthwhile to take a look at an encouraging research result from Hanover. There, more than 1,500 people who are members of the association Mentor e.V. provide, free of charge, reading and learning aid to children from socially disadvantaged families. Especially children of Turkish origin have benefited from this offer for more than 10 years. Thanks to this support, the ratio of those who are striving for a university-entrance diploma or a certificate of secondary education increased from 55 to 85% between 1998 and 2013. The percentage of students attending the lowest of the types of secondary school decreased from 45 to 15%. In parallel, for the youths of Turkish origin in Hanover, we find a decrease in self-reported violence from 31 to 13% between the years 1998 and 2013. This great success in terms of integration, which was achieved based on civic involvement, shows very clearly that the solution of such problems requires not only actions by communal and state authorities, but especially those of civil society. Integration can only succeed if people from the different groups in our society interact with each other. Literature Baier, C.J., Bradley, B.R.E. (2001). “If you love me, keep my commands”: A Meta-Analysis of the Effect of Religion on Crime. Journal of Research in Crime and Delinquency 38, 3-21. Baier, D. Pfeiffer, C. (2007). Gewalttätigkeit bei deutschen und nichtdeutschen Jugendlichen – Befunde der Schülerbefragung 2005 und Folgerungen für die Prävention. KFN: Forschungsberichte Nr. 100 Baier, D. (2008). Entwicklung der Jugenddelinquenz und ausgewählter Bedingungsfaktoren seit 1998 in den Städten Hannover, München, Stuttgart und Schwäbisch Gmünd. KFN: Forschungsberichte Nr. 104 339 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer Baier, D. Pfeiffer, C. (2008). Türkische Kinder und Jugendliche als Täter und Opfer. In: Brumlik, M. (Hrsg), Ab nach Sibirien? Wie gefährlich ist unsere Jugend? Weinheim: Beltz, S. 62-104. Baier, D., Pfeiffer, C., Simonson, J., Rabold, S. (2009). Jugendliche in Deutschland als Opfer und Täter von Gewalt. Erster Forschungsbericht zum gemeinsamen Forschungsprojekt des Bundesministeriums des Innern und des KFN. KFN-Forschungsbericht Nr. 107. Baier, D., Pfeiffer, C., Rabold, S., Simonson, J., Kappes, C. (2010): Kinder und Jugendliche in Deutschland: Gewalterfahrungen, Integration, Medienkonsum. Zweiter Bericht zum gemeinsamen Forschungsprojekt des Bundesministeriums des Innern und des KFN. KFNForschungsbericht Nr. 109. Becker, B. (2006). Der Einfluss des Kindergartens als Kontext zum Erwerb der deutschen Sprache bei Migrantenkindern. Zeitschrift für Soziologie 35. 449-464. Ceylan, R. (2010). Die Prediger des Islam. Imame – wer sie sind und was sie wirklich wollen. Freiburg, Basel, Wien: Herder Verlag. Damon, W. (2004). Die Moralentwicklung von Kindern. Spektrum der Wissenschaft. Digest: Psyche und Verhalten. Stuttgart: Hirzel, 48-56. Eisner, M., Ribeaud, D. (2003). Erklärungen von Jugendgewalt – Eine Übersicht über zentrale Forschungsbefunde, In: Raithel, J., Mansel, J. (Hrsg.), Kriminalität und Gewalt im Jugendalter. Hell- und Dunkelfeldbefunde im Vergleich. Weinheim: Juventa, S. 182-206. Enzmann, D., Brettfeld, K., Wetzels, P. (2004). Männlichkeitsnormen und die Kultur der Ehre. In: Oberwittler, D., Karstedt, S. (Hrsg.), Soziologie der Kriminalität. Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, S. 240-263. 340 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer Esser, H. (1990). Interethnische Freundschaften. In: Esser, H., Friedrichs, J. (Hrsg.), Generation und INdentität. Theoretische und empirische Beiträge zur Migrationssoziologie. Opladen: Westdeutscher Verlag, S. 185-206. Esser, H. (2000). Soziologie. Spezielle Grundlagen. Band 2: Die Konstruktion der Gesellschaft. Frankfurt/Main: Campus Verlag. Esser, H. (2001). Integration und ethnische Schichtung (Bd. 40). Mannheim: Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung. Haug, S., Müssing, S., Stichs, A. (2009). Muslimisches Leben in Deutschland. Im Auftrag der Deutschen Islam Konferenz. Forschungsbericht des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge, Band 6. Nürnberg: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Johnson, B.R. et al. (2000). A Systematic Review of the Religiosity and Delinquency Literature: A Research Note. Journal of Contemporary Criminal Justice 16, 32-52. Johnson, B.R. et al. (2001). Does Adolescent Religious Commitment Matter? A Reexamination of the Effects of Religiosity and Delinquency. Journal of Research in Crime and Delinquency 38, 22-44. Kerner, H.-J. (2005). Religiosität als Kriminalitätsprophylaxe. In: Biesinger, A. et al. (Hrsg.), Brauchen Kinder Religion? Neue Erkenntnisse – praktische Perspektiven. Weinheim und Basel: Beltz Verlag, S. 36-65. Rabold, S., Baier, D., Pfeiffer, C. (2008). Jugendgewalt und Jugenddelinquenz in Hannover. Aktuelle Befunde und Entwicklungen seit 1998. KFN: Forschungsberichte Nr. 105. 341 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer Nunner-Winkler, G. (1999). Moralische Integration. In: Friedrichs, J., Jagodzinski, W. (Hrsg.), Soziale Integration. Sonderheft der KZfSS. Opladen: Westdeutscher Verlag, S. 293-319. Pearce, M.J. et al. (2003). The Protective Effects of Religiousness and Parent Involvement on the Development of Conduct Problems Among Youth Exposed to Violence. Child Development 74, 1682-1696. Pfeiffer, C., Wetzels, P. (2000). Junge Türken als Täter und Opfer von Gewalt. KFN: Forschungsberichte Nr. 81. Pfeiffer, C., Windzio, M., Baier, D. (2006). Zur Prävention der Gewalt durch junge Migranten. In: Heitmeyer, W. Schröttle, M. (Hrsg.), Gewalt. Beschreibungen, Analysen, Prävention. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, S. 276-290. Rabold, S., Baier, D., Pfeiffer, C. (2008). Jugendgewalt und Jugenddelinquenz in Hannover. Aktuelle Befunde und Entwicklungen seit 1998. KFN-Forschungsbericht Nr. 105. Rabold, S., Baier, D. (2008). Ethnische Unterschiede im Gewaltverhalten von Jugendlichen – Die Struktur von Freundschaftsnetzwerken als Erklärungsfaktor. In: Hillmann, F., Windzio, M., (Hrsg.), Migration und städtischer Raum. Chancen und Risiken der Segregation und Integration. Opladen: Budrich UniPress, 313-331. Steffen, W. (2007). Jugendkriminalität und ihre Verhinderung zwischen Wahrnehmung und empirischen Befunden. Gutachten zum 12. Präventionstag. (http://www.praeventionstag.de/Kriminalpraevention//Module/Dokumentationen/Gutachten_ F222-227.pdf). Stiensmeier-Pelster, J. (2003) (Hrsg.). Diagnostik von Motivation und Selbstkonzept. Göttingen: Hogrefe. 342 Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants as Prevention against Youth Violence Prof. Dr. Christian Pfeiffer Wetzels, P., Brettfeld, K. (2003). Auge um Auge, Zahn um Zahn? Migration, Religion und Gewalt junger Menschen - Eine empirisch-kriminologische Analyse der Bedeutung persönlicher Religiosität für Gewalterfahrungen, -einstellungen und -handeln muslimischer junger Migranten im Vergleich zu Jugendlichen anderer religiöser Bekenntnisse. Münster: LITVerla 343 Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im Strafvollzug Dr. Erol Pohlreich Im Jahr 2013 befanden sich in Deutschland mehr als 56.000 Strafgefangene und Sicherungsverwahrte in Haft,1 davon war fast jeder Vierte Ausländer.2 Ausländische Gefangene kann beziehungsweise muss die Ausländerbehörde unter bestimmten Voraussetzungen in das Land ausweisen, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen. Aus Zeitgründen kann ich hier die einzelnen Voraussetzungen für eine solche Ausweisungsverfügung3 ebenso wenig darstellen wie die Besonderheiten bei Unionsbürgern, türkischen Arbeitnehmern und Drittstaatern, die absehbar einen Humboldt-Universität zu Berlin Statistisches Bundesamt, Strafvollzug – Demographische und kriminologische Merkmale der Strafgefangenen, Fachserie 10, Reihe 4.1, 2013, S. 10, abrufbar unter: https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/Rechtspflege/StrafverfolgungVollzug/Strafvoll zug2100410137004.pdf?__blob=publicationFile (abgerufen am 1. August 2014). 2 Statistisches Bundesamt, a.a.O., S. 13; nach § 2 Abs. 1 AufenthG ist Ausländer jeder, der nicht Deutscher im Sinne von Art. 116 Abs. 1 GG ist. 3 Insoweit wird auf §§ 53, 54 und 55 AufenthG sowie die Kommentierungen hierzu verwiesen. 1 344 Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im Strafvollzug Dr. Erol Pohlreich Anspruch auf (Wieder-)Einreise geltend machen können.4 Ich muss mich daher auf die stark verkürzende Aussage beschränken, dass nicht privilegierte Ausländer, die rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe ohne Bewährung verurteilt werden, in der Regel ausgewiesen werden.5 Als Rechtsfolgen löst die Ausweisung unter anderem die Pflicht des Ausländers zur Ausreise6 und ein gesetzliches Verbot der Wiedereinreise sowie des Aufenthalts im Bundesgebiet aus.7 Eine vollziehbare Ausweisungsverfügung kann, wo erforderlich, mit der Abschiebung8 des Gefangenen zwangsweise durchgesetzt werden. Diese aufenthaltsrechtliche Situation ausländischer Gefangener kann sich sowohl im Strafvollzug – also im Rahmen des „Wie“ der Strafe – als auch bei der Strafvollstreckung – also beim „Ob“ der Strafe – niederschlagen. I. Besonderheiten im Strafvollzug Den Strafvollzug beherrscht das Grundrecht des Strafgefangenen auf Resozialisierung. Im Interesse der Rechtsgemeinschaft und des einzelnen Strafgefangenen verpflichtet dieses Grundrecht den Staat, den Strafvollzug auf das Ziel auszurichten, dem Inhaftierten ein zukünftiges straffreies Leben in Freiheit zu ermöglichen.9 Dieser Pflicht ist der Gesetzgeber nachgekommen, indem er im StVollzG ein Resozialisierungskonzept zugrundegelegt hat, das unter anderem Hafterleichterungen als Maßnahmen zur Wiedereingliederung Gefangener einschließt.10 Darüber hinaus gebietet das Grundrecht auf Resozialisierung besonders bei Gefangenen, die sich bereits seit langem in Haft befinden, „aktiv den schädlichen Auswirkungen des Freiheitsentzuges entgegenzuwirken und ihre Lebenstüchtigkeit zu erhalten und zu festigen“.11 Der Erhaltung der Lebenstüchtigkeit dienen auch beaufsichtigte Hafterleichterungen wie Ausführungen.12 Das Grundrecht auf Resozialisierung Zu den Besonderheiten bei Unionsbürgern, türkischen Arbeitnehmern mit Schutz des Beschlusses 1/80 des Assoziationsrates EWG-Türkei (kurz: ARB 1/80) und Drittstaatern, die absehbar einen Anspruch auf (Wieder-)Einreise geltend machen können siehe Pfaff, ZAR 2006, S. 121 ff., sowie T. Jung, StV 2007, S. 106 (109 f.). 5 Vgl. § 54 Abs. 1 AufenthG. 6 § 51 Abs. 1 Nr. 5, § 50 Abs. 1, § 84 Abs. 2 Satz 1 AufenthG. 7 § 11 Abs. 1 Satz 1und 2 AufenthG. 8 §§ 58 ff. AufenthG. 9 BVerfGE 35, 202 <235 f.>; 36, 174 <188>; 45, 187 <239>; 96, 100 <115>; 116, 69 (85 f.); stRspr. 10 Vgl. BVerfGE 117, 71 (91 f.). 11 Vgl. BVerfGE 45, 187 (238); 64, 261 (277); 98, 169 (200); 109, 133 (150 f.). 12 Vgl. BVerfG, Beschlüsse der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 5. August 2010 - 2 BvR 729/08 -, StV 2011, S. 488 (490), vom 26. Oktober 2011 - 2 BvR 1539/09 -, juris, vom 20. Juni 2012 - 2 BvR 865/11 -, R&P 2012, S. 222 (224), und vom 23. Mai 2013 - 2 BvR 2129/11 -, juris. 4 345 Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im Strafvollzug Dr. Erol Pohlreich verpflichtet den Staat also zu zweierlei: Der Staat muss den Gefangenen erstens auf ein straffreies Leben in Freiheit vorbereiten und ihn zweitens vor Haftschäden bewahren. 1. Vollzugspraktische Schlechterstellung ausländischer Gefangener Im StVollzG13 gibt es keinen ausdrücklichen Anhaltspunkt dafür, dass ausländische Gefangene im Vergleich zu ihren deutschen Mitgefangenen anders zu behandeln wären, was Hafterleichterungen angeht. Nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 StVollzG kann als Vollzugslockerung angeordnet werden kann, dass der Gefangene für eine bestimmte Tageszeit die Anstalt unter Aufsicht – dann handelt es sich um eine Ausführung – oder auch ohne Aufsicht – in diesem Fall geht es um Ausgang – verlassen darf. Diese Hafterleichterungen dürfen nach § 11 Abs. 2 nur angeordnet werden, wenn der Gefangene zustimmt und wenn nicht zu befürchten ist, dass der Gefangene sich dem Vollzug der Freiheitsstrafe entziehen oder die Vollzugslockerungen zu Straftaten missbrauchen werde. Anders als der Gesetzeswortlaut macht die Vollzugspraxis aber einen Unterschied zwischen ausländischen Gefangenen mit Ausweisungsverfügung und anderen Gefangenen. Ein Blick auf die Verwaltungsvorschriften (VV) zum StVolltG lässt eine solche Tendenz gut erkennen: Danach ist Ausgang ausgeschlossen bei Gefangenen, gegen die Untersuchungs-, Auslieferungs- oder Abschiebungshaft angeordnet ist.14 Dasselbe gilt für Gefangene, gegen die eine vollziehbare Ausweisungsverfügung für den Geltungsbereich des StVollzG besteht und die aus der Haft abgeschoben werden sollen,15 wobei in diesem Fall Ausnahmen mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde zulässig sind. Diese Ausnahmen bedürfen zudem des Benehmens mit der zuständigen Das StVollzG ist ein Bundesgesetz und gilt nur noch in einigen Bundesländern. Infolge der am 21. September 2006 in Kraft getretenen, allgemein als „Förderalismusreform I“ bezeichneten Reform des Grundgesetzes ist die Gesetzgebungszuständigkeit für den Vollzug von Straf- und Untersuchungshaft vom Bund auf die Länder übergegangen; gemäß Art. 125a Abs. 1 GG gilt das frühere StVollzG in einem Bundesland solange fort, bis dieses ein eigenes Gesetz zur Regelung des Strafvollzugs erlässt. Aus Gründen der Übersichtlichkeit wird hier die Frage der Resozialisierung ausländischer Gefangener am Beispiel der Vorschriften des StVollzG diskutiert. Näher zur Frage der Gesetzgebungskompetenz in Vollzugsangelegenheiten Pohlreich, in: Brunhöber/ Höffler/ Kaspar/ Reinbacher/ M. Vormbaum, Strafrecht und Verfassung, 2012, S. 117 ff. 14 VV Nr. 6 Abs. 1 Buchstabe b) zu § 11 StVollzG. 15 VV Nr. 6 Abs. 1 Buchstabe c) zu § 11 StVollzG. Vereinzelt wird vertreten, es entbehre jeglicher Grundlage, dass eine Ausweisungsverfügung als Prognosekriterium für Fluchtgefahr tauge, vgl. Feest/Graebsch, in: Feest/Lesting, StVollzG, 6. Aufl. 2012, Anh § 175 Rn. 18. 13 346 Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im Strafvollzug Dr. Erol Pohlreich Ausländerbehörde.16 Ähnliche Verwaltungsvorschriften gibt es auch zu anderen Hafterleichterungen wie beispielsweise Urlaub oder Ausgang aus wichtigem Anlass.17 Stimmen in der Literatur zeichnen dementsprechend für ausländische Gefangene mit Ausweisungsverfügung ein düsteres Bild. Resozialisierung gilt in Fällen drohender Abschiebung oder auch schon bei anhängigem Abschiebeverfahren vielfach als „wenig sinnvoll“,18 „nicht sinnvoll“19 oder gar „sinnlos“.20 Dementsprechend wundert es nicht, dass einige Autoren meinen, bei ausländischen Gefangenen, denen auch nur die Ausweisung drohe, genüge wohl eine Verwahrung.21 Vereinzelt wird sogar geäußert, die drohende Ausweisung führe Resozialisierungsbemühungen ad absurdum.22 2. Resozialisierung ausländischer Gefangener bei (drohender) Ausweisung Also nur ein Verwahrvollzug – allenfalls durch Teilnahme an Sport- und Fernsehgruppen und Gesprächskontakte mit Landsleuten verziert23 – für ausländische Gefangene mit Ausweisungsverfügung? Haben solche Gefangene keine realistische Aussicht auf Ausgang? a) Geltung des Resozialisierungsgebots für alle Gefangenen In der Tat kann man sich fragen, ob Resozialisierung bei ausgewiesenen und somit solchen Gefangenen, die nach der Haftverbüßung wohl nicht mehr in Deutschland leben werden, überhaupt Sinn macht, wenn man Resozialisierung als Wiedereingliederung des Gefangenen in die deutsche Gesellschaft begreift. Allerdings würden Resozialisierungsmaßnahmen auch einem deutschen Gefangenen mit Absicht, VV Nr. 6 Abs. 2 Satz 3 zu § 11 StVollzG. Teilweise wird das „Benehmen“ irrig mit „Einvernehmen“ gleichgesetzt, vgl. die Nachweise aus der Rspr. und Literatur bei J. Schmidt, Verteidigung von Ausländern, 3. Aufl. 2012, Rn. 614. 17 Hierzu näher Laubenthal, Strafvollzug, 6. Aufl. 2011, Rn. 334. Teilweise wird im Schrifttum die Auffassung vertreten, die Verwaltungsvorschriften zum StVollzG, die die Gewährung von Resozialisierungsmaßnahmen für ausgewiesene Strafgefangene einschränken, würden „die gesetzlichen Zielsetzungen des Strafvollzugs nicht nur rechtswidrig unterlaufen, sondern auch subversiv korrigieren“; insofern verstießen sie gegen das Resozialisierungsgebot, vgl. Knödler, in: Cornel/Kawamura-Reindl/Maelicke/Sonnen, Resozialisierung, 3. Aufl. 2009, S. 422 (426) 18 Meyer-Goßner, StPO, 57. Aufl. 2014, § 456a Rn. 1; Groß, StV 1987, S. 36. 19 OLG Hamm, Beschluss vom 5. Januar 2006 - 1 VAs 70/05 -, BeckRS 2006 Nr. 03447; OLG Frankfurt, Beschluss vom 1. November 2000 - VAs 45/00 -, NStZ-RR 2001, S. 93 (94). 20 Boese, Ausländer im Strafvollzug, 2003, S. 231, 245. 21 Finkbeiner/Karsten/Meiners, ZfStrVo 1993, S. 343; Koepsel, ZfStrVo 1983, S. 200 (201); ders., in: Moderne Sicherheitsstrategien gegen das Verbrechen, 1999, S. 249 (260). 22 Bukowski, ZfStrVo 1996, S. 225. 23 In solchen Maßnahmen wird teilweise die gesamte Behandlung gesehen, die ausländischen Gefangenen angeboten werden kann, vgl. Koepsel, ZfStrVo 1983, S. 200 (201). 16 347 Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im Strafvollzug Dr. Erol Pohlreich nach Haftverbüßung ins Ausland auszuwandern, nicht verwehrt. So oder so steht das Resozialisierungsgebot jedenfalls in seiner Ausprägung, dass es zur Verhinderung von haftbedingter Depravation zwingt, einem bloßen Wegsperren ausländischer Gefangener ohne Behandlung entgegen. Auch das BVerfG hat in der Versagung jeglicher Lockerungen mit einer Begründung, die über den bloßen Hinweis auf ein anhängiges Ausweisungsverfahren nicht hinausgeht, die Gefahr erkannt, dass Strafhaft in unzulässiger Weise zur Abschiebehaft umfunktioniert und der Strafvollzug für nichtdeutsche Verurteilte zum bloßen Verwahrvollzug würde, der mit dem Resozialisierungsgebot nicht vereinbar wäre.24 Auf das verfassungsrechtliche Resozialisierungsgebot kann sich also jeder Strafgefangene unabhängig von seinem aufenthaltsrechtlichen Status25 und auch unabhängig von seinem Aufenthaltsort nach seiner Haftentlassung berufen. b) Anforderungen an die Vollzugspraxis Wie ist das aber mit den soeben genannten Verwaltungsvorschriften vereinbar? Verwaltungsvorschriften sollen der Vollzugsbehörde bei Entscheidungen im Einzelfall helfen und gewährleisten, dass die Behörde ihr Ermessen gleichmäßig ausübt. Die mit ihnen getroffene Selbstbindung der Verwaltung muss aber ihrerseits verfassungskonform sein. Sie enthebt die Behörde außerdem nicht von ihrer Verpflichtung, im Einzelfall zu überprüfen, ob die Voraussetzungen vorliegen, für die die Selbstbindung gedacht war.26 In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass Vollzugslockerungen wegen eines anhängigen Ausweisungsverfahrens nicht pauschal wegen Flucht- oder Missbrauchsgefahr versagt werden dürfen.27 Die Verwaltungsvorschriften zum StVollzG sind allenfalls Anfangsvermutungen und Entscheidungshilfen, die die Vollzugsbehörde nicht von ihrer Pflicht zur BVerfG, Beschlüsse der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 11. Juni 2002 – 2 BvR 461/02 -, ZfStrVo 2002, S. 372 (373), und vom 29. Januar 2004 - 2 BvR 2167/03 -, juris; vgl. auch BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 15. März 2004 - 2 BvR 1530/03 -, juris. Aus der fachgerichtlichen Rechtsprechung vgl. statt vieler OLG Stuttgart, Beschluss vom 16. Juli 2004 - 2 Ws 125/04 -, StraFo 2004, S. 326. 25 Vgl. BVerfGE 96, 100 (115); vgl. auch Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 Rn. 216 (Juli 2001); Leyendecker, (Re-) Sozialisierung und Verfassungsrecht, 2002, S. 151. 26 Vgl. BVerfGK 12, 210 (219). 27 OLG Frankfurt a.M., Beschlüsse vom 12. November 1982 – 3 Ws 786/82 (StVollz) -, ZfStrVo 1983, S. 249 (250), vom 8. September 1982 – 3 Ws 627/82 -, NStZ 1983, S. 93, vom 5. November 1990 – 3 Ws 888/90 (StVollz) -, ZfStrVO 1991, S. 372 (373); OLG Celle, Beschluss vom 6. März 1984 – 3 Ws 65/84 (StrVollz) -, ZfStrVO 1984, S. 251 f.; Calliess/Müller-Dietz, StVollzG, 2008, § 11 Rn. 19; Ullenbruch, in: Schwind/Böhm/Jehle/Laubenthal, StVollzG, 6. Aufl. 2013, § 13 Rn. 17; Laubenthal, Strafvollzug, 6. Aufl. 2011, Rn. 334. 24 348 Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im Strafvollzug Dr. Erol Pohlreich Einzelfallprüfung Einzelfallmomenten entbinden. und Verwaltungsvorschriften, Unterlässt belässt es widerspricht die bei ihre Behörde der starren Entscheidung die Prüfung von Anwendung von den gesetzlichen Anforderungen.28 Denn die Vollzugsbehörde ist gehalten, die für die Beurteilung maßgeblichen Gesichtspunkte einzelfallbezogen darzustellen und abzuwägen.29 Soweit also in den genannten Verwaltungsvorschriften zu § 11 StVollzG die allgemeine Erfahrung Ausdruck gefunden hat, dass bei Gefangenen, gegen die eine vollziehbare Ausweisungsverfügung für den Geltungsbereich des StVollzG vorliegt und die aus der Haft abgeschoben werden sollen, eine der Genehmigung von Ausgang entgegenstehende Fluchtgefahr besteht, kann dies die Vollzugsbehörde nicht von einer Pflicht zur Einzelfallprüfung entbinden. Den Verzicht auf eine konkrete Entscheidungsbegründung, die über den bloßen Hinweis auf das anhängige Ausweisungsverfahren hinausgeht, ist allenfalls dann vertretbar, wenn nach den Einzelfallumständen ein Missbrauch der Vollzugslockerungen oder einer Strafaussetzung mit Blick auf die drohende Abschiebung offensichtlich vorauszusehen wäre.30 II. Besonderheiten in der Strafvollstreckung Im Strafvollstreckungsrecht werden ausländische Gefangene mit rechtskräftiger Ausweisungsverfügung gegenüber anderen Gefangenen jedenfalls auf den ersten Blick bessergestellt. Für alle Gefangenen mit günstiger Kriminalprognose besteht die Möglichkeit, nach Verbüßung von zwei Dritteln einer zeitigen Freiheitsstrafe die Vollstreckung des Strafrests zur Bewährung auszusetzen.31 Für aufenthaltsrechtlich nicht privilegierte ausländische Strafgefangene gilt jedoch eine Besonderheit. Vgl. OLG Koblenz, Beschluss vom 22. November 1977 - 2 Vollz (Ws) 10/77 –, ZfStrVo 1978, S. 123 (124); OLG Frankfurt am Main, Beschluss vom 29. Juni 1977 - 3 Ws 261/77 -, NJW 1978, S. 334 f.; OLG Celle, Beschluss vom 22. Juli 1977 - 3 Ws 202/77 -, JR 1978, S. 258 (259); OLG Nürnberg, Beschluss vom 16. Februar 1978 - Ws 77/78 -, ZfStrVo SH 1978, S. 50 (51); OLG Hamburg, Beschluss vom 6. März 2003 1981 - Vollz (Ws) 3/81 -, NStZ 1981, S. 237 f.; OLG Schleswig, Beschluss vom 4. Oktober 2007 - 2 Vollz Ws 392/07 (212/07) -, BeckRS 02371; vgl. auch Lesting in: Feest/Lesting, StVollzG, 6. Aufl. 2012, § 11 Rn. 40; Calliess/Müller-Dietz, StVollzG, 11. Aufl. 2008, § 13 Rn. 8. 29 Vgl. OLG Frankfurt am Main, Beschluss vom 29. Juni 1977 - 3 Ws 261/77 -, NJW 1978, S. 334 (335); OLG Frankfurt am Main, Beschluss vom 5. November 2003 - 3 Ws 981/03 -, NStZ-RR 2004, S. 94; OLG Stuttgart, Beschluss vom 16. Juli 2004 - 2 Ws 125/04 -, StraFo 2004, S. 326; OLG Karlsruhe, Beschluss vom 13. März 2007 - 1 Ws 183/06 -, NStZ-RR 2007, S. 325; OLG Koblenz, Beschluss vom 19. November 2007 - 1 Ws 571/07 -, NStZ-RR 2008, S. 190. 30 BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 11. Juni 2002 – 2 BvR 461/02 -, StV 2003, S. 677 (678). 31 § 57 Abs. 1 Satz 1 StGB. 28 349 Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im Strafvollzug Dr. Erol Pohlreich 1. Verfahren nach § 456a StPO Nach § 456a Abs. 1 StPO kann die Vollstreckungsbehörde von der Vollstreckung einer Freiheitsstrafe, einer Ersatzfreiheitsstrafe oder einer Maßregel der Besserung und Sicherung dann absehen, wenn der Betroffene aus dem Bundesgebiet ausgewiesen wird. Wann die Vollstreckungsbehörde hierüber entscheidet, ist von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich. Regelmäßig sehen die Richtlinien der Länder eine Prüfung spätestens zum Halbstrafenzeitpunkt vor.32 Damit können nichtdeutsche Strafgefangene, gegen die eine vollziehbare Ausweisungsverfügung vorliegt, noch vor dem Zeitpunkt, in dem eine Reststrafenaussetzung frühestens in Betracht käme, aus der Haft entlassen werden.33 a) Normzweck und Häufigkeit eines Absehens Die Vorschrift geht auf das Deutsche Auslieferungsgesetz aus dem Jahr 192934 zurück. Der historische Gesetzgeber erachtete es „ausnahmsweise“ für mit den Interessen der inländischen Rechtspflege vereinbar, von der Strafvollstreckung abzusehen, „um die alsbaldige Auslieferung des ausländischen [...] Verurteilten zu ermöglichen“.35 Mit der Zeit wurde die Möglichkeit der Reststrafenaussetzung nach § 456a StPO für die Senkung von Vollstreckungskosten, also für justizökonomische Zwecke, fruchtbar gemacht.36 Ein Teil der Literatur sieht die Ratio der Vorschrift zudem im Fehlen individualpräventiver Bedürfnisse in den von der Vorschrift betroffenen Fällen und darin, dass ausgewiesene Gefangene besonders belastenden Haftbedingungen Appl, in: Karlsruher Kommentar, StPO, 7. Aufl. 2013, § 456a Rn. 3a. Eine Übersicht zu den Richtlinien der Länder findet sich bei J. Schmidt, Verteidigung von Ausländern, 3. Aufl. 2012, Rn. 582 ff. Die einschlägigen Verwaltungsrichtlinien der Länder sind im Wortlaut abrufbar unter http://www.verteidigung-von-auslaendern.de (Stand: 5. September 2014). 33 Hiermit korreliert auch die bis zur rechtskräftigen innerstaatlichen Erledigung des Strafverfahrens bestehende Möglichkeit der Verfahrenseinstellung nach § 154b Abs. 1, 3 StPO, für den Fall, dass der Beschuldigte wegen der Tat einer ausländischen Regierung ausgeliefert wird oder aus dem Geltungsbereich der StPO ausgewiesen wird. 34 RGBl I, S. 239. 35 Vgl. RTDrucks 4/362, S. 15. 36 Vgl. BTDrucks 10/2720, S. 16; Groß, StV 1987, S. 36; Giehring, in: FS 125 Jahre Staatsanwaltschaft Schleswig-Holstein, 1992, S. 469 (480); Meyer-Goßner, StPO, 57. Aufl. 2014, § 456a Rn. 1; das OLG Hamm, NStZ 1983, S. 524 formuliert dies besonders drastisch: „Denn der Gesetzgeber hat durch die Einführung des § 456a StPO die Möglichkeit, bei Ausländern von der Strafvollstreckung abzusehen, nicht im Interesse des Ausländers geschaffen, um diesen gegenüber deutschen Strafgefangenen zu begünstigen. Vielmehr sollte im öffentlichen Interesse unter Durchbrechung des grundsätzlich auch für die Vollstreckung geltenden Legalitätsprinzips den deutschen Strafverfolgungsbehörden die Möglichkeit geschaffen werden, die inländischen Stellen beizeiten von der Last der Vollstreckung von Strafen gegen Ausländer befreien zu können.“ 32 350 Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im Strafvollzug Dr. Erol Pohlreich ausgesetzt seien und dies durch ein Absehen von der weiteren Vollstreckung ausgeglichen werden solle.37 Vom Verfahren nach § 456a Abs. 1 StPO wird bei einem beachtlichen Teil der ausländischen Gefangenen Gebrauch gemacht.38 Die Zahl der Verfahren nach dieser Vorschrift wird zwar nicht statistisch erfasst. Jedoch ergab eine im Jahr 2002 veröffentlichte Untersuchung von 100 Gefangenenpersonalakten jeweils deutscher und ausländischer Gefangener, dass bei 71 von 84 ausländischen Gefangenen mit Ausweisungsverfügung39 nach § 456a Abs. 1 StPO von der weiteren Vollstreckung abgesehen wurde; dies entspricht einer beachtlichen Quote von 86,6 %.40 b) Möglichkeit der Vollstreckungsnachholung bei Wiedereinreise Kehren diese Gefangenen nach Deutschland zurück, droht ihnen die Inhaftierung und die Nachholung der Vollstreckung.41 Um die Nachholung sicherzustellen, kann die Vollstreckungsbehörde neben dem Absehen von der weiteren Vollstreckung einen Vollstreckungshaftbefehl erlassen.42 Die Erfordernisse einer funktionstüchtigen Strafrechtspflege43 werden das Ermessen der Vollstreckungsbehörde bei ihrer Entscheidung regelmäßig auf Null reduzieren,44 so dass der Verurteilte im Fall einer Einreise nach Deutschland mit seiner Inhaftierung rechnen muss; und zwar auch dann, wenn die Ausländerbehörde – etwa aufgrund familiärer Bindungen des Verurteilten nach Deutschland – die Wirkungen der Ausweisung befristet und der Verurteilte nach Fristablauf wieder einreist; die Vollstreckungsbehörde kann die Vollstreckung der Reststrafe in jedem Fall der Wiedereinreise nachholen, also unabhängig davon, ob der Groß, StV 1987, S. 36. Zu diesen Gesichtspunkten ausführlich Giehring, in: FS 125 Jahre Staatsanwaltschaft Schleswig-Holstein, 1992, S. 469 (483 ff.). 38 Die Vorschrift, die ein Absehen von der Vollstreckung auch bei Auslieferung des Verurteilten ermöglicht, ist zwar, nachdem Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG die Auslieferung Deutscher zulässt, auch auf diese anwendbar, vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 9. Oktober 2003 - 2 BvR 1497/03 -, NJW 2004, S. 356. Nennenswerte Relevanz hat die Möglichkeit des Vorgehens nach § 456a StPO auch bei Deutschen bislang allerdings kaum erlangt. 39 Tzschaschel, a.a.O., S. 44 40 Tzschaschel, a.a.O., S. 92. 41 § 456a Abs. 2 Satz 1 StPO. 42 § 456a Abs. 2 Satz 3 StPO. 43 Vgl. BVerfGE 33, 367 (383); 46, 214 (222); 122, 248 (272); 130, 1 (26); 133, 168 (199). 44 OLG Karlsruhe, Beschluss vom 30. November 1995 – 1 Ws 240/95 -, ZfStrVo 1997, S. 369 (370); OLG Frankfurt a.M., Beschluss vom 1. November 2000 – 3 VAs 45/00 -, NStZ-RR 2001, S. 93 (94); vgl. auch OLG Hamburg, Beschluss vom 19. Oktober 1998 – 2 Ws 267-98 -, NStZ-RR 1999, S. 123 (125). 37 351 Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im Strafvollzug Dr. Erol Pohlreich Verurteilte sich nach seiner Wiedereinreise aufenthaltsrechtlich legal oder illegal im Bundesgebiet aufhält.45 2. Möglichkeit einer Reststrafenaussetzung Befindet sich der Verurteilte nach einem Vorgehen nach § 456a StPO im Ausland und will er wieder nach Deutschland zurückkehren, ohne den Strafrest verbüßen zu müssen, könnte er einen Antrag auf Reststrafenaussetzung nach § 57 StGB stellen.46 Allerdings gehört zum Reststrafenaussetzungsverfahren grundsätzlich eine mündliche Anhörung des Verurteilten und in einigen Fällen auch dessen kriminalprognostische Begutachtung.47 Wie kann der Verurteilte aber zur mündlichen Anhörung und der Begutachtung nach Deutschland einreisen, wenn gegen ihn ein Vollstreckungshaftbefehl besteht? Möglicherweise Fürsorgepflichten ist die Vollstreckungsbehörde verpflichtet, auf Antrag aufgrund des prozessualer Verurteilten den Vollstreckungshaftbefehl auszusetzen, wenn dieser eine Reststrafenaussetzung beantragt. Dies wird in der Literatur48 vertreten für den Fall, dass die zuständige Ausländerbehörde dem Verurteilten eine zeitlich begrenzte Betretenserlaubnis für das Reststrafenaussetzungsverfahren erteilt und der Verurteilte nur durch persönliche Anwesenheit beim Anhörungstermin sein Recht auf rechtliches Gehör effektiv wahrnehmen kann. Die zweite Voraussetzung wird regelmäßig erfüllt sein. Denn die mündliche Anhörung des Verurteilten dient dem Zweck, dass sich das Gericht einen persönlichen Eindruck vom Verurteilten verschaffen kann.49 Da – nicht nur ausländische, sondern auch viele deutsche – Gefangene typischerweise nach Bildungsstand, materiellen Ressourcen und Kommunikationsmöglichkeiten für den Umgang mit den Kompliziertheiten der Rechtsordnung nicht gut gerüstet sind,50 Feest/Graebsch, in: Feest/Lesting, StVollzG, 6. Aufl. 2012, Anh § 175 Rn. 33. Ein Absehen von Strafe nach § 456a StPO steht der Durchführung eines Reststrafenaussetzungsverfahrens nicht entgegen, vgl. Baier, in: Radtke/Hohmann, StPO, 2011, § 456a Rn. 4 m.w.N. aus der Rechtsprechung. 47 Vgl. § 454 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 2 Satz 1 StPO. 48 T. Jung, StV 2007, S. 106 (108). 49 Vgl. BTDrucks 7/550, S. 309; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 11. Februar 1993 -2 BvR 710/91 -, NJW 1993, S. 2301 (2302 f.); S. BGHSt 28, 138 (141); BGH, Beschlüsse vom 5. Mai 1995 - 2 StE 1/94 - StB 15/95 -, NStZ 1995, S. 610, und vom 28. Januar 2000 - 2 StE 9/91 -, NJW 2000, S. 1663; OLG Schleswig, Beschluss vom 21. Februar 1975 - 1 Ws 48/75 -, NJW 1975, S. 1131; OLG Hamm, Beschluss vom 27. Januar 2014 - III-1 Ws 600/13, 1 Ws 600/13 -, juris; Rieß, JR 1976, S. 118; Bringewat, NStZ 1996, S. 17 (20). 50 Dies haben Gerichte bei der Auslegung der (auch) für den Rechtsschutz Gefangener geltenden Verfahrensvorschriften zu beachten, vgl. BVerfGK 10, 509 (516); BVerfG, Beschlüsse der 3. Kammer 45 46 352 Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im Strafvollzug Dr. Erol Pohlreich erscheint die gesetzgeberische Entscheidung für eine obligatorische mündliche Verhandlung besonders sinnvoll; wenn Gefangene allein schriftliche Stellungnahmen abgeben könnten, würde dies dem Gericht keine gleichwertige Erkenntnisgrundlage vermitteln.51 Man kann die mündliche Anhörung nach der Rechtsprechung zwar ausnahmsweise durch eine Videokonferenz ersetzen, wenn der Verurteilte hiermit einverstanden ist und die technischen Vorrichtungen ausreichen, damit das Gericht sich einen umfassenden Eindruck vom Verurteilten verschaffen kann.52 In der Regel soll eine solche Videokonferenz allerdings hierzu ungeeignet sein und den Gefangenen in seinen Ausdrucksmöglichkeiten einengen.53 In den meisten Fällen wird der Verurteilte nach Deutschland einreisen müssen, damit das Reststrafenaussetzungsverfahren zu seinen Gunsten ausgeht. Dass er in der Regel zur Wahrnehmung seines rechtlichen Gehörs in diesem Verfahren nach Deutschland einreisen muss, begründet meines Erachtens allerdings keine Pflicht der Vollstreckungsbehörde, den Vollstreckungshaftbefehl auszusetzen. Das Risiko einer Inhaftierung für den Fall der Einreise hat der Verurteilte zu tragen. Denn zu der im Gesetz vorgesehenen mündlichen Anhörung des Verurteilten im Reststrafenaussetzungsverfahren gehört nicht, dass der Verurteilte sich im Zeitpunkt dieser Anhörung in Freiheit befindet. Im Gegenteil, typischerweise befindet sich ein Verurteilter, der eine Reststrafenaussetzung anstrebt, zum Zeitpunkt der mündlichen Anhörung noch in Haft. Nähme man eine Pflicht der Vollstreckungsbehörde an, für die Dauer des Reststrafenaussetzungsverfahrens von einer Nachholung der Vollstreckung abzusehen, wären ausländische Gefangene mit Ausweisungsverfügung gleich zweifach im Vorteil gegenüber anderen Gefangenen: Sie würden im Verfahren nach § 456a StPO in der Regel früher als andere aus der Haft entlassen und könnten ihr Reststrafenaussetzungsverfahren in Freiheit durchlaufen, ohne dass ein deutsches Gericht zuvor ihre Gefährlichkeit beurteilt hätte. Das würde sich mit dem gesetzgeberischen Willen nicht vertragen. Die Möglichkeit des Vollstreckungshaftbefehls soll dem Willen des Gesetzgebers zufolge den Verurteilten des Zweiten Senats vom 19. Dezember 2012 - 2 BvR 166/11 -, NStZ-RR 2013, S. 120 (122), und vom 11. Dezember 2013 - 2 BvR 1373/12 -, NStZ-RR 2014, S. 93 (94). 51 So auch Baier, in: Radtke/Hohmann, StPO, 2011, § 454 Rn. 16. 52 OLG Frankfurt a.M., Beschluss vom 31. August 2006 - 3 Ws 811/06 -, NStZ-RR 2006, S. 357 f.; OLG Stuttgart, Beschluss vom 3. Mai 2012 - 4 Ws 66/12 -, NStZ-RR 2012, S. 323; vgl. schon Esser, NStZ 2003, S. 464 ff. Baier, in: Radtke/Hohmann, StPO, 2011, § 454 Rn. 20 will die Zulässigkeit einer Anhörung per Videokonferenz wohl nicht vom Einverständnis des Verurteilten abhängig machen. 53 OLG Frankfurt a.M., Beschluss vom 31. August 2006 - 3 Ws 811/06 -, NStZ-RR 2006, S. 357 m.w.N. 353 Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im Strafvollzug Dr. Erol Pohlreich dauerhaft von einer Rückkehr nach Deutschland abhalten.54 Wenn die Vollstreckungsbehörde also eine Aussetzung des Vollstreckungshaftbefehls ablehnt und der Verurteilte nach Deutschland einreisen möchte, ohne eine Inhaftierung zu befürchten, muss er abwarten, dass die Vollstreckung nach § 79 StGB verjährt.55 54 BTDrucks 10/2720, S. 16. Meyer-Goßner, StPO, 57. Aufl. 2014, § 456a Rn. 6; Baier, in: Radtke/Hohmann, StPO, 2011, § 456a Rn. 7; Pfeiffer, StPO, 5. Aufl. 2005, § 456a Rn. 4; insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das Vorgehen nach § 456a Abs. 1 StPO nach herrschender Auffassung keinen Vollstreckungsaufschub darstellt, der die Verjährung nach § 79a Nr. 2 Buchstabe a) StGB ruhen lässt, vgl. Sternberg-Lieben/Bosch, in: Schönke/Schröder, StGB, 29. Aufl. 2014, § 79a Rn. 4; Saliger, in: NK-StGB, 4. Aufl. 2013, § 79a Rn. 4; Fischer, StGB, 62. Aufl. 2014, § 79a Rn. 5; Rosenau, in: Satzger/Schluckebier/Widmaier, StGB, 2. Aufl. 2013, § 79a Rn. 4; T. Jung, StV 2007, S. 106 (107); a.A. Schmid, in: LK-StGB, Bd. III, 12. Aufl. 2008, § 79a Rn. 4; Rudolphi/Wolter, SK-StGB, § 79a Rn. 2 (Feb 2005). 55 354 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya 1- Genel Bilgiler Ülkeler arasındaki hayat standartlarının farklılığı, bazı ülkelerde yaşanan ekonomik sorunlar, uygulanan baskıcı rejimler, yaşanan iç savaşlar, coğrafi olumsuzluklar dolayısıyla insanlar, vatandaşlık bağı ile bağlı oldukları ülkelerden ayrılarak sosyal ve ekonomik bakımdan daha ileride yahut daha güvenli olduğunu düşündükleri ülkelerde yaşamak istemektedirler. Ülkelerinden ayrılmaları veya bu ülkelere girmeleri yasal yollardan mümkün olmayınca da yasadışı yollardan girmek veya yasal yollardan girilmesine rağmen süresi içerisinde girilen ülkeyi terk etmemek yoluna gitmektedirler. Ülkelerin bir yandan sınır güvenlikleri ve kamu düzenleri, diğer yandan insan onurunun korunması maksadıyla bu kontrolsüz insan akımını engellemek için mevzuatlarında “göçmen kaçakçılığı” suçuna yer verdikleri görülmektedir1. Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yenidünya, Ahmet Caner-Alşahin, Mehmet Emin, Göçmen Kaçakçılığı Suçu (TCK. m.79), Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Sayı:82, Mayıs-Haziran 2009, s.29. 1 356 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi’ne Ek Kara, Deniz ve Hava Yoluyla Göçmen Kaçakçılığına Karşı Protokol’ün “tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinin (a) bendinde, göçmen kaçakçılığının tanımına yer verilmiş2 ve “suç haline getirilme” başlıklı altıncı maddesinde de üye ülkelere bu eylemi suç olarak düzenleme mükellefiyeti getirilmiştir 3. Türkiye coğrafi konumu sebebiyle Avrupa ülkelerine yönelen göçmen kaçakçılığının önemli geçiş rotalarından birisidir. Bunun yanı sıra son yıllarda, hedef ülke olarak da eylemle mücadele edilmesi gereken bir noktaya gelinmiştir. 03.08.2002 tarih ve 4771 sayılı Kanun4 ile 765 sayılı TCK.’na eklenen 201/a maddesinin yürürlüğe girmesinden önce, hukukumuzda “göçmen kaçakçılığına” ilişkin açık bir düzenleme yer almamaktaydı. 765 sayılı TCK.’da yapılan bu değişiklik, üstte ifade ettiğimiz Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi’ne ek olarak hazırlanan ve 30.01.2003 tarih ve 4803 sayılı Kanun5 ile iç hukukumuza dahil edilen Kara, Deniz ve Hava Yoluyla Göçmen Kaçakçılığına Karşı Palermo Protokolünün getirdiği yükümlülüklerin bir sonucuydu. 765 sayılı TCK’nın Bu Sözleşme’nin “tanımlar” başlıklı üçüncü maddesinin (a) bendinde göçmen kaçakçılığı, "doğrudan veya dolaylı olarak mali veya diğer bir maddi çıkar elde etmek için bir kişinin vatandaşlığını taşımadığı veya daimi ikametgah sahibi olmadığı bir Taraf Devlete yasadışı girişinin temini" şeklinde tarif edilmiştir. 3 Sözleşme’nin ‘Suç haline getirilme’ başlıklı altıncı maddesinde; “Her Taraf Devlet, kasten ve doğrudan veya dolaylı olarak mali veya diğer bir maddi çıkar elde etmek için gerçekleştirilmeleri halinde, aşağıdaki eylemleri suç haline getirmek üzere gerekli yasal ve diğer önlemleri alacaktır: (a) Göçmen kaçakçılığı, (b) Göçmen kaçakçılığını gerçekleştirmek amacıyla işlendiği takdirde: (i) Sahte seyahat veya kimlik belgesi imali, (ii) Bu tür bir belgenin tedariki, temini veya bulundurulması, (c) İlgili Devletin vatandaşı olmayan veya o Devlette daimi ikametgahı bulunmayan bir kişinin, anılan Devlette, yasal olarak kalmak için gerekli şartlara uymaksızın orada kalmasına, bu fıkranın (b) bendinde söz edilen veya başka yasadışı yollarla imkan sağlamak. Her Taraf Devlet, aşağıdaki eylemleri suç haline getirmek için gerekli yasal ve diğer önlemleri alacaktır: (a) Kendi hukuk sisteminin temel kavramlarına bağlı kalmak kaydıyla, bu maddenin 1. fıkrasında belirtilen bir suçu işlemeye teşebbüs etmek, (b) Bu maddenin 1(a), (b), (i) veya (c) fıkralarında belirtilen bir suça iştirak ve kendi hukuk sisteminin temel kavramlarına bağlı kalmak kaydıyla, bu maddenin 1 (b) (ii) fıkrasına göre tesis edilmiş bir suça suç ortağı olarak iştirak, (c) Bu maddenin 1. fıkrasında yer alan suçları işlemek üzere başkalarını örgütlemek veya yönetmek. Her Taraf Devlet, aşağıdaki durumların bu maddenin 1(a), (b) (i) ve (c) fıkralarında yer alan suçlarda ve kendi hukuk sisteminin temel kavramlarına bağlı kalmak kaydıyla, bu maddenin 2(b) ve (c) fıkralarında yer alan suçlarda cezayı ağırlaştırıcı nedenler olarak kabul edilmesi için gerekli yasal ve diğer önlemleri alacaktır: (a) Göçmenlerin hayatlarını veya güvenliklerini tehlikeye sokan veya tehlikeye sokması muhtemel durumlar veya, (b) Bu tür göçmenlerin istismarı dahil, insanlık dışı veya aşağılayıcı muamelelere yol açan haller. Bu Protokol’deki hiçbir hüküm, bir Taraf Devleti, kendi iç hukukuna göre eylemleri bir suç teşkil eden bir kişiye karşı önlem almaktan alıkoymayacaktır.” denilmek suretiyle taraf devletlere maddede yer alan eylemleri iç mevzuatlarında suç olarak düzenlemek suretiyle gerekli önlemlerin alınması yükümlülüğü getirilmiştir. 4 4771 Sayılı Kanun, 09.08.2002 tarih ve 24841 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 5 4803 Sayılı Kanun, 04.02.2003 tarih ve 25015 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 2 357 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya “Hürriyet Aleyhine İşlenen Cürümler” başlıklı 2. Babının “İş ve Çalışma Hürriyeti Aleyhindeki Cürümler” başlıklı 6. Faslına eklenen 201/a maddesinde; “Doğrudan doğruya veya dolaylı olarak maddî menfaat elde etmek maksadıyla, yabancı bir devlet tâbiiyetinde bulunan veya vatansız olan veya Türkiye’de sürekli olarak oturmasına yetkili mercilerce izin verilmemiş bulunan kimselerin Türkiye’ye yasal olmayan yollardan girmelerini veya ülkede kalmalarını, bu kişilerin veya Türk vatandaşlarının yasal olmayan yollardan ülke dışına çıkmalarını sağlamaya göçmen kaçakçılığı denilir. Göçmen kaçakçılığı suçunun faillerine veya böyle bir suça iştirak etmeksizin, daha önce ülkeye sokulmuş veya girmiş kaçak göçmenleri, maddî menfaat elde etmek maksadıyla, yasal olmayan yollarla ülkeden çıkaranlara, yasal koşullara uymaksızın ülkede kalmalarını olanaklı kılanlara, bu maksatla sahte kimlik veya seyahat belgelerini hazırlayanlara veya temin edenlere ya da bu suçlara teşebbüs edenlere, fiilleri başka bir suç oluştursa bile ayrıca iki yıldan beş yıla kadar ağır hapis ve bir milyar liradan az olmamak üzere ağır para cezası verilir; suçun işlenmesinde kullanılan taşıtlar ve bu fiil nedeniyle elde edilen maddî menfaatler müsadere edilir. Yukarıdaki fıkralarda yazılı olan suçlar, kaçak göçmenlerin yaşamlarını veya vücut bütünlüklerini tehlikeye soktuğu veya insanlık dışı veya onur kırıcı muamele biçimlerine tâbi kılınmalarına neden olduğu hâllerde faillere verilecek cezalar, yarısı oranında; ölüm meydana gelmiş ise bir kat artırılarak hükmolunur. Yukarıdaki fıkralarda yazılı suçlar örgütlü olarak işlendiğinde faillere verilecek cezalar bir kat artırılarak hükmolunur” denilmekteydi. Bu düzenlemeden evvel “göçmen kaçakçılığına” ilişkin TCK.’da açık bir hüküm yer almadığından, eylem; diğer şartların da varlığı halinde Pasaport Kanunu’nun mülga 36 ncı maddesi6 çerçevesinde değerlendirilmekteydi7. TCK.’da göçmen kaçakçılığı 79 uncu maddede; “(1) Doğrudan doğruya veya dolaylı olarak maddî menfaat elde etmek maksadıyla, yasal olmayan yollardan; a) Bir yabancıyı ülkeye sokan veya ülkede kalmasına imkân sağlayan, b) Türk vatandaşı veya yabancının yurt dışına çıkmasına imkân sağlayan, 4.4.2013 tarih ve 6458 sayılı Kanun’un 124 üncü maddesiyle yürürlükten kaldırılmadan önce hüküm; “Yolcuları, pasaport ve diğer vesikaların yoklanması için Hükümetçe tayin olunan mevkilerin gayrı olan yerlere bilerek nakleden kara, deniz ve hava taşıtlarını sevk ve idare edenler veya bu hususta kılavuzluk yapanlar 1 aydan 2 seneye kadar hapis olunurlar” şeklindeydi. 7 Turhan, Faruk, “Yeni Türk Ceza Kanunu’nda Uluslararası Suçlar”, www.ceza-bb.adalet. gov.tr/makale/101.doc; erişim tarihi: 09.10. 2014, s.8. 6 358 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya kişi, üç yıldan sekiz yıla kadar hapis ve onbin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır. Suç, teşebbüs aşamasında kalmış olsa dahi, tamamlanmış gibi cezaya hükmolunur. (2) Suçun, mağdurların; a) Hayatı bakımından bir tehlike oluşturması, b) Onur kırıcı bir muameleye maruz bırakılarak işlenmesi, hâlinde, verilecek ceza yarısından üçte ikisine kadar artırılır. (3) Bu suçun bir örgütün faaliyeti çerçevesinde işlenmesi hâlinde, verilecek cezalar yarı oranında artırılır. (4) Bu suçun bir tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde işlenmesi hâlinde, tüzel kişi hakkında bunlara özgü güvenlik tedbirlerine hükmolunur” şeklinde düzenlenmiştir. Maddenin 1 inci fıkrasının 2 nci cümlesi ile nitelikli unsurlara ilişkin 2 nci fıkra 22.07.2010 tarih ve 6008 sayılı Kanun’la metne eklenmiştir8. Mukayeseli Hukukta, göçmen kaçakçılığının özel kanunlarda yaptırım altına alındığı görülmektedir. Örneğin, Alman Hukuku’nda göçmen kaçakçılığı, Alman Ceza Kanunu’nda düzenlenmeyip, bu suça “Yabancıların Federal Ülkede İkametleri, Çalışmaları ve Entegrasyonlarına İlişkin Kanun”un9 (Aufenthaltsgesetz) “Ceza ve Kabahatlere İlişkin Hükümler” başlıklı 9 uncu bölümünde yer verilerek konu detaylı bir şekilde ele alınmıştır. İtalya’da da eylem, ceza kanununda yer almayıp, 30.07.2002 tarih ve 189 sayılı Kanun’la değiştirilen 25.07.1998 tarih ve 286 sayılı Göç ve Sığınma Hakkında KHK’nın “Gizli Göçe Karşı Hükümler” başlıklı 12 nci maddesinde ele Yapılan değişikliğe ilişkin gerekçede; “Göçmen kaçakçılığı suçunun ülkemiz içerisinde veya karasularımız kapsamında işlenmesi durumunda, mahkemelerce suçun teşebbüs aşamasında kaldığı kabul edilmekte ve ceza indirimi yapılmaktadır. Bu durumda, yakalanan şüpheliler çoğunlukla tutuksuz yargılanmakta ve kısa süre içinde yeniden aynı suçu işlemekten dolayı yakalanmaktadırlar. Maddeyle TCK.’nun 79. maddesinin 1. fıkrasına “suç, teşebbüs aşamasında kalmış olsa dahi, tamamlanmış gibi cezaya hükmolunur” hükmünün eklenmesiyle, suçun teşebbüs aşamasında kalması halinde dahi faillerin bundan dolayı tamamlanmış suç gibi cezalandırılması öngörülmekte ve böylelikle bu suçun işlenmesi halinde faillere en az üç yıl hapis cezası verilmesi sağlanmaktadır. Diğer yandan, söz konusu 79. maddeye 2. fıkra olarak, suçun, mağdurların; hayatı bakımından bir tehlike oluşturması veya onur kırıcı bir muameleye maruz bırakılarak işlenmesi halinde, verilecek cezanın yarısından 3/2’sine kadar artırılmasını öngören bir fıkra eklenmekte ve diğer fıkralar buna göre teselsül ettirilmektedir. Bu suretle, kaçak göçmenlerin kamyon kasalarında havasız olarak veya küçük kayıklarda kalabalık şekilde taşınması sırasında hayati tehlike oluşması veya ölüm gerçekleşmesi durumunda verilecek cezaların artırılması sağlanmaktadır” denilmektedir. 9 Kanun metni için bkz. Sartorius, Carl, Verfassungs-und Verwaltungsgesetze, Texausgabe, Stand; 15 September 2007, Verlag C.H. Beck, München, (AufenthG-565), s.92vd. 8 359 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya alınmış ve yaptırıma bağlanmıştır10. Aynı şekilde, daha önce bu suç tipine ceza kanununda yer veren Avusturya, 2000 yılında suç tipini ceza kanunundan çıkararak Yabancılar Kanunu’nu içerisinde düzenlemiştir11. Öte yandan, göçmen kaçakçılığını temel ceza kanununda düzenleyen ülkelere de rastlanmaktadır. Örneğin, İspanya Ceza Kanunu’nun çalışma haklarına karşı suçların düzenlendiği 15 inci bölümünde, 313 ve 318 (bis) maddelerinde göçmen kaçakçılığına ilişkin suç tipleri yaptırıma bağlanmıştır. Keza Kanada Ceza Kanunu’nda da, göçmen kaçakçılığı, insan ticareti suçu ile birlikte, Ceza Kanunu’nun 279 vd. maddelerinde yaptırıma bağlanmıştır12. 2-Suç Tipine İlişkin Temel Kavramlar Göçmen kaçakçılığının unsurlarına ilişkin açıklamalarımıza geçmezden evvel, bazı kavramların anlamlarının ortaya konulması, suç tipinin anlaşılabilmesi yönünden fayda sağlayacaktır. A- Göç Ekonomik, toplumsal, siyasi sebeplerle bireylerin veya toplulukların bir ülkeden başka bir ülkeye, bir yerleşim yerinden başka bir yerleşim yerine gitme işi, taşınması, hicreti, muhacereti13 anlamına gelen “göç”, farklı ülkelerin siyasi sınırları arasında gerçekleşmesi, bu hareketliliğin bir kısım ülkelerin sınır politikaları kapsamında kural ve kaidelere bağlı olması sebebiyle yasal ve yasal olmayan şekilde iki türlü gerçekleşebilir. Yasadışı göç; “bir kişinin, yasal veya yasadışı olarak bulunduğu ülkeyi terk edip, başka bir ülkeye yasadışı yollardan girmesi, yasal yollardan girdikten sonra süresi içinde ülkeyi terk etmemesi” anlamına gelmektedir. 04.04.2013 tarih ve 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nun 3/ı maddesinde de, “göç” ifadesinin kapsamı, “yabancıların, yasal yollarla Türkiye’ye girişini, Türkiye’de kalışını ve Türkiye’den çıkışını ifade eden düzenli göç ile yabancıların yasa dışı yollarla Türkiye’ye girişini, Türkiye’de kalışını, Türkiye’den çıkışını ve Türkiye’de izinsiz çalışmasını ifade eden düzensiz göç ve uluslararası koruma” şeklinde ifade Evik, Ali Hakan, “Göçmen Kaçakçılığı Suçu”, Atatürk Üniversitesi Erzincan Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt:IX, Sayı:3-4, Erzincan 2005, s.130. 11 Hakeri, Hakan, “Göçmen Kaçakçılığı ve İnsan Ticareti Suçları (TCK 201/a ve 201/b)”, KHukA, 1, Mart 2004, Yıl:7, s.3. 12 Kanun metinleri için bkz. http://www.legislationline.org/documents/section/criminal-codes. 13 www.tdk.gov.tr. (erişim tarihi:31.01.2014). 10 360 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya edilmiştir. Bu suç tipinde yasa dışı göçü, ekonomik kazanç elde etmek maksadıyla organize edenlerin cezalandırılması mevzu bahistir. B- Göçmen Kaçakçılığı Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi'ne Ek Kara, Hava, ve Deniz Yoluyla Göçmen Kaçakçılığına İlişkin Protokolün tanımlar başlıklı üçüncü maddesinin (a) bendinde göçmen kaçakçılığı, "doğrudan veya dolaylı olarak mali veya diğer bir maddi çıkar elde etmek için bir kişinin vatandaşlığını taşımadığı veya daimi ikametgah sahibi olmadığı bir Taraf Devlete yasadışı girişinin temini" olarak tanımlanmıştır14. TCK.'nun 79 uncu maddesinin 1 inci fıkrası uyarınca; "doğrudan doğruya veya dolaylı olarak maddi menfaat elde etmek maksadıyla, yasal olmayan yollardan; a) Bir yabancıyı ülkeye sokmak veya ülkede kalmasına imkan sağlamak, b) Türk vatandaşı veya yabancının yurt dışına çıkmasına imkan sağlamak göçmen kaçakçılığıdır". Böylece yasada göçmen kaçakçılığı, ekonomik, siyasi, sosyal veya herhangi bir nedenle yaşamakta olduğu ülkeyi terk etmek isteyen kişilerin ülkeden yasadışı yollarla çıkmalarına, başka bir ülkeye girmelerine veya o ülkede yasal olarak ikamet hakkı olmayan bir kimsenin ülkede barınmasına maddi menfaat sağlamak maksadıyla imkân sağlamak olarak kabul edilmiştir15. C-Diplomatik Sığınma Diplomatik sığınma, devletlerin sınırları dışında, kendilerine yargı muafiyeti sağlanan yerlerde, kendilerine zulmeden otoriteye karşı koruma talep eden bireylere sağlanan korumadır. Diplomatik sığınma, diplomatik misyonlar ve misyon başkanlarının özel malikanelerinde, savaş gemileri ya da savaş uçaklarında sağlanabilirse de uluslararası örgütlerin binalarında ya da konsolosluklarda sağlanamaz. Bireyin koşulları gerçekleşse de mutlak suretle diplomatik sığınma alma hakkı olmadığı gibi, devletlerin de diplomatik sığınma verme zorunlulukları bulunmamaktadır16. D-Çevresel Göçmen Göçmen kaçakçılığı (smuggling of migrants) benzer şekilde uluslararası kaynaklarda, “doğrudan veya dolaylı olarak mali veyahut maddi çıkar elde etmek için bir kişinin vatandaşı olmadığı veya daimi oturma izni almadığı ülkeye yasadışı girişinin temin edilmesi” olarak tanımlanmaktadır (United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), Trafficking in Persons Global Patterns, April 2006, s.6). 15 Doğan, Koray, Göçmen Kaçakçılığı Suçu, Ankara, 2005, s.23. 16 Göç Terimleri Sözlüğü, IOM Uluslararası Göç Örgütü, No:18, s.13. Bkz. http://www.turkey.iom.int/ documents/goc_terimleri_sozlugu.pdf (erişim tarihi: 20.10. 2013). 14 361 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya Çevresel göçmen, hayatlarını ya da yaşam koşullarını olumsuz olarak etkileyen çevre koşullarında meydana gelen ani ya da aşamalı değişiklikler sebebiyle mutat yerleşim yerlerini geçici veya daimi olarak terk etmek zorunda kalan ya da terk etmeyi tercih eden, ülke içinde veya dışında hareket eden kişi ya da kişi gruplarını ifade eder17. E-Düzensiz Göçmen Düzensiz göçmen, yasadışı giriş veya vizenin geçerlilik tarihinin sona ermesi yüzünden transit veya ev sahibi ülkede hukuki statüden yoksun bulunan kişi anlamına gelmektedir. Bir ülkeye giriş kurallarını ihlal eden mülteciler ve ev sahibi ülkede kalma izni bulunmayan diğer kişiler bu kapsam dahilindedir18. F-Ekonomik Göçmen Yaşam kalitesini yükseltmek amacıyla kendi ülkesinin dışında başka bir ülkeye yerleşmek için mutat ikamet yerini terk eden göçmenler, ekonomik göçmenlerdir. Bu terim, mültecileri zulümden kaçan mültecilerden ayırt etmek, bir ülkeye yasal izin olmadan ve iyiniyetli (bona fide) bir gerekçesi bulunmadan sığınma usullerini kullanarak girmeye teşebbüs eden kişilere atıfta bulunmak ve bir tarım sezonu süresince menşei ülkeleri dışında yaşayan kimseleri ifade etmek amacıyla kullanılmaktadır19. G-Kısa Süreli Göçmen Kısa süreli göçmen, tatil, ziyaret, iş, araştırma veya tedavi gibi amaçlar dışında, en az üç aylığına ama bir yıldan az olmak üzere kendi olağan ikamet yeri dışında başka bir ülkeye giden kişileri tanımlamaktadır. Uluslararası göç istatistikleri açısından kısa süreli göçmenlerin olağan ikamet ülkesi, o ülkede yaşadıkları süre boyunca hedef ülke olarak kabul edilmektedir20. OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) tarafından hazırlanan 2010 yılı Uluslararası Göç Görünüm Raporu’nda, uluslararası öğrencilerin sayısı 2000-2007 yılları arasında iki katın üzerine çıkıp 2 milyonu aşarken, öğrencilerin gittikleri başlıca ülkeler; ABD, Britanya, Almanya, Fransa ve Avustralya olarak tespit edilmiştir. Bu raporda ayrıca, OECD ülkeleri için uluslararası öğrencilerin yüksek nitelikli göçmen işgücünün potansiyel kaynağı Göç Terimleri Sözlüğü, IOM Uluslararası Göç Örgütü, No:18, s.8. Bkz. http://www.turkey.iom.int/ documents/goc_terimleri_sozlugu.pdf (erişim tarihi: 20.10. 2013). 18 Göç Terimleri Sözlüğü, IOM Uluslararası Göç Örgütü, No:18, s.15. Bkz. http://www.turkey.iom.int/documents/goc_terimleri_sozlugu.pdf (erişim tarihi: 20.10. 2013). 19 Göç Terimleri Sözlüğü, IOM Uluslararası Göç Örgütü, No:18, s.16. Bkz. http://www.turkey.iom.int/documents/goc_terimleri_sozlugu.pdf (Erişim Tarihi: 20.10. 2013). 20 Göç Terimleri Sözlüğü, IOM Uluslararası Göç Örgütü, No:18, s.39. Bkz. http://www.turkey.iom.int/documents/goc_terimleri_sozlugu.pdf (Erişim Tarihi: 20.10. 2013). 17 362 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya olduğu, bu kişilerin ülkelerde kalma oranlarının – öğrenci vizelerini uzatmayanların statü değişiklikleri- %15 ile %35 arasında değiştiği, ortalama oranın %21 olduğu ifade edilmiştir21. H-Kalifiye Göçmen Beceri ve yetenekleri sayesinde ev sahibi ülkeye kabul ile ilgili olarak kendisine ayrıcalıklı muameleler gösterilen göçmenler, kalifiye göçmenler olarak adlandırılmaktadır. Bu kişiler, kalış süresi, istihdamın değiştirilmesi, aile birleşimi gibi konularda daha az kısıtlamaya tabi olmaktadırlar. OECD tarafından hazırlanan 2010 yılı Uluslararası Göç Görünüm Raporu’na göre, 2008 yılında mevsimlik işler, tatil çalışma programları ve şirket içi transferlerde artış görülürken, büyük ölçüde sabit süreli iş gücü gerilemiştir. Bu raporda, aynı zamanda bu tür göçlerin ekonomik krizden etkilendiği neticesine varılmıştır22. I-Mülteci 1951 tarihli Mültecilerin Hukuki Statüsü’ne İlişkin Sözleşme’nin23 1 inci maddesinin 2 nci fıkrasına göre mülteci terimi; “ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi düşünceleri yüzünden, zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan ya da söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen …” kişileri kapsamaktadır. Bu bağlamda mülteci, ülkesinde ırk, din, sosyal konum, siyasal düşünce ya da ulusal kimliği nedeniyle kendisini baskı altında hissederek ülkesini terk edip başka bir ülkeye sığınan kişidir24. Türkiye, Sözleşme’nin sadece Avrupa’da meydana gelen olaylar nedeniyle mülteci olan kişilere uygulanmasını kabul ederek onaylamıştır25. Taraf olduğumuz Cenevre Sözleşme gereğince Türkiye’nin Avrupa ülkeleri dışındaki diğer ülkelerde meydana 2010 yılı Uluslararası Göç Görünüm Raporu için bkz. http://www.oecd.org/els/mig/45613458.pdf (erişim tarihi:07.02.2014). 22 2010 yılı Uluslararası Göç Görünüm Raporu için bkz. http://www.oecd.org/els/mig/45613458.pdf (erişim tarihi:07.02.2014). 23 1951 tarihli Mültecilerin Hukuki Statüsü’ne İlişkin Sözleşme, 05.09.1961 tarih ve 10898 tarihli Resmi Gazetede yayımlanmıştır. 24 Evik, s.145, 146. 25 Türkiye, 1951 tarihli Cenevre Sözleşmesi’nin 1 inci maddesinin 2 nci fıkrasına yönelik olarak Sözleşme’nin Avrupa’da yaşanan olaylar sonucunda mülteci olan kişilere uygulanması ve çekince koşulunun bu Sözleşmede mültecilere tanınan hakların Türkiye’de Türk vatandaşlığı verilmiş kişilerden daha geniş yorumlanamayacağına ilişkin çekince koymuştur. Bkz. http://www.unhcr.org/4dac37d79.html (erişim tarihi:07.02.2014). 21 363 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya gelen olaylar neticesinde mülteci olan kişilere mülteci statüsü tanıma yükümlülüğü bulunmamaktadır26. Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu'nun27 61 inci maddesinde mülteci kavramının tanımı yapılmış ve hangi hal ve koşullarda kişilere mülteci statüsünün verilmesi gerektiği düzenlenmiştir. Buna göre; "Avrupa ülkelerinde meydana gelen olaylar nedeniyle; ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi düşüncelerinden dolayı zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan ya da söz konusu korku nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancıya veya bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen vatansız kişiye statü belirleme işlemleri sonrasında mülteci statüsü verilir". Türkiye’nin Cenevre Sözleşmesi’ne mülteci statüsünün yalnızca Avrupa ülkelerinde meydana gelen olaylar dolayısı ile mülteci olan kişilere tanınması hususunda çekince koyduğu için iç hukuk mevzuatımızda da bu yönde düzenleme yapılmıştır. Türkiye’ye İltica Eden veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep Eden Münferit Yabancılar İle Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılara ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin28 3 üncü maddesinde mülteci "Avrupa'da meydana gelen olaylar sebebiyle ırkı, dini, milliyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi düşüncelerinden dolayı takibata uğrayacağından haklı olarak korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve vatandaşı olduğu ülkenin himayesinden istifade edemeyen veya korkudan dolayı istifade etmek istemeyen ya da uyruğu yoksa ve önceden ikamet ettiği ülke dışında bulunuyorsa, oraya dönemeyen veya korkusundan dolayı dönmek istemeyen yabancı" olarak ifade edilmiştir. Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu'nun 62 inci maddesinde şartlı mülteci kavramına yer verilerek Avrupa ülkeleri vatandaşları dışında kalan kişilere de mültecilik kapsamında koruma imkanı sağlanmıştır. Buna göre; Avrupa ülkeleri dışında meydana gelen olaylar sebebiyle; ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba Uluslararası Af Örgütü, Türk hükümeti yetkililerini, Cenevre Sözleşmesi’ne konulan coğrafi sınırlamayı kaldırması, adil ve tatmin edici bir ulusal sığınma prosedürü için gerekli yasal düzenlemelerin yapılarak uygulanması için çağrıda bulunmaktadır. Bkz. Uluslararası Af Örgütü (Amnesty International) Yayınları, İki Arada Bir Derede: Türkiye’deki Mültecilere Korunma Sağlanmıyor, 2009, s.8. 27 6458 Sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu, 04.04.2013 tarihinde kabul edilmiş ve 11.04.2013 tarih ve 28615 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 28 Yönetmelik, 3011.1994 tarih ve 22127 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 26 364 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya mensubiyeti veya siyasi düşüncelerinden dolayı zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan ya da söz konusu korku nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancıya veya bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen vatansız kişiye statü belirleme işlemleri sonrasında şartlı mülteci statüsü verilir. Üçüncü ülkeye yerleştirilinceye kadar, şartlı mültecinin Türkiye’de kalmasına izin verilir. Mevzuatımızda bu hukuki durum içerisinde bulunan kişilerin (Türkiye’ye İltica Eden veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep Eden Münferit Yabancılar İle Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılara ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik m. 3) “sığınmacı” olarak nitelendirildiği de görülmektedir. Keza mülteci veya şartlı mülteci olarak nitelendirilemeyen, ancak menşe ülkesine veya ikamet ülkesine geri gönderildiği takdirde; a) Ölüm cezasına mahkûm olacak veya ölüm cezası infaz edilecek, b) İşkenceye, insanlık dışı ya da onur kırıcı ceza veya muameleye maruz kalacak, c) Uluslararası veya ülke genelindeki silahlı çatışma durumlarında, ayrım gözetmeyen şiddet hareketleri nedeniyle şahsına yönelik ciddi tehditle karşılaşacak, olması nedeniyle menşe ülkesinin veya ikamet ülkesinin korumasından yararlanamayan veya söz konusu tehdit nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancı ya da vatansız kişiye, statü belirleme işlemleri sonrasında ikincil koruma statüsü verilerek, bunların da ülkede barınmasına imkan tanınır (Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu m. 63). İ-Sığınmacı Sığınmacı, başka bir ülkeye veya yere sığınmış olan kişi, sığınık, mülteci; yabancı bir ülkede iltica etmeden önce belirli bir süre kalan kimse olarak tanımlanmaktadır29. Sığınmacılar, ilgili ulusal ve uluslararası belgelere göre, bir ülkeye mülteci olarak kabul edilmek isteyen ve mültecilik statüsüne ilişkin yaptıkları başvurunun sonucunu bekleyen kişilerdir. Haklarında olumsuz yönde bir karar verilmesi halinde, ülkeyi terk 29 http://www.tdk.gov.tr/index.php?option=com_gts&arama=gts&guid=TDK.GTS.52f3b5b046a433.18 827010 (erişim tarihi:06.02.2014). 365 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya etmek zorundadırlar ve eğer kendilerine ülkede kalma izni verilmemişse, ülkede düzensiz durumda kalan diğer kimseler gibi sınır dışı edilebilirler30. J-Kaynak Ülke Göçmenlerin uyruğunda olsun veya olmasınlar, yasal olarak yerleşik yaşadıkları, tedarik edildikleri ülkedir. K-Hedef Ülke Yaşadıkları ülkenin sosyal, siyasal ve çevresel (doğal) koşullarının yanı sıra bireysel olarak etkisinde bulundukları çaresizliğin etkisiyle göçmenlerin gitmeyi yahut yasal veya yasal olmayan bir girişten sonra yasa dışı bir şekilde kaçmayı düşündükleri muhtemelen refah düzeyi yüksek olan diğer bir ülkedir. L-Yasadışı Giriş Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı BM Sözleşmesi'ne Ek Kara, Hava, ve Deniz Yoluyla Göçmen Kaçakçılığına İlişkin Protokolü'nün tanımlar başlıklı üçüncü maddesinin (b) bendinde yasadışı giriş, "giriş yapılan devletin yasal giriş için gerekli şartlarına uymaksızın sınırı geçmek" olarak tanımlanmıştır. Yasadışı giriş, bir kişinin yasal veya yasadışı olarak bulunduğu ülkenin sınırlarını geçerek başka bir ülkeye yasadışı yollardan girmesidir. 3-Korunan Hukuki Değer Bu suç tipinde korunan hukuki değeri iki yönlü ele almak gerekir. Bu tarz suçların ihdasında; devletlerin sınır politikaları, sınır güvenlikleri, kamunun sosyal ve ekonomik düzeni ile uluslararası toplum düzeni önemli rol oynamaktadır. Ülkelerin sınır güvenlikleri, o ülkenin toplumunu oluşturan bireylerin can, mal güvenlikleri ve sosyal ekonomik haklarıyla yakından irtibatlıdır. Öyle ki, ülkelerin kendi sınırlarını gerektiği şekilde koruyamaması, kontrolsüz ve yasadışı geçişlere sebebiyet verebileceğinden, bu durum kimi zaman ülkenin iç güvenliğini ve kamu düzenini de tehdit eden bir mahiyet arz edebilir. Bu sebeple, ülkenin iç güvenliği, kamu düzen ve barışına yönelik toplumun ortak menfaatlerinin göçmen kaçakçılığında ön planda tutulduğunu ve evleviyetle korunduğunu söylememiz yanlış olmaz. Suç tipinde korunan hukuki değerin, insan hakları yönüyle de ele alınması gerekir. Gerçekten de, tipiklikte belirtilen fiillerin icrasıyla, göçmenlerin içinde bulundukları zor koşulların (maddi ya da manevi) suiistimal edilmesi, vücut dokunulmazlıklarının, Göç Terimleri Sözlüğü, IOM Uluslararası Göç Örgütü, No:18, s.39. http://www.turkey.iom.int/documents/goc_terimleri_sozlugu.pdf (erişim tarihi: 27.10. 2013). 30 366 Bkz. Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya yaşamlarının tehlike altına girmesi, insan onuru ile bağdaşmayan birtakım muamelelere maruz kalınması, konunun insan hakları boyutuyla da ele alınması gerekliliğini ortaya koymaktadır. Örneğin, göçmen kaçakçılığı suçunun konusunu oluşturan kişiler, çoğu zaman, nakliye araçları vasıtası ile bir ülkeden diğerine taşındıkları ve olumsuz şartlara maruz kaldıklarında vücut dokunulmazlıkları ihlale uğramaktadır31. Ayrıca, suçun failleri çeşitli vaatler karşılığında ilgililerden menfaat elde ettiklerinden suçun konusunu oluşturan kişiler malvarlığı bakımından da zarar görmektedir32. Bu bakımdan, suçun konusunu oluşturan göçmenlerin, sınır geçişleri yahut ülkede yasaya aykırı olarak kalmaya çalışmaları esnasında maruz kaldıkları insan onuruyla bağdaşmayan muameleler ile vücut dokunulmazlıklarının ihlali yahut haksız ekonomik kayıplarının önlenmesinin de, bu suçla korunan değerler arasında olduğu ifade edilmelidir 33. 4- Suçun Unsurları A-Maddi Unsurlar a-Fiil Bu suç tipinde yaptırım altına alınan fiilleri; “a- bir yabancının yasal olmayan yollardan ülkeye sokulması, b- bir yabancının yasal olmayan yollardan ülkede kalmasının sağlanması veya c- bir Türk veya yabancının yasal olmayan yollardan yurt dışına çıkmasına imkân sağlanması” şeklinde ifade edebiliriz. Böylece göçmen kaçakçılığı suçunda birden fazla seçimlik harekete yer verilmiş, bunlardan birinin icrası suçun tamamlanması için yeterli görülmüştür. Failin somut olayda birden fazla seçimlik hareketi gerçekleştirmesi suçun tekliğini etkilemez34. Göçmen kaçakçılığı, hareketin şekli yönünden, icrai bir suçtur. Ancak şartları varsa (bkz.m.83), ihmali hareketle de işlenebilir. Örneğin, pasaportsuz olarak ülkeye girmek isteyen yabancılara, maddi menfaat sağlamak için müdahale etmeyen gümrük görevlisi, ihmal suretiyle göçmen kaçakçılığı suçunu ika etmiş olur35. 31 Yenidünya-Alşahin, s.16. Arslan, Göçmen Kaçakçılığı Suçları, s.119. 33 Tezcan, Durmuş-Erdem, Mustafa Ruhan-Önok, Murat, Teorik ve Pratik Ceza Özel Hukuku, 10. Baskı, Ankara 2013, s.87, 88; Özbek, Veli Özer-Kanbur, M. Nihat-Doğan, Koray-Bacaksız, PınarTepe, İlker, Türk Ceza Hukuku Özel Hükümler, 6. Baskı, Ankara 2014, s.52; Doğan, Koray, Göçmen Kaçakçılığı Suçu, Ankara 2005, s.93; Evik, s.137; Artuç, Mustafa, Göçmen Kaçakçılığı Suçu, Terazi Hukuk Dergisi, Yıl:2, Sayı:16, Aralık 2007, s.55; Erel, Kemalettin, Yargıtay Kararları Işığında Göçmen Kaçakçılığı Suçu, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Sayı: 71, Temmuz-Ağustos 2007, s.268. 34 Yenidünya-Alşahin, s.46; Tezcan-Erdem-Önok, s.90. 35 Hakeri, s.4; Doğan, s.113; Evik, s.159. 32 367 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya Aşağıda suçu oluşturan her bir hareketi ayrı ayrı inceleyeceğiz. aa-Bir Yabancıyı Yasal Olmayan Yollardan Ülkeye Sokmak 79 uncu maddenin 1 inci fıkrasının (a) bendinde; “bir yabancıyı yasal olmayan yollardan ülkeye sokan” kişinin cezalandırılacağı düzenlenmiştir. Bu hareket yönünden suçun konusunu sadece yabancılar oluşturmaktadır36. Göçmen Kaçakçılığına Karşı Ek Protokolde, “yasadışı girişin temini” ibaresi kullanılmış olmasına karşın, TCK.’da “ülkeye sokmak” ifadesine yer verilmiştir. Kanımızca madde metninin “yabancının yasal olmayan yollardan ülkeye girmesine imkân sağlanması” şeklinde düzenlenmesi, hem Ek Protokole, hem de 79 uncu maddede yer alan diğer seçimlik hareketlere uygunluk açısından isabetli olurdu 37. Yabancının yasal olmayan yollardan ülkeye sokulması şeklindeki fiilde “ülke” kavramının izahı önem taşımaktadır. Ülke; Türkiye Cumhuriyeti’nin egemenlik yetkilerine sahip olduğu yeryüzü parçasını (coğrafi alanını) ifade etmektedir38. Bu anlamda “ülkeye sokmak”, suçun konusunu oluşturan yabancının failin refakatinde sınırlardan geçirilerek Türk ülkesine dâhil edilmesidir. Keza “sokmak” terimi sözlükte; içine veya arasına girmesini sağlamak, yasak şeyi gizlice getirmek veya götürmek anlamına gelmektedir39. Ülkeye giriş yasal yoldan olmamalıdır. Ülkeye giriş, mevzuata uygun ise, göçmen kaçakçılığına ilişkin 79 uncu madde tatbik edilmez. Yabancıların Türkiye’ye girişleri, Türkiye’de kalışları ve Türkiye’den çıkışları ile Türkiye’den koruma talep eden yabancılara sağlanacak korumanın kapsamına ve uygulanmasına ilişkin usul ve esasları ve İçişleri Bakanlığına bağlı Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını düzenleyen 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu uyarınca ülkeye girişin yasal olabilmesi için, daha önceden belirlenmiş olan giriş kapılarının kullanılması (6458 sk.m.5), pasaport veya pasaport yerine geçen bir belgenin gösterilmesi (6458 sk.m.5), doksan güne kadar olan kalışlar için giriş Vatandaşların yasadışı yollardan ülkeye girmesi, Pasaport Kanunu’nda sadece idari para cezasını gerektiren bir suç haline getirilmiştir. 04.04.2013 tarih ve 6458 sayılı Kanunla değişik Pasaport Kanunu’nun 34 üncü maddesinde; “Türkiye Cumhuriyeti sınırlarından her nasılsa pasaportsuz olarak girmiş̧ olan vatandaşlara bin Türk Lirasından üç bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir” denilmektedir. 37 Benzer görüş için bkz. Doğan, s.116 38 Doğan, s.114; Arslan, Çetin, “Göçmen Kaçakçılığı Suçları (TCK. md. 201/a)”, Yargıtay Dergisi, Cilt:29, Sayı:3, Temmuz 2003, s.295. 39 TDK. Türkçe Sözlük, s.1786. 36 368 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya vizesinin bulunması (6458 sk.m.11/1)40 ya da vize muafiyetinin bulunması (6458 sk.m.12)41, ülkeye giriş yapanın ülkeye girişi yasaklanan kişilerden olmaması (6458 sk.m.7, 9)42 gerekir. Bu şartların varlığı halinde yabancının ülkeye girişi yasal olacağı için göçmen kaçakçılığı suçundan bahsedilemez. 6458 Sayılı Kanun m.11/1: “Türkiye’de doksan güne kadar kalacak yabancılar, vatandaşı oldukları veya yasal olarak bulundukları ülkedeki konsolosluklardan geliş amaçlarını da belirten vize alarak gelirler. Vizenin veya vize muafiyetinin Türkiye’de sağladığı kalış süresi, her yüz seksen günde doksan günü geçemez.” 6458 Sayılı Kanun m.19/1: “Türkiye’de, vizenin veya vize muafiyetinin tanıdığı süreden ya da doksan günden fazla kalacak yabancıların ikamet izni almaları zorunludur.” 41 6458 Sayılı Kanun’un 12 nci maddesinde göre: “(1) Aşağıda sayılan yabancılardan Türkiye’ye girişte vize şartı aranmaz: a) Türkiye Cumhuriyeti’nin taraf olduğu anlaşmalarla ya da Bakanlar Kurulu kararıyla vizeden muaf tutulan ülkelerin vatandaşları, b) Türkiye’ye giriş yapacağı tarih itibarıyla, geçerli ikamet veya çalışma izni bulunanlar, c) 15/7/1950 tarihli ve 5682 sayılı Pasaport Kanununun 18 inci maddesine göre verilmiş ve geçerliliklerini yitirmemiş yabancılara mahsus damgalı pasaport sahipleri, ç) 29/5/2009 tarihli ve 5901 sayılı Türk Vatandaşlığı Kanununun 28 inci maddesi kapsamında olduğu anlaşılanlar. (2) Aşağıda sayılan yabancılardan Türkiye’ye girişte vize şartı aranmayabilir: a) Mücbir nedenlerle, Türk hava ve deniz limanlarını kullanmak zorunda kalan taşıtlardaki yabancılardan liman şehrine çıkacak kişiler, b) Deniz limanlarına gelip, yetmiş iki saati geçmemek kaydıyla, liman şehrini veya civar illeri turizm amaçlı gezecek kişiler. 6458 Sayılı Kanun’un 13 üncü maddesine göre, sınır kapısında da vize verilmesi bazı istisnai hallerde mümkündür. Buna göre; “(1) Vize almadan sınır kapılarına gelen yabancılara, süresi içinde Türkiye’den ayrılacaklarını belgelemeleri hâlinde, sınır kapılarında istisnai olarak vize verilebilir. (2) Sınır vizesi, sınır kapılarının bağlı olduğu valiliklerce verilir. Valilik bu yetkisini sınırda görevli kolluk birimine devredebilir. Bakanlar Kurulunca farklı bir süre belirlenmediği sürece, bu vize Türkiye’de en fazla on beş gün kalma hakkı sağlar. (3) Sınır vizesinin verilmesinde, insani nedenlere bağlı olarak sağlık sigortası şartı aranmayabilir.” 42 6458 Sayılı Kanun m.7: “(1) Aşağıdaki yabancılar, Türkiye’ye girişlerine izin verilmeyerek geri çevrilir: a) Pasaportu, pasaport yerine geçen belgesi, vizesi veya ikamet ya da çalışma izni olmayanlar ile bu belgeleri veya izinleri hileli yollarla edindiği veya sahte olduğu anlaşılanlar b) Vize, vize muafiyeti veya ikamet izin süresinin bitiminden itibaren en az altmış gün süreli pasaport veya pasaport yerine geçen belgesi olmayanlar c) 15 inci maddenin ikinci fıkrası saklı kalmak kaydıyla, vize muafiyeti kapsamında olsalar dahi, 15 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan yabancılar (2) Bu maddeyle ilgili olarak yapılan işlemler, geri çevrilen yabancılara tebliğ edilir. Tebligatta, yabancıların karara karşı itiraz haklarını etkin şekilde nasıl kullanabilecekleri ve bu süreçteki diğer yasal hak ve yükümlülükleri de yer alır.” 6458 Sayılı Kanun m.9: “(1) Genel Müdürlük, gerektiğinde ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının görüşlerini alarak, Türkiye dışında olup da kamu düzeni veya kamu güvenliği ya da kamu sağlığı açısından Türkiye’ye girmesinde sakınca görülen yabancıların ülkeye girişini yasaklayabilir. (2) Türkiye’den sınır dışı edilen yabancıların Türkiye’ye girişi, Genel Müdürlük veya valilikler tarafından yasaklanır. (3) Türkiye’ye giriş yasağının süresi en fazla beş yıldır. Ancak, kamu düzeni veya kamu güvenliği açısından ciddi tehdit bulunması hâlinde bu süre Genel Müdürlükçe en fazla on yıl daha artırılabilir. (4) Vize veya ikamet izni süresi sona eren ve bu durumları yetkili makamlarca tespit edilmeden önce Türkiye dışına çıkmak için valiliklere başvuruda bulunup hakkında sınır dışı etme kararı alınan yabancıların Türkiye’ye giriş yasağı süresi bir yılı geçemez. (5) 56 ncı madde uyarınca Türkiye’yi terke davet edilenlerden, süresi içinde ülkeyi terk edenler hakkında giriş yasağı kararı alınmayabilir. (6) Genel Müdürlük, giriş yasağını kaldırabilir veya giriş yasağı saklı kalmak kaydıyla yabancının belirli bir süre için Türkiye’ye girişine izin verebilir. 40 369 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya Yabancı, 80 inci maddede belirtilen maksatlarla ve araçlarla ülkeye sokulmuşsa, insan ticareti suçu gerçekleşir43. Ülkeye yasa dışı sokulan veyahut ülkeden yasa dışı çıkarılan kişinin, bu safhadan sonra insan ticareti için tedarik edilmesi halinde, fail, hem göçmen kaçakçılığı hem de insan ticareti suçundan ayrı ayrı cezalandırılmalıdır. Ülkeye girişte sahte belge kullanılmışsa, düzenlenen belgenin niteliğine göre, belgede sahtecilik suçu da gerçekleşir (m.212). bb-Yabancının Yasal Olmayan Yollardan Ülkede Kalmasına İmkân Sağlamak Türk Hukuku’nda yabancıların ülkede seyahat, konaklama ve ikametlerine ilişkin temel kurallar, 04.04.2013 tarih ve 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nda yer almaktadır44. Bunun yanında 442 sayılı Köy Kanunu45 ve 2565 sayılı Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Kanunu’nda46 yabancıların ikametlerine ilişkin bazı özel düzenlemeler bulunmaktadır. Söz konusu kanunlarda öngörülen şartlara uymaksızın bir yabancının ülkede kalması yasal değildir. Bu seçimlik hareketin konusunu sadece yabancılar oluşturur. Türkiye Cumhuriyeti uyruğundaki kimselerin Türkiye’de ikamet etmeleri herhangi bir izne tabi değildir. 1982 Anayasası’nın 23 üncü maddesinin son fıkrasında; vatandaşın sınır dışı edilemeyeceği açıkça belirtilmiştir. 6458 Sayılı Kanun’un 19 uncu maddesine göre; “(1) Türkiye’de, vizenin veya vize muafiyetinin tanıdığı süreden ya da doksan günden fazla kalacak yabancıların ikamet izni almaları zorunludur. İkamet izni, altı ay içinde kullanılmaya başlanmadığında geçerliliğini kaybeder47”. 6458 Sayılı Kanun’da ayrıca ikamet izni çeşitleri olarak kısa (7) Kamu düzeni veya kamu güvenliği sebebiyle bazı yabancıların ülkeye kabulü Genel Müdürlükçe ön izin şartına bağlanabilir.” 43 Yenidünya, A. Caner, İnsan Ticareti Suçu (TCK.m.80), Ankara 2007, s. 59 vd. 44 6458 Sayılı Kanun yürürlüğe girmeden önce, bahse konu hususlar 5683 sayılı Yabancıların Türkiye'de İkamet ve Seyahatleri Hakkında Kanun’da düzenlenmişti. Ancak 5683 sayılı Kanun, 6458 sayılı Kanun’un 124 üncü maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır. 45 18.03.1924 tarih ve 442 sayılı Köy Kanunu’nun 88 inci maddesinde; “Ecnebi tebaası köylerde ikamet etmek için Dâhiliye Vekâletinden resmi tezkere alacaklardır. Bu tezkerelerin verilip verilmemesi ve ikamet müddetlerinin azaltılıp çoğaltılması Dâhiliye Vekâletine aittir” denilmektedir. 46 18.12.1981 tarih ve 2565 sayılı Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Kanunu’nun 9 uncu maddesinde; “(…) b) Yabancı gerçek ve tüzelkişiler bu bölgede taşınmaz mal edinemezler. Yabancılara ait bölgedeki taşınmaz malların tasfiyesine karar vermeye, tasfiye şekil ve şartlarını tespite Bakanlar Kurulu yetkilidir. c) (1) Yabancılar izin almadan geçici dahi olsa bölgeye giremezler, oturamazlar, çalışamazlar ve taşınmaz mal kiralayamazlar. (2) Görevli yabancı uyruklu sivil kişilere izinler garnizon komutanlığının görüşü alınarak valiliklerce verilir” hükmüne yer verilmiştir. 47 6458 Sayılı Kanun m.20: “(1) Aşağıda sayılan yabancılar ikamet izninden muaf tutulurlar: a) Doksan güne kadar vizeyle veya vizeden muaf olarak gelenler, vize süresi veya vize muafiyeti süresince, 370 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya dönem ikamet izni, aile ikamet izni, öğrenci ikamet izni, uzun dönem ikamet izni, insani ikamet izni ve insan ticareti mağduru ikamet izni öngörülmüş ve bu izinlere ilişkin şartlar düzenlenmiştir. 765 Sayılı eski TCK.’dan farklı olarak bu hareket yönünden ülkede kalmasına imkân sağlanan kişilerin ülkeye yasadışı yollardan girmiş olmaları şartı TCK.’da aranmamıştır. Bu açıdan ülkeye yasal yollardan girdikten sonra, sürekli oturma hakkı bulunmaması sebebiyle ülkeyi terk etmesi gerekmesine rağmen, ülkeyi terk etmeyen yabancının, ülkede kalmasına imkân sağlayan kişi de göçmen kaçakçılığı suçunu işlemiş olur. İmkân sağlamak, “bir işin olmasına elverişli ortamı hazırlamak” şeklinde tanımlanabilir. Fail tarafından, yabancının ülkede kalabilmesi için maddi bir takım olanaklar sunulmuş olmalıdır. Örneğin, barınacak yer temin etmek, mütemadiyen yiyecek ve içecek getirmek, hatta para yardımında bulunmak gibi. Buna karşılık, yabancıların yasadışı olarak ülkede kalmasının teşvik edilmesi, nasihat edilmesi gibi manevi yardımlar bu hareket kapsamında değerlendirilmemelidir48. Göçmen kaçakçılığı, yasal olmayan yollardan bir yabancının ülkede kalmasına imkân sağlamak yönünden mütemadi suç niteliği taşımaktadır. Zira suç tipi bahsi geçen hareketin yapılmasıyla tamamlanmakta ve tamamlanan suçun icrası, yabancı, ülkede kaldığı sürece devam etmektedir49. Suçun bitme zamanı, yabancının ülkede kalmaya imkân bulamaması, örneğin, kolluk tarafından bu durumun farkına varılarak, sınır dışı50 işlemlerinin başlatılmasıdır. b) Vatansız Kişi Kimlik Belgesi sahibi olanlar, c) Türkiye’de görevli diplomasi ve konsolosluk memurları, ç) Türkiye’de görevli diplomasi ve konsolosluk memurlarının ailelerinden Dışişleri Bakanlığınca bildirilenler, d) Uluslararası kuruluşların Türkiye’deki temsilciliklerinde çalışan ve statüleri anlaşmalarla belirlenmiş olanlar, e) Türkiye Cumhuriyeti’nin taraf olduğu anlaşmalarla ikamet izninden muaf tutulanlar, f) 5901 sayılı Kanunun 28 inci maddesi kapsamında olanlar, g) 69 uncu maddenin yedinci fıkrası ile 76 ncı ve 83 üncü maddelerin birinci fıkraları kapsamında belge sahibi olanlar. (2) Birinci fıkranın (c), (ç), (d) ve (e) bentlerinde belirtilen yabancılara, şekil ve içeriği Bakanlık ve Dışişleri Bakanlığınca birlikte belirlenen belge tanzim edilir. Bu yabancılar, ikamet izninden muafiyet sağlayan durumları sona erdikten sonra da Türkiye’de kalmaya devam edeceklerse, en geç on gün içinde ikamet izni almak üzere valiliklere başvurmakla yükümlüdür.” 48 Yenidünya-Alşahin, s.50; Doğan, s.123. 49 Yenidünya-Alşahin, s.51; Tezcan-Erdem-Önok, s.93. 50 6458 Sayılı Kanun m.52: “(1) Yabancılar, sınır dışı etme kararıyla, menşe ülkesine veya transit gideceği ülkeye ya da üçüncü bir ülkeye sınır dışı edilebilir.” 6458 Sayılı Kanun m.53: “(1) Sınır dışı etme kararı, Genel Müdürlüğün (Göç İdaresi Genel Müdürlüğü) talimatı üzerine veya resen valiliklerce alınır. 371 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya Yabancının ülkede yasal olmayan yollardan kalmasına imkân sağlanması hareketinin en azından temadi teşkil edebilecek, suç tipini ihlale yeterli bir ağırlığa ulaşması, az çok belirli bir süre devam etmesi gerekir 51. Bu itibarla, kaçak olarak ülkede bulunan yabancılara bir defaya mahsus olmak üzere, maddi menfaat karşılığında yemek verilmesi suçu oluşturmaz52. Aynı şekilde yabancının sokakta kaldığını görüp acıyarak evine alan ve bu surette dolaylı olarak ülkede kalmasına imkân sağlayan kişinin eylemi de göçmen kaçakçılığı suçu kapsamında değerlendirilmez 53. cc-Türk Vatandaşı veya Yabancının Yasal Olmayan Yollardan Yurt Dışına Çıkmasına İmkân Sağlamak (2) Karar, gerekçeleriyle birlikte hakkında sınır dışı etme kararı alınan yabancıya veya yasal temsilcisine ya da avukatına tebliğ edilir. Hakkında sınır dışı etme kararı alınan yabancı, bir avukat tarafından temsil edilmiyorsa kendisi veya yasal temsilcisi, kararın sonucu, itiraz usulleri ve süreleri hakkında bilgilendirilir. (3) Yabancı veya yasal temsilcisi ya da avukatı, sınır dışı etme kararına karşı, kararın tebliğinden itibaren on beş gün içinde idare mahkemesine başvurabilir. Mahkemeye başvuran kişi, sınır dışı etme kararını veren makama da başvurusunu bildirir. Mahkemeye yapılan başvurular on beş gün içinde sonuçlandırılır. Mahkemenin bu konuda vermiş olduğu karar kesindir. Yabancının rızası saklı kalmak kaydıyla, dava açma süresi içinde veya yargı yoluna başvurulması hâlinde yargılama sonuçlanıncaya kadar yabancı sınır dışı edilmez.” 51 “Sanığın İstanbul’da çalışmak amacıyla yasadışı yollardan Türkiye’ye girmiş bulunan yabancı uyruklu 34 göçmeni Hatay ili Ovakent beldesinde bulunan evinde birkaç gün barındırması şeklindeki eyleminin, göçmenlerin nihai amacı ve sanığın evinde kalış süreleri de dikkate alındığında, ülkede kalmaya imkân sağlamaya teşebbüs aşamasında kaldığı” (Yarg. 8. CD., 02.04.2007, 5743/2640); “Sanıkların yasal olmayan yollardan ülkeye girmiş bulunan bir kısım yabancıyı maddi menfaat elde etmek maksadıyla yurt dışına çıkmalarına imkan sağlamak amacıyla bir araca bindirip hareket ettikten bir süre sonra kolluk güçleri tarafından yakalanmış oldukları ve bu suretle işlemeyi kastettikleri suçu elverişli hareketlerle doğrudan doğruya icraya başladıkları, ellerinde olmayan nedenlerle tamamlayamadıkları anlaşılmış bulunması karşısında, sanıkların fiilinin TCK.’nun 79/ 1-b madde, fıkra ve bendinde tanımlanan yabancının yurt dışına çıkmasına imkan sağlamaya teşebbüs suçunu oluşturduğu gözetilmeyerek, olayda ülkede kalmaya imkan sağlama amacının ve bu eyleminde var olması gereken temadi unsurunun bulunmadığı gözetilmeyerek yazılı şekilde hüküm kuruması oyçokluğuyla bozmayı gerektirmiştir” (Yarg. 8.CD., 11.04.2006,1631/3028). 52 Yenidünya-Alşahin, s.51; Doğan, s.129. “Olay tarihinden önce yasadışı yollardan yurda giriş yapan yabancı uyruklu göçmenlerin soruşturma aşamasındaki ifadelerinde, Yüksekova'ya gitmek için Şemdinli civarında bir kamyonu durdurup bindiklerini, yolda giderlerken kamyon şoförünün kendilerine sanığa ait evi göstererek "karnınız acıkırsa bu evden yiyebilirsiniz" dediğini, Yüksekova'da 3-4 gün kalıp da kendilerini Türkiye'ye getiren ve İstanbul'a götüreceğini taahhüt eden şahıs gelmeyince ülkelerine geri dönmeye karar verdiklerini ve bu arada aç kaldıkları için de sanığın evine gidip ekmek ve yemek istediklerini, sanığın durumlarına acıyarak kendilerine yiyecek verdiğini, bu evde yaklaşık iki saat kadar kaldıktan sonra Jandarma tarafından yakalandıklarını belirtmeleri; sanığa ait evde iki gün kaldığını söyleyen göçmen Yemli Zıra'nın bu anlatımının atılı suçun oluşmasına yeterli olmadığı gibi bunun diğer göçmenlerin beyanları ile çelişmesi ve göçmen Ali Muhammet'in "evde iki gece kaldığımız yalandır, bunu söyleyen arkadaşlar bizi askere ihbar edenin sanık olduğunu sandıkları için ona suç atıyorlar" şeklindeki beyanı karşısında, adı geçenin anlatımına itibar da edilemeyeceği, aksi kanıtlanamayan savunma karşısında sanığın suç kastıyla hareket ederek, maddi menfaat karşılığında göçmenlere yönelik bir eylemde bulunduğuna ilişkin kesin ve inandırıcı kanıt bulunmadığı gözetilerek beraatine karar verilmesi gerekirken, yazılı biçimde mahkûmiyet hükmü kurulması” (Yarg. 8.CD., 6.12.2006, 3964/8976). 53 Yenidünya-Alşahin, s.51. 372 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya 79 uncu maddenin 1 inci fıkrasının (b) bendinde; “Türk vatandaşı veya yabancının yasal olmayan yollardan yurt dışına çıkmasına imkân sağlamak” yaptırım altına alınmıştır. Bu hareket yönünden suçun konusu yabancı ya da Türk vatandaşı olabilir. 765 Sayılı TCK.’nun 201/a maddesinde; daha önce ülkeye sokulmuş veya girmiş kaçak göçmenlerin suçun konusu olabilecekleri belirtilmişti. Bu itibarla, ülkeye yasal yollardan girmiş olan yabancıların veya vatandaşların yasal olmayan yollardan yurtdışına çıkarılmaları göçmen kaçakçılığı suçu kapsamında değerlendirilmemekteydi54. TCK.’da ise böyle bir ayrıma yer verilmemiş, gerek yasal gerek yasadışı yollardan girmiş olan kişilerin yasal olmayan yollardan ülke dışına çıkarılmasına imkân sağlanması göçmen kaçakçılığı suçu kapsamında değerlendirilmiştir. “Ülke dışına çıkmak”, suçun konusunu oluşturan kişinin Türk ülkesi sınırlarından başka bir ülkenin egemenliği altındaki coğrafi alana girmesidir. 6458 Sayılı Kanun’a göre ülkeden çıkışın yasal olabilmesi için öncelikle belirlenen çıkış kapılarından yapılması ve pasaport bulundurulması (m.5) gerekir. Mevzuata aykırı şekilde, kişilerin ülke dışına çıkmasına imkân sağlanması, göçmen kaçakçılığı suçunu oluşturur55. Pasaport Kanunu’nun 22 nci maddesinde, yurt dışına çıkmaları, mahkemelerce yasaklananlara, memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere, pasaport veya seyahat vesikası verilmeyeceği ve bu surette bu kişilerin yurt dışına çıkışlarının engelleneceği belirtilmiştir. CMK.’nun 109 uncu maddesinde, şüpheli veya sanık hakkında mahkeme tarafından yurt dışına çıkış yasağı getirilebileceği (adli kontrol koruma tedbiri olarak) hüküm altına alınmıştır. Buna göre, gerek Pasaport Kanunu’nun 22 nci, gerek CMK.’nun 109 uncu maddesine göre, yurt dışına çıkmaları yasaklanmış kişilerin yasal olmayan yollardan yurtdışına çıkmalarına imkân sağlayan kişiler de göçmen kaçakçılığı suçundan sorumlu tutulmalıdır56. Hakeri, s.6; Arslan, s.293; Doğan, s.121. Yenidünya-Alşahin, s.52. 56 Doğan, s.121, 122; Yenidünya-Alşahin, s.52. 54 55 373 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya Yurt dışına çıkmaya imkân sağlama, sadece maddi olanakların temini açısından değerlendirilmelidir57. Yoksa yasal olmayan yollardan yurtdışına çıkmayı teşvik eden, nasihat eden kimse, göçmen kaçakçılığı suçundan sorumlu tutulmaz. b-Fail TCK.’nun 79 uncu maddesinde faili belirtmek üzere “kişi” terimi kullanıldığından, göçmen kaçakçılığı suçu herkes tarafından işlenebilen bir suçtur. Suçun failinin Türk veya yabancı olması arasında herhangi bir fark bulunmamaktadır. Failin kamu görevlisi olması ve kendisine görevi dolayısıyla verilmiş araç ve gereçleri suçun işlenmesi sırasında kullanması, 266 ncı maddesinde daha fazla cezayı gerektiren bir nitelikli hal olarak düzenlenmiştir. TCK.’da tüzel kişilerin cezai sorumluluğu öngörülmediğinden (TCK.m.20), suçun faili ancak gerçek kişiler olabilir. Bununla birlikte bu suç, bir tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde tüzel kişinin organ veya temsilcisi tarafından işlenmiş ise, tüzel kişi hakkında güvenlik tedbiri niteliğindeki yaptırımlar (iznin iptali, müsadere) uygulanabilir (m.79/3, 60). Örneğin, izne tabi olarak yük taşımacılığı faaliyetinde bulunan (X) şirketine ait bir geminin, şirketin yöneticisi ya da temsilcisi tarafından göçmen kaçakçılığı suçunda kullanılması halinde, diğer şartları da varsa şirketin izne tabi bu faaliyetinin iptali ve şirkete ait suçta kullanılan geminin müsaderesi mümkün olabilir58. c-Mağdur Göçmen kaçakçılığı suçunun mağduru, toplumu oluşturan bireylerdir59. Göçmen kaçakçılığı, yaşadığımız toplumun kamu düzenini, ekonomik, sosyal ve esenlik yönünden tehdit eden, barış, huzur ve güvenlik içinde yaşama hakkı bulunan vatandaşların bu temel hakkını ihlal eden bir eylemdir. Bu sebeple temelde mağdur, “Sanıklar M. ve B.’nin illegal yollardan Türkiye’ye giriş yapan ve Yunanistan ülkesi Midilli adasına gitmek isteyen Afganistan uyruklu 10 göçmeni alıp, 13.08.2004 tarihinde…sahile getirerek bıraktıkları ve botla Midilli adasına gidebileceklerini belirttikleri, yine 12.09.2004 tarihinde sanık B’ün illegal yollardan Türkiye’ye giriş yapan ve İstanbul’dan Balıkesir ili Edremit ilçesine gitmelerini sağladığı 4 Afganistan uyruklu göçmeni Çanakkale ilinin … mevkiindeki sahile getirip “karşısı Yunanistan, şişme bot ile geçersiniz” diyerek olay yerinden ayrıldığı, ancak sınırı kendi imkanları ile geçemeyen göçmenlerin sahilde kolluk görevlilerince yakalandığının anlaşılması karşısında, sanıkların eylemlerinin göçmenlerin yurt dışına çıkmalarına imkan sağlama niteliğinde olup, suçun tamamlandığı…” (Yarg.8.CD., 27.02.2007, 5435/1576). 58 Özbek-Kanbur-Doğan-Bacaksız-Tepe, s.55. 59 Doktrinde suçun mağdurunun göçmenler olduğu da ifade edilmiştir. Bkz. Tezcan-Erdem-Önok, s.88, 89; Evik, s.140, 141. 57 374 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya suçun konusunu oluşturan yabancı veya vatandaş değil, toplumu oluşturan bireyler olarak değerlendirilmelidir60. 22.07.2010 tarih ve 6008 sayılı Kanunla 79 uncu maddeye eklenen 2 nci fıkrada, göçmen kaçakçılığı suçunun, mağdurların; hayatı bakımından bir tehlike oluşturması, onur kırıcı bir muameleye maruz bırakılarak işlenmesi hâlinde, cezanın yarısından üçte ikisine kadar artırılacağı belirtilmiştir. Kanımızca bu tarz muamelelere maruz kalan göçmenlerin, toplumu oluşturan bireylerin yanı sıra, mağdur sıfatını taşıdıklarını kabul etmek gerekir. Bununla birlikte, nitelikli unsura ilişkin fıkra metninin “mağdurların” ifadesi ile başlaması, peşinen suçun temel şeklinde konuyu oluşturan bireylerin “mağdur” niteliğinde oldukları anlamına gelmemelidir. Kişilerin yasal olmayan yollardan sınır geçişinin temini yahut ülkede barınma adına, hiç bir şekilde insan onuruna aykırı bir muameleye maruz kalmaksızın, sağladıkları ekonomik menfaatin karşılığını almaları halinde, ortada bu fiil yönünden bir mağduriyet söz konusu değildir. Öte yandan suç tipinde her ne kadar sınır güvenliği, devletin kamu düzeni gibi menfaatler korunmakta ise de, hazinenin yahut gümrük idaresinin suçtan zarar gören olarak kabulü yerinde değildir61. d-Konu Göçmen kaçakçılığında yasal olmayan yollardan ülkeye sokulan yabancı veya yurt dışına çıkarılan Türk veya yabancı insan (göçmen), suçun konusunu oluşturmaktadır (m.79)62. Her ne kadar suç tipi “göçmen kaçakçılığı” olarak isimlendirilmekte ise de, Yargıtay 8. Ceza Dairesi muhtelif kararlarında göçmen kaçakçılığı suçunun “yasal mağdurunun uluslararası toplum olduğu”nu belirtmiştir. “Sosyal olarak suçtan zarar gören durumunda bulunan göçmenlerin, göçmen kaçakçılığı suçunun yasal mağduru durumunda bulunmayıp suçun konusu oldukları, suçun yasal mağdurunun uluslararası toplum olduğu..” (Yarg. 8. CD., 01.03.2010, 2008/5729, 2010/2979); “..suç nedeniyle zarara uğrayan göçmenlerin göçmen kaçakçılığı suçunun yasal mağduru durumunda bulunmayıp, suçun konusu oldukları, suçun yasal mağdurunun uluslararası toplum olduğu..” (Yarg. 8. CD., 10.11.2009, 2007/8995, 2009/14022). 61 “Göçmen kaçakçılığı suçunun niteliğine göre doğrudan zarar görmeyen İstanbul Gümrükleri Başmüdürlüğü, yöntemine uygun olarak davaya katılmadığı gibi, davaya katılma ve hükmü temyiz yetkisi de bulunmadığından Hazine vekilinin temyiz isteminin CMUK.nun 317. maddesi uyarınca istem gibi reddine …” (Yarg. 8. CD., 25.05.2011, 850/3755); “…Doğrudan zararı söz konusu olmayan Hazinenin göçmen kaçakçılığı suçundan açılan davaya müdahil olma ve hükmü temyiz yetkisi bulunmadığından, vekilinin temyiz isteminin CMUK.’nun 317. maddesi gereğince oybirliğiyle reddine” (Yarg. 8. CD., 17.03.2011, 2025/2138). 62 Tezcan-Erdem-Önok, s.88; Özbek-Kanbur-Doğan-Bacaksız-Tepe, s.53. Bkz. Yarg. 8. CD., 01.03.2010, 2008/5729, 2010/2979; Yarg. 8. CD., 10.11.2009, 2007/8995, 2009/14022. 60 375 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya bu suçta göçmenlerin yanı sıra, mülteciler, sığınmacılar ve vatansızlar63 da konu içerisinde değerlendirilebilir. Göçmen kaçakçılığında, göçmenler, insan onuruyla bağdaşmayan tutum ve davranışlara muhatap olmaları, içinde bulundukları çaresizlikten istifade edilerek maddi yönden sömürülmeleri dolayısıyla suçtan zarar gören konumundadırlar ve suçun konusunu oluştururlar. Bu çerçevede yasal olmayan yollardan ülkeye sokulması veya ülkede kalmasına imkân sağlanması bakımından yabancılar; yurtdışına çıkmasına imkân sağlanması açısından hem Türk vatandaşları hem de yabancılar suçun konusu olarak karşımıza çıkar. Göçmen kaçakçılığının konusunu oluşturan göçmenlerin, 79 uncu madde uyarınca cezalandırılması mümkün değildir. Nitekim Göçmen Kaçakçılığına Karşı Ek Protokol’ün 5 inci maddesinde, göçmenlerin, göçmen kaçakçılığı suçunun konusunu oluşturmaları dolayısıyla cezai kovuşturmaya tabi tutulamayacakları belirtilmiştir. e-Suçun Nitelikli Unsurları aa- Suçun, Mağdurların Hayatı Bakımından Bir Tehlike Oluşturması veya Onur Kırıcı Bir Muameleye Maruz Bırakılarak İşlenmesi 79 uncu maddenin 2 nci fıkrasında, göçmen kaçakçılığı suçunun, mağdurların; hayatı bakımından bir tehlike oluşturması, onur kırıcı bir muameleye maruz bırakılarak işlenmesi hâlinde, verilecek cezanın yarısından üçte ikisine kadar artırılacağı belirtilmiştir. Bu düzenlemeyle kaçak göçmenlerin kamyon kasalarında havasız olarak veya küçük kayıklarda kalabalık şekilde taşınması sırasında hayati tehlike oluşması durumunda verilecek cezalar artırılmıştır. Göçmenlerin hayatı bakımından bir tehlike 6458 Sayılı Kanun m.3: “Vatansız kişi, hiçbir devlete vatandaşlık bağıyla bağlı bulunmayan ve yabancı sayılan kişiyi, ifade eder.” 6458 Sayılı Kanun m.50: “(1) Vatansızlığın tespiti Genel Müdürlükçe yapılır. Vatansız kişilere, Türkiye’de yasal olarak ikamet edebilme hakkı sağlayan Vatansız Kişi Kimlik Belgesi düzenlenir. Başka ülkeler tarafından vatansız kişi işlemi görenler bu haktan yararlandırılmaz. (2) Vatansız kişiler, Vatansız Kişi Kimlik Belgesi almakla yükümlü olup, belge Genel Müdürlüğün uygun görüşü alınarak valiliklerce düzenlenir. Hiçbir harca tabi olmayan bu belge, ikamet izni yerine geçer ve iki yılda bir valiliklerce yenilenir. Vatansız Kişi Kimlik Belgesinde yabancı kimlik numarası da yer alır. (3) Vatansız Kişi Kimlik Belgesine sahip olarak Türkiye’de geçirilen süreler, ikamet sürelerinin toplanmasında hesaba katılır. (4) Vatansız Kişi Kimlik Belgesi, kişinin herhangi bir ülke vatandaşlığını kazanmasıyla birlikte geçerliliğini kaybeder. (5) Vatansızlık durumlarının tespiti ve Vatansız Kişi Kimlik Belgesiyle ilgili usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir.” 63 376 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya oluşturulması, münhasıran bu yöndeki tehlikeleri (örneğin, yirmi kişi kapasiteli sandalla elli kişi taşınması sebebiyle sandalın batma tehlikesi geçirmesi) yaptırıma bağlamayı hedeflemektedir. Mağdurların, bu surette taşınmaları esnasında yaralanmaları yahut ölmeleri durumunda, artık tehlike değil, zarar oluştuğundan, fail, bu zarardan ayrıca TCK.’nın ilgili maddeleri kapsamında sorumlu olur (m.81, 82, 83, 85, 86, 87, 89). Onur kırıcı muamele, insan onuru ile bağdaşmayan tarzda göçmenlerin taşınması yahut barındırılması anlamına gelir. Örneğin, yeterli havalandırması olmayan bir kamyon kasasına eşya gibi göçmenlerin istiflenerek taşınmasında yahut bir gecekonduda üzerlerine kapı kilitlenerek elli-yüz kişi barındırılmalarında durum bu merkezdedir. Söz konusu nitelikli unsurların gerçekleşmesi halinde, toplumu oluşturan bireylerin yanı sıra, göçmenler de suçun mağduru olacaklarından, bu husus suçların içtimaı açısından da özellik arz edecektir. bb- Suçun, Bir Örgütün Faaliyeti Çerçevesinde İşlenmesi 79 uncu maddenin 3 üncü fıkrasında, göçmen kaçakçılığı suçunun bir örgütün faaliyeti çerçevesinde işlenmesi hali, daha ağır cezayı gerektiren nitelikli hal olarak kabul edilmiştir. Örgütsel yapının varlığı halinde64, faile verilecek ceza yarı oranda arttırılır. 220 nci maddede, suç işlemek amacıyla örgüt kurma veya yönetme, örgüte üye olma, örgütün veya amacının propagandasını yapma fiilleri yaptırıma bağlanmıştır. Örgüt, süreklilik arz eden, kendisini oluşturanlar arasında planlı ortaklık, iş bölümü bulunan, başında bir lider olan ve en az üç kişiden oluşan, suç işlemek için kurulmuş hiyerarşik bir yapılanmadır. Örgüt suçunun cezalandırılabilmesi için m.220/1’e göre, “örgütün yapısı, sahip bulunduğu üye sayısı ile araç ve gereç bakımından amaç suçları işlemeye elverişli olması” gerekir. Böylece kanun koyucu “örgüt kurmayı” somut tehlike suçu olarak düzenlemiş, bir yandan amaçlanan suçlar henüz işlenmeye başlanmamış olsa bile faillerin iradelerinin birleşmesiyle örgüt kurma suçunun tamamlanacağını kabul etmiş, diğer yandan somut tehlikenin varlığını arayarak, bu birleşmenin “elverişliliğini” gerekli görmüştür. “Tornacılık işi yapan sanığın, aralarında önceden anlaşıp iş bölümü ve hiyerarşik bir yapı içerisinde süreklilik gösterecek şekilde planlı bir ortaklık ve paylaşım anlayışıyla kurulan suç örgütüne üye olarak suç işlediğine dair yeterli delil bulunmadığından, beraati yerine yazılı biçimde mahkûmiyet hükmü kurulması yasaya aykırıdır” (Yarg. 8. CD., 12.3.2009, 4959/3809). 64 377 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya Ülkemizin de tarafı olduğu, Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi’nin 2/a maddesinde; "örgütlü suç grubu" tanımına yer verilmiş ve burada örgütlü suç grubu, “doğrudan veya dolaylı olarak mali veya diğer bir maddi çıkar elde etmek amacıyla belli bir süreden beri varolan ve bu Sözleşmede belirtilen bir veya daha fazla ağır suç veya yasadışı eylemi gerçekleştirmek amacıyla birlikte hareket eden, üç veya daha fazla kişiden oluşan yapılanmış bir grup” şeklinde tanımlanmıştır. Sözleşmenin öngördüğü düzenleme ile TCK.’nun 220 nci maddesi arasında, örgütün tanımı ve kapsamı yönünden bazı farklılıklar bulunmakta olup, TCK.’da, örgütün varlığı yönünden nispeten daha katı şartların öngörüldüğünü belirtmek gerekir. Her iki metindeki bu farklılığın uygulamada nasıl bir sonuç doğuracağı önemli bir konudur. Kanımızca, sorunun çözümünde, temel hak ve özgürlüklere ilişkin uluslararası andlaşmaların iç hukuktaki etkisini düzenleyen 1982 Anayasası’nın 90 ıncı maddesinin son fıkrasındaki; “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir…Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır” şeklindeki hüküm belirleyici olabilir. Bu çerçevede, sözleşme kapsamında sayılan suçlar yönünden sözleşme hükümleri, bunun dışında kalan suçlar yönünden ise TCK.’daki tanımın göz önünde bulundurulması yerinde olur65. Göçmen kaçakçılığı, birden fazla kişi arasında hiyerarşik bir örgütsel ilişki bulunmaksızın, sadece belli bir anlaşmanın sonucunda işlenmiş ise, nitelikli hal uygulanamaz, faillerin sorumlulukları iştirake ilişkin temel kurallar çerçevesinde belirlenir66. Göçmen kaçakçılığı suçunun bir örgütün faaliyeti çerçevesinde işlenmesi durumunda kişilerin 79 uncu maddenin 3 üncü fıkrasına göre cezalandırılabilmesi için, 220 nci Özbek-Kanbur-Doğan-Bacaksız-Tepe, s.69. “Yasadışı yollardan Türkiye'ye giren şahısları yurt dışına çıkarmak amacı ile Seferihisar Sığacık limanında bekleyen tekneye bindirmek için İstanbul'dan Seferihisar'a getirdiklerinde yakalanan sanıklar hakkında uygulanan TCK'nın 201/a maddesinin son fıkrasında ağırlaştırıcı neden olarak düzenlenmiş bulunan "örgüt" ten eylemsiz bir anlaşmanın kastedilmediği, sınır aşan örgütlü suçlara karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesinin 1. maddesinde tanımı yapılan örgütlü suç kavramının, aynı sözleşmeye ek, Kara, Deniz ve Hava Yoluyla Göçmen Kaçakçılığına Karşı Protokolün 1. maddesiyle birlikte yorumlanmasında örgütten kastedilenin maddi çıkar elde etmek amacıyla var olan üç veya daha fazla kişiden oluşan hiyerarşik biçimde yapılanmış sürekli ve disiplinli bir işbirliği öngörmesi ve amaca yönelik suçları işlemek için oluşturulmuş bir grubun anlaşılmasının gerekmesi karşısında, oluşa göre sadece bu göçmen grubunu sınırdan geçirmek üzere bir araya gelen sanıkların durumu örgüt oluşumuna yeterli olmadığı ve suçu iştirak halinde işledikleri anlaşılan sanıklar hakkında TCK'nın 201/a maddesinin son fıkrasının uygulanamayacağının gözetilmemesi…” (Yarg. 8. CD., 05.04.2005, 341/2011). 65 66 378 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya madde uyarınca da cezalandırılmaları, diğer bir ifadeyle örgüt kurma suçundan da hüküm kurulmuş olması gerekir67. B-Manevi Unsurlar Göçmen kaçakçılığı, kasten işlenebilen bir suçtur68. Ayrıca failin belirli bir saikle, “doğrudan doğruya veya dolaylı olarak maddi menfaat elde etmek maksadıyla” hareket etmesi aranmaktadır. Menfaatin elde edilmesi, örneğin kararlaştırılan paranın alınmış olması, suçun oluşması için gerekli değildir. Önemli olan failin, maddede belirtilen fiilleri, maddi bir yarar elde etmek maksadıyla yerine getirmesidir. Eğer failin amacı, mağdurdan cinsel yönden yararlanmak gibi maddi menfaat dışında bir amaca yönelikse, suç oluşmaz69. Yargıtay 8. Ceza Dairesi’nin 25.10.2004 tarih ve 6004/8050 sayılı kararında da; sanıkların göçmenleri yurt dışına çıkarmak karşılığında cinsel ilişkiye girmeleri, maddi yarar sağlama kapsamında değerlendirilmemiştir. Maddi menfaat elde etme saikinin varlığı değerlendirilirken göçmenlerden dolaylı yoldan elde edilen ekonomik faydalar da dikkate alınmalıdır. Örneğin, ülkede barınmasına imkân sağlanan kişiyi, ücretsiz yahut çok düşük ücretle çalıştırmak gibi. Ayrıca madde metninde failin haksız menfaat elde etmesinden bahsedilmemiştir. Buna göre, evini yasal olmayan yollardan ülkede bulunan kişilere, bilerek ve isteyerek kiralayan kişi, haksız bir menfaat sağlamamış olsa dahi, maddi menfaat sağlamak için, bu kişilerin ülkede kalmasına imkân sağladığı için göçmen kaçakçılığı suçundan sorumlu tutulur. Faildeki maddi yarar elde etme saiki göçmen kaçakçılığını, diğer suçlardan ayırmaya yarayan kriterlerden birisidir. Ancak maddi yarar elde etme saikinin, kişileri “zorla çalıştırmak, hizmet ettirmek, esarete tabi kılmak” veya “vücut organlarının verilmesini sağlamak” ya da “fuhşa sürüklemek” suretiyle dolaylı yoldan gerçekleştirilmeye Bkz. Yarg. 8. CD., 19.2.2009, 12560/2405; “Sanık hakkında suç işlemek amacıyla örgüt kurma suçundan açılmış bir dava bulunup bulunmadığı araştırılıp, açılmış ise davaların birleştirilmesi, açılmış bir davanın olmaması halinde hakkında TCK.’nun 220 nci maddesi uyarınca suç işlemek amacıyla örgüt kurma suçundan dava açılması sağlanarak …” (Yarg. 8. CD., 2.4.2009, 19283/5248). 68 “Sanığın, sanık E.E. liderliğinde göçmen kaçakçılığı yapmak üzere oluşturulan teşekkülde yer aldığına ve suçta kullanılan tekneyi göçmen kaçakçılığında kullanılacağını bilerek kiraladığına ilişkin mahkûmiyetine yeterli, her türlü kuşkudan uzak, kesin ve inandırıcı kanıt bulunmadığı gibi, dosyaya ibraz edilen teknenin kiralanmasına ilişkin belgenin de aksinin ispatlanamamış olması karşısında, beraatı yerine yazılı biçimde mahkûmiyetine karar verilmesi bozmayı gerektirmiştir” (Yarg. 8. CD., 03.05.2004, 1488/4062). 69 Tezcan-Erdem-Önok, s.96; Turhan, Faruk, “Yeni Türk Ceza Kanunu’nda Uluslararası Suçlar”, www.ceza-bb.adalet.gov.tr/makale/101.doc; Erişim tarihi: 12 Ağustos 2008, s.9; Doğan, s.134,135; Artuç, Göçmen Kaçakçılığı Suçu, s.59; Evik, s.168. 67 379 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya çalışılması, kişilerin bu maksatlarla ülkeye sokulması halinde, göçmen kaçakçılığı değil, insan ticareti suçu oluşur70. Göçmen kaçakçılığı suçu “olası kastla” işlenemez. Zira göçmen kaçakçılığı suçunda kanun koyucu failin kastı dışında, belirli saikle (doğrudan doğruya veya dolaylı olarak maddi menfaat elde etmek) hareket etmesini aramıştır. Belirli bir amaca ulaşmak, neticeyi elde etmek (suçun oluşması bu amaçların elde edilmesine bağlı olmasa da) düşüncesiyle hareket eden failin, “olursa olsun” düşüncesinden ziyade “istemesi” mevzubahistir ve olası kasttan dolayı (m.21/2) cezasının indirilmesi mümkün görülmemelidir. 5-Suçun Özel Görünüş Şekilleri A-Teşebbüs 79 uncu maddenin 1 inci fıkrasına 22.07.2010 tarih ve 6008 sayılı kanunla eklenen hükümden önce, göçmen kaçakçılığının hangi hallerde tamamlanmış sayılacağı yahut teşebbüs aşamasında kalacağı hususunda tartışma mevcuttu. Ancak yapılan düzenleme ile bu tartışmalar sona erdirilmiş ve suçun, teşebbüs aşamasında kalmış olsa dahi, tamamlanmış gibi cezalandırması öngörülmüştür. Böylece göçmen kaçakçılığı, kalkışma (teşebbüs) suçu niteliği kazanmıştır71. 765 sayılı TCK.’nun 201/a maddesinin 2 nci fıkrasında da suça teşebbüs halinde failin tamamlanmış suç ile aynı yaptırıma bağlanacağı belirtilmişti. B-İştirak Göçmen kaçakçılığı, iştirak açısından bir özellik arz etmez. Söz konusu suçta, iştirakin her şeklinin gerçekleşmesi mümkündür. Suçun kanuni tanımında yer alan fiilleri birlikte gerçekleştiren kişilerden her biri müşterek fail olarak sorumlu tutulur (m.37/1). Kişilerin yurda kaçak giren, yurtta kaçak barınmaya çalışan yahut yurttan kaçak yollardan ayrılmaya çalışan yahut bu fiilleri organize eden kimselerle olan ilişkileri, Yenidünya, İnsan Ticareti, s.59 vd.; Yenidünya-Alşahin, s.63; Özbek-Kanbur-Doğan-BacaksızTepe, s.71; Turhan, s.9; Doğan, s.134. 71 “22.07.2010 gün ve 6008 sayılı Yasanın 6. maddesiyle, maddenin 1. fıkrasına; “Suç teşebbüs aşamasında kalmış olsa dahi tamamlanmış gibi cezaya hükmolunur” hükmü eklenmiş, böylece göçmen kaçakçılığı suçu bir kalkışma suçu haline getirilmiştir” (Yarg. 8. CD., 05.04.2011, 2010/8-204, 2011/39). 70 380 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya eyleme yönelik somut davranışları, icrası devam eden fiilin vasfı gözetilerek, katkılarının müşterek faillik mi yoksa yardım etme mi olduğu saptanmalıdır72. C-İçtima Suçun faili, göçmen kaçakçılığı suçunu değişik zamanlarda birden fazla defa işlerse, zincirleme suç hükümleri uyarınca tek bir suçtan cezalandırılmalı, ancak cezası 43 üncü madde hükümleri uyarınca artırılmalıdır73. Buna karşılık, tek bir hareket ile ülkeye sokulmak veyahut ülke dışına çıkarılmak istenen birden fazla göçmenin varlığı halinde göçmenler bu suçun mağdurunu değil, konusunu oluşturdukları için, burada aynı neviden fikri içtima hükmü (m.43/2) uygulanmamaktadır. Nitekim Yargıtay da, göçmenlerin suçun yasal mağduru değil, suçtan zarar gören konumunda bulunduğunu, bu itibarla failin tek bir göçmen kaçakçılığı suçundan sorumlu tutulması icap ettiğini, göçmenlerin birden fazla olmasının, 61 inci madde çerçevesinde somut cezanın tayininde göz önünde bulundurulması gerektiğini belirtmektedir74. Ancak ifade edelim ki, 79 uncu maddeye “Yasa dışı yollardan yurtdışına çıkmak isteyen sanık Emrah İltaş'a sahte pasaport yaptıran ve sanık Emrah'ı yurt dışına götürmesi için yurtdışına gidecek olan otobüse götüren sanık Ali Çelik'in atılı suçları TCK.’nun 37. maddesi kapsamında fiilleri birlikte işlemekten sorumlu tutulması yerine yazılı biçimde yardım eden kişi olarak kabul edilip cezasından indirim yapılması” (Yarg. 8. CD., 07.06.2012, 7935/19705); “Yasadışı yollardan Türkiye’ye gelmiş ve buradan Avrupa ülkelerine gitmek isteyen Afganistan uyruklu "4" göçmeni şoförlüğünü yaptığı ticari taksi ile İzmir Basmane meydanından alıp Aliağa’ya götürmek üzere yola çıkan fakat yapılan ihbar üzerine Yeni Şakran Kasabası yakınlarında göçmenlerle birlikte yakalanan sanığın, TCK.’nun 37/1 maddesine göre asli fail olduğu gözetilmeksizin aynı yasanın 39/2 maddesi uyarınca yardım eden sıfatı ile sorumlu tutularak cezasından indirim yapılması aleyhe temyiz bulunmadığından bozma nedeni yapılmamıştır” (Yarg. 8. CD., 22.02.2012, 18901/5368); “…Fiilin işlenişi üzerinde doğrudan hâkimiyet kurmayan ve tekne sahibi beraat eden sanık Kemal’in teknesini Antalya’ya götürmemesi için onu oyalayarak diğer sanıkların suç işlemelerini kolaylaştıran sanık Erdal’ın suçun icrasındaki rolü ve katkısı gözetildiğinde TCK.’nun 39. maddesindeki yardım eden sıfatıyla suça katıldığı kabul edilerek hüküm kurulması yerine suçun iştirak halinde işlendiğinden bahisle yazılı şekilde karar verilmesi” (Yarg. 8. CD., 01.06.2011, 3120/4186); “Sanık Erol Akkuş'un yasadışı yollardan ülkeye girmiş bulunan ve yurt dışına çıkmak isteyen göçmenleri İzmir'den alarak Çeşme'ye kendine ait araç ile taşıması eyleminde suçun asli faili olduğu gözetilmeden, hakkında TCK..’nun 39. maddesi uyarınca indirim yapılması” (Yarg. 8. CD., 11.11.2010, 16061/13124); “Sanığın göçmen kaçakçılığı suçuna kaçak göçmenlerin taşındığı kamyona yol göstermek suretiyle iştirak ettiği anlaşıldığı halde mahkûmiyeti yerine beraatine karar verilmesi” (Yarg. 8. CD., 25.02.2010, 4372/2823). 73 “Sanık M’un kısa aralıklarla ve bir suç işleme kararıyla büyük kısmı aynı kişilerden oluşan kişileri maddi menfaat karşılığında ülke dışına çıkarma eyleminin zincirleme tek suç oluşturduğu ve hakkında 5237 sayılı TCK’nın 43. maddesinin uygulanması gerekeceği gözetilmeden, iki ayrı suç kabulüyle hakkında iki kez mahkûmiyet hükmü kurulması…” (Yarg.8. CD., 05.10.2006, 6027/7344). 74 “Göçmen kaçakçılığı suçundan kurulan hükümlere yönelik temyiz istemlerinin incelenmesinde göçmen sayısı dikkate alınarak 5237 sayılı TCK.’nun 61. maddesi uyarınca alt sınırdan uzaklaşılarak ceza tayin edilmesini gerektireceği gözetilmeden, zincirleme suç kabulü ile 5237 sayılı TCK.’nun 43/1. madde ve fıkrasının uygulanması suretiyle ceza tayini” (Yarg. 8. CD., 07.07.2010, 2008/5859, 2010/10047); “…Oluşa ve tüm dosya kapsamına göre, Ahlat ilçesinden aldığı ve Avrupa'ya gitmek isteyen kaçak göçmenleri taşırken yakalanan sanıkların eyleminin tek suç olduğu, olayda zincirleme suç koşullarının gerçekleşmediği gözetilmeden, göçmen sayısından söz edilerek yazılı biçimde TCK.’nun 43. maddesi uyarınca cezanın arttırılması (Yarg. 8. CD., 04.06.2012, 9354/19015); “Oluşa ve tüm dosya kapsamına göre, Gaziantep ilinden aldığı kaçak göçmenleri İstanbul iline götürmek isterken yakalanan 72 381 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya 22.07.2010 tarih ve 6008 sayılı Kanunla eklenen nitelikli unsurların gerçekleşmesi halinde, toplumu oluşturan bireylerin yanı sıra, göçmenler de suçun mağduru olacaklarından, bu husus suçların içtimaı açısından da özellik arz edecektir. Dolayısıyla bu ihtimalde, şartları varsa aynı neviden fikri içtima (m.43/2) kuralları uygulanabilir. Yasadışı yollardan başka bir ülkeye ulaştırmak için hileli davranışlarla aldattığı kişilerden kendisine veya üçüncü kişilere menfaat sağlayan fail, bu kimseleri Türkiye’ye sokarsa, hem göçmen kaçakçılığı hem de dolandırıcılık (m.157) suçlarını işlemiş olur. Bu ihtimalde 44 üncü maddedeki farklı neviden fikri içtima kuralları çerçevesinde, failin en ağır cezayı gerektiren suçtan sorumlu tutulması da mümkündür75. Suçun işlenmesi sırasında, göçmen yaralanmış ya da ölmüşse, fail hem göçmen kaçakçılığı suçundan hem de taksirle yaralama (m.89) veya taksirle öldürme (m.85) suçundan cezalandırılabilecektir. Fail eğer göçmenin kasten yaralanma ya da ölümüne yol açmışsa, kasten yaralama (m.86,87) veya kasten öldürme (m.81) suçundan sorumlu tutulur. 4817 sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanunun 21 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında; “Çalışma izni bulunmayan yabancıyı çalıştıran işveren veya işveren vekillerine her bir yabancı için beşbin Türk Lirası idarî para cezası verilir. Bu durumda, işveren veya işveren vekili yabancının ve varsa eş ve çocuklarının konaklama giderlerini, ülkelerine dönmeleri için gerekli masrafları ve gerektiğinde sağlık harcamalarını karşılamak zorundadır” denilmektedir. Bu itibarla yasa dışı yollardan yabancıyı ülkeye getiren ve daha sonra izinsiz çalıştıran kişi; hem 79 uncu maddeyi hem de 4817 sayılı Kanunun 21/3 üncü maddesindeki kabahati ihlal etmekte olup, her ikisinden ayrı ayrı cezalandırılır. Zira burada “izinsiz çalıştırma” olgusu, göçmen kaçakçılığından sonraki bir zamanda gerçekleşmektedir76. Bu gibi hallerde (çalışma izni bulunmayan yabancının çalıştırılması çaresizlikten istifade olarak sanığın eyleminin tek suç olduğu, olayda zincirleme suç koşullarının gerçekleşmediği gözetilmeden, göçmen sayısından söz edilerek yazılı biçimde TCK.’nun 43. maddesi uyarınca cezanın arttırılması” (Yarg. 8. CD., 20.02.2012, 2009/20580, 2012/4902); “ Suç nedeniyle zarara uğrayan göçmenlerin göçmen kaçakçılığı suçunun yasal mağduru olmadıkları, bu nedenle göçmenlerin sayıca çok olması halinde 5237 sayılı TCK.’nun 43. maddesinin uygulama olanağı bulunmadığı gözetilmeden yazılı şekilde sanığın cezasından artırım yapılması” (Yarg. 8. CD., 01.06.2010, 2008/3255, 2010/7767). 75 Özbek-Kanbur-Doğan-Bacaksız-Tepe, s.76. 76 Kabahatler Kanunu’nun 15/3 üncü maddesi, bir fiil hem kabahat hem suç teşkil ediyorsa, failin sadece suçtan cezalandırılacağı hükmünü içermektedir. 382 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya değerlendirilebileceğinden) ayrıca insan ticareti (m.80) ve çalışma hürriyetinin ihlali (m.117/2,3) suçlarının unsurlarının oluşup oluşmadığının da araştırılması gerekir. Yasa dışı yollardan, yabancıları ülkeye sokan veya yabancı ya da Türk vatandaşının ülkeden çıkmasını sağlayan kişi, bu eylemini gerçekleştirirken belgede sahtecilik suçunu işlemişse, 212 nci madde uyarınca hem göçmen kaçakçılığı hem de belgede sahtecilik suçundan cezalandırılır77. Göçmen kaçakçılığı suçundan kaynaklanan malvarlığı değerlerini, yurt dışına çıkaran veya bunların gayrimeşru kaynağını gizlemek ve meşru bir yolla elde edildiği konusunda kanaat uyandırmak maksadıyla, çeşitli işlemlere tabi tutan kişi, 282 inci madde uyarınca, “suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama” suçundan da sorumlu tutulur78. 6- Göçmen Kaçakçılığının İnsan Ticareti Suçundan Ayırımı “Göçmen kaçakçılığı” ile “insan ticareti" suçları, kişilerin sınır ötesi sevk edilmeleri suretiyle işlenen suç tipleri olarak sıklıkla birbirine karıştırılmaktadır 79. Gerçekten de iki suç tipi arasında; ortaya çıkış nedenleri, işleniş şekilleri, korunan hukuki değer, suçun konusu gibi hususlar yönünden benzer özellikler bulunmaktadır80. Şöyle ki; - Her iki suç tipinde de failler, maddi çıkar veya fayda elde etmek için mağduru sömürmektedirler. Dolayısıyla her iki suç tipi de kastın suçun oluşumu için yeterli olmadığı, ayrıca failin belirli bir saikle hareket etmesinin arandığı suç tipleridir. Faillerin, maddi çıkar veya fayda elde etmek için yaptıkları sömürü; göçmen kaçakçılığında mağdurun mal varlığının fail tarafından verilen veyahut verileceği vaat edilen hizmet karşılığı elinden alınması şeklinde karşımıza çıkarken, insan ticaretinde zorla çalıştırmak, hizmet ettirmek, esarete tabi kılmak, fuhşa sürüklemek, beden organlarının verilmesini sağlamak şeklinde ortaya çıkmaktadır81. - Her iki suçun da konusunu insanlar oluşturmakta ve bu kişiler de genellikle yabancılar olmaktadır. Suçun konusu olan kişiler, çaresiz durumda bulunan, maddi ya Özbek-Kanbur-Doğan-Bacaksız-Tepe, s.77. Bkz. Değirmenci, Olgun, Mukayeseli Hukukta ve Türk Hukukunda Suçtan Kaynaklanan Malvarlığı Değerlerini Aklama Suçu, Ankara 2007, s. 9 vd. 79 The Protection Project, “Trafficking in Persons or Alien Smuggling?”, John Hopkins University School of Advanced International Studies, in: Global Issues: Responses to Human Trafficking, An Electronic Journal of the U.S. Department of State, Vol..8, No.:2, June 2003, s.37. 80 Yenidünya, "İnsan Ticareti-Olgunun Tanımı", Türk Hukuku’nda İnsan Ticareti Suçu El Kitabı, 2.Baskı, Ankara, 2009, s.38; Yenidünya-Alşahin, s.7; Evik, s.125 vd; Arslan, Çetin, “Göçmen Kaçakçılığı Suçları (TCK m.201/a)”, Yargıtay Dergisi, Cilt:29, Sayı:3, Temmuz 2003, s.278 vd.. 81 Combating Child Trafficking, Handbook For Parliamentarians, No:9, 2005, s.11, 12. 77 78 383 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya da manevi zor durumda kalan kadınlar, çocuklar ve erkekler olabilmektedir. Ancak daha savunmasız olmaları ve bu kişilere karşı eylemlerin daha kolay bir şekilde icra edilebilmesi nedeniyle kadın ve çocukların bu suçların konusunu oluşturduğu durumlara daha sık rastlanmaktadır82. - Göçmen kaçakçılığı suçunda da, insan ticareti suçunda da mağdurların bir yerden diğer yere nakli söz konusudur. Göçmen kaçakçılığı suçunda olduğu gibi insan ticareti suçunda da sınıraşan bir karakter bulunmaktadır. Nitekim 80 inci maddede seçimlik hareketler arasında kişileri, “ülkeye sokmak, ülke dışına çıkarmak”tan söz edilmiştir. Bununla birlikte, insan ticareti suçu, ülke içinde de bir yerden bir yere sevk etme, kaçırma, götürme şeklinde de icra edilebilmektedir. - Her iki suç tipi de, organize suçluluğun faaliyetleri arasındadır. Gerçekten de bu suç tipleri, bireysel çaba ve faaliyetlerin ürünü olmaktan öte, çoğu zaman belirli bir organizasyonu içinde barındıran, planlı, hiyerarşik yapılanmalar dahilinde, emir komuta zinciri içerisinde hareket eden kişilerin organize ettikleri faaliyetlerin bir sonucu olarak ortaya çıkmaktadır. Bu organizasyonlar ulusal düzeyde ortaya çıktığı gibi, uluslararası düzeyde de olabilmektedir83. Esasen, bu suç tiplerinin organize faaliyetlerin sonucu olarak ortaya çıkması, hem haksızlığın boyutunu artırmakta hem de suçun konusu ya da mağduru olan bu kişilerin çaresizliklerini ortadan kaldırma, kendilerini savunma imkânlarını önemli ölçüde zayıflatmaktadır. - Her iki suç tipinde de, mağdurun onuru, temel hak ve hürriyetleri ihlal edilmektedir84. Ancak insan ticaretinde mağdurun temel hak ve özgürlüklerine, onuruna yapılan müdahalenin boyutları göçmen kaçakçılığı suçundan daha ağırdır. Özellikle uluslararası alanda çağımızın modern köleliği olarak adlandırılan insan ticareti faaliyetinin85, kadın ve çocuklara yönelik olduğu durumlarda, temel hak ihlalinin ve haksızlık boyutunun bir kat daha artığında kuşku yoktur86. Combating Child Trafficking, s.13. AİHM.’in önüne gelen olaylarda da özellikle mağdur kişilerin (başvurucuların) kadın ve çocuk olduğu birçok davaya (örneğin Siliadin/Fransa davası- 73316/01, C.N.V./Fransa davası-67724/09, Elizabeth Kawogo/Birleşik Krallık davası-56921/09) rastlamak mümkündür. Bkz. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Basın Birimi, Bilgi Notu-Zorla Çalıştırma ve İnsan Ticareti, Eylül 2012 s.1, 2. 83 Seyhan, Osman, Identifying Social And Political Correlates Of National Human Trafficking Scores: An Extension Of Bales‘S Theory Of Modern Slavery, Teksas Üniversitesi, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Dallas 2009, s.16, 17. 84 Doğan, s. 25; Seyhan, s.13, 14. 85 Miller, John R, The United States’ Effort to Combat Trafficking in Persons, in Responses to Human Trafficking, An Electronic Journal of the U.S. Department of State, V: 8. No: 2, June 2003, s.6. 86 Combating Child Trafficking, s.13. 82 384 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya - Her iki suç tipi de, yasadışı göçün çeşitleridir. Göçmen kaçakçılığı ve insan ticareti suçuna bireyler, rahatsız veya tehlikeli uzun yolculuklarda benzer şekillerde maruz kalabilmektedir87. Göçün yasadışı gerçekleştirilmesi sebebiyle, suç tiplerinin icrası, hareketlerin yapısı gereği, suçun konusunu oluşturan kişilerin vücut dokunulmazlıklarının ve yaşamlarının tehlike altına girmesi söz konusu olabilmekte ya da insan onuru ile bağdaşmayan birtakım muameleler, bu suç tiplerinde ortaya çıkabilmektedir. İnsan ticareti suçu ile göçmen kaçakçılığı arasında benzerlikler bulunmakla birlikte, iki suç tipi arasında önemli farklılıklar da mevcuttur. Bu iki suç tipinin birbirinden ayrılabilmesi özellikle insan ticareti mağdurlarının korunmasına ilişkin düzenlemeler kapsamında büyük önem arz etmektedir. İki suç tipi arasındaki farklılıkları aşağıdaki şekilde özetlemek mümkündür: - Esasen her iki suç da, uluslararası suçlara ilişkin kısımda aynı bölüm içerisinde düzenlenmesine rağmen, göçmen kaçakçılığı suçunda suçun konusunu oluşturan insanların hak ve özgürlüklerinin yanı sıra, devletlerin göç, istihdam ve sınır güvenliği politikaları korunmaktadır. Oysaki insan ticareti suçunda fiilin cezalandırılmasıyla korunan esas menfaat, insan onur ve özgürlüğüdür88. Dolayısıyla, göçmen kaçakçılığında korunan hukuki yararın karma bir mahiyet arz ettiği, bununla birlikte insan ticareti suçunda esas itibariyle bireyin temel hak ve menfaatlerinin ön planda tutulduğunu ve öncelikle korunduğunu ifade etmek gerekir. -Göçmen kaçakçılığı suçunda, ilgilinin rızası mevcuttur. Yasadışı bir şekilde bir ülkeden başka bir ülkeye nakledilen göçmen, bu eyleme rıza göstermekte ve devletin sınır politikalarını bu suretle ihlal etmektedir. Göçmen kaçakçılığı suçunda, suçtan fayda sağlayacak olan kişi de ülke sınırlarını aşarak hedef ülkeye yasadışı giriş yapan kişidir. Dolayısıyla bu suç tipinde fail ile suçun konusunu oluşturan göçmenler karşılıklı menfaat ilişkisi içindedir. Ancak, failin göçmenlerin içinde bulundukları zor 87 United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), Trafficking in Persons Global Patterns, April 2006, s.51. 88 Goldhammer, Ami Lynn, Human Trafficking for Sexual Exploitation, California State University, the Degree Master of Science, California 2006, s. 11; Klueber, Sherilyn Ann, Trafficking in Human Beings: Law Enforcement Response, the Degree of Master of Science of University of Louisville, Kentucky 2003, s. 4; “Human Trafficking: Recognizing the Victims”, Critical Response Assisting Law Enforcement to Meet the Needs of Crime Victims, Vol.:2, Issue:3, Winter 2004, s. 4; Raymond, Janice G., “Intersections Between Migration and Trafficking”, A Comparative Study of Women Trafficked in the Migration Process, Patterns, Profiles and Health Consequences of Sexual Exploitation in Five Countries (Indonesia, the Philippines, Thailand, Venezuela and the United States), s. 8; European Network Against Child Trafficking (ENACT), A Report on Child Trafficking, Bulgaria, Denmark, Italy, Romania, Spain, United Kingdom, March 2004 Italia, s. 24. 385 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya durumu süreç içerisinde sömürmesi söz konusu olabilir. Örneğin, nakil koşullarının söz verildiği tarz ve araçlarla gerçekleştirilmemesi, alınan ücretin karşılığının verilmemesi gibi. Buna karşılık insan ticareti suçunda ya rıza söz konusu değildir; ya da ifsat edilmiş bir rıza mevcuttur89. Keza insan ticaretinde, yasaklanan fiillerin haksızlık boyutu ve bireylerin temel haklarını ağır şekilde ihlal etmesi sebebiyle hukuk düzeni kişilerin bu fiillere rıza göstermesini kabul etmemiş ve hukuki bir sonuç bağlamamıştır. - Göçmen kaçakçılığı suçu, yapısı gereği bir ülke sınırının geçilmesini ve dolayısıyla fiziksel hareketi gerektirir. Bu nedenle, suçun oluşması için bir kaynak ülke, bir de hedef ülke olmak üzere iki ülkede eylem gerçekleştirilmelidir. Buna karşılık insan ticareti suçunda, kişilerin ülkeye sokulması veyahut ülke dışına çıkarılması, seçimlik hareketlerden olmakla birlikte suçun oluşması için mağdurların ülke içerisine veya dışına nakli zorunlu değildir. Yasada yer alan diğer seçimlik hareketlerin varlığı açısından (örneğin ülke içinde bir yerden bir yere kaçırma, götürme, sevk etme) ülke sınırlarının geçilmesine ihtiyaç bulunmamaktadır90. - Göçmen kaçakçılığı suçu, hedef ülkede sona ermekte ve ülke sınırlarının geçilmesine yardımcı olan kişilerin hedef ülkede kaçakçılardan ayrılmasına müsaade edilmektedir. İnsan ticareti suçunda ise, eğer bir ülke sınırı geçilmişse mağdurların ayrılmalarına imkân verilmez ve çeşitli yöntemlerle sömürü devam eder91. Bu yönüyle, suçların işlenmelerindeki temel amaçların özünde farklılık taşıdığını belirtmek gerekir. - Bu suç tiplerinin tamamlanma zamanları da birbirinden farklıdır. Göçmen kaçakçılığı suçu, mağdurun hedef ülkeye varması ile tamamlanırken insan ticareti suçu, hedef ülke veya bölgede istismar sürdüğü müddetçe devam eder92. - Göçmen kaçakçılığı suçunun manevi unsuru yönünden failin “doğrudan doğruya veya dolaylı yoldan menfaat elde etmek” saikiyle hareket etmesi aranmıştır (m.79/1). Buna karşılık insan ticaretinde failin “zorla çalıştırmak, hizmet ettirmek, fuhuş yaptırmak veya esarete tâbi kılmak ya da vücut organlarının verilmesini sağlamak maksadı” ile fiili işlemesi gerekmektedir (m.80/1). Ancak belirtmeliyiz ki, failin kazanç veya maddi menfaat elde etmek düşüncesiyle hareket etmesi yasal Goldhammer,.11; Klueber, s.4; “Human Trafficking: Recognizing the Victims”, s.4; Raymond, s.8. Goldhammer, s.11; The Protection Project, “Trafficking in Persons or Alien Smuggling?”, s.37, 38; Raymond, s.8. 91 Goldhammer, s.11. 92 Kocasakal, Ümit, “İnsan Ticareti Suçu (TCK 201/b)”, Galatasaray Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, S.:2, Ocak 2003, s.41. 89 90 386 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya düzenlemede aranmamış olsa da, insan ticareti suçu hemen her zaman kazanç elde etme saikiyle işlenmektedir93. - Göçmen kaçakçılığı ile insan ticareti suçlarının iç içe geçebildiği ve ülkelerinden yasa dışı olarak yabancı bir ülkeye nakledilen kişilerin, burada insan ticaretinin konusu haline getirilebildikleri hususu göz ardı edilmemelidir. Nitekim bir fikre göre; insan ticareti ile göçmen kaçakçılığı arasında gri bir alan mevcuttur. Buna göre; kendisine çalışma koşulları ve iş usulleri hakkında yanıltıcı ve açık olmayan bilgiler verilen göçmenlerin, hedef ülkeye vardıklarında istismarı bu gri alanda değerlendirilmelidir94. 7-Soruşturma Usulü ve Yaptırım Göçmen kaçakçılığı resen soruşturulan bir suçtur. Ayrıca suçtan zarar görenin şikâyeti aranmaz. Göçmen kaçakçılığı suçunun yaptırımı; “üç yıldan sekiz yıla kadar hapis ve on bin güne kadar adli para cezasıdır” (m.79/1). Göçmen kaçakçılığı suçunda görevli mahkeme asliye ceza mahkemesidir. Göçmen kaçakçılığı suçuna ilişkin 79 uncu maddenin 4 üncü fıkrasında; “bu suçun bir tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde işlenmesi halinde, tüzel kişi hakkında bunlara özgü güvenlik tedbirlerine hükmolunur” denilmektedir. Tüzel kişiler hakkında uygulanacak güvenlik tedbirlerinden ilki iznin iptalidir (m.60/1). İznin iptali güvenlik tedbirinin uygulanabilmesi için, özel hukuk tüzel kişisinin yararına, organ veya temsilcisinin iştirakiyle ve verilen iznin kötüye kullanılması suretiyle işlenmiş kasti bir suçtan mahkûmiyet kararı verilmiş bulunmalıdır (m.60/1). Özel hukuk tüzel kişisi hakkında güvenlik tedbiri olarak müsadere hükümleri de uygulanabilir (m.60/2). Bu ihtimalde, tüzel kişinin organ veya temsilcisi tarafından veya bunların iştirakiyle kasten, tüzel kişi yararına bir suç işlenmişse, eşya ve kazanç müsaderesine ilişkin hükümler (m.54,55), tüzel kişiye ait taşınır ve taşınmaz eşyalar ile her türlü maddi değerler hakkında da tatbik edilebilir. Müsadere hükümlerinin uygulanması açısından da orantılılık ilkesi gözetilmelidir (m.60/3). Yenidünya, "İnsan Ticareti-Olgunun Tanımı", Türk Hukuku’nda İnsan Ticareti Suçu El Kitabı, s.62. Bkz. Graycar, s.1; Newman, s.11; Musacchio, Vincenzo, “Migration, Prostitution and Trafficking in Women: An Overview”, German Law Journal, Vol.:5, No.:9, s.1016; Önok, R. Murat, “5237 Sayılı Yeni TCK’ya Göre Uluslararası Suçlar”, Hukuk ve Adalet, Eleştirel Hukuk Dergisi, Y.::2, S.:5, Nisan 2005 Önok, R. Murat, “5237 Sayılı Yeni TCK’ya Göre Uluslararası Suçlar”, Hukuk ve Adalet, Eleştirel Hukuk Dergisi, Y.::2, S.:5, Nisan 2005, s.206, 209. 93 94 387 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya 8-Sonuç ve Öneriler Göçmen kaçakçılığı suçu, ülkemizin uluslararası yükümlülüklerinin bir sonucu olarak TCK.’nun 79 uncu maddesinde yaptırıma bağlanmıştır. Bu suç tipinde ekonomik kazanç elde etmek maksadıyla yasa dışı göçü organize edenler cezalandırılmaktadır. Suç tipi, seçimlik hareketli olup, tipiklikte “a- bir yabancının yasal olmayan yollardan ülkeye sokulması, b- bir yabancının yasal olmayan yollardan ülkede kalmasının sağlanması veya c- bir Türk veya yabancının yasal olmayan yollardan yurt dışına çıkmasına imkân sağlanması” fiilleri yaptırıma bağlanmıştır. Suçun, mağdurların hayatı bakımından bir tehlike oluşturması veya onur kırıcı bir muameleye maruz bırakılarak işlenmesi, 22.07.2010 tarih ve 6008 sayılı Kanun’la daha ağır cezayı gerektiren nitelikli unsur olarak madde metnine ilave edilmiştir. Suç tipinin sadece ülkelerin sınır politikaları, kamu düzenleri, kamu güvenliği değil, insan haysiyetinin korunmasına matuf bir gayesinin de bulunduğunun vurgulanması bakımından, ilgili düzenlemeyi isabetli bulmaktayız. Kanımızca bu suç tipinde zararlı neticenin gerçekleşmesi, diğer bir ifadeyle mağdurların vücut bütünlükleri yönünden zarara uğramaları halinde, ilgili suç tiplerinden verilecek cezaların artırılmasına ilişkin genel bir düzenlemeye maddede yer verilmesi de isabetli olabilirdi. Öte yandan nitelikli unsura ilişkin fıkra metninin “mağdurların” ifadesi ile başlaması, peşinen suçun temel şeklinde konuyu oluşturan bireylerin “mağdur” niteliğinde oldukları anlamına gelmemelidir. Kişilerin yasal olmayan yollardan sınır geçişinin temini yahut ülkede barınma adına, hiç bir şekilde insan onuruna aykırı bir muameleye maruz kalmaksızın, sağladıkları ekonomik menfaatin karşılığını almaları halinde, ortada bu fiil yönünden bir mağduriyet söz konusu değildir. Manevi unsurlar yönünden; “doğrudan veya dolaylı maddi menfaat elde etmek maksadı” suç tipini benzer fiillerden ayıran önemli bir ölçüttür. Bu saikin yorumunda, sadece doğrudan para yahut para yerine geçen bir değerin alınması değil, ekonomik karşılığı bulunan bir hizmetin ücretsiz yahut düşük ücretle yaptırılması gibi, dolaylı edinimler de dikkate alınmalıdır. 22.07.2010 tarih ve 6008 sayılı Kanun’la maddenin 1 inci fıkrasına yapılan ilave ile suç tipinin teşebbüs aşamasında kalmış olsa dahi, tamamlanmış gibi cezalandırması 388 Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) Prof. Dr. A. Caner Yenidünya öngörülmüştür. Göçmen kaçakçılığı ile mücadeleyi anlamlı kılan bu hükmü isabetli bulmaktayız. Suçun faili, göçmen kaçakçılığı suçunu değişik zamanlarda birden fazla defa işlerse, zincirleme suç hükümleri uyarınca tek bir suçtan cezalandırılmalı, ancak cezası 43 üncü madde hükümleri uyarınca artırılmalıdır. Buna karşılık, tek bir hareket ile ülkeye sokulmak veyahut ülke dışına çıkarılmak istenen birden fazla göçmenin varlığı halinde göçmenler bu suçun mağdurunu değil, konusunu oluşturdukları için, burada aynı neviden fikri içtima hükmü (43/2) uygulanmamaktadır. 79 uncu maddeye 22.07.2010 tarih ve 6008 sayılı Kanunla eklenen nitelikli unsurların gerçekleşmesi halinde, toplumu oluşturan bireylerin yanı sıra, göçmenler de suçun mağduru olacaklarından, bu husus suçların içtimaı açısından da özellik arz edecektir. Dolayısıyla bu ihtimalde, şartları varsa aynı neviden fikri içtima (m.43/2) kuralları uygulanabilir. 389 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör Gülşah Korkusuz Öz İnsan ticareti, Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi ve buna ek protokollerin getirdiği yükümlülük gereği Türk Ceza Kanunu'nda düzenlendiğinden bu yana birçok çalışmaya konu olmuştur. İnsan ticareti ve göçmen kaçakçılığının benzer suçlar olduğu düşünülmektedir. İnsan ticaretinin sınıraşan niteliğine vurgu yapan bu yaklaşım, ülke sınırları içinde gerçekleşen insan ticareti vakalarının gözden kaçırılmasına neden olmaktadır. Bununla birlikte, insan ticaretinin göçle birlikte anılmasının haklı nedenleri vardır. Düzensiz göçü engellemeye yönelik gün geçtikçe sıkılaşan önlemler, düzensiz göçmenleri göçmen kaçakçılarının yardımını almaya itmektedir. Dolayısıyla bu Aydın Üniversitesi Hukuk Fakültesi 390 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz kişilerin yasa dışı yollarla ülkeye girmeleri, onları insan ticaretine karşı savunmasız bırakmaktadır. Bu durum tespit edilemediğinde, söz konusu kişiler mağdurların korunmasına yönelik güvencelerden faydalanamamaktadırlar. Bu çalışma, düzensiz göç ile insan ticareti suçu arasındaki ilişkiyi açıklamaktadır. Düzensiz göç ve göçmen kaçakçılığı süreci, göçmenleri insan ticareti mağduru olmaya itmektedir. Bu çalışma, TCK'nın ilgili maddelerinin incelemesiyle göç ile istismar olguları arasındaki ilişkiyi ve göçmen kaçakçılığı vakalarında insan ticaretinin unsurlarının olduğunu ortaya koyarak göçmen kaçakçılığı ile insan ticareti arasında bir ilişki olduğunu göstermektedir. Göçmen kaçakçılığının insan ticareti suçuna hazırladığı zeminin dikkate alınması, birçok insan ticareti mağdurunun tespit edilebilmesini sağlayacaktır. Böylece bu kişiler, insan ticareti mağdurlarına ilişkin düzenlemelerin sağladığı korumadan faydalanabileceklerdir. Bu nedenle göçmen kaçakçılığı vakalarında insan ticareti suçu da araştırılmalıdır. Anahtar Kelimeler: İnsan ticareti, göçmen kaçakçılığı, düzensiz göç, mağdur tespiti, sınıraşan suçlar. Abstract The crimes of migrant smuggling and human trafficking have been discussed in several studies since the amendment made in the Turkish Criminal Code as mandated by the United Nations Convention Against Transnational Organized Crime and the protocols thereof. It is thought that human trafficking and migrant smuggling are similar crimes. That approach, which emphasizes the transnational character of human trafficking, causes domestic cases of human trafficking to be overlooked. However, there are valid reasons for these two types of crimes to be considered together. The subjects of migrant smuggling might be victims of human trafficking. Precautions, which are being tightened day by day in order to prevent irregular migration, push migrants to ask for assistance of migrant smugglers. Thereby, entering the country illegally leaves them vulnerable 391 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz to traffickers. When this situation is not detected, the persons in question cannot benefit from the protections for human trafficking victims. This study explains the correlation between the crimes of migrant smuggling and human trafficking. The process of irregular migration and migrant smuggling exposes vulnerable persons to becoming victims of human trafficking. This study demonstrates a connection between migrant smuggling and human trafficking by showing evidence of the elements of human trafficking occurring in migrant smuggling cases through analysis of the criminal code. Taking into account the ground migrant smuggling lays for human trafficking will allow many human trafficking victims to be identified. These persons will be able to benefit from the protections provided by law for human trafficking victims. Hence, the possibility of human trafficking should be examined in cases of migrant smuggling. Keywords: Human trafficking, migrant smuggling, irregular migration, victim identification, transnational crimes. Giriş Son yıllarda Orta Doğu'da yükselen siyasi gerginlik ve çatışma ortamı, Türkiye başta olmak üzere çevre ülkelere yoğun bir göçe neden olmuştur. Bu en son göç dalgasıyla beraber karın tokluğuna günde 14 saat çalıştırılan Suriyeli çocuklar, operasyonlarla yakalanan kaçak işçiler, tekstil atölyelerinde ağır koşullarda çalışan Suriyeliler ile ilgili haberler basına yansımaya başlamıştır. Ancak ne düzensiz göç, ne de göçmenlerin istismarı yeni olgulardır. Akdeniz ve 392 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz Ege'de "göçmen faciası" olarak basına yansıyan zorlu ve hatta kimi zaman ölümle sonuçlanan düzensiz göç süreci, on yıllardır büyük bir sorun olarak varlığını devam ettirmektedir. Bu göçmenlerin karşılaştıkları zorluklar, hedef ülkeye vardıklarında sona ermemekte, düzensiz göçmenler hedef ülkede yeni tehlikelerle karşılaşmaktadırlar. Gelişmiş ülkelerin göç politikaları, bu ülkelere göçü gün geçtikçe zorlaştırmakta ve dolayısıyla düzensiz göç artmaktadır.1 Sınır güvenliğinin giderek daha sıkı korunuyor olması, düzensiz göçmenleri giderek daha çok göçmen kaçakçılarına muhtaç hale getirmektedir.2 Devletler bakımından sınır güvenliği artarken göç eden kişiler bakımından insan ticaretine karşı güvenlik azalmaktadır.3 İnsan ticareti mağduru olan düzensiz göçmenlerin göçmen kaçakçılığı suçunun konusu oldukları düşüncesi onları ikinci bir mağduriyete itmektedir. İnsan ticareti mağdurlarının tespit edilememesi, yargıya yansıyan vaka sayısının az olmasına neden olmaktadır. Düzensiz göç, genellikle iş aramak için bir ülkeden diğerine gereken belgeler ve yasal izinler olmadan giren kişilerin gerçekleştirdiği göçü ifade etmektedir.4 Tanımı üzerinde henüz bir fikir birliği olmayan insan ticareti, kısaca Palermo Protokolü olarak anılan Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi'ne Ek İnsan Ticaretinin, Özellikle Kadın ve Çocuk Ticaretinin Önlenmesine, Durdurulmasına ve Cezalandırılmasına İlişkin Protokol'e göre; "kuvvet kullanarak veya kuvvet kullanma tehdidi ile veya diğer 1 Jane Freedman, "Analysing the Gendered Insecurities of Migration: A Case Study of Female SubSaharan African Migrants n Morocco", International Feminist Journal of Politics, C: 14, S. 1, March 2012, s. 40, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1080/14616742.2011.631281, 14 Haziran 2014. 2 John Salt, Jeremy Stein, "Migration as a Business: The Case of Trafficking", International Migration, C: 35, S. 4, 1997, s. 469, (çevrimiçi) http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/14682435.00023/pdf, 14 Haziran 2014. 3 Ludvig Beckman, "Irregular Migration and Democracy: The Case For Inclusion", Citizenship Studies, C: 17, S. 1, 2013, s. 48, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1080/13621025.2012.669964, 14 Haziran 2014; Phil Marshall, "Globalization, Migration and Trafficking: Some Thoughts From the South-East Asian Region", UN Inter-Agency Project on Trafficking in Women and Children in the Mekong Sub-region, Occasional Paper No. 1, Paper to the Globalization Workshop in Kuala Lumpur, September 2001, s. 14, (çevrimiçi) http://www.childtrafficking.com/Docs/marshall_uniap_mekong_2001_.pdf, 15 Haziran 2014. 4 Stephen Castles, "International Migration at the Beginning of the Twenty-First Century: Global Trends and Issues", International Social Science Journal, C: 52, S. 165, September 2000, s. 270, (çevrimiçi) http://www.cedir.fr/cedir2/wp-content/uploads/2012/07/CASTLES-InternationalMigration-at-the-Beginning-of-the-Twenty-first-Century.pdf, 14 Haziran 2014; Uluslararası Göç Örgütü (IOM), Göç Terimleri Sözlüğü, No: 18, 2009, s. 15, (çevrimiçi) http://www.goc.gov.tr/files/files/goc_terimleri_sozlugu.pdf, 20 Haziran 2014. 393 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz bir biçimde zorlama, kaçırma, hile, aldatma, nüfuzu kötüye kullanma, kişinin çaresizliğinden yararlanma veya başkaları üzerinde denetim yetkisi olan kişilerin rızasını kazanmak için o kişiye veya başkalarına kazanç veya çıkar sağlama yoluyla kişilerin istismar amaçlı temini, bir yerden bir yere taşınması, devredilmesi, barındırılması veya teslim alınması anlamına gelir". İstismar terimi Palermo Protokolü'nde tanımlanmamıştır. Bu terimin asgari olarak başkalarının fuhşunun istismar edilmesini veya cinsel istismarın başka biçimlerini, zorla çalıştırmayı veya hizmet ettirmeyi, esareti veya esaret benzeri uygulamaları, kulluğu veya organların alınmasını içereceği öngörülmüştür. Düzensiz göç ve göçmen kaçakçılığı süreci, söz konusu göçmenleri insan ticaretine karşı savunmasız bırakmaktadır. Göçmen kaçakçılığının ve düzensiz göçün insan ticaretine hazırladığı zeminin dikkate alınması, birçok insan ticareti mağdurunun tespit edilebilmesini sağlayacaktır. Düzensiz göç sürecinde insan ticaretine maruz kalan kişiler, kendilerini çoğunlukla mağdur olarak görmemektedirler. Bu nedenle mağdur tespitinin kolluk kuvvetleri ve yargı makamları tarafından yapılması sağlanmalıdır. Öte yandan, tespit edilen mağdur sayısının arttırılması, bu mağdurların korunmasına yönelik yeterli düzenlemeler yapılmadıkça insan ticareti mağduru olan düzensiz göçmenleri bekleyen sorunları çözmeyecektir. Bu çalışmada ilk olarak insan ticareti kavramı ve TCK'nın 80'inci maddesi kısaca ele alınacaktır. Daha sonra insan ticareti ile düzensiz göç arasındaki ilişki açıklanacaktır. Üçüncü bölümde düzensiz göçmenlerin kendilerini insan ticareti mağduru olarak görmemeleri konusu ve yargıya yansıyan vaka sayısının arttırılmasının yolları irdelenecektir. İnsan Ticareti Kavramı A. Genel Bilgiler Modern kölelik olarak da adlandırılan insan ticareti, 20'nci yüzyıl başlarından itibaren daha çok fuhuşla birlikte tanımlanmaya başlanmıştır.5 Ancak Damian Zaitch, Richard Staring, “The Flesh is Weak, the Spirit Even Weaker: Clients and Trafficked Women in the Netherlands”, Prostitution and Human Trafficking: Focus on Clients, Ed. By Andrea Di Nicola, Andrea Cauduro, Marco Lombardi, Paolo Ruspini, Springer Science+Business Media LLC, 2009, s. 80 5 394 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz insan ticaretinde fuhuş yaptırmak tek istismar şekli olmadığı gibi bu suçun mağdurları sadece yabancılar da değildir. Bununla birlikte, günümüzde gittikçe artan düzensiz göç, beraberinde getirdiği zorluklarla birlikte insan ticareti mağduru olma tehlikesini de arttırmaktadır.6 12 Aralık 2000 tarihinde imzaya açılan Palermo Protokolü'nde insan ticaretinin istismar amacıyla kişilerin belirli fiillerle iradelerinin ortadan kaldırılarak bir yerden bir yere taşınması, devredilmesi, barındırılması veya teslim alınması anlamına geleceği öngörülmüştür. Taraf devletlere insan ticaretini iç hukuklarında bir suç olarak düzenleme yükümlülüğü getiren bu Protokol'deki tanımın ötesinde insan ticareti aynı zamanda bir istismar sürecini ifade etmektedir. B. Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti İnsan ticareti suçu, 3.8.2002 tarihinde yapılan bir değişiklikle 765 Sayılı Türk Ceza Kanunu'nun 201b maddesinde düzenlenmiştir. Bu düzenlemeyle paralellik gösteren 5237 Sayılı TCK'nın 80'inci maddesine göre insan ticareti; maddede sayılan amaçlardan en az biri güdülerek mağdurun iradesinin araç fiillerle ortadan kaldırılması ve asıl fiillerin icrası ile gerçekleşir. TCK'da Palermo Protokolü'nde olduğu gibi "istismar" terimine yer verilmemiş, istismar şekilleri suçun kanuni tanımında sınırlı sayıda sayılmıştır. İnsan ticareti suçunun manevi unsuru, kastın yanı sıra failin bu istismar şekillerini amaçlayarak hareket etmiş olmasını gerektirmektedir. TCK'daki düzenlemeye göre amaçlanan istismar şekilleri zorla çalıştırmak, hizmet ettirmek, fuhuş yaptırmak, esarete tabi kılmak, vücut organlarının verilmesini sağlamaktır. İnsan ticareti suçunun kanuni tanımında mağdurun iradesini ortadan kaldırmaya veya fesada uğratmaya yönelik araç fiiller; tehdit, baskı, cebir veya şiddet uygulamak, nüfuzu kötüye kullanmak, kandırmak veya kişiler üzerindeki denetim olanaklarından veya çaresizliklerinden yararlanarak rızalarını elde etmek olarak sayılmıştır. Asıl fiiller ise; ülkeye sokmak, ülke dışına çıkarmak, tedarik etmek, kaçırmak, bir yerden başka bir yere götürmek veya sevk etmek, barındırmaktır. 6 Beckman, a.e., s. 48; Marshall, a.y., s. 14. 395 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz Suçun kanuni tanımında yer alan unsurlar gerçekleştiği takdirde mağdurun zorla çalışmaya veya failin icra ettiği fiillere rıza gösterdiğini ifade etmesi önem arzetmemektedir. Çünkü 80'inci maddenin 2'nci fıkrasında, maddede belirtilen amaçlarla girişilen ve insan ticareti suçunu oluşturan fiillerin varlığı halinde mağdurun rızasının geçersiz sayılacağı öngörülmüştür. Mağdurun on sekiz yaşından küçük olması halinde araç fiillerin icrası aranmamaktadır. C. Göçmen Kaçakçılığı ile İlişkisi İnsan ticareti, TCK'da "Uluslararası Suçlar" başlığı altında soykırım, insanlığa karşı suçlar, göçmen kaçakçılığı suçu ile birlikte birlikte düzenlenmiştir. İnsan ticareti daha çok göçmen kaçakçılığı ve fuhuşla birlikte anılmaktadır.7 Ancak insan ticaretinin kanuni tanımına baktığımızda fuhuş yaptırmanın tek istismar şekli olmadığı gibi, insan ticaretinin sınır aşan nitelik göstermek zorunda olmadığını da görebiliriz.8 Bununla birlikte, göçmen kaçakçılığı ile insan ticareti birer suç tipi olarak benzemese de aralarında önemli bir ilişki vardır. Göçmen kaçakçılığı konusu olan kişiler, göç sürecinde veya sonrasında insan ticaretine karşı savunmasız kalmaktadırlar. İnsan ticaretinin yabancı kadın mağdurlara karşı, fuhuş yaptırmak amacıyla işlendiği şeklinde yaygın bir inanış hakimdir ve literatürün çoğu bu konuya yoğunlaşmıştır.9 Mağdur tespitinde ağırlıklı olarak fuhuş yaptırılan kadın ve çocuk Caner Yenidünya, İnsan Ticareti Suçu (TCK. Md.80), Ankara, Turhan Kitabevi Yayınları, 2007, s. 34. 8 Göçmen kaçakçılığı suçu ile insan ticareti suçunun karşılaştırması için bkz. Ahmet Caner Yenidünya, Mehmet Emin Alşahin, "Göçmen Kaçakçılığı Suçu (TCK. m.79)", TBB Dergisi, S. 82, 2009, s. 6 vd., (çevrimiçi) http://tbbdergisi.barobirlik.org.tr/m2009-82-510, 15 Haziran 2014. 9 Tanja Bastia, "Stolen Lives or Lack of Rights? Gender, Migration and Trafficking", Labour, Capital and Society, C: 39, S. 2, 2006, s. 24, (çevrimiçi) http://www.lcstcs.com/PDFs/39_2/Bastia.pdf, 14 Haziran 2014; Monika Smit, "Trafficking in Human Beings for Labour Exploitation. The Case of the Netherlands", Trends in Organized Crime, C: 14, S. 2-3, 2011, s. 184, 187, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1007/s12117-011-9123-3, 14 Haziran 2014; Beate Andrees, Mariska N. J. van der Linden, "Designing Trafficking Research From a Labour Market Perspective: The ILO Experience", International Migration, C: 43, S. 1-2, s. 55, (çevrimiçi) http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.0020-7985.2005.00312.x/pdf, 14 Haziran 2014; Wendy Chapkis, "Trafficking, Migration, and the Law: Protecting Innocents, Punishing Immigrants", Gender & Society, C: 17, S. 6, December 2003, s. 926, (çevrimiçi) http://gas.sagepub.com/content/17/6/923, 14 Haziran 2014. 7 396 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz mağdurlara odaklanılması10 nedeniyle dünyada milyonlarca mağdur karanlıkta kalmaya mahkum edilmektedir. Bu yaklaşım, zorla çalıştırma başta olmak üzere diğer istismar şekillerine maruz kalan diğer mağdurların ilgi odağı dışında kalmasına neden olmaktadır.11 İnsan ticaretine ilişkin bu önyargı ve düzensiz göçmenlerin göç sürecinde ve sonrasında maruz kaldığı araç fiillerin değerlendirilmemesi nedeniyle birçok insan ticareti mağduru tespit edilememektedir. Daha çok sayıda insan ticareti vakasının yargıya yansıması için düzensiz göçmenlerin maruz kaldıkları fiiller ve istismara rıza gösterdikleri ifadesine itibar edilmemeli, insan ticareti suçunun unsurlarının gerçekleşip gerçekleşmediği dikkate alınmalıdır. II. A. Düzensiz Göç Düzensiz Göçün Zorlukları Günümüzde artan oranda yaygınlaşan göç12, doğasında çeşitli zorlukları barındırmaktadır. Yoksulluk, silahlı çatışmalar, sosyal ve ekonomik sorunlar, kadına karşı ayrımcılık gibi nedenlerle yaşadığı yeri terk edip daha yüksek yaşam standartlarına ulaşmak isteyen kişiler, gelişmiş ülkelere göç etmektedirler.13 Ancak gelişmiş devletlerin göçü kısıtlamaya yönelik göç politikaları, bu kişileri yasa dışı yollarla göçe yönlendirmektedir.14 Göçmen kaçakçısı ile göç eden kişi arasındaki ilişki, yolculuktan önce aralarında yaptıkları anlaşma ile başlamaktadır. Göçmen ile kaçakçı, maddi 10 Frank Laczko, "Human Trafficking: The Need for Better Data", Migration Policy Institute, 1 Kasım 2002, (çevrimiçi) www.migrationpolicy.org/article/human-trafficking-need-better-data, 3 Mart 2014. 11 Bastia, a.e., s. 22; Laura Agustin, "The Disappearing of a Migration Category: Migrants Who Sell Sex", Journal of Ethnic and Migration Studies, C: 32, S. 1, 2006, s. 30, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1080/13691830500335325, 14 Haziran 2014. 12 Castles, a.e., s. 169. 13 Luz Estrella Nagle, "Selling Souls: The Effect of Globalization on Human Trafficking and Forced Servitude", Wisconsin International Law Journal, C: 26, S. 1, 2008, s. 137-138, (çevrimiçi) http://ssrn.com/abstract=1823718, 20 Haziran 2014. 14 Castles'a göre; sorun göçün kendisi değil, Güney-Kuzey göçünün gerçekleştiği eşitsizlik koşullarıdır. Bu koşullar, birçok göçmen için ötekileşme ve istismara yol açmaktadır. Yazara göre; Güney ve Kuzey arasındaki daha az eşitsizlik olsaydı bu, göçün azalmasını değil, göçün çok daha farklı koşullarda gerçekleşmesi sonucunu beraberinde getirirdi. Bkz. Stephen Castles, "Understanding Global Migration: A Social Transformation Perspective", Journal of Ethnic and Migration Studies, C: 36, S. 10, December 2010, s. 1568, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1080/1369183X.2010.489381, 20 Haziran 2014. 397 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz menfaat karşılığı yasa dışı yollarla göçmeni ülkeye sokmak veya ülkede kalmasına imkan sağlamak konusunda anlaşır. Göçmen kaçakçıları ile göçmenler arasındaki ilişki genellikle hedef ülkeye varıldığında sona ermektedir. Kimi zaman ise göçmen kaçakçıları veya diğer kişiler, düzensiz göçmenlerin içinde bulundukları çaresizlikten yararlanarak rızalarını elde etmek, tehdit, baskı, cebir, şiddet gibi araç fiillerle iradelerini ortadan kaldırarak istismar etmeyi amaçlamaktadırlar. Düzensiz göç sürecinin insan ticareti suçuna dönüşmesi üç zaman diliminde olabilir. Birincisi, göçmen kaçakçısının iş vaatleriyle yolculuktan önce kandırmak suretiyle mağdurları istismar etmek amacıyla ülkeye sokması şeklinde insan ticaretinin gerçekleşmesidir. Garsonluk, fabrika işçiliği, temizlikçilik, çocuk bakıcılığı, dansçılık gibi işler bulacakları umuduyla yola çıkan mağdurlar esasında fail tarafından kandırılmaktadır. İradeleri kandırılmak yoluyla fesada uğratıldığı için insan ticareti suçunun düzenlendiği TCK'nın 80'inci maddesinin 2'nci fıkrasına göre rızaları geçersizdir. Dolayısıyla bu kişiler göçmen kaçakçılığının konusu değil, insan ticareti mağdurlarıdır. İkincisi, göçmen kaçakçısıyla anlaşarak yolculuğa çıkan kişilerin yolculuk sırasında tehdit, şiddet, kandırma, çaresizliklerinden yararlanarak rızalarını elde etme gibi yollarla insan ticaretine maruz kalmalarıdır. Bu durumda, göçmenlerin başlangıçta rıza gösterdikleri yolculuk insan ticaretine dönüşmektedir. Çoğu zaman tehlikeli bir yolculuk süreci söz konusu olduğu için çölün ortasında veya benzeri zor koşullarda ölüme terkedilmekten korkan kişiler15 göçmen kaçakçısına boyun eğmek zorunda kalmaktadırlar. Üçüncüsü de yolculuktan sonra göçmenlerin içinde bulundukları çaresizlikten yararlanarak rızalarını elde etme, tehdit, cebir, şiddet gibi araç fiillerle iradelerinin ortadan kaldırılarak insan ticareti mağduru olmalarıdır. Örneğin, göçmen kaçakçısına borçlandığı için bu borcunu ödemesi konusunda baskı altına alınan göçmen, hedef ülkede insan ticaretine ve istismara maruz kalabilir.16 Hedef ülkeye vardığında bu ülkede yasa dışı olarak bulunuyor 15 Freedman, a.y., s. 46. Olgun Değirmenci, "Mukayeseli Hukukta ve Türk Hukukunda İnsan Ticareti Suçu", TBB Dergisi, S. 67, 2006, s. 78, (çevrimiçi) http://tbbdergisi.barobirlik.org.tr/m2006-67-272, 15 Haziran 2014; Emel Coşkun, "Türkiye'de Göçmen Kadınlar ve Seks Ticareti", Çalışma ve Toplum, C: 3, 2014, s. 200, (çevrimiçi) http://www.calismatoplum.org/sayi42/coskun.pdf, 30 Ağustos 2014. 16 398 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz olmasının verdiği korku nedeniyle savunmasız durumda bulunmaktadır. Birçok vakada göçmen kaçakçısı tarafından pasaportuna el konulmuş olduğu için irade ve hareket özgürlüğü ortadan kaldırılmış olur.17 Bu gibi durumlarda mağdurlar hedef ülkede hapsedilip fuhuş yapmaya veya istismar niteliğinde koşullarda çalışmaya zorlanabilmektedirler.18 Bu kişilerin istismardan kurtulmaları şiddet veya tehdit gibi yollarla engellenmektedir.19 B. Mağdur Tespitinin Önemi Ceza hukuku açısından insan ticareti mağduru olarak tespit edilecek düzensiz göçmenlerin çoğu, kendilerini mağdur olarak görmemektedirler. İnsan ticareti suçunu oluşturan fiilleri ve uğradıkları istismarı, daha iyi yaşam koşulları elde edebilmek için ödedikleri bedel olarak görmektedirler. İstismar niteliğindeki çalışma koşulları, onlar tarafından çalışma izinleri olmayan bir ülkede hayatlarını idame ettirebilmenin bir yolu olarak görülmekte ve kendi ülkelerinde yaşadıkları zorluklardansa, bu zor koşullara katlanmayı tercih etmektedirler.20 Dolayısıyla bu vakaların yargıya yansıması ancak içinde bulundukları durumun kolluk kuvvetleri, yargı makamları ve diğer yetkililer tarafından değerlendirilmesiyle mümkün olabilir. Bu değerlendirme, kendilerinin rıza gösterdiklerine yönelik ifadelerinden bağımsız olarak yapılmalıdır. Çünkü insan ticaretini oluşturan fiiller söz konusu olduğunda rıza geçersizdir. Yaşamlarını idame ettirmek onlar için başlı başına bir sorundur. Bu sorunu; yasal izinlerinin olmaması nedeniyle sınır dışı edilme korkusu, göçmen 17 Samuel Vincent Jones, "Human Trafficking Victim Identification: Should Consent Matter?", Indiana Law Review, C: 45, 2012, s. 491, (çevrimiçi) https://mckinneylaw.iu.edu/ilr/pdf/vol45p483.pdf, 20 Haziran 2014. 18 The Human Smuggling and Trafficking Center, "Fact Sheet: Distinctions Between Human Smuggling and Human Trafficking", Nisan 2006, s. 3, (çevrimiçi) http://www.state.gov/documents/organization/90541.pdf, 20 Haziran 2014. 19 Elizabeth Miller, Michele R. Decker, Jay G. Silverman, Anita Raj, "Migration, Sexual Exploitation, and Women's Health: A Case Report From a Community Health Center", Violence Against Women, C: 13, S. 5, May 2007, s. 488, (çevrimiçi) http://vaw.sagepub.com/content/13/5/486, 14 Haziran 2014. 20 Marshall, a.e., s. 8; Smit, a.y., s. 187. 399 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz kaçakçılarının veya üçüncü kişilerin tehditleri, cebir, şiddet ve baskı takip etmektedir.21 Yasal izinlerle çalışan göçmenler bile iş bulma ve bu işi koruma konusunda bağımlı halde oldukları için karşılaştıkları istismarı ihbar etmeye tereddüt etmektedirler.22 İstismar fuhuş yaptırmak şeklinde gerçekleşmiyorsa istismarı ihbar etmekle elde edebilecekleri pek az şey bulunmaktadır. Çünkü insan ticareti mağduru olduğu tespit edilemeyen düzensiz göçmenler, kaçmak için zorlu yolculuklara katlandıkları ülkelerine geri gönderilmektedirler.23 III. A. Mağdur Tespitinde Ölçütler İnsan Ticaretinin Unsurları İnsan ticareti mağdurlarını tespit edebilmek için suçun unsurlarının gerçekleşip gerçekleşmediği saptanmalıdır. Sadece çalışma koşullarının ağırlığı, bu kişilerin insan ticareti mağduru olduğunu göstermez. Yasa dışı olarak ülkede bulunduğu veya ülkeye girdiği tespit edilen kişileri sınır dışı etmeden önce, insan ticareti suçunu oluşturan fiillere maruz kalıp kalmadıkları incelenmelidir. Hayatlarını idame ettirebilmek için başka bir seçenekleri olmadığı için istismar niteliğinde ve yasal güvencelerden yoksun bir şekilde çalıştırılan göçmenlerin insan ticareti mağduru olabilecekleri göz önünde bulundurulmalıdır. Çünkü rızalarının çaresizliklerinden yararlanılarak elde edilmesi ve zorla çalıştırma amacıyla tedarik edilmeleri, bir yerden başka bir yere götürülmeleri veya sevk edilmeleri halinde bu göçmenlerin rızaları geçersiz sayılacaktır. İnsan ticareti suçunun kanuni tanımında yer alan fiillerin icra edildiği durumlarda mağdurun yolculuğa olası tehlikeleri göze alarak çıkmış olduğu, isteyerek zor koşullarda çalıştığı, çalışma koşullarına rıza gösterdiği gibi iddiaların incelenmesi yersizdir. İnsan ticaretinin düzenlendiği 80'inci madde, düzensiz göçmenin rızası olup olmadığı konusuna ceza hukuku bakımından net bir cevap 21 Heli Askola, "'Illegal Migrants', Gender and Vulnerability: The Case of the EU's Returns Directive", Feminist Legal Studies, C: 18, 2010, s. 166, (çevrimiçi) http://ssrn.com/abstract=1948830, 20 Haziran 2014. 22 Castles, a.y., s. 276. 23 Smit, a.y., s. 187. 400 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz vermektedir. Sorulması gereken asıl soru düzensiz göçmenin bu koşullarda çalışmaya rızasının olup olmadığı değil, suçun unsurları gerçekleştiği halde neden TCK'nın 80'inci maddesinin uygulanmadığı olmalıdır. Esas sorun, Türk Ceza Hukuku Mevzuatı'ndaki diğer birçok konuda olduğu gibi, kanunun uygulamada hayat bulmamasıdır. B. İstismar Şekilleri İnsan ticaretinin varlığından söz edebilmek için failin insan ticaretini oluşturan fiilleri maddede sayılan istismar şekillerinden en az birini amaçlayarak gerçekleştirmiş olması gerekmektedir. İnsan ticaretinin tamamlanması için bu istismarın gerçekleşmiş olması gerekmemektedir. Amaçlanan istismar gerçekleştirildiyse ve bu, başka bir suç oluşturuyorsa fail ayrıca bu suçtan dolayı da sorumlu olacaktır. Mağdurun zorla çalıştırıldığı durumlarda insan ticareti suçunun yanı sıra iş ve çalışma hürriyetinin ihlali suçunun gerçekleşip gerçekleşmediği de değerlendirilmelidir. Benzer şekilde, fuhuş yaptırmak amacıyla insan ticareti suçu işlendiğinde fail ve üçüncü kişiler, mağdura karşı cinsel suçlardan da sorumlu olacaklardır. Düzensiz göçmenlerin çalışmalarının "zorlu koşullar"ın ötesinde istismar niteliğinde olup olmadığını belirlemek için kişinin istediğinde işi bırakma özgürlüğüne sahip olup olmadığı sorulması gereken soruların başında gelmektedir.24 Çalışma saatlerinin uzunluğu, çalışma koşullarının sağlıklı ve güvenli olmaması, ücretin emekle orantısız ölçüde az olması veya hiç verilmemesi, çalışan kişiye sağlanan barınma imkanları istismarı işaret etmektedir. Çok düşük bir ücret karşılığı çok uzun çalışma saatleri, hafta sonu izninin olmaması, çalıştığı yerden ayrılmasına izin verilmemesi, göçmen kaçakçısına olan borcunu ödemesi gerektiği ileri sürülerek çalıştığı işten ayrılmasına izin verilmemesi, pasaportuna el konması, maaşın tamamına veya bir kısmına el koyma, işten ayrılırsa veya durumunu ihbar ederse kendisine veya ailesine zarar verilmekle tehdit edildiği için çalışmaya devam etmesi, ev içi hizmetlerde 24 Andrees, van der Linden, a.y., s. 58. 401 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz çalışanların evden çıkmasının engellenmesi gibi hususlar zorlu çalışma koşullarından öte, istismarı işaret etmektedir.25 İstismar niteliğindeki çalışma koşulları, kişinin söz konusu işi yapmaya zorlanıyor olduğunu ortaya koyması bakımından önemlidir. Örneğin bir kişi, yasa dışı yollarla sınırı geçmesini sağlayan göçmen kaçakçısına olan borcunu ödemesi gerektiği ileri sürülerek çalıştırılıyorsa, borçlandırılarak çalışmaya devam etmek zorunda bırakılıyorsa, istediği zaman çalıştığı işi bırakma özgürlüğüne sahip değilse iradesinin fail tarafından kandırma, çaresizliğinden yararlanarak rızasını elde etme, baskı, tehdit gibi yollarla ortadan kaldırıldığı ileri sürülebilir. Dolayısıyla mağdurun kendisine yabancı bir ülkede güçlükle bulduğu zorlu bir iş olarak görünen bu durum, esasında insan ticareti suçunu ve istismar sürecini oluşturmaktadır. Sonuç Göçmen kaçakçılığı ve insan ticareti, literatürde sıkça benzetilen ve karşılaştırılan suçlardır. İnsan ticaretinin sınır aşan nitelik göstermeden işlenmesi mümkündür. Ancak günümüzde düzensiz göçmenlerin gittikçe daha çok göçmen kaçakçılarına ihtiyaç duymaları ve göç sürecinde ve sonrasında içinde bulundukları çaresizlik durumu dolayısıyla insan ticareti mağduru olma tehlikeleri artmaktadır. Bu süreçte insan ticareti mağduru olan göçmenlerin tespit edilememesi, bu mağdurların yasa dışı yollarla ülkeye giren göçmenler olarak değerlendirilerek mağduriyetlerinin devam ettirilmesine ve yargıya yansıyan vaka sayısının az olmasına neden olmaktadır. İstismar amacıyla iradeleri ortadan kaldırılarak insan ticaretini oluşturan fiillere maruz kalan göçmenlerin rızalarıyla yasa dışı yollardan ülkeye girdikleri veya rızalarıyla istismar niteliğinde koşullarda çalıştıkları şeklindeki ifadeleri, TCK'nın 80'inci maddesindeki düzenleme doğrultusunda geçersiz sayılmalıdır. 25 Mohammad Abdul Munim Joarder, Paul W. Miller, "Empirical Evidence on Human Traffciking and Migration-Debt Contracts in Bangladesh", The Journal of Development Studies, C: 50, S. 3, 2014, s. 401, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1080/00220388.2013.858128, 1 Temmuz 2014. Göçmen işçi çalıştıran işverenlerin deneyimlerini paylaştığı bir internet sitesinde yazılan "göçmen ev işçilerinin hemen pasaportuna el koyun,..., ilk 3 ay maaşının yüzde 20'sine el koyun, telefonlarını kısıtlayın, dışarı çıkmasına izin vermeyin" şeklindeki ifadeler buna örnek gösterilebilir. Bkz. Derya Demirdizen, "Türkiye'de Ev Hizmetlerinde Çalışan Göçmen Kadınlar: Yeni Düzenlemelerle Yarı Köle Emeğine Doğru mu?", Çalışma ve Toplum, C: 3, 2013, s. 339-340, (çevrimiçi) http://calismatoplum.org/sayi38/demirdizen.pdf, 10 Haziran 2014. 402 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz Mağdurlar maruz kaldıkları insan ticareti suçunu ve uğradıkları istismarı büyük zorluklara katlanarak ulaştıkları hedef ülkede yaşamlarını devam ettirebilmenin bedeli olarak görmektedirler. Mağdurlar, mağdur olduklarının farkında olmamaları veya tehdit, cebir, şiddete maruz kalmaları, istismara katlanmaktan başka çareleri olmadığını düşünmeleri, sınır dışı edilmekten korkmaları gibi nedenlerle suçu ihbar etmemektedirler. Bu nedenle insan ticaretinin unsurları dikkate alınarak düzensiz göçmenlerin insan ticareti mağduru olup olmadıklarının değerlendirilmesi, bu gibi nedenlerle karanlıkta kalan mağdurların tespit edilebilmesi açısından büyük önem taşımaktadır. Bununla birlikte, insan ticareti mağdurlarına sağlanan korumalar yeterince geliştirilmedikçe tespit edilen mağdur sayısının arttırılmasıyla yargıya yansıyan vaka sayısı artsa da, mağdurların durumunda kayda değer bir iyileşme beklenemez. Ancak faillerin yargılanması, insan ticaretiyle mücadelenin önleme, kovuşturma ve koruma şeklindeki üç temel ayağından birini oluşturmaktadır. Bu nedenle yürütülen kovuşturma sayısının arttırılması bu suçla mücadelede önemli bir yere sahiptir. İnsan ticaretiyle mücadele için yargılamanın yanı sıra mağdurlara sağlanacak korumanın ve insan ticaretini önlemeye yönelik stratejilerin geliştirilmesine yönelik yapılacak araştırmalar, literatürdeki bu konudaki eksikliği doldurmak bakımından faydalı olacaktır. Kaynakça: Agustin, Laura: "The Disappearing of a Migration Category: Migrants Who Sell Sex", Journal of Ethnic and Migration Studies, C: 32, S. 1, 2006, s. 29-47, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1080/13691830500335325, 14 Haziran 2014. Andrees, Beate; Mariska N. J. van der Linden: "Designing Trafficking Research From a Labour Market Perspective: The ILO Experience", 403 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz International Migration, C: 43, S. 1-2, s. 55-73, (çevrimiçi) http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.0020-7985.2005.00312.x/pdf, 14 Haziran 2014. Bastia, Tanja: "Stolen Lives or Lack of Rights? Gender, Migration and Trafficking", Labour, Capital and Society, C: 39, S. 2, 2006, s. 20-48, (çevrimiçi) http://www.lcs-tcs.com/PDFs/39_2/Bastia.pdf, 14 Haziran 2014 Beckman, Ludvig: "Irregular Migration and Democracy: The Case For Inclusion", Citizenship Studies, C: 17, S. 1, 2013, s. 48-60, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1080/13621025.2012.669964, 14 Haziran 2014. Castles, Stephen: "International Migration at the Beginning of the TwentyFirst Century: Global Trends and Issues", International Social Science Journal, C: 52, S. 165, September 2000, s. 269-281, (çevrimiçi) http://www.cedir.fr/cedir2/wp-content/uploads/2012/07/CASTLES-InternationalMigration-at-the-Beginning-of-the-Twenty-first-Century.pdf, 14 Haziran 2014. Castles, Stephen: "Understanding Global Migration: A Social Transformation Perspective", Journal of Ethnic and Migration Studies, C: 36, S. 10, December 2010, s. 1565-1586, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1080/1369183X.2010.489381, 20 Haziran 2014. Chapkis, Wendy: "Trafficking, Migration, and the Law: Protecting Innocents, Punishing Immigrants", Gender & Society, C: 17, S. 6, December 2003, s. 923-937, (çevrimiçi) http://gas.sagepub.com/content/17/6/923, 14 Haziran 2014. Coşkun, Emel: "Türkiye'de Göçmen Kadınlar ve Seks Ticareti", Çalışma ve Toplum, C: 3, 2014, s. 185-206, (çevrimiçi) http://www.calismatoplum.org/sayi42/coskun.pdf, 30 Ağustos 2014. Değirmenci, Olgun: "Mukayeseli Hukukta ve Türk Hukukunda İnsan Ticareti Suçu", TBB Dergisi, S. 67, 2006, s. 57-96, (çevrimiçi) http://tbbdergisi.barobirlik.org.tr/m2006-67-272, 15 Haziran 2014. Freedman, Jane: "Analysing the Gendered Insecurities of Migration: A Case Study of Female Sub-Saharan African Migrants n Morocco", International 404 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz Feminist Journal of Politics, C: 14, S. 1, March 2012, s. 36-55, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1080/14616742.2011.631281, 14 Haziran 2014. Laczko, Frank: "Human Trafficking: The Need for Better Data", Migration Policy Institute, 1 Kasım 2002, (çevrimiçi) www.migrationpolicy.org/article/human-trafficking-need-better-data, 3 Mart 2014. Marshall, Phil: "Globalization, Migration and Trafficking: Some Thoughts From the South-East Asian Region", UN Inter-Agency Project on Trafficking in Women and Children in the Mekong Sub-region, Occasional Paper No. 1, Paper to the Globalization Workshop in Kuala Lumpur, September 2001, (çevrimiçi) http://www.childtrafficking.com/Docs/marshall_uniap_mekong_2001_.pdf, 15 Haziran 2014. Nagle, Luz Estrella: "Selling Souls: The Effect of Globalization on Human Trafficking and Forced Servitude", Wisconsin International Law Journal, C: 26, S. 1, 2008, s. 131-162, (çevrimiçi) http://ssrn.com/abstract=1823718, 20 Haziran 2014. Salt, John; Jeremy Stein: "Migration as a Business: The Case of Trafficking", International Migration, C: 35, S. 4, 1997, s. 467-494, (çevrimiçi) http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1468-2435.00023/pdf, 14 Haziran 2014. Smit, Monika: "Trafficking in Human Beings for Labour Exploitation. The Case of the Netherlands", Trends in Organized Crime, C: 14, S. 2-3, 2011, s. 184-197, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1007/s12117-011-9123-3, 14 Haziran 2014. Uluslararası Göç Örgütü (IOM), Göç Terimleri Sözlüğü, No: 18, 2009, s. 15, (çevrimiçi) http://www.goc.gov.tr/files/files/goc_terimleri_sozlugu.pdf, 20 Haziran 2014. Yenidünya, Ahmet Caner; Mehmet Emin Alşahin: "Göçmen Kaçakçılığı Suçu (TCK. m.79)", TBB Dergisi, S. 82, 2009, s. 1-50, (çevrimiçi) http://tbbdergisi.barobirlik.org.tr/m2009-82-510, 15 Haziran 2014. 405 Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti Arş. Gör. Gülşah Korkusuz Yenidünya, Caner: İnsan Ticareti Suçu (TCK. Md.80), Ankara, Turhan Kitabevi Yayınları, 2007. Zaitch, Damian; Richard Staring: “The Flesh is Weak, the Spirit Even Weaker: Clients and Trafficked Women in the Netherlands”, Prostitution and Human Trafficking: Focus on Clients, Ed. By Andrea Di Nicola, Andrea Cauduro, Marco Lombardi, Paolo Ruspini, Springer Science+Business Media LLC, 2009. 406 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut TÜRK CEZA KANUNUNDA İNSAN TİCARETİ SUÇU I- GENEL BİLGİLER TCK.’nın 80 inci maddesi ülkemizin imzalamış ve onaylayarak iç hukuka dâhil etmiş olduğu (AY.m.90) “Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi” ile Palermo Protokolü’nün gereklerini yerine getirmek üzere ihdas edilmiştir. Maddenin 1 inci fıkrasında suçun temel şekli yer almaktadır. Suçun oluşması öncelikle mağdurun iradesini etkileyen hareketlerin gerçekleştirilmesine veyahut onun Yargıtay Cumhuriyet Savcısı 408 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut zor durumundan istifade edilmesine bağlıdır. Daha sonra bu araç fiiller vasıtasıyla ikinci grup hareketler işlenmelidir. — İradeyi ortadan kaldıran ve bu suretle suçun işlenmesine imkân sağlayan araç fiiller; a) tehdit, b) baskı, c) cebir veya şiddet, d) nüfuzu kötüye kullanmak, e) kandırmak, f) kişiler üzerindeki denetim olanaklarından veya çaresizliklerinden yararlanmaktır. — İkinci grup, asıl veya amaç hareketler olarak da isimlendirilen fiiller ise; a) kişileri ülkeye sokmak, b) ülke dışına çıkarmak, c) tedarik etmek, d) kaçırmak, e) bir yerden başka bir yere götürmek, f) sevk etmek, g) barındırmaktır. — Ancak bu hareketler de yine hükümde gösterilen a) zorla çalıştırmak, b) hizmet ettirmek, c) fuhuş yaptırmak, d) esarete tabi kılmak, e) vücut organlarının verilmesini sağlamak maksadıyla gerçekleştirilmelidir. TCK.’nın 80 inci maddesinin ikinci fıkrasında, yasada gösterilen amaçları gerçekleştirmek üzere girişilen ve suçu oluşturan araç fiillerin varlığı halinde mağdurun rızasının yok sayılacağı belirtilmiştir. TCK.’nın 80 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında onsekiz yaşını doldurmamış olanların, çocukların (TCK.m.6/1-b) eyleme rızalarına geçerlilik tanınmamıştır. Buna göre çocuğun, birinci fıkrada belirtilen maksatlarla tedarik edilmesi, kaçırılması, bir yerden diğer bir yere götürülmesi veya sevk edilmesi yahut barındırılması halinde, iradeyi ortadan kaldıran veya suçun işlenmesine imkân sağlayan araç fiillere müracaat edilmese de faile birinci fıkradaki cezalar verilecektir. Maddenin son fıkrasında ise, suçun bir tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde işlenmesi halinde, tüzel kişi hakkında güvenlik tedbirlerinin uygulanacağı (TCK.m.20/2, 60) hükme bağlanmıştır. II- KORUNAN HUKUKİ DEĞER İnsan ticaretinin yaptırıma bağlanması ile korunan hukuki değer karma niteliktedir. İnsan ticareti suçu ile birden fazla hukuki yararın korunduğu söylenebilir İnsan ticareti, toplumun güvenliğini, genel sağlığı ve dirlik düzeni ihlal eden bir eylemdir. Öncelikle fiil; toplumu meydana getiren bireylerin can ve mal güvenliğini tehdit eder bir mahiyet arz etmektedir. Kişilerin, esarete tabi kılındığı, zorla fuhşa sevk 409 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut edildiği, vücut organlarını vermeye mecbur bırakıldığı bir toplumda, güvenlik içinde yaşadıklarını söylemek mümkün değildir. Keza mağdurların birçoğunun yasa dışı yollardan ülkeye sokulduğu veyahut ülkeden dışarıya çıkarıldığı düşünülürse bu endişe daha iyi anlaşılacaktır. İnsan ticaretinin ülkenin sınır güvenliğini, dirlik ve esenliği bozucu bir fiil olduğundan şüphe bulunmamaktadır. Yasa dışı fuhşa zorlanan mağdurların, bulaşıcı hastalıkların yayılmasına sebebiyet verdikleri de bilinen bir gerçektir. Bu durum cinsel yolla bulaşan birçok hastalıkla, özellikle HİV, Hepatit gibi ölümcül hastalıklarla mücadeleyi olumsuz etkilemektedir. Tüm bu özellikleri itibariyle insan ticareti, doğrudan veya dolaylı şekilde ülkenin kamu düzenini ihlal etmektedir. İnsan ticareti suçunun ihdasıyla bireylerin uluslararası ve ulusal mevzuatta güvence altına alınmış temel hak ve hürriyetleri korunmaktadır. Nitekim suç tipinde mağdur; zorla çalıştırılmak veya hizmet ettirilmek, fuhuş yaptırılmak, vücut organlarının verilmesini sağlamak için tedarik edilmekte, kaçırılmakta, ülkeye sokulmakta, ülke dışına çıkarılmakta, sevk edilmekte, barındırılmaktadır. Fail, mağdurun şahsi hürriyetini sınırlayan bu hareketleri icra edebilmek için tehdit, baskı, cebir, şiddet, nüfuz veya denetim olanaklarını kötüye kullanmak, çaresizlikten yararlanmak veya kandırmak gibi iradeyi ortadan kaldıran, ifsat eden araçlara müracaat etmektedir. Bu bakımdan insan ticareti suçu ile kişinin irade serbestîsi tahdit edilmekte ve bu suretle serbestçe hareket edebilme özgürlüğü ihlal edilmektedir. İnsan ticareti bireyin hem iç özgürlüğüne hem de dış özgürlüğüne yönelik bir eylemdir. Bu ayırım açısından bireyin özgür iradesini ortadan kaldıran, geleceğini tayin hakkını elinden alan araçların varlığı (cebir, tehdit, baskı, kandırmak vs.) iç özgürlüğü, kişinin aldığı kararlar doğrultusunda hareket edebilmesini, bir yerde kalmak veya gitmek şeklindeki serbestîsini engelleyen fiillerin (tedarik etmek, sevk etmek, nakletmek, barındırılmak vs.) varlığı ise; dış özgürlüğü ilgilendirmektedir İnsan ticaretinde hürriyete karşı suç vasfı ağırlık taşımaktadır. Bu suç tipi, bireyin bedeni varlığına, “güvenlik içinde yaşama” ile “kendi kaderini tayin” haklarına ve “serbest hareket edebilme özgürlüğüne” ağır bir müdahale oluşturmaktadır. İnsan ticareti, “özgürlüğün temeli ve eşitliğin ölçütü” olan, “insan haysiyeti ve onurunu” hiçe sayan bir harekettir. İnsan ticareti, insanı şahıs olmaktan çıkarıp, obje 410 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut durumuna getirecek bir bağımlılık ilişkisi içine sokmakta, bireyi kişiliğini ifade etme yeteneğinden yoksun bırakmakta, hür iradesini ortadan kaldırmaktadır. Bir kimsenin diğer bir kimseye ve onun fiziksel, ekonomik sömürüsüne tümüyle boyun eğecek biçimde köleleştirilmesi ve ticaret yoluyla nesne haline getirilmesi, kişiliğin ortaya konulmasını ve kişiliğe bağlı özgürlüklerin kullanılmasını imkânsız kılmakta ve bireyin toplum içindeki değerini ortadan kaldırmaktadır. Böylece, suç tipinin yaptırıma bağlanmasıyla insan haysiyetinin, onurunun dokunulmazlığının korunduğunu söylemek yerinde olur. İnsan ticaretinin yaptırıma bağlanmasıyla uluslararası toplum düzeni de korunmak istenmiştir. Keza çeşitli ülkelerden tedarik edilen mağdurların genellikle başka ülke sınırlarından geçirilerek hedef ülkeye götürülmeleri ve burada sömürülmeleri şeklinde tezahür eden insan ticareti, uluslararası toplumu rahatsız eden bir fiildir. Bu sebepledir ki; eylemin cezasız kalmasının önüne geçmek maksadıyla evrensellik prensibi gereğince TCK.’nın 13 üncü maddesinde; nerede, kim tarafından, kime karşı işlenirse işlensin insan ticareti suçu hakkında Türk Kanunlarının uygulanabileceği kabul edilmiştir. III- SUÇUN UNSURLARI 1- Maddi Unsurları A- Fail İnsan ticareti suçunun faili herkes olabilir.Bu suçu yalnızca belli vasıflara haiz kimselerin işleyebileceği kabul olunmadığından özgü suç niteliğinde değildir. Bu suçun failinin özelliklerini, madde metninde yer alan seçimlik hareketleri esas alarak belirtebiliriz. Buna göre fail; insan ticaretine konu olan kişileri ülkeye sokan, ülke dışına çıkaran, tedarik eden, kaçıran, başka bir yere götüren, sevk eden, barındıran kimsedir. “Ülkeye sokma” veya “ülke dışına çıkarma” hareketi, 80 nci maddenin ilk halinde bulunmamakta idi. Söz konusu hareketler, madde metnine 5560 sayılı Kanun ile dâhil edilmiştir. Ülkeye sokan veya ülke dışına çıkaran kişi, çoğunlukla sınır geçişi yapılan ülkenin sınır kontrolleri konusunda bilgisi olan kimsedir ve sınır kontrollerindeki zafiyetleri kullanmaktadır. Ülkeye sokan veya ülke dışına çıkaran, aslen insan ticareti mağdurlarını başka bir yere götüren veya nakleden kişidir. Söz konusu hareketin 411 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut failinin, başka bir yere götüren veya nakleden failden farkı, Türkiye Cumhuriyeti sınırının geçilmiş olmasıdır. “Tedarik eden” kişi, insan ticareti mağdurlarını kaynak ülkede tespit eden kişidir. Tedarik eden, insan ticareti mağdurlarını bulmakta ve mağdurların, sevk eden, başka bir yere götüren kimsenin eline geçmesine aracılık etmektedir. Mağduru ve yaşadığı ortamı tanıması, tedarik edene avantaj sağladığından, tedarik eden genellikle mağdurun bulunduğu kaynak ülkede yaşayan ve mağdurla aynı sosyo-kültürel yapıdan gelen bir kimsedir. Tedarik eden kimse çoğunlukla mağduru tanımakta ve mağdurla ilişkiye geçmiş, onun güvendiği bir kimse olmaktadır. “Kaçıran” kimse, fail olarak bir özellik göstermemektedir. Kendi hâkimiyet alanına sokacağı mağdurları, kendisi tespit edebileceği gibi, tedarik eden tarafından tespit edilen mağdurlar üzerinde de kaçırma eylemini gerçekleştirebilir. “Bir yerden başka bir yere götüren” kimse, tedarik eden tarafından belirlenen ve kendisine teslim edilen veya kaçıran kimse tarafından kaçırılarak getirilen mağdurları belirlenen bölgeye götürmektedir. Nakletme eylemi her çeşit ulaştırma vasıtası ile gerçekleştirilebilir. Bu kapsamda kara yolu, deniz yolu veya hava yolu kullanılabilir. Nakleden çoğunlukla insan ticaretini gerçekleştiren organize suç örgütünün içyapısı hakkında bilgi sahibi değildir ve örgüt ile irtibatını aracılar vasıtasıyla yürütmektedir. “Sevk eden” kimse, mağdurların belli bir bölgeden, belirlenen diğer bölgeye naklini sağlamaktadır. Nakleden kimseden farkı, sevk edenin mağdurlar ile birlikte fiziki hareketinin bulunmamasıdır. “Barındıran” kimse, kendi egemenlik alanına giren mağdurun iaşe ve iskânını sağlayan kişidir. B- Mağdur İnsan ticareti suçunun mağduru, eyleme maruz kalan, onuru, hak ve özgürlükleri sınırlandırılan gerçek kişidir. Burada TCK.’nın 80 inci maddesinde mağduru işaret etmek üzere “kişiler” şeklinde çoğul bir ifadenin kullanılması kanımızca dilbilgisi hatası olarak telakki edilmeli ve düzeltici yorum yoluyla bu suçun mağdurunun “birden fazla kimse olması gerektiği” yönünde bir sonuca ulaşılmamalıdır. Keza maddenin 2 nci fıkrasında tekil bir ifade kullanılarak “mağdurun rızası geçersizdir” denilmesi de, böyle bir amaç güdülmediğini göstermektedir. 412 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut Şu halde mağdur; zorla çalıştırmak, hizmet ettirmek, fuhuş yaptırmak veya esarete tabi kılmak ya da vücut organlarının verilmesini sağlamak maksadıyla; tehdit, baskı, cebir veya şiddet uygulamak, nüfuzu kötüye kullanmak, kandırmak veya üzerindeki denetim olanaklarından veya çaresizliğinden yararlanarak rızasını elde etmek suretiyle, tedarik edilen, ülkeye sokulan veya ülke dışına çıkarılan, kaçırılan, bir yerden başka bir yere götürülen, sevk edilen veya barındırılan herhangi bir kimsedir. Bu anlamda mağdur yaş, ırk veya cinsiyetine bakılmaksızın herkes olabilir. Suç tanımında, mağdur olan kişide, insan olmanın dışında başka özel nitelikler aranmamıştır. Mağdurun hukuki anlamda temyiz kudretine sahip olması şart değildir. Böyle bir yeteneğe sahip olmayan kişi de, iç dürtüleriyle bunları makul ölçülerde gerçekleştirebileceğinden, kendi kaderini belirleme yetkisine sahiptir. Ayrıca bu kimselerin de “insan onuru ve haysiyetinin dokunulmazlığı” çerçevesinde korunacakları tabiidir. Bu itibarla mağdurun fiilin işlendiği sırada hareket serbestîsini kullanma imkânına sahip olup olmaması veya onu kullanmak isteyip istememesi ya da akıl hastalığı, yaş küçüklüğü sebebiyle iradesinin zayıf olması önem arz etmez. Kişinin o andaki hareket serbestîsi korunduğu gibi gelecekteki hareket serbestîsi de korunmaktadır. Bu bakımdan mağdurun hareket serbestîsinin kısıtlandığını bilmesi veyahut anlayabilmesi aranmaz. Hareket serbestîsinin kısıtlandığını bilmeyen bayılmış bir kimse veya kendini bilemeyecek derecede sarhoş olan kişi de mağdur olabilir. TCK.’nın 80 inci maddesinde yazılı amaçlarla ve araç fiillerle, kişinin ticarete konu edilmesi yeterlidir. TCK.’da insan ticaretine maruz kalan mağdurun 18 yaşından küçük olması durumunda, suça ait araç fiillerden birisine başvurulmamış olsa dahi, suçun oluşacağı kabul edilmiştir (m. 80/3). Ancak mağdurun yetişkin bir kimse olması halinde suçun oluşabilmesi suç tipinde yer alan eylemlerin, iradeyi etkileyen araç fiillerden birine başvurularak işlenmesine bağlıdır. Böylece kanun koyucu 18 yaşını doldurmamış mağdurlar açısından mefruz cebir haline yer vermiştir. Kanaatimizce fiziksel ve ruhsal gelişimleri itibariyle daha korumasız olan ve iradeleri daha kolay etki altına alınabilecek küçüklerin üst düzeyde korunmasını amaçlayan bu düzenleme tarzı yerinde olmakla birlikte, çocuklara karşı gerçekleştirilen insan ticareti fiillerinde araç fiillere müracaat edilmesi halinde ne şekilde hareket edileceği yasada gösterilmemiştir (kşz. TCK. m.103). Bu durumda 413 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut cezanın artırılmasını gerektiren nitelikli bir halin varlığını kabul etmek daha yerinde olurdu. C- Maddi Konu Suçun maddi konusu, suç tipinde hareketin yöneldiği kişi ya da şeydir. Bu açıdan işlenen fiil ya bir eşyaya ya da bir şahsın fiziki, maddi yapısına veya bünyesine yönelir. Kimi suçlarda; maddi konu tipiklikte belirli bir nesne olarak gösterilir. Örneğin, hırsızlık suçunda “taşınır bir mal” (TCK.m.141/1), zimmet suçunda, “zimmete geçirilen mal” (TCK.m.247/1), konut dokunulmazlığını ihlal suçunda “konut veya eklentisi” (TCK. m.116), ulaşım araçlarının kaçırılmasında “ulaşım aracı” (TCK.m.223) bu kapsamdadır. Kimi suçlarda ise, maddi konu bir insanın maddi veya manevi varlığı olabilir. Gerçekten insan, cismi kadar maddi olmayan varlığı ile de gerçektir. Pozitif hukuk kuralları da bu gerçeği kabul etmiştir. Bu çerçevede kasten öldürme suçunda maddi konu ölen kimsenin yaşamı (TCK.m.81), kasten yaralama suçunda, yaralanan kimsenin vücudu (TCK.m.86), hakaret suçunda ise, hakaret edilen kişinin şerefidir (TCK. m.125). Suçun maddi konusunun belirlenmesi, özellikle cezanın tespiti aşamasında bir ferdileştirme vasıtası olarak fonksiyon icra eder. Nitekim TCK.nun 61 inci maddesinin 1 inci fıkrasının (d) bendi uyarınca, hakim somut olayda temel cezayı belirlerken suçun konusunun önem ve değerini de göz önünde bulundurur. Suçun maddi konusu ile mağdur birbirinden farklı kavramlar olmakla birlikte, insan ticareti, bu hususta özellik taşıyan bir suç tipidir. Zira insan ticaretinde, eylem doğrudan mağdurun maddi ve manevi varlığı üzerinde gerçekleşmektedir. Fiilin, bireyi nesne haline getirmesi, bir eşya veya mal gibi alınır satılır, nakledilir, sevk edilir kılması sebebiyle, suçun mağduru aynı zamanda maddi konuyu da teşkil etmektedir. İnsan ticaretinin konusu olan insan, canlı olan insandır. Canlı olmayan bedenin nakli insan ticaretine sebebiyet vermez. Burada insan ticaretinin konusu, ticarete maruz bırakılan insandır dediğimizde, “göçmen kaçakçılığı suçu” (TCK.m.79) ile bir kesişme olduğu düşünülebilir. Ancak iki suç tipi arasında bu özellik itibariyle de temel bir farklılık bulunmaktadır. Göçmen kaçakçılığında yasal olmayan yollardan ülkeye sokulan yabancı veya yurt dışına çıkarılan Türk veya yabancı, suçun maddi konusunu oluşturmaktadır (TCK.m.79). 414 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut Ancak bu kimseler, geniş anlamda işlenen eylemden zarar görmekle (ve suçtan zarar gören olmakla) birlikte, göçmen kaçakçılığı ülkelerin güvenlik ve kamu düzenlerini ihlal eden bir suç tipidir ve mağdur toplumu oluşturan bireylerdir. Ülkeye yasa dışı yollardan giren göçmenlerin, Pasaport Kanunu ve ilgili mevzuat çerçevesinde cezai sorumluluğunun mevcudiyeti de bu düşüncemizi doğrulamaktadır. Hâlbuki insan ticareti suçunda, gerek suçun maddi konusu gerekse de suçun mağduru, ticarete konu edilen kimsedir. d- Fiil a- Genel Bilgiler TCK.’nın 80 inci maddesinin 1 inci fıkrasında insan ticareti suçunun maddi unsurunu oluşturan hareketler; “kişileri ülkeye sokmak, ülke dışına çıkarmak, tedarik etmek, kaçırmak, bir yerden başka bir yere götürmek, sevk etmek, barındırmak” şeklinde gösterilmiştir. Ancak suçun gerçekleşmesi bu fiillerden evvel, mağdurun iradesini etkileyen bir takım araç hareketlerin gerçekleştirilmesine veyahut mağdurun zor durumundan istifade edilmesine bağlıdır. Suç tipinde iradeyi ortadan kaldıran ve bu suretle suçun işlenmesine imkân sağlayan araç fiiller; “tehdit, baskı, cebir veya şiddet, nüfuzu kötüye kullanmak, kandırmak, kişiler üzerindeki denetim olanaklarından veya çaresizliklerinden yararlanmak” şeklinde düzenlenmiştir. Bununla birlikte mağdurun on sekiz yaşını doldurmamış olması halinde, araç fiillerden hiçbirisi yapılmamış olsa da suç gerçekleşecektir (m.80/3). Bunun dışında Protokolde “kuvvet kullanarak veya kuvvet kullanma tehdidi ile veya diğer bir biçimde zorlama, kaçırma, hile, aldatma” şeklinde yer alan ifade tarzı yerine, TCK.m.80’de “tehdit, baskı, cebir veya şiddet uygulamak, kandırmak” ibareleri kullanılmıştır. Öncelikle Protokolde araç fiiller arasında yer verilen “kaçırma”, TCK.’da araç hareketler arasında değil, yukarıda da belirtildiği gibi amaç ya da maddi unsuru oluşturan asıl fiiller içerisinde düzenlenmiştir. Doktrinde bu düzenleme tarzının hatalı olduğu belirtilmiştir. Bu düşünceye göre, kişinin kaçırılması, insan ticaretini ortaya koyan bir hareket olmayıp, bu fiilin işlenebilmesi için gerektiğinde müracaat edilen araçlardan biridir. Bu itibarla suçun niteliği gereği neticeyi oluşturan değil, suçun işlenmesi için gerektiğinde başvurulan vasıtalardan olan kaçırmanın asıl fiiller arasına dâhil edilmesi sonucu, bizatihi kaçırmanın varlığı halinde suç gerçekleşecektir. 415 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut Palermo Protokolünde “hile” ile “aldatma” terimleri birlikte düzenlenmişken, TCK.m.80’de sadece “kandırmak” terimine yer verilmiştir. Buna karşılık TCK.’da benzer hareketin unsur veya nitelikli hal olarak düzenlendiği başka suç tiplerinde “hile” (m.109, 227/4, 236/2), “hileli davranışlarla bir kimseyi aldatmak” (m.157), “hileli tasarruflar” (m.161), “hileli davranışlar” (m.235/2a, 247/2), “sair hileli yollara başvurmak” (m.237/1) gibi terim ve ibareler tercih edilmiştir. Bu vesileyle hukukumuzda yerleşmiş, tatbikat ve doktrinde benimsenmiş, sınırları tayin edilmiş terimlerin dışında kalan kavramlara suç tipinde yer verilmesini uygun bulmadığımızı belirtmek isteriz. b- Suç Tipinin fiil yönünden arz ettiği özellikler İnsan ticaretinin maddi unsur yönünden arz ettiği özellikleri aşağıdaki gibi belirtmek mümkündür: İnsan ticareti, hareketin şekli yönünden icrai bir suçtur. Bununla beraber “ihmal suretiyle icra suçu” veyahut “garantörsel ihmali suç” şeklinde işlenmesi de mümkündür. Bilindiği üzere ihmal suretiyle icra suçlarında, belli bir neticenin gerçekleşmesini önlemek hususunda özel bir yükümlülük altında bulunan fail, bu neticenin gerçekleşmesine kendisi neden olmasa bile, oluşumunu engellemediği için ihmali davranışla suçu işlemiş kabul edilmektedir. İhmal suretiyle icra suçlarında failin neticeye engel olma yükümlülüğünün varlığı şarttır. Bu yükümlülük hukuki bir niteliğe sahip olup, kanun, sözleşme veyahut daha önce gerçekleştirilmiş olan tehlikeli hareketten doğabilir. Bu kapsamda insan ticareti fiillerinden haberdar olduğunda bunu önlemek mükellefiyeti bulunan kolluk görevlisinin, suçun işlenmesine seyirci kalması halinde ihmal suretiyle icra şeklinde fiili işlemiş olacağı belirtilebilir. Keza verilen bir diğer örnek de, belirli bir süre hipnotize edilmek üzere anlaşmış bulunan mağdurun, bu sürenin bitiminde uyandırılmayarak, maddede belirtilen amaçlarla bu şekilde tutulmasıdır.. Hareketin önemi bakımından yapılan ayırım yönünden insan ticareti, bağlı hareketli bir suç tipidir. TCK.’nın 80 inci maddesinde gerek araç fiiller gerekse de suçu oluşturan asıl hareketler tahdidi olarak belirtilmiş, bu konuda yasada bir özelleştirme yapılmıştır. Zira suçun işlenmesi bakımından; tehdit, baskı, cebir veya şiddet ya da nüfuzu kötüye kullanarak, kandırarak, üzerindeki denetim olanaklarından veya çaresizliğinden yararlanarak rızasını elde etmek suretiyle kişinin, ülkeye sokulması, ülke dışına çıkarılması, tedarik edilmesi, kaçırılması, bir yerden başka bir yere 416 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut götürülmesi, sevk edilmesi, barındırılması gerekmektedir. Burada belirtilenlerin dışında bir hareketle suç işlenemez. İnsan ticareti suçu, hareketin sayısı yönünden birden fazla hareketli bir suç tipidir. Nitekim suçun oluşması bakımından öncelikle iradeyi etkileyen araç fiiller ika edilmeli, daha sonra suçu oluşturan asıl veya ikinci grup hareketler icra edilmelidir. Buna karşılık mağdurun 18 yaşını doldurmamış olması halinde, araç fiillerin icrasına ihtiyaç bulunmadığı (m.80/3) unutulmamalıdır. İnsan ticareti aynı zamanda seçimlik hareketli bir suçtur. Maddede belirtilen hareketlerden her hangi birinin, yine maddede düzenlenen araç fiillerle birlikte yerine getirilmesiyle suç oluşur. Seçimlik hareketlerden hepsinin birden yapılması suçun birden fazla olduğunu göstermez. Ortada yine de tek suç vardır. Ancak bu ihtimalde hâkim cezayı yukarı hadden tayin edebilir (bkz. TCK.m.61/1). Örneğin, mağdurun hem tehdit ve hem de cebir kullanılarak tedarik edilmesi ve bu suretle bir yerden başka bir yere götürülmesi halinde, ortada tek bir insan ticareti suçu vardır. Suçların netice bakımından yapılan sınıflandırılmasında, insan ticareti, sırf hareket suçudur. Bu tarz suçlar, tipte yer alan eylemin ika edilmesi ile tamamlanır. Diğer bir ifadeyle hareketin yapılmasıyla suç tipi ihlal edilir. Bu nevi suçlara doktrinde neticesi harekete bitişik veya şekli suç ismi de verilmektedir. İnsan ticareti açısından da, yasada belirtilen maksat ve araçlarla kişinin tedarik edilmesi, kaçırılması, ülkeye sokulması, ülke dışına çıkarılması, bir yerden başka bir yere götürülmesi veya sevk edilmesi ya da barındırılması ile suç tamamlanır. Suçun oluşması bakımından maddede belirtilen bu hareketlerden ayrı bir neticenin gerçekleşmesi aranmaz. İnsan ticareti suçu, tipiklikte gösterilen hareketlerin yapılmasıyla tamamlanmakla birlikte, maddede belirtilen bazı hareketler yönünden fiilin icrası belirli bir süre devam etmektedir. Bu itibarla insan ticareti, “mütemadi veyahut kesintisiz suç” olarak işlenebilir. Doktrinde suçun, maddi unsuru oluşturan hareketlerden sadece “barındırma” yönünden mütemadi nitelikte olduğunu belirtenler olduğu gibi, “tedarik etme, kaçırma, bir yerden başka bir yere götürme, sevk etme, barındırma” hareketleri yönünden mütemadi suç görünümünde olduğunu belirtenler de vardır. Örneğin, fiil “kaçırmak” seçimlik hareketi ile işlendiğinde, hürriyeti sınırlanan mağdurun kendi egemenlik alanından çıkarılarak, failin egemenlik alanına sokulması ile suç tamamlanır ve bu durum devam ettiği müddetçe hareketin icrası devam eder “Barındırmak” seçimlik hareketi yönünden de, hürriyeti sınırlandırılan mağdurun bir 417 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut yere yerleştirilmesiyle suç tamamlanır, mağdur burada kalmaya devam ettiği müddetçe suçun icrası da devam eder. c- Araç Fiiller İnsan ticareti suçunun gerçekleşmesi yönünden bir takım araç hareketlerin ardından asıl veyahut amaç hareketlerin icrası gerekmektedir. Böylece ilk önce araç fiiller marifetiyle mağdurun iradesi kırılmalı veyahut görünüşte rızası elde edilmeli ve ardından bu durumdan istifade edilerek, kolaylaştırılarak suçu oluşturan asıl veya amaç fiiller işlenmelidir. Buna karşılık 18 yaşını doldurmamış olanların “zorla çalıştırmak, hizmet ettirmek, fuhuş yaptırmak veya esarete tabi kılmak ya da vücut organlarının verilmesini sağlamak” maksatlarıyla tedarik edilmeleri, kaçırılmaları, bir yerden diğer bir yere götürülmeleri veya sevk edilmeleri veya barındırılmaları halinde suça ait araç fiillerden hiç birine başvurulmamış olsa bile suç oluşacaktır (TCK.m.80/3). Kanunumuz araç fiilleri gösterirken; “tehdit, baskı, cebir veya şiddet uygulamak, nüfuzu kötüye kullanmak, kandırmak, kişiler üzerindeki denetim olanaklarından veya çaresizliklerinden yararlanarak rızalarını elde etmek…” şeklinde bir formül kullanmıştır. Söz konusu araç hareketlerin ortak özelliği, mağdur üzerinde baskı oluşturarak iradesi üzerinde hukuka aykırı bir etki yaratmalarıdır. Tehdit, baskı, cebir veya şiddet kullanılması halinde mağdurun iradesi maddi veya manevi zor vasıtasıyla bertaraf edilmekte, kandırma veya nüfuzu kötüye kullanmada irade ifsada uğratılmakta veyahut kişiler üzerindeki denetim olanaklarından veya çaresizliklerinden yararlanmada, irade hukuka veya ahlaka aykırı şekilde elde edilmektedir. Böylece mağdurun iradesi üzerinde hukuka aykırı bir etki doğuran ve iradeyi sakatlayan araç fiillerin iradeyi etkileme biçimlerinin birbirinden farklı olduğunu belirtebiliriz. aa- Tehdit, Baskı, Cebir veya Şiddet Tehdit, baskı, cebir veya şiddet kişinin davranışları üzerinde zorlayıcı bir etkide bulunmaya imkân sağlayan vasıtalardır. Bu ortak özelliklerine rağmen, iradeyi etkileme biçimleri birbirinden farklıdır. Sözlükte “bir kimsenin isteğinin aksine bir hareketi yapmaya veya yapmamaya zorlanması” veyahut “istenmeyen bir hareketin yapılması için maddi baskı yapılması, iradenin fesada uğratılması” şeklinde tarif edilen cebir, özgür iradeyi ortadan kaldıran, 418 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut maddi ve manevi zorlamayı içeren bir eylemdir. Böylece “şiddet” maddi cebir, maddi kuvvet kullanma, “tehdit” ise manevi cebir, manevi zorlama olarak karşımıza çıkmaktadır. 5237 sayılı TCK.’nın 108 inci maddesinde; “bir şeyi yapması veya yapmaması ya da kendisinin yapmasına müsaade etmesi için bir kişiye karşı cebir kullanılması hâlinde, kasten yaralama suçundan verilecek ceza üçte birinden yarısına kadar artırılarak hükmolunur” denilmek suretiyle cebir kavramının, kişiye karşı fiziki güç kullanma anlamına geldiği kabul edilmiştir. Cebrin icrasıyla direnci kırılan mağdur, failin istek ve arzularına uygun hareket etmek zorunda kalmaktadır. Suçun işlenmesi bakımından, icra hareketlerinin devamı süresince mağdurun cebre maruz kalması şart değildir, önemli olan başlangıçtaki direncinin bu vesileyle kırılmış olmasıdır. Cebir, bizzat mağdur üzerinde icra edilmelidir. Yakınları üzerinde gerçekleştirilen ve bu suretle onun fiile rızasını sağlamayı amaçlayan cebir, esasen mağdura karşı tehdit niteliğindedir. İnsan ticareti suçunda cebir, mutlak ve zorlayıcı kuvveti kapsamaktadır. Diğer bir ifadeyle cebir, iradenin oluşumunu engelleyen (örneğin, narkoz etkisi altında tutmak, uyuşturucu madde, uyku hapı vermek) ya da mevcut iradenin harekete geçmesini mutlak olarak imkânsız hale getiren (örneğin, bağlamak, tutmak, hapsetmek) araçlarla icra edilebileceği gibi, mağdurun iradi karar özgürlüğünü ihlal eden bir davranışla da gerçekleştirilebilir. Ayrıca burada cebir, sadece kişiler üzerinde değil, kişinin iradesini ortadan kaldırmaya yönelik olarak eşya üzerinde haksız şekilde kullanılan maddi kuvveti de kapsamaktadır. Keza TCK.’nın 80 inci maddesinde cebrin mutlaka kişiye yönelik olması şeklinde bir sınırlama yer almamaktadır. Tehdit “manevi cebir” kavramını karşılamakta olup, kişinin psikolojik yönden mukavemetini ortadan kaldırarak onun iradesini etkisiz hale getiren bir harekettir. Bu eylem ile bireyin serbest karar alabilme ya da aldığı kararlar doğrultusunda hareket edebilme özgürlüğü, gelecekte yapılacak haksız nitelikte bir fenalığın bildirilmesi sureti ile engellenmektedir. Bildirimin sözlü olması şart değildir, yazı, işaret veya davranışlarla da gerçekleştirilebilir. Somut olayda tehdidin konusu, mağdurun hayatı, vücut bütünlüğü, malvarlığı veya şeref ve haysiyeti olabilir. Tehdit, mağdurun fiile boyun eğmesini sağlayacak ciddilikte bulunmalıdır. Zira ancak bu nitelikte bir tehdit, iradeyi ortadan kaldırabilir. Hâkim tehdidin bu nitelikte olup olmadığını somut olayın özelliklerine göre araştırmalıdır. 419 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut Suç tipinde yer verilen araç hareketlerden bir diğeri “baskı”dır. Sözlükte bu terimle ilgili olarak; “hak ve özgürlükleri kısıtlayarak zor altında bulundurma durumu, tazyik” açıklamasına yer verilmiş, ardından “baskı altında tutmak”, “özgürlüğünü engellemek, kısıtlamak”, “baskı yapmak” ise, “bir kimseyi bir işi yapmaya zorlamak, zor kullanmak” şeklinde tarif edilmiştir. Böylece “baskı” kavramı yönünden de, mağdurun iradesini etkilemeye yönelik maddi veya manevi zor kullanılması mevzu bahistir. Esasen cebir, şiddet ve tehdidin varlığı halinde zaten mağdur üzerinde bir baskı oluşturulduğu açıktır. Bu sebeple doktrinde maddede “cebir, şiddet ve tehdidin” yanı sıra “baskı” terimine yer verilmesinin özel bir anlamı olduğu, terimin “cebir veya tehdit boyutuna gelmemiş ancak irade üzerinde tesire sebebiyet veren diğer zorlayıcı davranışları” kastettiği belirtilmiştir Bizim de iştirak ettiğimiz diğer bir fikre göre ise; suçun oluşabilmesi, mağdurun kendi geleceğini tayin etme serbestîsinin elverişli vasıtalarla ortadan kaldırılmasına bağlıdır. Kişinin serbestçe karar verebilme ve verdiği kararlar doğrultusunda hareket edebilme yeteneğini tamamen bertaraf edebilecek düzeye ulaşmamış bir kuvvet sarfının, suçu oluşturacağını söylemek hükmün amacı ve kanunilik prensibi açısından yerinde değildir. Şu halde, “baskı” ile kastedilen zor kullanımı, “cebir, şiddet ve tehdit” kapsamında ve ağırlığında bulunmalıdır. İnsan ticareti suçunda suçun işlenmesinde araç olarak müracaat edilen cebrin sınırının da aşılmamış olması gerekmektedir. TCK.’nın 80 inci maddesinde cebrin sınırı ve bunun aşılması halinde ne şekilde hareket edileceğine ilişkin bir kurala rastlanmamaktadır. Hâlbuki “cebrin” unsur ya da nitelikli hal olarak düzenlendiği bazı başka suç tiplerinde açık düzenlemeye yer verilmiştir. Örneğin, cebrin unsur olduğu cinsel saldırı suçuna ilişkin 102 nci maddenin 4 üncü fıkrasında, “mağdurun direncinin kırılmasını sağlayacak ölçünün ötesinde cebir kullanılması durumunda failin ayrıca kasten yaralamadan sorumlu tutulacağı” belirtilmiştir. Keza cebrin nitelikli hal olarak düzenlendiği kişiyi hürriyetinden yoksun kılma suçuna ilişkin 109 uncu maddenin 6 ncı fıkrasında; “cebrin, kasten yaralamanın neticesi sebebiyle ağırlaşmış hallerinin gerçekleşmesine sebebiyet vermesi durumunda, ayrıca kasten yaralama suçuna ilişkin hükümlerin uygulanacağı” ifade edilmiştir. Yargıtayın yerleşmiş içtihatlarına göre, insan ticareti suçunda unsur olarak yer alan “cebrin”, kasten yaralama suçuna ilişkin TCK.’nın 86 ncı maddesinde yer alan ölçünün dışına 420 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut çıkmamış olması gerekir. Şayet kasten yaralamanın neticesi sebebiyle ağırlaşmış halleri gerçekleşmiş ise, artık fail 87 nci madde uyarınca ayrıca cezalandırılmalıdır. Kişi üzerinde maddi veya manevi zor kullanma olarak nitelendirdiğimiz bu araç fiillerin mağduru belirli bir yönde hareket etmeye veya etmemeye yöneltecek, zorlayacak düzeyde ve elverişlilikte olması gerekmektedir. Ayrıca cebir, şiddet, baskı ve tehdidin fiilin işlenmesi sırasında mağduru kurtarmak veyahut korumak düşüncesiyle hareket eden üçüncü kişilere karşı gerçekleştirilmesi ve bundan istifade edilerek mağdur üzerinde asıl veya amaç fiillerin ika edilmesi halinde de insan ticareti suçunun oluşacağını kabul etmek gerekir. Örneğin, fail, oğlunu öldürmekle tehdit ettiği babayı, böbreğini almak üzere ülkeden dışarı çıkarmış olsa, suç gerçekleşir. bb- Nüfuzu Kötüye Kullanmak Nüfuz, sözlükte “içine geçme, söz geçirme, güç, erk, etkili olmak, egemenliği altında bulundurmak” anlamına gelmekte olup, “bir kimsenin başkalarına sözünü geçirme ve dilediğini yaptırma gücü” olarak da tanımlanabilir. Nüfuz sahibi, mağdur üzerinde “söz geçirme yetkisi ve gücü” olan, mağduru etkisi altına alacak, sözünü dinletebilecek bir kimsedir. Bu kişinin mağdur üzerinde otorite yetkisi de bulunabilir. Diğer bir ifadeyle, mağdura emretme ve itaat ettirme yetkisinin bulunduğu hallerde otorite yetkisinin, otorite yetkisinin varlığı halinde ise, nüfuzun mevcut olduğu söylenmelidir. Şu halde diyebiliriz ki, bir kimsenin başka bir kimse üzerinde nüfuz sahibi olması, bir görevden, akrabalık ilişkisinden, mağdurla arasındaki hizmet ilişkisinden, gelenek ve göreneklerden, aynı yerde barınmaktan kaynaklanabilir. Örneğin, patronun sekreteri, ustanın çırağı, aynı evde oturmasalar bile ağabeyin kardeşi, amca ve dayının yeğeni, failin kendisinden küçük amca, dayı, hala, teyzesi veyahut kamu görevlisinin vatandaş üzerinde nüfuz ve hâkimiyetinin varlığından söz edilebilir. Yargıtay da 765 sayılı TCK. döneminde, “nüfuz icrasının” araç fiil olarak düzenlendiği fuhuş için aracılık suçuyla ilgili (m.436) bir kararında; “maddede belirtilen “nüfuz icrası” sanığın aile, sözleşme ve diğer bağlarla elde ettiği diğer hak ve yetkilerden yararlanmak suretiyle, mağdur üzerinde etki yapmasıdır ki, ana babanın kızı, kocanın karısı üzerinde nüfuz sahibi olduğundan şüphe yoktur” demiştir. Burada mağdurun, ailevi, sözleşmesel veya başka türlü bağlar dolayısıyla ilişki içinde bulunduğu kimseler tarafından ve bu kimselerin onun üzerinde sahip oldukları etki ve manevi güçten yararlanılarak eyleme rıza göstermesi sağlanmaktadır. Bu açıdan nüfuz 421 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut kullanmanın, bir öneri veyahut tavsiyeden daha ileri gitmesi, mağdur üzerinde başka türlü davranma imkânını engelleyen bir baskı oluşturması gerekir.Failin yönlendirmesi, mağdurun karar vermesine veyahut kararını gerçekleştirmesine çok düşük düzeyde etki ediyorsa, seçme ve serbest hareket edebilme özgürlüğü varlığını korumaktadır. Buna karşılık, failin yapmış olduğu etki sonucunda mağdura fazla bir seçenek kalmıyorsa, hareketlerine büyük oranda fail tarafından yön veriliyorsa yeterli bir nüfuz kullanma söz konusudur. İnsan ticareti açısından, mağdurun her hangi bir nedenle üzerinde nüfuz sahibi olan kimselerce, bu nüfuzun kullanılması suretiyle yasada belirtilen maksatlara ulaşılmak için bir yerden bir yere nakledilmesi, ülkeye sokulması, ülke dışına çıkarılması, kaçırılması, barındırılması veya sevk edilmesi halinde nüfuz kötüye kullanılmış olmaktadır. İfade edelim ki, nüfuzun meşru kullanımı ile gayri meşru kullanımı arasındaki ayırım da, 80 inci maddede belirtilen maksatlara göre yapılmalıdır. Bir kimsenin, zorla çalıştırmak, esarete tabi kılmak, fuhşa sürüklemek, organlarının verilmesini sağlamak düşüncesiyle ticarete konu edilmesi halinde, nüfuzun meşru kullanımından zaten bahsedilemez. Örneğin, babanın çocuğu üzerindeki nüfuzu kullanarak, onu zorla çalıştırmak ya da fuhuş için sevk etmesi ya da dilendirip gelirinden pay almak düşüncesiyle bu işi yapan çetelere vermesi veyahut kocanın karısı üzerindeki nüfuzunu kullanarak onu fuhşa sürüklemesi, nüfuzun kötüye kullanımı kapsamındadır. cc- Kandırmak Kandırmak, bir kimsenin kanmasını sağlamak, inandırmak, ikna etmek, aldatmak anlamlarına gelmektedir. Bu teriminin anlam ve mahiyeti tespit edilirken dolandırıcılık suçuna ilişkin 157 nci maddede yer alan “hileli davranışlarla bir kimseyi aldatmak” ibaresi esas alınmalıdır. Nitekim Palermo Protokolü’nde “hile, aldatma” şeklinde bir düzenleme yapılarak, mağdurun iradesini etkileyici araç olarak hem hileye hem de aldatmaya yer verilmiştir. Bir kimse diğer bir kimseyi belirli bir yönde davranışa sevk edecek bir yanılgıya soktuğunda veya bunun şartlarını hazırladığında hileden bahsedilir. Bu çerçevede mağduru hataya düşüren, aldatan, onun algılama ve buna uygun karar verme yeteneğini etkileyen, her türlü hileli davranış kandırmak kavramı içinde düşünülmelidir. Buradaki hileli davranışlar, sahte, suni hareketler ile gerçeğin çarpıtılması, gizlenmesi ve saklanmasıdır. Mağdurun düştüğü hatadan yararlanılması, 422 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut fark edilmesine rağmen ses çıkarılmayarak suçun işlenmesinde mağdurun bu yanılgısından istifade edilmesi de kandırma kavramına dâhildir. Esasen tüm bu davranışlar sonucunda aslında var olmayan bir görüntü yaratılmakta ve bu suretle mağdur üzerinde psikolojik bir tesir oluşturulmaktadır. Bu itibarla basit bir yalan, “kandırmak” olarak değerlendirilmemeli, yalanın bir sahneye koyma ile birlikte söylenmesi, yani yalana doğru görüntüsünün verilmesi aranmalıdır. Nitekim Yargıtay 11. Ceza Dairesi’nin 21.02.2006 tarih ve 5558/1119 sayılı kararında; “hile, nitelikli bir yalandır. Yalan belli oranda ağır, yoğun ve ustaca olmalı, sergileniş açısından mağdurun denetleme olanağını ortadan kaldırmalı” denilmektedir. Suçun oluşması açısından kandırmanın; “kandırıcı nitelikte ve elverişli” olması gerekmektedir. Bu niteliğe sahip olmayan bir yalan veya kandırma halinde bu öğenin varlığından söz edilemez. Kullanılan hileli davranışların bu mahiyette olup olmadığı, somut olayın özellikleri ve bu arada aldatılanın durumu da dikkate alınarak belirlenmelidir. Yargıtay somut olayın özelliklerine göre hile ve yalanın aldatıcılık vasfını değerlendirmiştir. Nitekim örneğin, Yargıtay 5. Ceza Dairesi’nin 23.12.2004 tarih ve 8598/8042 sayılı kararında; “sanığın, olay günü evlerinin önünde oynamakta olan mağduru, “gel, atari oynayalım” diyerek kendi evine gelmesini sağlayıp alıkoyarak, (…) suçunu işlediği anlaşıldığından eyleminin (..) hile ile alıkoyma niteliğinde bulunduğu anlaşılmıştır” denilmektedir. Buna mukabil Yargıtay 5. Ceza Dairesi’nin 16.12.1998 tarih ve 4093/4861 sayılı kararında, “hilenin; suç kurbanını eylem hakkında hataya düşürerek kaçırma veya alıkoymayı mümkün kılan veya kolaylaştıran her türlü iddia, entrika veya desise biçiminde tanımlanmış olması karşısında sanığın mağdureyi “gel evin bodrumuna gidelim sana bir şey göstereceğim” demesinin hile boyutlarında olmadığı gözetilmeden .. hüküm kurulması..” yasaya aykırı kabul edilmiştir. Yine 5. Ceza Dairesi’nin 22.06.1993 tarih ve 2208/2562 sayılı içtihadında, kendilerine polis süsü veren sanıkların hile vasıtasıyla kaçırma suçunu işledikleri belirtilmiştir. İnsan ticareti suçunda en çok kullanılan araç fiillerden biri kandırmadır. Özellikle kaynak ülkede veya internet ortamında faaliyet gösteren iş bulma veya seyahat acenteleri, eğitim danışmanlık merkezleri veya evlenme ajansları yoluyla fiil işlenmektedir. Gazete ilanları marifetiyle, mağdurlar yurt dışında yüksek gelir getiren (yaşadıkları ülkeye oranla) bir işte çalışacakları, burslu olarak eğitimlerini 423 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut sürdürecekleri ya da istedikleri özellikleri taşıyan (özellikle yabancı uyruklu) bir erkekle evlenecekleri konusunda aldatılmaktadır. Yabancı bir ülkeye bu düşüncelerle sevk edildikten veyahut nakledildikten sonra genellikle fuhşa sürüklenmektedirler. dd- Kişiler Üzerindeki Denetim Olanaklarından Yararlanmak Sözlükte “denetlemek”, “bir işin doğru ve usulüne uygun yapılıp yapılmadığını incelemek, kontrol etmek” anlamına gelmektedir. Bu açıdan kişiler üzerindeki denetim olanakları, suçun işlenmesinde mağdurun iradesini etkileyerek fiile rıza göstermesini temin eden bir unsur olarak kullanılmaktadır. Bu araç fiil yönünden mağdur, bulunduğu konum veya şartlar itibariyle doğrudan fail tarafından veya kendisi üzerinde kontrol hak ve yetkisine sahip diğer kimselerce, söz konusu hak ve yetkinin sağladığı fırsatların kullanılması suretiyle maddede yazılı fiillere razı edilmektedir. Yukarıdaki tanımdan da anlaşılacağı üzere, “kişiler üzerinde denetim olanaklarından yararlanma” ile “nüfuzun kötüye kullanılması” tabirleri arasında yakın bir ilişki bulunmaktadır.. Zira bir kimse üzerinde nüfuz sahibi olan kişi, aynı zamanda o kimse üzerinde denetim olanaklarına da sahiptir. Buna karşılık denetim olanağına sahip bir kimsenin, mağdur üzerinde her zaman nüfuz sahibi olduğu söylenemez. Örneğin, bir çocuğu bir süreliğine emanet alarak gezmeye götüren kimsenin durumu gibi. Ayrıca “denetim olanakları” genellikle bir denetlenen ve denetleyen ilişkisini gerektirmekte olup, ailevi ilişkiler genellikle nüfuzla irtibatlıdır. Bu araç fiile örnek olarak, yabancı kadının ülkede kaçak çalıştığını öğrenen kolluk görevlisinin, onun mevzuata aykırı bu durumunu düzeltmek karşılığında çıplak fotoğraflarını çektirmek üzere porno internet sitesi işletmecisine yönlendirmesi gösterilebilir. ee- Kişilerin çaresizliklerinden yararlanmak “Çaresizlik” sözlükte; “çare bulamamak, bir çıkar yolu olmamak, biçare kalmak, başka çıkar yolu kalmadığı için öyle hareket etmeye mecbur olmak, ihtiyaç ve yoksulluk içerisinde bulunmak, zaruret hali” şeklinde tarif edilmiştir.. Bu tanım çerçevesinde “kişilerin çaresizliklerinden yararlanmak”, failin sebebiyet vermediği, ancak etkisinde bulunulan bir takım maddi veya manevi imkânsızlıklardan faydalanılarak mağdurun sömürülmesidir. Mağdur birçok sebeple düşkün durumda, fiile mukavemet edemeyecek bir halde bulunabilir. Mağdurun içinde bulunduğu, ancak üstesinden gelemediğinden onu güçsüz duruma sokan çaresizlik; sosyal (örneğin, yabancı bir ülkede mülteci olarak yaşaması ve her 424 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut an sınır dışı edilme korkusu hissetmesi, yaşanılan ülkede can güvenliğinin tehlikede olması) ailevi (örneğin, çocuğunun amansız bir hastalığa yakalanması ve tedavisi için paraya ihtiyaç duyulması), ekonomik (örneğin, işsizlik, yoksulluk, ağır borç yükü altına girmesi, iflas etmesi) problemlerden kaynaklanabileceği gibi, bedeni ve ruhi rahatsızlıklarından da (örneğin, el ve ayaklarını hareket ettirememesi, felçli olması, akıl hastası olması, sağır ve dilsiz olması) kaynaklanabilir. Özellikle bir bölgede yoksulluk ve doğal afetlerden kaynaklanan zorlukların insanları çaresiz düşürdüğü ve insan tacirlerinin işini kolaylaştırdığı kabul edilmektedir.. Böyle bir zor altında bulunan mağdurun eyleme direnç gösterme imkânı bulunmadığından, rıza göstermiş olsa bile, bu rızanın geçerli bir rıza olmayacağı belirtilmelidir Çaresizlik objektif kıstaslara göre değil, subjektif ölçülere göre tespit edilmelidir. Zor koşulların herkes üzerindeki etkisi aynı olmayabilir. Gerçekten başkaları bakımından çaresizlik kabul edilemeyecek bir durum, somut olayda mağduru çaresiz duruma düşürebilir. Ayrıca burada mağdurun böyle bir duruma kendi hatasıyla düşmüş olması veyahut kaçınılabilir olması da önem arz etmez. Örneğin, bulunduğu ülkeye illegal yollardan giren mağdurun, sınırdışı edilme korkusu dolayısıyla çaresizlik içerisine düşmesi mümkündür. d- Asıl (Veyahut Amaç) Fiiller TCK.’nın 80 inci maddesinde asıl ya da amaç fiiller; “..kişileri ülkeye sokan, ülke dışına çıkaran, tedarik eden, kaçıran, bir yerden başka bir yere götüren veya sevk eden ya da barındıran..” denilmek suretiyle gösterilmiştir. Yukarıda temas ettiğimiz araç hareketler kullanılmak suretiyle iradesi ortadan kaldırılan veya görünüşte rızası elde edilen mağdur üzerinde, maddede belirtilen maksatlarla asıl fiillerin işlenmesi ile suç gerçekleşmektedir. Yasanın ilk şeklinde mevcut olmayan “ülkeye sokan, ülke dışına çıkaran” ibaresi, 06.12.2006 tarih ve 5560 sayılı Kanun’la metne ilave edilmiştir. Daha evvel de belirttiğimiz üzere, bu hareketler yönünden suç tipi, hem bağlı hareketli, hem de seçimlik hareketlidir. Hareketlerden birinin icrası suçun oluşması için yeterlidir, aynı olayda birden fazla hareketin gerçekleşmesi halinde, ortada yine tek bir suçtan bahsedilir. Bununla birlikte somut olayda seçimlik hareketlerin farklı farklı kimseler tarafından gerçekleştirilmesi de mümkündür. Örneğin, (A)’nın tedarik ettiği mağduru, (B)’nin ülkeye sokması ve (C)’nin barındırması halinde, her biri ayrı ayrı suç tipinden sorumlu olacaktır. 425 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut aa- Ülkeye Sokmak veya Ülke Dışına Çıkarmak Ülkeye sokmak veya ülke dışına çıkarmak seçimlik hareketlerini açıklamadan önce “ülke” kavramından ne anlaşılması gerektiğini belirtmeliyiz. Ülke sözlükte; bir devletin egemenliği altında bulunan toprakların tümünü ifade etmektedir. TCK.’nın 8 inci maddesinin 2 nci fıkrasında; “ (2) suç; “a) Türk kara ve hava sahaları ile Türk karasularında, b) Açık denizde ve bunun üzerindeki hava sahasında, Türk deniz ve hava araçlarında veya bu araçlarla, c) Türk deniz ve hava savaş araçlarında veya bu araçlarla, d) Türkiye’nin kıta sahanlığında veya münhasır ekonomik bölgesinde tesis edilmiş sabit platformda veya bunlara karşı, işlendiğinde Türkiye’de işlenmiş sayılır” denilerek ceza kanununun yer itibariyle uygulanması bakımından Türk ülkesine nelerin dâhil olduğu belirtilmiştir. Bu düzenleme uyarınca Türk ülkesinin toprakları, iç suları (nehirler, göller, koylar, limanlar, kapalı denizler), karasuları ve bunların üstündeki hava tabakasından oluşan yeryüzü parçası gerçek anlamda ülkeyi oluşturmaktadır. Buna karşılık devletin savaş gemileri, açık denizde bulunan ticaret gemileri, hava vasıtaları, kıta sahanlığında veya münhasır ekonomik bölgede tesis edilmiş sabit platformlar ise, farazi anlamda ülkeyi teşkil etmektedir. Kanaatimizce insan ticareti yönünden ülkeden anlaşılması gereken, farazi değil, gerçek anlamda ülkedir. Bu çerçevede ülke, Türkiye Cumhuriyeti’nin egemenlik yetkilerine sahip olduğu yeryüzü parçasını (coğrafi alanını) ifade etmektedir. “Ülkeye sokmak” mağdurun sınırlardan geçerek Türk ülkesine dâhil olmasıyla gerçekleşir. Nitekim “sokmak” sözlükte; içine veya arasına girmesini sağlamak, yasak şeyi gizlice getirmek veya götürmek anlamına gelmektedir. “Ülke dışına çıkarmak” ise, mağdurun Türk ülkesi sınırlarından başka bir ülkenin egemenliği altındaki coğrafi alana sokulması ile tamamlanır. Nitekim “çıkarmak” kelimesi sözlükte, birinin veya bir şeyin bulunduğu yerden çıkmasını sağlamak, çıkmasına sebep olmak şeklinde açıklanmaktadır. Gerek “sokmak” gerekse de “çıkarmak” hareketleri yönünden insan ticareti, ani suç niteliğindedir. Ayrıca ülkeye sokulan veyahut ülkeden çıkarılan mağdurun faille birlikte veyahut onun refakatinde bulunması gerekmektedir.. 426 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut Ülkeye sokulan ya da ülke dışına çıkarılan mağdur, Türk veya yabancı olabilir. Ayrıca ülkeye giriş veya çıkışın yasal veyahut yasa dışı yoldan olması arasında da fark bulunmamaktadır. Bu ihtimalde göçmen kaçakçılığına ilişkin 79 uncu maddenin tatbiki de gündeme gelmeyecektir. Zira kişinin, 80 inci maddede belirtilen maksatlarla ve araçlarla ülkeye sokulması veyahut ülkeden çıkarılması halinde, özel hüküm niteliği taşıyan insan ticareti suçu tatbik edilmelidir. Fikri içtima kurallarına göre de (TCK.m.44) aynı sonuca ulaşmak mümkündür. Buna karşılık, ülkeye yasa dışı sokulan veyahut ülkeden yasa dışı çıkarılan kimsenin, bu safhadan sonra insan ticareti için tedarik edilmesi halinde, fail, hem göçmen kaçakçılığı hem de insan ticareti suçundan ayrı ayrı cezalandırılmalıdır. Ülkeye giriş veyahut ülkeden çıkış için, sahte belge düzenlenmiş ise, TCK.’nın 212 nci maddesi uyarınca fail, düzenlenen belgenin niteliğine göre belgede sahtecilik suçundan da ayrıca cezalandırılır. Son olarak ifade edelim ki, maddenin 1 inci fıkrasında 5560 sayılı Kanun’la yapılan değişiklik, 3 üncü fıkra metnine yansıtılmadığından, anılan fıkrada “çocuğun ülke dışına çıkarılması veya ülkeye sokulması” hareketlerine yer verilmemiştir. Bu vesileyle, ceza yasalarının hazırlık çalışmalarında uzlaşmanın ve titizliğin önemini bir kez daha ifade etmekte fayda görüyoruz. Kanunilik ilkesi yönünden önemli bir sorun olmasına rağmen, bu eksikliğin “yasa koyucu çocuklar bakımından ülke dışına çıkarmak veya ülkeye sokmak hareketlerini yaptırıma bağlamak istememiştir” şeklinde yorumlanmaması gerektiği kanaatindeyiz . Bu fıkra metni, araç fiillere müracaat edilmese de çocuğun birinci fıkrada belirtilen maksatlarla tedarik edilmesinin, kaçırılmasının, bir yerden diğer bir yere götürülmesinin, sevk edilmesinin veya barındırılmasının cezalandırılacağını öngörmektedir. Dolayısıyla fıkra metni çocuğun fiile rızasının geçerli olmadığını belirtmek üzere kaleme alınmış olup, asıl fiiller yönünden birinci fıkra hükmü geçerlidir. Bunun dışında, seçimlik hareketlerden “bir yerden diğer bir yere götürülmek” esasen anlam bakımından ülke sınırları içerisinde işlenmesi şartını ihtiva eden bir fiil değildir. Bu sebeple, çocuk, birinci fıkrada belirtilen maksatlarla ülkedeki bir yerden ülke dışındaki bir yere veyahut dışarıdaki bir yerden ülke içindeki bir yere götürülmüşse failin cezalandırılması bakımından her hangi bir engel bulunmamaktadır. 427 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut bb- Tedarik Etmek Seçimlik hareketlerden bir diğeri tedarik etmektir. “Tedarik” araştırıp, bulma, sağlama, hazırlık yapma, elde etme, temin etme; “tedarik etmek” ise, bulmak, sağlamak, araştırıp elde etmek, hazır bulundurmak anlamlarına gelmektedir. İnsan ticareti yönünden tedarik etmek, maddede belirtilen maksatlarla ve araç fiillerin icrasıyla mağdurların araştırılması, tespit edilmesi ve bu suretle temin edilmesini ifade etmektedir.. Esasen insan ticareti, kişinin meta haline getirildiği bir aracılık faaliyeti olduğuna göre, talebin karşılanması bakımından bireylerin ticarete dâhil edilmesi bu kapsamdadır. Örneğin, failin belirtilen maksatlarla kişileri başkaları için hazır bulundurması ve bu maksatlarla temin etmesi halinde suç gerçekleşir. Keza yurt dışında böbrek nakline ihtiyaç duyan hastalar için, yoksulluk ve çaresizlik içerisinde bulunan kimseleri tespit ederek, bu amaçla yönlendiren kimse de hareketin bu şeklini gerçekleştirmiş olur. İnsan ticareti, tedarik etmek hareketi yönünden ani suç niteliğindedir. Tespit edilen kimsenin insan ticaretine dâhil olmasını sonuçlayacak davranışın gerçekleştirilmesiyle suç tamamlanır ve biter. cc- Kaçırmak Seçimlik hareketlerden “kaçırmak”, mağdurun bulunduğu yerden başka bir yere götürülmesi, kendi güvenlik alanından çıkarılarak failin nüfuz ve hâkimiyet sahasına sokulmasıdır. Kaçırmanın varlığından söz edebilmek için mağdur, bulunduğu yerden başka bir yere nakledilmelidir.. Ancak bu naklin şekli önemli olmadığı gibi, nakledilen yerin failin götürmek istediği yer olması da şart değildir.Nitekim failin, mağduru düşündüğü yere kadar götürememesi, kaçırma hareketinin tamamlanmasına engel teşkil etmez. İnsan ticareti suçu açısından kaçırma; maddede sayılan amaçlarla mağdurun, fail tarafından, kendi hukuk alanından çıkarılıp, onun hukuk alanına sokulması ve bu suretle hareket serbestîsinin fail lehine yok edilmesidir. Mağdurun yerinin değiştirilmiş olması, her zaman failin mağdur üzerinde hâkimiyet kurduğu anlamına gelmez. Hâkim somut olayın özelliğine göre, mağdurun failin nüfuz ve etkisi altına girip girmediğini takdir etmelidir. Nitekim örneğin, umumi yerler, parklar, bahçeler failin hâkimiyet alanı olarak düşünülemeyeceği gibi, takip edilme sebebiyle de mağdur, failin nüfuz sahasına sokulamamış bulunabilir. Bu hallerde suç, 428 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut teşebbüs aşamasında kalmıştır. Nitekim Yargıtay çevresinden çıkardığı mağduru uzak mesafelere götürmesine rağmen, devamlı izlenmesi nedeniyle kendi nüfuz ve hâkimiyetine sokamayan failin eyleminin teşebbüs safhasında kaldığını belirtmiştir. Bununla birlikte failin kendisini takip edenlerden kurtulmayı başardıktan sonra yakalanması suçun tamamlanmasını etkilemeyecektir. Kaçırmak hareketi yönünden insan ticareti mütemadi suç niteliğindedir. Suç, kaçırmanın gerçekleşmesiyle diğer bir ifadeyle mağdurun kendi güvenlik alanından çıkarılıp failin nüfuz ve etki alanına sokulmasıyla, nakledilmesiyle tamamlanmakta, buna mukabil bu anda bitmemekte, icrası devam etmektedir. Temadi ancak mağdurun hürriyetine kavuşmasıyla sona ermektedir. dd- Bir Yerden Başka Bir Yere Götürmek “Götürmek” sözlükte; “taşımak, ulaştırmak, bir kimseyi bir yere kadar yanında yürütmek, bir şeyi yakından uzağa götürmek, nakletmek” anlamlarına gelmektedir. Burada söz konusu seçimlik hareketi “nakletmek” şeklinde de belirtebiliriz. Nakletmek, nakil işini yapmak, bir yerden başka bir yere geçirmek, iletmek demektir. Böylece TCK.’nın terimi (götürmek/nakletmek), ifade ettiği anlamı da belirtmek suretiyle suç tipinde kullandığı anlaşılmaktadır. İnsan ticareti suçunun maddi unsurunu oluşturan bu seçimlik hareket yönünden kişinin, fail veya onun adına hareket eden bir kimse refakatinde bir yerden başka bir yere ulaştırılması söz konusudur. Mağdurun bulunduğu yerden hareket edilerek, bir başka yere götürülmesi ile suç tamamlanır. Kanaatimizce burada götürülmek istenen yere kadar gitmiş olmak gerekir. Zira kanun açıkça “bir yerden başka bir yere götürmeyi” aramıştır. Dolayısıyla örneğin, Kadıköy’den Beykoz’a gitmek için yola çıkan bir araç, yolda polis tarafından durdurulsa ve fail yakalansa, suç teşebbüs aşamasında kalmış olur. ee- Sevk Etmek “Sevk etme” sözlükte; “bir tarafa doğru gitmesine itici sebep teşkil etmek, yöneltmek, göndermek, yollamak, yönetmek, idare etmek” anlamına gelmektedir. Bu seçimlik hareket yönünden; mağdurun yalnız başına bir yerden başka bir yere gitmesi için gerekli koordineyi yapmak, mağdura eşlik etmeden nakil için gerekli faaliyetleri idare etmek mevzu bahistir. Bu itibarla mağdur bulunduğu yerden başka bir yere tek başına gönderildiği anda suç tamamlanır, yoksa istenilen yere varmış olması şart değildir. 429 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut Zira burada yaptırıma bağlanan mağdurun yer değiştirmesi konusunda itici bir güç teşkil edilmesidir. ff- Barındırmak “Barındırmak” sözlükte “barınmasını sağlamak, korumak, muhafaza etmek, yaşamasını, yerleşip oturmasını sağlamak” anlamlarına gelmektedir. Bu seçimlik hareketten; mağdurun yaşaması için gerekli koşulların oluşturulması, diğer bir ifadeyle geçiminin sağlanması, konaklama, beslenme ve diğer ihtiyaçlarının giderilmesi anlaşılmalıdır. Barındırmanın geçici ya da daimi olması veyahut barındırılan yerin açık veya kapalı olması arasında farklılık bulunmamaktadır. Bununla birlikte hareketin belirli bir öneminin olması da aranmalıdır. Mağdura bir kez yemek verilmesi barındırma olarak değerlendirilmemelidir. Ancak kanaatimizce mağdurun durumunu bilmesine rağmen, onun bir gece de olsa otelinde kalmasına müsaade eden otel sahibi seçimlik hareketi gerçekleştirmiş olur. 2- Manevi Unsur İnsan ticareti suçunun manevi unsuru kasttır. Fail bilerek ve isteyerek madde metninde belirtilen hareketleri gerçekleştirmelidir. Suçun taksirle işlenebilmesi mümkün değildir. İnsan ticareti suçunun “olası kastla” işlenip işlenemeyeceği hususu üzerinde de durulmalıdır. Esasen kasten işlenebilen bir suç (TCK.m.21), kural olarak doğrudan kastla işlenebileceği gibi olası kastla da işlenebilir. Yeter ki, suçun kanuni tanımında doğrudan kasta işaret eden bir ibareye yer verilmemiş olsun. Eğer böyle bir ibare yer almışsa, o suç olası kastla işlenemez, sadece doğrudan kastla işlenebilir. İnsan ticareti suçuna ilişkin 80 inci maddenin düzenlemesi incelendiğinde doğrudan kasta işaret eden bir ibareye rastlanmamaktadır. Bu itibarla suçun olası kastla işlenmesinin mümkün bulunduğu düşünülebilir. Ne var ki, insan ticaretinin manevi unsuru yönünden taşıdığı bir diğer özellik olası kastla işlenmesini olanaklı kılmamaktadır. Gerçekten tipiklikte, fiilin belirli bir amaç veya saikle işlenmiş olmasının arandığı hallerde de, suçun olası kastla işlenemeyeceği kabul edilmelidir. İnsan ticareti suçunda da kanun koyucu failin genel kastı dışında, belirli saiklerle hareket etmesini aramıştır. Bu saikler madde metninde; “zorla çalıştırmak, hizmet ettirmek, fuhuş yaptırmak veya esarete tabi kılmak ya da vücut organlarının verilmesini sağlamak” şeklinde gösterilmiştir. Şu halde, belirli bir amaca ulaşmak, 430 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut neticeyi elde etmek (suçun oluşması bu amaçların elde edilmesine bağlı olmasa da) düşüncesiyle hareket eden failin, “olursa olsun” düşüncesinden ziyade “istemesi” mevzubahistir ve olası kasttan dolayı (m.21/2) cezasının indirilmesi mümkün görülmemelidir. Yukarıda belirttiğimiz üzere, insan ticareti suçunda fail, “zorla çalıştırmak, hizmet ettirmek, fuhuş yaptırmak veya esarete tabi kılmak ya da vücut organlarının verilmesini sağlamak” maksatlarıyla eylemi gerçekleştirmelidir. Böylece amaç veya saik, suçun temel şeklinin gerçekleşmesi açısından aranan bir unsurdur. Ancak belirtilen bu amaçların bizzat fail tarafından gerçekleştirilecek olması şart değildir. Diğer bir deyişle, fail, kendisi tarafından bu istismar şekillerinin oluşturulması maksadını taşımayabilir. Burada önemli olan fail veya üçüncü bir kimse tarafından gerçekleştirilecek olan istismar şekilleri amaçlanarak eylemin işlenmesidir. Suçun gerçekleşmesi bakımından failin belirtilen maksatlara ulaşması gerekmez. Önemli olan bireyin, insan onurunu zedeleyen, temel hak ve özgürlükleri özünden etkileyen bir takım maksatlarla, maddede belirtilen eylemlere maruz bırakılmış olmasıdır. Bu sebeple örnekte olduğu gibi, mağdur fuhşa sürüklenmişse, artık ayrıca değerlendirilmesi gereken bir eylem söz konusudur. İnsan ticareti suçunda, çoğu kez faili suçu işlemeye yönelten güdü kendisine veya başkasına maddi kazanç sağlamaktır. Bununla birlikte, yasada açıkça aranmayan böyle bir saikin yokluğu dolayısıyla, suçun oluşmayacağını söylemek kanımızca mümkün değildir. Örneğin, (A), çok sevdiği bir arkadaşının organ nakline ihtiyacı bulunmasından dolayı (B)’yi cebir kullanarak kaçırsa ve vücut organlarının verilmesini sağlamak maksadıyla arkadaşının yakınlarına teslim etse, insan ticareti suçu gerçekleşir. İnsan ticareti suçunun unsurları ayrıntılı olarak irdelendiği Yargıtay kararında; “5237 sayılı Türk Ceza Kanunun 80. maddesindeki insan ticareti suçunun oluşması öncelikle mağdurun iradesini etkileyen hareketlerin gerçekleştirilmesine yahut onun zor durumundan istifade edilmesine bağlıdır. Failin önce mağdura "tehdit baskı, cebir, veya şiddet uygulamak, nüfuzu kötüye kullanmak, kandırmak veya kişiler üzerindeki denetim olanaklarından veya çaresizliklerinden yararlanarak rızalarını elde etmek biçiminde bir harekette bulunması gerekir. Failin bu hareketleri yaparken veya yaptıktan sonra mağduru ülkeye sokması, ülke dışına çıkarması, tedarik etmesi, kaçırması, bir yerden başka bir yere götürmesi, sevk etmesi veya barındırması gerekir. 431 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut Suçun oluşması için hem araç hareketlerden en az birisinin, hem de amaç hareketlerden en az birisinin bir arada bulunması gerekir. Araç hareketler, asıl veya amaç hareketlerden önce veya en geç bu hareketlerle eş zamanlı olarak yapılmalıdır. Böylece öncelikle araç hareketler aracılığıyla mağdurun iradesi kırılmalı ve görünüşte rızası elde edilmeli daha sonra da bu husustan yararlanarak suçu oluşturan asıl amaç hareketler yapılmalıdır. Araç hareketlerin ortak özelliği bu hareketlerin mağdurun iradesi üzerinde etkide bulunması, mağdurun iradesini sakatlaması, mağdura istemediği bir şeyi yaptırmasıdır. Kandırma fiilinden bahsetmek için, bir kimsenin yanıltılarak ve aldatılarak iradesinin sakatlanıp bir işin yapılmasına razı edilmesi gerekir. Başka bir deyişle kandırmanın içeriğinde hile yapmak, aldatmak ve hataya sevk etmek esastır. Fail mağdura öyle şeyler söylemeli ki mağdur da bunlara inanarak aslında yapamayacağı şeyleri yapma durumuna girmelidir. Yani mağdurun rızasını verdiği şeyle, failin rızasını aldığı şey farklıdır. Somut olayda kandırma fiilinin gerçekleştiği söylenemez. Sanığın mağdurun pasaport bilgilerine göre evvelce Türkiye ye çok sayıda giriş ve çıkış yaptığı anlaşılmaktadır. Erzurum ilinde evli kız kardeşi bulunmaktadır. Türkiye’de kız kardeşi bulunmasına rağmen onun yanına gitmeyip sanığın yanına gelmiş onunla birlikte kalarak fuhuş yapmaya başlamıştır. Sanık ile anlaşmazlığa düşmesi üzerine de evden ayrılıp, bir otele yerleşip yaşamına devam etmiştir. Bu oluşa göre; kandırma unsurunun gerçekleşmediği gibi, çaresizliğinden yararlanılarak rızasının elde edildiği de söylenemeyeceğinden sanığın atılı suçlardan beraatine hükmedilmesi gerektiği gözetilmeden mahkumiyetine karar verilmesi yasaya aykırıdır” şeklindedir.(8. CD’nin 15.04.2010 tarih ve 2010/1440- 2010/5953 sayılı kararı) 432 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut 3- Hukuka Aykırılık Unsuru a- Genel Olarak İnsan ticareti suçunda, tipe uygun eylemin icrasıyla birlikte, hukuka aykırılık da gerçekleşir. Ancak başka bir hukuk kuralı, bu fiilin işlenmesine cevaz veriyorsa, hukuka aykırılıktan ve dolayısıyla fiilin suç teşkil ettiğinden bahsedilemez. Bu şekilde ceza normunun yasakladığı fiilin işlenmesine izin vererek, onun hukuka aykırı ve dolayısıyla suç olmasını önleyen kurala “hukuka uygunluk sebebi” denilmektedir. İnsan ticareti suçunda hukuka uygunluk sebepleri açısından, “meşru müdafaa”nın gerçekleşme imkânı pek mümkün görünmemektedir. Zira kişinin kendisine yönelik bir saldırıyı bertaraf etmek amacıyla insan ticareti fiilini işlemesi halinde, tecavüze yönelik ve orantılı bir savunmadan bahsedilemez (TCK.m.25/1). b- İlgilinin (Mağdurun) Rızası İnsan ticareti bakımından “ilgilinin (mağdurun) rızası” geçerli bir hukuka uygunluk sebebi olarak düşünülemez. En başta 80 inci maddenin 2 nci fıkrasındaki;“birinci fıkrada belirtilen amaçlarla girişilen ve suçu oluşturan fiiller var olduğu takdirde, mağdurun rızası geçersizdir” hükmü buna engeldir. Fıkrada yer alan “suçu oluşturan hareketler” ibaresi karışıklığa sebebiyet vermekle birlikte, burada kastedilen iradeyi ortadan kaldırmaya matuf araç fiillerdir. Nitekim hükmün gerekçesinde de; “belirtilen amaçları elde etmek üzere girişilen ve suçu oluşturan yardımcı fiiller varsa, artık mağdurun rızasının yok sayılacağı belirtilmiştir. Örneğin, bir kimsenin organlarını vermek hususundaki rızası yukarıda belirtilen fiiller sonucunda elde edilmiş ise, suçun oluşması bakımından bu rıza yok sayılacaktır” denilmektedir. Doktrinde 80 inci maddenin 2 nci fıkrasının gereksiz bir kuralı düzenlediği belirtilmiştir. Gerçekten kişinin rızası, araç fiiller vasıtasıyla elde edilmişse, zaten geçerli bir rızadan bahsedilmesi mümkün değildir. Bireyin tehdit, baskı, cebir veya şiddet uygulanarak, nüfuzu kötüye kullanarak, kandırılarak, üzerindeki denetim olanaklarından veyahut çaresizliğinden yararlanılarak elde edilen rızası, serbest bir iradeye dayanmadığından görünüşte de olsa geçerli kabul edilemez. Kaldı ki; insan onuru ile bağdaşmayacak, vücut bütünlüğünü ihlal edecek konularda da rızasının geçerli bulunmadığı belirtilmelidir. TCK.’nın 26 ncı maddesinin 2 nci fıkrasında “kişinin üzerinde mutlak surette tasarruf edebileceği bir hakkına ilişkin olmak üzere, açıkladığı rızası çerçevesinde işlenen fiilden dolayı kimseye ceza 433 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut verilemez” denilerek, rızanın hangi koşullarda geçerli olduğu belirtilmiştir. Buna göre; rıza, kişinin mutlak surette üzerinde tasarruf edebileceği bir hakka ilişkin olmalı, kişinin rıza açıklamaya ehliyeti olmalı ve rıza suçtan önce veya suçun icra hareketlerinin devam ettiği sırada açıklanmış bulunmalıdır. Bu anlamda kişinin kendisini başkasının esir veya kölesi haline getirmek veya fuhşa sürüklenmek konusundaki rızası geçerli kabul edilemez. Zorla çalıştırmak veya hizmet ettirmek bakımından da esasen “zorla yaptırılan bir işin varlığı” dolayısıyla ilgilinin (mağdurun) rızasından söz etmek mümkün değildir. Buna mukabil, bireyin 2238 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde organ ve doku nakline ilişkin rızası geçerli kabul edilmelidir. Medeni Kanun’un 23 üncü maddesinin 3 üncü fıkrasında da; “yazılı rıza üzerine insan kökenli biyolojik maddelerin alınması, aşılanması ve nakli mümkündür” denilmektedir. YTCK nun 80. maddesinin ikinci fıkrasında gösterilen düzenlemeye paralel ve hatta ondan daha ileri bir düzenleme de, aynı maddenin üçüncü fıkrasın da çocuklar için hüküm altına alınmıştır. Söz konusu düzenlemeye göre mağdur 18 yaşından küçük çocuk ise çocuğu “ tehdit, baskı, cebir veya şiddet uygulama, nüfuzu kötüye kullanma, kandırma, mağdurların çaresizliklerinden yararlanma veya mağdurlar üzerinde sahip olunan denetim olanaklarından yaralanmak” gibi iradeyi fesada uğratan araç hareketler uygulanmasa ve mağdur üzerinde gerçekleştirilen amaç, asıl hareketlere rıza gösterse bile, bu rıza geçersizdir ve suçu hukuka uygun hale getirmeyecektir. Daha açık bir deyişle insan ticareti sayılan eylemlerin çocuklar üzerinde gerçekleştirilmesi, çocuğun rızası dahilinde olsa bile, bu rıza geçersizdir ve suçun oluşumuna engel olmayan bir rızadır. Hatta bu rıza, çocuğun velisi veya vasisi tarafından verilmesi de sonuca etkili olmaz ve veli veya vasinin de insan ticareti suçuna iştirakten sorumlu olmasını gerektirir. IV- SUÇUN ÖZEL GÖRÜNÜŞ ŞEKİLLERİ A- Teşebbüs İnsan ticareti suçu, maddede belirtilen araç fiilleri kullanmak suretiyle (çocuklar açısından bunlara müracaat edilmesine gerek olmaksızın) “ülkeye sokmak, ülke dışına çıkarmak, tedarik etmek, kaçırmak, bir yerden başka bir yere götürmek veya sevk etmek ya da barındırmak” hareketlerinin yapılmasıyla tamamlanır. Diğer bir ifadeyle, 434 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut failin, mağdur üzerinde egemenlik kurarak, asıl fiilleri icra ettiği anda suç gerçekleşir. Maddede belirtilen (zorla çalıştırmak, hizmet ettirmek, fuhuş yaptırmak, esarete tabi kılmak ya da vücut organlarının verilmesini sağlamak) amaçların elde edilmesine gerek bulunmamaktadır. Araç fiillere müracaat edilmesine rağmen, asıl fiiller gerçekleştirilememiş veyahut asıl fiillerin de icrasına başlanıp, icra hareketleri tamamlanamamış ise (örneğin, nakletmek için mağdur araca bindirildiği sırada polisin olaya el koyması, kaçırılmak istenen mağdurun bir türlü failin hâkimiyet sahasına sokulamamış bulunması gibi) teşebbüsten söz edilir (TCK.m.35/1). Bu ihtimalde; fail meydana gelen zarar veya tehlikenin ağırlığına göre, suça teşebbüsten dolayı cezalandırılır (TCK.m.35/2). Mağdur üzerinde iradeyi ortadan kaldırmaya yönelik davranışları gerçekleştirmeye başlayan fail, icra hareketlerinden kendi iradesiyle vazgeçerse gönüllü vazgeçmeye ilişkin hükümden istifade eder (TCK.m.36). Bu ihtimalde vazgeçme anına kadar tamamlanan kısım başlı başına bir suça vücut verdiği takdirde, asıl maksadını oluşturan insan ticaretine teşebbüsten değil, sadece o suçtan cezalandırılır. Örneğin, fuhşa sürüklemek maksadıyla kaçırmayı düşündüğü mağdur üzerinde cebir kullanan fail, mağdurun yakarışlarından etkilenerek eyleminden vazgeçse, insan ticaretine teşebbüsten değil, mağdurun vücut bütünlüğüne verdiği zarar ölçüsünde kasten yaralama suçundan (TCK.m.86) sorumlu tutulur. Mağdurun asıl fiiller icra edildikten sonra, serbest bırakılması halinde etkin pişmanlık söz konusudur. Bu durumun tamamlanmış suça her hangi bir etkisi bulunmamaktadır. Nitekim TCK., suç tamamlandıktan sonra pişmanlık gösteren failin, işlediği haksızlıktan kaynaklanan zararı tamamen veya kısmen ortadan kaldırmaya yönelik davranışlarına, sadece belirli suç tiplerinde etkin pişmanlık olarak değer atfetmiştir. Böylece suçun tamamlanmasından sonra henüz soruşturma başlamadan önce veya soruşturma evresinde kovuşturma başlamadan önce ya da kovuşturma evresinde hüküm verilmeden önce veyahut hüküm verildikten sonra cezanın infazı sırasında pişmanlık göstererek işlediği fiilin neticelerini imkân olduğu ölçüde izale eden veya azaltan kişi ya hiç cezalandırılmamakta ya da cezasında indirim yapılmaktadır. Bu düzenlemelere örnek olarak; kişiyi hürriyetinden yoksun kılmaya ilişkin 110 uncu madde, malvarlığına karşı suçlara ilişkin 168 inci madde, zimmet suçuna ilişkin 248 inci madde, rüşvet suçuna ilişkin 254 üncü madde ve iftira suçuna ilişkin 269 uncu madde gösterilebilir. İnsan ticareti suçunda etkin pişmanlığa ilişkin bir düzenlemeye 435 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut yer verilmiş değildir. Ancak insan ticaretinin bir örgütün faaliyeti çerçevesinde işlenmesi halinde, sadece örgüt kurmak, örgüte üye olmak, örgüt adına suç işlemek veya örgüte bilerek isteyerek yardım etmek fiilleri bakımından 221 inci maddede yer alan etkin pişmanlık hükümleri uygulanabilir. Bu ihtimalde etkin pişmanlık, örgütün faaliyetleri kapsamında işlenen insan ticaretinden sorumluluğu ortadan kaldırmaz (TCK.m.220/4, 221). B- İştirak İştirak açısından insan ticareti bir özellik arz etmez. Bu suça iştirakin her türlüsü mümkündür. Suçun kanuni tanımında yer alan fiilleri gerçekleştiren kimselerden her biri fail olarak cezalandırılır (TCK.m.37/1). Nitekim örneğin, mağdur üzerinde araç hareketleri (örneğin, cebir, tehdit veya baskı) gerçekleştiren (A) ile bundan istifade ederek mağduru kaçıran (B), suçun müşterek faili olarak sorumlu tutulur. İnsan ticareti sonucunda mağdurun sevk edildiği hizmetlerden istifade eden kişilerin, ceza hukuku açısından durumuna da burada değinmek gerekir. İnsan Ticaretine Karşı Avrupa Sözleşmesi’nin 19 uncu maddesinde taraf devletlere, istismar konusu hizmetlerin kullanımını, kişinin insan ticareti mağduru olduğunu bilmek koşuluyla iç hukuka göre suç olarak düzenleme mükellefiyeti getirilmiştir. TCK.’da böyle bir suç tipine veyahut özel düzenlemeye yer verilmemiştir. Bu ihtimalde örneğin, vücut organlarının verilmesini sağlamak maksadıyla sevk edilen mağdurun, organının nakledildiği kişi, insan ticareti suçunun failini yönlendirmişse, olayın özelliğine göre azmettiren veya yardım eden olarak sorumlu tutulabilir. Buna karşılık, insan ticareti suçunun tamamlanmasının ardından, mağdurun tabi tutulduğu konulardan yararlanan kimse, bu durumu bilse dahi insan ticaretine iştirak etmiş olmaz. Ancak bu kişilerin mağdur üzerinde gerçekleştirilen fiillerin özelliklerine göre, hürriyeti tahdit (TCK.m.109), yaralama (TCK.m.86), çalışma hürriyetini ihlal (m.117), fuhşa aracılık (TCK.m.227) veya cinsel saldırı ya da istismar (TCK. m.102, 103) suçları çerçevesinde cezalandırılması mümkündür. İnsan ticareti suçu “kaçırmak” ve “barındırmak” hareketleri yönünden mütemadi nitelik arz etmektedir. Mütemadi suçlarda, suçun icrası devam ettiği sürece, azmettirme dışında iştirakin diğer şekillerinin gerçekleşmesi mümkündür. Nitekim Yargıtay’ın 765 sayılı TCK. döneminde “kadın, kız kaçırma suçlarına” ilişkin kararlarında iştirak bakımından hareketin bu özelliğine atıfta bulunulmuştur: “Sanığın ağabeyi olan kişinin… müdahili zorla kaçırıp… o civarda bulunan bir ağılda alıkoyma 436 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut suçunu temadi ettirmesi sırasında, yanlarına gelerek müdahilin vasıta ile önce Muratlı ilçesine, oradan da Tekirdağ iline götürülmesi sırasında yanlarında hazır bulunmak suretiyle zorla kaçırmak suçuna feri derecede iştirak ettiği… sabit olduğu halde… beratine karar verilmesi yasaya aykırıdır” “sanık Y. tarafından kaçırıldığını bildiği mağdureyi evine kabul ederek bir süre kalmalarına izin veren sanık K’nın eylemi alıkoyma suçuna feri iştirak niteliğindedir”. C- İçtima İnsan ticareti suçu bakımından suçların içtimaı konusunda aşağıda açıklanacağı gibi değişik ihtimaller ortaya çıkabilir. 765 sayılı TCK.’nın 201/b maddesinin son fıkrasında düzenlenen “suçun bir örgütün faaliyeti çerçevesinde işlenmesi halinde cezanın artırılacağına” ilişkin hükme, 80 inci maddede yer verilmemiştir. Bu itibarla yeni TCK. açısından insan ticareti bir örgütün faaliyeti çerçevesinde işlenirse, failler, hem suç işlemek için örgüt kurma (m.220), hem de insan ticareti suçundan ayrı ayrı cezalandırılır. Nitekim 220 nci maddenin 4 üncü fıkrasında; “örgütün faaliyeti çerçevesinde suç işlenmesi halinde, ayrıca bu suçlardan dolayı da cezaya hükmolunur” denilmektedir. İnsan ticareti suçunun maddi unsurunda seçimlik hareketlere yer verildiğinden, somut olayda bunlardan birden fazlasına müracaat edilmesi eylemin tekliğini etkilemez, ortada yine tek suç vardır. Örneğin fail mağduru önce tehdit etse, daha sonra cebir ve şiddet uygulayarak bir yerden başka bir yere götürse ve orada barındırsa, her ne kadar seçimlik hareketlerden birden fazlası yapılmışsa da, ortada tek bir insan ticareti suçu vardır. Birden fazla kimsenin değişik zamanlarda ticarete konu edilmesi halinde, her bir mağdur açısından ayrı suç gerçekleşir. “Oluşa, dosya kapsamına göre sanıkların 18 yaşından küçük mağdurlara hırsızlık yaptırmak amacıyla alıkoymak biçiminde kanıtlanan eylemlerinin mağdur sayısınca 5237 sayılı TCK.nun 80. maddesinde düzenlenen insan ticareti suçunun oluşturduğu gözetilmemesi yasaya aykırıdır” şeklindedir. ( 8.CD’nin 03.11.2010 tarih ve 2010/6495- 2010/12652 sayılı kararı ) Ülkeye yasa dışı göçmen olarak sokulan kimselerin, daha sonra içerisinde bulundukları çaresizlikten istifade edilmek suretiyle, 80 inci maddede belirtilen maksatlarla sevk edilmeleri, nakledilmeleri, barındırılmaları halinde, fail hem göçmen kaçakçılığından hem de insan ticareti suçundan ayrı ayrı cezalandırılır. 437 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut İnsan ticareti suçunun işlenmesi için belgede sahtecilik yapılmış ise, fail hem insan ticaretinden hem de düzenlenen belgenin niteliğine göre özel veya resmi belgede sahtecilik suçundan (m.204, 207) sorumlu tutulur (m.212). Yine mağdurun pasaportu alınmış, gizlenmiş veyahut tahrip edilmiş ise, resmi belgeyi bozmak, yok etmek veya gizlemek suçu da gerçekleşebilir. V – YAPTIRIM VE KOVUŞTURMA USULÜ A -KOVUŞTURMA a-Tanım : İddianamenin kabulüyle başlayıp, hükmün kesinleşmesine kadar geçen evreyi kapsar. b –Usul : İnsan ticareti suçu resen kovuşturulan bir suçtur. Ayrıca suçtan zarar görenin şikayeti aranmaz. c- Yetki : Davaya bakmak yetkisi, suçun işlendiği yer mahkemesine aittir Teşebbüste son icra hareketinin yapıldığı, kesintisiz suçlarda kesintinin gerçekleştirdiği ve zincirleme suçlarda son suçun işlendiği yer mahkemesi yetkilidir. İnsan ticareti suçu hakkında; evrensellik prensibinin bir gereği olarak nerede işlenmiş olursa olsun, failin Türk vatandaşı ya da yabancı olup olmamasına bakılmaksızın, yabancı ülkede mahkumiyet veyahut beraat kararı verilmiş olsa da Adalet Bakanı'nın talebi üzerine Türkiye'de Türk kanunlarına göre yargılama yapılır 438 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut (TCK.m.l3). Bunun için failin Türkiye'de bulunması da şart değildir. Yabancı ülkede bu suçlarla ilgili henüz devam eden bir yargılamanın mevcudiyeti veya soruşturma sonucunda takipsizlik kararı verilmiş olması da, Adalet Bakanı'nın talebiyle Türkiye'de yeniden yargılama yapılmasını engellemez Şayet yabancı ülkede yargılama yapılmış ve mahkum olunan ceza kısmen veya tamamen infaz edilmiş ise, infaz edilen bu ceza miktarının, Türkiye' de hükmolunan cezadan mahsup edilmesi gerekir (TCK.m.16). d- Görev : İnsan ticareti suçunda hapis cezasının üst sınırının on yıldan fazla olduğundan görevli mahkeme ağır ceza mahkemesidir (Adli Yargı İlk Derece Mahkemeleri İle Bölge Adliye Mahkemeleri'nin Kuruluş, Görev ve Yetkileri Hakkında Kanun m.12, 14). e –Zamanaşımı : İnsan ticareti suçu için öngörülen hapis cezası nazara alındığında dava zamanaşımı onbeş yıldır (TCK md.66/1-d). B - YAPTIRIM : İnsan ticareti suçunun yaptırımı; "sekiz yıldan on iki yıla kadar hapis ve on bin güne kadar adli para cezasıdır" (m.80n). Böylece suç tipinde hapis cezası ile adli para cezasına birlikte yer verilmiştir. Adli para cezasını düzenleyen TCK.'nın 52 nci maddesinin gerekçesinde, ekonomik kazanç elde etme amacının güdüldüğü belli suçlarda, kanunda ayrıca gösterilmesi halinde hapis cezasının yanı sıra adli para cezasına da hükmedileceği belirtilmiştir. Doktrinde ekonomik çıkar amacıyla işlenen suçlarda kazanç müsaderesine ilişkin 55 inci maddenin, işletilemediği haller ortaya çıkabileceğinden, suçtan elde edilen gelirin kişiler üzerinde kalmasını engellemek için böyle bir yol izlendiği ve hapis cezasının yanında adli para cezasına yer verilerek, adli para cezasının üst sınırının da ayrıca gösterildiği ifade edilmiştir 439 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut Adli para cezasının tespitinde, gün para cezası sistemi benimsenmiştir (TCK.m.52, 80/1). 80 inci maddede adli para cezasının gün biriminin üst sınırı gösterilip, alt sınırı belirtilmediğinden, genel hüküm olan 52 nci madde uyarınca gün biriminin alt sınırı beş gündür. Ayrıca gün biriminin tayininde işlenen suçun ağırlığı nazara alınmalıdır (TCK.m.61/1). Bir gün biriminin parasal miktarı, en az yirmi, en fazla yüz Türk Lirasıdır. Hakim bu sınırlar dahilinde bir meblağı, kişinin ekonomik ve diğer şahsi hallerini göz önünde bulundurarak tayin etmelidir (m.52/2). İnsan ticareti suçunda eşya ve kazanç müsaderesine ilişkin hükümlerin uygulanması da mümkündür. Bu durumda, mağdurların naklinde veyahut barındırılmasın da kullanılan taşınır veya taşınmazlar, iyi niyetli üçüncü kişilere ait olmamak koşuluyla müsadere edilir (eşya müsaderesi, TCK.m.54). Suçta kullanılan taşınır veya taşınmaz eşyanın, ortadan kaldırılması, elden çıkarılması, tüketilmesi veyahut müsaderesinin başka surette imkansız hale gelmesi durumunda, bu eşyanın değeri kadar para tutarının müsaderesine karar verilir (m.54/2). Keza fuhşa sürüklemek, zorla çalıştırmak, hizmet ettirmek veyahut vücut organlarının verilmesini sağlamak maksadıyla mağdurun tedariki, nakli, ülkeye sokulması, ülkeden çıkarılması, barındırılması veyahut kaçırılması için alınan her türlü maddi menfaat ya da kazanç ile bunların değerlendirilmesi veya dönüştürülmesi sonucu ortaya çıkan ekonomik değerler de müsadereye tabidir (kazanç müsaderesi, TCK.m.55). Şayet müsadere konusu eşya veya maddi menfaatlere elkonulamamış veya bunlar merciine teslim edilmemiş ise, bunların karşılığını oluşturan değerlerin müsaderesine hükmedilir (TCK.m.55/2). İnsan ticareti suçuna ilişkin 80 inci maddenin 4 üncü fıkrasında; "bu suçlardan dolayı tüzel kişiler hakkında da güvenlik tedbirine hükmolunur" denilmektedir. Gerçekten özel hukuk tüzel kişileri hakkında ceza yaptırımı uygulanamayacağını belirten TCK.'nın 20 inci maddesinin ikinci fıkrasında, güvenlik tedbiri niteliğindeki yaptırımların saklı olduğu ifade edilmiştir. Bu çerçevede tüzel kişiler hakkında uygulanacak güvenlik tedbirlerini düzenleyen 60 ıncı maddenin son fıkrasında; hükmün sadece kanunda ayrıca belirtilen hallerde uygulanacağı kuralına yer verilmiştir. TCK.'nın 80 inci maddesinin düzenlemedir. 440 4 üncü fıkrası, bu mahiyette bir Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut Tüzel kişiler hakkında uygulanacak güvenlik tedbirlerinden ilki iznin iptalidir (TCK.m.60/l). İznin iptali güvenlik tedbirinin uygulanabilmesi için, özel hukuk tüzel kişisinin yararına, organ veya temsilcisinin iştirakiyle ve verilen iznin kötüye kullanılması suretiyle işlenmiş kasti bir suçtan mahkumiyet kararı verilmiş bulunmalıdır (m.60/l). Bununla birlikte iznin iptalinin, işlenen fiile nazaran daha ağır sonuçlar ortaya çıkarabileceği hallerde, hakim bu tedbire hükmetmeyebilir (m.60/3). Özel hukuk tüzel kişisi hakkında güvenlik tedbiri olarak müsadere hükümleri de uygulanabilir (m.60/2). Bu ihtimalde, tüzel kişinin organ veya temsilcisi tarafından veya bunların iştirakiyle kasten, tüzel kişi yararına bir suç işlenmişse, eşya ve kazanç müsaderesine ilişkin hükümler (m.54,55), tüzel kişiye ait taşınır ve taşınmaz eşyalar ile her türlü maddi değerler hakkında da tatbik edilebilir. Müsadere hükümlerinin uygulanması açısından da orantılılık ilkesi gözetilmelidir (TCK.m.60/3). VI - YARGITAY KARARLARI: Nizip İlçesinden getirilen mağdurenin sanıklar tarafından evlerinde zorla barındırılıp ve konsamatris" olarak cebir, şiddet ve tehdit kullanarak çalıştırmaları biçimindeki eylemlerinin 5237 sayılı TCK.nun 80. maddesinde tanımlanan İnsan Ticareti suçunu oluşturduğu anlaşılmakla, mahkemenin kabulünde bir isabetsizlik görülmediğinden (ONANMASINA), ( 8.CD. 2008/4555 E., 2008/7998 K. Sayılı kararı) Sanığın olay tarihinden yaklaşık bir ay kadar önce, yaşları 10 ila 14 arasında değişen 8 mağduru, Mardin'in Ömerli ilçesinden alıp İstanbul'a getirdiği, şehrin çeşitli yerlerindeki sokaklarda kağıt mendil ve midye satıcılığı, tartıcılık gibi işlerde zorla çalıştırdığı, çocukların hepsini evinin tek bir odasında insanlık dışı koşullarda 441 barındırdığı; zorla çalıştırmak Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut maksadıyla mağdurların bulundukları yerden alınarak İstanbul'a getirilmesi ve barındırılması şeklinde gerçekleşen eyleminin 5237 sayılı TCK.nun 80. maddesinde düzenlenen insan ticareti suçunu oluşturduğu, mağdurların yada ailelerinin rızalarının bulunmasının anılan maddenin 2. ve 3. fıkraları uyarınca suçun oluşumunu etkilemeyeceği gözetilmeden suçun nitelendirilmesinde yanılgıya düşülerek uygulama yeri olmayan 5237 sayılı TCK.nun 117/2. madde ve fıkrası ile uygulama yapılması, (BOZULMASINA) (8.CD. 2008/4555 Esas, 2008/7998 K. Sayılı kararı) Kendisine ulaşılamayan ve dinlenemeyen Gürcü asıllı bayan arkadaşının daveti üzerine Sorgun ilçesine gelen mağdure Asmat Labaze'yi otobüs terminalinde gece 03.00 sıralarında sanık tarafından karşılanarak misafir olarak evine götürüldüğü, ertesi gün gündüzleyin sanığın cebir, şiddet ve tehdit kullanarak mağdureye organ sokmak suretiyle cinsel saldırı suçunu işlediği; müteakkiben de aynı yöntemleri kullanarak para karşılığı, mağdurenin fuhuş yapmasını sağladığı ve yine sanığın fuhuş yaptırmak ve maddi kazanç sağlamak maksadıyla tehdit, baskı ve cebir kullanılarak sanık tarafından kendi evinde barındırıldığı, üçüncü kişilerden para almak suretiyle fuhuş amaçlı çalıştırılıp insan ticareti suçunu da işlediği; mağdurenin istikrarlı anlatımları, bunu destekleyen bir kısım tanık beyanları, doktor raporu ve tüm dosya içeriğinden anlaşıldığı, mahkemenin kabulünde bir isabetsizlik görülmemekle; ( ONANMASINA) ( 8.C:D. 22.1.2009 tarih 2008/14106 E., 2009/499 K .Sayılı kararı) Sanığın, her bir mağduru hırsızlık yaptırmak amacıyla Bismil'den tedarik edip trene bindirerek İstanbul'a götürmek şeklinde oluşan ve gelişen eyleminden dolayı mağdur sayısınca cezalandırılması gerektiği gözetilmeden tek bir uygulama ile yetinilmesi karşı temyiz bulunmadığından bozma nedeni yapılmamıştır. (ONANMASINA), ( 8.C.D. 15.6.2009 tarih, 2008/19262 E., 2009/9026 K. Sayılı kararı) 442 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut Sanıkların 18 yaşından küçük mağdurlara hırsızlık yaptırmak amacıyla alıkoydukları biçiminde kanıtlanan eylemlerinin mağdur sayısınca 5237 sayılı TCK.nun 80. maddesinde düzenlenen insan ticareti suçunun oluşturduğu gözetilmeden, suç vasfının tayininde yanılgıya düşülerek yazılı biçimde karar verilmesi, (BOZULMASINA), ( 8. C. D. 03.11.2010 tarih, 2010/6495 E., 2010/12652 K.Sayılı kararı) Sanıklar tarafından olay tarihinde fuhuş yaptırmak maksadı ve evlenme vaadiyle Gaziantep ilinden kaçırılan 18 yaşından küçük mağdurenin Ankara ve İstanbul illerinde birkaç gün barındırıldıktan sonra Antalya'nın Serik ilçesine götürülerek yine aynı maksatla sanıklar Talat D., İsrafil İ. ve Zafer Ç. tarafından satın alınması şeklinde gelişen olayda insan ticareti suçunun fuhuş yaptırmak maksadıyla ve kandırmak suretiyle bir kimsenin bir yerden bir yere götürülmesi, barındırılması ve tedarik edilmesi şeklindeki tüm unsurlarının gerçekleşmiş olduğu anlaşılmakla; ( ONANMASINA),( 8.C:D. 10.11.2010 tarih, 2010/7010 E. 2010/13001 K. Sayılı kararı) Sanığın kimliği tesbit edilmeyen bir otobüs şöförü ile anlaşarak yurtdışından getirttiği mağdureyi Bursa'dan Antalya'ya naklederek fuhuş amacıyla kiraladığı evde barındırıp iki üç ay süre ile cebir ve tehdit kullanarak fuhuş yaptırdığı ve bu suretle insan ticareti ve fuhuş suçlarını işlediği anlaşılmakla, (ONANMASINA) ( 8.C:D. 20.12.2010 tarih, 2010/6634 E., 2010/14258 K. Sayılı kararı) Daha önce başından birden fazla evlilik geçen ve bu sebeple ailesi tarafından kabul edilmeyen mağdure Kadriye K.'nin, Kuşadası'nda lokantada çalıştığı sırada hakkındaki dava tefrik edilen sanık Halil İbrahim A. ile tanıştığı, durumunu öğrenen Halil İbrahim'in mağdureyi akrabası olan Ferhat D. ile evlendirmek üzere Gaziantep'e 443 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut getirdiği, Ferhat ile bir süre birlikte yaşadıkları ancak anlaşamamaları sebebiyle Ferhat'ın mağdureyi tekrar Halil İbrahim'e teslim ettiği, Gidecek bir yeri ve kazanç getiren bir işi bulunmayan mağdurenin çaresizliğini bilen Halil İbrahim'in de fuhuş yaptırmak amacıyla onu sanık Ayşe Fatma D.'a götürdüğü, sanıklar Ayşe Fatma D. ile Salih D.'in mağdureyi bir hafta boyunca araçları ile buldukları müşterilere götürerek rızası dışında fuhuş yaptırdıkları, Ayşe Fatma D.'a ait evde barındırdıkları, mağdurenin durumunu cinsel ilişkiye girmek amacıyla eve gelen tanık Aydın Bozoğlan'a anlatması ve onun da polise ihbarı üzerine olayın ortaya çıktığı bu şekliyle sanıkların eylemlerinin insan ticareti ve fuhuş suçunu oluşturduğu anlaşılmakla, (ONANMASINA), (8.C.D. 10.3.2011tarih, 2010/13722 E. , 2011/13722 K. Sayılı kararı) Mağdurenin evli olup, 4 yıldır eşinden ayrı olduğu, 7 ay kadar önce sanık Mehmet Şerif Ç. ile tanıştığı ve küçük çocuğu ile beraber sanıkla yaşamaya başladığı, sanık Mehmet'in okuma yazma bilmeyen, gidecek yeri ve kazanç getiren işi bulunmayan mağdurenin çaresizliğinden yararlanarak fuhuş yaptırmak amacı ile bulduğu müşterilere götürerek rızası dışında fuhuş yaptırdığı, müşterilerden alınan paraları kendi hesabına bankaya yatırdığı, sanık Mehmet'in uygun olmadığı zamanlarda da mağdureyi aynı evde yaşayan sanık Abdulmutalip A.'in fuhuş için müşterilere götürdüğü, sanıkların mağdureyi muhtelif yerlerde barındırdıkları, mağdurenin ayrılmak istediğini bildirdiğinde ise sanık Mehmet'in, polise şikayeti halinde kezzap dökmek ve öldürmek ile tehdit ettiği, kaçmasını engellemek için de mağdurenin nüfus cüzdanına el koyduğu, 17.12.2008 günü Jale Otel'de iken, ayrılmak isteyen mağdureyi sanık Mehmet'in basit tıbbi müdahale ile giderilebilecek şekilde yaraladığı, yanlarında sanık Abdulmutalip'in olduğu, otel görevlisi İbrahim Halil Erdem'in polise ihbarı üzerine durumun ortaya çıktığı, bu suretle sanıklara atılı insan ticareti suçunun gerçekleştiği anlaşılmakla; (ONANMASINA), 14.3.2011 tarih. 2010/16250 E., 2011/1925 K. Sayılı kararı) 444 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut Okuma yazma bilmeyen, gidecek yeri ve kazanç getiren işi bulunmayan mağdurenin çaresizliğinden yararlanarak fuhuş yaptırmak amacı ile bulduğu müşterilere götürerek rızası dışında fuhuş yaptırdığı, müşterilerden alınan paraları kendi hesabına bankaya yatırdığı, mağdurenin ayrılmak istediğini bildirdiğinde ise sanık Mehmet'in, polise şikayeti halinde kezzap dökmek ve öldürmek ile tehdit ettiği, kaçmasını engellemek için de mağdurenin nüfus cüzdanına el koyduğu, sanıklara anlaşılmakla; (ONANMASINA), 14.3.2011 tarih. 2010/16250 E., 2011/1925 K. Sayılı kararı) Kocası tarafından terk edilen mağdure Fatma K.'yı sokakta görmesi üzerine çaresizliğinden yararlanarak rızasını elde edip eve getiren sanık Hamza K.'nın diğer sanıklar Ahmet K., Menekşe K., Abdullah K. ve Sultan K. ile birlikte mağdureye zorla fuhuş yaptırarak, tehdit, baskı ve şiddet uygulamak suretiyle ve fuhuş maksadıyla insan ticareti suçunu işledikleri anlaşılmakla, (ONANMASINA), ( 8. C:D: 16.3.2011 tarih, 2010/15805 E., 2011/2091 K. Sayıl kararı) Dosya kapsamından, 18 yaşını doldurmamış mağdureyi rızasıyla fuhuş yaptırmak maksadıyla tedarik etmek biçiminde sanığın kanıtlanan eyleminin 5237 sayılı TCK.nun 80. maddesi kapsamında değerlendirilip uygulama yapılmasında bir isabetsizlik bulunmamakla; (ONANMASINA), 13.4.2011 tarih, 2011/2311 E., 2011/3086 K sayılı kararı) 445 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut Sanıklar hakkında fuhuş yaptırmak suçundan TCK.nun 227/2. madde ve fıkrası gereğince zamanaşımı süresi içinde kamu davası açılabileceği kabul edilmiştir. Çalışmak amacıyla Kırgızistan'dan gelen her iki müdahili sanık Mustafa Y.'nın fuhuş yaptırmak maksadıyla pasaportlarına el koyup otelde zorla barındırarak, müdahil Orozgul Bostonbaeva'ya cebir ve her iki müdahile karşı da baskıyla fuhuş yaptırmak suretiyle insan ticareti suçunu işlediği anlaşılmakla, (ONANMASINA), ( 8.C:.D. 03.05.2011 tarih, 2011/2701 E. 2011/3260 K sayılı kararı)., Sanıkların Bulgaristan vatandaşı olan müştekinin pasaportuna ve kimliğine el koyarak, onun çaresizliğinden yararlanarak cebir ve tehditle çalıştırmak ve fuhuş yaptırmak maksadıyla tedarik edip barındırarak, temin ettikleri kişilerle buluşturdukları, bu şekliyle sanıkların eylemlerinin insan ticareti ve fuhuş suçunu oluşturduğu anlaşılmakla, (ONANMASINA), ( 8 C.D. 03.05.2011 tarih, 2010/14950 E., 2011/3275 K. Sayılı kararı) Dosya kapsamından, 18 yaşını doldurmamış mağdureyi rızasıyla fuhuş yaptırmak maksadıyla tedarik etmek biçiminde sanığın kanıtlanan eyleminin 5237 sayılı TCK.nun 80. maddesi kapsamında değerlendirilip uygulama yapılmasında bir isabetsizlik bulunmamakla; (ONANMASINA), ( 8.C.D. 13.4.2011 tarih, 2011/2311 E., 2011/3086 K sayılı kararı) Sanıkların mağdur sayısınca cezalandırılmaları gerektiğinin gözetilmemesi aleyhe temyiz olmadığından bozma nedeni yapılmamıştır. (ONANMASINA), (8. C.D. 25.11.2011 tarih, 2011/12324 E., 2011/13725K sayılı kararı) 446 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi ile Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesine Ek İnsan Ticaretinin, Özellikle Kadın ve Çocuk Ticaretinin Önlenmesine, Durdurulmasına Ve Cezalandırılmasına İlişkin Protokolün 3. maddesinin (c) bendinde yer alan "Bu maddenin (a) bendinde öngörülen yöntemlerden herhangi birini içermese bile çocuğun istismar amaçlı temini, bir yerden bir yere taşınması, devredilmesi, barındırılması veya teslim alınmasını "insan ticareti" olarak kabul edilecektir" hükmünün 30.01.2003 tarih 4804 sayılı Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesine Ek İnsan Ticaretinin, Özellikle Kadın ve Çocuk Ticaretinin Önlenmesine, Durdurulmasına ve Cezalandırılmasına İlişkin Protokolün Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun hükümleri gözetilerek olay tarihinde 12 yaşında olan mağdurenin sanık baba Cemal G. tarafından nüfuzu kötüye kullanılarak çalıştırılmak amacıyla Samsun ili Çarşamba ilçesinden sanık Süleyman K.'in Sapanca'daki evine nakleden sanıkların yazılı şekilde cezalandırılmalarında isabetsizlik görülmediğinden, (ONANMASINA), ( 8.C.D. 16.02.2012 tarih, 2010/13508 E., 2012/4595 K. Sayılı kararı) Sanıkların, insan ticareti ve fuhuş suçlarından ayrı ayrı ve mağdur sayısınca mahkumiyetlerine karar verilmesi gerekirken, fikri içtima ve zincirleme suç hükümleri uygulanmak suretiyle eksik ceza tayini karşı temyiz bulunmadığından bozma nedeni yapılmamıştır. (ONANMASINA), ), ( 8.C.D. 20.12.2012 tarih, 2011/2715 E., 2012/38942 K Sayılı kararı) İnsan ticareti suçunun mağdur sayısınca oluştuğu gözetilmeden yazılı şekilde tek suçtan hüküm kurulması aleyhe temyiz bulunmadığından bozma nedeni yapılmamıştır. (ONANMASINA), ( 8.C.D.18.01.2013 tarih, 2012/28962 E., 2013/1856 K. Sayılı kararı) 447 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut 9. C. DAİRESİ KARARLARI : Sanıkların Özbekistan uyruklu katılanı kimliği belirlenemeyen Özbekistan uyruklu Nergiz isimli kişi aracılığıyla çocuk bakıcılığı yapacağı vaadiyle kandırılıp uçak biletini alarak Türkiye'ye çağırdıkları, Türkiye'ye gelen katılanın İstanbul Havaalanında sanık Shahnoza Sattarova tarafından karşılandığı ve sanık Yunus . ile birlikte kullanılan Aksaray semtindeki eve götürüldüğü, sanıkların cebir, şiddet ve tehdit kullanarak katılanı fuhuş yapmaya zorladıkları, katılanın bir süre sonra sanıkların elinden kaçtığı ancak sanık Yunus Ö. tarafından yakalanıp göğüsleri arasında sigara söndürülerek tekrar fuhuşa zorlandığı, katılanın bilahare fuhuş için gönderildiği yerden kaçarak polise sığındığının anlaşılması karşısında sanıkların yüklenen suçtan mahkumiyetleri yerine dosya içeriğine uygun düşmeyen yazılı gerekçeyle beraatlerine karar verilmesi, (BOZULMASINA), ( 9. C.D. 14.01.2013 tarih, 2012/5737E., 2013/623 K. Sayılı kararı) Sanıklar Adnan A., Yusuf B. ve Ramazan Ö.'nün birden fazla mağdura değişik zamanlarda farklı eylemlerde gerçekleştirdikleri insan ticareti suçundan mağdur sayısınca ayrı ayrı cezalandırılmaları gerektiği gözetilmeden, eylemlerinin aynı nev'iden fikri içtima kapsamında kaldığı kabul edilerek TCK'nın 43/2. maddesi uyarınca uygulama yapılması, aleyhe temyiz olmadığından bozma nedeni yapılmamıştır. (ONANMASINA), ( 9. C.D. 28.06.2013 tarih 2013/3066 E, 2013/9956 K. sayılı kararı,) Sanıkların, insan ticareti suçunun unsuru olmayan fuhuş suçundan ayrıca cezalandırılmamaları ve insan ticareti suçunun mağdur sayısınca oluşacağı gözetilmeyerek sanıklar hakkında eksik cezaya hükmolunması aleyhe temyiz 448 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut olmadığından bozma nedeni yapılmamıştır. (ONANMASINA), ( 9. C.D. 14.06.2013 tarihi 2013/2248 E. , 2013/9209 K Sayılı kararı) Fuhuş suçunun, insan ticareti suçunun unsuru olmaması nedeniyle her iki suçtan da hüküm kurulması gerektiği gözetilmeden, insan ticaretinin bileşik suç olduğu kabul edilerek tek suçtan hüküm kurulması, (BOZULMASINA,) ( 9.C.D. 01.04.2013 tarih 2012/11070 E., 2013/4961K. Sayılı kararı) Somut olayda katılanın, sanıklar Mehmet U. ve Sefer U. tarafından işletilen ve sanık Orhan B.'ın sorumlu müdürü olduğu işletmede zorla konsimantris olarak çalıştırıldığı, bu kapsamda sanıkların eylem ve fikir birliği içerisinde katılanı işletmede çalışmaya zorladıkları ve kaçmasını engellemek amacıyla demir kapılı bir odada rızası dışında tuttukları, işletme çıkardıkları, kaldığı dışına bir odanın görevli gözetiminde ve kontrolünde kapısının dışarıdan kilitlendiği ve anahtarının da sanıklarda bulunduğu, katılanın sanıkların izni olmadan oda dışına çıkma olanağının da bulunmadığı anlaşılmakla, sanıkların sübut bulan eylemleri nedeniyle insan ticareti suçundan mahkumiyetleri yerine, oluşa ve dosya içeriğine uygun düşmeyen yazılı gerekçe ile beraatlerine karar verilmesi, (BOZULMASINA), ( 9. C.D. 13.03.2013 tarih , 2012/8107 E.,2013/3841 K. Sayılı Kararı) Fuhuş yaptırmak maksatlı insan ticareti suçunda bu amaca yönelik olarak mağdur ya da mağdurların ülkeye sokulması, ülke dışına çıkarılması, tedarik edilmesi, kaçırılması, bir yerden başka bir yere götürülmesi veya sevk edilmesi ya da barındırılması suçun tamamlanması için yeterli olup ayrıca fuhuşun yaptırılması aranamayacağı gibi, yeni bir eylemle gerçekleştirilen fuhuş suçu ayrı bir suçu oluşturacağından tebliğnamede ki bozma düşüncesine iştirak edilmemiştir. (ONANMASINA), ( 9.C.D. 26.02.2013 tarih, 2012/11086 E., 2013/2868 K. Sayılı kararı) 449 Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80) Rifat Sagut Sanıkların katılanın çalıştırılması karşılığında ajans görevlisi Muzaffer Aslan'a ödediklerini iddia ettikleri bedel tutarındaki zararlarını, katılanı zorla bir yerde çalıştırmak suretiyle gidermek amacında oldukları, katılanla İzmir'de buluşup Burdur üzerinden Eskişehir'e kadar geldikleri süreçte katılanın rızasına aykırı bir durum bulunduğuna dair yeterli delil elde edilemediği, Eskişehir'de ki eğlence mekanında yapılan görüşmeden sonraki aşama itibariyle; sanıkların katılanı zorla çalıştırmak maksadıyla, üzerindeki işveren konumunun sağladığı denetim olanaklarından yararlanarak rızasını elde edip başka bir yere götürdükleri sırada polisçe yapılan müdahale üzerine eylemlerini tamamlayamadan yakalandıkları, Burdur'dan İzmir'e gidecek olduklarını iddia eden sanıkların Eskişehir'de yakalandıkları mevkii, katılanın istasyon görevlisine bıraktığı not, Eskişehir'de geceleyin yaptıkları iş görüşmesini takip eden günü beklemeden yola çıkmaları ve tüm dosya kapsamına göre, sanıkların katılanın gönüllü olarak kendileri ile birlikte geldiğine ilişkin savunmalarının doğrulanmadığı anlaşılmakla; sübut bulan insan ticaretine teşebbüs suçundan cezalandırılmaları gerekirken suçun tamamlandığı kabul edilip değerlendirmede yanılgıya düşülerek yazılı şekilde hüküm kurulması,( BOZULMASINA), ( 9. C.D. 06.02.2013 tarih , 2012/6075 E., 2013/1926 K Sayılı kararı) 450 Human Trafficking Under Romanian Law (Offences And Protection Of The Victims, Overwiev Of The Migration Phenomenon) Assoc. Prof. Dr. Cristian D. Mihes Abstract: Human trafficking is one of the most common acts in the border area. If a few years ago Carpathian region was one of the important areas of origin of the victims of this crime, presently the pole of interest in the trafficking beneficiaries is moving from west to east. Regulatory framework to combat trafficking both contain provisions criminalizing certain criminal conducts as crimes, and provisions relating to the protection of victims, and how the cooperation between states or institutions in this area is realized. However, are these regulations effective? Just to answer this question we analyze in this paper the most important provisions of this legal framework, highlighting certain issues that interest this kind of criminal activities. The paper has two sections – the first section is dedicate to the normative acts especially to analyzing the provisions of the new Penal Code, and the second part will present an overview of the phenomenon of migration in Romania. Director of Law and Administrative Sciences Departament Faculty of Law, University of Oradea 452 Human Trafficking Under Romanian Law (Offences And Protection Of The Victims, Overwiev Of The Migration Phenomenon) Assoc. Prof. Dr. Cristian D. Mihes We consider that in so many cases it was proven a strong connection between illegal migration and human trafficking. Migration in general and illegal migration in particular – due to the vulnerable status of the migrant in a new country – is one of the phenomenons that give your support to human trafficking. Section I - Provisions of the New Penal Code I. Introductory The first law addressing human trafficking as distinct form of crime and criminalize activities that contribute to it, is the Law no. 678/2001 on preventing and combating trafficking in persons, whereby the trafficking offences are set out in Chapter 3, Section I (art. 12-16). Law no. 678/2001 has been the main instrument of criminal policy on trafficking in persons, so that it contained, in addition to rules that define criminality and terms and expressions used, provisions concerning the prevention of trafficking, indicating the institutions responsible for this segment rules of criminalization of the offenses related to trafficking in persons, rules for special confiscation, impunity, reducing sentences, specific provisions on judicial proceedings, provisions to protect and assist victims of trafficking and provisions on international cooperation. This act expressly defined activities which constitute human trafficking - „the trafficking means the acts referred to in art. 12 and 13" and of exploitation (execution of a work or performance of services by force or violation of legal rules on working conditions, wages, health and safety, kept in a state of slavery or similar processes of deprivation of liberty or servitude, forced into prostitution, pornographic performances in the production and dissemination of pornographic materials, or other forms of sexual exploitation, removal of organs; carry out such other activities that violate fundamental human rights and freedoms). Over time, this bill has undergone several changes. The last one was made by The Law of enforcement the new Penal Code - Law no. 187/2012, when part of the Law no. 278/2001 have been incorporated in the new Penal Code of Romania, Title I - Offences against Life, Chapter VII - Trafficking and exploitation of vulnerable people. The Law 453 Human Trafficking Under Romanian Law (Offences And Protection Of The Victims, Overwiev Of The Migration Phenomenon) Assoc. Prof. Dr. Cristian D. Mihes no. 678/2001 on preventing and combating trafficking in persons has been amended as follows: There were changed the provisions of art. 2 of Law no. 678/2001 governing the terms and phrases associated with these activities. Basically, there are significant changes; practically, it is about updating rules in relation to provisions of the new Penal Code. Consequently, the notion of human trafficking will be understood as facts set out in art. 210 and 211 of the Penal Code; person exploiting is defined to be the conduct referred to in art. 182 of the Penal Code, the victim of trafficking of persons shall mean the natural person, the passive subject of the facts set out in art. 210, 211, 264 and 374 of the Penal Code or the attempt at one of these facts, whether or not participating in the proceedings as the injured party." The Articles 12, 13, 14 ^ 1 and 15 to 19 of Law no. 678/2001 were annulled, most of these texts being taken under the new Penal Code. Article 20 of Law no. 678/2001 is amended as meaning that: - A person subject to trafficking, which has committed, as a result of its exploitation, the crime of illegally passing the state border or donation of organs, tissues or cells of human origin is not punished for these crimes. - A person subject to trafficking in persons who committed one of the offences referred to in art. 3 sections 3 and 6 of Law no. 678/2001 are not sanctioned as misdemeanor. In principle, the concentration of the Penal provisions relating to the issue of human trafficking, child trafficking, pimping, slavery or forced labour issues is welcomed, and is meant to generate consistency of the criminalization of these types of facts. Besides, the consistency of the regulatory framework in the field of criminal law is one of the wishes expressed in juridical literature by prestigious criminal law scientists. According to the art. 210 from Penal Code it is considered to be the crime of trafficking the following conducts: The recruitment, transportation, transfer, harboring or acceptance of persons for the purpose of exploitation, committed by one of the following ways: a) By coercion, abduction, deception or abuse of authority; b) Taking advantage of the inability to defend or express willingness or the state particularly vulnerable to that person 454 Human Trafficking Under Romanian Law (Offences And Protection Of The Victims, Overwiev Of The Migration Phenomenon) Assoc. Prof. Dr. Cristian D. Mihes c) The offering, giving or receiving money or other benefits in exchange for the consent of the person who has authority over that person. Aggravated form of the offense is criminalizing the offense committed by a public official in the performance of duties. An important provision is found in paragraph 3 of art. 210 of the Penal Code which excludes the consent of a victim of trafficking from the justifying causes as defined at article 18 of the Penal Code. The legislator continues to pay attention to protect minors by criminalizing the art. 211 the minors trafficking offenses in its basic form is the recruitment, transportation, transfer, harboring or acceptance of a child, in order to exploit it. In the second paragraph of Art. 211 it is criminalized an aggravated form of the offense, which is enforced where within the art. 210 par. 1 of the Penal Code or the act was committed by a public official in the performance of his duties. Also, for trafficking minors, the consent of a victim of trafficking is not considered a justifying cause. From the analysis of issues concerning the constituent elements of trafficking in persons have chosen to be analyzed the common aspects related to pre -existing conditions - the subject and the subject of these crimes. II. Common aspects of the object and the subject of trafficking in persons and trafficking in minors II.A. The object of the crime A.1. Generic juridical object of trafficking in persons and trafficking in minors is the totality of social relations are formed and develops around social values that encompass the most important attributes of the person that is the life, physical integrity, health, freedom, sexual inviolability, honor and dignity. A.2. Material object: For these offenses, the subject material is reflected in the body of the person subject to trafficking, whether newborn, child, adult, old or youth, male or female. II.B. Subject of the offenses 455 Human Trafficking Under Romanian Law (Offences And Protection Of The Victims, Overwiev Of The Migration Phenomenon) Assoc. Prof. Dr. Cristian D. Mihes B.1. Active subject of the crime of human trafficking can be any person or entity that meets the requirements of law for criminal liability. An interesting aspect is that women as active subjects of the crime of human trafficking are often the first link in the chain of trafficking and easily captures the confidence and interest of the youngest, taking advantage of the lack of experience of life, the lack of education, their condition precarious and their naivety by presenting the same cases of people who were left to work abroad and returned after a short period of time with big money. In most cases, trafficked women were themselves victims of trafficking so they know well the mechanism of trafficking and are very experienced in attracting victims and their placement in exploitation. Sometimes women are willingly dealing with trafficking because of high earnings achieved, but sometimes such activity are realized due to the pressure exerted on them by the traffickers to whom they belonged, in exchange for their release. Now there is an increase in the share of women recruiter trafficking them with activities on their own or in specialized criminal groups trafficking. The category of persons qualified to be active subjects of human trafficking offense includes also customs officials, police officers, people in the administrative apparatus. Criminal participation is possible in all forms: accomplice, instigation, complicity. In most cases, human trafficking involves cross-border criminal activity, which means that they will both ongoing activities in the State of origin of the victims as well as the destination state. In this way there are a number of networks of people who are often well-organized groups, containing it recruiters, intermediaries, transporters, hosts and actual traffickers who buy their victims simply to exploit them. In terms of material element co-authors actions can have the same character (eg. both recruit more young people by fraud, sexual exploitation) or different (eg. recruit someone minor victim, another person carrying it in the destination country and third transfers to forced labour). A condition for the existence of co-authors authors in case of crimes of human trafficking and deriving all the complex nature of the co-authors is the common will to cooperate to commit trafficking direct specific actions, based on express or tacit collusion or under occurred during the execution of an agreement. 456 Human Trafficking Under Romanian Law (Offences And Protection Of The Victims, Overwiev Of The Migration Phenomenon) Assoc. Prof. Dr. Cristian D. Mihes By performing direct an action that characterizes human trafficking, each participant contributes the offense and shall be held criminally liable as co-author, but for the crime of aggravated trafficking or trafficking minors. Complicity in human trafficking materializes through an indirect contribution to the commission of acts of trafficking itself, its real and effective contribution is being used but the immediate author of the deed; Otherwise, if the aid given has not been used to commit the crime, it can not have a criminal significance, only if the conduct carried is criminalized as a distinct offence. Acts of complicity may consist of passive behavior that favors the offence, or in aid or support action material or moral character, their purpose being to facilitate the execution of the author’s acts. Whatever the nature of facilitating acts or relief provided accomplice must always act with intent, having representation on the unlawful nature of the offense and the character of its activity participant. Complicity in the crime of trafficking in human beings can be realized, for example, to obtain information about potential victims and providing them to the traffickers, attracting victim, procurement documents required for their transportation in the destination countries, to prevent the victim move according to their own will when she wants it, providing traffickers cars or homes to house victims. Complicity may consist of a failure by a public official of an