sosyal devlet ışığında türk sosyal güvenlik sisteminin sorunları ve
Transkript
sosyal devlet ışığında türk sosyal güvenlik sisteminin sorunları ve
T.C SÜLEYMAN DEMİREL ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MALİYE ANABİLİM DALI SOSYAL DEVLET IŞIĞINDA TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN SORUNLARI VE REFORM ARAYIŞLARI YÜKSEK LİSANS TEZİ İsmail KİTAPCI Tez Danışmanı: Yrd. Doç. Dr. İbrahim Attila ACAR ISPARTA, 2007 ÖZET SOSYAL DEVLET IŞIĞINDA TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN SORUNLARI VE REFORM ARAYIŞLARI İsmail KİTAPCI Süleyman Demirel Üniversitesi, Maliye Bölümü Yüksek Lisans Tezi, 204 Sayfa, Ağustos 2007 Danışman: Yrd. Doç. Dr. İbrahim Attila ACAR Sosyal refah devleti anlayışının en temel göstergelerinden biri olan sosyal güvenlik anlayışı II. Dünya Savaşı’ nın ardından dünya genelinde hız kazanmış, Bismark ve Beveridge tarafından ortaya konan sosyal güvenlik sistemleri aracılığıyla sosyal güvenlik uygulamaları kurumsallaşmış, ardından zirveye taşınmıştır. Fakat 1970’lerden sonra meydana gelen makroekonomik krizlerin etkisiyle yeni liberal politikaların artması sonucunda sosyal güvenlik sistemi hem gelişmiş ülkelerde hem de gelişmekte olan ülkelerde yönetilebilir olmaktan çıkmıştır. Bu amaçla sosyal güvenlikte tek katmanlı sistemlerden çok katmanlı sistemlere geçilmiş aynı zamanda Şili’nin başını çektiği; sosyal güvenliğin özelleştirilmesine yönelik radikal uygulamalar faaliyete geçirilmeye çalışılmıştır. 1980’li yıllardan itibaren bir dönüşüm süreci geçiren bugün gelinen nokta itibariyle sosyal güvenlik sistemi gelişmiş ülkelerde yaşlanma sorunu gelişmekte olan ülkelerde ise yapısal ve kaynak yetersizliği gibi sorunlar yüzünden sıkıntı içerine girmiştir. Türkiye’de ise tüm nüfusu kapsam altına alma amacıyla kurulan sosyal güvenlik sistemi özellikle 1990’lı yıllarda başlayan popülist eksenli uygulamalar sonucu sürdürülemez duruma gelmiştir. Sonuçta Türk sosyal güvenlik sisteminin uzun dönem aktüeryal dengeleri bozulmuş, sosyal güvenlik kuruluşlarına bütçeden yapılan transferlerle sistemin ayakta kalması sağlanmaya çalışılmıştır. Bu çalışmada sosyal devlet ilkesinin bir gereği olarak anayasal bir hak olan sosyal güvenliğin bugünkü noktaya nasıl geldiği analiz edilmeye çalışılmış ve 1999 yılından itibaren ortaya konmaya başlanan reformların sistemin sürdürülebilirlik sorununa ne kadar çare bulabildiği gözlemlenmeye çalışılmıştır. Aynı zamanda sağlık sigortası başta olmak üzere tüm nüfusu sosyal güvenlik kapsamı altına almayı amaçlayan, emeklilik konusunda yeni vizyonlar ortaya koyan ve 2008’de yürürlüğe girmesi beklenen Sosyal Güvenlik sisteminin de sistemin geleceği açısından yaratabileceği fırsatlar objektif bir anlayışla değerlendirilmeye çalışılmıştır. Tüm bu değerlendirmeler yapılırken sosyal güvenlik anlayışının sosyal devlet anlayışından sapmalar gösterip göstermediği de tespit edilmeye çalışılmıştır. Anahtar Kelimeler: Sosyal Devlet, Sosyal Güvenlik, Aktüeryal Denge, Popülist, Emeklilik, SSK, Bağ-Kur, Primli Sistem, Primsiz Sistem, Sosyal Güvenlik Reformu i ABSTRACT PROBLEMS OF TURKISH SOCIAL SECURITY SYSTEM IN THE LIGHT OF SOCIAL STATE AND SEARCH FOR REFORMS İsmail KİTAPCI Süleyman Demirel University, Master Thesis for the Department of Public Finance, 204 Pages, August 2007 Supervising Professor: Asst. Prof. Dr. İbrahim Attila ACAR Mentality of social security, one of the most basic indicators of social welfare state, took a running start throughout the world after World War II, and social security applications were institutionalized through social security systems that were put forward by Bismark and Beveridge, and later was carried to summit. However, as a result of the macro economical crises which happened after 1970’s and due to the rise in new liberal policies, social security system was no longer manageable in both developed and developing countries. For this reason, single-pillar systems were replaced by multi pillar systems and besides this, radicals applications, leaded by Chile, were tried to put into practise for privatization of social security. Social security system, which has been in a transformation process ever since 1980’s, has been troubled with aging problems in developed countries and with structural or insufficient resource problems in developing countries. When it comes to Turkey, social security system established in order to cover the whole population has become unmaintainable as a result of populist regulations that began in 1990’s. Therefore, long term actuarial balances of social security system have been impaired, and the system has been tried to remain standing through transfers from budget to social security institutions. In this study, how social security system, a constitutional right as a necessity of social state principle, has become to its current position was tried to be analyzed, and how much the reforms, which has begun to be implemented since 1999, can ease the problem of maintainability of system was observed. In addition, Social Security System, aiming at including the whole population in social security, especially in health insurance, creating new visions on retirement and supposed to be put into practise in 2008 and the opportunities the system might form were tried to be evaluated in an objective way. While making all these evaluations, whether social security mentality departs from the understanding of social state or not was tried to be determined. Key Words: Social State, Social Security, Actuarial Balance, Populist, Retirement, SSK (SSO), Bağ-Kur, Premium System, System Without Premium, Social Security Reform ii İÇİNDEKİLER Sayfa No İÇİNDEKİLER…………………………………………………………………………………... iii KISALTMALAR DİZİNİ……………………………………………………………………….. vi ÇİZELGELER DİZİNİ…………………………………………………………………………... vii GRAFİK DİZİNİ………………………………………………………………………………… ix GİRİŞ…………………………………………………………………………………………….. 1 BİRİNCİ BÖLÜM SOSYAL GÜVENLİĞİN FELSEFESİ, GELİŞİM SÜRECİ VE SOSYAL GÜVENLİĞE İLİŞKİN TEMEL KAVRAMLAR 1.1. Sosyal Güvenlik Kavramı…………………………..…….…….................. 1.1.1. Dar Açıdan Sosyal Güvenlik Anlayışı ………………………………… 1.1.2. Geniş Açıdan Sosyal Güvenlik Anlayışı ……………………………… 1.2. Sosyal Güvenliğin Amaçları………………………….…………………….. 1.2.1. Sosyal Güvenliğin Doğrudan Amacı …………………........................... 1.2.2. Sosyal Güvenliğin Dolaylı Amaçları ………………………………….. 1.2.2.1. Sosyal amaçlar …………………..………………………………..... 1.2.2.2. Ekonomik Amaçlar ………..…………..…....................................... 1.2.2.3. Siyasal Amaçlar ………………..………………….……………….. 1.3. Devlet Ve Sosyal Güvenlik …………………………………...................... 1.3.1. Sosyal Güvenlik Felsefesinin Çıkış Noktası : Sosyal Devlet….…...…... 1.3.1.1. Sosyal Devlet Kavramı……………………………………............... 1.3.1.2. Sosyal Devlet Ve Sosyal Güvenlik İlişkisi ……………………....... 1.4. Sosyal Devletin Ve Sosyal Güvenlik Düşüncesinin Gelişimi …………….. 1.4.1. Sosyal Devlet Ve Sosyal Güvenliğe İlişkin İlk Uygulamalar …………. 1.4.2. Dini Vurguların Öne Çıktığı Dönemler …………………….................. 1.4.3. 1600’lerden I.Dünya Savaşı’na Kadar Olan Süreç …………………... 1.4.4. I.Dünya Savaşı Ve II. Dünya Savaşı Arasındaki Dönem ……………… 1.5. Refah Devletinin Ortaya Çıkışı, Sınıflandırılması Sosyal Güvenliğin Kurumsallaşması ve Refah Devletinin Krizi ………………………........ 1.5.1. Refah Devleti Kavramı ………………………….……………………… 1.5.2. Refah Devletinin Sınıflandırılması …………………….………............. 1.5.2.1. Bismark sistemi …………………………………………………...... 1.5.2.2. Beveridge Sistemi …………………………………………….......... 1.5.2.3. Karma Sistem ……………………………………………………..... 1.5.3. Refah Devleti Uygulamaları ………………………………..................... 1.5.3.1. Sosyal Sigorta……………………….………………………............. 1.5.3.2. Sosyal Yardım…………..................................................................... 1.5.3.3. Sosyal Hizmet………………………………………......................... 1.5.4. Sosyal Güvenliğin Finansman Yöntemleri …………………………….. 1.5.4.1. Dağıtım Yöntemi ……....................................................................... 1.5.4.2. Kapitalizasyon Yöntemi…................................................................. 1.5.5. Sosyal Güvenliğin Kurumsallaşması: Refah Devletinin Hız Kazanması……………………………………………………………… 1.5.6. Refah Devleti’nin Krize Girmesi Ve Sosyal Güvenlik…………............ 6 7 8 10 10 11 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 22 24 25 26 27 27 28 29 29 30 33 35 36 36 38 41 43 iii İKİNCİ BÖLÜM DÜNYA’DA SOSYAL GÜVENLİĞİN GELDİĞİ NOKTA VE BAZI SOSYAL GÜVENLİK UYGULAMALARI 2.1. Sosyal Devlet Ve Sosyal Güvenlik AnlayışındakiDönüşüm………........... 2.1.1. Devletin Değişen Rolü Ve Neo-Liberal Politikalar……........................ 2.1.2. Küreselleşme Ve Sosyal Güvenlik…………………………………...... 2.1.2.1. Küreselleşmenin Sosyal Güvenlik Açısından Olumlu Yansımaları 2.1.2.2. Küreselleşmenin Sosyal Güvenlik Açısından Olumsuz Yansımaları 2.2. Sosyal Güvenlikteki Dönüşüm Ve Reform Arayışları……….……………. 2.2.1. Gelişmiş Ülkelerde Sosyal Güvenliğin Genel Durumu………………. 2.2.1.1. Gelişmiş Ülkelerde Sosyal Güvenliğe İlişkin En Büyük Sorun : Yaşlı Nüfus Sorunu ( Old Age Crisis)…….……………………… 2.2.1.2. Gelişmiş Ülkelerde Sosyal Güvenliğe İlişkin Reform Çabaları...… 2.2.2. Gelişmekte Olan Ülkelerde Sosyal Güvenliğin Genel Durumu ve Sorunları……………………………………………………………... 2.2.2.1. Gelişmekte Olan Ülkelerde Sosyal Güvenliğe İlişkin Reform Çabaları…………………………………………………………….. 2.3. Dünyada Sosyal Güvenlik Alanındaki Yeni Eğilimler……………………. 2.3.1. Tek Katmanlı Sistemlerden Çok Katmanlı Sistemlere Geçiş……..….. 2.3.2. Sosyal Güvenlikte Özelleştirme……………………………………….. 2.3.2.1. Neden Sosyal Güvenlikte Özelleştirme ?.......................................... 2.3.2.2. Sosyal Güvenliğin Özelleştirmesine Yönelik Eleştiriler ………….. 2.4. Dünya’daki Bazı Sosyal Güvenlik Uygulamaları…………………………. 2.4.1. Latin Amerika’nın Sosyal Güvenliği………………………………….. 2.4.1.1. Şili Modeli : Radikal Bir Anlayış………………………………….. 2.4.1.2. Şili Modelinin Uygulamaları………………………………………. 2.4.1.3. Şili Modeline Yönelik Eleştiriler………………………………….. 2.4.2. Avrupa Birliği Ülkeleri’ndeki Sosyal Güvenlik……………………… 2.4.2.1. AB’nin Sosyal Güvenlik Mevzuatı………………………………... 2.4.2.2. AB Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Koordinasyonu……………….. 2.4.2.3. AB’ de Sosyal Güvenliğe İlişkin Uygulamalar……………….…… 2.4.3. AB Ülkelerinde Öne Çıkan Sosyal Güvenlik Modelleri……………… 2.4.3.1. Alman Sosyal Güvenlik Modeli………………………………........ 2.4.3.2. İsveç Sosyal Güvenlik Modeli…………………………………….. 2.5. Türk Sosyal Güvenlik Modeli …………………………………………….. 2.5.1. Türkiye’de Sosyal Güvenliğin Gelişimi………………………………... 2.5.1.1. Osmanlı İmparatorluğu Dönemi…………………………………… 2.5.1.2. Cumhuriyet Dönemi……………………………………………….. 2.5.2. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Genel Yapısı…………………… 2.5.3. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Organizasyon Yapısı ve Kapsamı…. 2.5.4. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Finansman Yapısı…………………. 2.5.4.1 Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK)…………...……………………... 2.5.4.2. Emekli Sandığı……………...…………………………………....... 2.5.4.3. Bağ-Kur……………………….………………………………........ 2.5.4.4. Sosyal Yardım……………………………………………………... 2.5.4.5 Sosyal Hizmetler…………………………………………………... 46 46 49 50 51 53 54 55 57 58 60 61 62 63 64 65 66 66 67 67 69 70 70 70 71 75 75 77 78 79 80 81 82 84 85 86 89 91 93 96 iv ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN SORUNLARI VE REFORM ARAYIŞLARI 3.1. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Bugünkü Geldiği Nokta………………. 3.2. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Sorunları………………………………. 3.2.1. Yapısal Sorunlar ……………………………………..…………………. 3.2.1.1. Kurumlar Arası Norm Ve Standart Farklılıkları………...…………. 3.2.1.2. Emeklilik Yaşı Ve Erken Emeklilik Sorunu………………...……... 3.2.1.3. Af Uygulamaları ve Borçlanma Yasaları………………………….. 3.2.1.4. Kayıt dışı İstihdam Ve Kaçak Sorunu…………….………………... 3.2.1.5. İdari ve Mali Özerklik Sorunu ……………….……………………. 3.2.1.6. Mevcut Sistemin Yoksulluğa Karşı Koruma Sağlayamaması……... 3.2.1.7. Bütün Nüfusun Koruma Altına Alınamaması…………….………… 3.2.2. Finansal Sorunlar……………………………………………….……… 3.2.2.1. Aktüeryal Dengelerdeki Bozukluk………………………………….. 3.2.2.2. Finansman Sorunları…………………………..…………………… 3.2.2.3. Sağlık Harcamalarındaki Artışlar………………………..………….. 3.2.2.4. Prim Tahsilat Oranlarındaki Düşüklük İle Prim Oranlarındaki Yükseklik……………………………................................................ 3.2.2.5. Prim Karşılığı Olmayan Ödemeler…………………….……………. 3.2.2.6. Devlet Katkısının Olmayışı…………………………………………. 3.3. Sosyal Güvenlikte Reform Arayışları …………………………………… 3.4. Sosyal Güvenlik Reform Süreci……………………...…………………... 3.4.1. 4447 Sayılı Kanunla Yapılan Düzenlemeler………………………..….. 3.4.2. Sosyal Güvenlik Kuruluşlarını Yeniden Yapılandırma Çalışmaları……….................................................................................... 3.4.3. Bireysel Emeklilik Sistemine Geçilmesi…………………………..…… 3.4.4. Acil Eylem Planı Kapsamında Yürütülen Çalışmalar…………...……... 3.4.4.1. Genel Sağlık Sigortası Alanında Yapılan Çalışmalar………………. 3.4.4.2. Emeklilik Alanında Yapılan Çalışmalar……………………………. 3.4.4.3. Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Yapılandırması: Tek Çatı…… 3.4.4.4. Sosyal Hizmetler ve Sosyal Yardım……………………………… 3.5. Reform Sürecinde Alınan Yol: Anayasa Mahkemesi Kararı Ve Reformun Eksik Yanı Meselesi …………………………………………………... 3.6. Sosyal Güvenlik Reformu İle Sosyal Tarafların Görüşleri………………. 3.6.1. İşçi Sendikalarının Görüşleri…………………………………………... 3.6.2 Memur Sendikalarının Görüşleri………………………………………. 3.6.3. İşveren Sendikalarının Görüşleri ……………………………………… 3.6.4. TÜSİAD’ ın Görüşleri…………………………………………………. 3.6.5. TESK’in Görüşleri…………………………………………………….. 3.6.6. Siyasi Partilerin Sosyal Güvenlik Konusundaki Görüşleri …………… 3.7. Türkiye’de Sosyal Güvenlik Vizyonu ve Stratejileri…………………….. SONUÇ…………………………………………………………......................... KAYNAKÇA…………………………………………………………………… ÖZGEÇMİŞ…………………………………………………………………….. 100 100 101 101 105 108 111 114 115 119 120 120 123 130 135 137 139 141 143 143 146 147 150 151 158 167 170 174 175 175 177 178 179 181 181 183 186 191 204 v KISALTMALAR DİZİNİ AB Avrupa Birliği ABD Amerika Bileşik Devletleri ASO Ankara Sanayi Odası ATP Arbejdsmarkedets Tillaegspension (İş Piyasası Ek Aylıklar Dairesi) BAĞ-KUR Esnaf Ve Sanatkarlar Ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Bkz. Bakınız Çev. Çeviren DPT Devlet Planlama Teşkilatı GSMH Gayrisafi Milli Hasıla GSS Genel Sağlık Sigortası GSYİH Gayrisafi Yurt İçi Hasıla ILO International Labour Organisation - Uluslararası Çalışma Örgütü) KİT Kamu İktisadi Teşebbüsü NDC National Defined Contribution (Ulusal Tanımlanmış Fayda) OECD Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü OYAK Ordu Yardımlaşma Kurumu s. Sayfa SHÇEK Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu SSCB Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği SSK Sosyal Sigortalar Kurumu SSYDTF Sosyal Yardımlaşma Ve Dayanışmayı Teşvik Fonu SYZ Sosyal Yardım Zammı TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi TÜFE Tüketici Fiyat Endeksi TÜHİS Türk Ağır Sanayi Ve Hizmet Sektörü Kamu İşverenleri Sendikası TÜİK Türkiye İstatistik Kurumu TÜRK HARB-İŞ Türkiye Harb Sanayi ve Yardımcı İşkolları İşçileri Sendikası TÜRK-İŞ Türkiye İşçi Sendikaları Konfederasyonu UÇÖ Uluslararası Çalışma Örgütü vi ÇİZELGELER DİZİNİ Sayfa No Çizelge 1.1. Sosyal Sigortaların Tarihi Gelişimi…………………….................. 23 Çizelge 1.2 Özel Sigortalarla Sosyal Sigortalar Arasındaki Temel Farklar…… 33 Çizelge 1.3. Çeşitli Ülkelerde Uygulanan Sosyal Güvenlik Planları ve Finansman Yöntemleri ………………………………………………………… 40 Çizelge 2.1. Endüstrileşmiş Ülkelerde Yaşlı Bağımlılık Oranları…………........ 56 Çizelge 2.2 Seçilmiş Ülkelerde Emeklilik Yaşı Uygulamaları……………........ 61 Çizelge 2.3. AB’de Bütçeden Sosyal Güvenliğe Ayrılan Pay ……………......... 72 Çizelge2.4.Türkiye’de Sosyal Güvenlik Kapsamında Bulunan Nüfus….…...... 84 Çizelge 2.5. Sosyal Sigortalar Kurumunun Gelir Ve Giderleri………………… 88 Çizelge 2.6. Emekli Sandığı’nın Gelir Ve Giderleri…………………………… 90 Çizelge 2.7. Bağkur’un Gelir Giderleri…………………………………............ 92 Çizelge 2.8. Türkiye’de 2004 Yılına Ait Sosyal Hizmet Ve Sosyal Yardım Harcamaları……………………………………………………………………... 98 Çizelge 3.1. Türkiye’deki Sosyal Sigorta Kurumlarının Sosyal Sigorta Kolları.. 102 Çizelge 3.2. Türkiye’de 2003-2005 Döneminde SSK ve Emekli Sandığı Alt Sınır Emekli Aylıklarındaki Artış ile Tüfe Arasındaki İlişki………................... 104 Çizelge 3.3. Çeşitli Ülkelerde Uygulanan Emeklilik Yaşı……………………... 106 Çizelge 3.4. Ülkemizde Emeklilik Yaşında Yapılan Düzenlemeler……………. 107 Çizelge 3.5. Bağkur’da Yapılan Başlıca Af Uygulamaları……………………... 109 Çizelge 3.6.SSK’da Yapılan Başlıca Af Uygulamaları………………….……... 110 Çizelge 3.7. Türkiye’deki Kayıt dışı İstihdam……………………….…,……… 113 Çizelge 3.8.Türkiye’de Hanehalkı Fertlerinin İşteki Durumuna Göre Yoksulluk Oranlar…............................................................................................. 117 Çizelge 3.9. Türkiye’de Sosyal Sigorta Kuruluşlarının Alt Sınır Aylığı İle Yoksulluk Sınırının Karşılaştırılması………………………………………….. 118 Çizelge 3.10. Türkiye’de Asgari Ücret Ve Enflasyondaki Gelişmelere Yönelik Bir Analiz……………………………………………………………………… 118 Çizelge 3.11. Türkiye’de Yıllar İtibariyle Türkiye’deki Sosyal Güvenlik Kapsamındaki Aktif Pasif Nüfus (1985-2006)………………………….…….... 122 Çizelge 3.12. AB’de Bütçeden Sosyal Güvenliğe Ayrılan Pay ………………... 124 Çizelge 3.13.Türkiye’de Sosyal Güvenlik Katkıları Ve Faiz Ödemeleri………. 125 vii Çizelge 3.14. Sosyal Güvenlik Kurumlarına Yapılan Bütçe Transferleri ……... 126 Çizelge 3.15. Türkiye’de Yüzde 20’lik Grupların Gelirden Aldığı Paylar…….. 128 Çizelge 3.16. Türkiye’nin Son 14 Yıldaki Sağlık Harcamaları Eğilimi (%)…… 131 Çizelge 3.17. Türkiye’de 1995-2006 Döneminde Sosyal Sigorta Kuruluşlarının Sağlık Harcamaları............................................................................................... 132 Çizelge 3.18. Yıllar İtibariyle Türkiye’deki Sosyal Yardım Zammı Ve Aylık Ödemeleri……………………………………………………………………….. 138 Çizelge 3.19. Çeşitli Ülkelerde Sosyal Güvenlik Katkı Payları………………... 140 Çizelge 3.20. 1993-98 Arası Türkiye’deki Sosyal Güvenlik Sistemi Açıkları ... 142 Çizelge 3.21. Türkiye Ve Bazı ülkelerdeki Yaşlanma Hızı…………………….. 160 Çizelge 3.22. Türkiye’de Yaşlı Bağımlılık Oranı Ve Toplam Bağımlılık Oranı(%) ……………………………………………………………………….. 161 Çizelge 3.23. Türkiye’de Emeklilik Sisteminin Temel Parametrelerinin Karşılaştırılması ………………………………………………………..……… 163 Çizelge 3.24. 5510 Sayılı Kanuna Göre Yıllar İtibariyle Türkiye’deki Emeklilik Yaşları……………………………………………………………….. 165 Çizelge 3.25. Türkiye’de Doğuşta Hayatta Kalma Beklentisi ( 1970-2025)…… 166 Çizelge 3.26. Türkiye’de Yapılacak Olan Sosyal Yardımlar…………….…….. 173 viii GRAFİK DİZİNİ SayfaNo: Grafik 3.1 Sosyal Güvenlik Kuruluşlarına Yapılan Bütçe Transferleri 1994-2006 (Bin YTL.)……………………………………………………... 126 Grafik 3.2. Türkiye’deki Kamu Sağlık Harcamalarının Projeksiyonu…….. 155 Grafik 3.3. Türkiye’de Emeklilikte Geçen Süre…………………………… 166 ix GİRİŞ Bir dizi kamu önlemi ile hastalık, doğum, iş kazası , işşizlik, iş göremezlik, yaşlılık, ölüm gibi nedenlerden dolayı ortaya çıkabilecek her türlü ekonomik ve sosyal rahatsızlıklara karşı toplumun kendini koruması şeklinde ifade edilen sosyal güvenlik; sosyal politika uygulamalarının en önemlisi aynı zamanda da sosyal refah devleti anlayışının en temel göstergelerinden biridir. Her şeyden önce bir insan hakkı olan sosyal güvenlik düşüncesinin gelişimine bakıldığında insanlığın başlangıcından beri sosyal devlet anlayışıyla beraber sosyal güvenlik düşüncesinin geliştiği görülmektedir. Zaman içerisinde sosyal güvenliğin zenginlerin merhametine bırakılamayacak kadar önemli ve hassas bir konu olduğu daha iyi anlaşılmıştır. Yani bir bakıma her zaman sosyal güvenlik ‘sosyal devletin sosyal güvenliği’ olmuştur. Bu amaçla önceleri dini vurgularla birlikte sosyal sorumluluk ve bir arada yaşamanın zorluğu ve karşılıklı dayanışma esasları üzerine kurulan sosyal güvenlik uygulamaları zamanla değişime uğramıştır. Sosyal güvenlikteki asıl köklü değişim ise refah devletinin ortaya çıkmasıyla olmuştur. Özellikle II. Dünya Savaşı sonrasında dünyada sosyal güvenliğe ilişkin refah devleti uygulamaları hızlanmış ve farklı modeller ortaya çıkmış; bu durum refah devleti uygulamalarının sınıflandırılması ihtiyacını yani farklı sosyal güvenlik sistemlerini de beraberinde getirmiştir.1881’de Bismark tarafından sosyal sigorta anlayışının uygulamaya geçmesiyle başlayan bu süreç 1942 yılında hazırlanan Beveridge Raporu’nda yer alan ‘Yoksulluk çağdaş bir toplumun yüz karasıdır; geniş kapsamlı ve sistematik bir sosyal güvenlik modeliyle toplum yoksulluk sorununu çözebilir.’şeklindeki ifadelerle daha da netlik kazanmıştır. Sosyal güvenliğin önemine İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi’nde yer verilmesinin ardından bütün dünyada sosyal sigorta, sosyal yardım ve sosyal hizmetlerden oluşan sosyal refah devleti uygulamalarının hakimiyeti artmış, kamusal harcamalar içerisinde sosyal refah harcamaları zirveye ulaşmıştır. İkinci Dünya Savaşı’nın ardından gelişimine hızla devam eden Refah Devleti 1970’lerde baş gösteren petrol fiyatlarındaki aşırı artış sonucu oluşan stagflasyonun da etkisiyle ekonomik ve toplumsal dengelerde değişime neden olan yeni bir bunalıma girmiş, bu durum yoksulluk ve işsizlik sorunlarını da beraberinde getirmiştir. Refah devletinin yaşadığı bu kriz, yeni bir liberal felsefenin doğmasına 1 neden olmuştur. Böylece, gelişmiş kapitalist ülkelerde Keynesci ekonomik politikalar ve refah devleti anlayışına, azgelişmiş ülkelerde ise ulusal kalkınmacı devlet politikalarına ve bunları uygulayan kurumlara karşı bir yol açılmış; ve yeniliberalizm dünya genelinde yeni bir siyasal ve ideolojik değişime neden olmuştur. Kapitalist ilişkilerin değişime uğradığı bu dönemde, devlet de bu değişime uygun olarak bir yeniden yapılanma sürecine girmiş ve devletin rolü ‘ Kürek çeken değil dümen tutan devlet’ şeklinde tanımlanmaya başlanmıştır. Bu durum devletlerin sosyal politikalarında önemli bir değişime yol açmıştır. Sosyal güvenlik alanında yaşanan değişim süreci Türkiye’de gözlemlenmiştir. Bu süreç içerisinde Türkiye’de de 1980’li yıllarla birlikte kayıt dışı kesimin giderek büyümesi, prim alacaklarının tahsil edilmemesi ve sosyal güvenlik fonlarının iyi işletilememesi gibi nedenler sosyal güvenlik sisteminin kendi kendini finansmanını engellemiştir. Özellikle bu dönemde sosyal güvenlik kurumlarının işletilmesinde popülist, klientelist (Al Gülüm Ver Gülüm Anlayışı) ve nepotik zihniyetin izlerini bulmak mümkündür. Bu tür nedenlerden dolayı 1990’lı yıllarla birlikte sosyal güvenlik sistemi açık vermeye başlamış ve harcamalarının genel bütçeden yapılan transferlerle karşılanması zorunlu hale gelmiştir. 2000’li yıllara gelindiğinde giderek artan sosyal güvenlik açıkları ‘ kara delik’ olarak nitelendirilmiş ve sosyal güvenlik reformunun alt yapısını hazırlayacak biçimde bu kurumların devlete ve ekonomiye yük oluşturduğu felsefesi oluşturulmaya çalışılmıştır. Daha sonraki aşamada ise bu yükün ortadan kaldırılmasının tek yolu olarak sosyal güvenlik sisteminin bir kısmının özel sektör aracılığıyla yönetilmesi yönünde fikirler artış göstermiştir. Bu süreçte Latin Amerika’da radikal bir anlayış olan Şili modeli ortaya çıkarken Avrupa ülkelerinde başta İsveç olmak üzere her ülkenin kendine has özelliğinden yola çıkılarak sosyal güvenlik sistemleri oluşturulmuştur. Genelde gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenliğin kaynak yetersizliğinden dolayı gelişmiş ülkelerde ise yaşlı nüfus sorunlarından dolayı sosyal güvenlikle ilgili stratejilerin her ülkenin kendi iç dinamikleriyle ilgili olarak değiştiği görülmektedir. Türkiye’de de sosyal güvenlik sisteminde yaşanan sorunlardan dolayı özellikle Dünya Bankası eksenli reformlar olmak üzere dünyadaki gelişmeler de dikkate alınarak sosyal güvenlik sisteminde baş gösteren krizlere çözüm bulabilmek amacıyla birtakım reform çalışmaları yapılmış, yasalarda değişikliklere gidilmiştir. 2 Her şeyden önce emeklilik sistemi yeniden düzenlenerek yaş ve prim ödeme gün sayıları artırılarak emekliliği hak etme koşulları ağırlaştırılmıştır. Türkiye’de sosyal güvenlik alanındaki bu tür ihtiyaçların ve taleplerin değişmesi sonucu sosyal güvenlik arzında da farklılıklar ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda siyasi parlamenter demokrasi anlayışı gereği ve aynı zamanda dünyadaki sosyal refah devleti anlayışında meydana gelen değişimler sonucu sosyal güvenlik alanında bir dizi reformlar yapılması ihtiyacı her zaman gündemdeki yerini korumuştur. Bu çalışmada özellikle Türkiye’de 1990’lı yıllardan itibaren baş gösteren sorunların kaynağına inilmiş, sorunlar analiz edildikten sonra 1999’tan başlayıp günümüze kadar devam eden reform çalışmalarına yer verilmiştir. Bu kapsamda emeklilik yaşında yapılan düzenlemelere, prim ödeme gün sayısındaki değişmelere, sosyal güvenlik sisteminin bir parçası olarak görülmeye başlayan Bireysel Emeklilik uygulamalarının ne ölçüde sisteme fayda sağlayabileceği gözlemlenmeye çalışılmıştır. Son olarak da 2008’de yürürlüğe girmesi beklenen sosyal güvenlik reformunda hangi noktaya gelindiği sosyal tarafların görüşlerine de yer verilerek ortaya konmaya çalışılmıştır. Aynı zamanda Genel Sağlık Sigortası, Emeklilik Uygulamaları, Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma, Sosyal Yardım Ve Sosyal hizmet uygulamalarının nasıl gerçekleşeceğine ait bilgiler verilmiştir. Çalışmanın Amacı Sosyal devlet anlayışının bir gereği olarak insanlara asgari bir yaşam sürme imkanı sunmaya çalışan Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin dünyadaki sosyal devlet ve sosyal güvenlik uygulamaları ışığında ele alınarak kurumların sorunlarına değinilmesi, sorunların objektif bir şekilde analiz edilmesi, gerekli önerilerin verilmesi ve yapılmakta olan reformların ne kadar etkili olup olmadığının saptanması amaçlanmıştır. Çalışmanın Önemi Sosyal Güvenlik Sistemi’nin net olarak anlaşılmasının sağlanması, yanlış işletilen bir sistemin ülke ekonomisinde nasıl onarılması güç yaralar oluşturduğu, sosyal güvenlik sistemindeki sorunlara yönelik reform ve çözüm önerilerinin 3 değerlendirilmesi ve sistemin sürdürülebilirliğinin hangi aşamada olduğunun incelenmesidir. Çalışmanın Sınırlılıkları Sosyal Güvenlik Sistemi dünyadaki bazı örnekler ışığında genel hatlarıyla ortaya konulmuştur. Konu üç bölümde incelenmektedir. Araştırma yapılırken elde edilen bulgular grafik ve tablolarla desteklenmeye çalışılmaktadır. Çalışmanın Metodolojisi Ve İçeriği Bu çalışma 3 bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde sosyal güvenlik kavramı dar ve geniş açıdan açıklanacak, aynı zamanda sosyal güvenliğin amaçlarına da değinilerek devlet ve sosyal güvenlik ilişkisi göz önüne alınarak sosyal devlet kavramı açıklanacak, sosyal devletin gelişim evreleri refah devletinin de ortaya çıkmasıyla birlikte ele alınarak sosyal devletin ve sosyal güvenliğin gelişimi iç içe anlatılacaktır. Diğer taraftan II.Dünya Savaşından sonraki sürece yer verilerek refah devletinin ortaya çıkışı anlatılacaktır. Daha sonrasında ise refah devleti kavramına yer verilerek refah devletinin Bismark, Beveridge ve Karma sistemden oluşan sınıflandırılması açıklanacak aynı zamanda sosyal sigorta, sosyal hizmet ve sosyal yardımdan oluşan refah devleti uygulamalarının anlatımına da yer verilecektir. Birinci bölümün sonuna doğru ise sosyal güvenliğin finansman yöntemleri anlatıldıktan sonra sosyal güvenliğin kurumsallaşma ve krize girme sürecine değinilecektir. İkinci bölümde ise dünyada sosyal güvenliğin geldiği nokta ile bazı sosyal güvenlik uygulamaları örneklerine yer verilecektir. Öncelikle sosyal devlet ve sosyal güvenlik anlayışındaki dönüşüm kapsamında küreselleşme ve sosyal devlet ilişkisi göz önüne alınarak küreselleşme sürecinin sosyal güvenlik açısından olumlu ve olumsuz görünen yanları ortaya konulacaktır. Daha sonra sosyal güvenlikteki dönüşüm sonrasında gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenliğin genel durumu ve bu ülkelerde sosyal güvenlik alanında yaşanan sorunlar ve buna yönelik geliştirilen çözüm arayışları açıklanacaktır. Daha sonrasında dünyada sosyal güvenlik alanındaki yeni eğilimler kapsamında tek katmanlı sistemlerden çok katmanlı sistemlere geçiş ve sosyal güvenlikteki özelleştirme uygulamaları eleştiriler katılarak açıklanacaktır. İkinci bölümün sonunda ise sosyal güvenlikteki bu dönüşüm 4 Şili başta olmak üzere Latin Amerika örnekleri, AB’nin sosyal güvenlik anlayışı çerçevesinde çarpıcı iki örnek olan İsveç ve Alman modellerinin açıklanmasıyla bitecektir. Üçüncü bölümde ise Türkiye’deki sosyal güvenlik sistemi genel hatlarıyla işlendikten sonra Türkiye’de sosyal güvenliğin gelişimine yer verilecek, aynı zamanda sistemin organizasyon yapısı ve kapsamı açıklanacak ve finansman yapısı kapsamında primli sistemlerden oluşan Bağ-kur, SSK ve Emekli Sandığı; primsiz sistemlerin oluşturduğu sosyal yardım ve sosyal hizmetler ayrı ayrı ele alınacaktır.Bu aşamadan sonra sistemin yapısal ve finansal sorunlardan oluşan sorunlarına yer verilecektir.Yapısal sorunlar adıyla; kurumlar arası norm ve standart farklılıkları, emeklilik yaşı ve erken emeklilik sorunu, af uygulamaları ve borçlanma yasaları, kayıt dışı istihdam ve kaçak sorunu, idari ve mali özerklik sorunu, mevcut sistemin yoksulluğa karşı koruma sağlayamaması, bütün nüfusun koruma altına alınamaması sorunlarına yer verilecektir.Finansal sorunlar adıyla ise aktüeryal dengelerdeki bozukluk, finansman sorunları, sağlık harcamalarındaki artışlar, prim tahsilat oranlarındaki düşüklük ile prim oranlarındaki yükseklik, prim karşılığı olmayan ödemeler ve devlet katkısının olmayışı sorunlarına yer verilecektir.Bu bölümün sonuna doğru ise sistemin sorunlarına yönelik oluşturulan reform arayışlarına yer verilecektir. Bu kapsamda 4447 Sayılı Kanunla Yapılan Düzenlemeler içerisinde yapılan Sosyal Güvenlik Kuruluşlarını Yeniden Yapılandırma Çalışmaları, Bireysel Emeklilik Sistemine Geçilmesi anlatılacaktır. Acil Eylem Planı Kapsamında Yürütülen Çalışmalar kapsamında ise Genel Sağlık Sigortası, Genel Sağlık Sigortasının Mali Projeksiyonu, GSS Sigortası’na Yönelik Eleştiriler, Emeklilik Sigortası, Emeklilik sisteminde yapılan düzenlemeler, Sigortası’na Yönelik Eleştiriler, Emeklilik yaşı Emeklilik Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Yapılandırması, Sosyal Hizmetler Ve Sosyal Yardım uygulamaları anlatılacaktır. Son olarak da reform sürecinde alınan yol ve Türkiye’deki sosyal güvenlik vizyonuna değinilmekle birlikte değerlendirmelere yer verilerek üçüncü bölüm tamamlanmış olacaktır. 5 BİRİNCİ BÖLÜM SOSYAL GÜVENLİĞİN FELSEFESİ, GELİŞİM SÜRECİ VE SOSYAL GÜVENLİĞE İLİŞKİN TEMEL KAVRAMLAR 1.1. Sosyal Güvenlik Kavramı Bireyler yaşamları boyunca gelir kayıpları uğramalarına neden olabilecek sosyal tehlikelerle çoğu zaman karşılaşabilmekte hatta bazı durumlarda vücut ve ruh sağlığı için çok büyük bir harcama yapma durumuyla karşı karşıya 1 kalabilmektedirler. Karşılaşılan bu durumların bireysel olarak tahmin edilmesi ve ortaya çıkmasının engellenmesinin mümkün olmamasına rağmen mal ve gelir eksikliklerine yol açan finansal kayıpların önlenmesi hayli önemlidir.2Bu sebeple geçmişten günümüze aileden başlayıp dini duygulardan esinlenilerek bir sosyal dayanışma ortamı oluşturulmaya çalışılmıştır. Zamanla insan düşüncesi gelişmiş, geleceği güvence altına alma isteği güçlenmiş ve bu durumun sonucunda sosyal güvenlik kavramı ortaya çıkmıştır.3 Sosyal güvenlik kavramı4 ilk kez ABD’de ‘Social Security Act’ile 1935 yılında kullanılmıştır. Daha sonra ILO’un ‘Approaches to Social Security’ adlı raporuyla yaygınlık kazanmış, 1944 yılında ILO’nun 1952 tarihli ve 102 sayılı sözleşmesinde tüm ayrıntıları ile açıklanarak, günlük dilde kullanılmaya başlanmıştır.5 En basit açıklamasıyla sosyal güvenlik bir dizi kamu önlemi ile hastalık, doğum, iş kazası , işşizlik, iş göremezlik, yaşlılık, ölüm gibi nedenlerden dolayı ortaya çıkabilecek her türlü ekonomik ve sosyal rahatsızlıklara karşı toplumun kendini korumasıdır. Bireyin karşılaştığı bu sorunlar bireyin gelirinin azalması veya 1 Resul KURT, İş Hukuku Ve Sosyal Sigorta Mevzuatında Usul Ve Esaslar, Uygulamalar, Sorunlar, Çözümler, Yargı Kararları, İstanbul Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler Odası Yayın No:37, s.1 2 S.S HUEBNER and Kenneth BLACK, Life Insurance, Jr Meredith Publishing Company Printed In The United States Of America ,2004, p.3 3 İsmail GÜNEŞ, Sosyal Güvenlik, Kamu Maliyesi Web Sitesi, http://idari.cu.edu.tr/igunes/kamu/dosya10.htm, (20.12.2006) 4 Burada sosyal güvenlik kavramıyla sosyal güvenlik düşüncesini birbirinden ayırmamız gerekir. Her ne kadar sosyal güvenlik kavramı ilk kez 1935’te kullanılmaya başlansa da sosyal güvenlik düşüncesinin insanlık tarihiyle eş zamanlı olduğu söylenebilir. 5 Ufuk AYDIN, Sosyal güvenlik Sorunlarının Çözümünde Özel Sigortalar, T.C. Anadolu Üniversitesi Yayın No:1117, İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Yayınları, No:156, Eskişehir-1999, s.5 6 giderlerinde artışa yol açabilir. Çalışma gücünü olumsuz yönde etkileyen hastalık, yaşlılık ve sakatlık gibi fizyolojik riskler ile çalışma gücünü etkilememekle beraber onun kullanımını engelleyen işsizlik bu türden risklere girmektedir. Bu risklerle karşılaşan birey geçici ya da sürekli olarak gelirden mahrum kalmakta, ekonomik güvensizlik ortamıyla karşı karşıya kalmaktadır. Bu noktadan hareketle sosyal güvenlik politikalarının temelini ekonomik, sosyal ve fizyolojik risklerin bireyler üzerindeki etkilerini giderme çabaları meydana getirmektedir.6 Her ne kadar sosyal güvenlik kavramı ilk bakışta bireylerin belirli risklere karşı korunması şeklinde ifade edilse de sosyal güvenlik kavramının herkesçe kabul edilebilir bir tanımını vermek ve bunu bütün boyutlarıyla ortaya koymak pek kolay görünmemektedir. Çünkü sosyal güvenlik deyimi genellikle sosyal güvenlik politikaları ile sosyal güvenlik sistemlerini kapsayacak biçimde incelenmektedir. Buradan anlaşılıyor ki; ‘sosyal güvenlik terimi’7 aynı anda hem bir düşünceyi hem de bu düşünceye işlerlik kazandıran kurumsal bir yapıyı yansıtmaktadır.8 Sosyal güvenlik kavramının tümüyle anlaşılabilmesi açısından konuyu dar ve geniş bir ayrıma tabi tutmak fayda sağlayabilir. Buradaki dar ölçütü konunun kurumsal yönünü geniş ölçütü ise sosyal güvenliğin düşünsel yönünü göstermektedir. 1.1.1. Dar Açıdan Sosyal Güvenlik Anlayışı Dar açıdan sosyal güvenlik, insanın karşılaşacağı tehlikelerin sonuçlarına karşı korunması ve insana bu konuda bir emniyetin sağlanmasını belirtir. Tehlike ile karşılaşan insan tehlikenin niteliğine göre gelir azalması, gelir kesilmesi ve giderlerde beklenmeyen artışlar ile baş etmek zorunda kalır. Gelir devamlılığındaki bu değişiklikler ihtiyaçların karşılanmasında da birtakım meselelere yol açar ve gelir 6 Cemal Hüseyin GÜVERCİN, Sosyal Güvenlik Kavramı Ve Türkiye’de Sosyal Güvenliğin Tarihçesi, Ankara Üniversitesi Tıp Fakültesi Mecmuası, Cilt :57, Sayı:2, 2004, s.89 7 Sosyal sözcüğü günümüzde a) toplumsal; başka insan gruplarıyla olan ilişkiye, toplum düzenine ilişkin; b) düşünce, anlayış, duygu ve istekleri bakımından kendilerini doğal olarak bir birlik içinde görenlerin gruplar oluşturmalarını teşvik eden; c) iktisaden zayıf ve korunması gereken ; d) modern sanayi toplumu açısından sınıf çelişkilerini azaltıcı bir düşünce yapısı anlamlarını taşımaktadır. Güvenlik sözcüğünün de farklı anlam ve yorumları vardır. Bu birey ve devlet açısındandır. Örneğin bireyin güvenliği hayatının, sağlığının tehlikede olması, gelir düzeyinin düşmesi, hastalık ve çevre şartlarının bozulmasından dolayı tehlikelere karşı korumalara yöneliktir. (DİLİK, Sait, Sosyal Güvenlik, Ankara Üniv. Basımevi, Ankara, 1992 ,s.1-2) Geniş anlamda güvenlik terimine ise terör olayları, su ya da petrol rezervleri,siyasi liderlerin ruh ve beden sağlıkları gibi durumlar girebilir. ( Yaprak ÖZER, Küreselleşme Ve Yeni Ekonomi, Hayat Yayınları:125, Yönetim Dizisi:19,İstanbul, 2002,s.75) 8 Ali GÜZEL ve Ali Rıza OKUR, Sosyal Güvenlik Hukuku, Betaş, 8.Bası, İstanbul, 2002, s.2 7 dengesizliğine neden olur bu durum da muhtaçlığı beraberinde getirir.9Bu açıdan sosyal güvenlik, asıl ve normal anlamında hastalık, kaza, analık, yaşlılık, sakatlık, işsizlik, ölüm ve çocuk yetiştirme gibi sosyal risklerin yol açabilecekleri durumlarda gelir kayıpları ve gider artışlarına karşı kişilerin güvenliklerinin sağlanmasıdır. Bu tanımda devlet ya da kamu tedbir ve kurumlarından söz edilmemiştir.10 Genel anlamıyla dar açıdan sosyal güvenlik anlayışı; ilke olarak asgari bir yaşam seviyesinin sağlanması ve sürdürülmesini hedef almaktadır. Diğer bir ifadeyle dar açıdan sosyal güvenlik anlayışı mevcut refah düzeyinin daha da yukarı çıkarılmasına dair herhangi bir sosyal ve ekonomik bir politika uygulanmasını içermemektedir.11 Sosyal güvenliğin dar anlamda kullanımına ilişkin değişik yaklaşımlarda mevcuttur. Sosyal güvenlik kavramının esas olarak sosyal sigortaların yanı sıra sosyal yardım ve sosyal hizmetleri de içeren bir üst kavram olmasına rağmen uygulamalarda sosyal yardım ve sosyal hizmetlerin zayıf kalması buna karşılık sosyal sigortaların daha etkin ve yaygın olması nedeniyle sosyal güvenlik dar anlamıyla sosyal sigortalarla özdeş olarak görülmektedir.12 1.1.2. Geniş Açıdan Sosyal Güvenlik Anlayışı Geniş açıdan sosyal güvenlik anlayışı dar anlamdaki sosyal güvenliğin kapsamına giren riskler dışında aynı zamanda aile, konut, şehircilik, eğitim, meslek seçmede yardım, yönetime katılma, istihdam, konjonktür, verimliliğin artırılması sağlık ve hijyen politikalarıyla ilgili önlemleri de kapsamına almaktadır. 13Bu açıdan bir analiz yapıldığında geniş açıdan sosyal güvenlik anlayışının daha çok toplumun refahının artırılmasıyla ve bundan hareketle sosyal ve ekonomik politikaların hayata geçirilmesiyle toplumsal yaşam standardının yükseltilmesiyle ilgili olduğu ortaya çıkmaktadır.14 9 Kadir ARICI, Sosyal Güvenlik Dersleri, Sargın Ofset, Ankara, 1999, s.3 Songül SALLAN GÜL, Sosyal Devlet Bitti, Yaşasın Piyasa!, Yeni Liberalizm Ve Muhafazakarlık Kıskacında Refah Devleti, Etik Yayınları, Şubat, 2004, İstanbul, s.151 11 Nihat DALGIN, Sosyal Güvenliğe Katkısı Bağlamında Karşılıklı Sigortalar, Bilim Ve Danışma Kurulu Onaylı Eseler, Türkiye Sigorta Ve Reasürans Şirketler Birliği, s.47 12 Şebnem Gökçeoğlu BALCI, Güvenceli Asgari Gelir Hakkı, Ve Sosyal Güvenlik Reformu, İktisat Dergisi, Sosyal Politika-1, Sayı: 478 Ekim-2006, s.55 13 Sait DİLİK, Sosyal Güvenlik, Ankara Üniv.Basımevi, Ankara, 1992, s.5 14 Ayrıntılı bilgi için bkz. A. GÜZEL ve A. R. OKUR, ss. 22-23 10 8 Genel itibariyle bireylere her türlü ekonomik, sosyal ve kültürel haklar sunarak tam bir koruma garantisi veren geniş açıdan sosyal güvenlik kavramı şu şekilde özetlenebilir: 15 • Sosyal güvenlik ekonomik bir güvence sağlamak amacını gerçekleştirmelidir. Bu yöntem ve bakış açısı her şeyden önce bireylerin ekonomik güvencelerini sarsabilecek tüm olayların sosyal güvenlik alanına girmesini sağlayacaktır. Lord Beveridge’in deyimiyle sosyal güvenlik ‘bireye yaşamının her döneminde yeterli bir gelir düzeyi sağlayarak onun güvenlik gereksinimini tatmin etmektir.’ Bu düşünce göz önüne alındığında sosyal güvenlik hukuku bireysel ekonomik güvenceyi sağlamaya yönelik bir dağıtım amacı olmaktadır. • Sosyal güvenlik bireye ekonomik güvence sağlamak amacıyla sosyal sigorta yardımlarının yapılmasını hedef olarak amaçlamıştır. Bu açıdan sosyal güvenlik anlayışı ‘bir ülke halkının bugününü ve yarınını güven altına almayı amaçlayan ve birbiri arasında sıkı bir birlik ve uyum kurulmuş olan bir kurumlar bütünü’ biçiminde tanımlanabilecektir. • Eğer sosyal güvenlik politikaları, bireyleri sosyal risklere karşı koruma çabaları etrafında birleşiyorsa, görünürde amaç bireye ekonomik bir güvence sağlamaktır. Fakat öz itibariyle bu noktada bireye aynı zamanda kişiliğini geliştirme imkanı da sunmaktadır. Bu durum İnsan Hakları Evrensel Bildirisinin 22. maddesinde ‘Herkes, toplumun bir ferdi olarak sosyal güvenlik hakkına sahiptir; sosyal güvenlik, bireyin onuru, kişiliğin geliştirilmesi için kaçınılmaz ekonomik, sosyal ve kültürel hakların tatmin edilmesi temeline dayanır.’ ifadeleriyle vurgulanmaktadır. 15 Ayrıntılı bilgi için bkz. A. GÜZEL ve A. R. OKUR, ss. 23-24-25 9 1.2. Sosyal Güvenliğin Amaçları Sosyal güvenliğin esas amacı her insana hayatın türlü hadiseleri karşısında aşırı bir muhtaçlığa düşmeden aynı zamanda özgürlüğünde herhangi bir eksilme hissettirmeden insanın kişiliğine yaraşır bir hayat düzeyi sağlamaya yönelik kamusal sosyal düzenleme, sosyal sigorta, sosyal yardımlar ve belirli sosyal hizmetler alanında bir takım önlemler alma ihtiyacıdır.16 Sosyal güvenliğin amaçları doğrudan ve dolaylı olmak üzere iki şekilde ele alınabilir. 1.2.1 Sosyal Güvenliğin Doğrudan Amacı Sosyal güvenliğin doğrudan amacı belirli sosyal risklerin iktisadi sonuçlarına daha geniş bir ifadeyle yol açabilecekleri gelir kayıpları ve gider artışlarına karşı kişilerin güvenliklerini sağlamaktır.17Fakat buradaki sosyal risklerin biraz daha somut bir şekilde ifade edilmesine ihtiyaç vardır. Bundan dolayı sosyal risk kavramının, hangi risklerin sosyal risk kapsamında değerlendirileceği ve hangi sosyal risklerin sosyal güvenliğin kapsamına girdiğinin çok iyi anlaşılması gerekmektedir. Risk terimi, özel sigorta hukukunda, gerçekleşmesi sadece ilgilinin iradesine tabi olmayan, gelecek ve belirsiz bir olayı ifade etmek için kullanılır. Sosyal risk ise toplumun kendilerine özel bir önem bağladığı ve kişinin bunların zararlı etkilerinden kurtulmasını istediği risklerdir. Hangi hallerin sosyal risk sayılacağı ise ILO’nun 28 Haziran 1952 sayılı sözleşmesinde sayılmıştır. Buna göre hastalık, sakatlık, yaşlılık, iş kazası, meslek hastalıkları, ölüm ve işsizlik sosyal risk sayılmalıdır. Aynı zamanda sosyal riskler toplumdan topluma, zamana ve hatta devletin siyasal yapısının çeşidine göre bile değişebilmektedir.18 Sosyal güvenliğin doğrudan amacının aslında dar açıdan sosyal güvenlik anlayışıyla aynı anlama geldiği anlaşılmaktadır. Yani sosyal güvenliğin doğrudan amacı bireylerin sadece sosyal risklere karşı korunmasını gerektiren kurumsal bir niteliğe sahiptir. 16 Ali SEYYAR, Sosyal Güvenlik Nedir? http://www.sosyalsiyaset.com/documents/sg.htm, (18.11.2006) 17 S. DİLİK, s.10 18 Ahmet KILINÇ, Sosyal Sigortalar Kurumu http://www.hukukcu.com/bilimsel/kitaplar/ssk.htm, (25.02.2007) 10 1.2.2. Sosyal Güvenliğin Dolaylı Amaçları Sosyal güvenliğin dolaylı amaçları ilk planda ele alınan ihtiyaçlar olmayıp toplumun sağlıklı açıdan ilerleyebilmesi için devletin mali, ekonomik ve siyasal alanlardaki düzenlemelerinin daha sonra toplumda artı bir katma değer oluşturma isteğidir. Burada asıl amaç toplumsal refahın artırılmasıdır. Sosyal güvenliğin dolaylı amaçları sosyal, ekonomik ve siyasi amaçlardan oluşur. 1.2.2.1. Sosyal amaçlar Sosyal güvenlik sisteminden yararlanma genellikle ‘vatandaş hakları’ olarak adlandırılır ve bireyler bu haklara ya önceden ödedikleri ücretlerle sahip olurlar ya da doğrudan devlet tarafından kendilerine yardım da yapılabilir. 19 Buradan anlaşılması gereken sosyal güvenliğin her şeyden önce temel bir insan hakkı olduğu gerçeğidir. Sosyal Güvenlik Hakkının temel bir insan hakkı olması bir yandan bireyin isteminden bağımsız olarak bu hakkın sahibi olmasını, hakkın devredilemez ve vazgeçilemez bir hak olması sonucunu doğururken, diğer yandan ise bireye kamu otoritelerinden bu hakkın gerçekleşmesini isteme hakkını vermektedir. Başka bir deyişle Sosyal Güvenlik hakkı bir lütuf bir yardım değil sahibine talep erki veren kamuyu da hakkı gerçekleştirme yükümlülüğü altına sokan bir haktır.20Bundan dolayı sosyal güvenliğin devlet tarafından bir sistematiğe bağlanması gerekmektedir. Sosyal güvenlik sistemi genellikle ve zaruret içinde bulunan kimselerle ilgili olarak ortaya çıkmaktadır. Fakat sosyal güvenliğin fakirliği önlemekten başka kişilerde bir güvenlik duygusu oluşturma fonksiyonu da vardır.21 Devlet bu fonksiyonu ancak adaletli bir sosyal güvenlik politikasıyla yerine getirebilir. Yani devlet sosyal güvenliği hayata geçirirken bir kimsenin gelirini azaltmadan başka bir kişinin gelirinde artışa neden olmalı, diğer bir deyişle pareto optimumu hedeflemelidir. Her şeyden önce adil devlet öncelikle işsizlikten dolayı toplumun fertlerini açlığa, sıkıntıya, kötü yola ve sömürüye düşmesine mani olmalıdır. Devlet işsiz 19 Asar LINDBECK, Rizikolu Refah Devletinin Dinamikleri, Çev: M.Ali Cevheri, http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/makaleler/rizikolu_refah.htm, (25.11.2006) 20 Murat ÖZVERİ, Türkiye’de Sosyal Güvenlik Hakkının Geleceğine İlişkin Düşünceler, Dosya/Gözlem Ve Görüşler, Toplum Ve Hekim, Mart-Nisan-2005, Cilt:20, Sayı:2, s.147 21 Muzaffer KOÇ, Sosyal Güvenliğin Kökeni, http://www.sabem.saglik.gov.tr/akademik_metinler/goto.aspx?id=2208, (23.11.2006) 11 olanlara en az onların minumum ihtiyaçlarını giderecek kadar işsizlik parası yani gelir güvencesi vermelidir. Devlet bu refah güvencesini sağlarken vereceği miktarı gücü oranında bir öncelikler sırası yaparak yaş, hizmet, ehliyet gibi faktörlerin etkileyeceği katsayılara göre vermeli, toplumdaki refah önceliklerini göz önünde bulundurmalıdır.22 Devletin bu politikaları adaletli bir şekilde gerçekleştirmesi durumunda toplumda birbirine muhtaç olan insanların sayısı azalacak ve toplumsal refah açısından da fayda sağlanmış olacaktır. 1.2.2.2. Ekonomik Amaçlar Sosyal güvenlik anlayışı başta insana karşı amaçlar içerirken diğer taraftan ekonomik amaçlar da güder. Sosyal güvenlik aynı zamanda ekonomik bir dengeleyici rolünü de üstlenmiştir. Sosyal güvenlik uygulamaları bazen bu amaç doğrultusunda desteklenmiş ve sosyal güvenlikten ekonomik dengeyi sağlamak amacıyla yararlanılmıştır. Kanada’da I.Dünya Savaşı sonrası yaşanan bir ekonomik çöküşün bir benzerinin II. Dünya Savaşı sonrası oluşmaması için çocuk yardımları artırılarak talebi canlandırıcı önlemler alınmıştır. Diğer taraftan İngiltere’de yapılan bir araştırmada işsizliğin satın alma gücünü azalttığı bu zararın ise işsizlik sigortası yardımlarının arttırılması ile oluşacak zarardan daha fazla olduğu ortaya çıkmıştır. İngiltere’de yaşanan bu durum devletin işsizlere yaptığı bir yardımın makro ekonomik açıdan daha karlı olduğunu ortaya çıkarmaktadır.23 Ayrıca sosyal güvenlik sosyal sigorta mekanizması sayesinde bireylerin gönüllü birikimler yapmasını teşvik edilebilir. Çünkü insanlar sosyal güvenlik sistemleri ile geleceklerini biraz güvence altına aldıkları zaman gönüllü birikimlerin sosyal sigortaların yetersizliklerini gidermek ve bu sayede geleceklerini mümkün olduğu kadar garantilemek isterler. Eğer sosyal güvenlik kurumları yoksa, insanlar geleceklerini tek başına güvence altına alamayacakları duygusuna kapılıp hiç birikimde bulunmayabilirler.24 22 Mete GÜNDOĞAN, Refah Toplumu, Vadi Yayınları: 71, Toplum Dizisi:31, Nisan, 1997, s.112 U. AYDIN (1999), s.13-14 24 İbrahim SEVİNDİRİCİ, Azgelişmişliğin Ekonomisi, Ayyıldız Yay:38, İtalik Kitapları: 4,Ofset Hazırlık Ayyıldız, Ankara, Şubat, 1999, s.56 23 12 1.2.2.3. Siyasal Amaçlar Sosyal yardımda bulunmak sosyal güvenliği sağlamak ve sosyal hizmetler sunmak sosyal devlet tarafından vatandaşlarına tanınan bir lütuftan ziyade devletin başlıca görevidir.25 Toplumun hedefleri devlet tarafından saptanır ve devlet bu amaçların gerçekleşmesi doğrultusunda sevk eder.26 Devlet sosyal güvenlik sisteminde de bireyleri sosyal risklere karşı koruma metotlarını kendisi ortaya koyar. Siyasi tarihte sosyal güvenlik kavramına ilk atıf yapan Güney Amerikalı lider Simon Bolivar’ın 1819’da yaptığı konuşma sırasında ‘En mükemmel yönetim sistemi, mümkün olan azami mutluluğu, azami sosyal güvenliği ve azami siyasi istikrarı yaratabilendir.’sözleri sosyal güvenliğin siyasal alanla ilişkisini belirtmesi açısından önemlidir.27 Sosyal güvenliğin, toplumda sosyal dayanışma ve yardımlaşmayı desteklediği ölçüde bu sonucun şüphesiz siyasal alana da etkileri olacaktır. Devletin sosyal güvenlik gibi yollarla vatandaşlarının muhtaçlıktan kurtardığı toplumlarda gününden ve geleceğinden emin insanların yaşadığı bir toplumda devlete olan bağımlılık da o ölçüde yüksek olacaktır.28Bu bağımlılığın oluşmasını sağlayan faktörlerden biri de sosyal güvenliğin yarı kamusal bir mal olma özelliğidir. Sosyal güvenliğin bireylere sağladığı yarardan başka topluma yansıyan bir sosyal faydası yani pozitif bir dışsallığı söz konusudur. Bireylere tek tek yapılan sağlık yardımlarının toplumun bütününün sağlığı açısından bir fayda yaratma durumu söz konusudur. Bundan dolayı sosyal güvenliğin yarı kamusallık boyutu, sosyal güvenlik hizmetinin optimum düzeyde sunulması için yapılacak devlet müdahalesinin altyapısını oluşturmaktadır.29 25 Süleyman ÖZDEMİR, Refah Devleti: Altın Çağdan Belirsiz Geleceğe, http://www.sosyalpolitikalar.com/index.php?id=122, (23.03.2007) 26 Güneri AKALIN, Kamu Ekonomisi, Akçağ Yay. No: 34, Ekonomik Araştırmalar:5, Ankara, s.25 27 Türkiye’de Ve Dünyada Sosyal Güvenlik-Kurumun Kuruluş, Görev Ve Çalışma EsaslarıKurumun Diğer Sosyal Güvenlik Kuruluşları İle İlişkileri, s.3 http://download.bagkur.gov.tr/pers/memur.doc, (28.02.2006) 28 K. ARICI (1999), s.36 29 U. AYDIN (1999), s.17 13 1.3 Devlet Ve Sosyal Güvenlik Geçmişten günümüze devletin ekonomideki rolünün nasıl ve ne kadar olması gerektiği konusu hep gündemdeki yerini korumuştur. Devletin ekonomiye müdahalede bulunup bulunmaması, bulunursa bunun sınırlarının nereye kadar olacağı devletin ekonomiyi yönlendirici bir hakem mi yoksa müdahaleci rolü ağır basan bir yapıda mı olacağı çok sık gündeme gelmektedir. Bu tartışmalar genelde kapitalist ve sosyalist düşünceler ekseninden yola çıkmaktadır. Bu tartışmalardan sosyal güvenlik de nasibini almıştır. Birçok liberal yazar serbest piyasanın işleyişiyle toplumun yoksulluğu arasında kaçınılmaz bir nedensellik ilişkisi bulunduğu fikrini reddetmektedir. Adam Smith’e göre toplu işsizlikler, konut sorunları gibi problemlerin meydana gelmesinin nedeni, devletin bu alanlara müdahale etmesinden başka bir şey değildir. Eğer hatalı para politikaları ve kira kontrolü gibi müdahaleler olmasa piyasa sosyal refahı zaten yaratacaktır. 30Sosyal güvenlik konusunda liberal felsefeye ilişkin görüşlerden biri de sosyal güvenlik gerekçesi ile de olsa bireyin, hayatın risklerini kendisinin taşıması yerine başkalarının üstüne yüklenmesi diğer bir deyişle sosyal güvenliğin finansmanında primlerin yerini vergilerin alması hoş karşılanmayan bir durumdur.31 Karşı taraftan sosyalist düşünce yanlıları da öteden beri sermayenin sosyal güvenlik fonlarıyla iştahının kabardığı ve çalışma ilişkilerinde esneklik, özelleştirme kamu girişimciliğinin tasfiyesi, sendikasızlaştırma gibi istek ve gayretlerin yaygınlaştığı kanısındadırlar.32 Onlara göre de sosyal devlet her geçen gün yara almaktadır. Sosyalizmin teorik ve felsefi zemini olan Marksist anlayışa göre ise ‘sosyal güvenlik’, işçi sınıfının yani, hâlihazırda çalışsın ya da çalışmasın, üretim araçlarının mülkiyetinden yoksun olan ve yaşamını sürdürebilmek için emek gücünü ücret karşılığında satmak dışında hiçbir seçeneği olmayanların, toplumsal bir güvenceye duyduğu ihtiyaç şeklinde tanımlanarak sermayeye karşı işçi sınıfının 30 Atilla YAYLA, Sosyal Ve Siyasal Teori, Seçme Yazılar,Siyasal Kitabevi, Ankara, 1993, s.279 Güneri AKALIN, Türkiye’de Ekonomi-Politik Kriz Ve Piyasa Ekonomisine Geçiş, Akçağ Yay.No: 438, Ekonomik Araştırmalar,: 6, Akçağ Basım, Ankara, 2002, s.115 32 Fatih AYDEMİR, Küreselleşme Sosyal Devlete Elveda mı? http://istanbulsube.sayfamtr.net/2003GK_sosyal_devlet.doc, (25.11.2006) 31 14 sürekli bilinçlendirilmesiyle sosyal hakların ve güvencelerin teminat altına alınabileceği vurgulanmaktadır.33 Bu tartışmalar süre dursun olan yine toplumdaki muhtaç ve kimsesiz insanlara olacaktır. Bu noktada devletin bir amaca ulaşmak için bir araç olduğu amaç olmadığı gözden kaçmaktadır. Her ne kadar devlet üzerine yapılan eleştirilere devam edilse de yine de bazı noktalarda birleşmek gerektiği inkar edilemez. Örneğin güvenlik bunlardan biridir. Devletin amacı bireysel güvenliktir. Bu güvenliğin doğal hukukla sağlanması oldukça güçtür. Çünkü adalet, hakkaniyet, tevazu, merhamet ve bize ne yapılmasını istiyorsak başkalarına da onu yapmak şeklinde gelişen doğa yasaları bunlara uyulmasını sağlayacak bir gücün korkusu olmaksızın, bizi taraf tutmaya, kibre, öç almaya ve benzer şekilde sürükleyen doğal duygularımıza aykırıdır. Diğer bir deyimle ‘Kılıcın zoru olmadıkça ahitler sözlerden ibarettir ve bizi güvence altına almaya yetmez.’ Dolayısıyla doğa yasalarına rağmen kurulu bir iktidar yoksa veya bu güç güvenliğimiz için yeterince büyük değilse herkes bütün insanlara karşı korunmak için kendi gücüne ve kurnazlığına dayanacak, yapabilecektir. üstelik bunu meşru 34 1.3.1. Sosyal Güvenlik Felsefesinin Çıkış Noktası : Sosyal Devlet Dünya genelinde sosyal güvenliğin tarihi gelişimine bakıldığında sosyal güvenlik uygulamalarının bir bakıma ‘sosyal devletin sosyal güvenliği’ şeklinde geliştiği görülmektedir. Bu durum sosyal devlet anlayışındaki değişimlerin sosyal güvenlik uygulamalarında da yansımasına neden olmuştur. 33 Sosyal Güvenlik Saldırısı Ve SSK Sorunu, Nisan-2005, http://www.marksist.com/marksist_tutum/sosyal_guvenlik_saldirisi_ve_ssk_sorunu.htm (01.08.2007) 34 Thomas HOBBES, Leviathan, Çev: Semih Lim, Kazım Taşkent Klasik Yapıtlar Dizisi, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, Aralık 1993, s.127 15 1.3.1.1. Sosyal Devlet Kavramı Sosyal devlet35 genel itibariyle sosyal adalet ve sosyal güvenliği sağlamak ve herkes için insan haysiyetine yaraşır asgari bir hayat düzeyini gerçekleştirmekle yükümlü devlet olarak ifade edilebilir.36Bu tanımdan yola çıkarsak sosyal devlet kavramının çok eskilere dayandığını söylemek mümkündür. Bu konuda Mantesquieu ‘Esprit des Lois’ adlı eserinde, ‘Sokakta dağıttığınız sadaka ile devletin yükümlülüğü yerine getirilmiş olmaz. Devlet, tüm vatandaşlara belirli bir güvence sağlamak; yiyecek, elbise vermek ve sağlığına aykırı olmayacak bir yaşam düzeyi hazırlamakla yükümlüdür.’ sözüyle sosyal devlete vurgu yapmıştır.37 Sosyal devletin daha çok kurumsal bir yapıya dönüşmesi ise genelde liberal felsefeyi hayata geçirmiş olan ulus devletlerde ortaya çıkmıştır. Sosyal devlet liberalizmin ikinci yarısında ulaştığı dönüm noktasında kendini sürdürme çabasının sonucudur. Liberal felsefedeki ‘minimal devlet’ ve ‘sınırlı devlet’ anlayışı içinde dönüşüm yaşanmış ve sosyal devlete ulaşılmıştır.38 Sosyal devlet kavramı kendi içerisinde birçok düşünceyi barındırması açısından da önem taşır. Sosyal devletin amaçları arasında sosyal tabaka ve gruplar arasındaki çelişkileri gidermek suretiyle sosyal bütünleşmeyi gerçekleştirmek, 35 Sosyal Devlet, kavramıyla ilgili birçok açıklamaya rastlanmaktadır. Sosyal bilimcilerden bazıları Sosyal Devleti, “liberal devletlerin kendi yapıları içinde özellikle 20. yüzyılın 2. yarısından sonra, kapitalist sistemin iradesini zorlama neticesinde ortaya çıkan, iktisadî ve sosyal alanlarda planlama, düzenleme ve gerektiğinde piyasalara ve sosyal hayata aktif müdahaleyi öngören, toplumun bütün kesimlerine geniş kapsamlı sosyal güvenlik ve sosyal adalet sağlayıcı sosyal politikaları uygulamayı gerekli gören sosyo-politik bir siyasî örgütlenme sistemi” olarak tanımlamaktadır. Gerçekten Sosyal Devlet, toplumdaki refah düzeyini dengeli tutmayı özellikle alt gelir gruplarının sosyo-ekonomik durumlarını değişik sosyal politikalar aracılığıyla iyileştirmeyi hedeflemektedir. Diğer yandan sosyal devlet, sosyo-ekonomik hayatı yönlendirerek güçsüzleri, fakirleri, yardıma ve bakıma muhtaç kişileri koruyan, bu hizmetleri götürebilmek için sosyal kurumlarını tesis eden, koruyucu tedbirler vasıtasıyla toplum meselelerini önlemeye ve gidermeye çalışan, sosyal sorunların baskısı altında bulunan kişi ve grupları koruyan şefkatli ve himayeci bir devlettir. Modern Sosyal Devlet, fertleri çalışma ve sosyal hayatta yalnız bırakmayan, sosyal gelişme için ekonomik ve sosyal hayata müdahale eden devlettir. Liberal devlette kendiliğinden gerçekleşmeyen sosyo-ekonomik dengeyi kamusal müdahale ile tesis etmek isteyen sosyal devlet, muhtaç kişileri fakirlikten ve muhtaçlıktan değişik yöntemlerle kurtarmak ve bu yolla sosyal barışı ve sosyal gelişmeyi sağlamak istemektedir. (Ayrıntılı bilgi için bkz. http://www.sosyalsiyaset.com/documents/yerelkamu_yoneticileri.htm, 08.11.2006 ) 36 Mustafa ŞENTOP, Anayasa Ve Sosyal Devlet, http://www.sosyalsiyaset.com/index.php?id=126, (07.11.2006) 37 Süleyman ÖZDEMİR, Küreselleşme Sürecinde Refah Devleti, İstanbul Ticaret Odası, Yayın No: 2004-69, İstanbul, 2004, s.140 38 Coşkun C., AKTAN, Sosyal Devletin Temel Özellikleri, (20.10.2006) http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/ozellikler.htm 16 yaşama güvenliğini, tam istihdamı ve çalışma hayatının korunması gibi düşünceler mevcuttur. Sosyal devlet geleneksel devlet veya diğer devlet türlerinden ayrı olarak sosyal sorumluluğu da yerine getirir. Sosyal devletin güçlü olması şüphesiz hukuk devletinin yerleşmesine de katkı sağlayacaktır.39 1.3.1.2. Sosyal Devlet Ve Sosyal Güvenlik İlişkisi 18. yüzyılda gerçekleşen sanayi devriminin etkisiyle birlikte büyük bir işçi sınıfının doğuşu sosyal hakların hayat bulmasına yol açmış ve sanayi kitlelerine yeni bir statü kazanmıştır. Sanayileşme ile ortaya çıkan sosyal değişimin ‘İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi’nde de40 yer bulmasıyla sosyal güvenlik sosyal hakların devamı olarak ortaya çıkmıştır.41 Özellikle 1929 Büyük Ekonomik Bunalımı ve II. Dünya Savaşı sonrasındaki durum muhtaçlık ve yoksullukla mücadelede bireyin tek başına başarısının imkansız olduğu açıkça gözlemlenmiştir.42Çünkü gündelik hayatta pek çok insan kaçınılması mümkün olmayan olaylar yüzünden, hayatlarını sürdüremez duruma gelebilir bunlar özel kişilerin hayırseverliğine terk edilebilir. Oysa bu doğal ihtiyaçların gerektirdiği ölçüde, devletin yasaları tarafından korunması gerekir. Çünkü herhangi bir kişinin güçsüzleri ihmal etmesi merhametsizlik sayılabileceği gibi kişisel hayırseverliğin tesadüfüne bırakması da öyledir.43Ayrıca insanoğlunun hemen hemen daima kardeşlerinin yardımına ihtiyacı vardır ama onlardan yardımseverlik, cömertlik beklemesi de fazlasıyla iyi niyetli bir yaklaşım olacaktır. Sadece bir dilenci hemşehrilerinin cömertliğine bel bağlamayı seçer. Ancak o bile tümüyle cömertliğe 39 Abdulhalim ÇELİK, Küreselleşme Sürecinde Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Dönüşümü Ve Türkiye, Kamu İşletmeleri İşverenleri Sendikası, Ankara-2002, s.33 40 Sosyal güvenlik hakkının İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’nin 22. ve 25. maddelerinde tanımı şöyledir: ‘Herkes toplumun bir ferdi olarak sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Sosyal güvenlik, bireyin onuru, kişiliğin geliştirilmesi için kaçınılmaz ekonomik, sosyal ve kültürel hakların tatmin edilmesi temeline dayanır. ‘Her kişinin gerek kendisi gerekse ailesi için yiyecek, mesken, tıbbi yardım ve gerekli sosyal hizmetler dahil olmak üzere, sağlık ve refahını sağlayacak bir yaşama düzeyine ve işsizlik, hastalık, sakatlık, dulluk, yaşlılık hallerinde veya geçim olanaklarından iradesi dışında yoksunluk yaratacak diğer bütün durumlarda sosyal güvenliğe hakkı vardır. Doğum yapan kadın ve çocuklarının özel bakım ve yardım görme hakları vardır. Bütün çocuklar, her türlü sosyal yardımdan yararlanmak hakkına sahiptirler.’ (http://istanbulsube.sayfamtr.net/2003GK_sosyal_devlet.doc, (12.10.2006) 41 Fatih, AYDEMİR, Küreselleşme Sosyal Devlete Elveda mı? http://istanbulsube.sayfamtr.net/2003GK_sosyal_devlet.doc, (25.11.2006) 42 Kadir ARICI, Avrupa Birliği Sosyal Güvenlik Hukuku , Kamu İşletmeleri İşverenleri Sendikası, Ankara, 1997, s.12 43 T. HOBBES, s.242 17 bel bağlamaz. Gerçi yardımsever insanların cömertliği onun geçimini sağlar ama bu kaynak sonunda tükenecek aynı zamanda kişinin istediği zaman bu kaynaklara ulaşması da güçleşebilecektir. 44 İşte tam bu noktada sosyal devletin devreye girmesi gerekmektedir. Çünkü bireyin gücünün sınırları bir yere kadardır. Çünkü toplumda kötü durumlarda (hasta, sakat, dul, yetim, yaşlı) olup da sadece akrabalarının yardımına bel bağlayabilen insan sayısı oldukça azdır. Bundan dolayı bu problemlere karşı herkesin yararlanabileceği en iyi ve adil bir koruma zemini geliştirilmeli ve insanların en azından minumum bir gelire sahip olması amaçlanmalıdır.45Bu durum özellikle II. Dünya Savaşı’ndan sonraki süreçte devlet politikalarına yansımıştır. Sosyal güvenlik alanında devlet başta sosyal sigortalar olmak üzere sosyal tazmin, sosyal yardım ve sosyal hizmet araçlarından yararlanarak kişilere hastalık, yaşlılık, kaza, sakatlık, işsizlik gibi olasılıklara karşı koruma politikalarını hızlandırmıştır. 46 Bu süreçte devlet yoksullukla mücadele etme konusunda daha fazla mücadele göstermiş, herkese asgari bir geçim imkanının sağlanmasının ekonomik büyüme için de gerekli olduğu anlaşılmış ve yaşanan tecrübeler sosyal güvenliğin sağlanması için devletin meseleye sahip çıkması gerektiğinin gerekliliği üzerinde dünya kamuoyunda da bir fikir birliğinin gerçekleşmesine yol açmış ve bu durum sosyal güvenliğin milletler arası boyut kazanmasıyla sonuçlanmıştır.47 Sonuç itibariyle sosyal devletin sosyal adaletle birlikte iki görevinden bir tanesi olan sosyal güvenlikle ilgili bu tür uygulamaları48 bireylerin geleceğe daha güvenle bakabilmelerine, sosyal risklerle karşılaşılması durumunda kişilerin hayırseverlerin merhametine bırakılmamasıyla alakalıdır. 1.4. Sosyal Devletin Ve Sosyal Güvenlik Düşüncesinin Gelişimi Sosyal devletin ve sosyal güvenlik düşüncesinin kökleri neredeyse insanlık tarihiyle eş zamanlıdır. Her ne kadar sosyal devlet ve sosyal güvenlikle ilgili 44 Adam SMITH, Ulusların Zenginliği-I, Çev: Metin Saltoğlu, Palme Yayıncılık, Ankara, 2006, s.16 Eamonn BUTLER, Hayek, Çağımız İktisat Ve Siyaset Felsefesine Katkısı, Çev: Yusuf Ziya Çelikkaya, Liberte Yayınları: No:55, Ankara, 2001, ss.162-163 46 Coşkun C. AKTAN, Sosyal Devletin Amaçları, http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/amaclar.htm, (14.10.2006) 47 K. ARICI (1997), s.12 48 K. ARICI (1997), s.9 45 18 sistemlerin ileriki yıllarda düzenlenmiş olduğu bilinse de insanoğlunun sorunlarının varoluşundan beri süregeldiği düşünülecek olursa sosyal güvenlik ve sosyal devlet felsefesi daha iyi anlaşılabilir. Genelde sosyal devlet ve güvenlik düşüncesinin kurumsallaşmaya başlamasına ilişkin tarihsel süreç göz önüne alındığında bunların sosyal ve siyasal yapılarla ilişkili olduğu ortaya çıkmaktadır. 49 Sosyal sorunlar karşısında devletin etkin bir rol oynamaya başlaması ve bu amaçla ortaya koyduğu sosyal politika önlemleriyle sosyal devlet anlayışı ortaya çıkmış ve sosyal güvenliğe ilişkin kurumsallaşmalar artmış, I. ve II. Dünya Savaşları’nda zorunlu olarak uygulanan ekonomik müdahalelerin olumlu sonuçlar verdiği görülmüştür. Fakat savaştan sonra ortaya çıkan ekonomik ve sosyal sorunlar ise devletin rolü ve müdahalesi olmaksızın çözülemeyecek boyutlara ulaşmıştır.50 Bu durum şüphesiz sosyal güvenlik politikalarına da yansımıştır ve bu dönemde devlet sosyal güvenlik konusunda tek söz sahibi haline gelmiştir. Fakat 1970’lerin sonuna doğru neo-liberal politikalardaki hızlanma devletin ekonomik hayattaki rolünün yeniden gözden geçirilmesine ve sosyal güvenliğin de içinde bulunduğu her türlü sosyal ve ekonomik olaylarda değişikliğe gidilmesi ihtiyacını gündeme getirmiştir. 1.4.1. Sosyal Devlet Ve Sosyal Güvenliğe İlişkin İlk Uygulamalar Çok eski zamanlarda aile ,arkadaş ve toplumdaki yardımlaşma birinci derecede refah kaynağı olma özelliğine sahipti.İnsanların birbirlerine bağımlı olmalarından dolayı yardımlar karşılıklık arz etmekteydi.Eğer bir ailenin mahsulu biterse ,aileye finansal destekte bulunan biri hastalanırsa veya çalışamayacak duruma düşerse kardeşleri ve komşuları onlara yardım ederdi. Eğer bir gün yardımda bulunan kişi de zor duruma düşerse aynı yardım onlara da sağlanırdı.51 Bu amaçla sürdürülen faaliyetlere ilk olarak Mısır’da rastlanmıştır. M.Ö. 2200-1800 yılları arasında Mısır’da devlet yönetimini elde bulunduran Ruhani sınıf 49 R. KURT, s.3 Meryem KORAY ve Alper TOPÇUOĞLU, Sosyal Politika, Ezgi Kitabevi Yayınları, Bursa, 1995, s.34 51 Diana M. DI NITTO and Thomas R.DYE, Social Welfare Politics And Public Policy, A Division Of Simon And Schuster Englewood Cliffs, New Jersey 07632, Printed In The United States Of America 1987, 1983 By Prentice Hall, Inc.p.23 50 19 varlıklı dindarlarca dul ve yetimlerin bakılmasını sağlamaktaydı. Böylece yoksullara yapılan sosyal yardımların ilk uygulamalarının Mısır’da gerçekleşmiş olduğu söylenilebilir.52 Eski Yunan ve Roma’da ise devlet sadece sınırlı bir halk kesimine yani politikacılarına, komutanlarına, filozof ve sanatçılarına hizmet eden, onların çıkarlarını üstün tutan bir kurum niteliği taşımaktaydı.53İlkellerde ise elde edilen ilk ürün, ilk av doğa üstü gücün hakkıydı. Bu ilk ürün ve avlar daha sonra şef ve rahipler tarafından yenilir ve kalanı ise toplumun halkına paylaştırılırdı. Anga ilkelerinde yeni tahıldan yoğrulan ilk hamuru, ilk önce din adamı tadardı. Çoban ilkellerinde de yeni doğan ilk yavru hayvanlar tanrılara ve şeflere sunulurdu.54 Bireysel anlamda sosyal güvenliğe ilişkin bu tür sosyal yardım uygulamaları gelişirken kamusal anlamda ilk yardımın izlerine İsrail’de rastlanmıştır. İsrail halkının Filistin-Suriye kıyılarına göç ettiği sırada ağır sosyal sarsıntılara zenginlerden alınacak olan paylarla yasal bir düzenleme getirilmiştir. Bu çağın İsrail zenginleri, öncelikli olarak hizmetliler ve yabancıları korumakla yükümlüydü. Bu dönemde İsrailli ve Yahudiler için yoksulluk sandıkları kurulmuş ve esirler satın alınarak azat edilmiştir. Daha sonra bu görevler kutsal birlik adı verilen cemaatlere bırakılmıştır.55 Bu çağın devleti sosyal devlet kimliğiyle hiç ilgisi olmayan sosyal sorunlara ayrıcalıklı sınıfların gözüyle uzaktan bakan ekonomik ve sosyal eşitsizliklerin olduğu bir anlayış göstermiştir. Bu dönemde uygulanan gelişmeler sosyal devlet anlayışının çok uzaklarda olduğunu yansıtmaktadır. Fakat çok az da olsa sosyal devlet düşüncesine yakın uygulamalar vardır fakat bu yeterli ölçüde değildir. 1.4.2. Dini Vurguların Öne Çıktığı Dönemler Toplumlarda meydana gelen sosyal olaylar ve politikalar din olgusundan uzak gelişmemiştir. İnsanoğlunun doğa karşısındaki korku ve güçsüzlüğü dini 52 İsmail GÜNEŞ, Sosyal Güvenlik, http://idari.cu.edu.tr/igunes/master/sosguv002.ppt, ( 20.12.2006) 53 Coşkun C. AKTAN, Sosyal Devletin Ortaya Çıkışı Ve Gelişimi, http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/dogusu-gelisim.htm, (04.11.2006) 54 Aziz ŞEKER, 21.Yüzyılda Dünya’da Ve Türkiye’de Sosyal Çalışma Praksisi Üzerine Yazılar3, Din, Sosyal Çalışma, Dünya Ve Türkiye, http://www.sosyalhizmetuzmani.org/sosyalpraksis3.doc, (02.01.2007) 55 İsmail GÜNEŞ, Sosyal Güvenlik, http://idari.cu.edu.tr/igunes/master/sosguv002.ppt, (20.12.2006) 20 uygulamaların yanında sosyal yardımlaşma, sosyal sorumluluk, toplu yaşam gibi sosyolojik unsurları da beraberinde getirmiştir. İnsan doğa ve toplumda sosyalleşirken bu tür duygular tanrı kavramını yarattığı gibi korkuya dayalı yardımlaşma duygusunu da geliştirmiştir.56 Ortaçağın çok uzun bir bölümünde yardımsever çalışmalar bir dini görev olarak kendini göstermiştir. Sosyal dayanışma yavaş yavaş zenginlerin ve özellikle kilisenin görevi haline gelmiştir.57Sosyal olaylarda kilisenin rolü her şeyden daha önde olmuştur. Özellikle bu durum Aziz Paul’ün ihtiyaçların toplumsal olarak karşılanmasına dair görüşleriyle açıklanabilir. Aziz Paul’ün erkekleri çalışmaya teşvik eden, eğer çalışmazlarsa her türlü destekten mahrum bırakılmalarını öngören ve genç dulların topluma bağımlı yaşamaları yerine tekrar evlenmelerini ve işsiz kalınan dönemlerde bireylere destek sağlanması toplumsal hayattaki oluşumlarda etkili olmuştur.58Ortaçağda kilisenin oluşturduğu hastaevleri, aşevleri, manastırlar gibi yoksullara yardım elini uzatan başlıca kurumlar olmuştur. 59 Aynı zamanda Ortaçağ krallarının taç giyme törenlerinde ‘yoksullar için baba ve anne’ olacaklarına yemin etmeleri bu dönemde sosyal güvenliliğe karşı duyarlılığın son derece yüksek olduğunu kanıtlar niteliktedir.60 Sosyal yardımlaşma konusundaki dini vurgular sadece kiliseyle sınırlı kalmamakta birçok dinde sosyalliği referans alan mesajlara da rastlanmaktadır. Eski Ahit’te geçen devletin çoban olarak tanımlanması, İncil’de geçen ‘İsa’nın Petros’un sevgisini denediği’ kısımlardaki ‘koyunlarına çobanlık etmesi’ ve ‘kuzularını otlatması’ ile ilgili konular ve Yuhanna’da geçen ‘gençken giyinip kuşanıp istediğim yere giderdim; yaşlanınca ellerini uzatacak, başkası seni giydirip 61 kuşatacak…’ifadeleri bunlara örnek gösterilebilir. Aynı zamanda İslam hayatında 56 Aziz ŞEKER, 21.Yüzyılda Dünya’da Ve Türkiye’de Sosyal Çalışma Praksisi Üzerine Yazılar-3, Din, Sosyal Çalışma, Dünya Ve Türkiye, http://www.sosyalhizmetuzmani.org/sosyalpraksis3.doc, (02.01.2007) 57 D. M. DI NITTO and T. R. DYE, p.23 58 Andrew DILNOT, Refah Devletinin Geleceği , Çev:D.Zeynel Bakıcı, http://www.canaktan.org/politika/anti_leviathan/diger-yazilar/bakici-refah-devleti.pdf, (22.12.2006) 59 A. GÜZEL ve A. R. OKUR, s.15 60 Peter F. DRUCKER, Devlet Ve Politika Alanında Ekonomi Bilimi Ve İş Dünyasında Toplumda Ve Dünya Görüşünde Yeni Gerçekler, Çev: Birtane Karanakçı, Türkiye İş Bankası, Kültür Yayınları, Genel Yayın No:25, Tisamat Basım Sanayi, Ankara, 1993, s.71 61 İbrahim Attila ACAR, Sosyal Devlet Mali Disipline Engel mi? Yaklaşım Dergisi,Yıl:13, Sayı:145, ss.524-525 21 da sosyal güvenliğe aşırı bir önem verilmiştir. Bu durumlar ‘Hz.Peygamber’in ‘Komşusu açken tok yatan gerçek mü’min değildir’, ‘Bir kimse arkasında bakıma muhtaç birini bırakarak ya da borç bırakarak ölürse sorumluluk bize aittir.’62 ve ‘Çevrenizde bulunan kimseler, sizlerin kardeşleridirler. Artık kimin eli altında bir kardeşi varsa, giydiğinden ona da giydirsin, yediğinden ona da yedirsin .Onlara güçlerinin yetmeyeceği bir işi yüklemeyin. Eğer yüklerseniz, siz de yardım edin.’ hadisleriyle İslam dininin de sosyal güvenliğe vurgu yaptığı açıkça görülmektedir.63 Her ne kadar sosyal güvenlik alanındaki dini vurgular Ortaçağ’da şekillenmiş ve yaygınlaşmış olsa da bu tür uygulamalar sınırlı da olsa günümüz toplumunda yerini korumaktadır. 1.4.3. 1600’lerden I.Dünya Savaşı’ na Kadar Olan Süreç Dini vurguların ön plana çıktığı Ortaçağ’da devlet anlayışının bir çok bakımdan sosyal devlet anlayışına yaklaştığı söylenebilir. Fakat dünyada sosyal refah alanındaki bu gelişmelere rağmen bugünkü bildiğimiz anlamda sosyal devlet uygulamalarının genelde 1601’de İngiltere’de gerçekleşen Yoksullara Yardım Yasası ile başladığı kabul edilmektedir.64Bu yasanın oluşmasında İngiltere’de 1349’da meydana gelen veba salgını, 14.ve 15. yüzyıllarda çıkan birçok yasa ve toplumda yaygınlaşan dilencilik faaliyetlerinin ve feodal sistemin ortadan kalkması gibi gelişmeler gösterilebilir.65 1601’de çıkarılan bu kanunla yoksullara en düşük ücretin üzerinde olmayacak şekilde bir yardım sağlama hususunda kamusal sorumluluk benimsenmiş ve bu konuda ‘perish’ adı verilen yerel yönetim birimleri sorumlu tutulmuşlardır. Yoksulluk Kanunu yoksulları üçe ayırmıştır. İlk grupta yoksulluğu toplumca kabul edilen sakat, kör, elinde olmayan sebeplerden dolayı işsiz kalanlar oluşturmuştur. Bu gruptaki insanlara huzur evi ve yiyecek yardımı sağlanmıştır.İkinci gruba herhangi bir sakatlığı olmayan ve çalışabilecek durumda olan yoksullar yer almıştır.Bunların kamusal işlerde cezalandırılması gerekiyorsa kabul zor kullanılarak edilmiştir.Üçüncü grupta çalıştırılmaları, ise kimsesiz aksi halde çocuklarda 62 N. DALGIN, s.53 Mustafa RAFİİ, İslamda Sosyal Düzen, Çev:Ahsen Batur, Fikir Yay.No:9,İstanbul, 1986, s.69 64 Coşkun C.AKTAN, Sosyal Devletin Ortaya Çıkışı Ve Gelişimi, http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/dogusu-gelisim.htm, (04.11.2006) 65 D. M. DI NITTO and T. R. DYE, p.23 63 22 oluşmuştur.Bunlara yetimhanelerde (orphaneges) barınma ve eğitim imkanları sağlanmıştır.66 İngiltere’de yoksulluk yasasıyla paralel olarak 1801’den başlayarak çocukları kapsayan sosyal mevzuat oluşturulması girişimi gerçekleşmiş ve 1840’tan sonra Fransa’da bu konuda İngiltere’yi izlemiştir.671800’lerin ortalarında ise Avrupa toplumlarında kapitalist toplumsal ilişkiler belirleyici olmaya başlamıştır. Artan sermaye birikimi, artan işçileşme, artan teknolojik gelişme ile birlikte, toplumsal üretim artış göstermiş kapitalist toplumu tanımlayan sosyal organizasyonlar olarak sigorta şirketleri, sendikalar belirgin birimler haline gelmişlerdir.68 Sosyal güvenlik konusundaki bu gelişmeler İngiltere ile sınırlı kalmamış diğer ülkelerde de birçok uygulama gerçekleşmiştir. Almanya 1880 yılında kısmen sosyal huzursuzluk korkusuyla bir devrim sayılabilecek olan sosyal sigorta uygulamasına geçmiştir. Bu gelişmeyi büyük ölçüde ihracata bağlı ekonomisi artan uluslar arası rekabetle karşılaşınca ulusal etkinliği gerçekleştirmek amacıyla 1898’de primsiz emekli aylığı uygulamasına geçmiştir. Diğer taraftan İrlanda, Danimarka, Avusturya, Çekoslavakya ve Avustralya’da 1908’e kadar bazı sosyal yasalar kabul edilmiştir.69Sosyal sigortaların ülkelerde yıllar itibariyle gelişimi şu şekildedir. Çizelge 1.1. Sosyal Sigortaların Tarihi Gelişimi Ülkeler İş kazaları Hastalık Sigortası Emeklilik Ödemeleri İşsizlik Sigortaları Aile Yardımları Sağlık Sigortası Almanya 1884 1883 1889 1927 1954 1880 İngiltere 1906 1911 1908 1911 1945 1948 İsveç 1901 1910 1913 1934 1947 1962 Fransa 1946 1939 1910 1967 1932 1945 İtalya 1898 1943 1919 1919 1936 1945 ABD 1930 - 1935 1935 - - 1930 1971 1927 1940 1944 1972 Kanada Kaynak: http://www.canaktan.org/politika/anti_leviathan/diger-yazilar/gungor-refah-devleti.pdf (20.12.2006) 66 S. SALLAN GÜL, s.204 Coşkun C. AKTAN, Sosyal Devletin Ortaya Çıkışı Ve Gelişimi, http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/dogusu-gelisim.htm, (04.11.2006) 68 Tamer İŞGÜDEN, Fuat ERCAN, Mehmet TÜRKAY, Gelişme İktisadı, Kuram-EleştiriYorum, Beta Basım , Yayın No: 601, İşletme Eko.Diz:57, İstanbul, 1995 s.79 69 Coşkun C. AKTAN, Sosyal Devletin Ortaya Çıkışı Ve Gelişimi, http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/dogusu-gelisim.htm,(04.11.2006) 67 23 1.4.4. I.Dünya Savaşı Ve II. Dünya Savaşı Arasındaki Dönem İki dünya savaşı arasında ve II.Dünya Savaşı’ndan sonraki süreçte sosyal politika gelişmeleri içerisinde en hızlı gelişme kaydeden alanlardan biri sosyal güvenlik olmuştur. Sosyal güvenlik ya da sosyal sigorta sistemi Keynesçi anlayışın kurumsallaşmasında en önemli unsurlardan biri haline gelmiş ve toplumsal adaleti sağlamada başarılı olmuştur.70 1929 ekonomik buhranının gerçekleşmesiyle sosyal sigortalar, Güney Amerika ülkelerinde, Birleşik Amerika ve Kanada’da; İkinci Dünya Savaşı’nın ardından ise bütün ülkelerde uygulanmaya başlanmıştır. Zorunlu yaşlılık sigortası Almanya’da uygulamaya girdikten sonra Bismark modeli Latin Amerika’da çok popüler hale gelmiş ve Arjantin, Brezilya, Şili, Küba ve Uruguay 1920 ve 1930’larda kamu emeklilik planlarını yürürlüğe koyarak Latin Amerika’da “öncü ülkeler” olmuştur. Sosyal güvenlik alanında yaşanan bu gelişmeleri 1930 ve 1940’larda Bolivya, Kolombiya, Meksika ve Peru takip etmiştir.71 Amerika’da ise 1929’da yaşanan ve sevimsiz olarak tabir edilen bunalımdan sonra 1932’de her dört kişiden biri işsiz ve altı kişiden biri de yoksul kalmıştır. İnsanların çoğunun gideceği yeri olmadığından parklarda uyumak zorunda kalmışlardır. Bu sıkıntılı durum Amerikan düşüncesini çarpıcı bir şekilde değiştirmiş ve Roosevelt’le birlikte New Deal felsefesini harekete geçirmiştir. Bu durum aslında bireyselliğin popülerliliğinin ortadan kaldırılarak sosyal refah düşüncesine daha dikkatle sarılmanın da bir ifadesi olarak değerlendirilebilir.72 Bu dönemde sosyal güvenlik alanındaki gelişmeler ilk defa Amerika’da da uygulamaya konulmuştur.1935’ten itibaren yürürlüğe konulan programlar tümüyle işçi sınıfının koşullarının iyileştirilmesi amacıyla yapılmıştır. Asgari ücret ve azami çalışma saatlerini saptayan , çocukların çalışmasını yasaklayan Adil İşçi Standartları Yasası (Fair Labor Standarts Act) yürürlüğe girmiştir.Bu uygulamayı iş kazası teminatı, işsizlik sigortası, ölüm halinde çocuklara ve eşlere, sakatlara, yardım 70 S. SALLAN GÜL, s.151 Sosyal Güvenlik Sistemlerinde Özel Emeklilik Programlarının Yeri Ve Gelişimi, Tisk yayınları, http://www.tisk.org.tr/yayinlar.asp?sbj=ic&id=1120, (26.05.2007) 72 D. M. DI NITTO and T. R. DYE, p.25 71 24 öngören Sosyal Güvenlik Yasası izlemiştir.731935’te yürürlüğe giren ‘Sosyal Güvenlik Yasası’ (Social Security Act) adlı kanun New Deal programında yer alan çok sayıdaki sosyal refah ile ilgili kanunların temel taşlarından birini oluşturmuştur.74 Sonuç itibariyle iki dünya savaşı arasındaki dönemde devletin sosyal ve ekonomik olaylar karşısında kararsız kaldığı müdahalede bulunduğu durumlarda da kararsız bir tutum gösterdiği görülmüştür. Devlet gelişen olayları geriden takip etmiş, fakat emekçi sınıfın baskı ve mücadelesi ile acil müdahaleler gerektiren durumlarda çalışma şartlarını düzenlemek ve işsizlere iş bulmak üzere harekete geçmek zorunda kalmıştır. Bu dönemde sosyal yardım devleti anlayışının yaygınlaştığı görülmüş sorunları önlemek için yapılan girişimler biraz zayıf kalmıştır. Ayrıca devletin sosyal ve ekonomik hayata müdahaleleri planlı ve kapsamlı olmaktan ziyade istisnai ve amprik bir nitelik taşımış; yapılan müdahaleler istenildiği gibi olmayınca yeni ve değişik metotlar bulma yoluna gidilmiştir.75 1.5. Refah Devletinin Ortaya Çıkışı, Sınıflandırılması Sosyal Güvenliğin Kurumsallaşması Ve Refah Devletinin Krizi Dünya genelinde sosyal güvenliğin bireysel olmaktan çıkıp kurumsallaşma sürecine girmesi refah devleti anlayışının ortaya çıkmasıyla olmuştur. İlk başta Almanya’nın öncülük ettiği Bismark tipi anlayış Beveridge ile devam etmiş ve dünya genelinde sosyal güvenlik harcamaları çok yüksek düzeylere ulaşmıştır.Fakat 1970’lerden sonra meydana gelen ekonomik bunalımlar refah devleti uygulamalarının gözden geçirilmesi ihtiyacını beraberinde getirmiştir. 73 Alev ALATLI, Tarih, Tekerrür Ve Ekonomik Krizler, 3.Bölüm, Kartlar Yeniden Dağıtılıyor, http://abone.turk.net/erol serhatk/iktisat/alevalatli03.html, (20.02.2007) 74 D. M. DI NITTO and T. R. DYE, p.25 75 Coşkun C. AKTAN, Sosyal Devletin Ortaya Çıkışı Ve Gelişimi, http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/dogusu-gelisim.htm, (04.11.2006) 25 1.5.1. Refah Devleti Kavramı ‘Refah devleti kavramı’76 net olarak açıklanmış ve uluslar arası homojenliğe ulaşmış bir kavram değildir. Refah kavramı Amerika’da ve İngiltere’de sosyal güvenlik hakları olarak ifade edilen uygulamalara karşılık olmaktadır. Fakat İngiltere’de bu kavram tüm gelir ve faydalanmaları içine alırken Amerika’da sadece hükümet kaynaklı emeklilik sistemini ifade etmektedir. Bu açıdan bakıldığında refah devleti kavramının sosyal güvenlik kavramını da içinde barındıran daha geniş bir kavram olduğu anlaşılmaktadır. Refah devleti kavramının bu denli geniş tutulmasının nedeni bireylere ve ailelere sahip oldukları malların ve yaptıkları işlerin ekonomik değerine bakılmaksızın minumum bir gelirin garanti edilmesi ve aynı zamanda devletin hastalık, sakatlık, işsizlik ve yaşlılık ve diğer sosyal riskler karşısında bireylere güvence sağlaması ve her şeyden önemlisi statü farklarına bakmadan vatandaşlara mükemmel standartlarda sosyal hizmet sunma çabasıdır.77 Bu görüşleri Lindbeck şöyle desteklemektedir.Ona göre refah devleti kavramı devlet tarafından finanse edilen sosyal sigorta sistemleri, transferler, sağlık, yaşlı bakımı ve çocuk bakımı gibi hizmetlerin sağlanması veya desteklenmesi anlamında kullanılmıştır.78 Diğer taraftan refah devletinin kapsamının bu kadar geniş bir anlam ifade etmesine rağmen bu genişliğin boyutlarının da neler olması gerektiği konusunda da tam bir fikir birliği mevcut değildir. ILO tarafından kabul edilen minumum refah devleti araçları, kişilere sağlanan tüm nakdi faydalar ve kamu sağlık hizmetleridir. Oysa Mishra, tam istihdam politikalarını; Titmuss ‘mali refah’ olarak adlandırdığı vergi harcamalarını hatta işletmelerin kurum içi mesleki refah programlarını, Gough ise, kişi ve firmaların aynı zamanda toplumdaki diğer kişilerin ve grupların yaşam 76 Refah devleti kavramı (Welfare State) İngilizce’ye ilk olarak 1941 yılında girmiştir.Aynı dönem bu terim savaş dönemi İngiltere’sini bir savaş devleti olan Nazi Almanyası’ndan farklılaştırmak için kullanılmıştır. Refah devleti kavramı literatüre çok hızlı bir şekilde 1942 yılındaki Beveridge Raporu’yla girmiştir.Bu rapor devlete kişinin beşikten mezara kadar refahı için sorumluluk yüklüyordu.Ancak bu bilgilerin aksine 1880’li yıllarda sosyal sigortaya ve 1920’lerde refah devleti kavramına öncülük eden Almanya idi.Bu yüzden refah devletinin başlangıcını ve içeriğini tanımlamak basit değildir.(Ayrıntılı bilgi için, bkz., GOUGH, Iann, Çev:Kamil Güngör, Refah Devleti, http://www.canaktan.org/politika/anti_leviathan/diger-yazilar/gungor-refah-devleti.pdf, 22.12.2006 77 S. SALLAN GÜL, s.151 78 A. ÇELİK, s.34 26 koşullarını etkileyen özel faaliyetlerin devletçe düzenlenmesini bile refah devletinin araçları arasında sayarak refah devletinin sınırlarını daha da genişletmiştir.79 1.5.2. Refah Devletinin Sınıflandırılması İnsanlık tarihiyle eş zamanlı olarak gelişen sosyal güvenlik düşüncesi sanayi devrimiyle beraber büyük bir değişime uğramıştır. Daha önce insanların birbirleri arasındaki gönüllü yardımlaşmaları, dini kurumların sosyal güvenliğe katkıları, devlet tarafından yapılan yardımlar artık yeni bir boyut kazanmış ve sosyal güvenliğin belli bir sistematiğe bağlı olarak çalışması ihtiyacını doğurmuştur. Refah devletinin de ortaya çıkmasıyla dünyada sosyal güvenliğe ilişkin refah devleti uygulamaları hızlanmış ve farklı modeller ortaya çıkmış; bu durum refah devleti uygulamalarının sınıflandırılması ihtiyacını (farklı sosyal güvenlik sistemlerini) beraberinde getirmiştir. Sosyal güvenlik sistemleri sanayi toplumunun daha insancıl ve daha çağdaş olarak yaşaması ihtiyacının karşılanması için geliştirilen önlemlerin ve tesis edilen kurumların faaliyetlerinin organize olmasından oluşmuştur. Toplumsal yapıda meydana gelen değişmelere cevap vermek üzere organizasyon yapısını ve işleyiş esaslarını sürekli değiştiren bir ülkede yaşayan herkese tüm sosyal tehlikelere karşı koruma garantisi vermeyi amaçlamayan sosyal güvenlik sistemlerini Bismark, Beveridge ve Karma sistem adı verilen sistemler oluşturmaktadır.80 1.5.2.1. Bismark sistemi 1881’de Bismark tarafından temeli atılan Bismark sistemi Fransa, Almanya ve Türkiye’de geçerli olan bir sistemdir. Sistemin özü, çalışma esasına dayalı sosyal sigorta mekanizmasına dayanıyor olmasıdır. Bireyler, bir işi yapmaları halinde sosyal hukuk bakımından güvence kapsamına alınmaktadır. Sistemin finansmanı, yararlananların ödedikleri sigorta primleriyle karşılanmaktadır. Yani yalnızca prim ödeyenin ivaza hak kazandığı bu duruma “karşılıklılık ilkesi” (reciprocity) ismi verilmektedir. Bundan dolayı, sosyal güvenlik açısından tüm nüfusun kapsam içine 79 Coşkun, C. AKTAN, Sosyal Devlet Kavramı, http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/kavram.htm, (28.10.2006) 80 Suat UĞUR, Sosyal Güvenlik Sistemlerinde Özel Emeklilik programlarının Yeri Ve Gelişimi, Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu, Yayın No: 244, Haziran 2004 s.59 27 alınması gerçekleşemeyebilir.81Zaten bu sistemin en büyük dezavantajı da buradan kaynaklanmaktadır. Bismark sistemi büyük ölçüde özel sigorta tekniğinin uyarlanmasına dayanır. Yasanın kapsamına giren tüm işçiler zorunlu olarak sosyal sigorta kurumuna tabidirler. Primler branşlara göre sigortalı ve işveren arasında dağıtılmış, sigortalıların kazançları esas alınarak belirli oranlarda saptanmıştır.82 1.5.2.2. Beveridge Sistemi Halk sigortası adı da verilen Beveridge Sistemi Bismark Modelinde olduğu gibi sadece çalışanları değil bütün bireyleri sosyal güvenceden yararlandırma hedefi ile ülkede yaşayan herkesi ayırım yapmaksızın kapsamına alarak sosyal adaletsizliği ortadan kaldırmaya çalışan, finansmanı primlerle sağlanan ve bütün finansman ve edimlerin tek merkezden yürütüldüğü modern sosyal güvenlik sistemlerinden biridir.83 Beveridge sistemi üç amaçlı bir sosyal devlet politikası önerir: Bunlar tüm İngiltere vatandaşlarının sosyal güvelik kapsamına alınması, Ulusal Sağlık Hizmeti ağının oluşturulması ve tam istihdamın sağlanmasıdır. Bu sistem zamanında Sovyet finansman sistemini örnek aldığı için, bu sistemin sadece vergilerle finanse edilmesi, ek olarak prim toplanmaması önerileri arasında yer almaktadır. 2. Dünya Savaşı sırasında İngiliz kamuoyunda çok tartışılan ve taraftar bulan bu rapor, 5 ayrı yasayla somutlaşmıştır.84 Bunlar, mevcut tüm sigorta rejimlerini birleştiren, vergilerle finanse edilen ve herkese ücretsiz sağlık hizmetleri sunan 1946 tarihli Ulusal Sağlık Yasası; 1897 tarihli yasanın yerini alan İş Kazaları Ve Meslek Hastalıkları Yasası; 1948 tarihli Sosyal Yardım Yasası; iki çocuklu tüm aileleri kapsamına alan 1945 tarihli Aile Yardımları Yasası ve 1946 tarihli Ulusal Sigorta Yasasıdır. 85 81 Süleyman ÖZDEMİR, Refah Devleti Ve Üstlendiği Temel Görevler Üzerine Bir İnceleme , http://www.sosyalsiyaset.com/documents/refah_devleti_ustlendigi_gorvlr.htm , (29.11.2006) 82 A. GÜZEL ve A. R. OKUR, s.19 83 Sosyal Güvenlik Sistemlerinde Özel Emeklilik Programlarının Yeri Ve Gelişimi, http://www.tisk.org.tr/yayinlar.asp?sbj=ic&id=1126, (26.05.2007) 84 Rana ÇETİN, İngiltere, Almanya Ve Türkiye’de Sosyal Güvenlik Sistemleri Ve Sağlık Reformları, http://www.sendikanet.org/tr/modules/news/print.php?storyid=25, (22.02.2007) 85 A. GÜZEL ve A. R. OKUR, s.26 28 Fakat 1980’den sonra İngiltere başta olmak üzere Beveridge Raporu’ndan uzaklaşılmaya başlanmış, önemli sosyal risklere karşı kendi güvencelerini tek başına sağlamaları esası benimsenmiştir. Devletin sadece asgari yaşam düzeyini koruyacak ölçüde maktu bir yardımda bulunması yönünde düzenlemeler getirilmiştir.86 1.5.2.3. Karma Sistem Karma sistem özünde hem Bismark Sistemini hem de Beveridge sistemini barındıran bir sosyal güvenlik sistemidir. Bu sistemde sosyal güvenliğin finansmanı işçiler için işverenleri tarafından ücretlerin belirli bir yüzdesi tarafından sağlanmakta, 15-65 yaş arası halk maktu prim ödemekte, belirlenen yaş sınırının altında ve üstünde kalanlar ise primden muaf tutulmaktadır. Tahsilat görevi vergi dairelerine verilmiştir. İş görmezlik doğuran ve tedaviyi gerektiren durumlar için hastalık kasaları faaliyette bulunmaktadır. Yaşlılık ve ölüm riskleri için sosyal güvenlik bankası hizmet vermektedir.87 II. Dünya Savaşı sonrasında oluşan bu karma sosyal sigorta sistemi, 1980’li yılların ekonomik krizi, bireyselleşme ve erkek ve kadınların değişen rol modelleri gibi modernizasyon süreçlerine bir tepki olarak yeniden yapılandırılmaya gitmiştir. Bu ülkede, ücretle bağlantılı işsizlik, hastalık ve sakatlık sigortaları konusunda, her üç programda da kazancın yerini alma oranlarının % 80’den % 70’ye azaltılması (1987), kazançla bağlantılı sakatlık ve işsizlik ödeneklerinin süresinin çalışma süresine (işsizlik; 1987) ve yaşa (sakatlık; 1993) bağlı olarak sınırlandırılması, kazançla bağlantılı ödeneklere hak kazanmayanlara yönelik olarak düz oranlı ödeneklerin devreye sokulması gibi tedbirler uygulanmıştır.88 1.5.3. Refah Devleti Uygulamaları Refah devletinin uygulamaları sosyal güvenlik mekanizmasının hayata geçirilmesiyle gerçekleşmektedir. Sosyal güvenlik mekanizması temelde üç ayaktan oluşur. Bunlar, sosyal sigorta ,sosyal yardım ve sosyal hizmetlerdir. 86 Türkiye’de Ve Dünyada Sosyal Güvenlik-Kurumun Kuruluş, Görev Ve Çalışma Esasları-Kurumun Diğer Sosyal Güvenlik Kuruluşları İle İlişkileri, s.5 http://download.bagkur.gov.tr/pers/memur.doc, (28.12.2006) 87 Aysun ŞAHAN, Dünyada Mevcut Başlıca Sosyal Güvenlik Sistemleri, http://www.ikademi.com/archive/index.php?t-349.html, (17.03.2005) 88 Süleyman ÖZDEMİR, Refah Devleti Ve Üstlendiği Temel Görevler Üzerine Bir İnceleme , http://www.sosyalsiyaset.com/documents/refah_devleti_ustlendigi_gorvlr.htm 29 Sosyal güvenliğin mekanizmasını oluşturan bu yöntemleri birbirinden ayırmak her zaman kolay olmamaktadır. Finansman yapısı, hizmet programı, hizmet anlayışı ve türleri bakımından her birinin kendine has özellikleri vardır.89 1.5.3.1. Sosyal Sigorta Sosyal sigortalar sosyal politikanın sigorta yöntemini uygulayan bölümüdür. Sosyal sigorta, sosyal güvenliğin en gelişmiş ve en yaygın kullanılan metodudur. Bu metotta sosyal güvenlik hizmeti, çalışanlar, çalıştıranlar ve katılımı halinde, devlet tarafından finanse edilerek sosyal sigorta kuruluşlarına sunulur. Bu bağlamda, sosyal sigortalar, çalışanlara maruz kalabilecekleri belirli sosyal riskler karşısında ekonomik güvence sağlamak amacıyla, çalışanlar ile bunları istihdam edenlerin primler yoluyla finansmana katılımı ve zorunluluk ilkelerine dayanan devlet tarafından örgütlenmiş kurumlardır.90 Diğer bir tanımla sosyal sigorta devletçe organize edilmiş, kendi kendine yönetim esaslarına göre işleyen, kamu hukuku karakterli, baskın olarak zorunluluk esasına dayanan, çalışan nüfusun büyük bir kısmının gelir elde etme yeteneğinin kaybı, ölüm ve işsizlik hallerinde karşı koruyan, kendine özgü bir sigortadır. Bir başka deyişle sosyal sigorta ‘organizeli kendi kendine yardım yöntemi’ olarak söylenebilir.91 Sosyal sigortalar ilk olarak 1883 yılında Almanya’da Bismark tarafından hastalık sigortası ile başlamıştır. Bu uygulamayı 1884 yılında iş kazası, 1889 yılında ise yaşlılık ve malüllük sigortası izlemiştir. Bu gelişim süreci, sosyal risklerin bir bütün olarak değil, hastalık, iş kazası, malüllük ve yaşlılık gibi riskleri karşılayan bir yol izlediğini göstermektedir. Bunlardan sonraki süreç ise işsizliğin ele alınması ve işsizlik riskinin 1911 yılında İngiltere’de sosyal sigorta kapsamına alınması olayı olmuştur.92İsveç ise 1913 yılında sakatlık sigortasını uygulamaya koymuştur. 1929 ekonomik buhranından sonra ise sosyal sigortalar, Güney Amerika’ya, ABD’ye ve 89 Ali SEYYAR, Sosyal Güvenlik Nedir?, http://www.sosyalsiyaset.com/documents/sg.htm, (29.11.2006) 90 Hüseyin AKYILDIZ, Sosyal Güvenlik Hukuku, S.D.Ü. Basımevi, S.D.Ü.Yayın No:43, Isparta, 2004, s.14 91 Muzaffer KOÇ, Sosyal Güvenliğin Kökeni, http://www.sabem.saglik.gov.tr/akademik_metinler/goto.aspx?id=2208, (23.11.2006) 92 U. AYDIN (1999) ss. 20-22 30 Kanada’ya yayılmıştır. İkinci dünya savaşından sonra ise hemen hemen tüm ülkelerde kabul edilmiştir.93 Artık II.Dünya savaşının ardından iyice yaygınlaşan sosyal sigortalar toplumda gelir dağılımının sağlanmasına çok büyük katkılarda bulunmuştur. Çünkü sosyal sigortalarda her sigortalıdan kişisel rizikosuna göre değil, belirli sınırlamalar da olsa gelir seviyesine göre prim alınmaktadır. Sosyal sigortalar sigortalılar arasında yeniden gelir dağılımına yol açmakta ve sosyal dengesizliği azaltmaktadır. Ancak sigortalılara ödenen sosyal gelirler birçok durumlarda ödenen primlere göre değiştiğinden sözü edilen sigortalılar arası yeniden gelir dağılımı ve sağlanan sosyal denge sınırlı kalmış olmaktadır. Çünkü sosyal sigortalar uygulanırken belli başlı prensipler göz önünde bulundurulur. Bu ilkeleri şu şekilde sıralayabiliriz.94 • Sigortalılar arası yeniden gelir dağılımı ya da sosyal denge ilkesi:Bu ilkeye göre yüksek gelirli sigortalılardan diğer sigortalılara oranla ve bunlar yararına daha yüksek prim alınmaktadır.Uygulamada bu ilke sigortalılardan özel kişisel rizikolarına bakılmaksızın, gelirleri üzerinden prim alınması, sağlanan sosyal gelirlerde ise ödenen primlerin her zaman göz önünde bulundurulması yoluyla gerçekleştirilmektedir. • Kendi kendine yardım ilkesi: Bir sigorta topluluğu çerçevesinde düşünülmüş olan bu ilkeye göre her sigortalının kendi primini ödemesi gerekir. Bu uygulamanın izleri işçi(sigortalı) primlerinde görülmektedir. • Sigortacılık İlkesi: Bu ilkeye göre sigorta tekniğinden yararlanılarak sigortalılar arasında riziko eşitlenmesi sağlanmaktadır. • Zorunluluk ilkesi: Bu özelliği itibariyle devlet tarafından zorunluluk arz eden sosyal sigorta istenilebilir bir hakkı oluşturur. • Primli sistem: Bu sistem sosyal sigortalarda sigortalının sistemin finansmanına katkı sağlaması anlamına gelir. Sistemde ödenen prim aktüeryal hesaplara dayalı maliyet ile en fazlasından kurumun hizmet giderlerini kapsayan bir miktardır. Sosyal sigortada herkesten aynı oranda prim alınır. 93 Faruk ANDAÇ, İşsizlik Sigortası, Sanayi Ve Hizmet Sektörü Kamu İşverenleri Sendikası, Kuruluş Matbaası, Kayseri, Ocak-1999, s.15 94 S. DİLİK, s.59 31 Bu sistemin üst gelir sahiplerinden alt gelir sahiplerine bir gelir transferi sağlama fonksiyonuna sahip olmasına olanak tanır.95 Sosyal sigortaların en önemli özelliği insan sağlığının ve yaşamının sürdürülmesi bakımından vazgeçilmez bir mekanizma oluşudur. Çünkü hayat birçok belirsizliklerle doludur. Bu belirsizlikleri belirliliğe dönüştüren tek metodu sunan yöntem sosyal sigortadır.96Bismark’la başlayan bu süreç zaman içerisinde devlet anlayışlarındaki değişimlerle birlikte alternatif sigorta tekniklerini de beraberinde getirmiştir. Bunlardan birisi de özel sigortalardır. Özel sigortalarla sosyal sigortaların topluma hizmet yöntemleri amaç, kapsam ve uygulama açısından benzerlik ve aynı zamanda farkları bulunmaktadır. Özel ve sosyal sigortaları birbirinden ayıran kıstaslar incelendiğinde sosyalist, liberal ve karma ekonomi sistemlerindeki uygulamalar açısından farklar vardır. Hatta aynı ekonomi sistemini uygulayan ülkelerde bile özel ve sosyal sigortaların kıstasları farklı olabilmektedir. Tehlikelerin sonuçlarına karşı mücadele eden özel sigortalar ile sosyal sigortalar arasındaki fark şu şekilde sıralanabilir. 95 96 K. ARICI (1997) s.s.115-116 S.S. HUEBNER and K. BLACK, p.13 32 Çizelge 1.2 Özel Sigortalarla Sosyal Sigortalar Arasındaki Temel Farklar Özel Sigortalar İstisnalar dışında gönüllüdür. Sosyal Sigortalar herkes için Çalışan herkes için zorunludur. Riskler ve faydalar sözleşmelerle tanımlanır, sigorta süreleri bellidir. Riskler ve tanımlanır, devamlıdır. Özel hukukta düzenlenmiştir. Kamu hukukunda düzenlenmiştir. Faaliyet ilkesi bireyseldir. Faaliyet ilkesi kolektiftir. Özel çıkarları gözetir. Kamu çıkarlarını gözetir. Asıl amaç kar elde etmektir, bu nedenle hizmet kalitesi yüksektir. Asıl amaç kar elde etmek değildir, bu nedenle hizmet kalitesi düşüktür. Yüksek riskleri sigortalamaktan kaçınır veya yüksek prim ister. Riskleri sigortalamaktan kaçınmaz ve herkesten eşit prim alır. Primlerle finanse edilir ve primleri birey ödediğinden kendi kendine yardım etmiş olur. Primler dışında devletin genel giderleriyle de finanse edilir, çalışanın yanında işveren ve devletin katkısı olur. Zarara uğrayıp uğramayana göre sigortalı sözleşme yenilenirken daha çok veya daha az prim ödeyebilir. Sigortalı uğramasa değişmez. Zararların tazmininde sigortalı birey kapsamdadır. Gelir kayıpları telafisinde sigortalının ailesi de kapsamdadır. sadece faydalar sigorta yasalarla süresi zarara uğrasa da da prim miktarı Sosyal risklerin yanı sıra ekonomik riskleri de kapsamaktadır. Sadece sosyal kapsamaktadır. riskleri Katkı oranları, sigorta şirketinin ve sigortalının rızası olmadan değişemez. Katkı oranları çalışanın rızası olmaksızın değişebilir. Birden fazla sigorta şirketiyle aynı anda sigortalılık ilişkisi kurulabilir. Birden fazla kurumla aynı anda sigortalılık ilişkisi kurulamaz. Kaynak: Suat UĞUR, Sosyal Güvenlik Sistemlerinde Özel Emeklilik programlarının Yeri Ve Gelişimi, Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu, Yayın No:244, Haziran 2004, s.38 1.5.3.2. Sosyal Yardım Sosyal yardım yöntemi sosyal güvenliğin sağlanmasında uygulanmış yöntemlerin en eskisidir. Çok eski devirlerde din kurumlarınca muhtaç kişilere yapılan sosyal yardımlar 18. yüzyılla birlikte devlet ve birtakım yerel kuruluşlar tarafından yapılmaya başlanmıştır.97Sosyal yardıma ilişkin ilk kurumsal uygulamalar 1891’de Danimarka’da yaşlılık aylığı uygulaması ile gerçekleştirilmiş, sonraki 97 S. DİLİK, s.52 33 uygulamalar da yine yaşlıları kapsayan bir şekilde 1898’de Yeni Zelanda’da, 1908’de İngiltere ve Avusturya’da görülmüştür.98 Sosyal yardım yönteminde kişilere yapılan ödemeler muhtaçlık koşuluna bağlanmıştır. Bundan dolayı muhtaçlığın ne olduğunun çok iyi anlaşılması gerekir. Muhtaçlık ‘kendisini, eşini ve bakmakla yükümlü olduğu çocuklarını, anne ve babasını, bulunduğu mahallin hayat standartlarına göre asgari seviyede geçinmeye yetecek kadar geliri, malı veya kazancı bulunmama durumudur.’99Bundan dolayı yardım alan kişiler almış oldukları bu yardımlardan dolayı herhangi bir yükümlülük altına girmez ve sokulamazlar.100 Sosyal yardımların en büyük özelliği sosyal sigortaların kapsamı dışında kalan grupları veya sosyal sigortalara dahil olup yeterince korunamayanları çeşitli sosyal risklere karşı korumasıdır. Bu anlamda sosyal sigortalar ile sosyal hizmetler arasındaki en büyük fark finansman olayıdır. Sosyal sigortalarda sigortadan yararlananların belli bir oranda prim ödemeleri zorunluluk arz ederken sosyal yardımlar devlet bütçesinden finanse edilmektedir. Bu açıdan sosyal sigortalar sosyal yardımlara göre daha çok gelişmiştir. Sosyal yardımlar daha çok gelişmiş ülkelerin sosyal güvenlik sistemleri içinde önemli yer tutmaktadır. Gelişmemiş ülkelerde veya ‘gelişmekte olan ülkelerde’ 101sosyal yardımlar sınırlı miktarlardadır.102 Bu açıdan sosyal yardımların artması toplumsal huzur ve refahın artması yönünden bir ülkede çok büyük roller taşımaktadır. Her ne kadar sosyal yardımlar devlet tarafından finanse edilse de reel sektörde meydana gelecek değişmeler bu yardımların artmasında veya azalmasında rol oynayacaktır. Örneğin özel mülkiyet sahibinin servetinin sosyal riskler sonunda azalması, bir fabrikatörün bir fabrikasının iflasa uğraması, bütün toplumu az ya da çok etkileyecek, ülkede ekonomik refahın yükseltilmesi ve adil bir şekilde servetin dağıtılmasında problemler yaşanacaktır. 98 U. AYDIN (1999) s.27 U. AYDIN (1999) s.26 100 K. ARICI, (1999) s.138 101 Sosyal yardım uygulamalarının özellikle gelişmemiş ya da gelişmekte olan ülkelerde insanlara psikolojik yönden zarar verebildiği görülmektedir. Bazı uygulamalarda sosyal yardımdan yararlananlar muhtaç durumda olduğunu tanıtma zorunda kalmakta, bir tür vesayet altına girmekte, resmi makamların anlayış ve takdirine bağlı tutuldukları söylenmekte ve bu durumun yardım görenler için küçültücü ve onur kırıcı olduğu ileri sürülmektedir. (Ayrıntılı bilgi için bkz.DİLİK Sait, ss.54-55) 102 Muzaffer KOÇ, Sosyal Güvenliğin Kökeni, http://www.sabem.saglik.gov.tr/akademik_metinler/goto.aspx?id=2208, (23.11.2006) 99 34 Sonuç itibariyle benzer korkulardan dolayı çağımızdaki modern devletler bile sosyal güvenliği sağlayan kaynakların kurumaması için iflas etmiş işverenlere ya hazineden ya da sıkıntıları atlatabilmesi için uzun vadeli, ucuz krediler vermektedirler.103 Genel olarak sosyal yardımlar bir toplumda çok yararlı işlevler görebilmektedir. Sosyal yardımlar sosyal güvenlik alanındaki yasal boşlukları doldurabilir, yoksulluğun kişiyi tehdit ettiği ve bunun gelir dağılımını düzeltici diğer önlemlerle düzeltilemediği durumlarda gelirde dengeleyici bir etki yaratabilir ve özellikle mevcut sosyal sistemleri tamamlama, olgunlaştırma fonksiyonunu gerçekleştirme yenilikler getirmeye katkı sağlayabilir.104 1.5.3.3. Sosyal Hizmet Sosyal hizmet kavramı hem halkın gönüllülük esasına dayalı olarak muhtaçlara yaptığı hizmet yardımlarını hem de kamu sosyal hizmet yardımını içeren bir anlam taşımakta ve bu şekilde kullanılmaktadır.105 Sosyal hizmet düşüncesi feodalizmden kapitalizme geçiş ile tartışılmaya başlanmış ve Sanayi Devrimi ve işçi sınıfının gelişmesiyle birlikte gündemde daha çok yer almaya başlamıştır.106Beveridge Sistemi’nde sosyal hizmetler sosyal refah hizmetlerini ifade etmekte ve sosyal hukukun tüm dallarını kapsamaktadır.Bu anlayışa göre sosyal hizmetler kavramı şu şekilde tanımlanmaktadır: Sosyal hizmetler kişi, grup ve toplulukların yapı ve çevre şartlarından doğan ya da kendi denetimleri dışında oluşan yoksulluk ve eşitsizliği gidermek, toplumun değişen şartlarından doğan sorunları çözümlemek, insan kaynaklarını geliştirmek, kişi, aile ve toplum refahını sağlamak amacıyla düzenlenen hizmet programlarını kapsar.107 Sosyal hizmetler, sürekli ya da geçici olarak yardıma muhtaç bireylere, genel ülke koşulları içerisinde insan onuruyla bağdaşır bir yaşam sürdürebilecekleri bir sosyal ortam yaratma amacı taşır ve daha çok muhtaç çocukların bakımı ve 103 N. DALGIN, s.55 S. DİLİK, s.56 105 K. ARICI (1999) s.145 106 Burhan GÖRÜR, Sosyal Hizmetler Nereye?, http://www.sodav.org/sosyalhizmetlernereye.doc, (16.04.2006) 107 Coşkun C. AKTAN, Sosyal Devletin Araçları, http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/araclar.htm, (21.10.2006) 104 35 korunması, muhtaç durumdaki yaşlı, sakat ve hastaların bakımı ile dar gelirli bireylere sağlık hizmetlerinin sunumu ve benzeri hizmetleri içerisinde barındırır.108 Sosyal yardımların genel özellikleri itibariyle sosyal hizmetlere oldukça yakın olduğu söylenir. Bu ayrımı belirleyebilmek kolay değildir. Sosyal güvenliğin parasal yardımları ile sosyal hizmetler bir madalyonun iki yüzüne benzetilebilir. Muhtaç olma şartına bağlı olan sosyal yardımlar kamu kuruluşları tarafından vergilerle finanse edilirken, özel kuruluşlar ise bu yardımı kendi kaynaklarından yapmaktadır. Diğer taraftan sosyal hizmetlerde temel ilke ihtiyaç sahibine mal yardımın yapılması veya hizmet sunulması olayıdır. Bu hizmetlerin yapılmasında ihtiyaç sahiplerinin kendileriyle ve çevreleriyle uyum sağlanmasının kolaylaştırılması amacı vardır.109 Bu açıdan bir değerlendirme yapacak olursak sosyal hizmetlerin sosyal güvenlik mekanizmasının araçları içerisinde sosyal sigortalardan biraz ayrıldığını diğer yandan sosyal yardımlarla iç içe olduğu ve birbirini çok iyi tamamladığı görülmektedir. 1.5.4. Sosyal Güvenliğin Finansman Yöntemleri Sosyal güvenlikte finansman yöntemlerinin ülkeden ülkeye işleyiş açısından benzer özellikleri yanında farklı özellikleri de bulunmaktadır. Bazı ülkelerde fon biriktirmeye dayalı sistemler olduğu gibi buna karşılık bazı ülkelerde gelirin yeniden dağıtılması esasına dayalı dağıtım sistemleri de mevcuttur. Ayrıca bu sistemlere ilaveten her iki finansman yönteminin de uygulandığı ülke örneklerine de rastlamak mümkündür.110Temelde sosyal güvenliğin başlıca finansman yöntemleri fon sistemine dayalı (kapitalizasyon), dağıtım ve karma yöntemden oluşmaktadır. 1.5.4.1. Dağıtım Yöntemi Bu sistem hem kuşaklar arasında hem de aynı kuşak içerisindeki farklı yaş grupları arasındaki reel gelirin yeniden dağıtılması esasına göre işleyen bir yapıya sahiptir.111Bu yöntemin en belirgin özelliği uygulamada yedek fonlara fazla gerek 108 Hüseyin AKYILDIZ (2004) s.17 Muzaffer KOÇ, Sosyal Güvenliğin Kökeni, http://www.sabem.saglik.gov.tr/akademik_metinler/goto.aspx?id=2208, (23.11.2006) 110 S. UĞUR, s.49 111 Sevinç AKBULAK, Yavuz AKBULAK, Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak Sorunları Ve Çözüm Önerileri, Ekonomik ve Mali Araştırma Yarışması, Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Yayınları, Yayın No:17, s.10 109 36 duymamasıdır. Çünkü bu yöntemde gelirler ve giderler arasında belirli bir süre için denge kurulması bu ihtiyacı ortadan kaldırmaktadır. Bu süre genelde bir yıldır ve bu nedenle bu sistem yılı yılına finansman sistemi olarak da adlandırılır.112Dünyanın birçok ülkesinde sosyal güvenliğin finansmanında dağıtım yöntemi uygulanmakta olup, çalışanların ücretlerinden % 10 ile % 30 arasında değişen oranlarda kesinti yapılmaktadır.113 Bu yöntem çok basit olması, fon yönetimi gibi bir zorunluluk içermemesi, çok fazla tahmine dayanmayan gerçek riskler üzerine kurulması dolayısıyla ekonomik duruma adaptasyonun kolaylaştırması yönünden avantajlara sahiptir. Diğer taraftan sistemin hassas bir dengede işlemesi yani aktif pasif sigortalı dengesinin bozulması (aktüeryal dengelerin bozulması) sistemin en büyük dezavantajıdır.114Dağıtım sisteminin bir diğer dezavantajı da gelirin yeniden dağıtılmasına imkan tanımasından dolayı bu durumun kötüye kullanılarak politikacıların oy kapma vasıtası haline gelebilme olasılığının son derece yüksek oluşudur.115 Dağıtım yöntemi ayrıca hastalık ve analık sigortaları gibi geçici riskleri karşılayan sigorta kolları açısından uygulamada kolaylık sağlamaktadır. Günümüzde yaşlılık, malullük ve ölüm sigortaları gibi sürekli sosyal gelir sağlayan sigorta kolları için bu yöntem uygulanmaktadır. Bu sayede primleri yükseltmeksizin sigortalılara sağlanan sürekli sosyal gelirlerin yaşam düzeyindeki yükselişler veya para değerindeki değişmelere göre ayarlanması mümkün olabilmektedir.116 Dağıtım yönteminin şimdiye kadar en yaygın sosyal güvenlik finansman sistemi olması bu sistemin finansmanında dengesizlikler oluştuğunda bunun devletin katkısı sayesinde karşılanmasıyla açıklanabilir. 112 A.İlhan ORAL, Dünya’da Ve Türkiye’de Sosyal Sigortalar Kapsamında Sağlık Sigortası Uygulamaları, T.C.Anadolu Üniv.Yay.No:1331, İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Yayın No:174, Eskişehir, 2002, s.25 113 Jose PINERA, Liberating Workers: The World Pension Revolution, Project On Social Security Choice, (It’s Your Money, Your Choice, Your Future) http://www.socialsecurity.org/pubs/articles/jp-cl15-2001.html, (20.01.2007) 114 U. AYDIN, s.37 115 E. BUTLER, s.163 116 S. DİLİK, s.247 37 1.5.4.2. Kapitalizasyon Yöntemi Diğer adı fon yöntemi olan bu yöntemde aynı dönemin gelirleriyle o dönemin giderlerinin karşılanması ve beklenir risklerin ileride doğuracağı ödemeleri karşılayabilmek için karşılıklar ayrılarak bir fon oluşturulması esası vardır. Biriktirilen fonlar işletilerek tekrar ekonomiye dönmekte aynı zamanda fonların işletilmesinden elde edilen gelirler paranın reel değerinin korunması koşuluyla ileride sağlanacak sosyal gelirlerin finansmanını kolaylaştırmaktadır.117 Dünya’da kapitalizasyon yöntemini ilk olarak 1981 yılında kamu prim programında reform yaparak (fonlama prim programını) tam olarak uygulayan ilk ülke Şili olmuştur. Daha sonra 1990’lı yıllarda birkaç ülke Şili’de uygulanan yöntemin bazı bölümlerini uygulamaya koymuşlardır. Brezilya, Meksika ve Peru bunlardan birkaçıdır.118 Bu yöntem bireysel kapitalizasyon ve kollektif kapitalizasyon olmak üzere iki türlü olabilmektedir. • Bireysel Kapitalizasyon:Bu yöntemde her sigortalı için ödenen primler bireysel fonda birikmekte ve gelecekte kendisine yapılacak yardım ve ödemelerin kaynağını oluşturmaktadır. Bu yöntem sosyal güvenlik sistemlerinin temelinde bulunan dayanışma ve risklerin dağıtılması prensibiyle uyuşmadığından mali açıdan günümüz sosyal güvenlik eğilimleri karşısında pek geçerli görülmemekte ve birçok ülkede de terkedilmiş durumdadır.119 • Kollektif Kapitalizasyon:Bu yöntemde ise bütün sigortalılara ait gelirler ortak bir fonda toplanmakta, bu fonlar işletilerek kar, faiz gibi gelirler elde edilmekte ve giderler bu fondan karşılanmaktadır. Fonlar, ekonomik kalkınma için bir kaynak niteliği taşımakta ve gelişmekte olan ülkeler açısından önemli bir yatırım aracı niteliğine sahiptir. Bu yöntemin başarılı 117 S. UĞUR, s.51 İsmail GÜNEŞ, Soner YAKAR, Sosyal Sigorta Finansman Yöntemleri Ve Türkiye’de Sosyal Sigorta Kurumlarının Finansman Yöntemlerinin Değerlendirilmesi, http://sosyalbilimler.cu.edu.tr/dergi/dosyalar/2004.13.2.156.pdf , (25.11.2006) 119 A. İ. ORAL, s.26 118 38 olması ekonomik dengenin sağlıklı olması para değerinin düşmemesi ve fonların iyi işletilmesi sayesinde gerçekleşebilir.120 Kapitalizasyon sistemi genelde özel sigortalarda kullanılan bir yöntem olması itibariyle uzun vadeli sigorta kollarında rahatlıkla uygulanabilmektedir. Çünkü bu sigorta kollarında riskler daha uzun ve geç bir zaman diliminde ortaya çıktığı için büyük fonlar oluşabilmektedir.121Fakat bu sistem gelirin yeniden dağılımına izin vermeyen bir yapı içermesinden ve sosyal transferlere sınırlı düzeyde imkan tanımasından dolayı dağıtım sistemine göre ikinci planda yer almakta ve kimi zaman dağıtım sisteminin bir tamamlayıcısı kimi zamansa alternatifi olarak kullanımlarına rastlanmaktadır.122Sosyal güvenliğin dünyadaki uygulamalarına bakıldığında da dağıtım yönteminin ağırlığı açıkça görülebilmektedir. 120 U. AYDIN (1999) s.38 K. ARICI, s.122 122 S. UĞUR, s.54 121 39 Çizelge 1.3. Çeşitli Ülkelerde Uygulanan Sosyal Güvenlik Planları Ve Finansman Yöntemleri Ülke Uygulanan Plan Adı Finansman Yöntemi Arjantin Sosyal Güvenlik Dağıtım Yöntemi Avustralya Kamu Primleri Dağıtım Yöntemi Avusturya Sosyal Güvenlik Primleri Dağıtım Yöntemi Belçika Sosyal Güvenlik Primleri Dağıtım Yöntemi Brezilya Özel Sosyal Güvenlik Kapitalizasyon Yöntemi Şili Bireysel Prim Hesapları Kapitalizasyon Yöntemi Çek cumhuriyeti Kamu Prim Hesapları Dağıtım Yöntemi Danimarka Kamu prim sistemi Dağıtım/Kapitalizasyon Fransa Eyalet Prim Hesapları Dağıtım Yöntemi Almanya Eyalet Prim Biriktirme Dağıtım Yöntemi Yunanistan Sosyal Güvenlik Primleri Dağıtım Yöntemi Meksika Bireysel Fonlama Hesapları Kapitalizasyon Yöntemi İrlanda Sosyal Güvenlik Sistemi Dağıtım Yöntemi Yeni Zelenda Sosyal Güvenlik Dağıtım Yöntemi Peru Özel Prim Sistemi Kapitalizasyon Yöntemi Türkiye Kamu Prim Hesapları Dağıtım Yöntemi Portekiz Sosyal Güvenlik Dağıtım Yöntemi İtalya Sosyal Güvenlik Primleri Dağıtım Yöntemi Lüksemburg Sosyal Güvenlik Primleri Dağıtım Yöntemi Portekiz Sosyal Güvenlik Dağıtım Yöntemi Slovakya Kamu Primleri Dağıtım Yöntemi İspanya Sosyal Güvenlik sistemi Dağıtım Yöntemi İsviçre Eyalet Primleri Dağıtım Yöntemi Polonya Kamu Prim Planları Dağıtım Yöntemi İzlanda Sosyal Güvenlik Sistemi Dağıtım Yöntemi Kaynak: İsmail GÜNEŞ, Soner YAKAR, Sosyal Sigorta Finansman Yöntemleri Ve Türkiye’de Sosyal Sigorta Kurumlarının Finansman Yöntemlerinin Değerlendirilmesi, http://sosyalbilimler.cu.edu.tr/dergi/dosyalar/2004.13.2.156.pdf,( 25.11.2006) 40 1.5.5. Sosyal Güvenliğin Kurumsallaşması: Refah Devletinin Hız Kazanması Dünya genelinde sosyal güvenliğin kurumsallaşma sürecinin başlamasında en etkin role sahip ülkelerden biri de Amerika olmuştur. Özellikle 1929 Buhranı Amerika’da birçok şeyin değişikliğe uğramasına neden olmuştur. Daha önceki yıllarda refah programlarına pek ağırlık verilmeyen Amerika’da insanlar ekmek kuyruğunda, dört kişiden biri işsiz, altı kişiden biri de yoksul ve bakıma muhtaç durumda bulunmaktaydı. Artık insanlar yoksulluğun bireysel yanlışlardan kaynaklanmadığına inanmaktaydılar. Yaşanan tecrübeler artık daha önce İngiltere’de Kraliçe Elizabeth tarafından sınırlı bir şekilde uygulanmış olan yoksulluk politikalarında değişikliğe yol açmış ve refah devleti uygulamaları hız kazanmıştır.123 Bu gelişmeler Amerika’da sosyal güvenliğe ilişkin yasaların altyapısını oluşturdu. Bu yıllardan sonra yaşanacak gelişmeler aslında Amerika’ da bir geleneğin değişmesi anlamına geliyordu. Çünkü bu yıllara kadar Amerikan Ekonomisini hep işadamları ve sanayiciler yönetmişti. Artık bu yıllardan sonra devlet ekonominin içine girmiştir.124Bunun ilk örnekleri 1930’lu yıllarda Amerika’da sosyal güvenliğe ilişkin çıkarılmış olan Demiryolu İşçileri, Milli İşçiler ve Sosyal Güvenlik Kanunları olmuştur.125Fakat 1935 yılında kabul edilen Sosyal Güvenlik Yasası yalnızca ücretlilere değil başta işsizler olmak üzere korumaya ihtiyacı olan kişi ve gruplara karşı koruma önlemleri içerdiğinden sosyal güvenlik anlayışına diğerlerinden çok daha yakındır. Zaten 1942 yılında hazırlanan Beveridge Raporu’nda da bu yasanın etkileri görülmektedir.126 Amerika’da sosyal güvenliğe ilişkin bu gelişmeler yaşanırken 1932 yılında İsveç’te de Gunnar ve Alva Myrdal’ın başını çektiği refah devleti uygulamaları sıklaşmıştır. İsveç bu dönemde hem özel sektörün hem de devlet kontrolünün yer aldığı orta yol olarak nitelendirilen yeni bir sosyal refah devleti geliştirmiştir. Bu durum gelirin eşitlenmesini, yeniden dağıtımını ortaya çıkaran bir vergi politikasını beraberinde getirmiştir. Bu uygulama her İsveçliyi hemen hemen her şeye karşı sigortalayan geniş bir refah anlayışı içerisinde sağlamaktaydı. Bu gelişmelerin 123 T. R.DYE, Understanding Public Policy, By Prentice- Hall, Inc, Englewood Cliffs, New Jersey Printed In The United States Of America, 1975, p.117 124 Alev ALATLI, Tarih, Tekerrür Ve Ekonomik Krizler, 7.Bölüm, 1929 Krizi Avrupa’ya Atlıyor, http://abone.turk.net/erol serhatk/iktisat/alevalatli07.html, (18.04.2006) 125 S. SALLAN GÜL, s.232 126 M. KORAY ve A. TOPÇUOĞLU, s.137 41 ardından hemen hemen bütün emekli maaşı planları hükümetin yönettiği zorunlu sistemin parçası haline gelmiştir.127 1930’lu yıllardan itibaren sosyal güvenlik alanında yaşanan değişimlerin ardından 1942 yılında hazırlanan Beveridge Raporu’nda yer alan ‘Yoksulluk çağdaş bir toplumun yüz karasıdır; geniş kapsamlı ve sistematik bir sosyal güvenlik modeliyle toplum yoksulluk sorununu çözebilir.’128ifadeleriyle sosyal güvenlik artık daha geniş bir faaliyet alanı bulmuş ve kurumsallaşma adına ilk adımlar atılmaya başlanmıştır. II.Dünya Savaşı’nın hemen arkasından 1944 yılında Uluslar arası Çalışma Örgütü’nün Philedelphia’daki 28.Uluslararası Çalışma Konferansı’nda ‘Güvenceye ve tıbbi tedaviye ihtiyaç duyan herkes için bir gelir sağlama amacına yönelik sosyal güvenlik önlemlerinin yaygınlaştırılması’ ifadelerine yer verilmiş, 1948 yılında Birleşmiş Milletler’in İnsan Hakları Evrensel 129 Bildirisi’nin 22.maddesinde her kişinin sosyal güvenlik hakkına sahip olduğu vurgulanmış, bu gelişmeyi UÇO’nun 152 sayılı sözleşmesi izlemiştir.130Sosyal güvenliğin kurumsallaşmasına dair bu gelişmeler sosyal güvenliğin belli bir düzeyde gelişimini sağlarken sosyal güvenliğin kurumsallaşmasının ve evrensel niteliğini artıran gelişme 1965 yılında yürürlüğe giren Avrupa Sosyal Şartı ile olmuştur. Bu sözleşmede taraflar bir sosyal güvenlik sistemi kurmayı ve bunu sürdürmeyi, uygun iki taraflı ve çok taraflı antlaşmalar yapmak suretiyle veya başka vasıtalarla ve bu antlaşmalarda yer alan şartlara bağlı kalmak şartıyla, devletlerin vatandaşlarının yer değiştirmesi durumunda sosyal güvenlik açısından eşit muamele görmesi gibi taahhütlere imza atmışlardır.131 Genel olarak sosyal güvenlik alanındaki uygulamaları hızlandıran refah devletinin uygulamalarına göz atıldığında şu başarılara imza attığı göz önünden kaçmamalıdır.132 127 Eric BRODIN, İsveç Refah Devleti: Kayıp Cennet, Çev: Süleyman Erdal, http://www.canaktan.org/politika/anti_leviathan/diger-yazilar/erdal-isvec-refah.pdf, (13.11.2006) 128 A. GÜZEL ve A. R. OKUR, s.24 129 ILO’ nun Amaç Ve Hedeflerine İlişkin Bildirge (Philadelphia Bildirgesi), http://www.hakis.org.tr/ilo/filedelfia_bil.htm, (17.02.2007) 130 Yüksel AKKAYA, Sosyal Güvenlik Versus Demokratik Uzlaşma, http://www.geocities.com/ceteris_tr2/y_akkaya5.doc, (26.11.2006) 131 Avrupa Sosyal Şartı Temel Rehber, Çev: Bülent Çiçekli,Seçkin yayınları, Ankara, 2001, s.165 132 Meryem KORAY, Sosyal Devlet-Refah Toplumu, (http://www.sodev.org.tr/okullar/sdo/ders_notlari/sosyal_devlet.htm, (27.03.2007) 42 • Refah devleti yoksulluğu tümüyle ortadan kaldıramasa da azaltmasına katkıda bulunmuştur. Özellikle Orta Ve Kuzey Avrupa ülkelerinde başarılı sonuçlar gerçekleşmiştir. • Sadece ücretliler ve bunların gelir ve güvenceleri açısından değil azınlıklar, kadınlar, özürlüler gibi toplumsal imkanlardan eşit biçimde yararlanamayan gruplar için almış olduğu önlemler ve eşitlikçi yaklaşımları olmuştur. • Eğitimi mesleki eğitim ve sağlık hizmetleriyle hem toplum bireyleri için fırsat eşitliği sağlamış aynı zamanda insan kaynağının kalitesini yükselterek işgücünün verimliliğini artırmıştır. • Sosyal güvenlik sistemi başta olmak üzere asgari bir geçim standardını güvence altına alarak daha güvenlikli bir toplumun yaratılmasına katkıda bulunmuştur. 1.5.6. Refah Devleti’nin Krize Girmesi Ve Sosyal Güvenlik İkinci Dünya Savaşı’nın ardından gelişimine hızla devam eden refah devleti 1970’ lerdeki petrol krizlerinin ardından stagflasyon olgusuyla karşı karşıya kalmış, ekonomik ve toplumsal dengelerde değişime neden olan yeni bir bunalıma girmiştir. Bu dönemde enflasyon, yoksulluk ve işsizlik sorunları artmıştır. Bu tür sorunların artış göstermesi ülkelerin uluslar arası ekonomik bağımlılık ihtiyacı ile yakından alakalıdır. Çünkü sosyal güvenlik, vergi sistemleri, işsizlik sigortası, tam istihdamı sağlamak için yapılan mali yardımlar ve diğer kamusal politikalar uluslar arası ekonomik bağımlılık ile doğrudan ilgili uygulamalardır. Bu uygulamalar sonucunda kamu ekonomisi genişlemiş ve kamu harcamalarında ciddi artışlar yaşanmıştır.1331970’lerde de kamu ekonomisinde en çok arzu edilen durum yönetilebilir bir kamu ekonomisine duyulan ihtiyaç olmuştur. Kapitalist sistemin ve refah devletinin yaşadığı bu kriz, yeni bir liberal ideolojinin doğmasına neden olmuştur. Böylece, gelişmiş kapitalist ülkelerde Keynesçi ekonomik politikalar ve refah devleti anlayışına, azgelişmiş ülkelerde ise ulusal kalkınmacı devlet politikalarına ve bunları uygulayan kurumlara karşı bir yol 133 A. Kemal ÇELEBİ, Kamu Ekonomisi Analizi-Kamu Ekonomisinin Büyüklüğü Sorunu, Emek Matbaası, Manisa-2000, s.20 43 açılmış ve yeni-liberalizm, dünya genelinde yeni bir siyasal ve ideolojik değişime neden olmuştur. Kapitalist ilişkilerin değişime uğradığı bu dönemde, devlet de bu değişime uygun olarak bir yeniden yapılanma sürecine girmiş ve devletin rolü de değişmiştir. 1980’lerden sonraki süreçte refah devleti politikalarında da bir değişim gözlemlenmiştir. Ekonomik büyümenin sürdürülmesi ve işsizliğin azaltılması ve çalışma şartlarının ve sosyal hakların daha esnek hale getirilmesi sık sık gündeme gelmekte ve bu politikalara krizi aşmak için başvurulmaktadır. ILO aracılığıyla gelişmiş sosyal standartları dünyada artırmanın öncülüğünü yapan gelişmiş ülkeler ekonomik kriz ile bu alanda olumsuz gelişmelerle karşı karşıya kalmışlardır.134 İngiltere hariç bütün OECD ülkelerinde 1970’lerin sonlarında sosyal harcamaların kamu harcamaları içindeki payı %50’yi aşmıştır. 1973’ten sonra hükümetlerin bu olumsuz gidişin durdurulması çalışmalarına rağmen bu gidişat 1980’lere kadar devam etmiştir. 1981’le birlikte diğer Avrupa ülkelerine oranla Hollanda, Danimarka, İsveç ve Batı Almanya’da sosyal harcamalar GSYİH’nin 1/3’ü oranında artış göstermiştir.135 Ekonomide yaşanan bu sorunlar refah devletinin yeniden sorgulanmasına ve refah devleti hakkında birçok eleştiriyi de beraberinde getirmiştir. Bu eleştirileri şu şekilde toplamak mümkündür.136 • Refah devleti uygulamaları bir yandan beleşçiliği teşvik ederken diğer taraftan bireysel sorumluluk duygusunu azaltarak onun yerine bir bağımlılık kültürü oluşturmaktadır. • Refah kuramları toplumun genel olarak refahını ve toplumda eşitliği artırmak yerine fakirler ve zenginler aleyhine orta sınıfı kayıran sonuçlar yaratmaktadır. • Refah devleti sosyal refahı gerçekleştirmekten ziyade bir dizi yerleşik çıkarın büyümesini hızlandırmıştır. Refah devletinin demokrasisi başka toplumsal 134 A. ÇELİK, s.39 Iann GOUGH, Refah Devleti, http://www.canaktan.org/politika/anti_leviathan/digeryazilar/gungor-refah-devleti.pdf, (22.12.2006) 136 A. YAYLA, s.280 135 44 kesimler aleyhine olacak şekilde devletten kayırma talep eden çeşitli çıkar gruplarının mücadelesi şekline dönüşmüştür. • Refah devleti etkinlikten uzak bir biçimde işlemektedir. Refah devletlerinde refah hizmeti için ayrılan kaynaklar önemli ölçüde boşa gitmekte ve bunun yükü vatandaşların üzerine binmektedir. Refah devletinde yaşanan bu sorunlar devletlerin politikalarında önemli değişimlere neden olmuştur. Amerika’da Reagonizm ve İngiltere’de Thatcherizm politikaları genelde özelleştirme üzerine odaklanmıştır. Birçok kurum devletin üzerine yük getirdiği gerekçesiyle özelleştirilmiştir. Sosyal güvenlik sistemi de bu değişimlerden fazlasıyla etkilenmiş ve sosyal güvenlik ve sağlık hizmetlerinde de özelleştirilmeye gidilmesi ihtiyacı hissedilmiştir. 45 II.BÖLÜM DÜNYA’DA SOSYAL GÜVENLİĞİN GELDİĞİ NOKTA VE BAZI SOSYAL GÜVENLİK UYGULAMALARI 2.1. Sosyal Devlet Ve Sosyal Güvenlik Anlayışındaki Dönüşüm Ulus devlet temeli üzerine kurulan aynı zamanda sosyal konulara duyarlılığı ve belli oranlarda ekonomiye müdahale etmesiyle ön plana çıkan sosyal devlet 1970’li yılların başına kadar popüleritesini korumuştur. Bu dönemde özellikle kamu harcamalardaki aşırı artış sonucunda sosyal devletin sınırlandırılması görüşü ortaya konulmuş ve sosyal devlet ağır bir biçimde eleştiriye maruz kalmıştır. Neo-liberal politikalar ve küreselleşme hareketleri de yapılan bu eleştirilerin hızlanmasını sağlamıştır.137 2.1.1. Devletin Değişen Rolü Ve Neo-Liberal Politikalar 20.Yüzyılın son döneminde dünya geleneksel siyasi blokların ortadan kalktığı, hemen hemen her alanda yeni liberal politikaların ön plana çıktığı teknolojik gelişmelerin sınır tanımayan değişmelere yol açtığı bir süreç yaşanmaktadır. Bu süreçte mal ve finans piyasaları ulusal sınırları zorlamakta ve ülkelerin bireysel boyutlarını aşmaktadır.138Bu durum ulus devletin geleneksel yapısında ve yetki ve işlevlerinde bir farklılaşmaya yol açmış, diğer taraftan devletin küçülmesi, deregülasyon, dönüşümü açmıştır. 139 özelleştirme, gibi gelişmeler siyasal reformlar, ülkelerin temel sosyo-ekonomik politikalarında politikaların değişime yol Sosyal refah devleti hizmetlerinin merkeziyetçi yapıdan uzaklaşarak yerel yönetimlere, özel sektöre ve kar gütmeyen kuruluşlara doğru yayılma göstermiştir. Bu durum refah devletinden rekabet devletine doğru kayışın ilk ibareleridir.140Devletin ekonomiye müdahalesinin daraldığı bu dönemde devlet bütçe açıklarını kapatmak ve gelir sağlamak yanında ekonomik etkinliği artırmak çabası ile 137 Kamil ALPTEKİN, Küreselleşme Sürecinde Türkiye’de Sosyal Devlet Ve Sosyal Hizmetlerin Görünümü, http://www.sosyalhizmetuzmani.org/kuresellesmesosyaldevlet.doc, (17.01.2007) 138 Mürteza HASANOĞLU, Küreselleşmenin Devlet Yönetimine Etkileri, Sayıştay Dergisi, Sayı:43, s.68 139 Ömer H. KÖSE, Küreselleşme Sürecinde Devletin Yapısal Ve İşlevsel Dönüşümü, Sayıştay Dergisi, Sayı: 49, s.3 140 S. ÖZDEMİR (2004) s.202 46 özel sektör ile rekabet olduğu alanlardan çekilmiş ve ekonomik faaliyetlerde yeniden bir düzenlemeye gidilmiştir.141Küreselleşmenin hakim olmaya başladığı bu dönemde devletin optimal devlet (sınırlı-sorumlu) olması fikri yaygınlaşmıştır. Diğer bir deyişle ‘devletin küçültülmesi’ ya da ‘kürek çeken değil, dümen tutan devlet’ sloganları ağırlık kazanmıştır.142Liberaller tarafından sosyal devlete eleştiriler gelmeye başlamış ve özellikle sosyal devletin yeniden dağıtım metodu eleştirilere konu olmuştur. Liberaller tarafından sosyal devlet üzerine yapılan eleştiriler şu şekilde sıralanabilir : 143 • Sürekli yükselen sosyal harcamalara paralel olarak işgücü maliyetlerinin aşırı yükselmesi devletin aşırı bir şekilde borçlanmasına, uluslar arası rekabet gücünün zayıflamasına ve diğer yıkıcı sonuçlara bağlı olarak işsizliğe neden olmuştur. • Sosyal devlet gerçekten muhtaç olanları desteklemek yerine herkes için ‘Tam Kasko’ ve ‘24 saat sosyal güvenlik hizmeti’ sağlayarak yapısal nitelikte ve kronik bir sosyal talep enflasyonuna neden olmuş ve toplumu kendisine bağımlı hale getirmiştir. • Sosyal yardımlarda istismar söz mekanizmasının bazı durumlarda konusu olabilmekte ve denetim yetersiz kalması istismarı daha da artırabilmektedir. • Çalışan, üreten, verimli olan genç nüfustan çalışmayanlara, özellikle yaşlı ve emekli nüfusa gereğinden fazla kaynak aktarımına gidilmesi adil olmamakla birlikte; herkesin kendi yaşamından sorumlu olması prensibi ile çelişmekte, kuşaklararası çatışmaya yol açmaktadır. Bunların yanı sıra yaşlı nüfus payındaki artışa bağlı olarak özellikle hastalık sigortası alanında ortaya çıkan maliyet patlaması sosyal güvenlik sistemini sürdürülemez hale getirmiştir. 141 Zerrin FIRAT, Küreselleşme Sürecinde Devletin Değişen Fonksiyonları Ve Sosyal Hizmetlerin Yeri, http://www.isguc.org/zfirat2.htm, (19.05.2007) 142 Ö. H. KÖSE, s.32 143 Nergis MÜTEVELLİOĞLU, Sosyal Devletin Meşruiyeti, ‘İş Güç’ Endüstri İlişkileri Ve İnsan Kaynakları Dergisi, Cilt: 8 Sayı:2, Haziran 2006,s.3 http://www.isgucdergi.org/pdf/nmutevellioglu.pdf, (22.02.2007) 47 Liberallerin bu görüşlerine karşıt sosyal güvenlikle ilgili olarak sosyalist düşünce yanlıları tarafından da farklı görüşler ortaya konulmuştur. • Sosyalist düşüncelerin temeli şu perspektiften yola çıkmaktadır. Sosyalist bir bakış açısına göre ‘sosyal güvenlik’ liberalizm karşıtlığı içinde piyasa mekanizmasına ve ücret sistemine müdahale ederek ‘birey’i değil ‘sosyal’i güvende kılma halidir. ‘Sosyal güvenlik’, ‘sosyal barış’, ‘sosyal adalet’ gibi kavramlarla birlikte anılmaktadır. Bireyin tüm sosyal haklarının reddi ve bireyin kendi kendinin güvenliğinden sorumlu olma hali ise ‘sosyal güvenlik’ değil ancak ‘bireysel güvenlik’ olmaktadır. ‘Bireysel güvenlik’ ise ‘piyasanın etkinliği’ ve ‘rekabet’ gibi kavramlarla birlikte anılabilir. Bu ‘birey’in sorumlulukları vardır, dolayısıyla sosyal güvenlik politikaları bireysel sorumluluğu öne çıkaracak ve ‘sorumluluk harici hakkın bulunmadığı’ ilkesi sosyal güvenlik alanındaki yasal faaliyetin sınırını belirleyecektir. Bir başka deyişle klasik sosyal güvenlik kurumunun altında yatan toplumun sınıf doğasının ve emeğin kurucu ve yaratıcı rolünün kabulu fikri dışlanmış olacaktır.144 • Yeni liberal değerler ve ekonomik politikalar sosyal güvenliğin temel işleyişi olan kuşak içi ve kuşaklararası sosyal dayanışma mekanizmalarını tahrip etmektedir. Dayanışma içinde bulunması gereken kuşaklararasında sosyal güvenliğe ve sosyal güvenliğin finansmanına ilişkin farklı beklentiler ve çıkarlar yaratarak toplumsal bütünlüğü zarara uğratmakta ve yoksulluğa neden olmaktadır.145 Bu noktadan bakıldığında sosyal güvenliğin en önemli amaçlarından biri olan yoksulluk sorununun ortadan kaldırılmasında devlet müdahalesi temel çözüm olarak görülmüştür. Yoksullara ayni veya nakdi yardımlar yapılması, ya da eğitim, sağlık ve sosyal güvenlik hizmetlerinin devlet tarafından sunulması yoksulluk sorununu maalesef çözümleyememiş, çoğu zaman bu tür uygulamalar devlet yönetiminde 144 Ali Murat ÖZDEMİR, Gamze Yücesan ÖZDEMİR, Türkiye’de Sosyal Güvenliğin Derin Dönüşümü : Farklı ‘Birey’ Tahayyülleri, İktisat Dergisi, Sosyal Politika-1, Sayı: 478, Ekim-2006, ss.51-52 145 Recep KAPAR, Kuşaklararası Sosyal Dayanışma, Türk Tabipleri Birliği, Mesleki Sağlık Ve Güvenlik Dergisi, Ekim-Kasım-Aralık 2005, s.12, http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=722&id=43, (22.02.2007) 48 bürokrasiyi, kırtasiyeciliği, hırsızlığı, yolsuzluğu ve kalitesizliği artırmıştır. Bu nedenle bu konuda devlete düşen rol yeniden ele alınmak zorundadır.146 Sosyal devlet üzerine iktisatçılar tarafından farklı görüşler hakim olsa da sosyal devletin insanlık tarihiyle başladığı ve bundan sonra da varlığına dönüşerek devam etmesi kaçınılmazdır. Yeni liberal politikalar Avrupa’da güçlenmiş olmasına rağmen sosyal koruma sisteminin temelde korunabilmesini sağlayan başlıca etken sosyal devletin güçlü bir toplumsal desteğe sahip olmasıdır. İki dünya savaşını çok sayıda hükümet değişikliğini geride bırakarak bu günlere kadar gelen sosyal devlet hukuk normları ile garanti altına alınmıştır. Bu durum bize sosyal devlet uygulamalarının devam edeceği düşüncelerini göstermektedir.147 2.1.2. Küreselleşme Ve Sosyal Güvenlik Bir olgu ve devam edegelen bir süreç olarak ‘küreselleşme’ ekonomik, politik sosyal ve kültürel alanlarda, bazı ortak değerlerin yerel ve ulusal sınırları aşarak dünya çapında yayılmasını ifade etmektedir. Bu yeni süreç ekonomik alanda liberal ekonomik düzenin, politik alanda ise demokrasinin (liberal demokrasi) ön plana çıkmasına yol açmıştır.148 Küreselleşme ya da global entegrasyon ülkeler arasındaki iktisadi, siyasi, sosyal ilişkilerin yaygınlaşması, ideolojik ayrımlara dayalı kutuplaşmaların çözülmesi gibi farklı görünen ancak birbirleriyle bağlantılı olguları içermektedir.149Diğer bir deyişle küreselleşme kavramı kendi evrenselliği ve kapsamının dışında etkileşime girdiği diğer toplumsal ekonomik olay, olgu, kurum ya da kavramlarla birlikte ve onlar bağlamında tartışılabilen bir kavramdır.150Bu açıdan bakıldığında küreselleşmenin ekonomik, sosyal, toplumsal ve kültürel yansımaları vardır. Dolayısıyla sosyal güvenlik sistemini ve toplumsal ilişkileri etkilemektedir. Dünya Bankası Raporlarına göre küresel ekonomiyle daha fazla 146 Coşkun C. AKTAN, Yeni Değişim Dinamikleri Ve Devletin Değişen Rolü, http://www.canaktan.org/yeni-trendler/devlet-felsefe/degisim-devletin-rolu.htm, (26.03.2007) 147 N. MÜTEVELLİOĞLU, s.19 148 S. ÖZDEMİR (2004), s.176 149 M. HASANOĞLU, s.68 150 Nevzat GÜLDİKEN, Mehmet ASLAN, Küreselleşme Ve Ulusallığın Diyalektik Etkileşimi, C.Ü., İktisadi Ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt :7, Sayı: 2, 2006, s.183 49 bütünleşebilen gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenlik sistemleri standart bir uygulama haline gelmiştir.151 1980’li yılların başlarında neo-liberal iktisat politikalarının katkısıyla hız kazanan küreselleşme süreci dış ticaret, yabancı sermaye ve devletlerin sosyal politikalarında önemli bir rol oynamıştır.152Günümüzde de küreselleşme dünyanın her coğrafyasında düşünce, yapı ve uygulama süreçleri üzerinde etkisini göstermektedir. Bu değişim hem insan üzerinde hem de bazı işlevlerini yitiren diğer taraftan yeni işlerlikler kazanan devlet olgusunda da değişikliklere sebep olmaktadır.153Bu çerçeveden bakıldığında sosyal güvenlik politikaları ve çalışma hayatı da küreselleşmeden fazlasıyla etkilenmektedir. Bu etkilerin olumlu mu yoksa olumsuz mu olduğu henüz tam bir netlik göstermemektedir.154 2.1.2.1. Küreselleşmenin Sosyal Güvenlik Açısından Olumlu Yansımaları • Yaklaşık yirmi yıl önce dünyanın en zengin ekonomileri olan G-7 ülkelerinin dünya GSMH’sındaki payı % 90 iken bugün bu oran % 50’ye inmiştir.Dünya nüfusunun dörtte üçünü barındıran ülkelerin payı % 10’dan % 50’ye çıkmıştır. Satınalma gücü paritesiyle hesaplandığında Çin, dünyanın ikinci, Hindistan ise beşinci büyük ekonomisidir. Brezilya, Rusya ve Meksika ekonomilerinin her biri Kanada’dan daha büyüktür. Global kapitalizm bu sistemden yararlanabilen ülkelere hızla zenginleşme ve yoksulluğu ortadan kaldırma imkanına kavuşturmuştur.155 • The Economist dergisinin 22 Ekim 2001 tarihli sayısında da küreselleşmenin işçileri yoksullaştırmadığını savunmaktadır. Çok uluslu şirketler gelişmiş ülkelerde diğer yerli firmalara göre yüzde %50 daha fazla ücret öderken az gelişmiş ülkelerde 2 kat fazla ücret ödediği belirtilmektedir.156 151 Faruk KOCACIK, Küreselleşme Ve Sosyal Güvenlik, C.Ü. Sosyal Bilimler Dergisi, Aralık-2001, Cilt: 25, No: 2, s.193 152 Fikret ŞENSES, Neoliberal Küreselleşme Kalkınma İçin Bir Fırsat Mı Engel mi?, Working Paper In Economic 04/09, http://www.erc.metu.edu.tr/menu/series04/0409.pdf, (27.04.2007) 153 Ö. H. KÖSE, s.42 154 F. KOCACIK, s.194 155 Fethullah AKIN, Küreselleşme, Kuzey-Güney Ve Yoksulluk, Gazi Üniversitesi İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi 6/2, 2004, s.87 156 F. KOCACIK, s.196 50 2.1.2.2. Küreselleşmenin Sosyal Güvenlik Açısından Olumsuz Yansımaları • Küreselleşme sonucunda gelişmekte olan ülkelerin yeniden yapılandırılmasından en çok etkilenenler ücretli çalışanlar olmakta rekabet ve uyum adına emek piyasalarının esnekleştirilmesi, kuralsızlaştırılması, örgütsüz kılınması çalışanları hem güçsüz kılmakta hem de geleceğe yönelik güvenini kırmakta, kaygılı ve korkulu bir ortama doğru götürmektedir. Bütün bu gelişmeler çalışanlara, kır ve kent emekçilerine ve de işsizlere yoksulluk olarak yansımaktadır.157Çünkü sanayileşmiş ülkelerin gelişmekte olan ülkelerle ticareti attıkça gelişmiş ekonomilerde daha pahalı olan düz işgücü tasfiye olmaktadır. Bu da emeğin pastadan aldığı payı azaltmaktadır.158Diğer bir deyişle globalleşmenin ortaya koyduğu fırsatlar ve imkanlar zayıf devletlere nazaran güçlü devletler lehine gelişmektedir.159Dünyanın en zengin 200 kişisinin sahip oldukları toplam servet, yeryüzündeki en yoksul 2.5 milyar insanın toplam gelirinden fazladır. Bu 200 zenginin 112’si ABD’lidir. Dünyanın en zengin 3 kişisinin(ABD) servetlerinin toplamı, en yoksul 48 ülkenin GSYİH’sinden yüksektir. Dünyanın en yoksul ülkesine nazaran en zengin ülkesinde kişi başına düşen milli gelir 228 kattan daha çoktur. Dünya üzerindeki 29 ülke son 10 yıl içinde 23 kat yoksullaşmıştır. Son 10 yılın verilerine göre refah düzeyi yükselen ülkeler uluslar arası ticaretin % 82’sini üretimin ise % 86’sını elinde bulunduran ABD, Avrupa Birliği üyesi ülkeler ve Japonya iken en yoksul 48 ülke için bu oran % 1’dir. Ayrıca dünyada her yıl 38 milyon insan açlıktan ölmektedir.160 • 20.yüzyılın son çeyreğinden bu yana süregelen ve küreselleşme olarak tanımlanman süreçte ortaya çıkan ekonomik ve teknolojik değişimlere ve izlenen politikalara bağlı olarak sanayi toplumunun hizmet toplumuna dönüşmesi ile birlikte sanayi üretimi ve istihdamı gerilemiş, işsizlik ve yoksulluk artmış ve bu tür sorunlar dünya genelinde kronikleşmiştir. Üretim süreçlerindeki değişikliklerle uygulanan kuralsızlaştırma-esneksizleştirme 157 Yüksel AKKAYA, ‘Küreselleşme’ , Sendikasızlaştırma Ve Yoksullaştırma, http://www.geocities.com/ceteris_tr2/y_akkaya6.doc, (22.07.2007) 158 Faik ÖZTRAK, Milliyet, 15 Ocak-2007 . 159 Ngaire WOODS, The Political Economy Of Globalization, First Published 2000 By Macmillan Pres Ltd., Printed In Hong Kong, 2000, p.10 160 M. HASANOĞLU, s.80 51 politikalarına bağlı olarak tam zamanlı standart çalışma ilişkilerinin yerini giderek esnek istihdam biçimleri almaktadır. Bu da istihdamdakiler açısından yeni sosyal güvencesizlikler ve daha fazla sosyal koruma gereksinimini beraberinde getirmektedir.161Konuya bu açıdan yaklaşanlar küreselleşmenin kapitalizmin son aşaması olduğu ve sosyal devletin ve dolayısıyla sosyal güvenliğin eritilmeye çalışıldığını iddia etmektedirler.162 • Küreselleşmenin ortaya koyduğu yönetişim modelinde egemenlik yetkisinin ulusal ve uluslar arası aktörlere devri ve bu aktörlerin sermaye ile iç içe girmiş olması küreselleşme olgusunun piyasa demokrasinin sonuçta kimin işine geldiğini ortaya koymakta bu durumda demokrasiye ve ulusal bağımsızlığa darbe vurulmakta sermayenin gücü hızla yükselmekte sendikalar da zayıflamaktadır. Diğer taraftan küreselleşme ilerledikçe gelişmekte olan ülkelerin kalkınması zorlaşmakta, bütünleşme antlaşmalarının ve çok taraflı antlaşmaların gelişmekte olan ülkelere dayattığı kurallar, kalkınma politikalarına zarar vermektedir.163 • Küreselleşme ve teknolojik gelişme olgusu işletmeler için yoğun rekabetin geçerli olduğu yeni bir dönemin başlamasına yol açmış, uygulanan politikalar da gelir dağılımındaki adaletsizliği, yoksulluğu ve işsizliği azaltmada etkili olamamıştır. 1994-2005 dönemine bakıldığında dünya genelindeki işsizlik giderek yükselmiştir. 1994’te % 5.5 olan bu oran 1995’te % 6’ya yükselmiş, 2003 ve takip eden yıllarda daha da artarak % 6.3 seviyesine ulaşmıştır. Bu dönemlerde ekonomik büyümede artış olmasına rağmen işsizlik hala büyük bir sorun olarak durmaktadır.164 Küreselleşme olgusu genel olarak analiz edildiğinde küreselleşmenin oluşturduğu bu baskı mekanizmasının daha demokratik ve şeffaf bir yönetsel sistem oluşturulmasına katkı sağlayarak tüm dünya halklarının ortak refahı ve mutluluğunu geliştirmesi mümkün olabileceği gibi güçlü olanların haklı gösterilebileceği ve güçlerini daha da artırmalarını sağlayacak araçları meşrulaştırma işlevine de sahip 161 N. MÜTEVELLİOĞLU, s.9 Türk-İş, Sayı: 370, Kasım-Aralık-2005, s.122 163 M. HASANOĞLU, s.77 164 T.C.Maliye Bakanlığı, Yıllık Ekonomik Rapor-2006, s.37 162 52 olabileceği kanısına varılabilir. Bu noktada önemli olan amaçları, araçları ve işlevleri ne olursa olsun küreselleşmenin karşı durulamayacak bir süreç olduğu, tartışılması gereken bu sürecin olumlu ya da olumsuz bir gelişmeyi yansıtması yerine, bu sürecin tüm insanlığın yararına dönüştürülmesi için neler yapılması gerektiğidir. Bu sürece karşı olma ya da destekleme, taraftar olma gibi bir lüksümüzün olmaması gerekmektedir.165 2.2. Sosyal Güvenlikteki Dönüşüm Ve Reform Arayışları Dünyanın her yerinde son 20-25 yılda sosyal güvenliğe ilişkin sorunlar ekonomi ve politika gündeminin en kapsamlı tartışmalardan biri haline gelmiştir. Özellikle yeni liberal politikaların yaygınlaşması sonucunda sosyal güvenlikte de değişimler yaşanmaya başlamıştır.166 Değişen ekonomik ve sosyal koşullar da mevcut sosyal güvenlik sistemlerini belirgin bir şekilde etkilemekte ve bazı reform çalışmalarına gidilmesini gerekli kılmaktadır. Özellikle artan işsiz sayısı, mevcut emekli kitlesi, bozulan aktüeryal dengeler, bütçeden sosyal programlara ayrılan payların çok üst sınıra ulaşması, daha uzun yaşam süreleri ve aile yapısında meydana gelen değişiklikler sosyal güvenlik alanında yeni düzenlemelerin yapılmasını zorunlu hale getirmektedir.167 Sosyal güvenlikte yaşanan bu tür sorunlar ve bu sorunlara yönelik geliştirilen uygulamalarda gelişmiş ülkeler ve gelişmekte olan ülkeler arasında büyük farklılıklar vardır. Çünkü gelişmiş ülkelerdeki sorunlar krizler yüzünden ortaya çıkarken gelişmekte olan ülkelerdeki sorunlar ise yetersizliklerden özellikle de faiz harcamalarının yoğun olmasından kaynaklanmaktadır.168 165 Ö. H. KÖSE, s.37 R. KAPAR (2005) s.5 167 Nusret EKİN, Yusuf ALPER, Tekin AKGEYİK, Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Arayışlar: Özelleştirme Ve Yeniden Yapılanma, İstanbul Ticaret Odası, Yayın No: 1999-69, Kasım 1999İstanbul, s.38 168 A. ÇELİK, ss.44-54 166 53 2.2.1 Gelişmiş Ülkelerde Sosyal Güvenliğin Genel Durumu Gelişmiş ülkelerde sosyal güvenlik alanındaki sorunlara genel olarak bakıldığında yaşlı nüfus sorunundan kaynaklanan emeklilikle ilgili problemlerin daha ön planda olduğu görülmektedir. Bu nedenle gelişmiş ülkelerde emeklilikle ilgili projeksiyonlara öncelik verilmiştir. Fakat emeklilik haricindeki sorunların ağırlığı da az değildir. Gelişmiş ülkelerde sosyal güvenlik sisteminde yaşanan sorunlar şu şekilde sıralanabilir:169 • Nakdi olarak yapılan aylık ve gelirler ortalama ücretlerden daha hızlı artış göstermiştir. • Yüksek oranlı enflasyon dönemlerinde fon esasına göre işleyen sistemler pozitif reel getiri sağlayacak şekilde işletilememiş ve fonlar erimiştir. • 1980’li yıllardan itibaren işsizliğin artması, işsizlik sigortası için yapılan ödemelerde yüksek oranlarda artışlara sebep olmuştur. • Çok hızlı ve pahalı teknolojik yenileşmenin yaşandığı sağlık alanında sigorta ödemelerinde hızlı bir artış meydana gelmiş ve koruyucu sağlık hizmetleri yerine tedavi edici sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi buna ek olarak yaşlı nüfusun sağlık maliyetleri yükseltmiştir. • Aile yapısındaki değişmeler, (boşanmaların artması, tek ebeveynli ailelerin yaygınlaşması, evlilik dışı çocukların sayısındaki artış vb.) sosyal güvenlik sisteminin aileye yönelik harcamalarında artışa neden olmuştur. • Ayrıca kayıt dışı sektörlerde ortaya çıkan genişleme ve sigortalamada aktif/pasif sigortalı dengesi pasif sigortalılar lehine bozulmuştur. 169 Sosyal Güvenlik Sisteminin Yeniden Yapılandırılması Tartışmaları Ve Çözüm Önerileri, http://www.tcmb.gov.tr/yeni/evds/teblig/97/ayse.pdf, (25.05.2007) 54 2.2.1.1. Gelişmiş Ülkelerde Sosyal Güvenliğe İlişkin En Büyük Sorun : Yaşlı Nüfus Sorunu (Old Age Crisis) Son yıllarda birçok gelişmiş ülkede ortaya çıkan sosyal güvenlik krizinin temel sebebini ülkelerin demografik yapılarını şekillendiren hızlı yaşlanma eğilimi oluşturmuştur. Yaşlı nüfusu sorunuyla gündeme gelen ilk ülke 1940’ların ortalarından itibaren başlayan ‘Baby Boom’170 furyasının yaşandığı Amerika olmuştur. Amerika başta olmak üzere birçok gelişmiş ülkede ekonomik refah ile birlikte beslenme ve sağlık alanlarında yaşanan gelişmeler, doğum oranlarının düşmesi, çocuk sahibi olma yaşının yükselmesi gibi nedenlerle bu ülkelerde nüfus hızla yaşlanmakta ‘yaşlı bağımlılık oranı’171 yükselmektedir. Dünyada 2001 yılında 600 milyon olarak tespit edilirken 60 yaş ve üzeri nüfusun 2050 yılında sayılarının 2 milyara ulaşacağı öngörülmektedir. 80 yaş ve üzerindeki nüfusun 70 milyon dolayında olduğu gelecek 50 yılda bu sayının beş kattan daha fazla artacağı belirtilmektedir.172Bu durum gelişmiş ülkelerin ekonomisinde ciddi yıpranmalara neden olmaktadır. Çünkü toplam nüfus içinde yaşlı nüfusun payının artması ve yaşlı nüfusun işgücüne katılım oranlarındaki düşüşler, o ülke işgücü piyasasında işgücü açığına neden olmakta ve o ülke açısından işgücü kıt bir üretim faktörü haline gelmektedir.173 OECD ülkelerinin genelinde, yaşlı bağımlılık oranının, yani çalışabilir yaştaki (15-64) her 100 kişiye düşen 65 ya da daha fazla yaştaki insan sayısının, 1990-2030 yılları arasında ikiye katlanacağı tahmin edilmektedir. Toplumun yaşlanmasının en çok sırasıyla % 49.2 ve % 48.3 gibi oldukça yüksek yaşlı bağımlı 170 ‘Baby Boom’ II.Dünya Savaşı’nın ardından Amerika’daki bebek nüfusunda meydana gelen aşırı artışları ifade etmekte kullanılan ve bu dönemde doğan kişilerle özdeşleştirilen bir döneme verilen addır. Bu dönem 1946-1964 dönemini kapsamaktadır. Bu dönemde Amerikan anlayışındaki temel felsefe genç bir nüfusun yaratacağı katma değerle refah seviyesinin yükseltilerek kalkınmanın daha kolay sağlanabileceği genç istihdamla birlikte üretimin artacağı ve tüm dünyaya hükmeden bir Amerika yaratma girişimidir. Fakat geçmişte ekonomik ve sosyal hayatı canlandıran bu nüfus şimdilerde Amerika’nın içinde bulunduğu sosyal güvenlik krizinin temel parametrelerinden birini oluşturmaktadır. ‘Baby Boom’ neslinin yaşı içinde bulunduğumuz yıllarda 60’ın üzerine çıkmış bu da Amerika’daki toplam nüfus içerisinde yaşlı nüfusun ağırlığının artmasına neden olmaktadır. 171 Yaşlı bağımlılık oranı belirli bir yaşın üzerindeki nüfusun (genellikle 60 ya da 65 yaş olarak kabul edilmektedir), çalışan nüfusa (15-59 veya 20-64 yaşlar arası) oranından oluşmaktadır. 172 R. KAPAR (2005) s.9 173 İ. K. KUZGUN, Nüfusun Yaşlanmasının İşgücü Arzına Etkisi, Geriatri, 2002, Cilt:5, Sayı:1, s.38, http://geriatri.dergisi.org/pdf/pdf_TJG_127.pdf, (11.05.2007) 55 oranına sahip olan Almanya ve İtalya’da olacağı tahmin edilmektedir.Diğer endüstrileşmiş ülkelerdeki yaşlı bağımlılık oranları da şu şekildedir.174 Çizelge 2.1 Endüstrileşmiş Ülkelerde Yaşlı Bağımlılık Oranları 1990 2000 2010 2020 2030 19902030 ABD 19.1 19.0 20.4 27.6 36.8 92.7 Japonya 17.1 24.3 33.0 43.0 44.5 160.2 Almanya 21.7 23.8 30.3 35.4 49.2 126.7 Fransa 20.8 23.6 24.6 32.3 31.1 88.0 İtalya 21.6 26.5 31.2 37.5 48.3 123.6 İngiltere 24.0 24.4 25.8 31.2 38.7 61.3 Kanada 16.7 18.2 20.4 28.4 39.1 134.1 Toplam OECD 19.3 20.9 23.5 29.8 37.7 95.3 OECD Avrupa 20.6 22.1 24.7 30.8 39.2 90.3 Kaynak: İlyas AKHİSAR, , Ersen ÖZBAŞARAN, Serpil BÜLBÜL, , Dağıtım Ve Fonlama Sistemlerinin Ekonomik Verimliliklerinin Sosyal Güvenlik Kapsamında Değerlendirilmesi, Türkiye Sigorta Ve Reasürans Şirketleri Birliği, Bilim Kurulu Onayına Sunulmayan Eserler, s.171, http://www.tsrsb.org.tr/NR/rdonlyres/03EE6DB6-4920-461A-88EC94F5A9BAD73C/2154/13_30.pdf, (15.10.2006) Yukarıdaki tablo göz önüne alınırsa dünya genelindeki gelişmiş ülkelerin hepsinde de yaşlı bağımlılık oranlarının sürekli bir biçimde artma eğiliminde olduğu ortadadır. Bu artıştan dolayı aktif nüfustan elde edilen prim gelirlerinin yaşlılık sigortasını karşılama bakımından yetersiz kalmasının yanı sıra yaşlılık döneminin uzaması, refah artışına bağlı olarak sosyal talep ve ihtiyaçların çeşitliliği gibi nedenler kamu kaynaklarının önemli bir kısmının yaşlılığı finanse etmek için kullanılmasına neden olacaktır.175 Yaşlı nüfusun ortaya çıkardığı bu olumsuz tablodan dolayı yaşlanmakta olan gelişmiş ülkelerde özellikle Danimarka ve Hollanda gibi ülkelerde bakıma muhtaçlık riski ve sorununa karşı sosyal güvenlik sistemi içinde bakım güvencesini temin eden 174 İlyas AKHİSAR, Ersen ÖZBAŞARAN, Serpil BÜLBÜL, Dağıtım Ve Fonlama Sistemlerinin Ekonomik Verimliliklerinin Sosyal Güvenlik Kapsamında Değerlendirilmesi, Türkiye Sigorta Ve Reasürans Şirketleri Birliği, Bilim Kurulu Onayına Sunulmayan Eserler, s.171, http://www.tsrsb.org.tr/NR/rdonlyres/03EE6DB6-4920-461A88EC94F5A9BAD73C/2154/13_30.pdf, (22.05.2007) 175 Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, 2006, s.4 56 modeller ortaya konulmaya çalışılmaktadır. Bu sebeple gelişmiş ülkeler bu kapsam çerçevesinde hem kamu finansmanı hem de özel sektör finansmanı aracılığıyla ayni ve nakdi yardımlar yapmaktadırlar.176Gelişmiş ülkelerde sağlık harcamalarına ayrılan pay genelde GSYİH’nin %8’ine sosyal güvenlik harcamaları içindeki payı da % 25’e ulaşmış durumdadır.177Diğer taraftan Almanya, Fransa ve İtalya’da sosyal güvenliğe ayrılan pay gayri safi milli hasılanın % 10’undan fazlasını oluşturmaktadır.178 Sonuç itibariyle gelişmiş ülkelerdeki sosyal güvenlik sorunlarının nedenlerinin bağımlı nüfusun ve sağlık giderlerindeki artışın ve aynı zamanda aktif sigortalı sayısındaki artışın sınırlı düzeylerde kalmasından dolayı meydana geldiği görülmektedir.179Bu gelişme karşısında birçok gelişmiş ülke sosyal güvenliğin finansmanı sorununu ortadan kaldırabilmek için bütçe ile ilgili yeni düzenlemeler ve alternatif finansman yolları arayışına yönelmişlerdir. 2.2.1.2. Gelişmiş Ülkelerde Sosyal Güvenliğe İlişkin Reform Çabaları Gelişmiş ülkelerde emekli aylıkları başta olmak üzere diğer sosyal harcamaların azaltılması veya alternatiflerin getirilmesi konusunda kamu ve özel sektörlerinin yanı sıra bireylerin sorumlulukların yönü ile ilgili tedbirlerin alınması ve bu konudaki tartışmalar sürmektedir. Ülkelerin çoğunda sosyal güvenlik harcamalarının azaltıldığını veya durdurulduğunu söylemek mümkün değildir.Yeni reformların maliyeti ve olası tepkiler radikal uygulamaların zamana yayılmasına yol açmaktadır.Ülkeler, aile yardımlarının kapsamının daraltılması, emeklilik yaşının yükseltilmesi gibi uygulamaları uzun sürelere yaymışlardır.180 Gelişmiş ülkeler genellikle sorunları ele alırken emeklilik reformu üzerinde durmaktadırlar. Emeklilik fonları birçok ülkede sosyal güvenlik harcamalarının en büyük bileşenini oluşturmaktadır. Hatta sağlık hizmeti harcamalarını bile 176 Ali SEYYAR, Sema OĞLAK, Danimarka Ve Hollanda Sosyal Güvenlik Sistemlerinde Bakım Hizmetleri (Mukayeseli Bir Değerlendirme), http://www.ozida.gov.tr/yayinlar/ozveri/ov1makdanholsosyal.htm, (15.05.2007) 177 A. ÇELİK, s.51 178 Social Security Reform, A Century Foundation Guide To The Issues, Published By The Century Foundation Press, New York City, 2005, p.27, http://www.tcf.org/Publications/RetirementSecurity/SocialSecurityBasicsRev2005.pdf, (20.01.2007) 179 Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform Nedir-Niçin Gereklidir?, http://www.treasury.gov.tr/sosyal_guvenlik.pdf, (23.02.2007) 180 A. ÇELİK, s.40 57 geçmektedir.181Gelişmiş ülkelerde en düşük emeklilik yaşı 60-65 (İngiltere’de olduğu gibi)olarak belirlenmektedir. Bu yaş bazı ülkelerde 67 olarak uygulanırken Almanya’da emeklilik yaşı erkeklerde 2001 yılından itibaren kadınlarda ise 2004’ten itibaren 65 yaş olarak belirlenmiştir. İngiltere’de 2013’ten itibaren emeklilik yaşı kadınlarda ve erkeklerde 65 olarak öngörülürken, Norveç ise 67 yaşla en yüksek emeklilik yaşına sahip ülkelerden biridir.182Fransa ve Çek Cumhuriyeti’nde ise emeklilik yaşının 65 altında olması dikkati çekmektedir.183 ABD’de ise şu anda emeklilik yaşı 62’dir. Ancak 1946-1964 yılları arasında yaşanan ve % 70’lere ulaşan bebek patlaması (baby boom), 2030 yılından itibaren emekli sayısında önemli bir artışa yol açacağından sosyal güvenlik sisteminin büyük bir krize sürüklenmesi beklenmektedir. Bu krizin aşılması amacıyla emeklilik yaşının kademeli olarak 67’ye yükseltilmesi planlanmaktadır.184Fakat bu gelişmelerin gerçekleşmesi durumunda bile sosyal güvenlik sorunları tam anlamıyla ortadan kaybolmamaktadır. Bundan dolayı birçok gelişmiş ülkede sosyal güvenlik krizinin ortadan kaldırılabilmesi için özel sektörle kamu kesiminin ortaklaşa yürüttüğü çok katmalı sistemler tavsiye edilmektedir.185Buradaki amaç sosyal güvenlik üzerindeki devletin yükünün bir kısmının özel sektöre aktarılması yoluyla sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemi yaratmaktır. 2.2.2. Gelişmekte Olan Ülkelerde Sosyal Güvenliğin Genel Durumu Ve Sorunları Gelişmekte olan ülkelerin en önemli sorunu; yaşlı bağımlılık oranı ile sigortalı bağımlılık oranının (pasif sigortalı sayısının aktif sigortalı sayısına oranı) örtüşmemesinden kaynaklanmaktadır. Bu durumun oluşmasında aktüeryal dengenin 181 Dünya Çalışma Raporu, Değişen Dünyamızda Gelir Ve Sosyal Güvenlik, Uluslar arası Çalışma Ofisi, Cenevre-2000,s. 8, http://www.ilo.org/public/turkish/region/eurpro/ankara/publ/wlr2000.pdf, (11.10.2006) 182 Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,s.6 183 OECD Emeklilik Sistemlerine Bakış: OECD Ülkelerinde Kamu Politikaları-2005 (TürkçeÖzet), http://www.oecd.org/dataoecd/43/10/34825701.pdf, (26.02.2007) 184 Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,s.6 185 Ayrıntılı bilgi için bkz. , RUST John, Main Points From World Bank Report On: Averting The Old Age Crisis, Econ 698s, Fall 2002, p.1-2, http://gemini.econ.umd.edu/jrust/econ698s/avert_lec.pdf , (21.01.2007) 58 bozulmasında politik müdahalelerin rolü oldukça yüksektir.186Dağıtım metodunun sağlıklı olabilmesi için bu iki oranın birbirine yakın olması gerekmektedir. Sosyal sigorta sistemi için sigorta bağımlılık oranının yüksek olması yaşlanma çağına ulaşılmadığı halde emeklilik hakkının kazanılması ve kayıtdışı istihdam gibi sorunların olduğunu göstermektedir.187 Gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenliğe ayrılan kaynaklar artmakla birlikte bu artışların gelişmiş ülkelerdeki gibi %30’lar seviyesine yükselmesinin mümkün olmadığı ileri sürülmektedir. Sosyal güvenlik alanında ilerleme kaynakların sınırlı olması nedeniyle bu hedeflere ulaşmak güçleşmektedir.188 Bessis, sosyal güvenlik konusunda gelişmekte olan ülkelerin kaynakları üzerindeki en büyük zararı borç ödemelerinin oluşturduğunu savunmaktadır: 1980’lerin ilk yıllarında güney devletleri alacaklarına sermaye ihraç eden ülkeler durumundaydılar. OECD’ye göre bu on yılda güneyden gelen sermaye 400 milyar doları geçmiştir. Tek başına Latin Amerika 1984-1989 yılları arasında alacaklılarına kuzeyden aldığından 153 milyar dolar daha fazla ödemiştir. Borç azalmalarına rağmen borçlu ülkeler yine de yüklerinden kurtulamamıştır. Faiz oranlarının yüksekliği sebebiyle güney ülkelerinin toplam borçları 1994’te 2 trilyon dolara ulaşmıştır. Güneyin vadesi dolan faizlerinin alınması ekonomileri üzerinde ayrı bir yük oluşturmaya devam edecektir.189 Bessis’in bu ifadeleri göstermektedir ki gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenlik sorununun temeli faiz ödemeleridir. Ayrıca hangi sosyal güvenlik modeli uygulanırsa uygulansın çok fazla bir durum değişmeyecektir. Sosyal güvenlik alanında gelişmekte olan ülkeler açısından diğer sakıncalı bir durumda enflasyon riskinin göz ardı edilmesidir. Örneğin 1980’lerde Venezuela’da görülen % 60 enflasyondan dolayı emeklilik kazanımlarında ciddi kayıplar meydana gelmiştir.190 186 Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform Nedir-Niçin Gereklidir?, http://www.treasury.gov.tr/sosyal_guvenlik.pdf, (23.02.2007) 187 Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,s.5 188 A. ÇELİK, s.58 189 A. ÇELİK, s.58 190 John RUST, Main Points From World Bank Report On: Averting The Old Age Crisis, Econ 698s, Fall 2002, p.2 http://gemini.econ.umd.edu/jrust/econ698s/avert_lec.pdf , (21.01.2007) 59 2.2.2.1. Gelişmekte Olan Ülkelerde Sosyal Güvenliğe İlişkin Reform Çabaları Gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenlik konusunda öncelikli olarak sosyal korumanın yaygınlaştırılmasına yönelik uygulamalar görülmektedir. G.Kore’de sağlık sigortası 1977 yılında nüfusun sadece % 20’sini kapsarken 1989 yılında nüfusun tamamını kapsamıştır. Kosta Rica’da sağlık sigortası ve kamu sağlık hizmetlerine bedelsiz ulaşma imkanı doğmuştur. Sağlık bakımına ilişkin tüm nüfusu kapsayan politikaların yaşama geçirildiği ülkeler arasında Latin Amerika’da Kolombiya, Meksika, Güneydoğu Asya’da Filipinler, Tayland ve Vietnam, Batı Asya ve Kuzey Afrika’da İran, Tunus yer almaktadır.191 Sosyal güvenlik konusunda yapılan bir diğer reformlardan biri de özel sigortalarca tamamlayıcı sistemlerin teşvik edilmesi ve tek ayaklı sistemlerden çok ayaklı sistemlere geçme isteğidir. Çek Cumhuriyeti bu uygulamayı başlatanlardan biridir. Örneğin Çek Cumhuriyeti’nde yeni sosyal güvenlik sistemi belirli bir geliri devlet tarafından garanti edilen temel emeklilik sistemi (1.ayak), kamuya ait limited şirketlerce yönetilen tamamlayıcı grup programları (2.ayak) ve tamamlayıcı ve gönüllü bireysel tasarruf programlarından oluşturulmaya çalışılmaktadır.192 ILO Dünya Çalışma Raporu 2000’e göre sosyal güvenlik alanında yapılması gerekenler arasında en dayatıcı olanı gelişmekte olan ülkelerin çoğunda yaşlılara daha fazla gelir güvencesi sağlanmasıdır. Rapor bu alanda iki seçenek olduğunu belirtmektedir: Belirli bir yaşa gelenlerin hepsine yardım sağlayan, ancak prim kesmeden devlet fonlarına dayanan sistemler ya da çalışma yaşamına katılanların ücretlerinden kesilen primlere dayanan sistemlerdir.193 Emeklilik konusundaki reformlara ilişkin önlemler arasında ödenen primlerin yükseltilmesi, ödemelerin düşürülmesi hak kazanma koşullarının değiştirilmesi; örneğin emeklilik yaşının yükseltilmesi ya da emekliliğe esas olacak çalışma süresinin uzatılması gibi yollardan değiştirilmesi de yer almaktadır.194 191 Recep KAPAR, Sosyal Korumanın Yaygınlaştırılması, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt:5, Sayı:4, 2003, s.58 192 N. EKİN, Y. ALPER, T. AKGEYİK, s.43 193 Dünya Çalışma Raporu, s.7 194 Dünya Çalışma Raporu, s. 9 60 Fakat gelişmekte olan ülkelerde emeklilik yaşı yükseltilmekle beraber emeklilik yaşının gelişmiş ülkelerin gerisinde kaldığı görülmektedir. 50-55 yaşlarının özellikle az gelişmiş ülkelerde yaygın olduğu görülmektedir.195Oysa gelişmiş ülkelerde 65 dolaylarında olan bu rakam daha da artırılmaya çalışılmaktadır. Çizelge 2.2 Seçilmiş Ülkelerdeki Emeklilik Yaşı Uygulamaları Ülkeler Erkek Kadın Venezuella 60 55 Meksika 65 65 Brezilya 65 60 Hindistan 58 58 Endonezya 55 55 Malezya 55 55 Arjantin 65 60 Çin 60 55 Mısır 60 60 Ekvator 55 55 Kuveyt 50 50 Kenya 55 55 Kaynak: Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,s.6, http://plan9.dpt.gov.tr/oik11%5Fsosyalguvenlik/sosyalgu.pdf 2.3. Dünyada Sosyal Güvenlik Alanındaki Yeni Eğilimler Refah devletinin hız kazanmasıyla birlikte en güzel günlerini yaşayan sosyal güvenlik 1975’in ardından refah devletinin krize girmesiyle beraber büyük bir sarsıntı geçirmiştir. Dünya’da sosyal güvenlik alanındaki bu sorunları giderebilmek için yeniden bir yapılanmaya gidilmesi ihtiyacı gündeme gelmiştir. Sosyal güvenlik alanında yeni eğilimlere gidilmesinin nedenleri şu şekilde sıralanabilir.196 195 196 • İnsanlar daha uzun yaşadığından aktif-pasif bağımlılık oranları artmıştır. • Tek ebeveynli ailelerdeki çocukların oranında artış görülmektedir. Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,s.6 A. ÇELİK, ss.73-74 61 • Kadın işgücünün artan katılımlarından dolayı çift gelirli ailelerdeki artışı ailelerin huzuru için çocuk bakımı ve aileyi bırakma politikalarını daha önemli hale getirmiştir. • Düşük vasıflı çalışanlar, işsizliğin yüksek risklerine, işsizliğin diğer biçimlerine maruz kalmakta veya ailelerini desteklemeye yeterli olmayan ücret almaktadırlar. • Önceden ölümcül olan hastalıklar uzun dönemli destek gerektirdiğinden kronik şartlara dönüşmektedir. Bu temel nedenlerden hariç sosyal güvenlik sisteminin yapısal bir dönüşüme uğratılması amaçları içerinde Avrupa ülkelerinde %10’ları aşan kamu açıklarının da etkisi vardır. Diğer bir deyişle sosyal güvenlikte değişimin nedeni biraz da bir bakıma küreselleşme ve rekabet olgusunun etkisiyle sosyal devlet anlayışında meydana gelen değişimin yansıması olarak da ifade edilebilir.197 Bu bağlamda sosyal güvenlik alanında yaşanan bu dönüşümün daha net ortaya konulması amacıyla sosyal güvenlikte tek katmanlı sistemlerden çok katmanlı sistemlere geçiş ile birlikte sosyal güvenlikteki özelleştirme felsefesi açıklanmaya çalışılacaktır. 2.3.1. Tek Katmanlı Sistemlerden Çok Katmanlı Sistemlere Geçiş Dünyadaki nüfus artışının yavaşlaması, ortalama yaşam sürelerinin uzaması, emek yoğun teknolojinin kullanıldığı iş alanlarının daralması gibi nedenlerden dolayı sosyal güvenlik sistemleri tek ayaklı olmaktan çıkarılmış ve çok katmanlı sistemler gündeme getirilmiştir.198 Bu sistemin ilk katmanı sosyal adaleti sağlamaya yönelik olarak oluşturulmakta ve asgari bir gelir garantisi sağlamaktadır. Devlet sorumluluğunda ve garantisinde olan bu katmandan yararlanmanın tek şartı muhtaç olmaktır. İkinci katman ise zorunluluk esası üzerine oluşturulan, sigortalının, işverenin ve devletin finansmanına katıldığı gelir devamlılığını sağlamaya yönelik kurumlardan oluşmaktadır. Sigortacılık ve eşitlik kuralının hakim olduğu bu katmanda sosyal 197 198 N. EKİN, Y. ALPER, T. AKGEYİK, s.26 Uğur ANILDI, Özel Emeklilik Planları, Seminer, İktisadi Araştırmalar Vakfı, İstanbul, 1999, s.45 62 tarafların yönetimine katıldıkları kısmen özerk kurumlar aracılığıyla işletilmelidir. Üçüncü katman tamamen gönüllülük esasına dayanan genellikle özel sektör tarafından organize edilen tamamlayıcı sosyal güvenlik kurumlarından oluşmaktadır. Bireysel insiyatifin hakim olduğu bu aşamada insanlar daha yüksek ve farklılaştırılmış bir sosyal güvenlik garantisi arayışındadır.199 Genel olarak baktığımızda yoksulluğun önlenmesi, değişen sosyo-ekonomik koşullara uyum sağlanabilmesi ve tasarrufların artırılabilmesi açısından, bütün kamu, mesleki ve özel organizasyonların katılımıyla gerçekleştirilen çok katmanlı sosyal güvenlik sistemlerinin tek katmanlı sosyal güvenlik sistemlerine göre daha avantajlı bir durumdadır. Örneğin belirli katkı programları, iyi bir tasarruf mekanizması oluştururken, yoksulluğu önlemek açısından yetersizdirler. Belirli fayda programları ise yoksulluğu önlemede daha başarılı olmasına rağmen, tasarruf ve dolayısıyla istihdam artışını teşvik etmektedirler. Bir durum değerlendirmesi yapılırsa belirli bir fayda sağlamakla alt gelir gruplarını hedefleyen, çok katmanlı sosyal güvenlik sistemleri hem uzun hem de kısa dönemde yoksulluğu başarılı bir şekilde önlerken, maliyetleri düşürebilir ve uygun bir tasarruf mekanizması sağlayabilir. Ayrıca sistemin fonlanmış kısmında biriken sermaye, toplam kazanç oranlarını artırırken ücretlerin yükselmesi verimlilik artışı yaratabilir.200 2.3.2. Sosyal Güvenlikte Özelleştirme Yetmişli yılların ikinci yarısında ekonomik büyümenin yavaşlaması, işsizlik ve enflasyonist baskıların artması; sosyal güvenlik kapsamı ve sağladığı sosyal karşılıklar düzeyinin sorgulanmasına yol açmıştır.201Bu durum sosyal güvenlikte özelliştirme anlayışına gidilmesinde etkili olmuştur. Aslında konuya daha genelden bakılırsa sosyal güvenlik alanında özelleştirilmeye gidilmesi 1970’lerden sonra dünyada hakim olmaya başlayan neo-liberal iktisat politikalarıyla alakalı bir durumdur. Sosyal devlet anlayışının sorgulanmaya başladığı ve meşruiyetinin tartışıldığı bu dönemlerde sosyal güvenlik alanında köklü bir değişim olarak 199 Sosyal Güvenlik Sisteminin Yeniden Yapılandırılması Tartışmaları Ve Çözüm Önerileri, http://www.tcmb.gov.tr/yeni/evds/teblig/97/ayse.pdf, (25.05.2007) 200 Osman BAYRİ, Türkiye’de Sosyal Güvenlik Sisteminin Yeniden Yapılandırılması: Bir Genel Reform Çerçevesi, Süleyman Demirel Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, C:9, S:2, s.240 201 Şerife Türcan ÖZŞUCA, Özel Emeklilik Programları Kamu Emeklilik Programlarına Alternatif Olabilir mi?, Ekonomik Yaklaşım, Cilt:8, Sayı: 24-24, İlkbahar-Yaz-1997, s.31 63 özelleştirme Şili başta olmak üzere dünyanın birçok ülkesinde uygulamaya konulmuştur. Dünya Bankası üst düzey yönetimi sosyal güvenlik sistemlerinin özelleştirilmesinin en önemli gerekçesini mevcut sistemlerin tümüyle dayanışma endeksli olmasına ve bu dayanışma anlayışının tez elden terk edilmesi gerekliliğine dayandırarak sistemin hedefini açıkça ortaya koymaktan çekinmemiştir.202 2.3.2.1. Neden Sosyal Güvenlikte Özelleştirme ? Sosyal güvenlik alanında özelleştirmeyi savunan iktisatçıların temel felsefesi sosyal güvenliğin finansmanının devlet tarafından finanse edilmesi sonucu bireylerin gelir kayıplarına uğraması ve sistemin çok çabuk politize olabilmesidir. Friedman ve bu görüşü savunan iktisatçılara göre özelleştirmeyle hem ferdin özgürlüğüne müdahale edilmemiş olur hem de işçi maliyetlerinin artması ve bu nedenle kaynak dağılımının olumsuz etkilenmesi; tasarruf-tüketim tercihlerinin bozulması ve erken emeklilik gibi ekonomik sistemin etkinliğini azaltan unsurlar önlenmiş olur.203 Dünya’da sosyal güvenlik alanında özelleştirme uygulamalarına gidilmesinin somut nitelikteki nedenleri ise şu şekilde sıralanabilir:204 • Yaşlı nüfusu mali yönden desteklemeyi öngören emeklilik sigortası tüm dünyada sorun yaşamaktadır. (yaşlı nüfus) Son 35 yılda 60 yaşın üzerindeki dünya nüfusu % 9’dan % 16’ya çıkmıştır. • 2030’lar civarında emekli olacak bugünün genç işçileri o tarihteki yaşlı nüfusun % 80’ini oluşturacak olan gelişen ülkelerin işçileridir. Bunların yarısı Asya’da ¼’ü Çin’de yaşamaktadır. • Hızlı kentleşme, sanayileşme ve artan mobilite ve kırsal kesimle bağlarını koparan dünya nüfusunun 2/3’ünü oluşturan insanlar geniş aile sisteminin ve kırsal desteğin bitmesi ile tek gelir olarak emeklilik sigortasına dayanmak zorundadır. Bu sebepten dolayı emeklilik sigortasındaki kamu harcamaları 202 Gaye YILMAZ, Kuralsız Bir Dünyaya Doğru, Küreselleşme Ve Yeni Dünya Düzeni, 30 Ekim 2006, www.antimai.org/kitap/kuralsiz_dunyaI.htm - 54k -, (22.01.2007) 203 Vural F. SAVAŞ, Anayasal İktisat, Avcıol Basım Yayın, 3.Basım, Ocak 1997, İstanbul, ss.196197 204 N. EKİN, Y. ALPER, T. AKGEYİK, s.44 64 nüfusun yaşlanması ile birlikte hızla artmıştır.Bu oran bazı ülkelerde GSMH’nın % 15’ine ulaşmaktadır. 2.3.2.2. Sosyal Güvenliğin Özelleştirmesine Yönelik Eleştiriler Sosyal güvenlik alanındaki özelleştirme girişimlerine yönelik çok çeşitli tepkiler oluşmuştur. Bunlardan ilki özelleştirme yanlılarının ‘tabula-rasa’ yanılgısı içerisinde olmasına ilişkindir. Onlara göre, bu yanılgı ‘bireysel hesapların kendiliğinden ve otomatik biçimde tasarrufları artıracağı’ inanışından kaynaklanmaktadır. Reformcular eski sistemde emeklilik primleri ödeyenlerin primlerini özel sigortalara kaydırmayı ve kamu sigortasının payını radikal bir biçimde azaltarak asıl prim payını bireysel hesaplara aktarmayı savunmaktadırlar. Oysa normalde dağıtım modeline göre varolan emekliler maaşlarını bugün çalışanların primlerinden finanse ettikleri için primlerin özel hesaplara aktarılması emekli maaşlarını finanse edecek kaynağın aniden ortadan kaybolması anlamına gelecektir. Bu durumda var olan emekliler açlık ve sefalete terk edilecek veya devlet bu emeklilerin finansmanını kendisi üstlenecektir. 1.seçeneğin benimsenmeyeceğinden dolayı devletin eski sistemden emeklilik hakkı kazanmış olanlara ödemesi gereken maaşlar ciddi biçimde maliyet arştı ortaya çıkaracak bu maliyetlerde büyük ihtimalle devletin borçlanması ve vergi koymasıyla giderilmeye çalışılacaktır.205 Sosyal güvenliğin özelleştirilmesine yönelik bir diğer eleştiri de sosyal güvenlik alanındaki özelleştirmenin kapsamındaki sorundur; yani ideolojik sorundur. Bazı çevreler dünyadaki neo-liberal politikaların tüm kamu sosyal güvenlik sisteminin tasfiyesine yol açtığı gerekçesiyle özelleştirmeye karşı çıkmaktadırlar. Özel emeklilik modeline getirilen en ciddi eleştirilerden biri de yeni liberal değerlerin ve ekonomi politikalarının sosyal güvenliğin temel işleyişi olan kuşak içi ve kuşaklararası sosyal dayanışma mekanizmalarını tahrip etmesine ilişkindir.206Buna göre 40 yıllık bir çalışma hayatı sonucunda 62 yaşında emekli olan iki işçinin aylık bağlama oranları hisse senedi endekslerindeki artışa göre 205 Emin ALPER, Emeklilik Reformları: Dünya Bankası, Avrupa Birliği Ve Türkiye, Boğaziçi Üniversitesi Sosyal Politika Forumu, Araştırma Raporu, Bebek-İstanbul, s.7, http://www.spf.boun.edu.tr/docs/discussionpaper3.pdf, (20.03.2007) 206 R. KAPAR (2005) s.12 65 hesaplanırken 1.işçinin 1968’te emekli olduğu varsayıldığında hak kazanacağı aylık bağlama oranı % 39 iken sadece 6 yıl sonra 1974 yılında emekli olan işçinin aylık bağlama oranı % 17’ye çıkmaktadır.207 Genel olarak yapılan bu eleştiriler göz önüne alındığında bu eleştirilerin çok fazla abartılmaması gerektiği üzerinde bir görüş birliği sağlamak mümkün olabilir. Çünkü özel emeklilik programları, çoğu ülkede (Şili hariç) mevcut sosyal güvenlik sistemlerini ikame edecek bir alternatif olarak değil ikinci bir emeklilik geliri sağlayacak tamamlayıcı bir organizasyon olarak düşünülmektedir. Ancak bu sistemin işlemesinde devletin gözetim ve denetimi etkili olduğu sürece özelleştirme uygulamaları sosyal güvenliğin finansmanına katkıda bulunabilir.208 2.4 Dünya’daki Bazı Sosyal Güvenlik Uygulamaları Dünya’daki sosyal güvenlik uygulamalarına genel olarak bakıldığında ülkelerin ekonomik yapılarının sosyal güvenlik sistemlerinin oluşturulmasında doğrudan doğruya etkili olduğu görülmektedir. Bu bağlamda sosyal güvenlikte radikal bir anlayışın ürünü olan Şili’nin başını çektiği Latin Amerika örnekleriyle beraber AB kapsamı içerisinde sosyal güvenlik açısından zor günler yaşayan Almanya ile sosyal güvenlikte özel ve kamusal bir anlayışın iç içe geçerek başarıyla uygulandığı İsveç örneklerine ver verilecektir. 2.4.1 Latin Amerika’nın Sosyal Güvenliği Sosyal güvenliğin özelleştirilmesi gelişmiş endüstri ülkelerinde ciddi bir alternatif olarak ele alınmamaktadır. Ancak Şili, Peru ve Bolivya gibi gelişmekte olan Latin Amerika ülkelerinde sosyal güvenlik alanında özelleştirmelere gidildiği görülmektedir.209Arjantin, Peru, Kolombiya ve Şili’de toplam olarak 11 milyon çalışanın kişisel emeklilik hesabı vardır.210Çift katmandan oluşan bu sistemde, birinci katmanda devlet yoksullara minumum bir gelir garantisi sağlamakta, ikinci katmanda ise adına ‘Association Of Pension Funds’ verilen özel emeklilik sisteminde 207 E. ALPER, s.9 S. UĞUR, s.85 209 Hüseyin AKYILDIZ, Dünyada Sosyal Güvenlikte Alternatif Reform Arayışları, Dokuz Eylül Üniversitesi, İktisadi Ve İdari Bilimler Dergisi, Yıl: 1999, s.208 210 Jose PINERA, Empowering Workers: The Privatization Of Social Security In Chile, The Cato Journal, Vol.15-No:2-3, p.2, http://www.cato.org/pubs/journal/cj15n2-3-1.html,(21.01.2007) 208 66 çalışanların kazançlarının en fazla % 10’u bu fona aktarılarak bir fon oluşturulmaktadır. Bu oran Latin Amerika ülkelerinde farklı olabilmektedir.Hatta Kolombiya’da işverenler bile sisteme belli oranda katkıda bulunmaktadırlar.211 Bu konuda Şili geleneksel vergi finansmanı sistemine dayalı ‘pay-as-you-go’ (dağıtım ) modelinin değiştirilerek yatırıma dayalı bir sosyal güvenlik yaklaşımının öncülüğünü yapmıştır.212Bu sisteme geçilmesinde 1970’li yılların sonuna gelindiğinde Şili Emeklilik Programlarının çöküntüye uğraması etkili olmuştur.213 2.4.1.1 Şili Modeli : Radikal Bir Anlayış Şili sosyal güvenlik sisteminin iki temel işlevi 1980’li yıllarda askeri hükümetin uygulamaları ve neo-liberal politikaların etkisiyle önemli bir değişim geçirmiştir. Emeklilik sigortası ve sağlık hizmetleri işlevlerinde yaşanan bu değişim 1990’lı yıllarda gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler ile Doğu Avrupa ve SSCB’nin dağılmasıyla kurulan yeni ülkelere sosyal güvenliğin ‘yeni modeli’ olarak sunulmaya başlanmıştır.214Yeni modelle birlikte malullük, yaşlılık ve ölüm sigortasının finansmanında kullanılan dağıtım modelinin yerini tamamen özel sektör tarafından sağlanan kapitalizasyon yöntemi almıştır.215Bu reformun ortaya çıkmasında 1975 yılında Şili’de emeklilik primleri aylıkların %16-26’sı düzeyine yükselmesi, sağlık sigortası da dahil tüm sosyal güvenlik primlerinin maaşların %51-59’u seviyesine çıkması etkili olmuştur.216 2.4.1.2 Şili Modelinin Uygulamaları Bu sistemde her sigortalının kendine ait bir sigorta fonu olmakta ve sadece işçinin maaşından kesilen primler bu fona yatırılmakta, fonda biriken paralar hak sahiplerinin tercihleri dikkate alınarak hisse senetleri ve hazine bonolarına yatırılmakta ve hesapta biriken paralar kazanımlarıyla birlikte emeklilik yaşına 211 Olivia MITCHELL, S., Social Security Reform In Latin America, p.15-16, http://www.cato.org/pubs/ssps/ssp2.html, (21.01.2007) 212 Martin FELDSTEIN, A New Strategy For Social Security Investment In Latin America, p.1 http://research.stlouisfed.org/publications/review/98/03/9803om.pdf, (27.02.2007) 213 Olivia MITCHELL, p.15 214 Recep KAPAR, Şili Sosyal Güvenlik Sisteminde Sağlık Ve Emeklilik Sigortalarında Yaşanan Değişimler, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, C.2, S.1, 1999, (167-189) http://www.sbe.deu.edu.tr/Yayinlar/dergi/dergi01/recepkapar.pdf, (23.04.2007) 215 Hans Jürgen RÖSNER, Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Reformunda Özelleştirme Stratejileri, Uluslar arası Konferans Konrad Adenauer Vakfı, ‘Türkiye’de Ve Almanya’da Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Reformu’ , 18-19 Aralık 1997, Ankara, s.89 216 Şili’de Bireysel Emeklilik , http://www.besonline.net/disp.asp?oid=286, (22.02.2007) 67 gelmiş olan kişi tarafından bir irat satın almakta kullanılmaktadır. Kişinin alacağı emeklilik maaşı, birikimlerine ve onların getirisine bağımlı kılınarak her koyunun kendi bacağından asılması sağlanmaktadır.217 Bu sistemde hastalık ve analık sigorta hizmeti kamu çalışanlarına kamu; özel kesimde çalışanlara da özel kuruluşlar tarafından sağlanmaktadır. Ayrıca işverence ödenen iş kazası ve meslek hastalıkları primi ve sigortalı ve devletçe finanse edilen aile ödenekleri primleri hariç; bütün sigorta primleri sadece sigortalılar tarafından ödenmekte aynı zamanda hiçbir gelire sahip olmayan muhtaç kimselere devlet yardım aylığı vermektedir.218Verilen bu yardım aylığı minumum ücretin üçte ikisi veya ortalama gelirin dörtte biri kadardır.219 Ayrıca devlet bazı durumlarda vatandaşların mağdur olmaması için birtakım önlemler de almıştır. Bireylerin karşılaşacağı risklere bağlı olarak 20 ve daha fazla yıl katkıda bulunan çalışanın emeklilik geliri asgari emeklilik gelirinin altında kalması halinde devlet asgari emeklilik gelirini temin etmek için katkıda bulunmaktadır.220 ‘Tuğla’ ismiyle dile getirilen Şili Modeli’nin uygulamaları şu şekilde sıralanabilir:221 • Sosyal güvenlik sisteminin kamu bütçesi üzerindeki yükünü azaltmak için emekli maaşlarının reel alım gücü 1970’li yıllar boyunca sistematik olarak düşürülmüştür. Bu uygulamalar sonucunda 1980’li yıllarda Şili’deki tüm emeklilerin % 70’i özel sektör emeklilerinin ise % 93’ü asgari emeklilik maaşı almaya başlamıştır. • Emeklilik yaşı tüm sosyal güvenlik kurumlarında tek tip olacak şekilde erkeklerde 65’e kadınlarda ise 60’a yükseltilerek devletin sosyal güvenlik reformunun ilk yıllarındaki yükümlülükleri azaltılmaya çalışılmış, bu da nakit fazlası oluşmasını sağlamıştır.Reform aşamasında ise emekli yaşlı nüfusun 217 E. ALPER, s.4 H. AKYILDIZ, (1999) ss.208-209 219 O. MITCHELL, p.16 220 S. UĞUR, ss.102-103 221 Çağatay ERGENEKON, Özel Emeklilik Fonları, Şili Örneğinden Alınacak Dersler, İstanbul Menkul Kıymetler Borsası, Temmuz-1998, İstanbul, ss.83-84 218 68 aktif nüfusa oranı 9 çalışana bir emekli düşecek kadar son derece iyileştirilmiştir. • 1970’li yılların ikinci yarısında primlerin yüksek, emekli olma koşullarının zorlaştırılmış olması, Şili çalışanlarının sosyal güvenlik sisteminden beklentilerinin azalmasına yol açmıştır. Getirilen yeni sistemin daha düşük oranda prim ödemeyi gerektirmesi ve emeklilik yaşını kısmen çalışanların insiyatifine bırakması, çalışma hayatının başlangıcındaki gençler başta olmak üzere 45 yaşın altındaki büyük bir kesimin sistem değiştirmesinin temel gerekçesini oluşturmuştur. • Reform sonucunda prim yükünün işverenden çalışanlara geçmesi nedeniyle, fonlama sistemine geçen çalışanların maaşlarında % 17 oranında artış yapılmıştır. Fonlama sisteminin sosyal güvenlik sisteminden daha düşük düzeyde katkı payı toplanmasından dolayı % 17’lik artış fonlama sistemine katılan çalışanların ellerine geçen net gelirin artmasına yol açmıştır. 2.4.1.3 Şili Modeline Yönelik Eleştiriler Dünya’daki sosyal güvenlik anlayışının değişiminde bir devrim olarak sayılabilecek olan Şili modeline yönelik eleştiriler şu şekilde ifade edilebilir: • Sosyal güvenliğe ayrılan kamu kaynaklarının kısılması amacını taşıyan Şili sosyal güvenlik sisteminde 6.1 milyonluk işgücünün yarısı emeklilik sigortası kapsamı dışındadır. Aynı koşullarda çalışmış ve aynı ücreti almış iki işçiden özel sigortacılık sistemini seçen işçinin kamu sisteminde kalan işçinin yaklaşık yarısı kadar emekli aylığı belirtilmekte, işçilerin özel sigorta şirketlerine ödedikleri primlerin önemli bir bölümü ise idari gider olarak bu şirketler tarafından emilmektedir.222 • Sistemle kuşakları ve aynı anda toplum içinde bulunan bireylerin yaşlılık riskine karşı kendi aralarında kuracakları dayanışmayı ve yeniden dağıtım sürecini ortadan kaldırmıştır.223 222 Aziz ÇELİK, Pinochet, Piyasa Ve Sosyal Güvenlik, Birgün, (14.12.2006 ) Recep KAPAR, Şili Sosyal Güvenlik Sisteminde Sağlık Ve Emeklilik Sigortalarında Yaşanan Değişimler, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, C.2, S.1, 1999, (167-189) http://www.sbe.deu.edu.tr/Yayinlar/dergi/dergi01/recepkapar.pdf, (23.02.2007) 223 69 • Son zamanlarda sistemin devlet bütçesi üzerindeki baskısı artmıştır. Emekli aylıklarının düzeyi, belirli oranda, prim ödeme gün sayısı, fon yatırımlarının getirisi, reel ücretlerin seyri ve yaşam süresine bağlıdır. Ayrıca ülkenin içerisinde bulunduğu ekonomik şartlar dahilinde yeterli seviyede emekli aylığı sağlayacağından şüphe duyulmaktadır.224 2.4.2 Avrupa Birliği Ülkeleri’ndeki Sosyal Güvenlik Avrupa Birliği ülkelerindeki sosyal güvenlik anlayışına genel olarak bakıldığında üye ülkeler arasında sosyal güvenlikte norm ve standart birliğinin sağlanmasına yönelik politikaların geliştirilmesi ve yoksulluk sorununa karşı ortak tedbir ve kararların alınması ve emeklilik sistemleri başta olmak üzere öncelikli sorunlar konusunda ortak çözüm önerilerinin alınmasına yönelik girişimlerin olduğu gözlemlenmektedir. 2.4.2.1 AB’nin Sosyal Güvenlik Mevzuatı Avrupa Birliği’nde sosyal güvenlik sistemleri, üye ülkelerin yetki alanına girmekte olup, AB seviyesinde kapsamlı bir sosyal güvenlik mevzuatının varlığından söz etmek mümkün değildir. Fakat Birlik, kişilerin serbest dolaşımının önündeki engellerin kaldırılması ve Tek Pazarın etkin işleyişinin sağlanması amacıyla, üye ülke sosyal güvenlik mevzuatlarının koordinasyonunu sağlamayı hedeflemiştir.225 2.4.2.2 AB Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Koordinasyonu 1957’de imzalanan Roma Antlaşması’nda sosyal politikalarla ilgili birçok vurgu yer alması aynı zamanda 1974 yılında sosyal eylem programlarının oluşturulmasına karşın sosyal politika alanında 1989 yılında kabul edilen Avrupa Sosyal Şartı önemli bir dönüm noktası kabul edilebilir.226Bu şartla birlikte sosyal güvenlik sistemlerinin sürdürülebilir kılınmasına dair ifadelere ve herkesin 224 H. AKYILDIZ, (1999) s.209 Avrupa Birliği’nin Sosyal Politikası, s.13, http://www.ikv.org.tr/pdfs/96b12507.pdf, (21.02.2007) 226 Sosyal Politika, Avrupa Birliği’nin Sosyal Politikası, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, http://www.deltur.ec.europa.eu/default.asp?lang=0&pId=3&fId=10&prnId=16&hnd=1&ord=15&docI d=326&fop=0, (21.02.2007) 225 70 yararlanabileceği ülkeler arasındaki koordinasyonu düzenleyen kararlara yer verilmiştir.227 Bu süreci güçlendiren 7 Aralık 2000 tarihinde Nice’de imzalanan Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı’nda da sosyal güvenlik konusundaki ifadeler ise şunlardır:228 • Birlik topluluk hukuku ile ulusal hukuk ve uygulamalarından kaynaklanan kurallar uyarınca işini kaybetme halinde analık, hastalık, iş kazaları, geçindirilmeye muhtaçlık veya yaşlılık gibi durumlarda koruma sağlayan sosyal güvenlik yardımlarından ve sosyal hizmetlerden yararlanma hakkını tanır ve gözetir. • Avrupa Birliği sınırları içinde, yasal olarak ikamet eden veya dolaşan herkes, Topluluk hukuku ile ulusal hukuk ve uygulamalara uygun olarak, sosyal güvenlik yardımlarından ve diğer sosyal yardımlardan yararlanma hakkına sahiptir. • Birlik, sosyal dışlanma ve yoksullukla mücadele için, yeterli kaynağı olmayan herkese saygın bir hayat sağlamak amacıyla, Topluluk hukuku ile ulusal hukuk ve uygulamalardan kaynaklanan kurallar uyarınca, sosyal yardım ve konut yardımı hakkını tanır ve gözetir. 2.4.2.3 AB’ de Sosyal Güvenliğe İlişkin Uygulamalar AB’de sosyal güvenlik ve sosyal koruma, yurttaşların yaşamını, doğum öncesinden mezara kadar güvence altına almaktadır. AB-15 ülkelerinde 2000 yılında GSYİH’nin % 27.3’lük bölümü bu amaçla ayrılmıştır. Fakat son 10 yıllık döneme bakıldığında sosyal devleti zayıflatmaya yönelik girişimlere rağmen AB ülkelerinde sosyal koruma harcamalarının GSYİH’ye oranına bakıldığında bir düşüş gözlemlenmemektedir. AB-15 ülkelerinin toplamı dikkate alındığında bu oran % 27.3 ile % 28.4 aralığında oynamıştır. Fransa’da ve İtalya’da hemen hemen aynı kalmışken, İngiltere’de çok az bir düşüş ve Almanya’da da bir artış göstermiştir.229 227 Avrupa Sosyal Şartı,(Avrupa Sosyal Haklar Sözleşmesi), http://www.tbmm.gov.tr/komisyon/insanhak/pdf01/391-410.pdf, (15.01.2007) 228 Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı, Avrupa Birliği İle İlişkiler Genel Müdürlüğü, Kasım-2001, http://ekutup.dpt.gov.tr/ab/hukuk/temelhak.pdf, (18.01.2007) 229 Avrupa Birliği Ülkelerinde Sosyal Güvenlik Sistemi ,28.08.2006, 71 Orta ve Doğu Avrupa ülkelerine bakıldığında sosyal harcamaların GSYİH içindeki payı 1989’dan bu yana artmaktadır. Bu harcamaların büyük bölümü emekli maaşlarına giderken harcamaların iç bileşimi yüksek orandaki işsizlik nedeniyle değişirken sosyal yardım ve işsizlik sigortası kalemlerinin kapsamı halen çok sınırlıdır.230 AB ülkelerinde sosyal güvenlik uygulamaları birbirlerinden önemli farklılıklar göstermelerine rağmen ortak iki temel yön görülmektedir. Birincisi, milli gelirden sosyal güvenliğe ayrılan kaynakların yüksekliği; ikincisi ise sosyal güvenliğin finansmanında devlet katkısının büyüklüğüdür.231 Çizelge 2.3. AB’de Bütçeden Sosyal Güvenliğe Ayrılan Pay (2003) Milli Gelire Oranı 19.3 17.1 22.4 21.4 18.1 16.5 14.6 Bütçeye Oranı 40.1 36.9 46.6 42.2 35.5 37.8 27.4 AB 25 AB Yeni 10 Almanya Avusturya Belçika Britanya Çek Cumhuriyeti 25.2 44.7 Danimarka 10.4 29.1 Estonya 21.7 42.5 Finlandiya 21.1 39.3 Fransa 18.6 38.0 Hollanda 10.0 29.3 İrlanda 12.9 34.1 İspanya 24.9 42.5 İsveç 18.3 37.5 İtalya 11.3 24.8 Kıbrıs(Güney) 10.8 30.2 Latviya 10.1 29.6 Litvanya 19.3 42.4 Lüksemburg 17.0 33.9 Macaristan 14.3 28.1 Malta 19.9 44.7 Polonya 15.7 33.0 Portekiz 15.7 40.0 Slovakya 18.3 38.0 Slovenya 20.9 43.4 Yunanistan Kaynak: Türk-İş, Sayı :372, s.86 http://www.yol-is.org.tr/genel/bizden_detay.php?kod=225, (24.03.2007) 230 Dünya Çalışma Raporu-2000, s.5 231 Aziz ÇELİK, Sosyal Güvenliğe Devlet Katkısı Azalacak, http://www.kristalis.org.tr/aa_dokuman/Sosyal%20Guvenlikte%20Bilgi%20Kirliligi%20ve%20Carpit malar.doc, (28.12.2006) 72 AB’deki sosyal güvenlik konusundaki sorunlara ilişkin olarak 23-24 Mart 2000 tarihinde gerçekleşen Lizbon Zirvesi’nde başta emeklilik sistemleri olmak üzere tüm sosyal güvenlik sistemlerinin uzun dönemde sürdürülebilirliğinin sağlanması, kaliteli sağlık hizmetlerinin sağlanması için gerekli reformların yapılması gerektiği ifade edilmiştir.Lizbon Zirvesi’nden bugüne emeklilik sistemleri ve bu sistemlerin hem sosyal hem de kamu finansmanı boyutlarını dikkate alan reform stratejilerinin üzerinde durulmuştur.232 Ayrıca 2006 yılında AB Komisyonu ve AB Konseyi’nin ortaklaşa hazırlamış oldukları İstihdam Raporu’nda da modern sosyal güvenlik sistemlerinin oluşturulması ana başlıklarından birini oluşturmuştur.233 Çünkü kamuoyunda ve ekonomik ve politik çevrelerde 2030 yılına kadar artan nüfusla beraber yüksek kamu harcamaları ve ve bütçe kısıtlamaları karşısında sosyal güvenlik özellikle de sosyal emeklilik sistemlerinin sürdürülebilirliğinin zorlaşacağı iddia edilmektedir. 1.ayak denen kamu emekli aylıkları tüm emekli ödemelerinin % 88’ ini oluştururken 2.ayak denen istihdama bağlı mesleki emeklilik gelirleri % 7’sini oluşturmakta, 3. ayak denen özel emeklilik sistemleri ise sadece % 0.9’lık bir kısmı oluşturmaktadır. Sosyal güvenlik sistemlerinin modernizasyonu kapsamında üye devletlerde uygulanan emeklilik reformları sosyal güvenlik katkılarını artırmış ve / veya yararları azaltmıştır. Üye devletlerde özel fonlara dayalı ek emeklilik sistemlerinin teşviki sosyal emeklilik sistemlerinin bütçe üzerindeki ağırlığını azaltmanın yollarından biri olarak düşünülmektedir. Hatta 1997’de tek 232 Avrupa Birliği’nin Sosyal Politikası, s.14 European Commission, Informal Tripartite Social Summit, Managing Change Through Flexicurity-Towards More And Better Jobs In Europe, Lahti, Finland, 20 October 2006, http://www.eu2006.fi/news_and_documents/other_documents/vko41/en_GB/1160555173532/_files/7 6058156319506829/default/social_summit_annex_invitation.pdf, (23.03.2007) 233 73 pazarda ek emeklilik üzerine hazırlanan ‘Yeşil Kitap’234ta da sermayenin ve hizmetlerin serbest dolaşımı açısından ek emeklilik sistemine vurgu yapılmıştır.235 Ek emeklilik konusundaki girişimler konusunda AB ülkeleri içerisinde İngiltere ve Hollanda ön plana çıkmaktadır. Yüzde 89’u İngiltere ve Hollanda’daki ek emeklilik sistemlerinde olmak üzere ek emeklilik sistemlerine yatırılmış olan fonların miktarı 2004 yılı verileriyle 2500 milyar Euro’dur. 236Bu durum AB ülkeleri içindeki toplam emeklilik fonlarının kabarmasına neden olmuştur. İngiltere’de GSYİH’nın 79.4’ ü Hollanda’da ise % 88.5’ idir. Diğer AB ülkeleri ortalaması ise %20.3 civarındadır.237 Genel olarak bakıldığında AB kurumları sosyal güvenlik alanındaki tartışmalara çok geç katılmakla beraber bu gecikme AB’nin bu alanda kanun yapma yetkisinin olmayışından da kaynaklanmıştır. AB tartışmalara önceleri ekonomik ve finansal entegrasyon kapsamında dahil olmuştur. Ancak sadece çalışanların ve sermayenin serbest dolaşımı kapsamında beliren engelleri ortadan kaldırmak amacıyla sosyal güvenlik sistemlerini uyumlaştırmak için sınırlı bir yetkiye sahip olmuştur. Daha sonra AB’de tek paraya geçiş esnasında uyulması gerekli kılınan Maastricht Kriterleri ve ‘İstikrar Paktı’ gereği aşırı kamu harcamalarının kısılması amacıyla birçok üye devlet sosyal güvenlik sistemlerini reforme etmişlerdir.238Bu reformların yapılmasında Avrupa ülkeleri içinde % 10’ları aşan kamu açıklarının payı büyüktür.239 234 Yeşil Kitap Avrupa Komisyonu tarafından belli bir konuda Avrupa düzeyinde tartışma ve danışma sürecini başlatmak üzere yayımlanan dokümanlardır. Yeşil Kitabın kapsadığı tartışma ve danışmaların sonuçları, bir Beyaz Kitabın konusunu oluşturabilir. Beyaz Kitaplar, bazı durumlardaYeşil Kitapların bir uzantısı şeklinde ortaya çıkmakta ve Yeşil Kitapta varılan sonuçları önerilere dönüştürmektedir. Beyaz Kitapların bilinen bazı örnekleri; İç Pazarın Tamamlanmasına İlişkin Beyaz Kitap ve Büyüme, Rekabet Edebilirlik ve İstihdam Hakkında Beyaz Kitap'tır. Beyaz Kitaplar, AB Konseyi tarafından uygun bulunmaları halinde bir Topluluk eylem programına dönüşebilmektedir. Kaynak: T.C.Başbakanlık-D.P.T. AB Sözlüğü, Ekim-2004, http://ekutup.dpt.gov.tr/ab/sozluk.pdf 235 Seyhan ERDOĞDU, Avrupa Birliği’nde Sosyal Korumanın Modernleştirilmesi Ve Geliştirilmesi Ve Sosyal İçerme, Avrupa Birliği’nin İstihdam Ve Sosyal Politikası,Derleyen: Berrin Ceylan-Ataman, Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları Araştırma Ve Uygulama Merkezi, Jean Monnet Sosyal Politika Modülü Proje Yayını:1, Ankara Üniv.Basımevi, Ankara-2005, s.27 236 Seyhan ERDOĞDU (2005) s.27 237 Nazan SUSAM, Bireysel Emeklilik Sistemi Nedir?, İktisat Dergisi, Sayı:479-480, Kasım, Aralık2006, s.72 238 Güney ÇOBAN, Yeni Sosyal Politikalar ‘Neoliberal Paradigmadan Avrupa Paradigmasına’, AB Türkiye Gündemi, No:6, Şubat-2006, s.7, http://www.bilgi.edu.tr/+OtherSites/docs/CESBulletin6.pdf, (27.02.2007) 239 A. ÇELİK, s.43 74 2.4.3 AB Ülkelerinde Öne Çıkan Sosyal Güvenlik Modelleri AB ülkeleri içerisinde 2030 yılında dünyanın en yaşlı ülkesi haline gelecek olmasıyla emeklilik sisteminin sürdürülebilirliği açısından sosyal güvenlik sisteminde sıkıntılı günler yaşayan Almanya ile kamusal ve özel anlayışın iç içe girdiği bir sosyal güvenlik mekanizmasına sahip olan İsveç örneği ön plana çıkmaktadır. 2.4.3.1 Alman Sosyal Güvenlik Modeli Bismark geleneğinin öncüsü olan Almanya’da sosyal güvenlik sisteminin merkezini bütün emeklileri, işçileri ve işçilerin ailelerinin yer aldığı ve toplam nüfusun yaklaşık % 90’ını oluşturan sosyal sigortalar sistemi oluşturmaktadır. Geri kalan kısım ise özel sigortalar tarafından veya bağımsız çalışanlar da olduğu gibi farklı önlemlerle güvence altına alınmıştır.240 Almanya’da sosyal güvenlik sistemi kapsayıcı ve ayrıntılı bir yapıya sahiptir. Gayri safi yurtiçi hasılanın yüzde 27,4’i kamunun sosyal giderlerine ayrılmaktadır. Bu oran ABD’de aynı alana yüzde 14,7 şeklindedir. OECD ortalaması ise yüzde 20,4 düzeyindedir. Hastalık, emeklilik, kaza, bakım ve işsizlik sigortası gibi koruyucu yapılar, yaşam koşulları içindeki risklere karşı bireylerin çaresiz durumda kalmamasını sağlamaktadır. Sosyal koruma ağı bunların dışında, vergilerle karşılanan aile yardımları (çocuk yardımı, vergi indirimleri) veya emekli ve işsizler için temel güvenceleri de kapsamaktadır. Bunlardan dolayı Almanya kendisini bir sosyal devlet olarak tanımlamış, bu nedenle de yurttaşlarının sosyal güvenliğini öncelikli görevleri arasına yerleştirmiştir. 241 Yıllardır kuşaklararası dayanışma sistemine göre işleyen Alman sosyal güvenlik sistemi artık sürdürülebilirliğini her geçen gün azaltmaktadır. Bunda yaşlı nüfus sorunu etkilidir. Tahminlere göre Almanya 2030 yılında Avrupa’nın en yaşlı ülkesi haline gelecek. Şu anda Almanya’da her emekli kimse için iki çalışan olmasına rağmen 2035 yılında her çalışan için bir emekli durumuna gelinmesi durumunda halen GSMH’nin % 12’si kadar bir maliyet gösteren sosyal güvenlik 240 S. UĞUR, s.130 Sosyal Güvenlik, İşte Almanya, http://www.tatsachen-ueber-deutschland.de/tr/toplum/main-content-08/sosyal-guevenlik.html, (11.02.2007) 241 75 sistemi daha uzun çalışma gerektirecek ya da emeklilik ödemleri azalacak veya primler artırılacaktır.242 Devlet sosyal güvenlik sisteminde emeklilik konusunda ciddi değişiklikler düşünmektedir. Bu sebeple özel emeklilik konusunda ciddi vergi muafiyetleri vergi indirimleri gündeme gelmektedir. Böylece kamusal emeklilik sistemlerinin yükü azaltılmak ve özel emeklilik teşvik edilmek istenmektedir. Özel emeklilik sistemi gelirleri gelecekte de vergi muafiyeti sahibi olması istenmekte bu nedenle vergi affı ve vergi sistemi reformu ile kayıt dışılık önlenmeye çalışılmaktadır.243 Bu reform önerilerinin en somut örneği Almanya’da uygulanmaya başlanan ‘Gündem 2010 Programı’dır. Bu program sosyal güvenlik sisteminde ve istihdam politikalarında sürdürülebilir başarıyı hedeflemiştir. Özellikle yaşlanan nüfus Almanya’nın sosyal güvenlik sisteminin mali yapısında önemli bozulmalara yol açmıştır. Esneklik ve bireysel sorumluluğun artması şeklinde iki önemli temel taşı barındıran bu reform kapsamında yaşlıların bakım sigortalarının özelleştirilmesi ve istihdam politikalarında daha fazla esneklik öngörmektedir. Ayrıca Gündem 2010’da işsizlere sağlanan işsizlik ödeneklerinin yeniden düzenlenmesi konusunda işsizlerin işsizlik ödeneğinden yararlanma süresinin işsiz kaldıkları tarihten itibaren geçen 12 ay ile sınırlandırılmıştır. Ancak 55 yaşını doldurmuş çalışanlar, işsiz kalmaları halinde 18 ay boyunca işsizlik ödeneğinden yararlanabilecektir. Eski sistemde işsizlik ödeneğinden 32 ay boyunca yararlanabileceği hatırlanacak olursa zaman açısından önemli bir kısıtlama söz konusudur.244 Almanya’daki bir diğer reform ise sosyal sigortalar arasında denge, mesleki hazırlık planları ve özel emeklilik sigortası olmak üzere içinde üç ayaklı düşüncenin olduğu bir içerikle 2001’de yapılmıştır. Herkes için zorunlu bir özel sigorta planlanmasına rağmen gelen büyük eleştiriler nedeniyle değiştirilerek gönüllü yapılmıştır. Katkılarda artışı sınırlamak amacıyla ulusal sigorta programı faydaları, 2030 yılına kadar kademeli olarak azaltılacak ve emeklilik kapsamının yeterli bir 242 Deniz GÖKÇE, Refah Devleti Almanya’da İflasta, Akşam, 16.06.2000, http://www.aksam.com.tr/arsiv/aksam/2000/06/16/yazarlar/yazarlar30.html, (25.10.2006) 243 Deniz GÖKÇE, Almanya’nın Ajandası, 02.01.2004, http://www.aksam.com.tr/arsiv/aksam/2004/01/02/yazarlar/yazarlar30.html, (22.09.2006) 244 Oğul ZENGİNGÖNÜL, Sosyal Politika-Esnek Çalışma Biçimleri Paradoksunda Avrupa Birliği Örneği, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt:5, Sayı:4, 2003, ss.166-167 76 miktarını garanti etmek amacıyla devlet tamamlayıcı emekliliği veya özel emeklilik planlarını teşvik edecektir.245 2001 yılında yapılan bu reformla hükümetin niyeti emeklilik sigortasında birinci ayağın ağırlığını mesleki emeklilik lehine azaltmak olarak göze çarpmaktadır. Yeni oluşturulmaya başlanan mesleki emeklilik planları ise kollektif planlar şeklinde düşünülmekte, yani daha önce sadece işverenlerin ödediği primler artık işveren ve işçiler arasında paylaştırılacak; ancak bunun karşılığında emeklilik planları toplu pazarlığın konusu olacak ve güçlü sendikaların bulunduğu iş kollarında mesleki planlar yarı-zorunlu bir nitelik kazanacaktır.246 Almanya’da uygulanan reformların genel özelliklerine bakıldığında ne Şili’de uygulanan fon esası niteliğini taşımakta ne de Klasik Bismark Sisteminin özelliğini taşımaktadır. 2.4.3.2 İsveç Sosyal Güvenlik Modeli İsveç’te üniversal yardımlardan ve kazanca dayalı yardımlardan meydana gelen iki basamaklı kamusal bir sistem mevcuttur. Bu yapının altında Üniversal Rejim bütün oturanlar için, Kazanca Dayalı Rejim bütün ücretliler ve kazançları bir baz miktarı aşan bağımsız çalışanlar için, Özel Rejim kamu görevlileri için, Zorunlu Mesleki Rejim özel sektör ücretlileri için, Ek Rejim ise baz miktarda ek olarak ödenen ek aylıktan yararlananlar için geçerlidir.247 1960’lı yıllarda olgunlaşmaya başlayan İsveç sosyal güvenlik sisteminin en çarpıcı özelliği dünyada ilk kez minumum bir emeklilik aylığını evrensel olarak ve prim ödeme şartı aramaksızın bütün vatandaşlara garanti etmiş olmasıdır. Bu temel emeklilik gelirinin yanında ATP adıyla anılan ve oldukça cömert sayılabilecek (en yüksek maaş alınan 16 yılın ortalamasının yüzde 60’ı ) kazanç bağıntılı bir devlet geliştirilmiştir. ‘Folkpension’ adı verilen temel gelir 65 yaşını bitiren herkese devlet bütçesinden sağlanırken, ATP yüzde 18.5 tutarındaki primler aracılığıyla finanse 245 S. UĞUR, s.132 E. ALPER, ss.26-27 247 II.Bilişim Şurası Sosyal Güvenlik Çalışma Grubu Ara (Taslak) Raporu, Hazırlayanlar:Kemal Karakoçak, H.Cemal Tura, M.Atila Akkaş, Duygu Avunduk, Neylan Başartan, Volkan Sözmen, s.4, http://www.bilisimsurasi.org.tr/e-turkiye/docs/e-sosyal_guvenlik_taslak_raporu.doc, (27.01.2007) 246 77 edilmiştir. Bu iki emeklilik ödemesi ortalama bir İsveç’linin emeklilik gelirlerinin yüzde 65’ini oluşturmaktadır.248 1994 yılında Dünya Bankası’nın sosyal güvenlik alanındaki çözüm arayışlarını sürdürürken ILO ise ortanın solunda sosyal içerikli düşünen bir kuruluş olarak karşıt argümanlar geliştirmiştir. Bunun sonucunda İsveç’te yapılmış olan hem özel sigorta gibi çalışan hem de devletin desteklediği sistemler ortaya çıkmıştır.2491994 yılında İsveç’te çöken sistemin yeniden yapılandırılma çabasında bir üçüncü alternatif arayol yaklaşımı ortaya çıkmış ve başta İsveç olmak üzere Polonya, Latvia, Kırgızistan, Moğalistan gibi ülkelerde uygulamaya girmiştir. NDC (national defined contribution) denilen bu sistemde bireyin katkılarının hesabı tutulmakta ve buna bir de sanal getiri hesaplanarak eklenmekte, emeklilik yaşı geldiğinde veya erken emeklilik gerçekleştiğinde verilecek emeklilik ücreti kamusal toplam kasadan ödenmekle beraber (yani finansman paygo), kişinin katkıları da hesaba alınarak adil bir emeklilik maaşı farklılaştırılması gerçekleştirilmektedir. Bu sisteme sanal belirlenmiş katkı sistemi de denilmektedir. Yani kişinin katkıları bireysel hesaplanmakta ama ödemeler kollektif kamusal yönetilen sistemden finanse edilmektedir.Böylece gelirin yeniden dağılımı ilkesi yumuşatılmış aynı zamanda bireysel katkının artırılmasına rağmen sistem kamusal kalmaktadır.Diğer bir deyişle sigorta mantığı ile gelirin yeniden dağılımı mantığı bir ölçüde evlendirilmektedir. Bunun nedeni eski sistemlerden yeni özel sistemlere geçişin ağır yükünü ve özel sistemlerin işletim sorunlarını ortadan kaldırma çabası olarak nitelendirilebilir.250 2.5 Türk Sosyal Güvenlik Modeli Türkiye’de sosyal güvenlik anlayışının gelişimi sosyal devlet anlayışıyla paralel bir şekilde gerçekleşmiştir. Türkiye’de sosyal güvenliğin geçmişine bakıldığında Göktürk yazıtlarında geçen ‘Çıplak halkı giydirdim, yoksul halkı zengin ettim, milletimi kaygısızca yaşayacak bir hale getirdim.’ ifadelerinden Türklerdeki 248 E. ALPER, ss.27-28 Deniz GÖKÇE, Avrupa’ya Katılım Ortamında Türkiye’de Sektörel Reform GereksinimiDünden Bugüne Sosyal Güvenlik, Tarım Ve Rekabet Sorunumuz, Voyvoda Caddesi Toplantıları, 2005-2006, http://www.obarsiv.com/vct_0506_denizgokce.html, (27.03.2007) 250 Deniz GÖKÇE, Sosyal Güvenlikte Paradigma Değişimi!, Akşam, 25.02.2006, http://www.tumgazeteler.com/fc/ln.cgi?cat=33&a=1363200, (25.09.2006) 249 78 sosyal güvenlik fikrinin ve ‘Devlet Baba’ anlayışının çok eskilere dayandığını söylemek mümkündür.251 Fakat Türkiye’de sosyal güvenlik bir sistem olarak Cumhuriyet’ten sonra başlamış ve gelişme göstermiştir. Bununla birlikte Osmanlı Devletinin son dönemlerinde de özellikle kamu kesimi çalışanları için bazı uygulamalar getirildiği bilinmektedir.252Özellikle Cumhuriyet’le birlikte ‘sosyal güvenlik hakkı’253 sosyal devlet anlayışıyla paralel bir şekilde anayasaca güvence altına alınması sosyal güvenlikle ilgili politikalarda yol gösterici olmuştur. Türkiye’deki sosyal güvenlik alanındaki asıl gelişme trendi ise 20.yüzyılın başlarında yaşanan teknolojik ve ekonomik atılımların 1950’lerden sonra hızlanması sonucu sosyal güvenlik çekici bir hal alması, köylerden kente yönelik bir göç hareketinin başlamasıyla olmuştur. Bu durum sosyal güvenliğin arzında da ciddi artışlara neden olmuş ve sosyal güvenlik kurumlarının yükünü artırmıştır. Aynı zamanda tıbbi buluşların etkisiyle insanların daha uzun bir yaşama beklentisi içerisine girmesi sosyal güvenliğin sunumunda finansman sorununu da beraberinde getirmiştir.254 2.5.1. Türkiye’de Sosyal Güvenliğin Gelişimi Her ne kadar Türklerdeki sosyal güvenlik fikrinin ve ‘Devlet Baba’ anlayışının çok eskiye dayandığını söylesek de Türkiye’deki sosyal güvenliğin sistematik şekildeki gelişim süreci Osmanlı İmparatorluğu Dönemi ve Cumhuriyet Dönemi olmak üzere ikili bir ayrımda incelenebilir. 251 R. KURT, s.3 M. KORAY, s.193 253 Anayasa’nın 60.maddesinde herkes için garanti altına alınan sosyal güvenlik hakkının sağlanması için gerekli tedbirleri alma ve teşkilatı kurma görevi Devlet’e verilmiştir. Buna göre ‘Sosyal güvenlik bireylerin istek ve iradeleri dışında oluşan sosyal risklerin, kendilerinin ve geçindirmekle yükümlü oldukları kişilerin üzerlerindeki gelir azaltıcı ve harcama artırıcı etkilerini en aza indirmek, ayrıca sağlıklı ve asgari hayat standardını güvence altına alabilmektedir. Bu güvencenin gerçekleştirilebilmesi için sosyal güvenlik kuruluşları oluşturularak, kişilerin yaşlılık, hastalık, malüllük, kaza ve ölüm gibi sosyal risklere karşı asgari yaşam düzeylerinin korunması amaçlanmaktadır.’Kaynak: Hediye ERGİN, İptalle Gelen Sorun: Reformdan Geriye Ne Kaldı? Anayasa Mahkemesi’nin 15.12.2006 Tarihli Kararına İlişkin Bir Değerlendirme, Tisk-Akademi, 2007/1, Cilt: 2, Sayı: 3, ss.29-30 254 Hande ÇELİK, Türkiye’de Sosyal Güvenlik Kurumlarında Yeniden Yapılandırma, T.C. Sakarya Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, Ağustos-2006, s.94 252 79 2.5.1.1. Osmanlı İmparatorluğu Dönemi Osmanlı İmparatorluğu’ndaki sosyal güvenlik uygulamaları ve gelişimi ‘doğal’ ve ‘geleneksel’ kurumlardan modern sosyal güvenlik uygulamalarına doğru bir evrimleşme geçirmiştir. Avrupa bugünkü anlamda sosyal güvenlik sistemlerinin oluşabilmesi, ancak sanayi devriminin gerçekleşmesi ve işçi sınıfının çıkmasıyla mümkün olmuştur. Osmanlı ise sanayileşme sürecine girmemiş ve dolayısıyla sosyal korumayı talep eden bir işçi sınıfı oluşmamış, aile yapısında koruyucu bir birim olma işlevini sürdürmesiyle sınırlı ve dağınık halde bulunan sosyal koruma önlemleri gerçek bir sosyal güvenlik sistemine dönüşememiştir.255 Osmanlı’da sosyal risklere karşı güvence ‘Lonca’ adı verilen yardım sandıkları tarafından sağlanılmaya çalışılmış, bunun yanında İslam dininin gerektirdiği zekat, fitre vs. müesseseler ile varlıklı kişiler tarafından yoksullara yardım yapılmıştır. Osmanlı’nın son dönemlerinde ise ‘Darülaceze, Darüleytam ve Kızılay’ gibi kurumlar da sosyal yardım açısından önem arz eden kuruluşlar olmuşlardır.256 Bunların yanı sıra asker ve memurlarla sınırlı olarak kimi işyerlerinde çalışanların özellikle yaşlılık ve hastalık durumunda korunmalarını öngören resmi ve özel bir takım emeklilik ve yardımlaşma sandıkları da kurulmuştur. Bunlardan ilki 1866’da kurulmuş olan Askeri Tekaüt Sandığı idi. Bunu 1881’de sivil memurlar için kurulan bir emekli sandığı izlemiştir. 1890’da Seyrisefain Tekaüt sandığı, 1909’da askeri ve mülki sandıklarla Tersane-i Amire’nin işçi ve memurları için emeklilik ve malullük sandığı, 1910’da Hicaz Demiryolu Memur ve Müstahdemlerine hastalık, kaza halleri için yardım sandığı, 1917’de de Şirketi Hayriye Tekaüt Sandığı kurulmuştur. Bütün bu önlemler ‘Sınırlı, dar alanlı ve dağınık niteliktedir, bir başlangıcın kökeni olmak düşüncesinden doğmamışlardır’.257 Genel olarak Osmanlı Dönemi’ne bakıldığında sosyal güvenlik adına tam bir kurumsallaşmadan bahsetmek mümkün değildir. Her ne kadar kurulan yardım sandıklarıyla bir birlik oluşturulmaya çalışılmak istense de bu dönemde Avrupa’daki 255 C. H. GÜVERCİN, s.91 Türkiye’de Ve Dünyada Sosyal Güvenlik-Kurumun Kuruluş, Görev Ve Çalışma Esasları Kurumun Diğer Sosyal Güvenlik Kuruluşları İle İlişkileri, s.7 http://download.bagkur.gov.tr/pers/memur.doc, (28.12.2006) 257 A. GÜZEL ve A. R. OKUR, s.29 256 80 gelişmelerin tam bir kurumsallaşma amacına yönelik olması göz önünde bulundurulursa Osmanlı’da bu dönemde yapılan uygulamalarda kurumsallaşmanın minumum ve aynı zamanda kapsamının da dar olduğunu söylemek mümkündür. 2.5.1.2. Cumhuriyet Dönemi Türkiye’de Cumhuriyet döneminin sosyal güvenlik alanındaki gelişme süreci siyasi rejimin oluşumu ve gelişimi ile yakından ilgilidir. Örneğin T.C.’nin 1936 tarihli ilk İş Kanunu işçi hak ve özgürlükleri bakımından çok sınırlı olmakla birlikte grevlerin yapılmasına da izin vermemekteydi.258Fakat bu kanun sosyal sigortaların kurulması ile ilgili ilk genel ilkeleri barındırması ve bu konuda düzenleme yapma yetkisini hükümete vermesi ve uygulamada çok uyulmasa da çalışma saatlerinin resmi olarak 8 saat olarak sınırlandırılmasından dolayı önemli bir gelişme olarak görülebilir.259 Türkiye’de sosyal sigorta kolları ile ilgili ilk yasa 27.06.1945 tarih ve 4772 sayılı İş Kazaları, Meslek Hastalıkları ve Analık Sigortaları Kanunu’dur. Bu yasaya paralel 16 Temmuz 1945’te İşçi Sigortaları Kurumu Kanunu çıkarılmıştır. İkinci aşama olarak 02.06.1949 tarihinde İhtiyarlık Sigortası Kanunu çıkarılmış, ve bu kanun 1957 yılına kadar yürürlükte kalmıştır. 04.01.1950 tarihinde hastalık ve analık sigortası birlikte düzenlenmiştir. Bunların yanısıra 1949 tarihinde çıkartılan Emekli Sandığı Kanunu ile o güne kadar dağınık halde bulunan ve memurlara sosyal güvenlik sağlayan tüm yasa ve sandıklar birleştirilmiştir.260 1961 Anayasası’nda sosyal güvenlik ve sağlık kavramları birer hak olarak tanımlanmış ve bu hakların sağlanmasının devletin görevi olduğu kabul edilmiştir. 5 Ocak 1961 tarihli 224 sayılı Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi Yasası bu alanda önemli bir adım olmuştur. Bu yasa sağlık hizmetlerinin finansmanının genel bütçeden karşılanmasını ve sağlık hizmetlerinin yasal süreci izleyen herkese ücretsiz olarak verilmesini öngörmektedir.261 258 Ali SEYYAR, Sosyal Güvenlik Sistemimizin Tarihi Gelişimi Ve Bugünkü Durumu, http://www.sosyalsiyaset.com/documents/sgs_tarihi_gelisim.htm, (24.04.2007) 259 S. SALLAN GÜL, s.266 260 Türkiye’de Ve Dünyada Sosyal Güvenlik-Kurumun Kuruluş, Görev Ve Çalışma Esasları Kurumun Diğer Sosyal Güvenlik Kuruluşları İle İlişkileri, s.8 http://download.bagkur.gov.tr/pers/memur.doc, (28.12.2006) 261 C. H. GÜVERCİN, s.92 81 Sosyal güvenlik alanındaki gelişmeler 17.7.1964 tarih ve 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu ve 1971’de çıkarılan Bağ-kur (Esnaf Ve Sanatkarlar Ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu ) Kanunuyla devam etmiştir.262 1970’lerin ortalarına gelindiğinde, özellikle Sosyal Sigortalar ve Bağ-kur kapsamında olanların sayısının artmasına karşın kurumlar ve programlar arasında uyumsuzluklar meydana gelmiştir. Bu nedenle 1974 yılında sosyal güvenlik politikalarında eşgüdüm sağlamak amacıyla ‘Sosyal Güvenlik Bakanlığı’ kurulmuştur. 4951 sayılı kanunla ‘Sosyal Sigortalar Kurumu’, ‘Bağ-kur’ ve ‘Amele Birlikleri’ bu bakanlığa bağlanmıştır. Tüm bu gelişmeler sonucunda Türkiye’de 1978 yılında sigorta sistemine dahil olanların sayısı, toplam aktif sigortalılarda 4 milyon 346 bine ve bunların bağımlıları da dahil edildiğinde 19 milyon 207 bin kişiye ulaşmıştır. Böylece toplam nüfusun yüzde 44.74’ü sigorta kapsamında yer almıştır.263 1980’li yıllarda da sosyal güvenlik uygulamalarına ilişkin gelişmeler devam etmiştir. 1983 yılında sosyal yardım hizmetlerini tek çatı altında toplamayı amaçlayan ‘Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu’ yeniden düzenlenmiş, 1986 yılında ‘Sosyal Yardımlaşma Ve Dayanışmayı Teşvik Fonu’ oluşturulmuş, 1992’de ‘Yeşilkart’ sistemi uygulamaya konulmuş, 25 Ağustos 1999 tarihli 4447 sayılı yasa ile de ‘İşsizlik Sigortası’ hayata geçirilmiştir.264 2.5.2. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Genel Yapısı Anayasamız, devletin niteliğinin tanımlandığı maddelerinde Türkiye Cumhuriyeti’nin sosyal bir devlet olduğunu hükme bağlamıştır. Bu bağlamda ‘sosyal devlet’ olma ilkesinin başında ülkenin bir sosyal güvenlik sistemine sahip olması ve vatandaşların işsizlik, yaşlılık, hastalık, sakatlık gibi olumsuzluklara karşı koruma altına alınması şartı gelmektedir. Bu ülke vatandaşlarının geleceğe daha güvenle bakmasını sağlayacak, toplumsal adaleti ve barışı da tesis edecek önemli bir 262 İlyas ÇELİKOĞLU, Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Finansman Yöntemleri Ve Türkiye Uygulaması, Sosyal Sektörler Ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü, DPT, Yayın No:2355, YUSPKGM:424, Eylül-1994, s.23 263 S. SALLAN GÜL, s.272 264 C. H. GÜVERCİN, s.93 82 sistemdir. Türk sosyal güvenlik sisteminin hukuki çerçevesi de sosyal devlet ilkesinden yola çıkılarak, anayasa ve kanunlarla çizilmiştir.265 1982 Anayasa’sının 60.maddesine göre ‘ Herkes sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet bu güvenliği sağlayacak tedbirleri alır ve teşkilatı kurar’. Bu hükümden hareketle, devlet sosyal güvenlik sistemini kurmuş ve bu konudaki gerekli tedbirler almaya gayret etmiştir.266 Bu amaçla Türkiye’de çeşitli dönemlerde sosyal yardımlaşma ve dayanışmaya ilişkin faaliyetler sınırlı olsa da hep devam etmiş, özellikle 1950’li yıllardan sonra sosyal güvenlik kurumları oluşturularak sosyal devletin görevi olan sosyal güvenlik sistematik bir şekle dönüştürülmüştür. Ve bu dönemde dünyadaki refah devleti uygulamaları da göz önünde bulundurularak sosyal refah yardımı uygulamalarına öncelik verilmiştir. 1980’li yıllarla birlikte başlayan neoliberal ekonomi politikalarıyla birlikte başlayan süreçte ise sosyal devlet anlayışı yavaş yavaş terk edilmiş, oluşan yeni ekonomik düzende güçsüzü güçlüye karşı koruyan anlayıştan uzaklaşılmıştır. Bu süreçte sosyal devletin en önemli unsurlarından birisi olan sosyal güvenlik sitemi de ağır sorunlar yaşamış ve sosyal güvenlik sitemi kendi kendini finanse edemez hale gelmiştir.267Bu dönemde sosyal devletin çözülmesiyle birlikte, piyasa ilişkileri içinde güvencesizleşen kentin yoksul kesimleri, hemşehrilik ilişkisine dayalı pasif sosyal güvenlik mekanizmalarını oluşturmuştur. Daha önceki yıllarda da görülen bu ilişkiler sadece kentsel yaşama uyum ve aileler arası dayanışmadan çok, kentsel rant mekanizması içinde yer almak üzere parasal yönü ağır basan yaşlılar, yoksullar gibi belli kesimleri dışlayan ve bu kesimleri oluşturduğu hiyerarşik piramidin altına yerleştiren bir görünüm almıştır.268 265 Yeni Sosyal Güvenlik Düzenlemeleri Ve Türkiye Kamu-Sen’in Bakışı, Türkiye Kamu-Sen Araştırma Geliştirme Merkezi, Yayın No: 20, Ankara, Mayıs-2006, s.16, http://www.turkegitimsen.org.tr/1mevzuatword/turkiye_kamu_sen_sosyal_guvenlik_duzenlemeleri.do c, (27.12.2006) 266 Ufuk AYDIN, İş Ve Sosyal Güvenlik Hukuku, Editör: Ömer Zühtü Altan, T.C. Anadolu Üniversitesi Yayını No: 1529, Açıköğretim Fakültesi Yayını No: 812, Anadolu Üniversitesi WebOfset, 2.Baskı, Eskişehir, Ağustos-2004, s.257 267 Türk-İş, Sayı:370, s.120 268 Başak ERGÜDER, Güvencesizlerin Sosyal Güvenliği: Enformel İlişki Ağları Ve Pasif Güvenlik Mekanizması, İktisat Dergisi, Sayı:479-480, Kasım-Aralık-2006, s.21 83 2.5.3. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Organizasyon Yapısı ve Kapsamı Türkiye’deki sosyal güvenlik sisteminin organizasyon yapısı primli ve primsiz sosyal güvenlik rejimi olmak üzere ikili bir ayak üzerine kurulmuştur. Türkiye’de primli sosyal güvenlik rejimi; Sosyal Sigorta Kuruluşları ve Özel Sigortalardan oluşmaktadır.Sosyal Sigorta Kuruluşları ise Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK), T.C.Emekli Sandığı ve Bağ-kur’dan oluşmaktadır. Tamamlayıcı Sigorta Sandıklarında ise; Ordu Yardımlaşma Kurumu (OYAK), Amele Birliği ve Diğer Tamamlayıcı Sandıklar’dan oluşmaktadır. Primsiz Rejim ise; Kamu Sosyal Güvenlik Harcamaları, Sosyal Hizmetler, Sosyal Yardımlar ve Gönüllü Kuruluşlar’dan oluşmaktadır.269 Sosyal güvenlik sisteminde en dikkati çeken nokta çeşitli gruplar için farklı sosyal güvenlik örgütlerinin bulunmasıdır. Sosyal güvenlik sisteminin bu dağınıklığı nedeniyle bu sigortalardan yararlananlar aynı riskler için farklı primler ödemekte ve farklı yardımlardan yararlanmaktadırlar.270Bu dağınıklık Sosyal Güvenlik Kurumu’nun oluşturulmasıyla giderilmeye çalışılmaktadır.Aşağıda Türkiye’de sosyal güvenlik kapsamında bulunan aktif ve pasif sigortalı sayıları verilmektedir. Çizelge 2.4. Türkiye’de Sosyal Güvenlik Sistemi Kapsamında Bulunan Nüfus-2006 Sosyal Güvenlik Kurumları Sigortalı Sayısı(Aktif) Bağımlı SSK 9.034.021 34.055.868 43.089.889 Bağkur 3.375.629 11.254.935 14.630.554 T.C.Emekli Sandığı 2.420.897 6.303.978 8.724.875 Özel Sandıklar 77.743 154.590 232.333 Toplam Nüfus Kaynak: http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_26.pdf adresinden yararlanılarak oluşturulmuştur. Tablo’dan da açıkça görülebildiği gibi Türk sosyal güvenlik sisteminin kapsamına bakıldığında Türkiye’de yaklaşık olarak her 5 kişiden biri aktif sigortalı kapsamında yer almaktadır. Fakat sistemin kişilerin aile bireylerine de sistemden 269 İsmail GÜNEŞ, Sosyal Güvenlik, http://idari.cu.edu.tr/igunes/kamu/dosya10.htm, (20.12.2006) 270 M. KORAY, s.196 84 yararlanma hakkına imkan tanıması sosyal güvenlikten yararlanan kişi sayısını % 90’ların üzerine çıkarabilmektedir. Kalan diğer kesimler ise sosyal hizmet ve sosyal yardımlar sayesinde sosyal güvenlik hizmetlerinden kısmen yararlanabilmektedirler. 2.5.4. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Finansman Yapısı Türk sosyal güvenlik siteminde primli ve primsiz olmak üzere ikili bir yapı mevcuttur. Primli rejim işçi ve işveren katkılarından oluşmakta, devlet desteği işsizlik sigortası hariç, açıkları kapatmak şeklinde gerçekleşmektedir. Kamu sosyal güvenlik harcamaları da bütçeden ayrılan kaynaklardan oluşmaktadır.271 Türk sosyal güvenlik sisteminin temel kurumlarını oluşturan sosyal sigorta kurumlarının finansman yapısı ile ilgili genel özellikler şu şekilde sıralanabilir:272 • Her üç sosyal sigorta kurumunda da uzun vadeli yaşlılık, malullük ve ölüm sigorta kollarının finansmanı fon esasına göre oluşturulmuştur. Buna göre her nesil kendi ödediği primlerle sosyal güvenlik garantisini sağlayacaktır. Fakat bu durum devletin finansmana bütçeden katkı yapmasıyla dağıtım sistemine dönüşmüştür. Ayrıca dağıtım metodu kısa vadeli hastalık, analık, ve İKM sigorta kolları için de geçerlidir. • SSK ve Emekli Sandığında ikili finansman söz konusudur.Sigortalı ve işveren prim ödemektedir. Devlet prim ödeyerek sistemin finansmanına katılmamaktadır. (İşsizlik sigortası hariç) • Sosyal sigorta kurumlarının sigorta kollarının farklı yıllarda kurulması, her sigorta kolu için ayrı prim uygulamasını da beraberinde getirmiştir. • İkili prim ödemenin söz konusu olduğu SSK ve Emekli Sandığı’nda prim ödeme yükümlülüğü ağırlıklı olarak işveren üzerindedir. Toplam prim içinde işveren primlerinin oranı daha yüksektir. • Devlet prim ödeyerek sosyal güvenliğin finansmanına katılmamakla beraber, ödenen primlerin vergiden, sosyal sigorta kurumlarının işlemlerinin de vergi ve harçlardan muaf tutulması ve sosyal sigorta kurumlarının yönetim ve 271 A. ÇELİK, s.114 Yusuf ALPER, Sosyal Sigortalar Finansmanında Değişiklik, Çimento Müstahsilleri İşverenleri Sendikası, Sosyal Sigortalarda Yeniden Yapılanma Semineri, Antalya, 24-27 Eylül-1999, Üçüncü Oturum, Oturum Başkanı:A.Can Tuncay, Ankara-2000, ss.137-138 272 85 personel giderlerinin de büyük ölçüde devlet tarafından karşılanması dolayısıyla önemli bir maliyete katlanmaktadır. Devletin sosyal sigortaların finansmanına doğrudan katılımı ise 1992 yılından sonra sosyal sigorta kurumlarının açıklarının artması ve bu açıkların Hazineden yapılan transferlerle karşılanması ile önemli bir seviyeye ulaşmıştır. • Türkiye’de sosyal güvenliğin ve özellikle de sosyal sigorta kurumlarının finansmanı için bir sosyal güvenlik vergisi getirilmemiştir. • Türk sosyal güvenlik sistemi genel itibariyle primli ve primsiz rejimden meydana gelmektedir. Türkiye’deki sosyal güvenlik sisteminin primli rejim sistemini SSK, Bağ-kur ve Emekli Sandığı oluşan üç kurum oluşturmaktadır. Primle rejim uygulamasıyla kişiler arasında gelirin yeniden dağıtılması amaçlanmaktadır. 2.5.4.1. Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK) Sosyal Sigortalar Kurumu 1945 yılında İşçi Sigortaları Kurumu adıyla kurulmuş olup, ilk yıllarda yalnızca iş kazaları ve meslek hastalıkları ile analık sigortası uygularken, 1950’de çıkartılan 5417 sayılı yasayla yaşlılık, 1951’de çıkartılan 5502 sayılı yasayla da hastalık sigortalarını kapsamına almış, 1957’de yürürlüğe giren 6900 sayılı yasa ile 5417 sayılı yasa yürürlükten kaldırılıp yaşlılık, malullük, ve ölüm sigortaları birlikte düzenlenmiş ve gerçek anlamda sigortacılığa geçilmiştir.1965’te 506 sayılı yasa ile bütün yasalar bir araya getirilip, kurumun adı da Sosyal Sigortalar şeklinde değiştirilmiştir. Kurum gelirlerini sigortalı ve işverenlerden bazen de sadece işverenlerden aldığı gelirlerle 273 karşılamaktadır.Kurumun almış olduğu primler şu şekildedir. • İş kazaları ile meslek hastalıkları sigortası priminin tamamı işverenler tarafından verilmekte olup, bu primin oranı % 1.5’ten az, % 7’den fazla olmamaktadır. • Hastalık sigortası primi, sigortalının kazancının % 11’i olup, bunun% 5’i sigortalı payı, % 6’sı da işveren payıdır. Çıraklar için ise % 2’si sigortalı payı, % 2’si de işveren payı olmak üzere kazancının % 4’üdür. 273 S. AKBULAK ve Y. AKBULAK, ss.56-67-68 86 • Analık sigortası primi, sigortalının kazancının % 1’i olup tamamı işverenlerce verilmektedir. • Malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları primi, sigortalının kazancının % 20’si olup bunun % 9’u sigortalı payı, % 11’i de işveren payıdır. • İşsizlik sigortası prim oranları ise sigortalı payı % 1, işveren payı % 2 ve devlet payı da % 1 olarak belirlenmiştir. İşçi, işveren ve devletin katıldığı Sosyal Sigortalar Kurumundaki bu primlerden sağlanan gelirler ve bu primlerin toplanması ve işletilmesi hususunda sıkıntılar yaşanmıştır. Kuruluşlarında aktüeryal dengeler gözetilerek biriken fonların değerlendirilip, finansman dengesi sağlanması amaçlanmıştır. Ancak zaman içinde sigortacılık ilkeleriyle bağdaşmayan erken emeklilik, sıklıkla çıkarılan af yasaları, karşılığı bulunmayan ödemeler, fonların işletilememesi vb. uygulamalar sonucu finansman dengesi bozulmuş; gelir ve giderler arasında oluşan açıkların genel bütçeden alınan transferlerle karşılanması zorunluluğu doğmuştur.274Aşağıda yıllar itibariyle Sosyal Sigortalar Kurumuna ait gelir gider durumları verilmiştir. 274 Ercüment Öztürk, Sosyal Güvenlik Kurumlarında Tek Çatı Çalışmaları Üzerine, Sayıştay Dergisi, Sayı: 56, Ocak-Mart-2005, s.93 87 Çizelge 2.5. Sosyal Sigortalar Kurumunun Gelir Ve Giderleri 1965-2006 ( YTL) Yıllar Gelirler Giderler 1965 1.230 1.253 1970 3.578 3.578 1975 15.581 15.581 1980 100.287 100.287 1985 672.920 672.921 1990 11.964.167 11.964.167 1991 23.434.841 23.434.841 1992 35.343.916 35.343.916 1993 59.378.935 59.418.937 1994 125.710.910 126.692.158 1995 279.221.446 279.941.841 1996 492.094.206 493.399.555 1997 903.122.659 904.857.296 1998 2.142.625.456 2.145.683.240 1999 3.910.991.415 3.916.884.437 2000 4.894.718.000 5.294.718.000 2001 7.698.531.000 8.806.531.000 2002 11.132.049.000 13.518.049.000 2003 15.450.060.000 20.258.677.000 2004 19.417.958.000 25.174.958.000 2005 22.739.770.000 30.151.437.000 2006 29.064.366.000 33.166.000.000 Kaynak:Gülay Akgül, YILMAZ, Sosyal Güvenliğin Finansmanı, İktisat Dergisi,Sosyal Politika-1, Sayı:478, s.71 ve http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_02.pdf adreslerinden yararlanılarak oluşturulmuştur. 88 2.5.4.2. Emekli Sandığı Türkiye’de modern anlamda sosyal güvenlik kurumlarından en eskisi olan Emekli Sandığı kamu kesiminde faaliyette bulunan memurların yaşlılık, sakatlık ve kısmen hastalık risklerini taşımak amacıyla 01.01.1950 tarihinde yaklaşık 200 bin üye ve 6 bin emekli ile faaliyete geçmiştir. Emekli Sandığı’nın kuruluşunda sunulan sigortaların finansmanını sağlamak üzere fon yöntemi benimsenmiştir. Bu doğrultuda kurumun topladığı primler, 195070 döneminde ağırlıklı olarak gayrimenkullere yatırılmış; oteller, tatil köyleri, otogarlar ve işhanları alınmış ve yaptırılmış, büyük şehirlerde arsalar alınmış ve yaptırılmış, turizm, işletmecilik, ulaştırma, bankacılık ve sanayide faaliyette bulunan kuruluşlara ortak olunmuştur. 1971 yılında 1425 Sayılı Yasanın 146.maddesi ile fon yönteminden sapılmış ve 1980’li yıllar boyunca yeni yatırım yapılmayıp mevcutlar korunmuş ancak varlıklar karlılık amacıyla işletilmiştir. Ancak karlı yatırımların yapılmaması ve mevcutların karlılık esasına göre işletilmemesi nedeniyle elde edilen gelirlerin toplam gelirler içindeki payı azalmış, kanuni gelirlerin payı ise artmıştır. 1987-1989 yılları arasında üç yıl gelir ile giderler denk olmuş, sonraki 3 yıl önceki dönemlere göre düşük oranlı da olsa kaynak fazlası elde edildikten sonra kurum bütçesi sürekli açık verir olmuştur. Emekli Sandığı’nda kanuni gelirlerin aylıkları ödeme oranı 1995’ten sonra gerileme göstermiştir. Söz konusu oran 1995 yılında % 123 iken 1997 yılında % 94’e 2000 yılında % 88.3’e 2002 yılında % 85.2’ye gerilemiştir. Kurum dağıtma yöntemine göre dahi finansmanını sağlayamaz hale gelmiştir.Bütçe açıkları konsolide bütçe gelirlerinden yapılan transferlerle finanse edilmiştir.275Emekli Sandığı’nın yıllar itibariyle gelir gider durumları şu şekilde gerçekleşmiştir. 275 Gülay Akgül YILMAZ, Sosyal Güvenliğin Finansmanı, İktisat Dergisi, Sosyal Politika-1 Sayı:478, ss.68-69 89 Çizelge 2.6. Emekli Sandığı’nın Gelir Ve Giderleri 1975-2006 ( YTL) Gelirler Giderler Kaynak Artışı Toplam Gelir Kanuni Gelir Toplam Gider Kanuni Gider 1975 11.634 10.702 6.593 6.426 5.040 1980 51.972 47.548 45.984 44.632 5.986 1985 260.552 232.194 257.251 250.950 3.300 1986 365.660 323.610 355.541 345.666 10.119 1987 512.026 419.444 512.026 476.671 - 1988 809.739 739.280 809.739 763.680 - 1989 2.429.969 2.311.761 2.429.969 2.389.925 - 1990 5.437.516 5.254.654 5.183.925 5.084.297 253.590 1991 9.592.572 9.315.283 8.723.671 8.584.865 868.900 1992 17.791.655 17.245.899 16.428.101 16.062.187 1.363.554 1993 28.057.442 27.052.091 32.010.097 29.454.978 -3.952.656 1994 48.814.382 46.808.859 54.868.990 50.151.295 -6.054.608 1995 105.227.806 100.594.101 110.046.918 106.870.485 -4.819.110 1996 224.603.961 215.412.861 264.082.785 250.485.693 -39.478.824 1997 473.059.631 458.120.296 581.290.256 568.760.517 -108.230.624 1998 927.707.619 901.829..298 1.123.148.853 1.086.011.841 -195.441.235 1999 1.534.675.248 1.495.125.582 2.042.251.928 2.006.407.915 -507.576.680 2000 2.138.800.000 2.097.113.529 3.797.000.000 2.966.511.232 -1.658.200.000 2001 3.217.200.000 3.194.214.163 6.109.000.000 4.792.680.857 -2.891.000.000 2002 4.981.400.000 4.957.956.029 9.600.000.000 7.602.564.396 -4.618.600.000 2003 6.814.000.000 6.790.944.081 13.370.000.000 10.323.502.172 -6.556.000.000 2004 7.780.500.000 7.732.230.760 16.094.000.000 12.216.696.145 -8.313.500.000 2005 8.638.000.000 17.744.000.000 -9.106.000.000 2006 9.406.000.000 19.200.000.000 -9.794.000.000 Kaynak: http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_17.pdf adresinden ve Gülay Akgül, YILMAZ, Sosyal Güvenliğin Finansmanı, İktisat Dergisi, Sosyal Politika-1, Sayı: 478, s.69’dan yararlanılarak oluşturulmuştur. 90 2.5.4.3. Bağ-Kur Sigortalı ve hak sahipleriyle birlikte (aktif ve pasif sigortalı) yaklaşık 15-16 milyon vatandaşa hizmet veren Bağ-kur, belirli prim karşılığında devlet eliyle esnaf, sanatkarlar ve bağımsız çalışan vatandaşların sosyal güvenliklerini sağlamak üzere 1479 sayılı Kanunla kurulmuş bir sosyal güvenlik kuruluşudur. 2 Eylül 1971’de 1479 Sayılı Kanunla sosyal güvenlik hükümlerini uygulamak üzere, Bağ-kur kurulmuş, tüm yurtta ise 01.10.1972 tarihinden itibaren uygulamaya başlanılmıştır.276 Bağ-kur’un sigortalılara sağladığı sosyal gelirler ve yönetim giderleri esas olarak sigortalılardan alınan primlerle sağlanmaktadır. Kanunda kurumun diğer gelirleriyse hükmedilecek para cezaları, bağışlar, kurumun taşınır ve taşınmaz mallarının gelirleri, genel bütçe yardımları, kurum iştiraklerinin gelirleri ve diğer gelirlerden oluşmaktadır. Gelirlerin sigorta yardımlarına harcanması esastır. Kanun kurumun yönetim giderlerini yıllık gelirlerinin % 10’uyla sınırlamıştır. Kanuna göre sigortalıların ödeyecekleri primler ve bağlanacak aylıkların hesabında, 24 basamaklı gelir tablosu uygulanır. Tabloda yer alan gelir basamakları, her yıl Nisan ayında ilk olarak bir önceki yılın Aralık ayı ile ondan önceki yılın Aralık ayına göre Türkiye İstatistik Kurumu tarafından açıklanan en son temel yıllık tüketici fiyat indeksindeki değişim oranı kadar, ikinci olarak bir önceki yılın gayrisafi yurtiçi hasıla sabit fiyatlarla gelişme hızları kadar artırılarak belirlenir.Sigortalı Bağ-kur’a girdiği tarihte istediği gelir basamağını seçebilir.Prim oranı % 20’dir. Ayrıca sigortaya girişte bildirilen gelirin bir defaya mahsus olmak üzere % 25’i oranında giriş keseneği, basamak yükselmelerinde ise iki gelir basamağı arasındaki artış farkı kadar yükselme primi alınır. Sigorta primi, sigortalılığın başladığı tarihi takip eden ay başından, sigortalılığın bittiği ayın sonuna kadar hesaplanmak suretiyle tam ay olarak alınır.277 Kurulduğunda yaklaşık 200.000 kadar aktif sigortalı sayısı olan Bağkur’da bu sayının 2006 yılı itibariyle 3.448.589’a çıktığı görülmektedir.278Ayrıca 1479 ve 2926 sayılı Kanunlara göre sigortalılık kapsamı her geçen yıl artmıştır. Aktif sigortalıların basamaklar olarak dağılımında; sigortalıların 1-12.basamak arasında toplandığını 13- 276 II.Bilişim Şurası Sosyal Güvenlik Çalışma Grubu Ara(Taslak) Raporu, s.6, http://www.bilisimsurasi.org.tr/e-turkiye/docs/e-sosyal_guvenlik_taslak_raporu.doc, (27.01.2007) 277 Nadir ÖZBEK, Cumhuriyet Türkiyesi’nde Sosyal Güvenlik Ve Sosyal Politikalar, Emeklilik Gözetim Merkezi Tarih Vakfı, Altan Basım, İstanbul, Haziran-2006, ss. 318-319 278 Ali TOPTAŞ, Sosyal Güvenlikte Tek Çatı, Türk Harb-İş , Sayı:221, Haziran-2006, s.5 91 24.basamak arasında sigortalı sayısının azaldığı görülmektedir. Haliyle bu durum emekliliğe de yansımaktadır. Bağ-kur kapsamında özellikle tarım sigortalı sayısının azlığı dikkati çekmektedir. Özellikle nüfusunun % 35-45’ i tarımda bulunan ülkemizde bu alanda büyük bir kayıtdışılığın bulunduğu anlaşılmaktadır. Bağ-kur’a bütçe transferleri her geçen yıl artmış, bu artışın bir kısmının nominal, diğer kısmının ise reel olduğu görülmektedir. Bu olayda aktif-pasif oranlarının etkisi olduğu açıktır.279Aşağıdaki tabloda Bağ-kur’un yıllar itibariyle gelir gider durumu gösterilmektedir. Çizelge 2.7. Bağkur’un Gelir Giderleri (1972-2006) (Milyon YTL) Yıllar Gelirler Giderler Fark 1972 86 3 83 1975 853 39 814 1980 9.140 4.966 4.174 1985 105.837 53.103 52.734 1990 1.034.700 1.194.500 -159.800 1995 20.055.000 40.788.200 -20.733.200 2000 725.912.800 1.899.118.300 -1.173.205.500 2001 1.280.348.100 3.059.214.400 -1.778.866.300 2002 2.101.540.000 5.032.115.100 -2.930.575.100 2003 2.982.985.500 8.061.199.400 -5.078.213.900 2004 4.241.518.000 9.953.538.000 -5.712.020.000 2005 3.903.333.000 10.783.686.000 -6.880.353.000 2006 7.901.741.000 12.180.660.000 -4.278.919.000 Kaynak: http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_10.pdf adresinden ve Gülay Akgül, YILMAZ, Sosyal Güvenliğin Finansmanı, İktisat Dergisi, Sosyal Politika-1, Sayı: 478, s.69’dan yararlanılarak oluşturulmuştur. 279 Ercüment ÖZTÜRK, s.97 92 Türkiye’de sosyal güvenlik sisteminin primsiz rejim ayağını ise sosyal yardımlar ve sosyal hizmetler meydana getirmektedir. Primsiz rejimle amaçlanan primli rejim dışında kalanların ve diğer tüm nüfusun sosyal güvenlik kapsamına alınmasıdır. 2.5.4.4. Sosyal Yardım Türkiye’de sosyal yardım uygulamaları Sosyal Yardımlaşma Ve Dayanışmayı Teşvik Fonu ile yürütülmeye çalışılmaktadır. Gücünü Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Türkiye Cumhuriyeti sosyal bir hukuk Devletidir.” hükmünden alan Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu 14.06.1986 tarihinde yürürlüğe giren 3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanunu ile kurulmuştur. Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonunun kuruluşunu teşkil eden 3294 Sayılı Kanunun amacı ve bu amaçları gerçekleştirmek için topladığı gelirler şunlardır.280 SYDTF’nin amaçları • Fakru zaruret içinde ve muhtaç durumda bulunan vatandaşlar ile her ne suretle olursa olsun Türkiye’ye kabul edilmiş veya gelmiş kişilere yardım etmek, • Sosyal adaleti pekiştirici tedbirler alarak gelir dağılımının adilane bir şekilde tevzi edilmesini sağlamak, • Sosyal yardımlaşma ve dayanışmayı teşvik etmektir SYDTF’nin gelirleri, • Kanun ve Kararnamelerle kurulu bulunan veya kurulacak olan fonlardan Bakanlar Kurulu kararıyla %10’a kadar aktarılacak miktarlardan, • Gelir ve kurumlar vergisi tahsilat toplamının%2.8’inden, • Trafik para cezalarının %50’sinden, • RTÜK gelirlerinin %15’inden, 280 TC. Başbakanlık Sosyal Yardımlaşma Ve Dayanışma Genel Müdürlüğü, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Teşvik Fonu, (26.04.2007) http://www.sydgm.gov.tr/sydtf/web/gozlem.aspx?sayfano=93, (26.04.2007) 93 • Bütçeye konulacak ödeneklerden, • Her nevi bağış ve yardımlardan, • Diğer gelirlerden oluşmaktadır. Fonda toplanan kaynak, Fon kurulunda alınan kararlar doğrultusunda ve Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü eliyle Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıflarına aktarılmakta ve yardımlar Vakıflar tarafından vatandaşlara ulaştırılmaktadır.Ayrıca bu fonun denetimi Başbakanlık Yüksek denetleme Kurulu tarafından yapılmaktadır.281 Ülkemizde şimdiye kadar sosyal yardım uygulamalarına bakıldığında birçok faaliyetinin olduğu görülmektedir. Bu faaliyetler şunlardır:282 • 2022 sayılı 65 Yaşını Doldurmuş, Muhtaç, Güçsüz ve Kimsesiz Türk Vatandaşlarına Aylık Bağlanması Hakkında Kanun Hükümleri uyarınca T.C.Emekli Sandığı tarafından, 2005 yılı itibariyle 933.044 kişiye toplam 180.488.031,36 YTL. yaşlılık aylığı; 83.201 kişiye toplam 32.188.802,88 YTL. malullük aylığı ve 240.734 kişiye 93.135.169,92 YTL. sakatlık aylığı olmak üzere toplam 1.256.979 kişiye toplam 1.089.047.543 YTL. aylık ödenmiştir.2005’teki değişiklikten sonra önceleri kişi başına 64,48 YTL. olan aylık maluller için 3 sakatlar için ise 2 katına çıkarılmıştır. • 2005 yılı sonu itibariyle yeşil kart sahibi kişi sayısı 10.811.554 olarak gerçekleşmiştir.2005 yılı itibariyle toplam yeşil kart için yapılan harcama miktarı 1.701.000.000 YTL. şeklindedir. • 227 sayılı KHK ile Vakıflar Genel Müdürlüğü’ne sosyal yardım ve sosyal hizmetlerde bulunma görevi verilmiştir. Bu görev, Muhtaç Aylığı ve Vakıf İmaret Yönetmeliği hükümleri uyarınca, aylık bağlanacak muhtaç, özürlü ve yetim sayısı her yıl Maliye Bakanlığı’nın görüşü alınarak, Vakıflar Genel Müdürlüğü’nce belirlenmektedir. 2005 yılı için bu sayı 3000 kişidir. 2005 yılı itibariyle muhtaç, özürlü ve yetim kişiye aylık 194,40 YTL. ödenmektedir. 281 282 M. ÇOLAK, s.31 Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,ss.43-44 94 Türkiye genelinde toplam 94 imaretten 51.705 kişiye kuru gıda ve sıcak yemek hizmeti verilmektedir. • 3294 Sayılı Sosyal Yardımlaşmayı Ve Dayanışmayı Teşvik Kanunu hükümleri uyarınca kurulan Sosyal Yardımlaşma Ve Dayanışma Teşvik Fonu (SYDTF), 1 Aralık 2004 tarihinde yürürlüğe giren 5263 sayılı Kanun’la Sosyal Yardımlaşma Ve Dayanışma Genel Müdürlüğü’ne (SYDGM) dönüştürülmüştür. SYDTF’nin başlıca faaliyetleri; il ve ilçe vakıfları kanalıyla her ay yapılan periyodik yardımlar, sağlık yardımları, özel amaçlı yardımlar, eğitim yardımları, yakacak yardımları, gelir getirici ve istihdam yaratıcı proje yardımlarından oluşmaktadır. Bu yardımlar DPT tarafından il ve ilçelerin sosyo-ekonomik gelişmişlik endeksi dikkate alınarak yapılmaktadır. Bu amaçla 2003 yılı itibariyle, vakıflara 109 milyon YTL. 2004 Nisan sonu itibariyle de 47, 2 milyon YTL. aktarılmıştır. • Yeşil kart sahiplerinin ayakta giderleri ve yeşil kart alamayanların ödeme güçlerini aşan giderler için, özürlülerin protez, işitme cihazı ve özürlü araç giderleri için de sosyal yardımda bulunulmaktadır. 2003 yılında sağlık yardımlarına 251,6 milyon YTL. aktarılmış ve sağlık yardımlarından 3.339.995 kişi yararlanmıştır. • Eğitim yardımları kapsamında da dar gelirli ailelerin ilk ve ortaöğretimde okuyan çocuklarına kırtasiye ve önlük gibi temel ihtiyaçlar için fon ayrılmakta ve yüksek öğrenim gören dar gelirli ailelerin çocuklarına burs verilmektedir. 2003 yılında, taşımalı eğitime 36,7 milyon YTL., eğitim yardımına (kırtasiye, önlük vb.) 10,2 milyon YTL., yüksek öğrenim bursuna 113, 9 milyon YTL. kaynak aktarılmıştır. • Yakacak yardımları çerçevesinde 2003 yılından itibaren Türkiye Kömür İşletmeleri aracılığıyla en az 500 kg olmak üzere bedelsiz kömür dağıtım uygulamasına geçilmiştir. Bu kapsamda 2003 yılında 1.020.253 yoksul aileye toplam 682.535 ton kömür dağıtılmıştır. • Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu (SHÇEK) yoluyla yapılan sosyal yardımlar SHÇEK Ayni ve Nakdi Yardım Yönetmeliğine dayalı olarak yapılmaktadır. 2003 yılında ayni-nakdi yardımlardan 13.253 kişi 95 yaralanmıştır. 2004 yılında 21.817 kişi sosyal yardımlardan yararlanmıştır. Son yıllarda sosyal yardım hizmetlerinden yararlanmak üzere başvuranların sayısında artış gözlemlenmektedir. 2000 yılında 8.153 olan müracaat sayısı, 2004 yılında 33.064’e ulaşmıştır. 2004 yılında kişi başına aylık olarak yapılan yardım miktarı 76,19 YTL. iken yapılan yönetmelik değişikliği ile bu miktar 2005 yılında 158,08 YTL. olmuştur. 2.5.4.5 Sosyal Hizmetler Ülkemizde sosyal hizmet vermek amacıyla 24.05.1983 tarih ve 2828 sayılı Kanunla Sosyal Hizmetler Ve Çocuk Esirgeme Kurumu kurulmuştur. Korunmaya muhtaç çocuklar, muhtaç sakatlar ve muhtaç yaşlılara yönelik sosyal güvenlik hizmeti sunmaktadır. Kamu tüzel kişiliğine sahip katma bütçeli bir kuruluş olup genel bütçeden yapılan Hazine yardımı ile finanse edilmektedir.283 Ülkemizde sosyal hizmetler kapsamına giren bazı hizmetler şu şekildedir.284 • Korunmaya Muhtaç Çocuk ve Gençlere Yönelik Hizmetler: Ekim 2005 itibariyle SHÇEK Çocuk yuvalarında ( 0-12 yaş arası) 9935 ve yetiştirme yurtlarında (13-18 yaş arası) 10.193 olmak üzere toplam 20.128 çocuk kalmaktadır. • Toplam 42 Çocuk ve Gençlik Merkezi’nde sokakta yaşayan veya çalıştırılan çocuklar ve onların ailelerine yönelik eğitim, danışma ve rehabilitasyon hizmetleri verilmektedir.2005 yılı Ocak ayı itibariyle bu merkezlerde yatılı olarak bakılan çocuk sayısı 41.982’dir.Ayrıca 2005 yılı Ekim ayı itibariyle SHÇEK’na ait 66 huzurevi ile yaşlı bakım ve rehabilitasyon merkezinde toplam 5573 kişi kalmaktadır. • Sevgi Zinciri Projesi: Bu proje ile korunmaya muhtaç çocukların yuva ortamından uzaklaştırılıp daha farklı ortamlarda sosyal, kültürel, ve psikolojik yönden desteklenmeleri ve okul öncesi eğitimden yararlanmaları amacıyla kuruma bağlı veya vergi denetiminde bulunan kreş ve gündüz bakımevlerine gönderilmeleri ve çeşitli programlara katılmaları sağlanmaktadır. 283 284 M. ÇOLAK, s.31 Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,ss.46-47-48 96 • Uçurtmayı Vurmasınlar Projesi: Bu projenin amacı cezaevlerinde hükümlü ve tutuklu bulunan kadınların 0-12 yaş çocuklarının cezaevi yaşamından bir ölçüde kurtarılmasıdır. Bu amaç doğrultusunda Adalet Bakanlığı ile 1997 yılında imzalanan bir protokol uyarınca bu çocuklar, kreş ve gündüz bakımevleri hizmetinden yararlanmaktadırlar. 2003 yılında 74 çocuk bu projeden yararlanmıştır. • Özürlülere Yönelik Hizmetler: SHÇEK bünyesinde bakım ve rehabilitasyon merkezleri aracılığıyla, özürlülerin toplumsal yaşama uyumu ve katılımını sağlamaya yönelik fizik ve ruhsal bakımdan yoksun olan kişilere hizmet verilmektedir. 2005 yılı Ekim ayı itibariyle, SHÇEK’na bağlı rehabilitasyon ve danışma merkezlerinden 2658’i yatılı ve 2287’si gündüzlü olmak üzere toplam 4945 özürlü hizmet almıştır. 539 özürlü ve ailelerine ise danışmanlık ve rehberlik hizmeti verilmiştir. • Kadına ve Aileye Yönelik Hizmetler: SHÇEK kadına ve aileye yönelik hizmetleri yerine getirmek üzere, 1993 yılında toplum merkezleri hizmetlerini başlatmıştır. Toplum hizmetlerinin hedef kitlesi her ne kadar herkes ise de öncelikle kadın ve çocuklara hizmet götürmek hedeflenmektedir. Toplum merkezlerinin amacı, kentin dezavantajlı konumdaki yörelerinde yaşayanların daha iyi yaşam koşullarına ulaşması ve kentle uyumunun sağlanması için gerekli hizmetlerin verilmesidir. Halen hizmet vermekte olan 61 toplum merkezinin hizmetlerinden bugüne kadar yaklaşık 350.000 kişi yararlanmıştır. • Ülkemizde sosyal yardım uygulamalarına ilişkin bu gelişmeler yaşanırken Türk Sosyal Güvenlik sistemi ‘herkesi kapsama alma’ bakımından hedefin gerisinde kalmaktadır. Çünkü sosyal yardım ve hizmet harcamalarından yararlanan kişi sayısı 2004 yılında 21,5 milyon kişi, 2003 yılı itibariyle de 24,5 milyon kişidir. Her iki rakam da TÜİK’in 2003 yılı için hesapladığı 20,7 milyon yoksul sayısından fazladır. Gerçekte ülkemizde sosyal yardımların tam olarak kaç kişiye ulaştığı bilinememektedir.Çünkü sosyal yardım ve hizmetlerde merkezi bir yapının olmayışı aynı kişilere farklı kurumlar 97 aracılığıyla mükerrer yapabilmesine yol açmaktadır.285Aşağıda 2004 yılına ait sosyal yardım ve hizmet harcamaları verilmektedir. Çizelge 2.8. Türkiye’de 2004 Yılına Ait Sosyal Hizmet Ve Sosyal Yardım Harcamaları Kurumlar 2004 yılı Harcama Tutarı (Bin YTL) Yardım ve Hizmetlerden Yararlana Kişi Sayısı SYDTF Dönem İçi Harcamaları SYDTF Yapılan Harcamalar Şartlı Nakit Transferi Harcamalar Diğer Harcamalar 1.347.846 13.052.723 SHÇEK Giderleri 266.665 52.011 Sosyal Hizmet Harcamaları Ayni-Nakdi Transfer Harcamaları T.C.Emekli Sandığı Giderleri Yaşlı Ve Özürlü Aylığı 255.181 30.194 11.484 21.817 945.214 1.150.824 830.500 1.098.177 397.949 118.822 831.076 Özürlü Çocuklara Gelişim-Eğitim Yardımı Vatani Hizmet Aylıkları 0 0 413 250 Kore Aylıkları 32.854 15.981 Madalya Aylıkları 2.615 1.414 Kıbrıs Aylıkları 78.832 35.002 Sağlık Bakanlığı’nın Sosyal Yardım Giderleri Yeşil Kart Harcamaları 830.085 7.191.855 830.085 7.191.855 12.418 52.105 2.925 1.605 9.493 50.500 83.953 38.467 83.953 38.467 3.486.181 21.537.985 Vakıflar Genel Müdürlüğü Sosyal Yardım Giderleri Muhtaç Yetim Ve Özürlülere Maaş Ödemeleri İmarethane Hizmetleri SSK Genel Müdürlüğü Giderleri Özürlü Çocuklara Gelişim Eğitim Yardımı Genel Toplam Kaynak : Binnaz Elif, YILMAZ, Sosyal Yardım Sisteminde Reform Yoksulluğu Azaltabilecek mi?, İktisat Dergisi, Sosyal Politika-1, Sayı:478, Ekim-2006, s.79 285 Binnaz Elif, YILMAZ, Sosyal Yardım Sisteminde Reform Yoksulluğu Azaltabilecek mi?, İktisat Dergisi, Sosyal Politika-1, Sayı:478, Ekim-2006, s.79 98 Sonuç itibariyle Primsiz rejimler yoksulluğun ve gelir dağılımında adaletsizliğin ulaştığı boyutlara rağmen Türk Sosyal Güvenlik Sistemi içinde sınırlı bir yere ve öneme sahiptir. Sosyal yardım ve hizmetler, büyük oranda sosyal sigortaya dayalı olan bu sistemin küçük bir bölümünü oluşturmaktadır. Sosyal güvenliğe tahsis edilen kaynaklar ve sistemin kapsadığı nüfus oldukça yetersizdir. Örneğin sosyal sigorta kurumları aracılığıyla sosyal güvenlik kapsamına alınan nüfus toplam nüfusun yaklaşık % 86’sıdır. (Bu nüfusun yarısından fazlası bağımlı nüfusu olmakla beraber) Sosyal sigorta kurumları dışında kalan sosyal yardım ve hizmet harcamaları ile sosyal güvenlik garantisine alınan nüfus daha da sınırlıdır.286Bundan dolayı sosyal yardım ve hizmetlere ayrılan sınırlı kaynakların etkin verimli kullanılması gerekmektedir. 286 B. E. YILMAZ, s.79 99 III.BÖLÜM TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN SORUNLARI VE REFORM ARAYIŞLARI 3.1. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Bugünkü Geldiği Nokta Türkiye’de 1990’lı yıllarla birlikte sosyal güvenlik sisteminin finansmanı sürdürülemez hale gelmiştir. Özellikle 1960-1990 arasında primlerden elde edilen fonların sigortacılık ilkelerine ters düşecek şekilde işletilmesi, ilk başta sınırlı sayıda emeklisi olmasına rağmen üyelerden toplanan primlerin ileriki yıllarda avantaja çevrilmesi gerçekleşmemiştir. Diğer taraftan sosyal güvenlik sistemine yapılan siyasi müdahaleler sosyal güvenlik sisteminin işleyiş yapısını iyice bozmuş ve sistem açık vermeye başlamıştır. Son yıllarda sosyal güvenlik sisteminin GSMH’nın % 5’ine yaklaşan açıkları hazineden yapılan transferlerle karşılanmaya çalışılmaktadır. 3.2. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Sorunları Türkiye’de sosyal güvenlik sisteminin sorunlarına bakıldığında sorunların hem yapısal hem de finansal odaklı olduğu anlaşılmaktadır. Yani yapısal sorunlar finansal sorunları tetiklemekte ve böylelikle hem yapısal hem de finansal bozukluklar iç içe geçerek bir sorunlar yumağına dönüşmektedir. Özellikle yapısal sorunları nedeniyle önemli boyutlara ulaşan SSK, Bağ-kur ve Emekli Sandığı’nın finansman açıkları vergiler ya da hazine borçlanması yoluyla finanse edilmektedir. Böylece kamu kesimi borçlanma gereği yükselmekte bu ise daha yüksek faizlerle borçlanılması sonucunu beraberinde getirmektedir. Dolayısıyla artan faiz yüküne paralel olarak, gelir dağılımı yoksul kesim aleyhine değişmektedir. Ayrıca, bütçe içinde hızla artan faiz yükü, gelir dağılımında en altta bulunan kesime yapılması gereken transferlerin yapılmasını engellemektedir.287 287 Aykut BEDÜK, Okan METE, Avrupa Birliği Sürecinde Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Reorganizasyon Çalışmaları, Selçuk Üniversitesi, Karaman İ.İ.B.F. Dergisi, Sayı:11, Yıl:9, Aralık2006, s.34 100 3.2.1. Yapısal Sorunlar Türkiye’de 1980’lerde baş gösteren özellikle de 1990 sonrası sosyal güvenlik sisteminde ortaya çıkan popülist politika eksenli sigortacılık ilkeleriyle bağdaşmayan ölçüsüz hizmet borçlanmaları, erken emeklilik, sıklıkla çıkarılan af yasaları, karşılığı bulunmayan ödemeler, fonların işletilememesi gibi uygulamalar şeklinde gelişen yapısal sorunlar ortaya çıkmıştır. Bu yüzden sistemin finansman dengesi bozulmuş; gelir ve giderler arasında oluşan açıkların, genel bütçeden yapılan transferlerle karşılanması yoluna gidilmiştir. 3.2.1.1. Kurumlar Arası Norm Ve Standart Farklılıkları Ülkemizde sosyal güvenlik kuruluşları, farklı bakanlıklara bağlı şekilde organize olmuşlardır ve bu nedenle aralarında koordinasyon ve işbirliği eksikliği ortaya çıkmaktadır. Bu eksiklik kurumlararası norm ve standart farklılıklarına, kaynak ve zaman israfına ve sonuçta makro düzeyde sosyal güvenlik politikalarının belirlenerek hayata geçirilememesine yol açabilmektedir. Aynı amaçlara sahip olan üç sosyal güvenlik kuruluşunun bu amaçlarına ulaşabilmeleri için aralarında bir koordinasyon ve işbirliğinin sağlanması gerekmektedir.288 Norm ve standart birliğine aykırı ilk örnek sosyal sigortalar kapsamında bulunan sosyal risklere karşı tüm sosyal güvenlik kuruluşlarınca kapsam yönünden farklılıklar bulunmasıdır. Tüm sosyal riskleri barındıran tek kurum olarak Sosyal Sigortalar Kurumu dikkati çekmektedir. Aşağıdaki tabloda sosyal sigorta kurumlarının hangi sigorta kollarına sahip olup olmadığı görülmektedir. 288 Binhan Elif YILMAZ, Murat ŞEKER, Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar Ve Bir Alan Araştırması, Türkiye Sigorta Ve Reasürans Şirketleri Birliği, Bilim Kurulu Onaylı Eserler, s.57 101 Çizelge 3.1. Türkiye’deki Sosyal Sigorta Kurumlarının Sosyal Sigorta Kolları KurumlarSigorta Kolları İş KazasıMeslek Hastalığı Hastalık Analık Yaşlılık Malüllük Ölüm İşsizlik T.C.Emekli Sandığı -- -- -- + + + -- SSK + + + + + + + Bağ-kur -- + -- + + + -- Tarım İşçileri Sosyal Sigortaları + + -- + + + + Tarımda Kendi Hesabına Çalışanlar Kanunu -- + -- + + + -- Sandıklar, SSK İsteğe Bağlı + + + + + + -- Bağ-kur İsteğe Bağlı Sigortalılar -- + -- + + + -- Kaynak: Mahmut, ÇOLAK, Çoklu Sosyal Güvenlik Sisteminden Tekli Sosyal Güvenlik Sistemine Geçiş, Belediye Dünyası, Cilt:7, Sayı:5, Mayıs-2006, s.29 Tablo’dan sadece SSK’nın tüm sigorta kollarını barındırdığı görülmektedir. Emekli Sandığı’nda yaşlılık, malullük ve ölüm sigortaları dışında bir sigorta kolu bulunmamakta, Bağ-kur’da ise Emekli Sandığı’ndan farklı olarak sadece ek bir sigorta kolu olarak hastalık sigortasının kapsamda olduğu görülmektedir. Özellikle Emekli Sandığı’nda aktif sigortalı açısından sağlık sigortası bulunmayışı, sağlık sigortasının işverenler tarafından karşılanmasını gerektirmektedir. Bu durum karşısında işverenler kimi zaman maliyet unsuru nedeniyle kayıtdışı istihdam etmeye yönelmektedirler. Bunların yanısıra SSK, Bağ-kur ve Emekli Sandığı’nın sigortalı ve onların hak sahiplerine arasındaki diğer farklılıklar şunlardır :289 289 Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,ss.14-15-42-43 102 • Emekli Sandığı, iştirakçinin aylık kazancının ortalama % 36’sı oranında prim almaktadır. SSK kapsamında bir sigortalı için ise prime esas kazancın % 33,5-45’i oranında prim tahsil edilmektedir. (% 2 işveren, % 1 işçi, % 1 devlet payı olmak üzere toplam % 4 oranındaki işsizlik sigortası primi hariç). Diğer taraftan Emekli Sandığı iştirakçilerinin bir bölümünün aylık kazançlarındaki bazı kalemler (makam ve temsil tazminatları gibi) prime esas kazanca dahil edilmemektedir. Ayrıca SSK’da sigortalının ölümü dolayısıyla onun hak sahibi olan kız çocuğuna, evlenmesi halinde iki yıllık aylık toplamının evlenme yardımı olarak verilmesi, Bağ-kur sigortalılarının hak sahiplerinin ise aynı hakka sahip olmaması bir diğer çarpıcı örnektir. • Bağ-kur kapsamındaki sigortalıların sağlık sigortası prim oranı % 20 olarak belirlenmiştir. Bu yönüyle karşılaştırıldığında Bağ-kur sigortalısı daha yüksek oranda sağlık sigortası primi ödemektedir. Yaşlılık, malullük ve ölüm sigortası primi oranı ise % 20’dir. Sigorta kolları itibariyle toplam ödenen % 40 oranındaki prim diğer sosyal sigorta kuruluşlarından daha fazladır. • Ayrıca sosyal sigortalar kuruluşların arasında emeklilik hakları bakımından da farklılıklar bulunmaktadır. 25 yıl çalışarak emekli olan bir sigortalı için emeklilik aylığı bağlama oranı SSK ve Bağ-kur’da % 65 iken, bu oran Emekli Sandığı’nda % 75’dir. Ancak Emekli Sandığı kapsamındaki sigortalıların yaşlılık bağlama oranı hakkında karşılaştırma yapmak için kesin bir oran da ileri sürmek güçtür. Devlet memurlarının ücret sisteminin farklılığından kaynaklanan nedenlerle prime esas kazancın farklılığı(prim kapsamı dışında kalan) kazanç, bu oranın belirlenmesi açısından güçlük yaratmaktadır. Tabloda SSK’dan ve Emekli Sandığı’ndan alt sınırdan emekli aylığı alan sigortalıların aylıklarının ve bu aylıklardaki artış oranlarının karşılaştırılması yapılmıştır. 103 Çizelge 3.2. Türkiye’de 2003-2005 Döneminde SSK ve Emekli Sandığı Alt Sınır Emekli Aylıklarındaki Artış ile Tüfe Arasındaki İlişki SSK Yıllar Alt Sınır Aylığı Artış Oranı(%) Emekli Sandığı Alt Sınır Aylığı Artış Oranı(%) TÜFE 31.12.2002 257.051.528 TL. 31.12.2003 332.051.528 TL. 29,17 448.470.000 25,76 18,4 31.12.2004 400.797.499 TL. 20,70 512.930.000 14,37 9.3 31.12.2005 449.756.386 TL. 12,22 577.010.000 TL. 12,15 8,0 61,31 39,8 3 Yıllık Kümülatif Artış Oranı 356,540.000 TL. 74,96 Kaynak: Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,s.15 İşte yukarıda belirtilen birçok nedenden dolayı sosyal güvenlik sisteminde sağlanan sosyal sigorta yardımlarının farklılığı sigortalılar arasında dengesizlik yaratmakta ve sosyal tarafların eleştirisine konu olmaktadır. Fakat son zamanlarda norm ve standart birliğinin sağlanmasına yönelik bazı iyileştirme uygulamalarına da rastlamak mümkündür. 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanunu ile norm ve standart birliğinin sağlanmasına yönelik önemli adımlar atılmıştır.290Emeklilik yaşı her üç kurumda aynı yaşa getirilmiş, prime esas kazançların belirlenmesi aylıkların hesaplanması ve artırılması konusunda özellikle SSK ve Bağ-kur bakımından sigortacılık ilkelerine uygun düzenlemeler yapılmış, başta sigortalıları önceden bildirme olmak üzere kayıt dışı çalışmayı önleyici bazı önlemler alınmıştır. Bu önlemlerin genel özelliği, finansman krizini çözmek üzere gelirleri artırma ve giderleri kısma amacına yönelik olmasıdır. Ancak Emekli Sandığı, emeklilik yaşı ile ilgili düzenlemeler dışında bütün değişikliklerin dışında tutulmuş, ‘istisnai’ bir kurum olma özelliği devam etmiştir.291 290 291 M. ÇOLAK, s.32 S. AKBULAK ve Y. AKBULAK, ss.172-173 104 Genel olarak değerlendirildiğinde Sosyal Güvenlik Kurumlarının giderek büyüyen açıklarının bütçeye getirdikleri yükler de göz önüne alındığında sosyal sigorta yardımlarında ve uygulamalarında norm ve standart birliğinin sağlanmasının pek de kolay olduğu anlaşılmaktadır.292 3.2.1.2. Emeklilik Yaşı Ve Erken Emeklilik Sorunu Sosyal güvenlik sistemimizin özellikle de SSK’nın yıllardır süregelen en temel sorunu, bütçesinin sürekli açık vermesi olup, söz konusu açıkların oluşmasında en büyük etkenlerden biri kuşkusuz geçmiş dönemlerde çıkartılan ve sosyal sigorta ilkeleri ile bağdaşmayan erken emeklilik uygulamasıdır. 20.02.1994 tarih ve 3374 sayılı Kanunla emeklilik yaş sınırı kadınlarda 38 ve erkelerde 43 olarak gerçekleşmeye başlamıştır.293 Benzeri görülmemiş bir popülizm örneği olarak emekliliğe hak kazanmanın yaştan bağımsız hale getirilmesi ortalama yaşam beklentisinin çok düşük olduğu en yoksul Afrika ülkelerinde bile örneği bulunmayan bir uygulamayla Türkiye’yi karşı karşıya getirmiştir.294Geçmişte oluşan bu tabloyu tüm toplum olarak şu anda ödemek zorunda kalmış bulunmaktayız. Şu anda dünyanın en geri kalmış ülkelerinde bile ülkemizde geçmişte uygulanmış olan emeklilik yaşı söz konusu olmamıştır. SSK’da emeklilerin % 62’sinin yaşının asgari emeklilik yaşı olan 58-60 yaşın altında olması sorunun boyutunu açıkça ortaya koymaktadır.295 292 M.Sadık, ŞİDE, Sosyal Güvenlik VeSorunları, Şeker-İş Yayınları, No:112, Ankara-2005, s.96 Sevinç AKBULAK ve Yavuz AKBULAK , s.151 294 Serdar SAYAN, Türk Emeklilik Sisteminde Reform: Nedenler Ve Beklentiler, ASO Medya, Temmuz-2006, s.56 295 L.İhsan DEMİRCİ, Sosyal Güvenlik Reformu, T.C.Dışişleri Bakanlığı Uluslar arası Ekonomik Sorunlar, Sayı:22, Yıl:6, Ağustos-2006, s.59 293 105 Çizelge 3.3. Çeşitli Ülkelerde Uygulanan Emeklilik Yaşı Emeklilik Yaşı Ülke Kadın Erkek Almanya 65 65 Belçika 60 65 Danimarka 67 67 Portekiz 62 65 İtalya 55 60 Yunanistan 60 65 Çin 55 60 Suriye 60 60 Libya 65 65 Fas 60 60 Ruanda 55 55 Tunus 60 60 Zaire 60 62 Kaynak: Gürol BANGER, Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma Sürecinde SSK’nın Temel Sorunları Ve Uygulama Reformları, http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=715&id=43, (23.05.2006) Tablo’da da görüldüğü gibi dünyanın hiçbir ülkesinde örneğine rastlanmayan erken emeklilik uygulamaları aktüeryal dengeleri olumsuz yönde etkilemiş ve bu alanlara bütçeden yüksek miktarlarda kaynak yaratılması zorunluluğunu doğurmuştur. Aşağıda yıllar itibariyle Sosyal Sigortalar Kanunu’nda emeklilik koşullarında yapılan düzenlemelere yer verilmiştir. 106 Çizelge 3.4. Ülkemizde Emeklilik Yaşında Yapılan Düzenlemeler Hayatta Kalma Ümidi(*) En Az Sigortalılık Süresi En Az Prim Ödeme Gün Süresi Kanun No Yürürlülük Tarihi Emeklilik Yaşı 5417 1.4.1954 Kadın 60 41.04 25 Erkek 60 38.82 25 Kadın 60 46.10 25 5000 Erkek 60 42.90 25 5000 Kadın 60 48.80 25 5000 Erkek 60 45.60 25 5000 Kadın 55 54.82 25 5000 Erkek 60 51.66 25 5000 Kadın - 57.00 25 5000 Erkek - 53.90 25 5000 Kadın - 62.59 20 5000 Erkek - 57.28 25 5000 Kadın 55 67.04 - 5000 Erkek 60 62.19 - 5000 Kadın - 69.50 20 5000 Erkek - 64.90 25 5000 Kadın 58 7000 Erkek 60 7000 6391 1.4.1954 6900 1.6.1957 506 1.3.1965 1186 1.3.1969 1992 26.5.1976 3246 10.1.1986 3774(**) 4447 20.02.1992 8.9.1999 Yılda Ortalama En Az 200 Gün (*) Ortalamalar sıfır yaş grubundan başlanarak hesaplanmıştır. (**) 20.2.1992 tarihli ve 3774 sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılmıştır. Kaynak: Gürol BANGER, Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma Sürecinde SSK’nın Temel Sorunları Ve Uygulama Reformları, http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=715&id=43, (23.05.2006) Tablo’da da görüldüğü gibi işçilerin emeklilik programlarındaki emeklilik yaşı, seçmenlerle kurulan politik patronaja, klientalizme ve popülizme bağlı olarak 1969 ve 1992 yıllarında kaldırılmış ve sosyal sigorta programları için uzun süre herhangi bir minumum emeklilik yaşı belirlenmemiştir. Böylece birçok sigortalıya kırklı yaşlarda emeklilik hakkı kazandırılmıştır. Dahası, 506 Sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu’na göre işçilerin emeklilik programlarında 5000 işgünü, bazı koşullarda 3600 iş günü gibi, kısa katkı süreleri emekliliğe hak kazanmak için yeterli 107 sayılmıştır. Bu gelişmelerden dolayı kısmi fonlama esasına göre kurulmuş olan ve kendi kendini finanse eden Türk Emeklilik Sigorta Programları önce dağıtım sitemine dönüşmüş ve 1990’larda da katkıların aylık ödemelerine yetmemesi nedeniyle kısmen vergilerle finanse edilen program haline gelmiştir.296 3.2.1.3. Af Uygulamaları ve Borçlanma Yasaları Devlet, sosyal güvenlik sisteminin bütünlüğünü bozup bozmadığına bakmaksızın çıkardığı borçlanma yasaları ile kurumların kaynaklarının erimesine neden olmuştur. 1965’ten itibaren 4 kez hizmet borçlanması 3 kez askerlik borçlanması, 2 kez yurtdışında çalışanların borçlanması, 1’er kez de hizmet borçlanması ve süper emeklilik, parlamenterlerin borçlanması, çıraklık borçlanması, itibari hizmet süresi verilmesi şeklinde 14 kez çıkartılan hizmet borçlanması yasaları ile bu haktan yararlananlara ödenen primleri kısa sürede geri alma olanağı verilmiş ve yıllarca prim ödeyenlere haksızlık yapılmıştır. SSK’nın kamu oyuna açıkladığı bilgilere göre, SSK mensubu bir sigortalıya, Kuruma ödediği (borçlanma karşılığı) primlerin karşılığını kurumdan 2,5 yılda (aldığı emekli aylıklarıyla) geri alma hakkı kazandırılmıştır.297 Yapılan bu borçlanma yasalarıyla beraber bir de af uygulamalarına gidilmesi sistemin sürdürülemez boyutlara gelmesine neden olmuştur. Prim borçlarına getirilen bu aflarla birlikte prim tahsilatlarında önemli düşüşler gerçekleşmiştir. Çıkartılan bu afların mükellefler üzerindeki en büyük etkisi ileriki zamanlarda af çıkabilme ihtimalini göz önünde bulundurarak yükümlülüklerini yerine getirmelerinde daha rahat bir pozisyon çizmelerine neden olmuştur. Diğer taraftan primlerini zamanında ve düzenli ödeyen mükelleflerin de ister istemez tepkisini çekmiştir. Bu afların çıkarılmasında en büyük etkenlerden biri politikacıların popülist politikalarla hareket ederek ortanca (medyan) seçmene iyi görünebilme çabası olmuştur. Aşağıda yıllar itibariyle SSK ve Bağkur’da yapılan af uygulamalarına yer verilmişti 296 O. BAYRİ, ss.235-236 Ercan DUYGULU ve Pınar PEHLİVAN, Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak Sorunları Ve Çözüm Önerileri, Ekonomik Ve Mali Araştırma Yarışması, Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak Sorunları Ve Çözüm Önerileri, Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Yayınları, Yayın No:17, Ankara-2004, s.18 297 108 Çizelge 3.5. Bağ-kur’da Yapılan Başlıca Af Uygulamaları Tarih Kanun No: Uygulama 18.05.1974 1803 01.10.1972-31.08.1974 tarihleri arasındaki prim borçlarının ödenmesi halinde, bu döneme ait gecikme cezaları affedilmiş, aynı dönemde herhangi bir nedenle ödenmiş bulunan gecikme cezaları 31.08.1974 tarihinden sonraki aylık primlere mahsup edilmiştir. 04.05.1979 2229 Meslek Kuruluşuna 10 yıla kadar üyeliğini belgeleyenlerin bu süreleri prim ödenmeden hizmet süresi olarak sayılmış, bu uygulamadan yararlanan 180.135 kişi erken emekli olmuştur. 22.03.1985 3165 Sigortalılara birikmiş prim borçlarını 22.03.1985 tarihinden itibaren 6 ay içinde ödemeleri halinde, gecikme cezalarını 2 yıl içinde ödemeleri imkanı verilmiştir. 14.01.1986 3253 Birikmiş prim borçlarının 01.12.1985 tarihinden itibariyle oluşan borçların 3 ay içinde ödenmesi durumunda gecikme zammı ve faizden doğan borçları 31.05.1989 tarihine kadar ertelenmiştir. 08.05.1987 278/KHK 01.06.1987 tarihinden itibaren prim aslı borçlarını en geç 1 yıl içinde ödeyen sigortalıların gecikme zammı ve faizden doğan borçları 31.05.1989 tarihine kadar ertelenmiştir. 06.03.1992 3780 31.12.1991 tarihi itibariyle prim borçlarının 4 taksitte ödenmesi durumunda gecikme zammı ve cezaları affedilmiştir. 4247 Sigortalıların 31.12.1996 tarihine kadar tahakkuk etmiş prim borçlarının tamamı ile Kanunun yürürlüğe girdiği tarihe kadarki gecikme zammı ve faizlerin % 50’sinin Haziran/1997 ayından itibaren 10 ay içinde eşit taksitler halinde ödenmesi durumunda bakiyesi terkin edilmiştir. 4956 Sigortalılarının 30.06.2003 tarihine kadar prim borçlarına aylık cari primlerinden az olmamak kaydıyla taksitle ödeme imkanı getirilmiştir.Bu uygulama ile birikmiş borçların bakiyesine her ay Hazine Müsteşarlığı’nca açıklanacak bir önceki aya ait TL.cinsinden iskontolu ihraç edilen devlet iç borçlanma senetlerinin aylık ortalama faizi bileşik bazda uygulanmıştır. 5458 Sigortalıların 01.01.1999-31.03.2005 tarihleri arasındaki birikmiş prim borçları söz konusu tarihler arasında geçerli gecikme zamları yerine aylık TÜFE oranları uygulanarak borç indirimi yapılmış ve 60 aya kadar taksitlendirilmiştir. 16.05.1997 02.08.2003 04.03.2006 Kaynak: Mecit DEMİR, 1980 sonrası Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Finansman Sorunu , Türkiye Ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Kamu Yönetimi Yüksek Lisans Programı, Yüksek Lisans Tezi, Ankara, Ağustos-2006, s.72 109 Çizelge 3.6. SSK’da Yapılan Başlıca Af Uygulamaları Tarih Kanun No: 08.02.1984 2974 31.12.1983 tarihine kadar olan, Belediye ve KİT’lerin borçlarının hazinece karşılanması amacıyla prim gecikme zammı, faiz ve diğer fer’i alacaklarına af uygulanmıştır. 14.03.1992 3786 31.12.1991 tarihine kadar olan Özel sektör işverenleri ile topluluk sigortası ve isteğe bağlı sigortaya devam edenlerin prim gecikme zammı, faiz ve diğer fer’i alacaklılarına af uygulanmıştır. 3836 31.12.1991 tarihine kadar olan Tüm Kamu Kurum Ve Kuruluşlarının birbirine olan borçlarının birbirine tahkime tabi tutulması amacıyla prim, gecikme zammı ve diğer fer’i alacaklılarının bir kısmı affedilmiştir. 3986 01.04.1994 tarihine kadar birikmiş olan Büyükşehir Belediyeleri, Belediyeler, İl Özel İdareleri ve bunlara ait tüzel kişiler veya bağlı müstakil bütçeli kuruluşlarının prim borçlarının hiçbir faiz alınmaksızın 36 ay taksitle Maliye Bakanlığı ve İller Bankası’nca ödenmesine ilişkin af uygulanmıştır. 4247 Özel sektör için 31.12.1996 tarihine kadar, Kamu kurum ve Kuruluşlarının Kanunun yürürlüğe girdiği (15.06.1997) ayı takip eden aybaşına kadar olan prim borçlarının, Tüm Kamu Kurum ve Kuruluşları ile Özel Sektör işverenleri, topluluk ve isteğe bağlı sigortaya devam edenlere; Özel Sektör işverenlerinin prim borçlarının tamamının idari para cezalarının % 50’sinin 10 eşit taksitte ödemeleri halinde gecikme zammı ve faizlerinin % 42’sinin terkin edilmesi, Genel ve Katma Bütçeli idarelerin KİT ve Belediyelerin borçlarının (prim, idari para cezası, syz) ise Hazinece üstlenilmesine ilişkin af uygulanmıştır. 4958 İşveren, isteğe bağlı ve topluluk sigortasına tabi sigortalıların 30.06.2003 tarihine kadar prim borçlarına aylık cari primlerinden az olmamak kaydıyla taksitle ödeme imkanı getirilmiştir.Bu uygulama ile birikmiş borçların bakiyesine her ay Hazine Müsteşarlığı’nca açıklanacak bir önceki aya ait TL.cinsinden iskontolu ihraç edilen devlet iç borçlanma senetlerinin aylık ortalama faizi bileşik bazda uygulanmıştır. 5458 İşveren, isteğe bağlı ve topluluk sigortasına tabi sigortalıların 01.01.1999-31.03.2005 tarihleri arasındaki birikmiş prim borçları söz konusu tarihler arasında geçerli gecikme zamları yerine aylık TÜFE oranları uygulanarak borç indirimi yapılmış ve 60 aya kadar taksitlendirilmiştir. 11.07.1992 07.05.1994 16.05.1997 06.08.2003 04.03.2006 Uygulama Kaynak: Mecit DEMİR, 1980 sonrası Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Finansman Sorunu , Türkiye Ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Kamu Yönetimi Yüksek Lisans Programı, Yüksek Lisans Tezi, Ankara, Ağustos-2006, s.73 110 Yukarıdaki tablolardan Bağ-kur’da 1974’te SSK’da ise 1984’te başlayan af uygulamalarının günümüze kadar düzenli bir şekilde geldiği görülmektedir.Emekli Sandığı katılımcılarının finansmana doğrudan katılmamalarından dolayı affa konu bir durumu olmamıştır. Taksitlendirme, erteleme ve ödeme kolaylığı şeklinde gerçekleştirilen af uygulamaları sistemin aktüeryal dengelerini ve sistemin mali yapısını bozmuştur. Ülkemizde bu kadar af çıkarılmasının nedeni olarak popülizm başta olma üzere ekonominin gelişmişliğiyle doğru orantılı gelişmelerin olduğu söylenebilir. 3.2.1.4. Kayıtdışı İstihdam Ve Kaçak Sorunu Kayıtlı istihdamın işverenlere yarattığı maliyetin gerçekçilikten uzak biçimde yüksek olması ve işletme ölçeklerinin küçüklüğü yüzünden günümüzde % 50’ye varan oranlara ulaşan kayıtdışı istihdam prim ödeme potansiyeli olan çok büyük bir nüfusun sistem dışında kalmasına yol açmıştır.298 Türkiye genelinde istihdam edilenlerin yarısının herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşuna kayıtlı olmamasının gerisindeki en önemli unsuru, düşük ücretli ve esnek bir işgücü kullanımı olanağına sahip olma, böylece işgücünün sosyal maliyetlerinden kaçınma gibi durumlar teşkil etmektedir. Sanayileşme stratejisinin piyasa mekanizmasına terk edildiği 1980 sonrası dönemde Türkiye’nin emek yoğun sektörlerde karşılaştırmalı üstünlüğe sahip olduğu varsayımı işgücü piyasalarındaki esnekliğin artırılmasını gerekli kılmıştır.299 Türkiye’de kayıt dışı ekonomiye yönelimin temel nedeni olarak istihdamdaki vergi yükleri gösterilmektedir. İşletmeler bu yolla kayıt dışılığa yönelirken kayıt dışı kesimlerin genişlemesi de vergilerin ağırlaşmasına neden olmaktadır. Kayıt dışı ekonominin varlığı mali açıdan büyük önem arzetmektedir. Zira kayıt dışı kesim aynı zamanda vergi dışıdır. Yani kayıt dışı ekonominin varlığı, kamu kesimi açısından aynı olmamakla beraber vergi kaybı anlamına gelmektedir. Çünkü vergi ve kayıt dışılık birbirlerini güçlendiren ve besleyen süreçlerdir. Bu şekilde pek çok çalışan, hiç prim ödemeden veya asgari ücret üzerinden prim ödemeyi yaygınlaştırarak sosyal 298 S. SAYAN (2006) , s.57 Şerife ÖZSUCA, Küreselleşme Ve Sosyal Güvenlik Krizi, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı:58-2, Nisan-Haziran-2003, s.141 299 111 güvenlik kuruluşlarının gelirlerinin azalmasına yol açmıştır.300Kayıt dışı çalışma nedeniyle SSK, Bağ-kur ve İşsizlik Sigortası Fonu’nun prim ve Maliye’nin toplam vergi kaybı aylık 2 milyar 20,4 milyon YTL.’yi bulmaktadır.301 Ülkemizde vergi ve SSK prim yüklerinin ağırlığı kayıtlı sektörde istihdam artışına fırsat vermemektedir. Türkiye istihdam vergilerinde dünya şampiyonu olma özelliğine sahip bir ülkedir. 30 OECD ülkesi içinde istihdam vergilerinin ağırlığı bakımından en üst sıradadır. Türkiye’de işçilik maliyetinin % 42’si istihdam vergilerine ayrılırken bu oran OECD genelinde % 24’tür. İşletmelerin prim yükünün net ücretin yarısına ulaşmış olması, işçi ve işverenleri kayıt dışı kalmaya teşvik etmektedir. Bu olgulardan dolayı ülkemizde toplam istihdamın hemen hemen yarısı kayıt dışıdır.302Aşağıdaki tabloda Türkiye’deki nüfusun farklı işgücü sektörlerine göre istihdam ve kayıt dışı durumu birlikte verilmiştir. 300 B. E. YILMAZ ve M. ŞEKER, s.56 Türk-İş, Sayı: 372, s.84 302 E. DUYGULU ve P. PEHLİVAN, s.38 301 112 Çizelge 3.7. Türkiye’deki Kayıt dışı İstihdam-2005 Toplam İstihdam(bin kişi) Kayıtdışı % Toplam 22.046 50,1 Ücretli 10.538 23,0 Yevmiyeli 1.590 92,2 İşveren 1.132 26,1 Kendi Hesabına 5.438 65,2 Ücretsiz Aile İşçisi 3.527 95,3 Tarım 6.493 88,2 Ücretli 118 52,6 Yevmiyeli 404 98,2 İşveren 108 72,0 Kendi Hesabına 2.857 78,6 Ücretsiz Aile İşçisi 3.007 97,9 Tarımdışı Faaliyetler 15.553 34,2 Ücretli 10.241 22,7 Yevmiyeli 1.187 90,2 İşveren 1.024 21,3 Kendi Hesabına 2.581 50,2 Ücretsiz Aile İşçisi 520 80,2 Kaynak: Türk-İş, Sayı:373,s.35 Tablo’dan Türkiye’deki toplam istihdamın yarısının kayıt dışı olduğu görülmektedir. Tarım dışı sektörde işteki durum itibariyle en fazla olan kesimin 10.241.000 ile ücretli kesim olduğu görülmektedir. Burada kayıt dışılık oranı % 22,7, kayıt dışı çalışan sayısı 2.325.000’dir. Bu rakam çok ciddi bir rakamdır. Üstelik toplam çalışanlar içinden 3 milyon kamu çalışanını çıkardığımızda özel sektörde çalışan ücretliler içinde kayıt dışılık oranı % 32’dir. Bu özel sektörde çalışan her 3 113 ücretliden birinin kayıt dışı çalıştığını göstermektedir. Bir diğer dikkat çekici istatistik ise tarım sektöründe çalışan nüfusun neredeyse tamamına yakınının (88.2) kayıt dışı olmasıdır. Türkiye’deki imalat sanayiindeki kayıt dışı istihdam da dikkat çekicidir. 1980 yılında imalat sanayi toplam istihdamının % 41’inin kayıtsız işgücünden oluştuğu görülmektedir.1990’lı yıllar boyunca imalat sanayiindeki kayıtsız işgücü kullanımının daha da arttığı, 1992’de % 47,7’ye 1994’te tekrar % 49,1’e kadar yükseldiği 1995’te % 43,9’ a gerilediği, 1999’da tekrar % 46’ya yükseldiği saptanmıştır.303 Sonuç itibariyle Türkiye’deki toplam istihdamın neredeyse hemen hemen yarısının kayıt dışı olduğunu, kaçak işçi sayısının 4,5 milyona ulaştığı ve bunların istihdama dahil edilmesi durumunda yıllık olarak 1,7 milyona ulaşacağını varsayarsak 304 aynı zamanda da kayıt dışılığın neden olduğu prim ve vergi kaybının yıllık 19 milyar 200 milyon YTL. olduğunu ve böylelikle kayıt dışılığın önlenmesi durumunda sosyal güvenlik kurumlarına yapılan transfer ihtiyacının karşılanabilecek bir büyüklükte olması kayıt dışılık konusunun öncelikli ve aceleci bir yaklaşımla çözümlenmesi gereğinin en büyük ispatıdır.305 3.2.1.5. İdari ve Mali Özerklik Sorunu Türkiye’deki sosyal güvenlik kurumlarının tam anlamıyla idari ve mali yönden özerk olmamaları kurumların bünyesinde bulunan fonların popülist eğilimlerle beraber yanlış alanlarda kullanılması bir diğer deyişle ‘ Al Gülüm Ver Gülüm’ (klientalist) zihniyetiyle işletilmiş olması sistemin aktüeryal dengelerinin zedelenmesinde baş rolleri oynayan faktörlerden biri olmuştur. Oysa bir kurumun kuruluş kanununda o kurumun ‘ kamu tüzel kişiliğine haiz idari ve mali özerkliğe sahip, özel hukuk hükümlerine tabi…….’şeklinde devam eden ifadelerin yazılı olması o kurumun özerk olduğu anlamına gelmemelidir. Siyasi otorite, 1999-2002 döneminde sadece SSK için 9 Kurum Başkanı, 15 Genel Müdür Yardımcısı atamıştır. Üst kademede, idare ve yönetimde istikrarın olmaması bu kuruluşlar için ne kadar zararlıysa, personelin ünvan değişiklerinde de hiçbir 303 Ş. ÖZSUCA (2003) s.141 M. S. ŞİDE, s.80 305 Türk-İş, Sayı: 372, s.88 304 114 objektif ve geçerli kıstasın bulunmaması ve kadrolara niteliklerine uygun atamalar yerine mevzuata aykırı olarak uzun süreli vekaleten atama, tedriven görevlendirme veya uzun süreli geçici görevlendirmelerin tercih edilmesi çok zararlı olmaktadır. Bu nedenlerden dolayı sosyal güvenlikte de liyakat anlayışının tam olarak uygulamaya geçirilmesi gerekmektedir.306 İdari ve mali özerklik açısından yönetimsel yanlışlara bir diğer örnek de 1965 ile 1993 arasında 28 sene SSK’nın fonlarının çok düşük faizle değerlendirilmiş olmasıdır. Söz konusu yıllar arasında SSK fonları % 5-6 ve daha sonra % 11(yıllık) sabit faizli olarak DBY tahvillerine yatırılmıştır. Şüphesiz bu uygulama uzun dönemde SSK fonlarının erimesine neden olmuştur. Oysa söz konusu fonlar, belirtilen dönemde enflasyonun üzerinde değerlendirilseydi SSK’nın kasasında yapılan hesaplamalara göre , fazladan 20 milyar Dolar olacaktı. SSK’nın 1970-1994 dönemini kapsayan kendi yaptığı araştırmada ise, bu fonlar enflasyonun 5 puan üzerinde değerlendirilseydi kurum fazladan 11 milyar 772 milyon dolar gelire sahip olacaktı. Bu yanlış uygulamaların faturasını bugün hem devlet, hem işveren hem de çalışanlar ödemektedir. Yani yönetimsel yanlışlar toplumun tüm kesime ödettirilmektedir.307 Sonuç itibariyle sosyal güvenlikteki idari ve mali özerklik açısından dünyadaki bazı ülkelerde sosyal sigorta sandıklarının işçi sendikaları tarafından yönetildiğini308işçi, işveren ve devletten oluşan üçlü temsili düşünülecek olursa aynı zamanda Türkiye’de de Emekli Sandığı’nın çalışma prensibinin sigortacılık ilklerinden uzak olması Türkiye’deki durumun pek iç açıcı olmadığını ortaya koymaktadır.309 3.2.1.6. Mevcut Sistemin Yoksulluğa Karşı Koruma Sağlayamaması Sosyal güvenlik sistemleri, yoksulluğu ve insanların maddi yönden geleceklerinden emin olma ve muhtaç duruma düşme korkularını önleme amacı taşıyan kurumlardır. Toplumsal ve ekonomik sorunların küreselleşme ve serbest piyasa ekonomisi ortamında acil çözüm yollarını gerektiren boyutlara ulaşmış olması 306 S. AKBULAK ve Y. AKBULAK, ss. 195-196 E. DUYGULU ve P. PEHLİVAN, s.17 308 M. S. ŞİDE, s.77 309 M. ÇOLAK, s. 32 307 115 adil bir bölüşüm ve yoksullukla mücadele konusunda sosyal güvenlik sistemlerinde yeni düzenlemelere gidilmesi gerekliliğini artırmıştır. Böylelikle genelde sosyal güvenlik, özelde sosyal yardım sistemlerinin yeniden yapılandırılması yoğun olarak dile getirilmektedir.310Ülkemizde yaşanan yoksulluk sorunu her alanda etkili olduğu gibi sosyal güvenlik alanında da yaşanmaktadır. Yüksek doğurganlık, yetersiz beslenme, sağlık problemleri, düşük eğitim düzeyi ve işsizlik olumsuz bir döngü içinde kendini beslemektedir. Sosyal yardım ve hizmetler de dahil olmak üzere, ülkemizde sosyal güvenlik kurumlarının 2004 yılındaki toplam harcamalarının milli gelire oranı % 11.7 gibi yüksek bir düzeyde olmasına karşın, mevcut sistem yoksulluğu önlemek konusunda yeterince etkili değildir. Kaynaklar doğru kullanılmamaktadır.311 2005 yılında Türkiye’de fertlerin yaklaşık % 0,87’si yani 623 bin kişi sadece gıda harcamalarını içeren açlık sınırının, % 20.5’i yani 14 681 bin kişi ise gıda ve gıda dışı harcamaları içeren yoksulluk sınırının altında yaşamaktadır. Kişi başı günlük harcaması satın alma gücü paritesine göre 1 Doların altında kalarak yaşamlarını sürdürenlerin oranı % 0,01 yani yaklaşık 10 bin kişi olarak hesaplanmıştır. 2005 yılında, 4 kişilik hanenin aylık açlık sınırı 190 YTL, aylık yoksulluk sınırı ise 487 YTL'dir. 2004 yılında % 1,29 olarak tahmin edilen açlık sınırının altında yaşayan fert oranı 2005 yılında % 0,87’ye, yoksul fert oranı da % 25,6’dan % 20,5'e düşmüştür.312 Türkiye’de hala 5 kişiden biri yoksulluk sınırının altında yaşamaktadır ve işgücü sektöründe de yoksulluk oranları açısından önemli farklılıklar bulunmaktadır. Aşağıdaki tabloda Türkiye’deki hane halkı fertlerinin işteki durumuna göre yoksulluk oranları verilmiştir. 310 Binnaz Elif Yılmaz, Sosyal Yardım Sisteminde Reform Yoksulluğu Azaltabilecek mi?, İktisat Dergisi, Sosyal Politika-1, Sayı:478, Ekim-2006, s.75 311 Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Beyaz Kitap, ss.9-10 312 T.C.Başbakanlık, Türkiye İstatistik Kurumu Haber Bülteni, 2005 Yoksulluk Çalışması Sonuçları, Sayı:208, 26 Aralık-2006, http://www.tuik.gov.tr/PreHaberBultenleri.do?id=409, (01.06.2007) 116 Çizelge 3.8. Türkiye’de Hanehalkı Fertlerinin İşteki Durumuna Göre Yoksulluk Oranları (%), 2005 İşteki Durum Nüfus Payı Yoksulluk Oranı Türkiye Kent Kır Türkiye Kent Kır Toplam 100 100 100 20,50 12,83 32,95 Ücretli Ve Maaşlı 14,60 18,63 8,05 6,57 4,92 12,78 Yevmiyeli 2,95 2,69 3,39 32,12 27,08 38,61 İşveren 1,43 1,71 0,98 4,80 2,07 12,55 Kendi Hesabına 7,68 3,85 13,90 26,22 11,09 33,04 Ücretsiz Aile İşçisi 6,85 1,25 15,95 34,52 10,76 37,53 İşsizler 2,35 2,91 1,44 26,19 20,92 43,43 Ekonomik Olarak Aktif Olmayanlar 35,97 41,15 27,56 15,92 11,08 27,65 15 Yaşından Küçük Fertler 28,16 27,81 28,73 27,71 19,51 40,60 Kaynak: http://www.tuik.gov.tr/PreHaberBultenleri.do?id=409&tb_id=6 Tablo’dan yoksulluk riskinin en yüksek olduğu grupları ücretsiz aile işçileriyle yevmiyeli işçilerin oluşturduğu görülmektedir. Bu durum çok şaşırtıcı değildir. Fakat yoksulluk riskinin en düşük olduğu iki grup işverenler (% 4,80), ücretli ve maaşlı çalışanlar (%6,57)’dır. Çünkü sosyal güvenlik kurumlarının genelde bu gruplar yüzünden sosyal güvenlik transferleri yapıldığı düşünülecek olursa yapılan bu transferlerin yani kamu kaynaklarının yeterince etkin ve verimli kullanılmadığı gerçeği ortaya çıkmaktadır. Yoksullukla ilgili bir diğer tespit ise Sosyal sigorta kuruluşlarının sağladığı haklar bakımından bir sorun bulunmamasına rağmen bu hakların karşılığı olarak ödenen nakdi yardımların yetersiz olduğu düşüncesidir. Sosyal sigorta kuruluşlarının alt sınır aylıkları, ‘gıda ve gıda dışı yoksulluk’ sınırı ile karşılaştırıldığında; iki kişilik bir hane dikkate alındığında, emekli aylıklarının yoksulluk sınırının biraz üzerinde 117 olduğu görülmektedir. Ancak 4 kişilik bir hane dikkate alındığında SSK ve Bağ-kur emekli aylıkları yoksulluk sınırının altında kalmaktadır. Çizelge 3.9. Türkiye’de Sosyal Sigorta Kuruluşlarının Alt Sınır Aylığı İle Yoksulluk Sınırının Karşılaştırılması(YTL) Hane Halkı Büyüklüğü 2005 Yılı Yoksulluk Sınırı (YTL. Cinsinden) 1 205,716 2 309,68 3 4 391,524 461,202 SSK Alt Sınır Aylığı Bağ-kur Alt Sınır Aylığı Emekli Sandığı Alt Sınır Aylığı 437, 16 340,08 560 Kaynak: Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,s.17 Yoksullukla mücadelede kullanılan yöntemlerden biri de asgari ücretin milli gelirdeki artışlar göz önünde bulundurulmadan enflasyonla paralel bir şekilde artırılmasıdır. Aşağıdaki tabloda asgari ücret ve enflasyondaki gelişmeler aynı andaki GSYİH’ daki gelişmeler göz önünde bulundurularak bir değerlendirme yapılmıştır. Çizelge 3.10. Türkiye’de Asgari Ücret Ve Enflasyondaki Gelişmelere Yönelik Bir Analiz Yıllar Ortalama Brüt Asgari Ücret Endeksi Ortalama Yıllık Enflasyon Endeksi Ortalama Reel Brüt Asgari Ücret Endeksi GSYİH Endeksi 1999 100,00 100,00 100,00 100,00 2000 133,2 154,9 86 107,4 2001 177,4 239,2 74,2 99,3 2002 275,7 346,8 79,5 107,1 2003 356,8 434,5 82,1 113,4 2004 505,5 480, 6 105,2 123,5 2005 569,8 519, 9 109,6 132,6 2006 619,1 571,2 108,4 140,6 Kaynak:Türk-İş, Sayı: 374,s.17 Yukarıdaki tabloda yer alan analize göre 1999 yılı 100 kabul edildiğinde 2006 yılı itibariyle reel asgari ücretin % 8,4 oranında arttığı görülmektedir. Ekonomik krizin yaşandığı 2001 yılında 74,2 düzeyine kadar gerilemiş olan reel asgari ücret 118 ilerleyen yıllarda düzelme göstermiş ve fakat 2006 yılında düşük oranda da olsa biraz gerilemiştir. Ancak söz konusu dönemde milli gelirde sağlanan artış asgari ücret gelirine yansımamıştır. Diğer bir ifadeyle asgari ücretli bir çalışan sağlanan ekonomik refahtan payını alamamıştır. Ekonomik gelişme oranında gelirini reel olarak artırmak mümkün olsaydı reel asgari ücretin 140,6 düzeyine gelmesi gerekirdi. Sonuç itibariyle asgari ücretin satın alma gücü son dönemde yükselmiştir. Ancak asgari ücretin enflasyonun biraz üzerinde belirlenmiş olması fazla önem taşımamaktadır. Çünkü enflasyon oranı kadar artış yapılması var olan olumsuz durumun sürdürülmesi anlamına gelmektedir.313 Genel olarak Türkiye’deki yoksulluğa sosyal güvenlik penceresinden bakacak olursak sistemin sosyal güvenlik sistemi altındaki kişilerin finansman açıklarıyla uğraşmaktan dolayı gerçekten yoksul ve muhtaç durumdaki bireyleri yoksulluktan kurtaramadığı görülmektedir. 3.2.1.7. Bütün Nüfusun Koruma Altına Alınamaması Sosyal güvenlik, gelirleri ne olursa olsun, kişilere belirli sosyal riskler karşısında güvence sağlar. Oysaki yapılan düzenlemelerle tam da sosyal güvenliğe en çok ihtiyacı olan, gelir güzeyi görece düşük kesimler zorunlu sosyal güvenlik kapsamı dışında bırakılmaktadır. Gelir dağılımındaki eşitsizliğin arttığı ve çalışma ilişkilerinin esnekleştirildiği bir dönemde, yoksul kesimlerin sosyal güvenlik kapsamı dışında tutulması, sosyal devletin küreselci devlete dönüştürülmesi sürecinin bir aşaması ve sosyal krizdeki büyümenin habercisi sayılabilir.314 Gerçekten de Türkiye’de istihdamın genel yapısına bakıldığında neredeyse yarısının sosyal güvenlik kapsamı dışında olduğu görülmektedir. Sektörel bazda ise en az istihdam oranı % 11.4’le tarım sektörü olurken sosyal sigortalar açısından sosyal güvenlik kapsamı açısından yetersizlikler gözlemlenmektedir. Sanayi ve hizmet sektörlerinde çalışmakta olan nüfustan yaklaşık 3 milyon kişinin sigortasız olduğu tahmin edilmektedir. Bunların önemli bir kısmını SSK işçileri oluşturmuştur. Çalışmasına karşın, sosyal sigorta kapsamı dışında kalanlardan geri kalan bölümü ise 313 Türk-İş, Sayı: 374, s.17 314 Seyhan ERDOĞDU, Sosyal Politikada Değişim Ve Sosyal Güvenlik Reformu, AKP Bir Dönemin Bilançosu, Mülkiye Güz-2006, , Pelin Ofset Cilt:30, Sayı:252, s.217 119 Bağ-kur’un kaçak çalışanlarından meydana gelmektedir. Bunlar ya kendi iradeleri ile kapsam dışında kalmakta, sosyal güvencelerini geleneksel anlayışla sağlamayı tercih etmekte, ya da gelir düzeyleri prim ödemeyecek kadar düşük olduğundan sigortalı olamamaktadırlar.315Bağ-kur’da primlerini ödeyenlerin %’si 9,5’tir.316 Sosyal hizmetler ve yardımlar yönünden de sosyal güvenliğin kapsamı sınırlı kalmıştır. Korunmaya muhtaç çocuk, genç, yaşlı, özürlü ve diğer kişiler ile gazi ve şehit yakınlarına karşılıksız olarak yapılan ve genel bütçe, belediyeler, çeşitli vakıflar ve gönüllü kuruluşlar tarafından finanse edilen sosyal hizmet ve yardım harcamalarının 2004 yılı itibariyle milli gelir içindeki payı ise sadece binde 8 ile sınırlı kalmıştır. Sosyal yardım ve hizmet harcamalarından yararlanan kişi sayısına bakıldığında, toplam olarak 21,5 milyon kişinin sosyal yardımlardan yararlandığı görülmektedir. Bu rakam, TÜİK’nin yapmış olduğu yoksulluk çalışmasında kişi başı günlük geliri 4,3 doların altında kalan 20,7 milyon kişi sayısından daha fazladır. Ancak, merkezi bir yapının olmayışı aynı kişilere farklı kurumlar aracılığıyla mükerrer yardım yapılabilmesine olanak tanıdığından, gerçekte sosyal yardımların tam olarak kaç kişiye ulaştığı tespit edilememektedir.317 3.2.2. Finansal Sorunlar Kuruluşunda fonlama esasına göre oluşturulan Türk Sosyal Güvenlik Sistemi 1990’lardan sonra uygulanan popülist eksenli politikalar sonucu yapısal sorunlarla karşı karşıya kalmış, bu yapısal sorunlar zaman içerisinde finansal sorunları beraberinde getirmiş ve sistem dağıtım esasına dönüşmüştür. Oluşan sosyal güvenlik sistemi açıkları bütçeden yapılan transferlerle karşılanmaya çalışılmıştır. 3.2.2.1. Aktüeryal Dengelerdeki Bozukluk Primli sosyal güvenlik sistemlerinde sosyal sigorta kuruluşlarının mali dengelerinin değerlendirilmesinde kullanılan en yaygın kriter, aktif/ pasif sigortalı oranlarıdır. Kurumlara bağlı olarak aktif şekilde çalışan sigortalıların kurumlardan aylık alanlara oranı bize aktif/ pasif oranını verir. Bu bir anlamda, bir emekliyi kaç çalışanın finanse ettiğini ortaya koymaktadır.318Bu oranın genelde en az 2 olması 315 S. AKBULAK ve Y. AKBULAK, s.170 Türk-İş, Sayı:370, Kasım-Aralık-2005, s.121 317 Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Beyaz Kitap, s.16 318 E. DUYGULU ve P. PEHLİVAN, s.27 316 120 hedeflenir. İkinin altına düşüldüğünde, sosyal güvenlik sisteminin finansman sorunu yaşadığı görülür. İki seviyesi sinyal düzeydedir.Ortalama yaşam süresinde görülen artışlara eğitim ve diğer nedenlerle iş piyasalarına işgücünün geç girmesi eklenince bu tür sistemlerde her an bozulma riski olasılığı oldukça yüksektir.319 Ülkemizde de son yıllardaki sosyal güvenlik alanında yaşanan sıkıntıların temelinde de en az 2 olarak korunması gereken bu oranda sapmalar yer almaktadır. Sosyal sigorta programlarının yönetimleri, minumum emeklilik yaşının kaldırılması, gecikmiş prim alacaklarının affı, toplanmış fonların amaç dışı ve verimsiz kullanımı, süper emeklilik, borçlanma vb. patronajcı, klientelist, nepotik, popülist yaklaşımlar ve düzenlemeler sonucunda katkılar ile aylıklar arasındaki dengenin kurulmasında ve sosyal sigorta sisteminin aktüeryal temeller üzerinde tutulmasında başarısız kalınmıştır. Örneğin, emeklilik yaşı, seçmenlerle kurulan politik patronaja, klientelizme ve popülizme bağlı olarak 1969 ve 1992 yıllarında kaldırılmıştır Böylece genç emekliler furyası başlamıştır. Dahası 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu’na göre işçilerin emeklilik programlarında 5000 iş günü bazı koşullarda 3600 iş günü gibi kısa katkı süreleri emekliliğe hak kazanmak için yeterli sayılmıştır.Sonuç olarak başta fonlama sistemine göre kurulmuş olan ve kendi kendini finanse eden Türk sosyal güvenlik sistemi 1990’larda aktüeryal dengelerin bozulmaya başlamasıyla birlikte ciddi finansal krizlerle karşı karşıya kalmış ve mecburen dağıtım sistemine dönüşmüştür. 319 Yavuz ILGAZ, Emekliliğin Finansman Yönteminde Sinerji Etkisi Ve Türkiye Dinamikli Bir Uygulama: Nesilleme, İstanbul Üniv.İktisat Fakültesi Mecmuası, Cilt:53, Sayı:1, İstanbul Üniv.Yayın No:4398, İstanbul-2003, s.22 121 Çizelge 3.11. Türkiye’de Yıllar İtibariyle Türkiye’deki Sosyal Güvenlik Kapsamındaki Aktif Pasif Nüfus (1985-2006) SSK BK ES Yıllar Aktif Sayısı (A) Pasif Sayısı (P) A% Değişimi P% Değişimi Fark Aktif Sayısı (A) Pasif Sayısı A% Değişimi P% Değişimi Fark Aktif Sayısı (A) Pasif Sayısı A% Değişimi P% Değişimi Fark 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2.626.165 2.713.436 2.781.125 3.155.392 3.460.214 3.661.336 3.825.829 4.098.711 4.409.285 4.994.617 5.443.065 5.994.761 6.376.982 6.462.120 6.125.823 6.311.866 5.944.920 6.347.928 6.518.545 6.820.520 7.410.673 1.070.681 1.156.621 1.254.285 1.377.194 1.478.286 1.596.634 1.717.095 1.851.522 1.999.007 2.175.149 2.337.755 2.539.696 2.731.793 2.930.752 3.148.826 3.339.327 3.560.638 3.747.573 3.935.523 4.120.866 4.308.186 3,3 2,5 13,5 9,7 5,8 4,5 7,1 7,6 13,3 9 10,1 6,4 1,3 -5,2 3 -5,8 6,8 2,7 4,6 8,7 8 8,4 9,8 7,3 8 7,5 7,8 8 8,8 7,5 8,6 7,6 7,3 7,4 6 6,6 5,3 5 4,7 4,5 -4,7 -5,9 3,7 2,3 -2,2 -3,1 -0,7 -0,4 4,5 1,5 1,5 -1,2 -5,9 -12,6 -3 -12,4 1,5 -2,3 -0,1 4,1 1.926.565 2.257.131 2.450.782 2.598.648 2.762.064 2.825.473 2.825.542 2.890.471 2.870.968 2.700.398 2.699.351 2.650.965 2.804.890 2.908.499 3.064.619 3.312.694 3.336.655 3.321.332 3.383.849 3.448.549 3.354.372 294.496 361.513 410.857 486.811 544.914 595.889 655.646 711.994 777.968 825.595 880.820 947.038 1.032.342 1.104.614 1.179.817 1.277.444 1.343.840 1.393.670 1.445.820 1.519.190 1.600.294 17,2 8,6 6 6,3 2,3 0 2,3 -0,7 -5,9 -1,1 -0,7 5,8 3,7 5,4 8,1 0,7 -0,5 1,9 1,9 -2,7 22,8 13,6 18,5 11,9 9,4 10 8,6 9,3 6,1 6,7 7,5 9 7 6,8 8,3 5,2 3,7 3,7 5,1 5,3 -5,6 -5,1 -12,5 -5,6 -7,1 -10 -6,3 -9,9 -12,1 -7,8 -8,2 -3,2 -3,3 -1,4 -0,2 -4,5 -4,2 -1,9 -3,2 -8,1 1.400.000 1.425.000 1.450.000 1.460.000 1.500.000 1.560.000 1.600.000 1.850.000 1.896.041 1.896.000 1.880.437 1.963.751 1.994.509 2.071.867 2.118.085 2.163.698 2.236.050 2.372.777 2.408.148 2.404.091 2.402.409 680.142 714.867 745.904 777.117 810.368 843.443 787.758 940.277 999.807 900.738 952.360 1.048.211 1.114.480 1.172.741 1.239.314 1.296.935 1.355.558 1.408.941 1.466.679 1.538.576 1.595.973 1,8 1,8 0,7 2,7 4 2,6 15,6 2,5 0 -0,8 4,4 1,6 3,9 2,2 2,2 3,3 6,1 1,5 -0,2 -0,1 5,1 4,3 4,2 4,3 4,1 -6,6 19,4 6,3 -9,9 5,7 10,1 6,3 5,2 5,7 4,6 4,5 3,9 4,1 4,9 3,7 -3,3 -2,6 -3,5 -1,3 -0,1 9,2 -3,7 -3,8 9,9 -6,6 -5,6 -4,8 -1,3 -3,4 -2,5 -1,2 2,2 -2,6 -5,1 -3,8 2006 8.744.793 4.510.701 18 4,7 13,3 3.375.629 1.753.025 0,6 9,5 -8,9 2.420.897 1.649.998 0,8 3,4 -2,6 Kaynak: GÜMÜŞ Erdal, Kamu Maliyesi Perspektifinden Sosyal Güvenlik Reform Sürecinin Değerlendirilmesi Ve Finansal Geleceği, 22.Maliye Sempozyumu’na Sunulan Bildiri, 9-13 Mayıs-2007, Belek-Antalya, s.26, http://www.sdu.edu.tr/sempozyum/2006/maliye/PDF/gumus_erdal.pdf(07.07.2007) 122 3.2.2.2. Finansman Sorunları Sosyal güvenlik genel olarak bir kaynak tahsisi sorunu olup iktisadi olanaklarla desteklenmeyen bir sosyal güvenlik sisteminin varlığını sürdürmesi mümkün değildir. Bu bakımdan belirlenen amaçların gerçekleşmesini sağlayacak yeterli kaynaklara sahip olmak sosyal güvenlik kurumları bakımından yaşamsal bir öneme sahiptir.320 Türkiye’de 1990’lı yıllardan itibaren sosyal güvenlik sisteminde finansman sorunları yaşanmaya başlanmıştır. Türkiye’de sosyal güvenlik sisteminde yaşanan finansman sorunları genel itibariyle gelişmiş ülkelerdekilerle benzerlik göstermemektedir. Ülkemizdeki finansman sorunu; sosyal güvenlik fonlarından yapılan denetimsiz harcamalar, emek piyasasındaki kayıt dışı istihdam, fonların yönetiminde gerçekleşen hatalar ile siyasi kaygılarla uygulanan sosyal güvenlik politikalarından kaynaklanmaktadır.321 Ayrıca ülkemizde sosyal güvenlik açıklarının bütçeyi zorlamasının nedeni bütçemizin kendine has özelliğinden kaynaklanmaktır. 1999 yılında faiz giderleri bütçe giderlerinin % 38’ini, 2001’de % 51,1’ini, 2003’de de % 41,8’ini oluşturmuştur. Cari harcamalar da 1999’da bütçenin % 32,7’sini 2002’de % 27’sini, 2004’de % 30’unu oluşturmuştur. Ayrıca yatırım harcamaları yıllar itibariyle bütçeden % 5-6 civarında zaten oldukça düşük bir pay almaktadır. Bu tabloya son yıllarda ortalama % 12 civarında yapılan bütçe transferleri eklendiğinde bütçe uygulayıcılarının fazla bir hareket alanı kalmamakta, sosyal güvenlik kuruluşlarına yapılan transferlerin payı zaten zor olan bütçe uygulamalarını daha da zorlaştırmaktadır.322 Oysa Avrupa ülkelerinin sosyal güvenlik için bütçelerinden ayırdıkları paylara bakıldığında bu miktarların bütçeye oranının % 45’ler seviyesine milli gelire oranının ise % 25’leri çıktığı görülmektedir. 320 S. AKBULAK ve Y. AKBULAK, s.136 5489 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Hakkında Görüşlerimiz, Kamu Yönetimi Dünyası, Yıl: 7, Sayı:25, Ocak-Mart-2006, s.40 322 B. E. YILMAZ ve M. ŞEKER, ss.58-59 321 123 Çizelge 3.12. AB’de Bütçeden Sosyal Güvenliğe Ayrılan Pay (2003) AB 25 AB Yeni 10 Almanya Avusturya Belçika Britanya Çek Cumhuriyeti Danimarka Estonya Finlandiya Fransa Hollanda İrlanda İspanya İsveç İtalya Kıbrıs(Güney) Latviya Litvanya Lüksemburg Macaristan Malta Polonya Portekiz Slovakya Slovenya Yunanistan Milli Gelire Oranı 19.3 17.1 22.4 21.4 18.1 16.5 14.6 Bütçeye Oranı 40.1 36.9 46.6 42.2 35.5 37.8 27.4 25.2 10.4 21.7 21.1 18.6 10.0 12.9 24.9 18.3 11.3 10.8 10.1 19.3 17.0 14.3 19.9 15.7 15.7 18.3 20.9 44.7 29.1 42.5 39.3 38.0 29.3 34.1 42.5 37.5 24.8 30.2 29.6 42.4 33.9 28.1 44.7 33.0 40.0 38.0 43.4 Kaynak: Türk-İş, Sayı :372, s.86 Tablodan AB ülkeleri içerisinde sosyal güvenliğe bütçeden en fazla kaynak ayıran ülkenin % 44,7 ile Polonya ve Danimarka’nın olduğu en az kaynak ayıran ülkenin ise Güney Kıbrıs olduğu görülmektedir. Sosyal güvenliğe ayrılan payların milli gelire oranında ise en yüksek orana sahip olan ülke % 25,2 ile Danimarka iken en düşük orana sahip ülke ise % 10 ile İrlanda’dır. Gerçekten bu oranlar Türkiye ile karşılaştırıldığında çok büyük rakamlar gibi görünmektedir. Fakat Türkiye’nin içinde bulunduğu ekonomik durum göz önünde bulundurulursa hiç de şaşırtıcı değildir.Bütçesinin yarsını faiz giderleri için ayıran popülist politikalar sonucu sürekli sosyal güvenlik kurumları açık veren ve gelişmekte olan bir ekonomi olarak Türkiye’nin bu durumu aslında yıllardır yapılan yanlışların adeta bir özeti gibi görünmektedir. Aşağıdaki tabloda Türkiye’nin 1994-2004 arası dönemde sosyal güvenliğe yaptığı harcamalarla faiz için yapmış olduğu harcamalar gösterilmektedir. 124 Çizelge 3.13. Türkiye’de Sosyal Güvenlik Katkıları Ve Faiz Ödemeleri(1994-2004) (Bin YTL) Sosyal Güvenlik Katkıları Faiz Ödemeleri Yıl Miktar Milli Gelire Oranı Bütçeye Oranı Miktar Milli Gelire Oranı Bütçeye Oranı 1994 40.580 1.0(%) 4.5(%) 298.285 7.7(%) 33.2(%) 1995 108.200 1.4(%) 6.3(%) 576.115 7.3(%) 33.7(%) 1996 335.300 2.2(%) 8.5(%) 1.497.401 10.0(%) 38.0(%) 1997 760.000 2.6(%) 9.5(%) 2.277.917 7.7(%) 28.5(%) 1998 1.400.000 2.6(%) 9.0(%) 6.176.595 11.5(%) 39.6(%) 1999 2.750.000 3.5(%) 9.8(%) 10.720.840 13.7(%) 38.2(%) 2000 3.225.685 2.6(%) 6.9(%) 20.439.862 16.3(%) 43.9(%) 2001 5.112.000 2.9(%) 6.4(%) 41.064.609 23.3(%) 51.1(%) 2002 11.205.000 4.1(%) 9.7(%) 51.870.659 18.9(%) 44.8(%) 2003 15.922.000 4.5(%) 11.3(%) 58.609.163 16.4(%) 41.7(%) 2004 19.300.000 4.5(%) 13.8(%) 58.488.490 13.6(%) 41.7(%) Toplam Ortalama 60.158.765 3.9(%) 10.3(%) 252.019.936 16.3(%) 43.3(%) Kaynak:5489 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Yasası’na İlişkin Türkiye Devrimci İşçi Sendikaları Konfederasyonu(DİSK), Kamu Emekçileri Sendikaları Konfederasyonu (KESK), Türk Mühendis Mimar Odaları Birliği(TMMOB) Ve Türk Tabipleri Birliği (TTB)’nin Görüş Ve Değerlendirmeleri, http://www.ttb.org.tr/ekler/mayis06/gssdegerlendirme.doc, (11.01.2007) Bugünkü gelinen nokta itibariyle Türk sosyal güvenlik sistemi giderek artan miktarlarda nakit açıkları veren ve bu açıkların genel bütçeden karşılanmasından dolayı ekonomik dengeleri olumsuz yönde etkileyen bir finansal bir krize doğru sürüklenmiştir. Oluşan bütçe açıkları da borçlanmayla finanse edilmeye başlayınca sosyal güvenlik açıkları enflasyonist bir etki yaratır hale gelmiştir. Aşağıda yıllar itibariyle bütçeden sosyal güvenlik kuruluşlarına aktarılan transferler verilmiştir. 125 Çizelge 3.14. Sosyal Güvenlik Kurumlarına Yapılan Bütçe Transferleri (1994-2006)(Bin YTL.) Sosyal Güvenlik Kuruluşları GSMH’nın %’si Yıllar SSK Bağ-kur Emekli Sandığı Toplam SSK Bağkur Emekli Sandığı Toplam 1994 14.480 4.530 20.000 39.010 0,37% 0,12% 0,51% 1,00% 1995 59.200 8.000 41.000 108.200 0,75% 0,10% 0,52% 1,38% 1996 146.000 70.100 119.200 335.300 0,97% 0,47% 0,80% 2,24% 1997 337.000 123.000 280.000 740.000 1,15% 0,42% 0,95% 2,52% 1998 451.000 435.000 610.000 1.496.000 0,84% 0,81% 1,14% 2,80% 1999 1.105.000 796.145 1.035.000 2.936.145 1,41% 1,02% 1,32% 3,75% 2000 400.000 1.051.460 1.775.000 3.226.460 0,32% 0,84% 1,41% 2,57% 2001 1.108.000 1.740.000 2.675.000 5.523.000 0,63% 0,99% 1,52% 3,15% 2002 2.386.000 2.622.000 4.676.000 9.684.000 0,87% 0,95% 1,70% 3,52% 2003 4.809.000 4.930.000 6.145.000 15.884.000 1,35% 1,38% 1,72% 4,45% 2004 5.757.000 5.273.000 7.800.000 18.830.000 1,34% 1,23% 1,82% 4,39% 2005 7.507.000 6.926.000 8.889.000 23.322.000 1,54% 1,42% 1,83% 4,79% 2006 8.527.000 4.330.000 10.035.000 22.892.000 1,58% 0,79% 1,86% 4,23% Kaynak: http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_28.pdf, (10.06.2007) Grafik 3.1 Sosyal Güvenlik Kuruluşlarına Yapılan Bütçe Transferleri 1994-2006(Bin YTL) Sosyal Güvenlik Kuruluşlarına Yapılan Bütçe Transferleri 1994-2006 (Bin YTL) 26.000 24.000 22.000 20.000 Milyon Ytl 18.000 16.000 SSK 14.000 BAĞ KUR 12.000 EMEKLİ SANDIĞI 10.000 TOPLAM 8.000 6.000 4.000 2.000 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Yıllar Kaynak: http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_28.pdf, adresindeki veriler kullanılarak hazırlanmıştır. 126 Tablo’da da görüldüğü gibi her üç sosyal güvenlik kuruluşuna yapılan bütçe transferlerinde yıllar itibariyle önemli oranda artışlar meydana gelmiştir.1994 yılında her üç sosyal güvenlik kuruluşuna yapılan bütçe transferi 39.010.000 YTL. iken bu miktar 1995 yılında yaklaşık olarak % 177,5 oranında artarak 108.200.000 YTL.’ye ulaşmıştır. Sosyal güvenlik kuruluşlarına yapılan bu transferler 1995 yılından 2002 yılına kadar yaklaşık iki kat artarak gitmiştir. 2002’den sonra bu artışların oranlarında önceki yıllara göre azalışlar olmasına rağmen 2006 yılına kadar artarak gitmiştir. İlk defa 2006 yılında bir önceki yıla göre daha az bir transferin yapıldığı görülmektedir. Aynı artışlar üç sosyal güvenlik kuruluşuna yapılan transferlerin GSMH’ye olan oranında da görülmektedir.1994 yılında % 1,00 olan bu oran 2006 yılında % 4,23 seviyesine çıkmıştır. Her ne kadar bu rakamlar Türkiye için yüksek rakamlar gibi görülse de birçok gelişmiş ülkede sosyal güvenlik için yapılan transferlerin milli gelire oranının % 25-30’lara kadar çıktığı göz önünde bulundurulursa bu rakamlar aslında o kadar da yüksek değildir. Fakat Türkiye’de ekonomide var olan yapısal sorunların oluşturduğu finansal sıkıntılardan dolayı bu açıklar ‘kara delik’ olarak bile nitelendirilebilmektedir. Sosyal güvenlik sisteminin yaşadığı bu finansman sorunu, kamunun borçlanma gereğini de artırmaktadır. Bu kurumların 1994-2004 dönemindeki toplam açıklarının aynı dönemdeki Hazine iç borçlanma faiz oranları dikkate alınarak hesaplanan 2004 yılı güncel değeri 475 milyar YTL’ye ulaşmıştır. Bir başka ifadeyle, son on yıldır sosyal güvenlik sisteminin açıklarının kapatılması için kullanılan kaynaklar, neredeyse Türkiye’nin 2004 yılında yarattığı toplam milli gelire eşittir. Ayrıca, bu tutar 2004 yıl sonu toplam konsolide borç stokunun 1,34 katıdır.323 Sosyal güvenlik sistemi kaynaklı kamu borç stokundaki bu artış, bir yandan faiz oranlarının yükselmesine yol açarken bir yandan da geleceğe ilişkin belirsizliği artırarak enflasyonun yükselmesine yol açmaktadır. Ayrıca, bütün bunlar yatırımları olumsuz etkilemekte ve sürdürülebilir büyüme oranlarına ulaşılmasını engellemektedir. Bunun sonucunda işsizlik oranı artmakta ve gelir dağılımı giderek bozulmaktadır.324Aşağıda Türkiye’deki gelir dağılımına ait veriler bulunmaktadır. 323 324 Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Beyaz Kitap, s.13 Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Beyaz Kitap, s.14 127 Çizelge 3.15. Türkiye’de Yüzde 20’lik Grupların Gelirden Aldığı Paylar, (2004-2005) Türkiye Kent Kır Yüzde 20’lik Gruplar 2004 2005 2004 2005 2004 2005 Toplam 100 100 100 100 100 100 Birinci Yüzde 20 6,0 6,1 6,4 6,4 6,3 6,1 İkinci Yüzde 20 10,7 11,1 10,8 11,5 11,2 11,3 Üçüncü Yüzde 20 15,2 15,8 15,2 16,0 15,8 15,9 Dördüncü Yüzde 20 21,9 22,6 21,4 22,6 22,7 22,6 Beşinci Yüzde 20 46,2 44,4 46,1 43,5 43,9 44,2 Gini Katsayısı 0,40 0,38 0,39 0,37 0,37 0,38 Kaynak: T.C.Başbakanlık,Türkiye İstatistik Kurumu,Haber Bülteni,2005 Gelir Dağılımı Sonuçları, Sayı:207, 25 Aralık-2006, http://www.tuik.gov.tr/PreHaberBultenleri.do?id=408, (25.05.2007) Tablodan da görüldüğü gibi sonuçlar Türkiye’deki gelir dağılımı açısından pek iç açıcı görünmemektedir. TÜİK tarafından gelir dağılımına ilişkin yapılan bu çalışmada, 2004 yılında nüfusun en düşük gelir düzeyindeki % 20’lik diliminin gelirin sadece % 6,0’ını, 2005 yılında ise 6,1’ini alırken, en yüksek gelir düzeyindeki % 20’lik diliminin 2004 yılında gelirin % 46,2’sini 2005 yılında ise 44,4’ünü aldığını göstermektedir. Gelir dağılımındaki eşitsizliğin derecesini ifade etmekte kullanılan kıstasların en önemlisi olan Gini katsayısı, 2004 yılında % 40, 2005 yılında ise % 38 olarak gerçekleşmiştir. Gini katsayısının gelişmiş ülkelerde % 20-25 aralığında gerçekleştiğini düşünecek olursak bu oranın makul bir düzeyde olmadığı görülmektedir. Şüphesiz gelir dağılımındaki bu dengesizlikleri giderebilmek için devletin günümüzde sosyal hayata daha çok müdahale etme görevi daha da belirmektedir. Özellikle malullük ve ölüm aylığı bağlanma şartlarının kolaylaştırılması, emzirme ödeneği getirilmesi, evlenme yardımı kapsamının genişletilmesi cenaze yardımı tutarının yükseltilmesi, tüm ülke nüfusunun genel sağlık sigortası kapsamına alınması, yurtdışı tedavi imkanı getirilmesi hususları birlikte değerlendirildiğinde aynı zamanda sigortalıların sevk zincirinde katkı bedeli ödemeleri, emeklilik yaş şartının kademeli olarak artırılması aylık bağlanma oranlarının tedricen düşürülmesi gibi sosyal güvenlik kapsamındaki sigortalılara yük getirdiği düşünülen 128 uygulamalarının olması gelir dağılımını süreç içerisinde olumlu etkiyebileceği düşünülebilir.325 Genel itibariyle sosyal güvenlik sistemimizin mali krizinin çözümü ,işgücü piyasamızın rekabetçi işleyişinde olup krizin uzun vadeli bir çözüme kavuşturulabilmesi, kayıtlı işgücü arzının artırılmasına, reel ücretlerin yükselmesine ve aktif/ pasif sigorta oranının büyümesine bağlıdır.Oysa emeklilik yaşının yükseltilmesi, prim ödemeye esas tavan ve taban aylıklarının artırılması ve kayıt dışı istihdama cezai önlemler getirilmesi kısa vadeli yaklaşımlardır.Çünkü devletin sosyal güvenliğin finansmanı için istihdam vergilerini artırması işgücüne katılmayı caydırmakta ve kayıt dışı istihdamı özendirip işsizliği kronik hale getirmektedir. Sosyal güvenlik sisteminin finansman açığının kapatılması; aktif-pasif sigortalı oranının yükseltilmesi kadar, kayıtlı istihdamın ve reel ücretlerin artışına da ihtiyaç duymaktadır. Bu açıdan sosyal güvenlik reformları emeklilik için gerekli prim tutarını yükseltme ve istihdam vergilerini artırma dolayısıyla işgücü maliyetini yükseltme yönünde yapılmamalıdır.326Bu açıdan bakıldığında IMF’ye verilen 8.Niyet Mektubu’nda emeklilik sistemi açılarının GSMH’nın % 1’ seviyelerine kadar düşürülmesi amaçlanmasına bakılırsa bu durumun zor olduğu görülmektedir. Sosyal güvenlik sorunlarına köklü çözüm getirilmeden hangi model kabul edilirse edilsin sosyal güvenliğin finansman sorununun çözümlenmesi kısa ve uzun vadede pek kolay görünmemektedir.327Yani Türkiye ekonomisinin genel makro problemleri çözülmedikçe, işsizlik ve kayıt dışılık azalmadığı müddetçe sosyal güvenlikteki ağrılar bir romatizma ağrısı gibi devam edecektir.328 325 Yakup SÜNGÜ, Sosyal Sigorta Reformunun Gelir Dağılımı Üzerindeki Etkisi, TÜHİS, Cilt:20, Sayı:4-5, Kasım-2006/Şubat-2007, s.69 326 S. AKBULAK ve Y. AKBULAK, s.174 327 A. BEDÜK ve O. METE (2006) s.38 328 Kadir ARICI, Sosyal Güvenlikte Yeni Dönem Ve İşveren Yükümlülükleri Semineri, 14 Aralık-2006, TİSK, 25 Şubat 2007, Yayın No: 280, s.31 129 3.2.2.3. Sağlık Harcamalarındaki Artışlar Günümüzde refah devleti krizi tartışmalarında öne çıkan en önemli sorun, yükselen sağlık harcamalarıdır. Son 30 yılda belirgin bir şekilde artan ekonomik baskılar, hükümetleri ek kaynak bulmaya yönlendirmektedir. Özellikle yaşlı nüfusun artışı ile birlikte demografik yapılar değişmiş, teknolojinin ve ilaç biliminin gelişmesiyle de maliyetler yükselmiştir. Sistemi yeniden yapılandırma ve maliyetleri azaltma çalışmaları, sağlık reformlarının ana meselesi haline gelmiştir. Bu yönelime maliyet etkinliğinin arttırılması gereği de eklenince sağlık sistemlerinin yönetim sorunu da ön plana çıkmaktadır. Sağlık reformları özünde geleceğe yönelik finansal kaygılar nedeniyle kökten değişikliklerin gündeme geldiği yeni bir arayış içindedir.329 Dünyadaki bu sağlık sorunlarının en fazla yaşandığı ülkelerden biri de Türkiye’dir. Türkiye’de Sağlık Bakanlığı ile beraber sosyal güvenlik kuruluşları ve diğer özel kuruluşlar sağlık hizmeti sunan kuruluşlardır. Fakat sağlık hizmeti sunumunda kamu sektörü başrolde yer almakta, yaşam sürelerinin uzaması, tedavi ve ilaç giderleri maliyetindeki artışlar bu konuda kamu sektörünü sıkıntıya sokmaktadır. 1980’de 2,5 milyar dolar civarında olan toplam sağlık harcaması, 1990’a kadar 3 milyar doların altında kalmış, 1990 sonrası dönemde yükselmeye başlamış, 1994 krizi ile yaşanan hafif düşüş dışında sürekli artış göstermiştir. 2004’te bu miktar 20 milyar dolara (18,9)yaklaşmıştır. Toplam sağlık harcamaları içinde kamunun payı 1980’li yıllar % 50 civarında seyretmiş, 2000 yılında ise kamunun payı% 80’ i geçmiştir.2002 yılında 11 milyar dolar olan toplam sağlık harcaması, 2004’e gelindiğinde 19 milyar dolara ulaşmıştır. GSMH içinde % 5,6 olan toplam sağlık harcamalarının payı 2004’de 6,3 seviyesine gelmiş, ama asıl değişim kamunun toplam sağlık harcamaları içindeki miktarında yaşanmıştır. 2004 yılı itibariyle kamu sağlık harcamaları 16,3 milyar dolara ulaşmıştır.330Aşağıdaki tabloda son 14 yılda Türkiye’deki sağlık harcamalarına ilişkin verilerde nasıl bir değişiklik olduğu net bir şekilde görülmektedir 329 Coşkuni BAKAR, Seval AKGÜN, Türkiye’de Sağlık Reformları; Sonu Gelmeyen Hikaye, Toplum Ve Hekim, Cilt:20, Sayı:5, Eylül-Ekim-2005, s.340 330 Ata SOYER, Alternatifimiz Var mı?, Toplum Ve Hekim, Cilt:21, Sayı:4, Temmuz-Ağustos2005, ss.256-257 130 Çizelge 3.16. Türkiye’nin Son 14 Yıldaki Sağlık Harcamaları Eğilimi (%) Harcama Birimi 1992 1998 2000 2006 Kamu Sağlık Harcaması (Milyar dolar) 4,0 6,9 8,3 21,0 Özel Sağlık Harcaması(Milyar Dolar) 1.9 2,7 4,9 9,0 Toplam Sağlık Harcaması (Milyar dolar) 6,0 9,5 13,1 30,0 103,0 150,0 194,0 381,0 3,7 4,8 6,6 7,5 Kişi Başına Düşen Sağlık Harcaması (Dolar) Toplam Sağlık Harcaması (GSMH %’si) Kaynak: Capital, Temmuz-2007, Sayı: 2007/7, s.129 Ayrıca ülkemizde sosyal güvenlik kapsamı içerisinde sağlık hizmeti alan kişi sayısı 48 milyonu aşmıştır.331Bu nüfus için yapılan harcama tutarı 2006 yılı itibariyle 18,2 milyon YTL seviyesindedir.Bu tutarın 7,8 YTL’lik kısmını Sosyal Sigortalar Kurumu 2,6 milyon YTL’lik kısmını Emekli Sandığı, 3,7 milyon YTL’lik kısmını ise Bağ-kur gerçekleştirmektedir.Aşağıdaki tabloda 1995-2006 yılları arasında bu üç kurum tarafından yapılan tedavi, ilaç ve diğer masraflardan oluşan sağlık harcamaları verilmiştir. 331 S. AKBULAK ve Y. AKBULAK, s.37 131 Çizelge 3.17. Türkiye’de 1995-2006 Döneminde Sosyal Sigorta Kuruluşlarının Sağlık Harcamaları (Bin YTL.) Sosyal Güvenlik Kuruluşları SSK Bağ-kur Emekli Sandığı Yıllar Toplam Sağlık Harcaması Toplam Sağlık Harcaması Değişim Oranı (%) İlaç Harcaması İlaç Harcaması Değişim Oranı(%) İlaç Harcamalarının Toplam Sağlık Harcamaları İçindeki Oranı (%) 2000 1.280.189 71,0 572.409 88,3 44,7 2001 2.257.958 76,4 992.616 73,4 44,0 2002 3.594.350 59,2 1.878.558 89,3 52,3 2003 4.981.194 38,6 2.101.496 11,9 42,2 2004 6.635.691 33,2 2.687.750 27,9 40,5 2005 7.677.105 15,7 3.552.940 32,2 46,3 2006 11.699.804 52,4 5.265.514 48,2 45,0 2000 730.296 76,6 458.336 98,1 62,8 2001 1.228.849 68,3 780.446 70,3 63,5 2002 2.195.308 78,6 1.321.532 69,3 60,2 2003 3.183.100 45,0 1.997.200 51,1 62,7 2004 3.719.000 16,8 2.188.000 9,6 58,8 2005 3.625.825 -2,5 1.841.000 -15,9 50,8 2006 3.622.577 -0,1 1.766.037 -4,1 48,8 2000 623.000 73,0 358.000 80,8 57,5 2001 1.089.000 74,8 660.000 84,4 60,6 2002 1.840.000 68,9 1.100.000 66,7 59,8 2003 2.498.000 35,8 1.517.000 37,9 60,7 2004 2.796.000 11,9 1.524.000 0,5 54,5 2005 2.917.000 4,3 1.607.000 5,4 55,1 2006 2.744.000 -5,9 1.265.000 -21,3 46,1 Kaynak: http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_04.pdf, (12.06.2007) http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_12.pdf, (12.06.2007) http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_19.pdf, (12.06.2007) adreslerinden derlenmiştir. 132 Tablo’daki üç kurumun sağlık harcamaları analiz edildiğinde bu üç sosyal güvenlik kurumunun kapsadığı nüfus ile yapmış oldukları sağlık harcamaları arasındaki orantısızlıklar dikkati çekmektedir. Her üç kurumdaki aktif ve pasif sigortalı sayıları SSK’da 43.089.889, Bağ-kur’da 14.630.564, Emekli Sandığı’nda ise 4,070.895’e tekabül etmektedir. Diğer bir deyişle sağlık sigortası kapsamındaki nüfusun yaklaşık olarak SSK’da % 70, Bağ-kur’da % 24, Emekli Sandığı’nda ise % 7 olarak görülmektedir. 2006 yılı baz alındığında kurumların toplam sağlık harcamalarının SSK’da 11.699.804.000 YTL., Bağ-kur’da 3.622.577.000 YTL., Emekli Sandığı’nda ise 2.744.000.000 YTL. olmak üzere toplam 18.066.381.000 YTL. olduğu görülmektedir. Bu duruma göre 2006 yılında yapılan toplam sağlık harcamalarının yaklaşık olarak % 65’ini SSK, % 20’sini Bağ-kur, % 15’ini ise Emekli Sandığı gerçekleştirmektedir. 2006 yılına göre SSK’nın yapmış olduğu sağlık harcamasının Emekli Sandığı’na göre 4 kattan daha fazla , Bağ-kur’a göre ise 3 kattan daha fazla olduğu göze çarpmaktadır. Bu noktada SSK tarafından yapılan harcamalarının yüksekmiş gibi görünmesine rağmen aslında bu durum kurumların kapsadığı nüfus ile karşılaştırıldığında % 70’lik bir aktif pasif sigortalı sayısına sahip olan SSK’nın sağlık harcamaları aslında diğer kurumlara göre oldukça azdır. Oysa SSK’nın kapsadığı nüfusun 1/ 10’u kadar nüfusa sahip olan Emekli Sandığı’nın yapmış olduğu sağlık harcaması SSK’nın yapmış olduğu sağlık harcamasının 4 katından biraz fazladır. Diğer taraftan SSK ile Bağ-kur arasındaki sigortalı nüfusun kapsamı ve yapılan sağlık harcaması arasında 2006 yılına kadar bir orantısızlık mevcut iken bu oran 2006 yılında SSK’nın sağlık harcamalarının artmasıyla bu orantısızlığın biraz hafifleştirildiği gözlemlenmektedir. Türkiye’deki 3 sosyal güvenlik kuruluşuna üye olan nüfusla bu kurumların gerçekleştirmiş olduğu sağlık harcamaları arasında ciddi farklılıklar göze çarpmaktadır. 2003 tarihli Dünya Bankası Raporu’na göre sağlığa akan 100 birim paranın 76’si hükümet bütçesi ve sosyal güvenlik kuruluşlarından gelmektedir. Geri kalan 24 birim para ise insanların cebinden harcadıkları para ağırlıklı olmak üzere özel sektörden gelmektedir. Yine aynı rapor bu 100 birimlik paranın 27’si ilaç ve teknolojiye, 22’si özel sağlık kurumlarına, 39’u kamu sağlık kurumlarına ve sektörüne, 10-12’si de diğer yapılara dağıldığını belirtmektedir. Bu denklem çok açık 133 biçimde 76 birim veren kamuda 39 birimin kaldığını bunun da anlamının 37 birimlik bir miktarın kamudan özele aktarılmış olduğunu göstermektedir.332 Bu konuyla ilişkin en önemli uygulama Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform Ve Sağlıkta Dönüşüm Programı çerçevesinde Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı’nın hastaneleri daha verimli işletileceği, sigortalılara daha etkin sağlık hizmeti verileceği gerekçesi ile Sağlık Bakanlığı’na devredilmesidir. Ancak 2 yıldır sürdürülmekte olan uygulama aksi sonuçlar ortaya koymuş, sigortalılar önceden yaşamadıkları sorunlarla karşılaşmaya başlamıştır. Bazı Devlet Hastanelerinde ameliyat malzemesi kalmadığından sigortalı hastalara aldırtılmış, parası olmayanların tedavileri aksamış, kurumla anlaşması olan bazı özel hastaneler iş kazası nedeniyle tedavi altın aldığı sigortalılardan ücret almış, anlaşmalı eczanelere ilaç bedelleri zamanında ödenemediğinden özellikle raporla verilen pahalı ilaçlara ulaşmak zorlaşmış, sigortalı hastaların ceplerinden çıkan para miktarı ise artmıştır. Sigortalılar bakımından olumsuzluklar devam ederken kurumun sağlık giderleri de büyük oranlarda artmıştır. İlaç fabrikası kapatılan toplu alım yapamadığı için ilaç indiriminden sınırlı ölçüde yararlanan kurumun sadece ilaç giderleri 2005 yılında % 32 artarak 3,553 milyar YTL. seviyesine 2006 yılında ise % 51 artarak 5,373 YTL. seviyesine ulaşmıştır.333 Bu açıdan bakıldığında Türkiye’de özellikle ilaç ve tıbbi malzeme piyasasında çok uluslu şirketlerin egemen olduğu ve ithalata dayalı bir piyasa için önemli bir piyasa yaratılmaktadır. Bu gelişmelere bağlı olarak uzunca yıllar etkin denetim ve düzenlemelerden yoksun olan Türk ilaç ve tıbbi malzeme piyasası söz konusu şirketlerce önemli bir kar alanı ve kaynağı değerlendirilmiş ve bu çerçevede kontrolsüz ve bilinçsiz tüketimin yaygınlığı ve piyasanın kendi dinamiklerine terk edilmesinin doğal bir sonucu olarak sosyal güvenlik kurumlarının sağlık giderleri de yıllar içinde katlanarak artış göstermiştir. Giderek tekelleşen piyasada kar oranlarının yükseltilmesi ve yerli ilaç ve tıbbi malzeme sanayine gelişim imkanlarının sağlanmaması ise sistemde sağlık giderlerinin önemli ölçüde artacağını göstermektedir. Söz konusu duruma SSK hastanelerinin devri ve ilaç alımlarının serbest piyasa koşullarına terk edilmesiyle Türkiye’de Batı Avrupa’nın göbeğinde 332 333 A. SOYER, s.257 Türk-İş,Sayı: 374, s.88 134 yaşanan sağlık sorunlarının ötesinde sorunlar yaşanacağına dair tespitler çok da yersiz değildir.334 3.2.2.4. Prim Tahsilat Oranlarındaki Düşüklük İle Prim Oranlarındaki Yükseklik Sosyal güvenlik kurumlarının elde ettiği gelirler ile kendisine yüklenen yükümlülükleri yerine getirmek durumundadır. Çünkü burada prim ödeyen kesimler kurumların sundukları hizmetlerden yararlanmaktadır. Bilindiği gibi primli sosyal güvenlik rejimlerinin başlıca finansman kaynağı işçi ve işverenlerden alınan primlere dayanmaktadır. Olumsuz ekonomik konjonktür ve buna bağlı geniş boyutlu işsizlik, sosyal güvenliğin bu finansman boyutunu doğrudan etkilemektedir. Prim oranlarının artırılması yanında, ücret gelirlerinden yoksun işsizlerden prim alınamaması, sosyal sigorta rejimlerinin gelir kaynaklarının azalmasına neden olmaktadır.335 Diğer bir ifadeyle sosyal güvenlik sistemimizdeki prim tahsilatlarının düşük seyretmesi zincirleme gelişen olaylar sonucunda gerçekleşmektedir. Ülkemizin de içinde bulunduğu primli sistem çalışma eksenli bir sistem olup, çalışan kişiler bu sistemin içinde yer almaktadır. Yani çalışmak koşulu ile bu sistemin içinde kalınmaktadır. Yani işsizlik arttıkça bu imkanlar ortadan kalkmaktadır.Fakat sistemden yararlanmanın bir başka yolu ise çalışan kişinin bakmakla yükümlü olduğu kişi olmaktır. Bu kapsam içine, eşi, çocukları anası ve babası girmektedir. Kayıt dışı çalışmaları ya da işsiz olmaları durumunda, sigortalı kişi aracılığıyla sistemden rahatça yararlanabilmekte, dolayısıyla işsizlik artsa da sosyal güvenlik şemsiyesi genişleyebilmekte, işsizliğin bir toplumda tüketici konumda olanları artırması sonucu prim ödeyenlerin sayısının azalmasıyla sosyal güvenlik sistemi darboğaza girmiş olmaktadır.336 Türkiye’deki sosyal güvenlik kurumlarının prim tahsilat oranları ve prime esas ücret düzeylerine bakıldığında sorunlu kurumlar olarak SSK ve Bağ-kur ön planda yer almakta Emekli Sandığı ise en az sorunlu kurum olarak göze çarpmaktadır. SSK ve Bağ-kur’da sorunlar prime esas ücret miktarının 334 Mecit DEMİR, 1980 Sonrası Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Finansman Sorunu , Türkiye Ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Kamu Yönetimi Yüksek Lisans Programı, Yüksek Lisans Tezi, Ankara, Ağustos-2006,s.85 335 Y. SÜNGÜ, ss. 67-68 336 Türk-İş,Sayı:370, s.122 135 düşüklüğünden meydana gelmektedir. SSK’da prime esas ücret tabanı asgari ücret çok yakın bir düzeydedir.Asgari ücret üzerinden prim ödeyen sigortalıların toplam sigortalılara oranı % 37 olup, bu durum Kurum’un prim hasılatının sürekli olarak olması gereken seviyesinin oldukça düşük seyretmesine neden olmaktadır. SSK’nın prim tahsilat oranı 1997-2001 döneminde sırasıyla % 86, % 85, % 79, % 84 ve % 82 olmuş, 2002 Mart dönemi için prim alacağı, 1,4 milyon YTL., 2002 Temmuz Dönemi Gecikme zammı alacağı 1,6 milyon YTL. seviyesinde gerçekleşmiştir. Bağkur için de durum pek parlak değildir. 2000 yılı itibariyle prim alacağı 1,5 milyon YTL’dir.337Ayrıca 2001 yılı itibariyle Bağ-kur’a kayıtlı sigortalılardan % 26’sı hiç sigorta primi ödememekte; sadece % 17’si düzenli olarak sigorta primlerini ödemektedir.338Emekli Sandığı’nda ise prim tahsilatında sorunlar yaşanmadığı düşünülse de özellikle Belediye ve KİT’lerden yapılan prim tahsilatında çeşitli sorunlar yaşanmaktadır.339 Sosyal güvenlik kurumlarında prim tahsilatında karşılaşılan bu güçlüklerin yaşanmasında geçmiş dönemlerde uygulanmış olan ve halen uygulanma olasılığı olan popülist politikaların rolü büyüktür. İşverenler, seçimlerden önce prim ödeme yükümlülüklerini prim affı içine girdiklerinden aksatmışlardır. Nitekim bu hususta 1991 yılında yapılan seçimlerden sonra 1992’de 3786 Sayılı Yasa, 1995 seçimleri sonrası 1997’de 4247 Sayılı Yasa ve 2000’li yıllarda Hükümet tarafından bu konuda çeşitli kararlar alınarak; sigorta primi idari para cezası, gecikme zammı, faiz borcu bulunan işverenlerin prim borçlarını belli dönemlerde taksitler halinde ödemeleri halinde, gecikme zammı ve faiz borçları silinmiş veya affedilmiş ya da bu gibi hususlarda çeşitli kolaylıklar getirilmiştir. Ayrıca prim gelirlerinin tahsilini olumsuz olarak etkileyen nedenlerden biri de 616 Sayılı KHK ile Sigorta Müfettişlerinin inceleme yetkilerinin kaldırılmış olmasıdır. Bu husus kurumu ağır bir zararın içine sürüklemiş, özellikle ihaleli işler ile özel bina inşaatlarında kayıt dışı uygulamaları artırmıştır.340Fakat bu olumsuz uygulamaya 29.07.2003 tarihinde 4958 Sayılı Yasa ile ‘ Kurum, sigorta yoklama memurları vasıtasıyla iş yerlerinin mevcut durumları, faal olup olmadığı, sigortalı çalıştırılıp çalıştırılmadığı, çalıştırılıyorsa kimlerin, 337 S. AKBULAK,ve Y. AKBULAK , ss.157-158-159 O. BAYRİ, s.235 339 Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,s.17 340 E. DUYGULU ve P. PEHLİVAN, s.26 338 136 hangi sürede ve ücretle çalıştırıldıkları, prime esas kazanç ve prim ödeme gün sayılarıyla diğer bilgileri içeren ilgili belgelerin işyerlerinde asılı olup olmadığı ile bu hususların tutanağa kaydedilmesi, adres, mal varlığı ve sağlık yardımlarına müstahaklık ve kendilerine verilecek benzeri görevlerde inceleme, araştırma, tespit ve yoklama yaptırabilir.’şeklinde bir ifadeyle son verilmiştir.341 Türkiye’de primlerle ilgili yaşanan bu sorunlar OECD’nin de dikkatini çekmiştir. OECD, üye ülke ekonomilerinin yapısal sorunları inceleyip önerilerini yayınladığı 2006 Türkiye İnceleme Raporu’nda işsizliğin azaltılması ve istihdamın artırılması için işverenlerin sigorta prim yükünün yarı yarıya indirilmesi gereğine dikkat çekmiştir. Rapor’da şu ifadeler yer almaktadır: Sosyal güvenlik katkı payı oranlarında yapılacak indirimin gerçek bir etki sağlayabilmesi için büyük ölçekli olması gerekmektedir. İndirim, kapsamlı bir kayıt altına alma stratejisi ile birlikte uygulanırsa, vergi tabanının önemli ölçüde genişleyebileceği hususu da dikkate alındığında, büyük ölçekli bir indirimin mali yükünün katlanılabilir olduğu anlaşılmaktadır.342 3.2.2.5. Prim Karşılığı Olmayan Ödemeler Sosyal sigortacılıkta sürdürülebilirlik ve etkinlik alınan primlerle verilen aylıklar arasında etkin korelasyonun kurulabilmesine ( nimet-külfet dengesi) bağlı olup kural olarak primi alınmayan bir riskin, yardım olarak karşılanması aktüeryal dengeleri bozmaktadır. SSK’da başta sosyal yardım zammı olmak üzere, özürlü çocuklara verilen yardımlar, isteğe bağlı sigortalılara emekliliklerinde sağlık yardımı yapılması gibi birçok prim karşılığı olmayan ödeme bulunmakta ve bu tür ödemeler SSK’nın sırtındaki yükü artırmaktadır. Bu yardımların arasında en çok dikkati çeken uygulama ise sosyal yardım zammı uygulaması olmuştur. 506 sayılı Kanunun Ek 24.maddesi çerçevesinde SSK’dan gelir ve aylık almakta olanlara, aylık ve gelirlerine ek olarak her ay prim karşılığı olmayan, Sosyal Yardım Zammı altında ödemede bulunulmuş ve bu ödeme SSK tarafından karşılanmıştır. Bu uygulama ilk kez 1977 yılında yakacak (kömür) yardımı altında emeklilerin daha sonra emekli aylıklarından kesilmek üzere ayda 750 lira avans olarak ödenmesi ile başlamış, ancak 341 Mehmet ÖZDEMİR, 506 Sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu’nda 4958 Ve 5073 Sayılı Yasalar İle Yapılan Değişiklikler Ve Yeni Getirilen Hükümler, Sayıştay Dergisi, Sayı:50-51, s.138 342 İşveren, Sayı:6, Cilt 45, Mart-2007, s.22 137 daha sonra bu ödemenin emekli aylıklarından kesilmesinden vazgeçilmiş ve ödemeye sosyal yardım zammı altında devam edilmiştir.343 Kılıçdaroğlu (1998) tarafından verilen rakamlara göre sadece 1987-1996 arasında toplam 13,8 milyar dolar yapılan sosyal yardım zammının kurum için nasıl bir zarar oluşturduğu aşağıdaki tabloda daha net olarak verilmiştir.344 Çizelge 3.18. Yıllar İtibariyle Türkiye’deki Sosyal Yardım Zammı Ve Aylık Ödemeleri (YTL) Yıllar Sosyal Yardım Zammı Aylıklar Zammı Toplam SYZ’NİN Toplam Aylık Ödemeleri İçindeki Payı(%) 1987 335.022 519.581 854.603 39 1988 724.918 1.149.541 1.874.460 38 1989 1.258.880 1.937.942 3.196.823 39 1990 2.760.410 3.488.652 6.249.062 44 1991 5.528.381 6.774.729 12.273.110 45 1992 10.338.018 12.437.562 23.775.580 47 1993 21.062.576 21.308.869 42.371.445 50 1994 47.589.395 32.681.168 80.270.563 59 1995 98.773.803 57.656.092 156.429.896 63 1996 115.680.093 227.881.700 343.561.793 34 Kaynak: Gürol BANGER, Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma Sürecinde SSK’nın Temel Sorunları Ve Uygulama Reformları, http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=715&id=43, (20.05.2007) Tablo’dan da açıkça görüldüğü gibi sosyal yardım zammı uygulamasında çok ciddi artışlar meydana gelmiştir.1987 yılında 335.022 olan sosyal yardım zammı 1996 yılına geldiğinde 115.680.093 olmuştur. Bu artış yaklaşık olarak 345 kattır. 1995 yılına gelindiğinde ödemeler aylıkların % 63’üne ulaşmıştır. 1996 yılında ise emeklilik maaşlarındaki iyileştirmeler sonucu % 34’e inmiştir. 343 S. AKBULAK ve Y. AKBULAK, s.155 Serdar SAYAN, Sosyal Sigortalar Kurumunun Uzun Dönem Aktüeryal Dengeleri: 1999 Reformu Ve Alternatifleri, Muğla Üniversitesi, İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı:1, 2005, s.45 344 138 Sosyal yardım zammı, 27.04.1995 tarih ve 95/6776 sayılı kararnameyle (R.G. 5.5.1995/No: 22278) 4.690.000.-TL. olarak belirlenmiştir. Oysa SSK bu dönemde asgari ücretten emekli birine ancak 930.000.-TL. maaş vermekteydi. Bu maaşı verebilmek için asgari ücretliden çalıştığı sene içerisinde işçi ve işveren payları toplamı olarak yaklaşık 1,5 milyon TL. prim almaktaydı. Oysa bir kuruş bile vermeden bu maaşın yaklaşık beş katı sosyal yardım zammı olarak veriliyordu. 345 Sosyal güvenlik alanında popülizmin doruk noktalarından birine çıktığı sosyal yardım zammı uygulaması 4447 sayılı Kanunla dondurulmuştur. 3.2.2.6. Devlet Katkısının Olmayışı Türkiye’de sosyal güvenlik kurumlarının finansman yapısına bakıldığında 4447 sayılı kanunla 8 Eylül 1999 tarihinde yürürlüğe giren İşsizlik Sigortası haricinde devletin doğrudan bir katkısı yoktur. Primli rejimde finansman sigortalı ve işverenlerden alınan primler sayesinde gerçekleştirilmektedir. Yani ikili bir finansman yapısı söz konusudur. Çoğu gelişmiş ülkeye bakıldığında Türkiye’deki ikili finansmanın tersine devletin, sigortalının ve işverenin katıldığı üçlü bir finansman yapısının olduğu görülmektedir. Türkiye’de 1990’lı yıllardan sonra bu yıla kadar toplanmış olan fonların düzgün işletilememiş olması sonucu sosyal güvenlik sistemi ciddi finansman sorunlarıyla karşı karşıya kalmış ve hazineden aktarılan transferlerle bu açıklar kapatılmaya çalışılmıştır. Hatta bu açıklar bazı çevrelerce ‘kara delik’ olarak bile nitelendirilmiştir. Tüm Kalkınma Planlarında öngörülmesine karşın son yıllardaki bütçe açıkları dışında devletin finansmana hiçbir katkısı olmamıştır. Oysa, sosyal güvenlik, bir kamu hizmeti olarak devletin görev ve sorumluluğunu kaçınılmaz kılmaktadır. Yabancı ülkelere bakıldığında devletin katkısı GSMH’nın % 20’si ile % 30’u arasında değişmektedir.346Bazı ülkelerdeki sosyal güvenlik katkı payları şu şekildedir. 345 Gürol BANGER, Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma Sürecinde SSK’NIN Temel Sorunları Ve Uygulama Reformları , http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=715&id=43, (02.06.2007) 346 M. S. ŞİDE, ss.79-80 139 Çizelge 3.19. Çeşitli Ülkelerde Sosyal Güvenlik Katkı Payları (%) Ülkeler İşverenin Katkısı(%) İşçinin Katkısı(%) Devlet Katkısı(%) Diğer(%) Toplam (%) Belçika 42,05 19,42 27,46 10,77 100,00 Danimarka 11,36 04,38 77,52 6,74 100,00 Almanya 41,09 30,44 25,23 3,24 100,00 İrlanda 23,10 14,89 61,12 0,89 100,00 İngiltere 27,93 16,96 43,35 11,76 100,00 İspanya 52,21 19,36 26,03 2,37 100,00 Fransa 51,82 27,44 18,25 2,50 100,00 Portekiz 49,37 20,33 25,56 4,74 100,00 İtalya 52,42 14,95 29,88 2,76 100,00 Lüksemburg 33,23 23,22 37,23 6,26 100,00 Hollanda 32,41 36,21 14,56 16,82 100,00 Türkiye 58,21 41,79 _ _ 100,00 Kaynak: Sevinç Akbulak, Yavuz Akbulak, Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar Alınması Gereken Önlemler, Ekonomik Ve Mali Araştırma Yarışması, Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak Sorunları Ve Çözüm Önerileri, Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Yayınları, Yayın No:17, Ankara-2004, s.150 Tablo’dan sosyal güvenliğe gelişmiş ülkeler tarafından yüklü miktarlarda katkı yapıldığı açıkça görülmektedir. Devlet katkısının Danimarka’da % 77,52 oranıyla oldukça iyi bir seyide olduğu görülmektedir. Türkiye’de ise temelde İşsizlik Sigortası için yapılan % 2’lik istisna hariç hiç devlet katkısı bulunmamaktadır. Sadece sosyal güvenlik kurumlarının açıkları için yapılan transferler yer almaktadır. Devlet katkısından hariç çalışanların ücret düzeyi ve prime esas kazanç düzeyi, sosyal güvenlik kurumlarının kaynak düzeyinin belirlenmesinde temel kriterlerdir. Bu çerçevede 1980 sonrası uygulanan istikrar ve yapısal uyum programlarının başarısında ücret politikaları etkili olmuştur. Korumacı dış ticaret rejiminin geçerli olduğu ithal ikameci sanayileşme modelinde büyük istikrarlı bir iç pazar, kitlesel tüketimin garanti altına alınması, ücret düzeyinin yüksek tutulmasını 140 gerektirmiştir. 1980’li yıllarda ise talebin kaynağını iç piyasadan dış piyasaya kaydırmak ve ülkenin rekabet gücünü artırmak için ücretlerin düşük tutulması gerekmiştir. 1980’lerin ihracat yönetimli büyüme stratejisinde ihracat artışını reel devalüasyonlar, büyük miktarlara ulaşılan ihracat teşvikleri ve reel ücretlerin düşürülmesi sağlanmıştır. Kamu ve özel kesim işçi ücretlerinin reel gelişimine bakıldığında ücretlerin 1980’li yıllar boyunca sürekli geriletildiği gözlemlenmektedir. Kamu kesiminde reel ücretlerdeki gerileme, 1988 yılında 1981’e göre yaklaşık yarı yarıya azalmış, özel kesimde ise bu azalış yaklaşık % 20 oranında gerçekleşmiştir. Prime esas aylık kazancın alt ve üst sınırlarındaki gelişmeleri incelendiğinde, taban gözlemlenmektedir. ve tavan ücret arasındaki aralığın daraldığı 347 1980’li yıllardan sonraki bu tür gelişmelerden dolayı Türk sosyal güvenlik sisteminin yapısı iyiden iyiye bozulmuş ve yıllar boyunca bütçeden karşılanmak zorunda olan açıklarla karşı karşıya kalınmış ve reform adeta zorunlu hale gelmiştir. 3.3 Sosyal Güvenlikte Reform Arayışları Türkiye’de 1990’lı yıllarla beraber sosyal güvenlik bir sorun olarak ortaya çıkmıştır. Özellikle popülist eksenli erken emeklilik uygulamaları, kayıt dışı istihdam ve kaçak sorunu, sistemin sigortacılık ilkelerine göre işletilmemesi sonucu nimetkülfet bağlarının zayıflaması ve fonların iyi değerlendirilmemesi sonucu sosyal güvenlik sisteminin aktüeryal dengeleri tamamen bozulmuştur. 347 M. DEMİR, ss.86-87 141 Çizelge 3.20. 1993-98 Arası Türkiye’deki Sosyal Güvenlik Sistemi Açıkları Milyon YTL. Sosyal Güvenlik Açığı Milyon YTL. Sosyal Güvenlik Açığının Bütçe Açığına Oranı(%) Sosyal Güvenlik Kuruluşlarına Transferlerin GSMH Payı(%) 1993 134 23 17 1,20 1994 152 30 20 1,13 1995 316 113 36 1,44 1996 1238 326 26 2,16 1997 2180 740 34 2,55 1998 3990 1400 35 2,85 Yıllar Bütçe Açığı Kaynak: Serdar, SAYAN, Sosyal Sigortalar Kurumunun Uzun Dönem Aktüeryal Dengeleri: 1999 Reformu Ve Alternatifleri, Muğla Üniversitesi, İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı:1, 2005, s.43 Kısa sürede sürdürülemez boyutlara ulaşan bu sosyal güvenlik açıları sosyal güvenlik alanında reform arayışlarını hızlandırmıştır. Türkiye’deki sosyal güvenlik sistemini reforme etmek amacıyla 1995 yılında Dünya Bankası kredisiyle Türk Hükümeti tarafından ILO uzmanlarına hazırlattırılan raporda, Türkiye’ye dört model önerilmiştir. Bunlardan birincisi, mevcut dağıtım modelinde sistemin yeniden organize edilmesi; ikincisi, Şili’deki model örnek alınarak sistemin tasfiye edilip radikal bir biçimde bireysel emeklilik uygulamasına geçilmesi; üçüncüsü, dağıtım sistemi ve bireysel emeklilik sisteminden oluşan iki ayaklı bir model; dördüncüsü de dağıtım sistemi ile isteğe bağlı bireysel tasarruf sisteminden oluşan iki ayaklı model olmuştur. Raporda, sosyal sigorta sisteminin mevcut haliyle devam ettirilmesinin mümkün olmadığı belirtilmiştir.348 Yukarıda sayılan nedenlerle 1999’a gelinceye kadar zaten sürdürülemez boyutlara ulaşmış olan sosyal güvenlik sistemi açıkları, kamu kesimi borçlanma gereğini ve buna paralel olarak da borçlanmanın maliyetini artırmış ve enflasyonun yükselmesine katkıda bulunmuştur. Böylece temel amaçlarından biri gelir dağılımını düzeltmek olan sosyal güvenlik sistemi gelir dağılımının bozulmasına katkıda 348 Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,s.20 142 bulunur hale gelmiştir. Öte yandan artan borçlanma maliyeti özel sektör yatırımlarını frenleyerek ve dışlayarak yeni istihdam yaratılmasını yavaşlatmıştır. Bu gelişmeleri kontrol altına almak amacıyla Eylül 1999’da 4447 sayılı yasa uzun dönemli aktüeryal dengeleri yeniden kurmak amacıyla yürürlüğe konmuştur.349 3.4. Sosyal Güvenlik Reform Süreci Türkiye’de sosyal güvenlik sistemindeki ilk ciddi reform adımları 1999’da 4447 Sayılı kanunla yapılan değişikliklerle başlamış, 2001’de Bireysel Emeklilik Sistemi’ne geçilmesiyle reform sürecindeki ilk aşama bitmiştir. Reform sürecinin 2.aşaması ise 15.01.2003 tarihinde Hükümet Planı Ve Acil Eylem Planı çerçevesinde Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından emeklilik, sağlık ve sosyal yardımlar konusundaki reformların hayata geçirilmesi çalışmaları ile başlayıp günümüze kadar süregelmiştir. 3.4.1. 4447 Sayılı Kanunla Yapılan Düzenlemeler 4447 sayılı kanunla sosyal sigortaların finansman yapısına yönelik olarak gelirleri artırmaya, giderleri de kısma amacıyla getirilen değişiklikler şu şekilde sıranabilir:350 • Emeklilik Yaşı Ve Emekliliğe Geçişte Kademeli Yaş Uygulaması : 4447 sayılı kanun hizmet süresiyle emekli olma imkanını kaldırmış, emeklilik için kadınlarda 58, erkeklerde 60 yaşın doldurulması şarta bağlanmış; prim ödeme gün sayısı ve 20-25 yıllık sigortalılık sürelerini tamamlamaları durumunda emekli aylığı almaya hak kazanacaklar için geçiş süreleri ve emeklilik yaşı belirleyen kademeli bir geçiş öngörülmüştür. • Prim Ödeme Gün Sayılarının Artırılması: Sosyal Sigortalar Kurumu kapsamındaki sigortalıların prim ödeme gün sayıları artırılmıştır. İlk defa sigortalı olacaklar için prim ödeme gün sayısı 5000 günden 7000 güne çıkarılmış, geçiş süreci için 6000 güne, kısmi emekli aylığı alacaklar için 3600 günden kademeli olarak 4500 güne yükseltilmiştir. 349 350 S. SAYAN (2006), s.57 Ş. ÖZSUCA (2003), ss.144-145-146-147 143 • Aylık Bağlama Oranlarının Düşürülmesi Ve Aylık Hesabına Esas Alınan Kazanç Döneminin Değiştirilmesi: Son yıllarda daha yüksek prim ödeyerek yüksek emekli aylığı alma imkanını ortadan kaldıran bu uygulama, aylık bağlama oranının hesaplanmasında toplam prim gün sayısını dikkate almaktadır. Prim ödemede ilk 3600 işgünün her 360 günü için % 3,5 oranında, 3600 günden sonraki 5400 kadarının her 360 için % 2 oranında, 5400 günden sonraki günlerin her 360 günü için ise % 1,5 oranında artış yaparak aylık bağlama oranı hesaplanmaktadır. Aylıkların bağlanmasında % 70 olan alt sınır % 35’e düşürülmüştür. • Kayıtdışı Çalışmayı Engellemeye Yönelik Düzenlemeler: Sosyal sigorta kuruluşlarını önemli gelir kayıplarına uğratan sigortasız çalışma ve eksik gün veya kazanç bildirmeyi önlemeye yönelik birtakım düzenlemeler yapılmıştır. Bu çerçevede işyerlerinin sigortalı çalıştırmaya başlamadan önce Kuruma bildirilmesi, sigortalıların işe başlamadan önce Kuruma bildirilmesi, sigortalıların çalışmaya başladıktan sonra 30 gün içinde sigortalı çalışmaya başladıklarını Kuruma bildirmeleri kabul edilmiştir. Sigorta müfettişlerinin yanısıra Sosyal Sigortalar Kurumu Yönetim Kurulu kararı ile görevlendirilecek memurlara sigortalıların işlemleri ile ilgili yoklama ve tespit yetkisi verilmiştir. Bu doğrultuda genel ve katma bütçeli kamu kurumlarının denetim elemanlarının da kendi mevzuatları çerçevesinde yapacakları denetimlerde işyerlerinde sigortalı çalıştırıp çalıştırılmadığını kontrol edebilecekleri kabul edilmiştir. • Prime Esas Kazanç Sınırlarının Belirlenme Koşullarının Değiştirilmesi : Sosyal Sigortalar Kurumu’nda daha önce var olan gösterge tablosu, gösterge rakamları ve memur maaş katsayısının çarpımı ile alt ve üst sınırların hesaplanması uygulamasına son verilmiştir. 1 Ocak 2000 tarihinden itibaren prime esas kazançların alt sınırı 4 Milyon TL., üst sınırı ise bunun 3 katı olarak belirlenmiş, üst sınırın alt sınırın 5 katına kadar yükseltilmesi yetkisi Bakanlar Kurulu’na bırakılmıştır. Ayrıca prime esas kazançların yılda bir kez artırılması karara bağlanmıştır.Prime esas kazançların alt sınırı, Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından açıklanan bir önceki yıla ait kentsel yerler tüketici fiyat indeksindeki artış kadar artırılırken, daha sonra aynı döneme ait 144 GSYİH’nın sabit fiyatlarla gelişme hızı kadar artırılarak hesaplamalar yapılacaktır.Ayrıca bir başka düzenlemeyle Sosyal Sigortalar Kurumu ve Bağ-kur’da prime esas kazançların hesaplanmasında da aynı koşulların geçerli olması sağlanmıştır.Bağ-kur sigortalıları için basamak yükseltme zorunluluğu büyük bir yığılmanın gerçekleştiği 6.basamaktan 12.basamağa çıkarılmıştır. • Prim Oranlarının Yükseltilmesi Ve Yeni Primlerin Getirilmesi: Bu çerçevede Sosyal Sigortalar Kurumu’ndan gelir ve aylık alan bir sigortalının 506 sayılı kanuna tabi bir işte çalışmaya başlaması durumunda ödenmesi gereken sosyal güvenlik destek primi oranı % 24’ten % 30’a yükseltilmiştir. Bu oranın % 7,5 i sigortalı, % 22,5’i işveren payı olarak kabul edilmiştir.2925 sayılı kanun kapsamındaki tarım işçileri sigortalıların ödemeleri gereken prim oranı % 20’den % 30’a çıkarılmıştır. Ayrıca Bağ-kur sigortalıların ve 1999 yılında sağlık sigortası kapsamına alınan 2926 sayılı kanun kapsamındaki sigortalıların ödemeleri gereken sağlık sigortası prim oranı % 12’den % 15’e çıkartılmıştır. Bunun yanısıra Bağ-kur’dan emekli aylığı alan sigortalıların çalışmayı sürdürmeleri durumunda sosyal güvenlik destek primi olarak aylıklarından % 10 oranında kesinti yapılması kabul edilmiştir. Ayrıca 4447 sayılı kanun ile oluşturulan işsizlik sigortası kapsamında sigortalı ve devletin % 2, işverenin % 3 oranında işsizlik sigortası primi ödemesi sağlanmıştır. 2002 yılı Bütçe Kanunu’yla bu oranlar düşürülmüş olup bu oranlar sigortalı ve devlet için % 1i işverenler için % 2 oranına çekilmiştir. 4447 sayılı ile yapılan değişiklikler genel olarak değerlendirildiğinde 4447 sayılı yasa sosyal sigorta kuruluşlarının orta ve uzun vadede aktüeryal dengeleri gözeten, mali olarak sürdürülebilir bir yapıya kavuşturulması yönünde önemli adım olmuş, reformun uygulamaya geçtiği ilk altı aydan itibaren SSK ve kısmen Bağkur’un finansman yapılarında göreli bir iyileşme gözlemlenmiştir. Bu iyileşmeler tüm sistemin 1999’da milli gelirin % 3,8’ine ulaşan açıklarının 2000 yılında milli gelirin % 2,6’sına gerilemesini sağlamıştır. Ancak 4447 sayılı yasanın getirdiği önlemlerin tek başına yaşlılık sigortası açıklarını kapatmaya yetmeyeceği öngörülmüş, önlemlerin reformun ikinci aşaması ile tamamlanması planlanmıştır. Bu ikinci aşama ile sosyal sigorta kuruluşlarının teknolojik ve kurumsal olarak yeniden 145 yapılandırılmaları ve bu yolla etkinlik ve verimliliklerinin artırılması, özel sektörce sağlanacak bireysel emeklilik sigortalarına ilişkin yasal düzenlemelerin tamamlanması; sağlık hizmetlerinde kaynakların daha verimli kullanılmasını sağlayacak bir yapılanmaya gidilmesi ve kapsamı bir sosyal yardım sisteminin kurulması hedeflenmiştir.351 3.4.2. Sosyal Güvenlik Kuruluşlarını Yeniden Yapılandırma Çalışmaları Sosyal güvenlik kuruluşlarını yeniden yapılandırmaya yönelik çalışmalar esas amacı sosyal güvenliğin gelirlerini artırmak ve giderlerini azaltmak şeklinde gerçekleştirilen 4447 Sayılı kanunla gerçekleştirilmesi gereken hedeflerin ikinci aşmasını oluşturmuştur. Sosyal güvenlik kurumların yeniden yapılandırılmasına dair şu gelişmeler yaşanmıştır.352 • Ekim 2000 tarihinde birbirini izleyen dört Kanun Hükmünde Kararname ile sosyal sigorta kurumları, SSK ve Bağ-kur’un idari yapıları yeniden şekillendirilmiş, İş ve İşçi Bulma Kurumu Türkiye İş Kurumu haline dönüştürülmüş ve bu kurumlar arasında koordinasyonu sağlamak üzere bir üst kurum olarak Sosyal Güvenlik Kurumu oluşturulmuştur. Kurumsal yapı ile ilgili düzenlemelerde dikkati çeken en önemli husus Emekli Sandığı’nın bu yeni yapılanma içinde yer almaması olmuş, Türkiye İş Kurumu bir sosyal sigorta kurumu olarak kabul edilirken Sandık yine Maliye Bakanlığı bünyesinde kalmıştır. • SSK Kanunu ile daha önce bir genel müdürlük statüsünde sigortacılık ve sağlık hizmeti sunumu amacıyla kurulan Sosyal Sigortalar Kurumu, bünyesinde sigortacılık ve sağlık işlerinden sorumlu iki farklı genel müdürlüğü barındıracak şekilde Başkanlık statüsünde yeniden örgütlenmiştir. Bağ-kur Kanunu ile Bağ-kur bünyesinde finansman ve aktüerya daireleri kurulmuş ve kurumun artan iş hacmine orantılı olarak daha dinamik bir örgütsel yapıya kavuşması sağlanmıştır. 351 352 S. SAYAN (2006), ss.57-58 S. AKBULAK ve Y. AKBULAK, ss. 177-178 146 • Türkiye İş Kurumu ile İş ve İşçi Bulma Kurumu kapatılarak istihdam alanında günümüz ihtiyaç ve koşullarına uygun aktif işgücü programlarını ve işsizlik sigortasını uygulamakla sorumlu Türkiye İş Kurumu (İŞKUR) çağdaş bir istihdam kurumu olarak hizmet vermeye başlamıştır. Sosyal güvenlik sistemindeki idari yapılanmadaki bu değişiklikler ilk bakışta sadece teknik bir düzenleme olarak görülmekteydi. Daha sonra ise sosyal güvenlik sisteminin tamamını değiştirmeyi hedefleyen daha büyük bir planın altyapısını oluşturduğu ortaya çıkmıştır.353 3.4.3. Bireysel Emeklilik Sistemine Geçilmesi Türkiye’de 1990’lı yıllarla birlikte sosyal güvenlik kurumlarının kendilerini finanse edemez hale gelmesiyle beraber ve Şili gibi bazı özel emeklilik uygulamaları göz önünde bulundurularak Türkiye’de Mart 2001 tarihinde 4632 sayılı ‘ Bireysel Emeklilik Tasarruf Ve Yatırım Sistemi Kanunu’ olarak Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde yasalaştırılarak 7 Ekim 2001’de uygulamaya konulmuştur.354 Türkiye’de bireysel emeklilik sistemi ile hedeflenen kamu sosyal güvenlik sistemine ek olarak bireylere istedikleri takdirde, yani gönüllü katılımlarına bağlı olarak ikinci bir emeklilik geliri elde edebilmelerinin yasal alt yapısının sağlanması olmuştur. Burada esas amaç, özellikle emeklilikte elde edilecek ek bir emeklilik geliri ile katılımcının refah düzeyinin artmasına katkıda bulunmaktır. Türkiye’de Bireysel Emeklilik Sistemi’ne ilgi her geçen gün artmaktadır.31.12.2003 itibariyle 16.812 olan katılımcı sayısı 21.05.2007 itibariyle 1.227.664 olmuştur.355 Türkiye’deki bireysel emeklilik sisteminin genel özelliklerini şu şekilde özetlemek mümkündür:356 353 Osman ÖZTÜRK, 1999’dan 2004’e Sosyal Güvenlik ‘ Reform’u, Toplum Ve Hekim, Cilt:20, Sayı:2, Mart-Nisan-2005, s.144 354 Y. ILGAZ, s.20 355 Bireysel Emeklilik Gözetim Merkezi, http://www.egm.org.tr/BESgostergeler.asp, http://www.egm.org.tr/BES_Temel_Gostergeler_31122004.xls, (03.06.2007) 356 N. ÖZBEK, ss.394-395 147 • Emeklilik hakları, belirlenmiş katkı esasına göre, başka bir ifadeyle yatırılan katkı payları ile katkı paylarının yatırım gelirlerinin toplamına göre belirlenmektedir. • Birikimler, bireysel hesaplarda takip edilmekte ve Sermaye Piyasası Kurulu tarafından uygun görülen bir saklama kuruluşu (Takasbank) tarafından saklanmaktadır. • Emeklilik yatırım fonları, Sermaye Piyasası Kanunu’na tabi portföy yönetim şirketleri tarafından, uzman ekipler tarafından yönetilmektedir. • Katılımcıların sürekli bilgilendirilmesi ve şeffaflığın sağlanması için mevzuatta yer alan düzenlemelere paralel, emeklilik şirketlerince gerekli önlemlerin alınması sağlanmıştır. • Hazine Müsteşarlığı, Sermaye Piyasası Kurulu, Emeklilik Gözetim Merkezi, Takasbank, bağımsız denetim şirketleri ve iç denetim organları aracılığıyla etkin gözetim ve denetim altyapısı oluşturulmuştur. • Sistemin her aşamasında katılımcılara çeşitli seçenekler sunularak, yatırımların yönlendirilmesinde tercih yapabilmeleri sağlanmaktadır. • Katkı payı ödeme, birikim ve emekliliğe hak kazanım aşamalarında vergi teşvikleri sağlanmaktadır. Türkiye’de bireysel emeklilik sistemini teşvik etmek amacıyla katılımcılara çeşitli vergi teşvikleri sunulmuştur. Vergisel avantajların ilki sisteme katkı sırasındaki avantajlardır. Sisteme katkı sırasında katılımcılar asgari ücretin yıllık tutarını aşmamak kaydıyla ücretlerinin % 10’una kadar olan tutarını vergi matrahından indirebilmektedir. Aynı zamanda ödeme işveren tarafından yapılmış ise bu tutar aynı sınırlar içerisinde kalmak kaydıyla kurumlar vergisinden de indirilebilmektedir. İkinci vergisel avantaj ise sistemden ayrılırken karşımıza çıkan avantajlardır. Sistemden ayrılacak kişi şayet bu sistemde 10 yıl kalmış ve 56 yaşını doldurmuş ise birikimlerinin % 25’i vergiden muaf olmak üzere % 75’i üzerinden % 5 stopaja tabi tutulmaktadır.10 yılını doldurmuş ancak 56 yaşını tamamlamamış katılımcıların sistemden ayrılmak istemeleri durumunda ise birikimlerinden % 10 148 stopaj kesintisi yapılmakta, eğer katılımcı 10 yılını doldurmamış ve sistemden çıkmaya karar vermiş ise birikimlerinden % 15 stopaj kesintisi yapılmaktadır.357 Sistemin vergisel avantajlarından başka ekonomi açısından başka avantajları da şüphesiz vardır. Bireysel emeklilik ekonomideki ve bireyler arasındaki marjinal tasarruf eğilimini artırmakta, emeklilik planı sunumunda büyük esneklik sağlamakta, kamu emeklilik sistemlerine göre daha yüksek reel getiri getirmekte, bireyleri daha uzun süre çalışmaya ve katkı yapmaya teşvik etmektedir.358Dolayısıyla bu tür gelişmeler ülkedeki ekonomik kalkınmaya da katkı yapmaktadır. Özellikle altyapı yatırımlarının ve uzun vadeli yatırımlara kaynak oluşturularak yeni iş ve istihdam olanaklarının yaratılması, uzun vadeli fonların artması, böylece mali sektörün daha sağlıklı işlemesi, enflasyonla mücadele ve büyümeye olumlu katkı sağlaması, kurumsal yatırım stratejileri ile piyasalardaki dalgalanmaların ve spekülasyonların azalması ve sermaye piyasalarının derinleşmesine olanak sağlaması bakımından sistemin katkıları ortadadır.359Bireysel Emeklilik Sisteminin ekonomik hayat açısından taraflara sağlayacağı faydalar şu şekilde özetlenebilir.360 Çalışanlar Açısından Sağlayacağı Faydalar • Sosyal güvenlik aylıklarının yanı sıra ikinci bir emeklilik geliri • Vergiden muaf tasarrufta bulunma olanağı • Emeklilik tasarruflarının değerlendirme sürecinde tercihte bulunma hakkı • Emeklilik yaşı ve çalışılmayan durumlarda esneklik • Daha yüksek gelirli bir emeklilik dönemini içeren gelecek güvencesi İşverenler Açısından Sağlayacağı Faydalar • Kurum kültürünü benimsetmek ve çalışanları kuruma bağlayabilmek için vergi matrahından düşülebilen bir harcama yaratabilme olanağı • Çalışana tercih edilebilir bir çalışma ortamı sunma avantajı 357 S. AKBULAK ve Y. AKBULAK, s.118 N. SUSAM, s.74 359 N. ÖZBEK, s.395 360 Zerrin KAYDU, Türkiye’de Bireysel Emeklilik Sistemi Ve Antalya-Isparta İllerinde Müşteri Profilinin Karşılaştırılması, T.C.Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Maliye Anabilim Dalı, Yüksek Lisans Tezi, Isparta-2006, s.24 358 149 • Kriz dönemlerinde ödeme yapmaya ara verebilme esnekliği Serbest Çalışanlar Açısından Sağlayacağı Faydalar • Türkiye’de sosyal güvenlik şemsiyesinden en az istifade eden esnaf, zanaatkar, çiftçi ve diğer serbest meslek sahiplerine, gelecekleri için vergiden muaf tasarrufta bulunabilecekleri bir mekanizma oluşturması • Emeklilik dönemindeki muhtemel fon gereksinimi hakkında daha fazla duyarlı ve bilgi sahibi olma olanağı Türkiye’deki Bireysel Emeklilik Sistemi genel olarak değerlendirildiğinde ülkemizin ekonomik koşulları göz önüne alındığında; bireysel emeklilik sistemine geniş bir katılımın sağlanacağını beklemek ve bunun sonucunda para ve sermaye piyasalarına ilave ciddi kaynaklar yaratılabileceğini düşünmek çok doğru olmayabilir. Çünkü ülkemizde çalışan kesimin büyük bir çoğunluğunu gelirlerinin bir kısmını tasarruf etmek bir yana aldıkları ücretlerle hayatlarını sürdürmekte bile zorlanmaktadırlar. Örneğin bağımsız çalışan esnaf ve serbest meslek erbabı Bağ-kur primlerini ödemekte bile güçlük çekmektedirler. Bunun yanında herhangi bir sosyal güvencesi olmayan insanlarımızın sayısı hiç de az değildir.361Yapılan bir araştırmaya göre bireysel emeklilik aylık geliri 1.000-2.000 YTL. arasında olan bir kesimin ilgi alanını oluşturmaktadır. Genel olarak Türkiye gibi gelişmekte olan bir ülkede Bireysel Emeklilik Sistemi’nin Şili’deki gibi tek başına sosyal güvenliğin sorunlarını çözebileceğini düşünmek çok içinde bulunduğumuz yıllar itibariyle çok radikal bir yaklaşım olabilir. Bu sistem alternatif bir sistemden ziyade tamamlayıcı bir sistem olarak algılanmalıdır. 3.4.4. Acil Eylem Planı Kapsamında Yürütülen Çalışmalar Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, 15.01.2003 tarihinde kendi internet sitesinde yayınladığı ‘ Hükümet Planı Ve Acil Eylem Planı çerçevesinde Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın Sorumluluğunda Yürütülen Faaliyetlerimiz’ başlıklı metinde, sosyal güvenlik alanında yapılacak olan değişikliklere yer vermiştir. Bu 361 Abdülkerim GÖK, Bireysel Emeklilik Sistemi Ve Vergilendirilmesi, Finans-Politik Ve Ekonomik Yorumlar, Yıl:43, Sayı:506, Mayıs-2006, s.7 150 çalışmanın devamı niteliğinde olan ve Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nca 2005 yılı Nisan ayında yayınlanan ‘Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform(Beyaz Kitap)’ başlıklı kitapta da sosyal güvenlik sisteminde yapılacak değişiklikler belirtilmiş ve sıralanmıştır.362 • Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Yapılandırması • Genel Sağlık Sigortası Sistemi • Sosyal Hizmetler Ve Sosyal Yardım Sistemi • Emeklilik Sigortası Ve Emeklilik Sigortaları Kurulu Bu doğrultuda Sosyal Güvenlik Reformu Kapsamında hazırlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu 20 Mayıs 2006 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ise 16 Haziran 2006 tarihinde yayınlanmış ancak, Anayasa Mahkemesinin 15 Aralık 2006 tarihinde bazı maddelerinin iptali yönünde verdiği karar doğrultusunda Kanun’un yürürlük tarihi 1 Temmuz 2007’ye ertelenmiş ve son olarak TBMM’de kabul edilen 5655 sayılı Kanun ile 1 Ocak 2008 olarak değiştirilmiştir.363 3.4.4.1. Genel Sağlık Sigortası Alanında Yapılan Çalışmalar Türkiye’de bugüne kadar sağlık alanında yaşanan gelişmelere bakıldığında son zamana kadar toplumdaki değişik kesimlerin (memur, işçi, bağımsız çalışanlar) ayrı yasalara göre sağlık hizmeti aldığı ve dolayısıyla dağınık bir yapıya sahip olduğu göze çarpmaktaydı. Tüm bu farklılıkların belli standartlarda tek kurum kanalıyla ve Türkiye çapında düzenlenmesi büyük bir ihtiyaç olarak baş göstermiştir. Ayrıca diğer konularda olduğu gibi bu konuda da özel sektör ve kamu sektörü arasında işbölümünün belirlenmesi, karşılıklı yardımlaşmanın sağlıklı bir biçimde yasalara aktarılması hep gündemde olmuştur. Bu kapsamda Sosyal Sigorta 362 Çetin ÖZCAN, Türkiye’de Sosyal Güvenliğin Yeniden Yapılandırılmasında Bireysel Emeklilik Sisteminin Rolü, Türkiye Ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Kamu Yönetimi Yüksek Lisans Programı, Yüksek Lisans Tezi, Ankara, Şubat-2006, s,27 363 Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım, Mayıs2007, s.46 151 Hastaneleri Sağlık Bakanlığı’na devredilmiş aynı zamanda ilk önce pilot uygulama şeklinde olan Aile Hekimliği sonradan genel bir şekle dönüşmüştür.364 Ekonomik gücüne bakılmaksızın tüm vatandaşları kapsamı altına almayı hedefleyen Genel Sağlık Sigortası Sistemi, prim yükümlülüğü karşılığında temel teminat paketi ile tanımlanan sağlık hizmetlerini sunmayı hedeflemektedir. Bu anlamda temel amaç ‘ sağlık sigortacılığını’ yönetim, uygulama ve finansman bakımından emeklilik sigortaları ve sosyal hizmetlerden ayrıştırarak, profesyonel bir sistem oluşturmaktır. Bu yolla bugün sağlık sigortası alanında yaşanan karmaşanın, çok başlılığın önüne geçilerek, tam anlamıyla uygulama standartlarının yakalanabildiği norm birliğinin oluşturulduğu bir sistem hayata geçirilmiş olacaktır. Harcamalarda mükerrerliğin ve kayıpların önlenmesi, gelirlerde ve hizmetlerde etkinliğin sağlanması ile mali sürdürülebilirliği ve gelecek projeksiyonu olan bir sağlık sigortası sistemi kurulmuş olacaktır.365 Yapılan araştırmalara göre sosyal güvenlik ve sağlık sigortası kapsamında nüfusumuzun % 90’ını sosyal güvenlik kurumuna kayıtlı olduğu, dolayısıyla nüfusumuzun 69 milyonunun 59 milyonu aynı zamanda sağlık hizmetinden yararlanabilmektedir. Geriye kalan ve sayıları 10 milyonun üzerinde olan vatandaşlarımızın durumunu teşkil etmektedir. Genel Sağlık Sigortası ile bir şekilde her vatandaşın tanımlandığı ve sağlık hizmetlerinden yararlandığı bir sistem amaçlanmaktadır. Mevcut sosyal güvenlik sistemi içerisinde yer alan sağlık hizmetlerinden eşit düzeyde yararlanamamakta, sistemde yer alamayanlar ise yeşil kart ve sosyal yardımlar vasıtasıyla kendilerine yer bulmaya çalışmaktadırlar. Bu açıdan Genel Sağlık Sigortası sistemi herkesi içine alan ve eşit miktarlarda hizmet veren bir sağlık anlayışı oturtmaya çalışmaktadır.366 Bu anlayış Genel Sağlık Sigortası Yasası’nın genel gerekçesinde de açıklanmıştır. Yasada; devlet memurları ve diğer kamu görevlileri hizmet akdine dayalı ücretle çalışanlar, tarımsal işlerde ücretle çalışanlar, kendi hesabına çalışanlar ve tarımsal alanda kendi hesabına çalışanları kapsayan beş ayrı emeklilik rejiminin, 364 H. ÇELİK, s.105 Aykut BEDÜK ve Okan METE, Türkiye’de Sosyal Güvenlik Kurumlarının Temel Sorunları Ve Reform İhtiyacı, Selçuk Üniversitesi Karaman İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt:5, Sayı: 1, 2005, s.97 366 Türk Harb-İş, Sayı: 221, Haziran- 2006, s.7 365 152 aktüeryal olarak hak ve yükümlülüklerin eşit olacağı tek emeklilik rejiminde buluşturulması amaçlandığı belirtilmiştir.367 Bu yasa Türkiye’de yerleşik herkesi doğumundan itibaren kapsam altına alan, zorunlu bir sosyal sağlık sigortacılığı getirmektedir. Bu kapsam altında kişilerden % 7,5 işveren, % 5 işçiden olmak üzere toplam 12,5 prim ödeme koşulu getirilmektedir. Halen SSK ve Bağ-kur mensupları prim ödememektedirler. Bugün prim sistemine tabi olmayan Emekli Sandığı kapsamındakiler ve devlet memurları ise aynı miktarda prim ödeyeceklerdir. Prim ödeme gücü olmayanların primleri ise Sosyal Güvenlik Reformu Yasa Tasarıları içinde yer alan Sosyal Yardımlaşmalar Ve Primsiz Ödemeler Yasa Tasarısı kapsamında belirlenecek yöntem doğrultusunda devlet tarafından karşılanacaktır. Primini kendi ödeyenlere yönelik istisnalar ise, 18 yaş ve altındakiler, tıbbi bakıma muhtaç kişiler, bulaşıcı hastalıklar, analık, Kişisel Koruyucu Sağlık Hizmetleri, İş Kazası ve Meslek Hastalığı olarak tanımlanmaktadır.Ayrıca şeref aylığı alanlar, bakım ve rehabilitasyon hizmetlerinden ücretsiz olarak faydalanan kişiler, Harp malüllüğü aylığı alanlar ile Terörle Mücadele Kanunu kapsamında aylık alanlardan hiç katılım payı alınmayacağı belirtilmektedir.368 Bu amaçla vatandaşların yaşam kalitesinin yükseltilmesi ve sağlığın güvence altına alınması kapsamında ilke olarak benimsenen, sigortalı kesimin devlet hastanelerinden yararlanması, serbest eczane uygulamasına geçilmesi, hastanelerin tek elden yürütülmesinin yasalaşması, genel sağlık sigortasına yönelik ilk adımı oluşturmuştur.369 Türkiye’de Genel Sağlık Sigortası hakkında yürütülen çalışmalar Haziran 2003’te sunulan Sağlıkta Dönüşüm Program doğrultusunda sürdürülmektedir. Bu konuda Genel Sağlık Sigortası alanında dünya uygulamaları da göz önünde bulundurulmaktadır. Örneğin Almanya’da hastanelerde poliklinik yapılmamakta yalnızca acil poliklinik hizmetleri verilmektedir. Poliklinik hizmetleri muayenehanelerde verilmekte, hastanede tedavisi gereken hastalar, hastaneye kabul 367 Hediye ERGİN, İptalle Gelen Sorun: Reformdan Geriye Ne Kaldı? Anayasa Mahkemesi’nin 15.12.2006 Tarihli Kararına İlişkin Bir Değerlendirme, Tisk-Akademi, 2007/1, Cilt: 2, Sayı: 3, s. 58 368 Türk Harb-İş, Sayı: 219, Şubat-2006, s.67 369 Türk Harb-İş, Sayı: 221, Haziran-2006, s.7 153 edilmektedir. Hasta sevk kağıdı ile dilediği doktorun muayenehanesine gidebilmekte, gerekli tedavi ve testler bu kliniklerde yapılabilmektedir. Hasta ile doktor arasında herhangi bir para alışverişi olmamakta, doktor ücretini hastanın bağlı olduğu sosyal güvenlik kuruluşuna fatura ederek tahsil edebilmektedir. Bu durum sistemin sağlıklı işlemesini sağlayan önemli ayrıntılardan birini teşkil etmektedir. Avrupa’da ve dünyanın birçok ülkesinde uygulanan genel sağlık sigortasının ülkemizde de uygulanması bu kanunla amaçlanmıştır.370 Bu amaçla Genel Sağlık Sigortası sistemine geçilmesinin belirli varsayımlar altında sağlık harcamaları ve kamu açığı üzerindeki olası etkilerini ölçebilmek amacıyla uzun dönemli üç projeksiyon yapılmıştır. İlk projeksiyon mevcut sistemin devam ettiği durumu; ikincisi sağlıkta dönüşüm programı gerçekleştirilmeden GSS sistemine geçildiği durumu; üçüncü projeksiyon ise, sağlıkta dönüşüm programı ile birlikte GSS uygulamasına geçildiği durumu göstermektedir. Bu projeksiyonlar, ülkemizdeki toplam sağlık harcamaları konusunda en kapsamlı veri kaynağı olan 2000 yılı Ulusal Sağlık Hesapları sonuçları kullanılarak oluşturulmuştur. SSK, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı kapsamına dahil kişilere ilişkin veriler ise, doğrudan geçerli sağlık karnesi sayılarını esas alan DPT verilerine dayanmaktadır. Kapsanan nüfusun kurumsal dağılımıyla ilgili veriler aşağıdaki gibidir:371 • SSK kapsamındaki nüfus : 23.02 milyon372 • Bağ-Kur kapsamındaki nüfus : 9.15 milyon373 • Emekli Sandığı kapsamındaki nüfus : 10.05 milyon • Yeşil Kart kapsamındaki nüfus: 13 milyon • Sağlık Sigortası kapsamında olmayan nüfus: 14.39 milyon 370 Türk Harb-İş, Sayı: 221, Haziran-2006, s.7 Beyaz, Kitap, s.36 372 SSK’dan sağlık karnesi alan kişi sayısı 371 373 Bağ-Kur’dan sağlık karnesi alan kişi sayısı 154 Grafik 3.2 Türkiye’deki Kamu Sağlık Harcamalarının Projeksiyonu (GSYİH'nin %) 10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 20 19 20 20 20 21 20 22 20 23 20 24 20 25 0% Mevcut Durum Sadece GSS GSS + Sağlık Reformu Kaynak:Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform (Beyaz Kitap), Ankara, Nisan-2005, s.37 Bu üç senaryo altında toplam kamu sağlık harcamalarının GSYİH’ya oranı yer almaktadır. Sağlık sektöründe reform yapılmaksızın Genel Sağlık Sigortasına geçilmesi durumunda, finansman açığında büyük bir artış olacağı ve 2025 yılında kamu sağlık harcamalarının GSYİH içindeki payının % 8,8’e ulaşacağı öngörülmektedir. Mevcut sistemin devam etmesi durumunda, bu oran % 4,2 düzeyine yükselecektir. Sağlık sektöründe reformlarla birlikte GSS’ye geçilmesi durumunda ise, bu oran % 3,7’ler düzeyinde kalacaktır. Bu sonuç, daha etkin işleyen bir sağlık sisteminde kapsamın genişletilmesine rağmen, mevcut sistemden daha düşük bir maliyetle, bütün vatandaşlarımıza daha kaliteli sağlık hizmet sunulmasının mümkün olduğunu göstermesi açısından önemlidir.374 374 Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Beyaz Kitap, s.37 155 Genel olarak GSS uygulamasının sağlayacağı yararlar şu ana başlıklarda özetlenebilir:375 Kapsam Açısından • Tüm nüfusun kapsam altına alınması ile sağlık güvencesine sahip olmayanlar sürekli sağlık güvencesine kavuşturulacaktır. • Sağlık güvencesi anlamında farklı standartlarda uygulamaları olan mevcut kuruluşlara tabi sigortalılar arasında eşitlik sağlanacaktır. Finansman Açısından • Öncelikle sağlığın korunmasını temel ilke edinen sigortacılık anlayışının uygulanması ile, önlenebilir hastalıklara ve sağlık risklerine ilişkin sağlık harcamalarında tasarruf sağlayacaktır. • Mevcut uygulamadaki hizmet sunan kurumların sübvanse edilmesi yerine, prim ödeme gücü olmayan vatandaşların sübvanse edileceği hakkaniyetli bir sosyal sigortacılık uygulamasına geçilecektir. • Sağlık kavramı birey, aile, çevre ve toplum sağlığı kavramı ile uyumlu olarak ele alınacaktır. Bu konuda, başta Sağlık Bakanlığı olmak üzere diğer ilgili kurum ve kuruluşlarla yakın işbirliğine gidilecektir. • Sağlık harcamaları ulusal sağlık politikalarının öncelikleri ile uyumlaştırılacaktır. Bu sayede toplumsal ve bireysel ulusal sağlık hedeflerine ulaşılması mali yönden de desteklenecektir. Sağlık Hizmetinin Kalitesi Açısından • Vatandaşlarımıza kamu ve özel ayrımı yapılmaksızın hekimini ve sağlık tesisini seçebilme hakkı verilecektir. Bunun yarattığı rekabet ortamı, sağlık hizmetlerinin fiyatlarında, kalitesinde ve vatandaş memnuniyetinde iyileşme sağlayacaktır. • Sağlık hizmetlerini sunan ve finanse eden kuruluşların tam anlamıyla birbirinden ayrılması sonucunda kamu kontrolünde olacak finansman sistemi, 375 Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Beyaz Kitap, ss.34-35 156 hizmet alımları konusunda uzmanlaşacaktır. Bu durum, sağlık hizmetlerinin harcanana değer olmasını sağlayacaktır. • Sağlık Bakanlığı tarafından birinci basamak sağlık hizmetlerinde koruyucu sağlık hizmetleri ve aile hekimliğini ön plana çıkaran yeni bir modelin, ikinci basamak sağlık hizmetlerinde ise özerk sağlık işletmelerinin oluşturulmasıyla birlikte, sağlık hizmet sunumu ve kalitesinde iyileşme sağlanacaktır. Denetim Açısından • Süreç denetiminden çok, çıktı denetimini önceleyen bir yapı benimsenecek, sağlık hizmetleri maliyet etkili bir tarzda sunulacaktır. • Sadece sigortalılık kontrolü yada hizmet sunumu sonrasında kontrol yerine, sağlık hizmetlerinde denetim, hizmet öncesi, hizmet sırasında ve hizmet sonrasında olmak üzere tüm süreci kapsayacak bir anlayışla yürütülecektir. • Denetim sadece fatura incelemesine odaklanmayacaktır. Yönetim bilgi sistemlerine dayanan özgün denetim yöntemleri geliştirilecektir. Nitelikli insan gücü ile desteklenen bu yöntemlerle yerindelik, uygunluk ve maliyet etkililiğini inceleyebilen bir denetim yapısı oluşturulacaktır. Genel Sağlık Sigortası’nın bu tür kolaylıklar getirmesine karşılık sistem bazı yönlerden eleştirilere maruz kalmış, Anayasa Mahkemesi genel sağlık sigortasına ilişkin düzenlemeleri memurlar ve diğer kamu görevlileri yönünden Anayasaya aykırı bularak iptal etmiştir.Bu konuda alınan iptal kararı ve gerekçesi şu şekilde belirtilmiştir.376 • Çalışmakta olanları ve emekliler; kapsayan Genel Sağlık Sigortası’ndan yararlanma hakkı, diğer çalışanlardan birçok yönden farklılık gösteren memurlar ve diğer kamu görevlileri ile diğer çalışanlar yönünden yürüttükleri kamu hizmeti ve hukuksal konumu itibari ile farklılığı dikkate alınmaksızın eşit bir şekilde düzenlenmiştir.Bu durum, emeklilik konusunda açıklandığı üzere, Genel Sağlık Sigortası kapsamındaki dava konusu kurallar, belirtilen 376 Kadir ARICI, Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun Memurlar Ve Diğer Kamu Görevlileri Yönünden Anayasaya Aykırılığı Sorunu, Tisk Akademi, 2007/1, Cilt: 2, Sayı:3, ss. 10-21 157 özellikleri taşımaması nedeniyle memurlar ve diğer kamu görevlileri yönünden Anayasa’nın 2., 10. ve 128. maddelerine aykırıdır.İptali gerekir. Anayasa Mahkemesi’nin vermiş olduğu bu iptal kararına kamuoyunda paralel bir şekilde düşüncelere de rastlamak mümkündür. Bu düşünceler şu şekilde ifade edilebilir.377 • Yasa ile sigortalı sayılmayan kesimin geniş tutulması eşitlik ilkesine aykırı bulunmaktadır. Sosyal devlet olmanın doğal bir sonucu vatandaşlar arasında ayrım yapılmamasıdır. Belli şartlar altında yabancılara bile genel sağlık sigortasından yararlanılması imkanı veren Yasa’nın bazı vatandaşları gelirlerinin düşük olması nedeniyle kapsam dışında bırakması iyi bir uygulama olarak görülmemektedir. • Ayrıca 18 yaşından küçük olanların sigortalı sayılmaması hususu da sosyal devlet anlayışına uygun düşmemektedir. Sosyal devleti kişi arasında yaş ve gelir ayrımı yapmaksızın ona sosyal güvenlik sağlayan devlet olarak kabul etmek gerekmektedir. Sağlık sigortası görünüşte genel sağlık sigortası haline gelmektedir. Zira hak sahibi reçete yazdırırken bile katkı payı ödemek zorundadır. Sigortalı katkı payları artırılmakta, sevk zincirine uyulmaması halinde ise sağlık giderleri çalışan üzerine yıkılmaktadır. 3.4.4.2. Emeklilik Alanında Yapılan Çalışmalar Türkiye çalışma yaşındaki bireylerin payının yüksek olduğu dolayısıyla bu konuda önemli avantajlar sağlayan nüfusu bileşimine karşın, aktif pasif oranlarında gözlenen hızlı düşmeye bağlı olarak 1990’lardan itibaren süratle büyüyen emeklilik sistemi ve sosyal güvenlik açıklarıyla karşılaşmıştır. Gerçekten de aktif-pasif oranları, SSK ve Emekli Sandığı için 2’nin Bağ-kur için de 3’ün altına düşmüştür. 1990 yılında 1,8 (Emekli Sandığı), 2,4(SSK) ve 4,7 (Bağ-kur) olan bu oranlar 2000 yılına gelindiğinde Emekli Sandığı için 1,67’ye SSK için 1,89’a Bağ-kur için de 2,59’a düşmüştür.378Aktif pasif oranlarında görülen bu düşüşler emeklilik sisteminin finansman yapısında da bozulmalara neden olmuş ve yeni bir emeklilik sisteminin 377 5489 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Hakkında Görüşlerimiz, s.44 378 S. SAYAN (2006), s.55 158 oluşturulması gereğini doğurmuştur. Yeni bir emeklilik sisteminin oluşturulması konusunda sadece aktüeryal dengelerin bozulması olayından hariç bir sürü gerekçe mevcuttur. Bu gerekçeler şu şekilde ifade edilebilir.379 • Türkiye, OECD’nin en genç nüfusa sahip olmasına rağmen yaşlanan nüfusun yarattığı emeklilik giderlerinin baskısı altındaki OECD ülkelerinin problemlerini şimdiden yaşamaktadır. Erken emeklilik uygulaması nedeniyle ülkemizde emeklilikte geçirilen süre uzundur. OECD ülkelerinin büyük bir kısmında emekliliğe hak kazanma yaşı 65 iken, 1999 yılındaki reform sonrası yaş kademeli geçişe tabi olduğundan bugün için bile ülkemizde ortalama emeklilik yaşı 50’nin altındadır. • Aylığa hak kazanma koşullarının zayıflığı, yüksek aylık bağlama oranı ve geçmiş dönem kazançları ile bağlanan aylık arasındaki zayıf bağ nedeniyle harcamalarla gelirler arasındaki fark büyümüştür. Bir çok ülkede tipik çalışma hayatı (20-25 yaş ile 65 yaş arasındaki dönem) olup çalışanlar bu sürenin neredeyse tamamında prim ödemektedir. Ülkemizde de reformla birlikte bu sürenin mevcut SSK sigortalıları için de 25 yıla çıkarılması önerilmiştir. Getirilen kademeli geçiş neticesinde bu kural ancak 2026 yılında işe girenler için tamamen uygulanabilir olacaktır. • OECD ülkeleri arasında en yüksek aylık bağlama oranı Türkiye’dedir.Tüm çalışma dönemine göre, OECD ülkelerinin net emekli aylığının net ücrete oranının ortalaması şu anda % 68,7’dir. Türkiye’de de bu oranın 2041 yılına kadar ortalama oranlara getirilmesi amaçlanmaktadır. Aylık bağlama oranı düşürüldüğünde aylıklarında düşeceği sonucuna varılmamalı, aynı miktarda emekli aylığı için daha uzun süre çalışılacağı anlaşılmalıdır. • Ve belki de en önemlisi Türkiye nüfusu diğer birçok gelişmiş ülkeye oranla daha hızlı yaşlanmaktadır. Sosyal güvenlik sistemimiz dengede olsaydı bile Türkiye’nin demografik yapısındaki değişimler bir reformu zorunlu kılmaktadır. Aşağıdaki tabloda Türkiye ve bazı ülkelerdeki yaşlanma hızı verilmiştir. 379 Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım,s. 47 159 Çizelge 3.21. Türkiye Ve Bazı Ülkelerdeki Yaşlanma Hızı (*) %7 Oranına Ulaştığı Yıl %14 Oranına Ulaştığı Yıl Geçiş Süresi (Yıl) Japonya 1970 1996 26 Fransa 1865 1980 115 Almanya 1930 1975 45 İsveç 1890 1975 85 İngiltere 1930 1975 45 ABD 1945 2020 75 Türkiye 2012 2039 27 Ülkeler (*) 65 yaş ve üstü nüfusun 0-64 yaş arasındaki nüfusa oranının % 7’den % 14’e geçiş süresi Kaynak: Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Beyaz Kitap, ss.6-7 Tablo’da da görüldüğü gibi Türkiye’deki yaşlı nüfusun % 7 oranından % 14 oranına ulaşması 27 yıl gibi bir süre alacaktır. Fransa’da ise yaşlı nüfusun % 7 oranından % 14 oranına ulaşması 115 yılı bulmaktadır. Bu durumda Türkiye’nin Fransa’ya göre 5 kat daha hızlı yaşlandığı ortaya çıkmaktadır. Japonya istisnası hariç Türkiye yaşlanma hızı konusunda diğer ülkelere fark atmaktadır. Bağımlılık oranı açısından değerlendirildiğinde 2000-2025 yıllarını kapsayan dönem Türkiye açısından büyük bir önem taşımaktadır. ‘Demografik Fırsat Penceresi’ olarak adlandırılan bu dönemde toplam bağımlılık oranı gerileyecek, bu tarihten sonra ise artış trendine girecektir. Bu dönemde toplumsal tasarrufların artması, iktisadi büyümenin hız kazanması ve sosyal güvenlik kurumlarında yüksek fon birikiminin oluşturulması Türkiye’deki sosyal güvenlik sisteminin gelecekteki performansının belirlenmesi açısından büyük bir önem arzetmektedir. Bundan dolayı özellikle 2000-2025 döneminde iş imkanlarını ve girişimcilik kabiliyetini artırıcı önlemlerin alınması büyük bir önem taşımaktadır.380Aşağıda Türkiye’deki yaşlı bağımlılık ve toplam bağımlılık oranına ilişkin gerçekleşmiş ve gerçekleşmesi 380 Nagihan OKTAYER, Murat, ÇAK, Sosyal Güvenlik Perspektifinde Mikrofinans Sisteminin Değerlendirilmesi, 22.Maliye Sempozyumu’nda Sunulan Bildiri, s.7 160 muhtemel veriler emeklilik konusunda yapılması hedeflenen amaçlara yürürken yol göstermede yardımcı olabilir. Çizelge 3.22. Türkiye’de Yaşlı Bağımlılık Oranı Ve Toplam Bağımlılık Oranı(%) Yıllar Yaşlı Bağımlılık Oranı Bağımlılık Oranı 1975 8,3 82,3 2000 8,8 55,1 2025 13,1 45,1 2050 27,2 54,5 Kaynak: Nagihan OKTAYER, Murat, ÇAK, Sosyal Güvenlik Perspektifinde Mikrofinans Sisteminin Değerlendirilmesi, 22.Maliye Sempozyumu’nda Sunulan Bildiri, s.8 Tablo’dan Türkiye’nin çok kısa bir süre içerisinde emeklilik sisteminde yaşlı nüfusun artmasından kaynaklanan bir problemle karşılacağı görülmektedir. Bundan dolayı sosyal güvenlik reformunun en önemli konusunu emeklilik sisteminin sürdürülebilirliğinin sağlanmasına yönelik oluşturulan emeklilik sigortası oluşturmaktadır. Genel olarak bakıldığında emeklilik sigortası ile sosyal güvenlikte amaçlanan hedefler şu şekilde özetlenebilir.381 • Tüm çalışanlar için nimet-külfet dengesinin eşit olduğu tek bir sistem kurmak, • Hak ve yükümlülükler açısından norm ve standart birliği sağlamak, • Nüfusun yaşlanmasına şimdiden tedbir almak, • İstihdam üzerinde ilave yük yaratmamak, • Zorunlu ve isteğe bağlı sigortalılık kavramlarını ülke gerçeklerine uygun şekilde yeniden tanımlamaktır. Genel anlamada emeklilik sigortası rejimi ile halen devlet memurları, hizmet akdine göre ücretle çalışanlar, tarım işlerinde ücretle çalışanlar, kendi hesabına 381 İhsan Demirci, Sosyal Güvenlikte Yeni Dönem Ve İşveren Yükümlülükleri Semineri, 14 Aralık- 2006, TİSK, 25 Şubat 2007, Yayın No: 280, s.53 161 çalışanlar ve tarımda kendi hesabına çalışanları kapsayan beş farklı emeklilik rejiminin, aktüeryal olarak hak ve yükümlülüklerinin eşit olacağı tek bir emeklilik rejimine dönüştürülmesi planlanmaktadır.382 Reformun en önemli ve onu öncekilerden farklı kılan yanlarından biri, kurumsal altyapıya ilişkin düzenlemeler ve emeklilik rejimini yeniden tanımlama konusundaki cesur tavrıdır. İki ayaklı bir sistemde kamu ayağını oluşturan üç kurumun birbirinden farklı hak kazanma, aylık bağlama, prim toplama koşullarına tabi olarak çalışmasının yarattığı ve bütün sistemin etkinlik ve verimliliğini düşüren uygulamalarını ve uyumlaştırma yönündeki adımlar kurumsal altyapının tek çatı altında toplanması yoluyla atılmaktadır. Maliyetlerin kontrol altında tutulmasını sağlayacak ve prim kaçakları, hak etmeyenlere aylık bağlama vb.sorunları da büyük ölçüde giderecek bir teknolojik altyapının oluşturulması ile desteklenmesi planlanan kurumsal yeniden yapılanma ve tek çatı uygulaması emeklilik rejiminde uzun süredir ihtiyaç duyulan norm ve standart birliğini hak ve yükümlülükler açısından sağlama yönünde bir adım olarak ifade edilebilir. Bu yaklaşım çerçevesinde emeklilikle ilgili yapılan düzenlemeler şunlardır. 382 5489 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Hakkında Görüşlerimiz, s.40 162 Çizelge 3.23. Türkiye’de Emeklilik Sisteminin Temel Parametrelerinin Karşılaştırılması 5510 İle Öngörülen Emeklilik Yaşı Prim Ödeme Gün Sayısı Aylık Bağlama Oranı Geçmiş Kazançların Güncellenmesi Bağlanmış Aylıkların Artışı Malüllük Aylığı Koşulu Ölüm Aylığı Koşulu Prim Tabanı Prim Tavanı Prim Oranları Kadın 58, Erkek 60, 2035 itibaren kademeli artışla 2048’de tek yaş 65 Mevcut sigortalılar için değişmiyor, yeni işe girenler 25 yıl hizmet akdine göre çalışanlar için kademeli olarak 7000 günden 9000 güne Yeni sistemde geçecek her yıl için 2016’ya kadar % 2,5, 2016 ve sonrasında % 2 % 50 TÜFE, % 50 ücret TÜFE 10 Yıldan beri sigortalı olup en az 1800 gün prim, bakıma muhtaçsa 5 yıldan beri sigortalı olup en az 900 gün prim En az 5 yıldan beri sigortalı olup toplam 900 gün prim Asgari ücret -Kamu çalışanları için( GSS hariç)tavan yok -Diğer çalışanlar için asgari ücretin 6,5 katı -Uzun vadeli sigorta kolları % 20+%5 Devlet Katkısı -GSS % 12,5+ % 3 Devlet katkısı -Kısa vadeli % 1-% 6,5 arasında değişiyor.İssizlik hariç toplam: % 33,5 +% 8 Devlet Katkısı SSK (506 Sayılı Kanun) Bağ-kur(1479 Sayılı Kanun) 4447 Sayılı Kanun ile kadın 38, erkek 43’ten kademeli olarak 58/60 4447Sayılı Kanun ile 5000’den 7000’e (14’ten 20 yıla) İlk 10 yıl % 3,5 sonraki 15 yıl % 2; sonrasında her yıl % 1,5 % 100 TÜFE ve Reel GSYİH artışı 4447 Sayılı Kanun ile kadın 38, erkek 43’ten kademeli olarak 58/60 TÜFE TÜFE Memur maaş artışı 1800 gün prim 3600 gün hizmet 1800 gün prim 3600 gün hizmet 1800 gün prim veya 5 yıldan beri sigortalı olup her yıl için 180 gün prim (900 gün) 5 yıldan beri sigortalı olup en az 900 gün prim Asgari ücret 25 yıl ilk 10 yıl % 3,5 sonraki 15 yıl % 2; sonrasında her yıl % 1,5 % 100 TÜFE ve Reel GSYİH artışı 24 Basamaklı gelir tablosu Emekli Sandığı (5434 Sayılı Kanun) 4447 Sayılı Kanun ile kadın 38, erkek 43’ten kademeli olarak 58/60 Kadın 20 yıl, erkek 25 yıl 25 yıla kadar her yıl için % 3, sonrası her yıl % 1 Güncelleme yok son aylığa bağlı Karışık Asgari ücretin % 6,5 katı -Uzun vadeli sigorta kolları % 20 -Kısa vadeli % 13,5 -% 19 arasında değişiyor İşsizlik hariç toplam % 33,5 -Uzun vadeli sigorta kolları % 20 -Kısa vadeli % 20, toplam % 40 -Uzun vadeli sigorta kolları % 36 Kaynak: Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım, Mayıs-2007, s.49 163 Emeklilik sistemine ilişkin olarak yapılan parametrik değişikliklerin amacı, sistemin açığını uzun vadede GSMH’nın % 1’inin altına indirmektir.Bu hedefe ulaşmak için yapılacak değişiklikler arasında aylıkları çalışma hayatı boyunca elde edilen kazançlar bazına oturtan birleştirilmiş emeklilik aylığı formülünün kullanılması, ana emeklilik parametrelerinin değiştirilmesi, kanuni emeklilik yaşının uzayan yaşam sürelerine göre ayarlanması, prim tabanlarının genişletilmesi amaçlanmaktadır.383Özellikle emeklilik yaşı sorunu Türkiye gibi birçok ülkenin öncelikleri arasında yer almaktadır. Ülkemizde ortalama emekli yaşının 50 olduğu ve 50 yaşında yaşam beklentisinin ortalama 75 yaş olduğu düşünülürse, Türkiye’de emeklilik sonrası ortalama maaş alma süresi 25 yıldır. Diğer ülkelerle karşılaştırıldığında, bu sürelerin uluslararası ölçülerin çok üzerinde olduğu görülmektedir.384Bu açıdan sosyal güvenlik reformunun öncelikli konularından birisi de emeklilik yaşı konusunda yapılan değişiklikler olmuştur. 5510 sayılı kanuna göre 2035 yılına kadar emeklilik yaşında bir değişikliğe gidilmemektedir. Yani kadınlar için 58, erkekler için 60 olan yaş koşulu değişmeyecektir.2036 yılından itibaren ise emeklilik yaşlarında hayatta kalma beklentisindeki artışa paralel olarak kademeli bir artış gerçekleştirilmesi planlanmaktadır.2048 yılına gelindiğinde ise hem kadın hem de erkekler de emekli yaşının 65 olması planlanmaktadır.385Aşağıdaki tabloda 5510 sayılı kanuna göre yıllar itibariyle Türkiye’de emeklilik yaşında yapılan düzenlemeler yer almaktadır. 383 S. ERDOĞDU, (2006) s.214 Emel ÇOPUR, İstihdamı Artırmada Geç Emekliliğin Rolü, İşveren-Mayıs-2003, http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=727&id=43, (11.06.2007) 385 A’dan Z’ye Yeni Sosyal Güvenlik Reformu Açıklamalar, http://www.muhasebenet.net/yeni%20sosyal%20guvenlik%20reformu_23052006.html, (23.04.2007) 384 164 Çizelge 3.24. 5510 Sayılı Kanuna Göre Yıllar İtibariyle Türkiye’deki Emeklilik Yaşları Yıllar Kadın Erkek 2036-2037 59 61 2038-2039 60 62 2040-2041 61 63 2042-2043 62 64 2044-2045 63 65 2046-2047 64 65 2048- 65 65 Kaynak: Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım, Mayıs-2007, s.49 Yeni yasa ile birlikte uygulanma sürecine girecek olan bu emeklilik yaşı uygulamaları eleştirilere konu olabilmektedir. Oysa Türkiye’nin 60’lı yaşlarda emeklilik önerilerine ‘mezarda emeklilik’ sloganlı karşı çıkışlarla kaybedecek zamanının olmaması gerekmektedir. Çünkü işgücüne 2020-2025’ lerden sonra katılanlar emekli olmaya başladıkça, emekli nüfusun toplam nüfusa oranı daha da hızlı artmaya başlayacaktır. Projeksiyonlara göre bu fırsat penceresi topluluğunun 2050’ye doğru emekli olmaya başlamasıyla emeklilik sistemi gelmiş geçmiş en yüksek yükle karşılaşacak ve demografik yapı ancak 2060’dan sonra bir dengeye ulaşmaya başlayacaktır. Kaldı ki 1995-2000 döneminde 69 yaş olan doğuşta ortalama yaşam beklentisinin 2045-2050 döneminde 79 yıla çıkması beklenmektedir. Bu demografik eğilimle tutarlı olarak, emeklilik yaşının uzun vadede kademeli bir geçişle yükseltilmesi sistemi nüfusun yaşlanmasından kaynaklanacak olumsuz etkilerden koruyacaktır.386Aşağıdaki tabloda Türkiye’de doğuşta hayatta kalma beklentine ait verilere yer verilmiştir. 386 Serdar SAYAN (2006), s.61 165 Çizelge 3.25. Türkiye’de Doğuşta Hayatta Kalma Beklentisi 387(1970-2025) 19701975 19751980 19801985 19851990 19901995 19952000 20002005 20052010 20102015 20152020 20202025 57,9 61,2 63,0 65,6 67,1 68,6 69,8 70,9 71,8 72,5 73,2 Kaynak: Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım, Mayıs-2007, s.57 Grafik 3.3. Türkiye’de Emeklilikte Geçen Süre Emeklilikte Geçen Süre 35 Aylık Alma Yılları 30 25 20 Erkek 15 Kadın 20 02 20 03 20 04 20 05 20 10 20 15 20 20 20 30 20 40 20 50 20 60 20 70 10 Kaynak: Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Beyaz Kitap, s.20 Yukarıda tablolardan da görülebileceği gibi Türkiye’de insanların ortalama yaşam beklentilerinin sağlık ve tıp alanındaki gelişmelerinde etkisiyle her geçen yıl arttığı ve bu artış trendinin de devam edeceği görülmektedir. Bu da özellikle 387 Doğuşta hayatta kalma beklentisi bireylerin ortalama kaç yıl yaşayabileceklerini yansıtan bir demografik göstergedir. Bu gösterge, ülkelerin gelişmişlik düzeylerini yansıtması açısından da önemlidir. Doğuşta hayatta kalma beklentisi birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede II.Dünya Savaşı’ndan sonra ekonomik büyüme, toplumsal sağlık altyapılarının geliştirilmesi ve tıp alanındaki ilerlemelerle hızlı bir biçimde artmıştır. Türkiye’de yaşayan bir Türk vatandaşı 1990 yılında ortalama 67.9 yıl ömre sahipken 2004 yılında 71.2 yıl ömre sahiptir. Geçen 14 yılda ortalama insan ömrü ülkemizde 3.3 yıl artmıştır. 2004 yılında erkekler ortalama 68.8 ve kadınlar 73.6 yıl yaşam ömrüne sahip olmuştur. Erkekler ülkemizde kadınlardan ortalama 4.8 yıl kısa yaşamaktadır. Türkiye’de doğuştan yaşam beklentisi 30 OECD ülkesi içinde hem 1990 hem de 2004’te en sonuncu konumdadır. 2004 yılında OECD ülkelerinde ortalama yaşam bir çok ülkede 75-81 yıl arasında değişmektedir. Türk vatandaşları doğuştan OECD ülkeleri vatandaşlarına göre 4-10 yıl daha kısa yaşam ömrüne sahiptir. Kadınların yaşam süresinin uzun olmasındaki en önemli etkenlerden biri stresli ve zor çalışma hayatına erkeklerden daha az katılmalarıdır. (Ayrıntılı Bilgi İçin Bkz. Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım, Mayıs-2007, s.57 ve Muammer KAYA, Türkiye’de Yaşamanın Bedeli, http://www.haberobjektif.net/yazidetay.asp?hid=332 , 01.07.2007 ) 166 emeklilik sisteminde başta emeklilik sigortası başta olmak üzere birtakım reformların hayata geçirilmesini gerektirmektedir. Bu konudaki reform çalışmaları sosyal güvenlikteki sosyal tarafların karşılıklı diyalogları ve yeni sisteme yönelik eleştirilerle birlikte devam etmektedir. Bu eleştirilere göre başta prime esas kazancın hesaplanma yöntemini değiştirmek suretiyle çalışanların ücret ve maaşlarını düşürürken, aylık bağlama oranlarının azaltılması sebebiyle yaşlılık ve malullük aylıklarını azaltmaktadır.388 Emeklilik sistemindeki reforma ilişkin bir diğer eleştiri de şu şekildedir. Halen 25 yıllık sigortalılık süresi için brüt ücret/maaş üzerinden SSK ve Bağ-kur’da % 65, Emekli Sandığı’nda % 75 olan aylık bağlama oranları sırasıyla yıllık bazda % 2,6, % 2,6 ve 3’e denk gelmektedir. Her ilave yıl için aylık bağlama oranlarında SSK ve Bağ-kur’da % 1,5, Emekli Sandığı’nda ise % 1 artış yapılmaktadır. Yasanın yürürlüğe girmesinden sonra aylık bağlanma oranları bütün çalışanlar için 2015 yılına kadar % 2,5’e 2016 yılından itibaren ise % 2’ye düşürülecek. Örnek olarak 25 yıl boyunca aynı işi yapan ve aynı gelire sahip iki kamu çalışanını ele alalım. Bugünkü koşullarda emekli olan birinci çalışan ve % 75 aylık bağlama oranı ile emekli maaşını almaya hak kazanırken 2016 yılında çalışmaya başlayan ve 2041’de emeklilik hakkı kazanan ikinci çalışanın maaş bağlanma oranı ise % 50’ye düşecek. Böylece memur emeklilerinin maaşlarında ise % 23 düşüş gerçekleştirilecek. Üstelik emekli yaşıyla ilgili düzenlemeden farklı olarak maaşlarla ilgili düzenleme hemen uygulamaya geçirilecek. Böylece halen emeklilik hakkını kazanmamış olan mevcut çalışanlar da farklı oranlarda hak kaybına uğramış olacaktır.389 3.4.4.3. Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Yapılandırması : Tek Çatı Bilgi çağının eşiğinde bulunduğumuz bir dönemde sosyal güvenlik sistemlerinin bir yol ayrımına geldiği ve yeniden yapılanma ihtiyacı içinde olduğu açıktır. Bu yeniden yapılanma gereksiniminin giderilmesine yönelik köklü önerilerden birisi de sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında toplanmasıdır.390 Şimdiye kadar mevzuatın karmaşıklığı, aşırı bürokratik işlemler, bilgi işlem altyapısının yetersizliği ve personele ilişkin sorunlar sosyal güvenlik kurumlarının 388 5489 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Hakkında Görüşlerimiz,s.44 E. ÖZTÜRK, ss.144-145 390 S. AKBULAK ve Y. AKBULAK, s.197 389 167 etkin çalışmasına engel olmuştur. Bunun sonucunda, emekli aylığı bağlanması, farklı kurumlarda geçen hizmet sürelerinin birleştirilmesi, sağlık raporu alınması ya da sağlık hizmetin erişim gibi birçok işlemin sonuçlandırılması için gereken süre uzamış ve sigortalılar için ciddi zaman kayıpları ortaya çıkmıştır.391Buna istinaden sosyal güvenlik sistemimiz 5502 sayılı yasa ile SSK Başkanlığı, Bağ-kur Genel Müdürlüğü ve Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü tüzel kişiliğine son verilerek 20 Mayıs 2006 tarihinde Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı kurulmuştur.392 Özellikle maliyetlerin kontrol altında tutulmasını sağlayacak ve prim kaçakları, hak etmeyenlere aylık bağlama vb. sorunları da büyük ölçüde giderecek bir teknolojik altyapının oluşturulması ile de desteklenmesi planlanan kurumsal yeniden yapılanma ve tek çatı uygulaması, emeklilik rejiminde uzun süredir ihtiyaç duyulan norm ve standart birliğini hak ve yükümlülükler açısından sağlama yönünde önemli bir adım olarak değerlendirilebilir.393 Artık yeniden yapılanmayla birlikte sunulan tüm sosyal güvenlik işlemleri tek noktadan hizmet anlayışına uygun olarak kurulacak sosyal güvenlik merkezlerince yürütülecektir. Bugüne kadar kamu bürokratik sisteminde sürdürülen taşra teşkilatlanmasından farklı olarak çağdaş bir anlayışla emeklilik, sağlık ve primsiz ödemeler dahil tüm sigortacılık işlemlerini yerine getirecek olan sosyal güvenlik merkezlerinin bu faaliyetlerini Hizmet Sunumu Genel Müdürlüğü koordine edecek olup, Kurumun tüm bilgi işlem ve günlük operasyonlarının yönetimi Hizmet Sunumu Genel Müdürlüğü tarafından yürütülecektir. Kurumun prim tahsilatında etkinlik sağlanması amacı ile, prim ve prime ilişkin davaların prim tahsilatından sorumlu Sosyal Sigortalar Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmesi benimsenmiştir.Yeni sosyal güvenlik sisteminde sigorta işlemleri T.C.Vatandaşlık Numarası esas alınarak yürütülecek, sigortalılara ayrıca sigorta sicil numarası verilmeyecektir.394Yani SSK’nın, Bağ-kur’un , Emekli Sandığı’nın tüm bilgi ve arşiv altyapıları ile bilgisayar sistemleri tek elde toplanacak.Sosyal Güvenlik Kurumu, bürokrasiyi azaltıp vatandaşa hizmet esas alan bir yapıya sahip olduğu gibi, birleştirilen tüm 391 Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım, s. 44 Y. SÜNGÜ, s.50 393 S. SAYAN (2006), s.60 394 L. İ. DEMİRCİ, ss.59-60 392 168 kurumlardaki müfettişleri de tek çatı altında toplayacak, böylelikle sosyal güvenliğin denetimi etkin hale getirilecektir.395 Sosyal güvenlik sisteminin yeniden yapılandırılmasının, kısa dönemde kayıtdışılık sorununu bir ölçüde azaltabileceği düşünülmektedir. Bu reformla birlikte yaptırım gücü yüksek yasal düzenlemelere yer verilmesi, kurumsal etkinliğin artırılarak ilçe hizmet merkezleri aracılığıyla denetim kapasitesinin genişletilmesi ve kendi primini ödemek durumunda olan serbest çalışan kişiler için kolay ve alternatif ödeme olanaklarının getirilmesi planlanmaktadır. Mevcut kurumların birleştirilmesiyle birlikte personelin büyük ölçüde denetim hizmetlerine kaydırılması olanağı da denetimlerin etkinliğini artıracak, sigortalı bilgilerinin eksiksiz yer aldığı merkezi veri tabanının kurulması, etkin ve hızlı bir biçimde diğer kurumlarla çapraz kontrollere olanak tanıyacaktır.396 Kurumun gelirlerinin büyük çoğunluğu sigorta primlerinden oluşmakta, giderlerinin büyük çoğunluğu işse sosyal güvenlik yardımlarından oluşmaktadır Kurumun gelir ve giderleri Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu’nun 34.maddesinde yer almıştır.Buna göre, kurumun gelirleri; Sosyal Sigorta ve Genel Sağlık Sigortası prim gelirleri, idari para cezaları, gecikme cezaları, gecikme zamları ve katılım payları, sosyal sigorta ile genel sağlık sigortasına yapılan Devlet katkısı, taşınır ve taşınmaz gelirleri, primsiz ödemeler karşılığı olarak merkezi yönetim bütçesinden yapılan ödemeler, Kurumca hazırlanan her türlü standart form,manyetik, elektronik veya akıllı kart satışından elde edilecek gelirler ile her türlü data hattı, internet kullanımı ve benzeri kira gelirleri, merkezi yönetim bütçesinden yapılacak diğer transferler, gerçek veya tüzel kişiler tarafından doğrudan veya vasiyet yoluyla yapılan bağışlar, primlerin ve diğer gelirlerin değerlendirilmesinden elde edilen gelirler ve diğer gelirler, kurumun giderleri ise; sosyal sigorta kapsamında sigortalı ve hak sahiplerine ödenecek olan gelir, aylık ve ödenekler, genel sağlık sigortası kapsamında yapılacak giderler, primsiz ödemeler kapsamında sigortalı ve hak sahiplerine ödenecek olan aylık, tazminat ve diğer ödemeler, genel yönetim giderleri, 395 396 Türk Harb-İş, Sayı: 221, Haziran-2006, s.6 Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Beyaz Kitap, s.56 169 faiz giderleri, eğitim, araştırma, danışmanlık hizmet giderleri ve diğer giderler olarak sayılmıştır..397 Sosyal güvenlik kurumlarının yapılandırılması her ne kadar etkinlik verimlilik ve performans açısından önemli ise de bir tespiti ortaya koymak gerekmektedir. Bu da farklı çalışan grupların çıkarlarını aynı yer ve temel üzerinde gerçekleştirmenin hiç de kolay olmadığıdır. Ülkemizde genel rejim sigorta sistemine bağımlı çalışanlar için uygulanırken, özel rejim olarak bağımsız çalışanlar ve memurlar bulunmaktadır.Üç rejime tabi sigortalıların kendilerine özgü, çalışma ilişkilerinden kaynaklanan farklılıklar bulunmakta olup, özellikle tahsis düzenlemeleri konusunda bir handikap bulunmaktadır.Sisteme her müdahale yeni farklılıkları beraberinde getirecektir. Bu nedenle yapılabilecek prosedür standart birlikteliğinden başlanılarak , hak ve sorumluluk ve yükümlülüklerde norm eşgüdümüne gidilmesidir.398 3.4.4.4. Sosyal Hizmetler Ve Sosyal Yardım Ülkemiz 1990’lı yıllarla birlikte sıklıkla ekonomik bunalım ve krizler yaşamaktadır. Krizlerden çıkış yolu olarak IMF reçetelerine ihtiyaç duyulmakta ve bu reçeteler ekonomik istikrar ve sürdürülebilir büyüme hedeflerini ön planda tutmaktadır. Bu dönemler, ekonomik açıdan yaşananların gerisinde toplumsal sorunların ağırlaştığı, yoksulluğun daha da büyük boyutlara ulaştığı dönemlerdir. Yoksul kesim, çoğunlukla çalışmadığı veya kayıt dışı sektörlerde düşük ücretlerle çalıştığı için sosyal sigorta sistemi içinde yer alamamakta ve sosyal yardım ve hizmet sistemi aracılığıyla desteklenmektedir. Eğer yoksulluğun önlenmesi, gelir dağılımının düzelmesi ve büyümenin ‘insani’ boyutunun gözden uzak tutulmaması gerekliliği hissediliyorsa, sosyal yardım ve hizmetlerin önemi daha da artar ve kurumsallaşması yönündeki çalışmaların hızlanmasına zemin oluşturur.399 Bu amaçla Sosyal Güvenlik Reformu kapsamında hazırlanan Sosyal Yardımlar Ve Primsiz Ödemeler Kanun Tasarısı ile sosyal yardımlar tüm vatandaşlar için bir hak olarak tanımlanmaktadır. Burada temel amaç sosyal yardımlar için kullanılan kamu kaynağını objektif yararlanma ölçütlerine bağlı olarak adil ve 397 Y. SÜNGÜ, s.50 E. ÖZTÜRK, s.100 399 B. E. YILMAZ, s.80 398 170 ulaşılabilir kılmaktır. Bunun için kişi ve ailelerin yaşam düzeyi tespiti, ihtiyaç analizi, yoksulluk haritası gibi metotlardan yararlanacaktır. Sosyal yardım yapan kamu ve özel kuruluşlar arasında koordinasyon sağlanacaktır. Periyodik olarak yapılacak sosyal incelemelerle yardım alanların durumları kontrol edilecektir. Sağlanacak yardımlar ile kişilerin kendi kendilerine yetebilecek hale gelmelerinin sağlanması hedeflenmekte, bu çerçevede nesnel ölçütler ile belirlenecek ihtiyaç sahibi kişilere, mevcut sistemde var olan yaşlılık yardımı ve özürlü yardımı yapılmaya devam edilecektir. Reform ile ilk defa uygulama alanı bulacak olan iş edindirme yardımı, aktif işgücü politikalarının kullanım imkanını artıracaktır.Sağlık yardımı ise genel sağlık sigortası ile ilişkilendirilerek bu kapsamda prim ödeme gücü olmayan vatandaşların genel sağlık sigortası primleri ödenecektir.400 Ayrıca yeşil kart alabilmek ve sağlık yardımından yararlanabilmek için kişinin yaşam düzeyinin sağlık yardımı eşik değerinin altında olması gerekecektir. Eşik değer, ‘ikamet edilen yerin sosyo-ekonomik özellikleri’ de dikkate alınarak Kurum tarafından belirlenecektir. Mevcut Yeşil Kart uygulamasında olduğu üzere asgari ücrete bağlanmamış olduğu için mevcut düzeyden daha da düşük saptanma olasılığı vardır. Ayrıca bölgeye veya kır kent ayrımına göre değişebilecektir. Kişinin yaşam düzeyi ise ‘yardım için başvuran kişinin gelir ve aylığı; kendisine yapılan ayni ve nakdi diğer ödemeleri; nakdi transfer ve hibe gelirleri; her türlü haklardan dolayı elde edilen gelirleri; taşınmaz malları ve hakları; harcamaları’ dikkate alınarak ‘Kurumca çıkarılacak yönetmelik hükümlerine göre’ belirlenecektir. Sosyal yardımların ‘devletin mali kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde genel bütçeden ayrılan kaynaklarla sağlanması ‘ taslağın temel ilkesi olduğu için, bütçe kısıtlarına bağlı olarak ‘yoksulluk’ eşik değerinin düşük tutulacağı ve ‘Entegre Sağlık Bilgi Sistemi’ ve ulusal veri tabanı ile yalnızca tanımlanan yoksulların kapsamında etkinliğin artırılacağı beklenebilir.401 • Yeni sosyal yardım uygulamaları ile harcama testi sonucunda yaşamlarını asgari düzeyde dahi sürdürmekte güçlük çektikleri belirlenen aileler, “aile yardımından” yararlandırılarak toplumsal destek sağlanmış olacaktır. 400 401 L. İ. DEMİRCİ, s.62 S. ERDOĞDU (2006) , s.229 171 • Yaşlı ve özürlü aylığı ödemelerinde gerçek ihtiyaç sahiplerine ulaşılacak, bu sayede mevcut ödemelerin miktarları artırılacaktır. • Genel Sağlık Sigortası Kurumuna sağlık yardımlarını karşılaması amacıyla prim ödeme gücü olmayan kişiler için prim ödemesi yapılacaktır. • Özürlü çocuklara yapılacak eğitim ve rehabilitasyon yardımı tüm özürlü çocukları kapsayacak şekilde genişletilecektir. • Primsiz ödeme türleri kapsamında aşağıda belirtilen aylıkların ödemesi sürdürülecektir. • İş görme gücüne sahip kişilere yapılacak aile yardımlarında, bu kişilerin meslek edindirme programlarına katılımı zorunlu tutulacağından iş gücü niteliğinin artırılmasına da bu yolla katkıda bulunulacaktır. • Sosyal güvenlik sistemi içerisinde yapılan sosyal yardımların periyodik kontrolü etkin şekilde gerçekleştirilecek böylece gerçek hak sahiplerine sosyal yardım ulaştırılmış olacaktır. 172 Çizelge 3.26. Türkiye’de Yapılacak Olan Sosyal Yardımlar Sosyal Yardım Türü Kime Yardım Yapılacak? Nasıl Yapılacak? Aile yardımı Aile yardımı yerel ölçüler içinde yaşamlarını asgari düzeyde dahi sürdürecek gelirden yoksun olan çocuklu ailelere en fazla iki çocuk için, en fazla on iki aya kadar her ay aile yardımı ödenir. Ailelerin bizzat sosyal güvenlik hizmet Merkezine yapacakları başvuru sonucunda harcama testi bilgilerinin sisteme girilmesi ile aile yardımını hak etmesi durumunda, aile yardımı banka hesabına yatırılır. Yaşlı aylığı 65 yaşını doldurmuş, kendisine kanunen bakmakla yükümlü kimsesi bulunmayan, her ne nam altında olursa olsun bir gelir veya aylık hakkından yararlanmayan, yaşamlarını asgari düzeyde dahi sürdürmekte güçlük çeken yaşlılara yaşlılık aylığı ödenir. Yaşlıların sosyal güvenlik hizmet merkezine yapacakları başvuru sonucunda harcama testi bilgilerinin sisteme girilmesi ile yaşlılık aylığını hak etmesi durumunda aylık banka hesabına yatırılır. Başkasının yardımı olmaksızın yaşamını sürdüremeyecek şekilde özürlü olan ve yaşamlarını yerel ölçüler içinde asgari düzeyde dahi sürdürebilecek bir gelirden yoksun olan özürlülere özürlü aylığı ödenir. Özürlülerin sosyal güvenlik hizmet merkezine yapacakları başvuru sonucunda harcama testi bilgilerinin sisteme girilmesi ile özürlü aylığını hak etmesi durumunda aylık banka hesabına yatırılır. Özürlü Çocukların Eğitim ve Rehabilitasyon Yardımı Zihinsel, bedensel, fonksiyonel veya ruhsal özrü bulunan ve ailesinin geliri asgari ücretin belirlenecek oranının altında olan çocuklardan, yapılacak eğitim ve rehabilitasyon sonucunda sakatlık derecesinde azalma ihtimali olan yada sakatlık derecesinin artmasına engel olması mümkün görülen tüm çocuklar yararlandırılır. Ailelerin sosyal güvenlik hizmet merkezine yapacakları başvuru sonucunda harcama testi bilgilerinin sisteme girilmesi ile eğitim ve rehabilitasyon yardımını hak etmesi durumunda aylık banka hesabına yatırılır. Sağlık Yardımı Genel sağlık sigortası primini ödeme gücü olmayan ailelerin GSS primleri devlet tarafından ödenir. Prim ödeme gücü olmadığı tespit edilen ailelerin sağlık sigortası primi tutarı GSS fonuna ödenir Şeref aylığı, vatani hizmet tertibinden bağlanan aylık, vazife malullüğü aylıkları ve bu aylıkları alanların dul ve yetimlerine ödenen aylıklar mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde sürdürülür. İlgili birimlerden (Genelkurmay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı) veya sosyal güvenlik hizmet merkezlerine kişilerin doğrudan başvurusu üzerine yapılacak değerlendirme sonucunda aylık bağlanır. Özürlü aylığı Primsiz Ödemeler Kaynak: Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Beyaz Kitap, s.41 173 3.5. Reform Sürecinde Alınan Yol: Anayasa Mahkemesi Kararı Ve Reformun Eksik Yanı Meselesi Anayasa Mahkemesi’nin 5510 sayılı Kanunun çeşitli maddelerini Anayasaya aykırı bulmuş ve özellikle memurlar ve diğer kamu görevlileri yönünden iptal etmiştir. Hükümetin kanunun yürürlük tarihini önce altı ay ertelemesi ardından 2008’e havale etmesi kamuoyunda bundan sonra ne olacak sorusunu tartışmaya açmıştır. Şu anda bu yasayla tam olarak somut hale gelen uygulama tek çatı uygulaması olmuştur. Genel Sağlık Sigortası ve emeklilik düzenlemelerine ilişkin kanunların bir kısmı yürürlüğe girmiş, bir kısmı ise 2008’e kalmıştır.Bu reforma ilişkin değerlendirmeler ve Anayasa Mahkemesi’nin vermiş olduğu kararlara yönelik değerlendirmeler şu şekilde ifade edilebilir.402 • Sosyal güvenlik reformu kazanılmış haklara dokunmamaktadır. Bu doğrudur.Ancak bu reform sosyal sigorta sistemimizde hak sahipleri (mevcut emekliler arasında) mevcut adaletsizliklere hiç dokunmamıştır. SSK, Bağkur, ve Emekli Sandığı emeklilerinin kendi aralarında ve kendi içlerindeki farklılıkları için hiçbir yenilik getirmemiştir. Aynı süre prim ödemiş aynı süre sigortalılığı olan işçi emeklilerinin kendi aralarındaki farklılıklara hiçbir şey getirmemiştir.Aynı şey Bağ-kur ve Emekli Sandığı için de söylemek mümkündür. • 5510 sayılı Kanun ise bundan sonra emekli olacaklar bakımından da herkesin ödediği prim miktarını dikkate alan bir emeklilik sistemi getirmektedir. Bu sistemden emekli olacaklar her birisi farklı emekli aylığı alacaklardır. Sosyal sigorta bakımından ‘herkes ne kadar prim ödemekte ise o kadar aylık alır’ denilebilir ve bunda garipsenecek bir durum olmadığından söz edilebilir. Ancak Türk sosyal sigorta sisteminde yüzyıla yaklaşan bir geçmiş içinde yerleşik emeklilik uygulamaları ve buna paralel olarak yerleşik beklentiler vardır. Türk insanı en azından aynı statüde, aynı miktar ve aynı süre aylık ödemekte olanlar arasında bir adil emeklilik sistemi beklentisi içindedir. Halk mevcut reformun emekliler arasındaki adaletsizliği çözmediği gibi gelecekte de eşitsizliğin kural olduğu bir emeklilik uygulamasının geldiğini de 402 Kadir ARICI (2007), ss. 22-23 174 görmektedir. Anayasa Mahkemesi bu farklılığı memurlar ve kamu görevlileri bakımından kabul etmemekte ve Anayasaya aykırı bularak kanunun uygulamasını durdurmakta ve ilgili maddeleri iptal etmektedir.Bu durumda aynı sorun işçiler, serbest meslek sahipleri ve diğer vatandaşlar açısından da olmasına rağmen Anayasa Mahkemesi bu konu üzerinde durmamıştır. • Ayrıca Anayasa Mahkemesi’nin genel sağlık sigortası kapsamında hastalık riskine karşı memurları ve diğer kamu çalışanlarını diğer meslek gruplarından ayrı tutarak şu andaki sistemin devam etmesi gerektiğine dair görüşü de norm ve standart birliğinin sağlanması açısından olumlu olarak değerlendirmek mümkün değildir. 3.6. Sosyal Güvenlik Reformu İle Sosyal Tarafların Görüşleri Türkiye’de 1999’dan itibaren başlayıp günümüze kadar süregelen sosyal güvenlik reformu çalışmaları tüm toplumun geleceğini ilgilendiren uygulamalar özelliği taşımaktadır. Bundan dolayı sosyal güvenlik alanında reform çalışmaları yapılırken toplumdaki değişik kesimlerin görüşlerinin alınması reformlardan olumlu sonuçlar alınabilmesi açısından büyük önem arzetmektedir. 3.6.1 İşçi Sendikalarının Görüşleri 403 Sosyal güvenlik reformuna ilişkin olarak Türk-İş sosyal güvenlik reformunun ilk ayağı olan sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında toplanmasıyla sorunların çözülemeyeceğini belirtmektedir. Uygun bir geçiş süresi öngörülmeden gerçekleştirilen tek çatı uygulamasının sistemin işlemesinde olumsuz etki yaratabileceği ifade edilmektedir. Türk-iş’ e göre Emekli Sandığı, SSK ve Bağ-kur tarafından sunulan sigorta yardımları arasında büyük farklılıklar bulunması; özellikle Bağ-kur üyelerinin kayıt altına alınmasında zorluk olması ve Bağ-kur sigortalılarının düşük gelir düzeyine sahip olmaları, en düşük gelir grubundaki nüfusun % 19’luk kısmının, üst gelir grubundaki nüfusun ise % 83’lük kısmının sigorta kapsamında olması nedeniyle kamu sübvansiyonlarından yoksulların daha az yararlandığı, prim katkısına orantılı olarak sunulacak sağlık paketinde tarımda çalışanlar ve kayıt dışı çalışanların 403 M. DEMİR, ss. 130-131-132-133. 175 yükünün kayıtlı işveren ile sigortalılara yansıyacağı, ayrıca aktif pasif dengesindeki çeşitli parametrik sorunlar, sosyal güvenlik sistemlerinin tam otomasyona geçmemesi ve ortak veri tabanı oluşturulmayışı, kayıt dışılık ve benzer nedenlerin, sistemin tek çatı altında birleştirilme ve genel sağlık sigortasının hayata geçirilmesinde en önemli engelleri oluşturmaktadır. Türk-iş genel olarak uygulamaya yönelik sayılabilecek birçok sorun ortadan kaldırılmadan, sistemin tek çatı altında toplanmasının, açıkların daha da büyümesine, genel bütçenin karşılamayacağı düzeye ulaşmasına yol açabileceğini ve sistemi işlemez hale getirebileceğini öne sürerek, böyle bir durumda faturanın prim artışlarına gidilerek işçi ve işverene kesileceğini, bu nedenle sosyal güvenlik sistemlerinin birleştirilmesi ve genel sağlık sigortası oluşturulmasına yönelik yasaların acele ile hazırlanmasının çok endişe verici olduğunu savunmaktadır. Hak-iş ise Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Tasarı halindeyken itiraz ettikleri noktalarla ilgili yeterli sendikal mücadeleyi veremediklerini, yasanın yöntemi üzerinde durulması gerektiğini, özellikle ‘fiili hizmet süresi zammı’, ‘yaşlılık sigortasındaki aylık bağlama oranları’, ‘9000 gün prim ödeme süresi’ konularının yeniden düzenlenmesi gerektiğini, emekli aylılarının artırılması konusunda daha çok güncelleme katsayısı ile ilgili düzenlemeye itiraz edildiğini; esasen sisteme ilişkin bir kısım rasyonel gereklilikler ve gerçekler bulunduğunu, bunların da dikkate alınması gerektiğini,ancak bütün olarak devletin ve özel sektörün gelir gider dengesi kuramadığı bir ortamda sosyal devletin sigortada denge kurma arayışının da gerçekçi olmadığını, sosyal devletin yükümlülükleri içinde olan bir kurumdan bunun beklenmesinin hayalcilik olacağını, toplum ya da çalışanların bu yasanın ne kadar farkında olduğunun önemli olduğunu, bununla birlikte yasada fevkalade iyi düzenlemeler de bulunduğunu, ancak yasadaki yanlışlara itiraz ederken, bu doğruların görülmemesi halinde kamuoyunda söylenilen ve kullanılan argümanların karşılığının bulunamadığı ve destek alınamadığını savunmaktadır. Devrimci İşçi Sendikaları Konfederasyonu (DİSK) ise 1994 yılından bu yana sosyal güvenlik kurumlarının yaşadığı sorunların emeklilik parametreleri ile ilgili yeni düzenlemeler yapılarak çözülemeyeceğini, yapılan reformla sosyal güvenlik kurumlarına bütçeden ayrılan kaynağın yoksulluğun nedeni gibi yanlış bir yargıdan 176 yola çıkılarak sosyal güvenlik kurumları ile sosyal yardım sistemini karşı karşıya getirdiğini, modelde toplumun yoksul kesimlerine sosyal yardım olarak gitmesi gereken kaynağın sosyal güvenlik kurumlarının açığının kapatılmasında kullanıldığı iddia edilerek; bu açığın kapatılması durumunda, diğer bir ifadeyle yani sosyal güvenliğe hiçbir kaynak aktarılmaması halinde bu tutarın sosyal yardımlarda kullanılacağı, bunun da yoksulluğu hafifletebileceğinin söylendiğini, ancak bu iddia ile güvencesiz çalışanlar ile işsizlerle, sosyal güvenlik kapsamında olan çalışanların birbirinin karşıtı olduğu yanılsaması yaratıldığını savunmaktadır. Ayrıca, Anayasasında hala sosyal devlet ilkesinin yer aldığı bir ülkede, sosyal güvenliğin finansmanına ulusal bütçeden katkı sağlanmasının kaçınılmaz olduğunu, bu nedenle sosyal güvenlik sisteminin finansmanına bütçe katkısının ‘açık’ kavramıyla nitelenemeyeceğini, sosyal güvenliğin finansmanında devlet katkısına ‘açığın kapatılması’ olarak yaklaşmanın sosyal devlet anlayışıyla bağdaşmayacağı ileri sürülmektedir. 3.6.2. Memur Sendikalarının Görüşleri Kamu Emekçileri Konfederasyonu (KESK)’ na göre yeni sosyal güvenlik düzenlemelerinin geri dönüşü imkansız kılacak, sistemin var olan ve işleyen araç ve kurumlarını tamamen ortadan kaldıracak, kaos yaratacak bir yol izlenimi verdiği ve kabul edilemez olduğunu, SSK hastanelerinin Sağlık Bakanlığı’na devri ve satılabilmeleri ile ilgili yolun açılmasının ve 2006 bütçesine konan bir hükümle, hastanelerin yıllık bütçe sistemine geçmesiyle, sağlığın sosyal devletçe karşılanan bir hak olmaktan çıkarılmasının, uygulanmak istenilen bu bilinçli politikanın sonucu olduğu, sistemden emekli olabilmek için 9000 gün prim ödeme gün zorunluluğu getirilmesiyle esnek çalışanlar, belirli süreli çalışanlar, mevsimlik işlerde çalışanlar, sözleşmeli olarak çalışanlar için emekli olabilmenin hayal olacağı, emekli aylıklarının daha da azaltılarak, emeklilerin sefalet ücretine mahkum edileceği, kamu görevlilerinin prim yükünün artırılarak ücretlerin düşürüleceği, kapsam dışında bıraktığı kesimler nedeniyle, sosyal sigortaların toplumun tümü için güvence sağlayamayacağı, sağlığın temel hak niteliğinden uzaklaşılarak vergilerle finanse edilen sosyal bir hak olmaktan çıkarılacağı, özel sağlık sigortalarına yönelmeyi teşvik eden yeni uygulamalarla yeni kurumun, en düşük ve en sınırlı hizmeti sağlayan yoksulluk yöntemi kurumuna dönüşeceği, mevcut kurumların kaldırılarak, 177 özerk yönetim yapısından yoksun, prim ödeyenleri yönetime katılmaktan tümü ile dışlayan, hiç denenmemiş hantal bir kurum oluşturulduğu ifade edilmektedir. Aynı zamanda KESK, yeni sosyal güvenlik yasalarına ilişkin olarak norm ve standart birliğinin sağlanması, sosyal güvenlik kuruluşlarının aktüeryal dengesini bozan, sigortalıların prim ödeme alışkanlıklarını olumsuz etkileyen af yasalarının kesinlikle çıkartılmaması, sosyal güvenliğe devlet katkısının sağlanması, sosyal güvenliğin tüm vatandaşları içerecek şekilde yaygınlaştırılması, sosyal güvenliğin özelleştirilmesinden vazgeçilmesi ve bu çerçevede özel sigortacılığa kamu güvencesi verilmemesi gerektiğini belirtmektedir.404 Bir diğer memur sendikası olan Kamu-Sen ise yasaya göre sosyal güvenlik prim ödemelerinin artması sonucunda kamu görevlilerinin ücretlerinde belirgin bir azalma meydana gelmesi sonucu; bu durumun yalnızca 2 yıl süre ile kurumca karşılanacak olması, emekli aylığı bağlama oranlarının azaltılması sonucunda, emekli olacak kamu görevlilerinin emekli maaşının düşeceği; yeni sosyal güvenlik yasasının amacının sosyal güvenlik, sağlık ve emeklilik hizmetlerinde norm ve standart birliği sağlamak olduğunun belirtilmesine rağmen bu amaçla memurların kazanılmış hakları norm ve standart birliği sağlamak için budanması memurların emekliliklerinde aldıkları emekli ikramiyesinin işçilerle eşitlenmemekte olduğu, dolayısıyla haklar kısıtlanırken norm ve standart birliği sağlama amacının güdülmesi, ancak aynı standart birliğinin memurların kazanımlarının artırılması hususunda uygulanmaması gibi durumların yeniden gözden geçirilmesi gerektiğini savunmaktadırlar. 3.6.3. İşveren Sendikalarının Görüşleri Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu (TİSK) tarafından prensip olarak Türkiye’de sosyal güvenlik reformunun gerekli olduğu, sosyal güvenlik reformunda beğenilen yönlerin yanı sıra beğenilmeyen yönlerin de olduğu, sistemle aktüeryal hesaplar içinde oynandığı ve sistemi yeniden düzeltmekten başka çare olmadığı, ülke gerçeklerinden hareketle bugün için Türkiye’deki ortalama hayat beklentisinin yükselmesi sonucunda yeni yasanın getirdiği emeklilik yaşının ülke gerçekleriyle uyuşmadığı ifade edilmektedir. TİSK tarafından sosyal devlet 404 Mecit DEMİR, s.133-134 178 anlayışının artık değiştiği vurgulanarak, Türkiye’de ve AB’de 1950’lerin, 1960’ların felsefesi olan, sosyal devlet ilkesinin şimdi bütün Avrupa’da artık eski anlamındaki klasik sosyal devlet anlayışını ifade etmediğini, diğer bir anlatımla her şeyden devletin sorumlu olduğu ve her şeyin devletin yapacağı şeklindeki düşüncelerin değiştiğini, artık ekonomik dinamiklere ve piyasa şartlarına uylduğunu, her şeyi yalnızca sosyal devlet gerekçesine bağlayıp aktüeryayı unutmak düşüncesinin olumlu karşılanamayacağını, şayet matematik yok sayılırsa sanayicilerin her konuda hesapsız bir iş yaparak yok olacağı SSK sisteminin de hesapsız yapıldığı için işlemediği, 1990’larda SSK’nın birikmiş paraya sahip olduğu ve kendi kendine yetebildiği ancak sistemle oynandığı için dengelerin bozulduğu savunulmaktadır. Ayrıca sosyal güvenlik sisteminin finansmanının % 55-60’ının işverenler, sanayiciler, ticaret erbabı ve KOBİ’ lerce, geri kalan % 40-45’ inin ise işçilerce sağlandığını, yeni sistemde devletin de ilk defa katkıda bulunduğunu bu nedenle kurumların sevk idaresinde ne işverenlerin ne de işçilerin söz hakkı olmadığını, yeni sistemin işleyişinde de yönetimde yer alınmamasının doğru olmayacağı TİSK tarafından savunulan diğer görüşlerdir. 405 3.6.4. TÜSİAD’ ın Görüşleri TÜSİAD, Cumhurbaşkanı tarafından veto edilen “Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu” ile ilgili 12 Mayıs 2006 bir açıklama yaparak sosyal güvenlik sistemindeki reforma ilişkin görüş ve değerlendirmelerini şu şekilde ifade etmiştir:406 ‘Sosyal güvenlik sistemimiz, derin finansman sorunlarıyla ve dağınık kurumsal yapısıyla ülkemizin öncelikli reform alanlarından birisini oluşturmaktadır. Sosyal güvenlik sisteminde finansman sorunu, 1999 yılında yapılan düzenlemelerle çözülmeye çalışılmasına rağmen, sosyal güvenlik kurumlarına Hazine’den yapılması gereken transferlerin hem miktarı, hem de milli gelire oranı artış eğilimini sürdürmüştür. Nitekim, kamu bütçesinden sosyal güvenlik kurumlarının gelir-gider 405 M. DEMİR, ss. 135-136 TÜSİAD:“Sosyal güvenlik reformu, sürdürülebilir bir sistem için elzemdir”, Tüsiad Basın Bülteni, 12 Mayıs 2006, TS/BAS-BÜL/06-34, http://www.tusiad.org/haberler/basin/duyuruno819.pdf (28.07.2007) 406 179 farklarının kapatılması için yapılan transferlerin milli gelir içindeki payı % 4.8 gibi sürdürülemez bir boyuta ulaşmıştır. Makul ölçülerde yapılması halinde sosyal devlet olmanın gereği olarak görülebilecek bu transferler, ne yazık ki, üyelik yolunda ilerlediğimiz AB’nin Maastricht kriterlerine göre toplam bütçe açığının milli gelire oranı için öngörülen % 3 seviyesini bile tek başına geçen boyutlara varmıştır. Bu gelişmeler, mevcut sosyal güvenlik sisteminin sadece belli parametrelerinde yapılan değişikliklerin, sistemin sorunlarını orta ve uzun dönemde çözmekte yetersiz kaldığını göstermiştir. Türk toplumu, genç demografik yapısı nedeniyle, çoğu AB ülkesinde olduğu gibi yaşlı toplumların karşı karşıya kaldığı aktüeryal sorunlarla muhatap değildir. Sistemde meydana gelmiş olan açıkların rasyonel bir izahını yapmak bu nedenle çok güçtür. Sosyal güvenlik sistemi, hiç şüphesiz, Türkiye’nin temel yapısal reform gerçekleştirmesi gereken alanlardan biridir. Bu çerçevede, emeklilik ve sağlık alanlarında kapsamlı düzenlemeler içeren “Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu”, sosyal güvenlik sisteminde açıkları kapatmayı amaçlayan düzenlemeleri, farklı sosyal sigorta kurumlarına tabi sigortalıları tek bir yasa kapsamına alması ve genel sağlık sigortasını getirmesi bakımından büyük önem taşımaktadır. Türkiye’nin önünde, çalışabilir nüfusta artışın yaşanacağı 20 yıllık bir “demografik fırsat penceresi” dönemi vardır. Ancak 2025’ten sonra fırsat penceresi ortadan kalkacak, nüfusun yaşlanmasından kaynaklanan sosyal güvenlik problemleri yaşanacaktır. Ülkemizde 1995-2000 döneminde 69 yıl olan doğuşta ortalama yaşam ümidinin 2045-2050 döneminde 79 yıla çıkması beklenmektedir. Demografik eğilimlerle tutarlı olarak, kanunda öngörüldüğü gibi, emeklilik yaşının orta vadede kademeli bir geçişle yükseltilmesi, sistemi nüfusun yaşlanmasından kaynaklanacak olumsuz etkilerden koruyacaktır. Sosyal güvenlik reformu, sürdürülebilir bir sisteme kavuşmak için elzemdir. Bu çerçevede, kanunun TBMM’de yeniden ele alınması sürecinde, aktüeryal hesapları zaafa uğratmayacak nitelikte teknik bazı düzeltmeler dışında, reformun temel esaslarından geri dönülmemelidir. Sistemin gelir-gider dengesini bozacak müdahalelerin, zaten derin finansal sorunları olan sistemi iyice çıkmaza sokacağı ve sürdürülebilir olmayan bir sistemin ise devletin sosyal yükümlülüklerini yerine getirmesine imkan vermeyeceği unutulmamalıdır.’ 180 3.6.5. TESK’in Görüşleri Türkiye Esnaf ve Sanatkarlar Konfederasyonu (TESK) mevcut uygulamada Bağ-kur’dan emekli olan esnaf ve sanatkarların aldıkları aylığın % 10’u oranında kesilen sosyal güvenlik destek priminin, yeni sistemde % 33-39,5 oranına yükseltildiğini, bu düzenlemenin kayıt dışılığı artıracağını ve kazancı üzerinden vergisini veren sigortalılara adeta ikinci bir vergi gibi destek primi adı altında ödeme yükümlülüğü getirdiği, sağlık hizmetlerinden yararlanmak için prim borcunun bulunmaması ön koşulunun da yanlış bir uygulama olduğu, gereksiz kullanımını önlemek amacıyla sağlık hizmetlerinden yararlanmanın 1. basamağını oluşturan hekim muayenesinden bile katılım payı alınmasının caydırıcı etkisi bir yana kişilerin gerekli durumlarda bile sağlık hizmetlerinden yararlanmamaya neden olabileceği ifade edilmektedir.407 3.6.6. Siyasi Partilerin Sosyal Güvenlik Konusundaki Görüşleri Sosyal güvenlik sisteminin tek çatı altında birleştirilmesi, sosyal yardımların sosyal güvenlik sistemine entegre edilmesi gerektiği, tüm vatandaşların eşit haklara sahip olacakları genel sağlık sigortasının getirilmesi, sağlık hizmetlerine erişimin kolaylaştırılması, birinci basamak sağlık hizmetlerinin ücretsiz olması, sevk zincirinin oluşturulması ve vatandaşlık numarasına dayalı bir otomasyon sistemiyle hizmetlerin etkinleştirilmesi gibi sosyal güvenlik reformun omurgasını oluşturan temel unsurlar üzerinde Türkiye’nin başta gelen partileri arasında bir fikir birliği göze çarpmaktadır. Devlet memurları için ayrıcalıklı bir emeklilik sistemin gerekliliği savunulmamakta, emekli aylıklarının çalışılan süre ve ödenen primin düzeyine bağlı olarak belirlenmesinin gerektiği konusunda tüm partilerin hemfikir içinde olduğu görülmektedir. Ayrıca reform yasası ile getirilen emeklilik yaşı, aylık bağlama oranı, geçmiş kazançların güncellenmesi gibi parametrik değişiklikler hiçbir siyasi parti tarafından popülist bir yaklaşımla eleştirilmemekte, topluma daha erken yaşta ve daha kolay elde edilecek bir emeklilik öngörülmemektedir. Emeklilik sistemi parametrelerinde Cumhuriyet Halk Partisi, Milliyetçi Hareket Partisi ve Demokrat Parti’nin yasalaşan sosyal güvenlik reformu hükümlerinden farklılaştıkları en önemli konu emekli aylıklarının artışında belirginleşmektedir. Üç parti de reform 407 M. DEMİR, ss. 137-138 181 yasasının aksine, aylıkların sadece enflasyon oranı kadar değil, emeklilerin refahtan da pay almalarını sağlayacak şekilde artırılmasını savunmaktadır. Aslında ilk bakışta farklı gibi görünse de burada da diğer partilerle Adalet Ve Kalkınma Partisi arasında bir paralellik olduğu görülmektedir. Halen yasal olarak SSK ve Bağ-Kur emekli aylıklarının sadece enflasyon oranı kadar artırılması gerekirken son hükümet döneminde her emekli aylığı artışı enflasyon oranının üstünde gerçekleştiği görülmüştür. Partiler arasındaki bir diğer farklılık ise CHP’nin ücretli çalışanların emekliliği hak edebilmelerine yönelik prim ödeme yükümlülüğünün 7000 günden 9000 güne (25 yıla) çıkarılmasına karşı çıkmasıdır. Emekli Sandığı ve Bağ-Kur’lular için 25 yıl olan prim ödeme süresinin SSK’lılar için de geçerli olması reformun en çok eleştirilen alanlarından birisini oluşturmuştur. Ancak uzlaşma sonucunda 7000 günlük sürenin bundan 20 yıl sonra ilk defa sigortalı olacak birisi için 9000 gün olacak şekilde kademeli olarak artırılması yasalaşmıştır. Benzer şekilde istihdam üzerindeki yüklerin azaltılması, İşsizlik Sigortası ödemelerine hak kazanmanın kolaylaştırılması, ödeme süresinin uzatılması ve miktarının artırılması gibi konular da siyasi partilerin ortak görüşleri arasında yer almaktadır.408 CHP ise reformla 9000’ e çıkması planlanan prim ödeme gün sayısını işçiler için halen olduğu gibi 7000’de uçurumun ortadan tutmayı, işçi emeklilerinin aylıkları arasındaki kaldırılmasının gerekli olduğunu ifade etmektedir. MHP’de emekli olduktan sonra ikinci bir işte sigortalı olarak çalışan esnaf ve sanatkârdan kesilen "sosyal güvenlik destek primini" kaldırılması gerektiğini, DP’ de muhtarların Bağ-Kur priminin devlet tarafından ödenmesini ifade etmektedir.409 Sosyal güvenlik konusundaki görüşleriyle dikkat çeken bir diğer siyasi parti ise Anavatan Partisi’dir. ANAP’ın görüşlerinde sisteme prim ödeyecek yeni çalışanların katılımı ön plana çıkmaktadır. Bu amaçla, aktif-pasif oranının 1.76 çalışana 1 emekli düzeyinden 2 veya 3 veya 4 çalışana 1 emekli düzeyine getirilmesi 408 T. TEKSÖZ, Siyasi Partilerin Sosyal Güvenlik Programları Örtüşüyor, Referans, 17.07.2007, http://www.referansgazetesi.com/haber.aspx?HBR_KOD=73346&YZR_KOD=152&ForArsiv=1, (27.07.2007) 409 G. ÜSTÜN, Tek Çatı, Eşit Emeklilik; Partiler Çalışana, Girişimciye, Sanayiciye Ve Esnafa Ne Vaat Ediyor ?, http://www.milliyet.com.tr/2007/07/01/siyaset/axsiy03.html (27.07.2007) 182 istenmektedir. Kayıt dışı istihdamın kayıt altına alınarak yani 21.3 milyon çalışanın sosyal güvenlik şemsiyesi içine alınması, yeni prim ödeyicisi olabilecek işsizlerin iş sahibi yapılmasının, bu sisteme yeni katılımın sağlanması ve prim ödemenin teşvik edilmesi gerektiği ortaya konulmaktadır. Yani, 'sosyal güvenlik sistemine gir, giderek azalan oranlarda senin yerine primlerini devlet ödesin' anlayışı yerleşmiş olacaktır. Yani açıkların finansmanı için kullanılan 20 Milyar Dolar başta kullanılmış olacaktır. Bu anlayış çerçevesinde devletin prim yükünün başlangıçta 100 dolarlık kısmını karşılayacağını taahhüt etmesi halinde, eldeki 20 milyar dolar kaynakla yılda 16 milyon 666 kişinin sisteme katılmasının finanse edilmiş olacağı, bu rakamın SSK'ya prim ödeyen aktif sigortalı toplamının iki katından fazla olduğu, sisteme açık finansmanı için girecek meblağda hiçbir eksilme yaşanılmayacağı ifade edilmektedir. Çünkü bu rakamın, sigortalıların cebine verilecek ve onlarda kalacak bir ödeme değil, onlar adına yine sistem havuzuna girecek bir meblağ olarak görülebileceği, sistem havuzuna doğrudan aktarılan 26 katrilyonun, yıllar itibariyle artan ilave prim tahsilatının da toplanarak, havuza geri dönebileceği ifade edilmektedir.410 3.7. Türkiye’de Sosyal Güvenlik Vizyonu Ve Stratejileri Sosyal güvenliğin temel amacı, her şeyden önce sosyal bir riskle karşı karşıya olan bireye ekonomik bir güvence sağlamaktır. Böylelikle yoksulluk da ortadan kalkmış olacaktır. Mevcut reform girişimlerinde yoksulluğun nasıl önleneceği açıklığa kavuşturulamamıştır. Diğer taraftan mevcut sosyal güvenlik sisteminin finansman darboğazı, asıl olarak, işsizlik ve kayıt dışı istihdamdan kaynaklanmaktadır. Bu sorunlara köklü çözüm getirilmeden, hangi model kabul edilirse edilsin, sosyal güvenliğin finansman sorununun çözümlenmesi de pek olanaklı görünmemektedir. Reform ile sosyal güvenliğin kişiler açısından kapsamının yaygınlaşacağı öngörüsünde bulunulmaktadır. Ancak, sistemin kapsamı genişledikçe finansman yükü de o oranda artış gösterecektir. Bu sonuç bütçeden sosyal güvenlik için yapılan transferlerin azaltılması amacıyla daha başlangıçta 410 Muhalefeti Sürdürmeye Devam, http://www.anavatan.org.tr/haberler.asp?sayfa=38&id=739, (25.08.2007) 183 çelişki yaratmaktadır. Kayıt dışı istihdamı, kayıt altına alamayan bir ülkenin öngörülen hedefe nasıl ulaşacağı da belirsizlik yaratmaktadır.411 Bu yüzden Türkiye’de sosyal güvenlik krizini aşabilmek büyük ölçüde işgücü piyasasında artan kayıt dışılığı engellemeye bağlıdır. Kaçak işçi çalıştırmaya yol açan tüm uygulamaların önünü almak, sigorta kapsamı dışında kalan işgücünü kayıt altına almak, sosyal güvenlik sistemlerinin krizini çözmenin önkoşuludur. Mali, ekonomik ve sosyal bakımdan güvenilebilir, sosyal harcamaları kabul edilebilir düzeyde tutacak tek strateji bağımlılık oranının düşürülmesi; işgücü piyasasında kayıt dışılığın en azından sınırlarının daraltılmasıdır. Ekonomik alanda maliyeti düşürme, kar maksimizasyonu gibi gereksinimler ile sosyal alanda istikrar, güvenlik, ait olma duygusu ve uyum gibi gereksinimler arasındaki kopukluğu daha fazla büyütmeden; sosyal alanda ileri adımların atılması gerekmektedir.412Diğer taraftan sosyal güvenlik sisteminin içinde bulunduğu popülist eksenli uygulamalar sonucunda oluşan finansman açıklarının giderilmesi ve sosyal devlet anlayışında meydana gelen aksaklıkların onarılması, kurumsal altyapı ve özerklik sorunlarının çözümlenmesi için stratejik amaçların ortaya konulması gerekmektedir.9.Kalkınma Planı Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu’nda bu sorunlar için 2007-2013 döneminde sosyal güvenlik için öngörülen vizyon; ‘Temel insan hakkı niteliği ve sosyal devlet ilkesi gözetilerek, toplumun tüm bireylerini kapsamına alan ve bütün sosyal risklere karşı koruma garantisi sağlayan, yoksulluk sınırı üzerinde çağdaş standartlarda bir yaşam seviyesi sağlayarak toplumsal dayanışmayı güçlendiren, sürdürülebilir, etkili, erişilebilir ve adil bir sosyal güvenlik sistemi kurmak’ şeklinde tanımlanmaktadır. Bu amaçla sosyal güvenlik reformu çalışmalarında; sosyal güvenlik hakkının bir insan hakkı olduğu ve devletin niteliğinin bir sosyal devlet olduğu hususları dikkate alınmalıdır. Sosyal güvenlik hakkının bir ülkede yaşayan herkesi ve bütün riskleri kapsamını ifade eden ‘genellik ilkesi’ sosyal güvenliğin en temel ilkesidir. Ancak bu ilke uygulamada geçerli olmamaktadır. Dolayısıyla herkesi bütün risklere karşı koruyan bir sosyal güvenlik politikası ihtiyacı devam etmektedir. Sosyal devlet, vatandaşlarına asgari bir yaşama düzeyini garanti eden devlettir.Sözü edilen asgari yaşam düzeyi yoksulluk sınırı ile eş tutulmamalıdır. Ayrıca sosyal 411 412 A. BEDÜK ve O. METE (2006) s.38 Ş. ÖZSUCA (2003), s.150 184 güvenlik sisteminin sürdürülebilir olması açısından sosyal devletin yükümlülükleri ile ekonomik ve mali imkanların dengesini gözeten, popülist uygulamalardan uzak, rasyonel bir yapıda olması gerekmektedir. Sosyal devlet eksenli sosyal güvenlik sisteminin yukarıda sayılan sorunlara yönelik gerçekleştirilmesi amaçlanan stratejik amaçlar şöyle özetlenebilir.413 • Sosyal güvenlik sistemi ve işleyişinin, sosyal devlet ilkesi çerçevesinde gelir dağılımını etkinleştirecek biçimde yapılandırılması; • Sosyal güvenliğin etkili ve sürdürülebilir finansmanını sağlayacak bir modelin oluşturulması; • Uygun bir tanım birliği ve ortak veri tabanı oluşturarak, hak kaybını ve mükerrer yararlanmayı önleyen, etkili, erişilebilir ve sürdürülebilir hizmet sunan çağdaş ve özerk bir kurumsal yapının kurulması; • Norm birliğinin ve objektif ölçütler dikkate alınarak ortak standartların sağlanması; • Sağlık hizmetinin, ihtiyacı olan tüm bireylere bu ihtiyacı karşılayacak biçimde organize edilmesi; • Sosyal yardımların ve sosyal hizmetlerin eşitlik, sosyal adalet, etkililik ilkelerine uygun ve tüm bireylere sosyal hak olarak tanındığı bir sisteme ulaşılması amaçlanmaktadır. Kısacası Türkiye’deki sosyal güvenlik sorununun çözümlenebilmesi için Anayasa’nın 10.maddesini, vatandaşların eşitliğini, Anayasa’nın sosyal devlet olma ilkesini göz önünde bulundurularak politika üretilmesi amaçlanmalıdır. Bu kapsamda kaynak ihtiyacından ziyade kaynakların iyi yönetilmesi, iyi kullanılması ve adil dağılımının düzenlenmesi gerekmektedir. Zaten şimdiye kadar ki süreçte sosyal devlet mantığı ile sosyal güvenlik sistemi yönetilebilseydi şu andaki sorunlarla karşılaşılmayacaktı.414 413 414 Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,ss.91-92-93 K. ARICI (2007), s.37 185 SONUÇ II. Dünya Savaşı sonrasında refah devletinin hız kazanmasıyla birlikte en güzel günlerini yaşayan sosyal güvenlik 1975’in ardından refah devletinin krize girmesiyle beraber büyük bir sarsıntı içerisine girmiştir. Refah devletinde yaşanan bu sorunlar devletlerin sosyal politikalarında da önemli değişiklikleri beraberinde getirmiştir. Amerika’da Reagonizm, İngiltere’de Thatcherizm ve Türkiye’de Özalizm politikaları genelde özelleştirme üzerine odaklı bir felsefinin öncüleri olmuşlardır. Bu süreçte dünyada sosyal güvenlik alanında yaşanan bu sorunların giderilebilmesi için yeniden bir yapılanmaya gidilmesi ihtiyacı gündeme gelmiştir. Bu kapsamda dünyadaki nüfus artış hızının yavaşlaması, ortalama yaşam sürelerindeki uzamalar, emek yoğun teknolojinin kullanıldığı iş alanlarının daralması gibi nedenlerden dolayı sosyal güvenlik sistemleri tek ayaklı olmaktan çıkarılmış ve çok katmanlı sistemler gündeme getirilmiştir ve aynı zamanda sosyal güvenlik alanında Şili’nin başını çektiği birçok Latin Amerika ülkesinde radikal sayılabilecek nitelikteki özelleştirme uygulamalarına geçilmiştir. Fakat bu radikal anlayış Latin Amerika ile sınırlı kalmış diğer taraftan İsveç’in başını çektiği özel sektör mantığı ile kamusal denetimin beraber işlediği sistemlerde oldukça popüler hale gelmiştir. Sosyal güvenlikte yaşanan bu tür sorunlar ve bu sorunlara yönelik geliştirilen uygulamalarda dikkat edilmesi gereken önemli bir nokta vardır. Genellikle gelişmiş ülkelerdeki sosyal güvenliğe ilişkin sorunlar krizler yüzünden (yaşlı krizi gibi) ortaya çıkarken gelişmekte olan ülkelerdeki sorunlar ise ekonomideki yapısal sorunların öncülük ettiği kaynak yetersizliklerden özellikle de faiz harcamalarının yoğun olmasından kaynaklanmaktadır. İşte bu noktada Türkiye’deki sosyal güvenlik sorunları ele alınırken gelişmekte olan ülkelerdeki sorunlar dikkate alınarak daha kolay çözüm önerileri bulunabilir. Her ne kadar Türkiye’nin de önümüzdeki 27 yıl içerisinde yaşlı nüfus sorunuyla karşılaşacağı bazı projeksiyonlarda yer alsa da sorunların temeline inildiğinde daha çok yapısal sorunların başı çektiği görülmektedir. Genel olarak Türkiye’de sosyal güvenliğin geçmişten günümüze geldiği nokta değerlendirilecek olursa sosyal güvenliğin yeni yeni şekillenmeye başladığı görülmektedir. Her ne kadar Osmanlı Dönemi’nde kurulan yardım sandıklarıyla bir 186 birlik oluşturulmaya çalışılmak istense de bu dönemde Avrupa’daki gelişmelerin tam bir kurumsallaşma amacına yönelik olması göz önünde bulundurulursa Osmanlı’da bu dönemde yapılan uygulamalarda kurumsallaşmanın minumum ve aynı zamanda kapsamının da dar olduğunu söylemek mümkündür. Türkiye’de sosyal güvenliğin kurumsallaşması ancak 1950’lerden sonra sosyal güvenlik kurumlarının oluşturulmasıyla mümkün olabilmiştir. Bu noktada Türk Sosyal Güvenlik Sistemi’nde 1950-1990 arası dönemin çok iyi analiz edilmesi gerekmektedir. Çünkü sosyal güvenlik sistemimizdeki kırılmalar sistemin işlemeye başlamasından yani 1950’lerden 1990 arasındaki süreçte meydana gelmiştir. Sistemin ilk başta hiç emeklisi olmadığını ya da oldukça az emeklisi olduğunu düşünecek olursak primlerden sağlanan gelirlerin yeterince verimli kullanılmadığı daha iyi görülebilecektir. Türkiye’de 1990’lı yıllardan itibaren baş gösteren sosyal güvenlik sisteminin sorunlarına bakıldığında sorunların hem yapısal hem de finansal odaklı olduğu anlaşılmaktadır. Yani yapısal sorunlar finansal sorunları tetiklemiş, bundan dolayı hem yapısal hem de finansal bozukluklar iç içe geçerek bir sorunlar yumağına dönüşmüştür. Bu kapsamda SSK, Bağ-kur ve Emekli Sandığı’nın finansman açıkları vergiler ya da hazine borçlanması yoluyla finanse edilmiş; böylece kamu kesimi borçlanma gereği yükselmiş bu durum ise daha yüksek faizlerle borçlanılması sonucunu beraberinde getirmiştir. Dolayısıyla artan faiz yüküne paralel olarak, gelir dağılımı yoksul kesim aleyhine değişmiştir. Ayrıca, bütçe içinde hızla artan faiz yükü, gelir dağılımında en altta bulunan kesime yapılması gereken transferlerin yapılmasını engeller duruma gelmiştir. Yani sosyal devlet anlayışının gereği olarak gelir dağılımını iyileştirme amacı taşıyan sosyal güvenlik sistemi gelir dağılımını daha da bozar hale gelmiştir. Şüphesiz sosyal güvenlik alanında bu tür sorunların ortaya çıkmasında Türkiye’de 1980’lerde baş gösteren özellikle de 1990 sonrası sosyal güvenlik sisteminde ortaya çıkan popülist politika eksenli sigortacılık ilkeleriyle bağdaşmayan ölçüsüz hizmet borçlanmaları, erken emeklilik uygulamaları, idari ve mali özerklik anlayışının uygulamada tam anlamda yerine getirilemeyişi sıklıkla 187 çıkarılan af yasaları, karşılığı bulunmayan ödemeler, norm ve standart farklılıkları ve fonların verimli işletilememesi gibi uygulamaların payı büyüktür. Bu tür uygulamaların oluşmasında nepotik ve klientelist (Al Gülüm Ver Gülüm) bir anlayışın izlerini bulmak mümkündür. Sistemin bu hale gelmesi sosyal devlet anlayışı açısından değerlendirildiğinde Türkiye’de sosyal devletin sosyal güvenliği adına anayasal bir suç işlenildiği kanısına varılabilir. Türkiye’nin içinde bulunduğu bu sıkıntılı durumu yıllardır ekonomik alanda yapılan hataların bir nedeni olmaktan ziyade aslında bir sonucu olarak değerlendirmek mümkündür. Çünkü sosyal güvenlik alanındaki yaşanan yapısal sorunlardan hariç açıkların bütçeyi zorlamasının nedeni bütçemizin kendine has özelliğinden kaynaklanmaktır. Bazı dönemlerde bütçe içerisindeki faiz giderleri neredeyse bütçenin yarısını oluşturmuş ve sosyal güvenliğe GSMH’nın % 5’i kadar transfer yapılması bile sorun yaratabilmiş ve sosyal güvenlik açıkları ‘kara delik’ olarak bile nitelendirilebilmiştir. Son 15 yıldır sosyal güvenlik sisteminin açıklarının kapatılması için kullanılan kaynaklar neredeyse bir yıllık toplam gelirimize eşit gelecek seviyeye ulaşmıştır. Oysa gelişmiş ülkelerde GSMH’nın % 20’lerine kadar bütçenin ise % 40’larına kadar sosyal güvenliğe devlet katkısı yapan ülke örneklerine rastlamak mümkündür. Fakat Türkiye’de bu oranlara ulaşmak oldukça güç görünmektedir. Çünkü yapısal sorunlarla birlikte yapılan yönetimsel yanlışlıklar bu noktada sosyal devletin başta sosyal güvenlik başta olmak üzere birtakım sosyal politikalarında zedelenmelere neden olmaktadır. Türkiye’de yaşanan bu sosyal güvenlik sorunlarının çözümü amacıyla 1999’tan günümüze kadar birtakım reformlar hayata geçirilmiş ve hala da bu konudaki reform çalışmaları sürmektedir. Sosyal güvenliğe ilk neşter ise 1999 yılında atılmıştır. Emeklilik yaşının artırılmasına yönelik uygulamalar ve prim ödeme gün sayılarının artması gibi gelişmeler olumlu değerlendirilebilir. Reformun hayata geçirildiği ilk altı aydan itibaren SSK ve kısmen Bağ-kur’un finansman yapılarında göreli bir iyileşme gözlemlenmiştir. Bu iyileşmeler tüm sistemin 1999’da milli gelirin % 3,8’ine ulaşan açıklarının 2000 yılında milli gelirin % 2,6’sına gerilemesini sağlamıştır. Ancak 4447 sayılı yasanın getirdiği önlemlerin tek başına yaşlılık sigortası açıklarını kapatmaya yetmeyeceği öngörülmüş, önlemlerin reformun ikinci aşaması ile tamamlanması planlanmıştır. Bu ikinci aşama ile sosyal 188 sigorta kuruluşlarının teknolojik ve kurumsal olarak yeniden yapılandırılmaları ve bu yolla etkinlik ve verimliliklerinin artırılması, özel sektörce sağlanacak bireysel emeklilik sigortalarına ilişkin yasal düzenlemelerin tamamlanması; sağlık hizmetlerinde kaynakların daha verimli kullanılmasını sağlayacak bir yapılanmaya gidilmesi ve kapsamlı bir sosyal yardım sisteminin kurulması hedeflenmiştir. Özellikle bireysel emeklilik sisteminin oluşturulmasıyla birlikte alternatif bir finansman kaynağının oluşturulması ekonomik hayat açısından da olumlu bir gelişme olarak değerlendirilebilir. Bu reform süreci 2008’de yürürlüğe girmesi beklenen yeni sosyal güvenlik yasasıyla devam ettirilmek istenmektedir. İlk başta sosyal güvenlik kuruluşlarının tek bir çatıda toplanarak standart birliğinin sağlanması konusunda atılan adım son derece önemlidir. Aynı zamanda vatandaşların yaşam kalitesinin yükseltilmesi ve sağlığın güvence altına alınması kapsamında ilke olarak benimsenen, sigortalı kesimin devlet hastanelerinden yararlanması, serbest eczane uygulamasına geçilmesi, hastanelerin tek elden yürütülmesinin yasalaşması da genel sağlık sigortasına yönelik ilk adımı oluşturmuştur. Bu kapsamda vatandaşların üniversite hastaneleri dahil olmak üzere tüm hastanelerde sevk almadan tedavi görebilme imkanlarının getirilmesi bazı sakıncalar dışında olumlu olarak görülebilir. Ayrıca emeklilik yaşının artırılması, prim ödeme gün sayısının 9000 güne çıkarılması geçmiş dönemlerde prim ödeme gün sayısının bazı durumlarda 3600 güne kadar indirildiği göz önüne alınacak olursa çok büyük bir rakam gibi anlaşılabilir. Fakat geçmişte yapılan hatalar bir bakıma bu uygulamayı zorunlu kılabilmektedir. Yasa çerçevesinde yapılan emeklilik yaşındaki artışlar şu anda genç bir ülke olmamıza rağmen 27 yıl içerisinde yaşlı nüfusu artan bir ülke olacağımız düşüncesi göz önünde bulundurulursa olumlu bir gelişme olarak değerlendirilebilir. Çünkü yapılan projeksiyonlara göre 1995-2000 döneminde 69 yaş olan doğuşta ortalama yaşam beklentisinin 2045-2050 döneminde 79 yıla çıkması beklenmektedir. Bu demografik eğilimle tutarlı olarak, emeklilik yaşının uzun vadede kademeli bir geçişle yükseltilmesi sistemi nüfusun yaşlanmasından kaynaklanacak olumsuz etkilerden koruyacaktır. Ayrıca yeni sistemin getirdiği Yeşilkart alma koşullarındaki değişiklikle yıllardır istismara açık olan ve istismar edilen uygulamaların önüne geçilmesi hedeflenmektedir. Yeni sisteme göre yeşil kart alabilmek ve sağlık yardımından 189 yararlanabilmek için kişinin yaşam düzeyinin sağlık yardımı eşik değerinin altında olmasının gerekli olması sosyal yardımların doğru kişilere ulaşmasını sağlayacaktır. Sosyal güvenlik alanında getirilen bu yenilikler genel itibariyle sistemin sürdürülebilirliği açısından olumlu sinyaller vermesine rağmen bu reformların uygulamaya geçtikten sonra nasıl bir etki yaratacağı tam olarak bilinmemektedir. Önümüzdeki yıllar içinde bu durum daha iyi ortaya konacaktır. 190 KAYNAKÇA KİTAPLAR AKALIN, G. , Kamu Ekonomisi, Akçağ Yay. No: 34, Ekonomik Araştırmalar: 5, Ankara AKALIN G. , Türkiye’de Ekonomi-Politik Kriz Ve Piyasa Ekonomisine Geçiş, Akçağ Yay.No: 438, Ekonomik Araştırmalar,: 6, Akçağ Basım, Ankara, 2002 AKBULAK, S. , AKBULAK Y., Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak Sorunları Ve Çözüm Önerileri, Ekonomik ve Mali Araştırma Yarışması, Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Yayınları, Yayın No:17 AKYILDIZ, H. , Sosyal Güvenlik Hukuku, S.D.Ü. Basımevi, S.D.Ü.Yayın No:43, Isparta, 2004 ANDAÇ, F. , İşsizlik Sigortası, Sanayi Ve Hizmet Sektörü Kamu İşverenleri Sendikası, Kuruluş Matbaası, Kayseri, Ocak-1999 ARICI, K. , Avrupa Birliği Sosyal Güvenlik Hukuku , Kamu İşletmeleri İşverenleri Sendikası, Ankara, 1997 ARICI, K. , Sosyal Güvenlik Dersleri, Sargın Ofset, Ankara, 1999 AVRUPA SOSYAL ŞARTI TEMEL REHBER, Çev: Bülent Çiçekli,Seçkin yayınları, Ankara,2001 AYDIN U. , İş Ve Sosyal Güvenlik Hukuku, Editör: Ömer Zühtü Altan, T.C. Anadolu Üniversitesi Yayını No: 1529, Açıköğretim Fakültesi Yayını No: 812, Anadolu Üniversitesi Web-Ofset, 2.Baskı, Eskişehir, Ağustos-2004 AYDIN U. , Sosyal güvenlik Sorunlarının Çözümünde Özel Sigortalar, T.C. Anadolu Üniversitesi Yayın No:1117, İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Yayınları, No:156, Eskişehir-1999 BUTLER E. , Hayek, Çağımız İktisat Ve Siyaset Felsefesine Katkısı, Çev: Yusuf Ziya Çelikkaya, Liberte Yayınları: No:55, Ankara, 2001 ÇELEBİ, A. K. , Kamu Ekonomisi Analizi- Kamu Ekonomisinin Büyüklüğü Sorunu, Emek Matbaası, Manisa-2000 ÇELİK A. , Küreselleşme Sürecinde Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Dönüşümü Ve Türkiye, Kamu İşletmeleri İşverenleri Sendikası, Ankara-2002 DI NITTO D. M. and R.DYE T. , Social Welfare Politics And Public Policy, A Division Of Simon And Schuster Englewood Cliffs, New Jersey 07632, Printed In The United States Of America 1987, 1983 By Prentice Hall, Inc DİLİK, S. , Sosyal Güvenlik, Ankara Üniv.Basımevi, Ankara, 1992 DRUCKER P. F. , Devlet Ve Politika Alanında Ekonomi Bilimi Ve İş Dünyasında Toplumda Ve Dünya Görüşünde Yeni Gerçekler, Çev: Birtane Karanakçı, Türkiye İş Bankası, Kültür Yayınları, Genel Yayın No:25, Tisamat Basım Sanayi, Ankara, 1993 191 DUYGULU E. , PEHLİVAN P. , Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak Sorunları Ve Çözüm Önerileri, Ekonomik Ve Mali Araştırma Yarışması, Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak Sorunları Ve Çözüm Önerileri, Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Yayınları, Yayın No:17, Ankara, 2004 DYE, R. T. Understanding Public Policy, By Prentice- Hall, Inc, Englewood Cliffs, New Jersey Printed In The United States Of America, 1975 EKİN N. , ALPER Y. , AKGEYİK T. , Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Arayışlar: Özelleştirme Ve Yeniden Yapılanma, İstanbul Ticaret Odası, Yayın No:1999-69, Kasım 1999-İstanbul ERDOĞDU S. , Avrupa Birliği’nde Sosyal Korumanın Modernleştirilmesi Ve Geliştirilmesi Ve Sosyal İçerme, Avrupa Birliği’nin İstihdam Ve Sosyal Politikası, Derleyen: Berrin Ceylan-Ataman, Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları Araştırma Ve Uygulama Merkezi, Jean Monnet Sosyal Politika Modülü Proje Yayını:1, Ankara Üniv.Basımevi, Ankara-2005 ERDOĞDU S. , Sosyal Politikada Değişim Ve Sosyal Güvenlik Reformu, AKP Bir Dönemin Bilançosu, Mülkiye Güz-2006, , Pelin Ofset Cilt:30, Sayı: 252 ERGENEKON, Ç. , Özel Emeklilik Fonları, Şili Örneğinden Alınacak Dersler, İstanbul Menkul Kıymetler Borsası, Temmuz-1998, İstanbul GÜNDOĞAN, M. , Refah Toplumu, Vadi Yayınları: 71, Toplum Dizisi:31, Nisan, 1997 GÜZE L A. , OKUR A. R. , Sosyal Güvenlik Hukuku, Betaş, 8.Bası, İstanbul, 2002 HUEBNER S.S., BLACK K. , Life Insurance, Jr Meredith Publishing Company Printed In The United States Of America ,2004 HOBBES, T. , Leviathan, Çev: Semih Lim, Kazım Taşkent Klasik Yapıtlar Dizisi, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, Aralık 1993 İŞGÜDEN T. , ERCAN F., TÜRKAY M. , Gelişme İktisadı, Kuram-Eleştiri Yorum, Beta Basım , Yayın No: 601, İşletme Eko.Diz:57, İstanbul, 1995 KORAY, M. , TOPÇUOĞLU A. , Sosyal Politika, Ezgi Kitabevi Yayınları, Bursa, 1995 KURT, R. , İş Hukuku Ve Sosyal Sigorta Mevzuatında Usul Ve Esaslar, Uygulamalar, Sorunlar, Çözümler, Yargı Kararları, İstanbul Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler Odası Yayın No:37 RAFİİ M. , İslamda Sosyal Düzen, Çev:Ahsen Batur, Fikir yay.no:9,İstanbul, 1986 ÖZBEK, N. , Cumhuriyet Türkiyesi’nde Sosyal Güvenlik Ve Sosyal Politikalar, Emeklilik Gözetim Merkezi Tarih Vakfı, Altan Basım, İstanbul, Haziran-2006 ÖZDEMİR, S. , Küreselleşme Sürecinde Refah Devleti, İstanbul Ticaret Odası, Yayın No: 2004-69, İstanbul, 2004 ÖZER Y. , Küreselleşme Ve Yeni Ekonomi, Hayat Yayınları:125, Yönetim Dizisi:19,İstanbul, 2002 SALLAN GÜL, S. , Sosyal Devlet Bitti, Yaşasın Piyasa!, Yeni Liberalizm Ve Muhafazakarlık Kıskacında Refah Devleti, Etik Yayınları, Şubat, 2004, İstanbul SAVAŞ V. F. , Anayasal İktisat, Avcıol Basım Yayın, 3.Basım, Ocak 1997, İstanbul 192 SEVİNDİRİCİ, İ. , Azgelişmişliğin Ekonomisi, Ayyıldız yay:38, İtalik Kitapları:4,Ofset Hazırlık Ayyıldız, Ankara, Şubat, 1999 SMITH, A. , Ulusların Zenginliği-I, Çev: Metin Saltoğlu, Palme Yayıncılık, Ankara, 2006 ŞİDE M. S. , Sosyal Güvenlik Ve Sorunları, Şeker-İş Yayınları, No:112, Ankara-2005 UĞUR, S. , Sosyal Güvenlik Sistemlerinde Özel Emeklilik programlarının Yeri Ve Gelişimi, Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu, Yayın No:244, Haziran 2004 WOODS N. ,The Political Economy Of Globalization, First Published 2000 By Macmillan Pres Ltd., Printed In Hong Kong, 2000 YAYLA A. , Sosyal Ve Siyasal Teori, Seçme Yazılar, Siyasal Kitabevi, Ankara, 1993 MAKALELER ACAR, İ. A. , Sosyal Devlet Mali Disipline Engel mi?, Yaklaşım Dergisi,Yıl:13, Sayı:145 AKIN, F. , Küreselleşme, Kuzey-Güney Ve Yoksulluk, Gazi Üniversitesi İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi 6/2, 2004 AKYILDIZ, H. , Dünyada Sosyal Güvenlikte Alternatif Reform Arayışları, Dokuz Eylül Üniversitesi, İktisadi Ve İdari Bilimler Dergisi, Yıl: 1999 ARICI, K. , Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun Memurlar Ve Diğer Kamu Görevlileri Yönünden Anayasaya Aykırılığı Sorunu, Tisk Akademi, 2007/1, Cilt: 2, Sayı:3 BAKAR, C. , AKGÜN, S. , Türkiye’de Sağlık Reformları; Sonu Gelmeyen Hikaye, Toplum Ve Hekim, Cilt:20, Sayı:5, Eylül-Ekim-2005 BALCI Ş. G. , Güvenceli Asgari Gelir Hakkı, Ve Sosyal Güvenlik Reformu, İktisat Dergisi, Sosyal Politika-1, Sayı: 478 Ekim-2006 BAYRİ, O. , Türkiye’de Sosyal Güvenlik Sisteminin Yeniden Yapılandırılması: Bir Genel Reform Çerçevesi, Süleyman Demirel Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, C:9, S: 2 BEDÜK, A. , METE O. , Avrupa Birliği Sürecinde Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Reorganizasyon Çalışmaları, Selçuk Üniversitesi, Karaman İ.İ.B.F. Dergisi, Sayı:11, Yıl:9, Aralık-2006 BEDÜK, A. , METE O. , Türkiye’de Sosyal Güvenlik Kurumlarının Temel Sorunları Ve Reform İhtiyacı, Selçuk Üniversitesi Karaman İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt:5, Sayı: 1, 2005 CAPITAL, Temmuz-2007, Sayı: 2007/7 ÇELİKOĞLU İ. , Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Finansman Yöntemleri Ve Türkiye Uygulaması, Sosyal Sektörler Ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü, DPT, Yayın No:2355, YUSPKGM:424, Eylül-1994 ÇOLAK M. , Çoklu Sosyal Güvenlik Sisteminden Tekli Sosyal Sistemine Geçiş, Belediye Dünyası, Cilt:7, Sayı:5, Mayıs-2006 Güvenlik 193 DALGIN, N. , Sosyal Güvenliğe Katkısı Bağlamında Karşılıklı Sigortalar, Bilim Ve Danışma Kurulu Onaylı Eseler, Türkiye Sigorta Ve Reasürans Şirketler Birliği DEMİRCİ, L.İ. , Sosyal Güvenlik Reformu, T.C.Dışişleri Bakanlığı Uluslar arası Ekonomik Sorunlar, Sayı:22, Yıl:6, Ağustos-2006 ERGİN H. , İptalle Gelen Sorun: Reformdan Geriye Ne Kaldı? Anayasa Mahkemesi’nin 15.12.2006 Tarihli Kararına İlişkin Bir Değerlendirme, TiskAkademi, 2007/1, Cilt: 2, Sayı: 3 ERGÜDER B. , Güvencesizlerin Sosyal Güvenliği: Enformel İlişki Ağları Ve Pasif Güvenlik Mekanizması, İktisat Dergisi, Sayı:479-480, Kasım-Aralık-2006 GÖK, A. , Bireysel Emeklilik Sistemi Ve Vergilendirilmesi, Finans-Politik Ve Ekonomik Yorumlar, Yıl:43, Sayı:506, Mayıs-2006 GÜLDİKEN N. , ASLAN M. , Küreselleşme Ve Ulusallığın Diyalektik Etkileşimi, C.Ü., İktisadi Ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt :7, Sayı: 2, 2006 GÜMÜŞ E. , Kamu Maliyesi Perspektifinden Sosyal Güvenlik Reform Sürecinin Değerlendirilmesi Ve Finansal Geleceği, 22.Maliye Sempozyumu’na Sunulan Bildiri, 9-13 Mayıs-2007, Belek-Antalya, http://www.sdu.edu.tr/sempozyum/2006/maliye/PDF/gumus_erdal.pdf(07.07.2007) GÜVERCİN C. H. , Sosyal Güvenlik Kavramı Ve Türkiye’de Sosyal Güvenliğin Tarihçesi, Ankara Üniversitesi Tıp Fakültesi Mecmuası,Cilt :57, Sayı:2, 2004 HASANOĞLU, M. , Sayı:43 Küreselleşmenin Devlet Yönetimine Etkileri, Sayıştay Dergisi, ILGAZ, Y. , Emekliliğin Finansman Yönteminde Sinerji Etkisi Ve Türkiye Dinamikli Bir Uygulama: Nesilleme, İstanbul Üniv.İktisat Fakültesi Mecmuası, Cilt:53, Sayı:1, İstanbul Üniv.Yayın No:4398, İstanbul-2003 İŞVEREN, Sayı: 6, Cilt 45, Mart-2007 KAPAR, R. , Sosyal Korumanın Yaygınlaştırılması, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt:5, Sayı:4, 2003 KAPAR R. , Şili Sosyal Güvenlik Sisteminde Sağlık Ve Emeklilik Sigortalarında Yaşanan Değişimler, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, C.2, S.1, 2005 KOCACIK, F. , Küreselleşme Ve Sosyal Güvenlik, C.Ü. Sosyal Bilimler Dergisi, Aralık2001, Cilt: 25, No: 2 KÖSE, Ö. H., Küreselleşme Sürecinde Devletin Yapısal Ve İşlevsel Dönüşümü, Sayıştay Dergisi, Sayı: 49 ORAL, A. İ. , Dünya’da Ve Türkiye’de Sosyal Sigortalar Kapsamında Sağlık Sigortası Uygulamaları, T.C. Anadolu Üniv.Yay.No: 1331, İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Yayın No:174, Eskişehir, 2002 OKTAYER, N. , ÇAK, M. , Sosyal Güvenlik Perspektifinde Mikrofinans Sisteminin Değerlendirilmesi, 22.Maliye Sempozyumu’nda Sunulan Bildiri 194 ÖZDEMİR , A. M. , ÖZDEMİR, G. Y. Türkiye’De Sosyal Güvenliğin Derin Dönüşümü : Farklı ‘Birey’ Tahayyülleri, İktisat Dergisi, Sosyal Politika-1, Sayı: 478, Ekim2006 ÖZDEMİR, M. , 506 Sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu’nda 4958 Ve 5073 Sayılı Yasalar İle Yapılan Değişiklikler Ve Yeni Getirilen Hükümler, Sayıştay Dergisi, Sayı:5051 ÖZSUCA, Ş. , Küreselleşme Ve Sosyal Güvenlik Krizi, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı:58-2, Nisan-Haziran-2003 ÖZSUCA, Ş. T. , Özel Emeklilik Programları Kamu Emeklilik Programlarına Alternatif Olabilir mi?, Ekonomik Yaklaşım, Cilt:8, Sayı: 24-24, İlkbahar-Yaz1997 ÖZTÜRK, E. , Sosyal Güvenlik Kurumlarında Tek Çatı Çalışmaları Üzerine, Sayıştay Dergisi, Sayı: 56, Ocak-Mart-2005 ÖZTÜRK, O. , 1999’dan 2004’e Sosyal Güvenlik ‘ Reform’u, Toplum Ve Hekim, Cilt:20, Sayı:2, Mart-Nisan-2005 ÖZVERİ, M. , Türkiye’de Sosyal Güvenlik Hakkının Geleceğine İlişkin Düşünceler, Dosya/Gözlem Ve Görüşler, Toplum Ve Hekim, Mart-Nisan-2005, Cilt:20, Sayı:2 SAYAN, S. , Sosyal Sigortalar Kurumunun Uzun Dönem Aktüeryal Dengeleri: 1999 Reformu Ve Alternatifleri, Muğla Üniversitesi, İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı:1, 2005 SAYAN, S. , Türk Emeklilik Sisteminde Reform: Nedenler Ve Beklentiler, ASO Medya, Temmuz-2006 SOYER, A. , Alternatifimiz Var mı?, Toplum Ve Hekim, Cilt:21, Sayı:4, TemmuzAğustos-2005 SUSAM, N., Bireysel Emeklilik Sistemi Nedir?, İktisat Dergisi, Sayı:479-480, Kasım, Aralık-2006 SÜNGÜ, Y. , Sosyal Sigorta Reformunun Gelir Dağılımı Üzerindeki Etkisi, TÜHİS, Cilt:20, Sayı:4-5, Kasım-2006/Şubat-2007 TÜRK HARB-İŞ, Sayı: 219, Şubat-2006 TÜRK-İŞ, Sayı: 370, Kasım-Aralık-2005 TÜRK-İŞ, Sayı: 372 TÜRK-İŞ, Sayı: 374 TOPTAŞ, A. , Sosyal Güvenlikte Tek Çatı, Türk Harb-İş , Sayı:221, Haziran-2006 YILMAZ , B. E. , Sosyal Yardım Sisteminde Reform Yoksulluğu Azaltabilecek mi?, İktisat Dergisi, Sosyal Politika-1, Sayı:478, Ekim-2006 YILMAZ, G. A. , Sosyal Güvenliğin Finansmanı, İktisat Dergisi, Sosyal Politika-1 Sayı:478 ZENGİNGÖNÜL, O. , Sosyal Politika-Esnek Çalışma Biçimleri Paradoksunda Avrupa Birliği Örneği, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt:5, Sayı:4, 2003 195 5489 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Hakkında Görüşlerimiz, Kamu Yönetimi Dünyası, Yıl: 7, Sayı:25, Ocak-Mart-2006 RAPORLAR ALPER , E. , Emeklilik Reformları: Dünya Bankası, Avrupa Birliği Ve Türkiye, Boğaziçi Üniversitesi Sosyal Politika Forumu, Araştırma Raporu, Bebek-İstanbul, <http://www.spf.boun.edu.tr/docs/discussionpaper3.pdf>(20.03.2007) ALPER, Y. , Sosyal Sigortalar Finansmanında Değişiklik, Çimento Müstahsilleri İşverenleri Sendikası, Sosyal Sigortalarda Yeniden Yapılanma Semineri, Antalya, 24-27 Eylül-1999, Üçüncü Oturum, Oturum Başkanı: A.Can Tuncay, Ankara-2000 ANILDI, U. , Özel Emeklilik Planları, Seminer, İktisadi Araştırmalar Vakfı, İstanbul, 1999 ARICI, K. , Sosyal Güvenlikte Yeni Dönem Ve İşveren Yükümlülükleri Semineri, 14 Aralık- 2006, TİSK, 25 Şubat 2007, Yayın No: 280, s.31 DEMİRCİ, İ. , Sosyal Güvenlikte Yeni Dönem Ve İşveren Yükümlülükleri Semineri, 14 Aralık- 2006, TİSK, 25 Şubat 2007, Yayın No: 280 Dokuzuncu Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, 2006 Dünya Çalışma Raporu, Değişen Dünyamızda Gelir Ve Sosyal Güvenlik, Uluslar arası Çalışma Ofisi, Cenevre-2000 <http://www.ilo.org/public/turkish/region/eurpro/ankara/publ/wlr2000.pdf (11.10.2006) RÖSNER H. , J. , Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Reformunda Özelleştirme Stratejileri, Uluslar arası Konferans Konrad Adenauer Vakfı, ‘Türkiye’de Ve Almanya’da Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Reformu’ , 18-19 Aralık 1997, Ankara Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım, Mayıs-2007 T.C.Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Beyaz Kitap T.C.Maliye Bakanlığı, Yıllık Ekonomik Rapor-2006 TEZLER ÇELİK, H. , Türkiye’de Sosyal Güvenlik Kurumlarında Yeniden Yapılandırma, T.C. Sakarya Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, Ağustos2006 DEMİR, M. , 1980 Sonrası Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Finansman Sorunu , Türkiye Ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Kamu Yönetimi Yüksek Lisans Programı, Yüksek Lisans Tezi, Ankara, Ağustos-2006 KAYDU, Z. , Türkiye’de Bireysel Emeklilik Sistemi Ve Antalya-Isparta İllerinde Müşteri Profilinin Karşılaştırılması, T.C.Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Maliye Anabilim Dalı, Yüksek Lisans Tezi, Isparta-2006 196 ÖZCAN, Ç., Türkiye’de Sosyal Güvenliğin Yeniden Yapılandırılmasında Bireysel Emeklilik Sisteminin Rolü, Türkiye Ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Kamu Yönetimi Yüksek Lisans Programı, Yüksek Lisans Tezi, Ankara, Şubat-2006 İNTERNET A’dan Z’ye Yeni Sosyal Güvenlik Reformu Açıklamalar, <http://www.muhasebenet.net/yeni%20sosyal%20guvenlik%20reformu_23052006.h tml> (23.04.2007) AKHİSAR, İ. , ÖZBAŞARAN, E. , BÜLBÜL S. , Dağıtım Ve Fonlama Sistemlerinin Ekonomik Verimliliklerinin Sosyal Güvenlik Kapsamında Değerlendirilmesi, Türkiye Sigorta Ve Reasürans Şirketleri Birliği, Bilim Kurulu Onayına Sunulmayan Eserler, <http://www.tsrsb.org.tr/NR/rdonlyres/03EE6DB6-4920-461A88EC94F5A9BAD73C/2154/13_30.pdf, (22.05.2007)> AKKAYA, Y. , ‘Küreselleşme’ , Sendikasızlaştırma Ve Yoksullaştırma, <http://www.geocities.com/ceteris_tr2/y_akkaya6.doc,> (22.07.2007) AKKAYA, Y. , Sosyal Güvenlik Versus Demokratik Uzlaşma, <http://www.geocities.com/ceteris_tr2/y_akkaya5.doc> (26.11.2006 AKTAN, C. C. , Sosyal Devletin Amaçları, <http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/amaclar.htm> (14.10.2006 AKTAN C. C. , Sosyal Devletin Araçları, <http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/araclar.htm> (21.10.2006 AKTAN C. C. , Sosyal Devlet Kavramı, <http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/kavram.htm> (28.10.2006) AKTAN, C. C. , Sosyal Devletin Ortaya Çıkışı Ve Gelişimi, <http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/dogusu-gelisim.htm>(04.11.2006) AKTAN C. C. , Sosyal Devletin Temel Özellikleri, (20.10.2006) <http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/ozellikler.htm> AKTAN, C. C. , Yeni Değişim Dinamikleri Ve Devletin Değişen Rolü, <http://www.canaktan.org/yeni-trendler/devlet-felsefe/degisim-devletin-rolu.htm> (26.03.2007) ALATLI A. , Tarih, Tekerrür Ve Ekonomik Krizler, 3.Bölüm, Kartlar Yeniden Dağıtılıyor<http://abone.turk.net/erol serhatk/iktisat/alevalatli03.html> (20.02.2007) ALATLI, A. Tarih, Tekerrür Ve Ekonomik Krizler, 7.Bölüm, 1929 Krizi Avrupa’ya Atlıyor<http://abone.turk.net/erol serhatk/iktisat/alevalatli07.html> (18.04.2006) ALPTEKİN, K. Küreselleşme Sürecinde Türkiye’de Sosyal Devlet Ve Sosyal Hizmetlerin Görünümü, <http://www.sosyalhizmetuzmani.org/kuresellesmesosyaldevlet.doc> (17.01.2007) 197 Avrupa Birliği’nin Sosyal Politikası, s.13, <http://www.ikv.org.tr/pdfs/96b12507.pdf> (21.02.2007) Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı, Avrupa Birliği İle İlişkiler Genel Müdürlüğü, Kasım2001, <http://ekutup.dpt.gov.tr/ab/hukuk/temelhak.pdf> (18.01.2007) Avrupa Birliği Ülkelerinde Sosyal Güvenlik Sistemi ,28.08.2006, <http://www.yol-is.org.tr/genel/bizden_detay.php?kod=225> (24.03.2007) Avrupa Sosyal Şartı, (Avrupa Sosyal Haklar Sözleşmesi), <http://www.tbmm.gov.tr/komisyon/insanhak/pdf01/391-410.pdf> (15.01.2007) AYDEMİR, F. , Küreselleşme Sosyal Devlete Elveda mı? <http://istanbulsube.sayfamtr.net/2003GK_sosyal_devlet.doc,> (25.11.2006) BANGER, G. , Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma Sürecinde SSK’nın Temel Sorunları Ve Uygulama Reformları, <http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=715&id=43> (23.05.2006) Bireysel Emeklilik Gözetim Merkezi, http://www.egm.org.tr/BESgostergeler.asp, <http://www.egm.org.tr/BES_Temel_Gostergeler_31122004.xls> (03.06.2007) BRODIN, E. , İsveç Refah Devleti: Kayıp Cennet, Çev: Süleyman Erdal, <http://www.canaktan.org/politika/anti_leviathan/diger-yazilar/erdal-isvec-refah.pdf> (13.11.2006) ÇETİN, R. , İngiltere, Almanya Ve Türkiye’de Sosyal Güvenlik Sistemleri Ve Sağlık Reformları, <http://www.sendikanet.org/tr/modules/news/print.php?storyid=25> (22.02.2007) ÇOBAN G. , Yeni Sosyal Politikalar ‘Neoliberal Paradigmadan Avrupa Paradigmasına’, AB Türkiye Gündemi, No:6, Şubat-2006, <http://www.bilgi.edu.tr/+OtherSites/docs/CESBulletin6.pdf> (27.02.2007) ÇOPUR, E. , İstihdamı Artırmada Geç Emekliliğin Rolü, İşveren-Mayıs-2003, <http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=727&id=43> (11.06.2007) DILNOT, A. , Refah Devletinin Geleceği , Çev:D.Zeynel Bakıcı, <http://www.canaktan.org/politika/anti_leviathan/diger-yazilar/bakici-refahdevleti.pdf> (22.12.2006 European Commission, Informal Tripartite Social Summit, Managing Change Through Flexicurity-Towards More And Better Jobs In Europe, Lahti, Finland, 20 October 2006, <http://www.eu2006.fi/news_and_documents/other_documents/vko41/en_GB/11605 55173532/_files/76058156319506829/default/social_summit_annex_invitation.pdf> (23.03.2007) FELDSTEIN, M. , A New Strategy For Social Security Investment In Latin America, <http://research.stlouisfed.org/publications/review/98/03/9803om.pdf> (27.02.2007) 198 FIRAT, Z. , Küreselleşme Sürecinde Devletin Değişen Fonksiyonları Ve Sosyal Hizmetlerin Yeri, <http://www.isguc.org/zfirat2.htm> (19.05.2007) GOUGH, I. , Refah Devleti, < http://www.canaktan.org/politika/anti_leviathan/diger-yazilar/gungor-refah-devleti.pdf> (22.12.2006) GÖKÇE, D. , Almanya’nın Ajandası, 02.01.2004, <http://www.aksam.com.tr/arsiv/aksam/2004/01/02/yazarlar/yazarlar30.html> (22.09.2006) GÖKÇE, D. , Avrupa’ya Katılım Ortamında Türkiye’de Sektörel Reform GereksinimiDünden Bugüne Sosyal Güvenlik, Tarım Ve Rekabet Sorunumuz, Voyvoda Caddesi Toplantıları, 2005-2006, <http://www.obarsiv.com/vct_0506_denizgokce.html> (27.03.2007) GÖRÜR, B. , Sosyal Hizmetler Nereye?, <http://www.sodav.org/sosyalhizmetlernereye.doc> (16.04.2006) GÜNEŞ, İ. , Sosyal Güvenlik, Kamu Maliyesi Web Sitesi, <http://idari.cu.edu.tr/igunes/kamu/dosya10.htm> (20.12.2006) GÜNEŞ, İ., YAKAR, S. , Sosyal Sigorta Finansman Yöntemleri Ve Türkiye’de Sosyal Sigorta Kurumlarının Finansman Yöntemlerinin Değerlendirilmesi, <http://sosyalbilimler.cu.edu.tr/dergi/dosyalar/2004.13.2.156.pdf> (25.11.2006) ILO’ nun Amaç Ve Hedeflerine İlişkin Bildirge (Philadelphia Bildirgesi), <http://www.hakis.org.tr/ilo/filedelfia_bil.htm>(17.02.2007) KAPAR, R. , Kuşaklararası Sosyal Dayanışma, Türk Tabipleri Birliği, Mesleki Sağlık Ve Güvenlik Dergisi, Ekim-Kasım-Aralık 2005, s.12, <http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=722&id=43> (22.02.2007) KAYA, M. , Türkiye’de Yaşamanın Bedeli, http://www.haberobjektif.net/yazidetay.asp?hid=332 ,( 01.07.2007 ) KILINÇ, A. , Sosyal Sigortalar Kurumu <http://www.hukukcu.com/bilimsel/kitaplar/ssk.htm> (25.02.2007) KOÇ, M. , Sosyal Güvenliğin Kökeni, <http://www.sabem.saglik.gov.tr/akademik_metinler/goto.aspx?id=2208> (23.11.2006) KUZGUN, İ. K. , Nüfusun Yaşlanmasının İşgücü Arzına Etkisi, Geriatri, 2002, Cilt:5, Sayı:1 <http://geriatri.dergisi.org/pdf/pdf_TJG_127.pdf> (11.05.2007) LINDBECK, A. , Rizikolu Refah Devletinin Dinamikleri, Çev:M.Ali Cevheri, Muhalefeti Sürdürmeye Devam, < http://www.anavatan.org.tr/haberler.asp?sayfa=38&id=739 > (25.07.2007) <http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/makaleler/rizikolu_refah.htm>(25.11.2006) 199 MITCHELL, S. O. , Social Security Reform In Latin America, <http://www.cato.org/pubs/ssps/ssp2.html> (21.01.2007) MÜTEVELLİOĞLU N. , Sosyal Devletin Meşruiyeti, ‘İş Güç’ Endüstri İlişkileri Ve İnsan Kaynakları Dergisi, Cilt: 8 Sayı:2, Haziran 2006 <http://www.isgucdergi.org/pdf/nmutevellioglu.pdf> (22.02.2007) OECD Emeklilik Sistemlerine Bakış: OECD Ülkelerinde Kamu Politikaları-2005 (Türkçe-Özet), <http://www.oecd.org/dataoecd/43/10/34825701.pdf>(26.02.2007) ÖZDEMİR, S. , Refah Devleti: Altın Çağdan Belirsiz Geleceğe, <http://www.sosyalpolitikalar.com/index.php?id=122> (23.03.2007) ÖZDEMİR, S. , Refah Devleti Ve Üstlendiği Temel Görevler Üzerine Bir İnceleme , <http://www.sosyalsiyaset.com/documents/refah_devleti_ustlendigi_gorvlr.htm> , (29.11.2006) PINERA, J. , Empowering Workers: The Privatization Of Social Security In Chile, The Cato Journal, Vol.15-No:2-3, p.2,< http://www.cato.org/pubs/journal/cj15n2-31.html>(21.01.2007) PINERA J. , Liberating Workers: The World Pension Revolution, Project On Social Security Choice, (It’s Your Money, Your Choice, Your Future) <http://www.socialsecurity.org/pubs/articles/jp-cl15-2001.html>(20.01.2007) RUST, J. , Main Points From World Bank Report On: Averting The Old Age Crisis, Econ 698s, Fall 2002, <http://gemini.econ.umd.edu/jrust/econ698s/avert_lec.pdf> (21.01.2007) SEYYAR, A. , Sosyal Güvenlik Nedir? <http://www.sosyalsiyaset.com/documents/sg.htm> (18.11.2006) SEYYAR A. , Sosyal Güvenlik Sistemimizin Tarihi Gelişimi Ve Bugünkü Durumu, <http://www.sosyalsiyaset.com/documents/sgs_tarihi_gelisim.htm>(24.04.2007) SEYYAR, A. , OĞLAK, S. , Danimarka Ve Hollanda Sosyal Güvenlik Sistemlerinde Bakım Hizmetleri (Mukayeseli Bir Değerlendirme), <http://www.ozida.gov.tr/yayinlar/ozveri/ov1makdanholsosyal.htm>(15.05.2007) Sosyal Güvenlik, İşte Almanya, <http://www.tatsachen-ueber-deutschland.de/tr/toplum/main-content-08/sosyalguevenlik.html> Sosyal Güvenlik Sistemlerinde Özel Emeklilik Programlarının Yeri Ve Gelişimi, Tisk yayınları, <http://www.tisk.org.tr/yayinlar.asp?sbj=ic&id=1120>(26.05.2007) Sosyal Politika, Avrupa Birliği’nin Sosyal Politikası, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, <http://www.deltur.ec.europa.eu/default.asp?lang=0&pId=3&fId=10&prnId=16&hn d=1&ord=15&docId=326&fop=0> (21.02.2007) Social Security Reform, A Century Foundation Guide To The Issues, Published By The Century Foundation Press, New York City, 2005, p.27, 200 <http://www.tcf.org/Publications/RetirementSecurity/SocialSecurityBasicsRev2005. pdf>(20.01.2007) Sosyal Güvenlik Saldırısı Ve SSK Sorunu, Nisan-2005, <http://www.marksist.com/marksist_tutum/sosyal_guvenlik_saldirisi_ve_ssk_sorunu.htm > (01.08.2007) Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform Nedir-Niçin Gereklidir?, <http://www.treasury.gov.tr/sosyal_guvenlik.pdf> (23.02.2007) Sosyal Güvenlik Sisteminin Yeniden Yapılandırılması Tartışmaları Ve Çözüm Önerileri, <http://www.tcmb.gov.tr/yeni/evds/teblig/97/ayse.pdf> (25.05.2007) ŞAHAN, A. , Dünyada Mevcut Başlıca Sosyal Güvenlik Sistemleri, <http://www.ikademi.com/archive/index.php?t-349.html> (17.03.2005) ŞEKER A. , 21.Yüzyılda Dünya’da Ve Türkiye’de Sosyal Çalışma Praksisi Üzerine Yazılar-3, Din, Sosyal Çalışma, Dünya Ve Türkiye, <http://www.sosyalhizmetuzmani.org/sosyalpraksis3.doc> (02.01.2007) ŞENSES, F., Neoliberal Küreselleşme Kalkınma İçin Bir Fırsat Mı Engel mi?, Working Paper In Economic 04/09, <http://www.erc.metu.edu.tr/menu/series04/0409.pdf>(27.04.2007) ŞENTOP, M. , Anayasa Ve Sosyal Devlet, <http://www.sosyalsiyaset.com/index.php?id=126> (07.11.2006) Şili’de Bireysel Emeklilik ,< http://www.besonline.net/disp.asp?oid=286>(22.02.2007) TC. Başbakanlık Sosyal Yardımlaşma Ve Dayanışma Genel Müdürlüğü, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Teşvik Fonu, (26.04.2007) <http://www.sydgm.gov.tr/sydtf/web/gozlem.aspx?sayfano=93>(26.04.2007) Türkiye’de Ve Dünyada Sosyal Güvenlik-Kurumun Kuruluş, Görev Ve Çalışma Esasları-Kurumun Diğer Sosyal Güvenlik Kuruluşları İle İlişkileri, <http://download.bagkur.gov.tr/pers/memur.doc>(28.02.2006) T.C.Başbakanlık, Türkiye İstatistik Kurumu, Haber Bülteni, 2005 Gelir Dağılımı Sonuçları, Sayı: 207, 25 Aralık-2006, <http://www.tuik.gov.tr/PreHaberBultenleri.do?id=408> (25.05.2007) T.C.Başbakanlık, Türkiye İstatistik Kurumu Haber Bülteni, 2005 Yoksulluk Çalışması Sonuçları, Sayı:208, 26 Aralık-2006, <http://www.tuik.gov.tr/PreHaberBultenleri.do?id=409>(01.06.2007) Türkiye Kamu-Sen 2006 Yılı Toplu Görüşme Gündemi, < http://www.kamusen.org.tr/2006talepler.pdf > 02.08.2007) TÜSİAD:“Sosyal güvenlik reformu, sürdürülebilir bir sistem için elzemdir”, Tüsiad Basın 201 Bülteni, 12 Mayıs 2006, TS/BAS-BÜL/06-34, < http://www.tusiad.org/haberler/basin/duyuruno819.pdf > (28.07.2007) Yeni Sosyal Güvenlik Düzenlemeleri Ve Türkiye Kamu-Sen’in Bakışı, Türkiye KamuSen Araştırma Geliştirme Merkezi, Yayın No: 20, Ankara, Mayıs-2006 <http://www.turkegitimsen.org.tr/1mevzuatword/turkiye_kamu_sen_sosyal_guvenlik_duzen lemeleri.doc>(27.12.2006) YILMAZ, G. , Kuralsız Bir Dünyaya Doğru, Küreselleşme Ve Yeni Dünya Düzeni, 30 Ekim 2006, <www.antimai.org/kitap/kuralsiz_dunyaI.htm - 54k ->(22.01.2007) II.Bilişim Şurası Sosyal Güvenlik Çalışma Grubu Ara (Taslak) Raporu, Hazırlayanlar:Kemal Karakoçak, H.Cemal Tura, M.Atila Akkaş, Duygu Avunduk, Neylan Başartan, Volkan Sözmen <http://www.bilisimsurasi.org.tr/e-turkiye/docs/e-sosyal_guvenlik_taslak_raporu.doc, (27.01.2007) 5489 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Yasası’na İlişkin Türkiye Devrimci İşçi Sendikaları Konfederasyonu (DİSK), Kamu Emekçileri Sendikaları Konfederasyonu (KESK), Türk Mühendis Mimar Odaları Birliği (TMMOB) Ve Türk Tabipleri Birliği (TTB)’nin Görüş Ve Değerlendirmeleri, <http://www.ttb.org.tr/ekler/mayis06/gssdegerlendirme.doc> (11.01.2007) <http://www.canaktan.org/politika/anti_leviathan/diger-yazilar/gungor-refah-devleti.pdf >(20.12.2006) <http://istanbulsube.sayfamtr.net/2003GK_sosyal_devlet.doc> (12.10.2006) <http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_02.pdf> (12.06.2007) <http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_04.pdf> (12.06.2007) <http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_10.pdf> (12.06.2007) <http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_12.pdf> (12.06.2007) <http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_17.pdf> (12.06.2007) <http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_19.pdf> (12.06.2007) <http://www.sgk.gov.tr/doc/istatistik/sgk_bulten2006_28.pdf> (12.06.2007) <http://www.sosyalsiyaset.com/documents/yerelkamu_yoneticileri.htm> 08.11.2006 <http://www.tuik.gov.tr/PreHaberBultenleri.do?id=409&tb_id=6> 202 GAZETELER ÇELİK Aziz, Pinochet, Piyasa Ve Sosyal Güvenlik, Birgün, 14.12.2006 GÖKÇE Deniz, , Refah Devleti Almanya’da İflasta, Akşam, 16.06.2000,<http://www.aksam.com.tr/arsiv/aksam/2000/06/16/yazarlar/yazarlar30.h tml>(25.10.2006) GÖKÇE, Deniz, Sosyal Güvenlikte Paradigma Değişimi!, Akşam, (25.02.2006) TEKSÖZ , Tuncay, Siyasi Partilerin Sosyal Güvenlik Programları Örtüşüyor, Referans, http://www.referansgazetesi.com/haber.aspx?HBR_KOD=73346&YZR_KOD=152&ForArs iv=1> (27.07.2007) ÜSTÜN Gülçin, Tek Çatı, Eşit Emeklilik; Partiler Çalışana, Girişimciye, Sanayiciye Ve Esnafa Ne Vaat Ediyor ?, Milliyet http://www.milliyet.com.tr/2007/07/01/siyaset/axsiy03.html (27.07.2007) 203 ÖZGEÇMİŞ Kişisel Bilgiler: Adı ve Soyadı: İsmail Kitapcı Doğum Yeri Ve Yılı: Yalvaç -1982 Medeni Hali: Bekar Eğitim Durumu: Lise: Lisans: Yüksek Lisans: 1993–2000 Yalvaç Anadolu Lisesi 2000–2004 Süleyman Demirel Üniversitesi İİ BF. Maliye Bölümü 2005–2007 Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim Dalı Yabancı Diller ve Düzeyi: 1. İngilizce-İleri 2. Almanca- Orta İş Deneyimi: 2004–2005 SDÜ. Yalvaç MYO, Öğr. Gör.( Dışardan Görevlendirme ) (İktisada Giriş-Genel Muhasebe Dersleri) 2004-2005 SDÜ Şarkikaraağaç MYO., Öğr.Gör.( Dışarıdan Görevlendirme) (Kamu Maliyesi-Vergi Hukuku Dersleri) 2005-2006 SDÜ Şarkikaraağaç MYO. Öğr.Gör.(Dışarıdan Görevlendirme) (Türk Vergi Sistemi) 204