18Avrupa 97
Transkript
18Avrupa 97
DOSYA Ela BABALIK SUTCLIFFE Dr. Öðr. Gör., ODTÜ Mimarlýk Fakültesi, Þehir ve Bölge Planlamasý Bölümü AVRUPA BÝRLÝÐÝ SON DÖNEM ULAÞIM POLÝTÝKALARI: GEREKTÝRDÝKLERÝ, UYGULAMA SORUNLARI, OLASI POLÝTÝK ÇELÝÞKÝLER Sürdürülebilir ulaþým ilkesini hayata geçirebilmek için hem karayolu hem de demiryolu ulaþýmýný ilgilendiren çeþitli politika, yatýrým ve uygulamalarýn benimsenmesi gerekecektir. Giriþ Avrupa Birliði politika ve planlarý kapsamýnda, Avrupa ulaþým aðý önemli yer tutmaktadýr. Ulaþým yatýrýmlarý, ulaþým aðýnýn fiziksel durumu, ve bu aðlarýn iþletimine iliþkin konularda benimsenen politikalar, Birliðin sadece ulaþým alanýndaki hedeflerini ilgilendirmekle kalmaz, ekonomik, politik, sosyal ve çevresel hedeflere ulaþmada da önemli rol oynar. Örneðin, Birlik kapsamýnda açýk pazar ekonomisinin saðlamlaþtýrýlmasý, Birlik üyesi ülkelerin birbirleriyle daha iyi entegrasyonu, ülkeler arasý altyapý ve eriþilebilirlik konularýnda eþitlik, ve doðal çevrenin korunmasý gibi hedeflerin gerçekleþmesinde ulaþým aðlarýnýn önemi büyüktür. Son yýllarda, trans-Avrupa ulaþým sistemlerinin fiziksel geliþimi ve iþletimine dair önemli tartýþmalar yapýlmýþ, bugün ve yakýn gelecekte benimsenmesi gereken ulaþým politikalarýný ortaya koyan yasal dökümanlar hazýrlanmýþtýr. 12 Eylül 2001 tarihinde Birlik tarafýndan kabul edilen White Paper (Beyaz Kitap) belgesinden de anlaþýlabileceði gibi, Avrupa Birliði mevcut ulaþým politikalarýnda bugün en öncelikli ilke sürdürülebilirlik ilkesidir (European Union, 2001). Bu ilkeye paralel olarak ulaþýmýn bütünlüðü ilkesi de önem kazanmakta, ve son olarak ulaþým olanaklarýna eriþmede, ve ulaþýmýn etkilerinin paylaþýmýnda eþitlik, yani hakçalýk ilkesi ön plana çýkmaktadýr. Bu bildiride, Avrupa Birliði son dönem ulaþým politikalarýnda sürdürülebilirlik ilkesi, ulaþýmda bütünlük ve hakçalýk konularý ayrýntýlý olarak ele alýnacaktýr. Ýlk olarak bu ilkelerin ne anlama geldiði açýklanacak; ikinci olarak bu ilkeler çerçevesinde oluþacak bir Avrupa ulaþým sisteminin aday ülkeler ve özellikle Türkiye için ne anlam taþýdýðý, Birlik üyesi olmayý hedefleyen bir ülkede bu ilke ve politikalarýn neler gerektirdiði konusu irdelenecek; son olarak ise bu ulaþým ilke ve politikalarýnýn Birliðin daha eski ve köklü ekonomik politikalarý karþýsýnda taþýdýðý olasý çeliþkilere deðinilerek, bu ilkelere uyumlu bir ulaþým sistemi yaratmanýn uygulama aþamasýndaki zorluklarý tartýþýlacaktýr. 1. Avrupa Birliði Son Dönem Ulaþým Politikalarý Bu bölümde Avrupa Birliði ulaþým politikalarýnda son dönemlerde öne çýkan üç kavram ele alýnacaktýr. Öncelikle, sürdürülebilirlik kavramýnýn ulaþým alanýnda ne anlama geldiði, bu kavram çerçevesinde þekillenen bir ulaþým politikasýnýn nasýl olmasý gerektiði tartýþýlacaktýr. Ýkinci olarak, ulaþýmda bütünlük kavramý ele alýnacak, bu kavramýn alt konularý olan sistemler arasý baðlantýlar, çok modlu taþýmacýlýk, ve sistemler/iþletmeler arasý uyum kavramlarý üzerin- mühendislikte, mimarlýkta ve planlamada ölçü 97 DOSYA de durulacaktýr. Son olarak hakçalýk ilkesi ve bu ilkenin ulaþým alanýndaki yansýmalarý ele alýnacaktýr. 1.1 Ulaþýmda Sürdürülebilirlik Avrupa Birliði politikalarý kapsamýnda sürdürülebilir ulaþým kavramýnýn üzerinde önemle durulmasýnýn baþlýca sebebi son 30 yýl içinde Avrupa’da yolcu ve yük trafiðinde yaþanan büyük artýþ ve bu artýþýn trafik sýkýþýklýðý, hava kirliliði ve trafik kazalarý gibi olumsuz etkileridir. Daha da önemlisi, son 30 yýlda hem yolcu hem de yük taþýmacýlýðýnda en çok tercih edilen ulaþým türleri olumsuz çevresel etkileri en fazla olan türler olmuþtur. 1970 yýlýndan bu yana yolcu trafiðinde en çok kullanýlan ulaþým türü özel otomobil olmuþ; en büyük trafik artýþý da önce özel otomobilde, ardýndan havayolu yolcu trafiðinde gözlenmiþtir. Yük taþýmacýlýðýnda da, en çok tercih edilen karayolu ulaþýmý 1970 yýlýndan bu yana en büyük trafik artýþýnýn gözlendiði ulaþým türü olmuþtur (European Union, 2001). Sözü geçen ulaþým türleri çevreyi en fazla kirleten türlerdir. Avrupa Birliði’nin 1998 yýlýnda yaptýðý bir araþtýrma sera etkisine yol açan karbondioksit (CO2) gazý emisyonunun % 28’inin ulaþtýrma sektöründeki trafikten kaynaklandýðýný ortaya koymuþtur (European Union, 2001). 98 Olumsuz çevresel etkilerin azaltýlmasý amacýyla trafik hacmini düþürmeye çalýþmak veya Avrupa içinde mal ve yolcu dolaþýmýný kýsýtlayýcý önlemler almak söz konusu olamaz, çünkü bu tür önlemler Birliðin ekonomik ve sosyal iþleyiþine aykýrý olacaktýr. Bu nedenle sürdürülebilir ulaþým için iki etkin çözüm ortaya çýkmaktadýr. Birincisi, karayolu trafiðini sýký bir denetim altýnda tutarak hem araçlarýn hem de kullandýklarý enerji türlerinin en az kirlilik yaratan türden olmasýný saðlamak; ikincisi ise gerek yolcu gerek yük trafiðini çevreyi göreceli olarak daha az kirleten ulaþým türlerine, özellikle demiryoluna aktarmaktýr. Bu çerçevede sürdürülebilirlik ilkesi bir yandan karayolu trafiðini sýký bir denetim altýna alan, diðer yandan da baþta demiryolu olmak üzere deniz ve iç su yollarý gibi az kirletici ulaþým türlerini destekleyen, ve böylece karayolu taþýmacýlýðýný daha aza indirmeyi hedefleyen bir ulaþým politikasýný gündeme getirmektedir. Sürdürülebilir ulaþým ilkesini hayata geçirebilmek için hem karayolu hem de demiryolu ulaþýmýný ilgilendiren çeþitli politika, yatýrým ve uygulamalarýn benimsenmesi gerekecektir. Ýlk olarak, hava kirliliði sorununa baðlý olarak karayolundaki araçlar ve kullandýklarý enerji türlerine yönelik standartlarýn geliþtirilmesi, bu standart- mühendislikte, mimarlýkta ve planlamada ölçü DOSYA lara uyulmasýný saðlamak için de sýký bir denetim ve ceza sisteminin uygulanmasý gerekmektedir. Ýkinci olarak, demiryollarýnýn kullanýmýnýn özendirilmesine yönelik politika ve uygulamalar gerekecektir. Demiryolu aðýnýn geliþtirilmesi ve iyileþtirilmesi öncelikli konulardan biridir. Bu politika aðýrlýklý olarak yolcu taþýmacýlýðýný hedefleyen Trans-Avrupa Demiryolu Aðý’nýn (TransEuropean Rail Network) inþasý ve geliþtirilmeye devam edilmesi ile gerçekleþme yoluna girmiþtir. Benzer bir demiryolu aðýnýn yük taþýmacýlýðý için geliþtirilmesi konusu gündemdedir. 1970 yýlýndan 1998 yýlýna gelindiðinde, Avrupa’da demiryolu ile yapýlan yük taþýmacýlýðý toplam yük taþýmacýlýðýnýn % 21’inden % 8’ine düþmüþtür (Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliði, 2002). Avrupa Birliði ulaþým politikalarýnýn ana hedeflerinden biri bu oraný % 8’lerin üzerine taþýyabilmektir. nu yer almaktadýr: Sistemler arasý baðlantýlar (interconnectivity); çok modlu taþýmacýlýk (intermodality); sistemler/ iþletmeler arasý uyum (interoperable transport) (Frybourg ve Nijkamp 1998). Demiryolu aðýnýn geliþtirilmesi ve iyileþtirilmesi çalýþmalarý sürdürülebilir ulaþým ilkesi çerçevesinde bir gerekliliktir, ancak trafiði karayolundan demiryoluna aktarmak için yeterli deðildir. Özel arabanýn bilinen avantajlarý nedeniyle kullanýcýlarý caydýrmak ve karayolunda özel arabayla ulaþýmýn cazibesini azaltýcý önlemler almak gerekmektedir. Baþta yol kullaným vergi ve ücretlendirmeleri olmak üzere, çeþitli vergiler ve ücretlendirmelerle karayolu kullanýmýnýn maliyeti artýrýlmalýdýr. Böylece karayolu daha az cazip hale getirilirken, demiryolu hizmetlerinin kalitesi ve standardý artýrýlarak ve ayný zamanda bilet fiyatlarýnda olabilecek artýþlar denetim altýnda tutularak demiryolu ulaþýmý çekici hale getirilebilir. Yolcu trafiðinin yanýsýra, yük trafiðini de demiryoluna kaydýrmak zorunluluðu vardýr. Demiryollarýnýn coðrafi engeller ve parasal nedenlerle Avrupa’nýn her noktasýna uzatýlmasýnýn olanaksýz olduðu hatýrlanýrsa, bunun gerçekleþtirilmesi oldukça zor bir hedef olduðu anlaþýlacaktýr. Bu konu, aþaðýda çok modlu taþýmacýlýk ilkesi kapsamýnda ayrýntýlý olarak ele alýnacaktýr. Bu ilke çerçevesinde benimsenmesi gereken baþlýca politikalar baðlantýlarý zayýf olan koridorlarda gerekli yatýrýmlarla baðlantýyý güçlendirmek, karayolu ve demiryolunu geniþleterek birbirleriyle ve diðer türlerle baðlantýlarýný saðlamlaþtýrmak, ve aktarma istasyonlarý inþa ederek türler arasý iliþkiyi güçlendirmektir. Sistemler arasý baðlantýlar ilkesi fiziksel önlemleri içerir. Ulaþým aðýnýn her bir öðesi fiziksel olarak birbirine sýký sýkýya baðlandýktan sonra, bu aðýn üzerindeki dolaþýmýn ve iþletimlerin de baðlantýlý olmasý gerekir. Bu konu Ulaþýmda Bütünlük ilkesinin diðer iki alt temasýnda ele alýnmaktadýr. 1.2 Ulaþýmda Bütünlük Bütünlük (cohesiveness) ilkesi altýnda üç alt ko- 1.2.1 Sistemler Arasý Baðlantýlar Baðlantýlar konusu (interconnectivity), tüm ulaþým aðýnýn içinde yer alan ayný veya farklý türdeki ulaþým sistemlerinin fiziksel olarak birbirlerine baðlanmasý anlamýna gelmektedir. Sistemler arasý baðlantýlarýn kurulmasý demek, hem farklý ülkelerin ulaþým aðlarýnýn birbirleriyle baðlantýlarýnýn güçlenmesi, yani sýnýrlardaki baðlantýsýzlýklarýn ortadan kalkmasý, hem de farklý türlerin, yani karayolu, demiryolu, denizyolu ve havayolunun birbirleriyle baðlanmasý, bütünleþik bir sistem oluþturulmasý demektir (Mulley ve Nelson, 1999). 1.2.2 Çok Modlu Taþýmacýlýk Yük ve yolcu taþýmacýlýðýnýn çok modlu olmasý ilkesi, aslýnda sürdürülebilirlik ilkesinin bir uzantýsýdýr. Demiryolu ve iç su yollarý gibi çevreyi göreceli olarak en az kirleten ulaþým türlerinin olabildiðince fazla kullanýlmasýný saðlamak için, Avrupa’nýn her noktasýndan eriþimin fiziksel olarak olanaksýz olduðu bu ulaþým aðlarýna diðer ulaþým türlerinin özellikle de karayolunun saðlam bir þekilde baðlanmasý gerekir. Bu hedef sistemler arasý baðlantýlar (interconnectivity) ilkesi çerçevesinde de yer almaktadýr. Ancak, fiziksel baðlantý yeterli deðildir, çünkü hem yolcu mühendislikte, mimarlýkta ve planlamada ölçü 99 DOSYA kullanýmý gibi uygulamalarla aktarma yapýlarak demiryoluna geçiþ özendirilmelidir (Rietveld, 1997). Sistem hizmet düzeyleri ve bilet fiyatlarý söz konusu olduðunda, demiryoluna geçiþi özendirmek amacýyla artýrýlacak hizmet düzeyinin getireceði ek iþletim masraflarý ile düþük bilet ücretleri veya ortak bilet uygulamasýnýn yaratabileceði gelir kaybýnýn bu politikayý uygulamaya kararlý olan devletler tarafýndan sübvansiye edilmesi konusu gündeme gelebilecektir. hem de yük dolaþýmýnda türler (modlar) arasýnda aktarma yapmanýn zaman ve para maliyeti olacaðý için bu tür yolculuklar genel olarak tercih edilmez. Amaç, aktarmanýn yarattýðý olumsuz etkilere raðmen, çok modlu taþýmacýlýðý desteklemek ve özendirmektir. Bu çerçevede, çok modlu taþýmacýlýk ilkesi, baþlangýç noktasýnda karayolundan baþka bir seçenek olmadýðý için karayolunda baþlayan yolcu veya yük dolaþýmýnýn mümkün olan ilk baðlantýda demiryoluna veya iç su yollarýna aktarma yapmasýný özendirecek politika ve uygulamalarý kapsar. Yolcu taþýmacýlýðýnda, aktarma yapmanýn yarattýðý olumsuz koþullara raðmen çok modlu taþýmacýlýðý özendirebilmek için, aktarmanýn olabildiðince kolay, hýzlý ve ucuz olmasý gerekecektir. Bir diðer deyiþle, aktarmalar kolay anlaþýlabilir ve fiziksel olarak da kolay gerçekleþtirilebilir olmalý, en az zaman harcanarak ve ek masraf olmadan, yani tekrar bilet alýnmasý gerekmeden veya bilet maliyeti yolculuðun toplam maliyetini aþýrý þekilde artýrmadan, yapýlabilmelidir. Bunlarýn saðlanabilmesi için, farklý tür ve sistemlerin iþleticileri birbirleriyle eþgüdüm içinde olmalý, sistemlerinin sýklýk ve kalkýþ-varýþ zamanlarý birbirleriyle uyumlu olmalý, ve böylece aktarma noktalarýnda bekleme zamaný en aza indirilebilmelidir (Rietveld, 1997). Aktarmanýn toplam yolculuk maliyetine ek yük getirmesini önlemek için de iþleticilerin eþgüdümü gerekecektir; farklý sistemler arasýnda birleþik veya ortak bilet 100 Yük taþýmacýlýðýnda aktarma yapýlarak demiryolunun tercih edilmesini özendirmek yolcu taþýmacýlýðýna oranla gerçekleþmesi daha zor bir hedeftir. Yük taþýmacýlýðýnda aktarmalar hem zaman hem para olarak çok önemli ek maliyetler getirebilir. Özellikle sadece karayolu ile ulaþýlabilen iki nokta arasýnda yapýlan yük taþýmacýlýðýnda, aktarma yapýlmasý karlýlýk açýsýndan genel olarak uygun olmayacaktýr. Böyle bir durumda, yüklerin çok modlu taþýnmasý ve örneðin demiryolu kullanýlarak taþýnmasý için, önce kamyon ve benzeri taþýyýcýlarla ilk taþýma noktasýndan alýnmalarý, demiryolu baðlantýsýna kadar karayolunda taþýnmalarý, trenlere yüklenmeleri, son noktaya en yakýn demiryolu-karayolu baðlantýsýnda tekrar kamyonlara aktarýlarak karayolu üzerinden son noktaya taþýnmalarý gerekecektir. Böyle bir modelin karlýlýk açýsýndan tercih edilebilmesi ancak taþýma mesafesinin çok uzun olmasý veya taþýnacak yükün çok aðýr olup kamyonun taþýma sýnýrýný aþmasý nedeniyle fazla sayýda kamyon gerektirmesi (ve böylece yakýt ve sürücü masraflarýný artýrmasý) gibi durumlarda söz konusu olmaktadýr. Bu koþullar olmadýðý sürece aktarmalar toplam maliyeti artýracak, taþýyýcý firmalar aktarma yapmadan karayolunda kalmayý tercih edeceklerdir. Bu durumda da çok modlu taþýmacýlýk ilkesini hayata geçirebilmek için aktarma maliyetinin iþletim maliyetlerine getirdiði ek yükün devlet tarafýndan sübvansiye edilmesi konusu gündeme gelmektedir. 1.2.3 Sistemler/Ýþletmeler Arasý Uyum Sistemler/iþletmeler arasý uyum (interoperability) ilkesi iki veya daha fazla ulaþým sisteminin mühendislikte, mimarlýkta ve planlamada ölçü DOSYA etkin ve verimli þekilde bir arada çalýþabilmesi olarak tanýmlanabilir (Mulley ve Nelson, 1999). Bu ilke birbirine baðlanmýþ olan farklý ulaþým sistem ve aðlarýnýn birbirleriyle uyumlu olmasýný gerektirir (Johnson ve Turner, 1997). Bu sayede ulaþým sistem ve aðlarý sadece baðlantýlý olmayacak, farklý sistemler, aðlar ve ülkeler arasýndaki sýnýrlar görünmez hale gelecek; yolcular bir sistemden farklý bir sisteme, aða veya ülkeye geçtiklerini farketmeden yolculuklarýna devam edebileceklerdir (Mulley ve Nelson, 1999). Bu çerçevede uyum (interoperability) ilkesi, Avrupa Birliði içinde hizmet veren farklý ulaþým sistem ve aðlarýnýn birbirleriyle teknik standartlar, iþletim özellikleri ve yasal düzenlemeler açýsýndan uyumlu olmasýný gerektirmektedir. Teknik standartlar açýsýndan sistemlerin birbirleriyle uyumlu olmasý demek, tüm üye ülkelerdeki ulaþým altyapýsýnýn ve sinyalizasyon sistemlerinin benzer ve hatta ayný teknik standarlara sahip olmasý, kullanýlan araçlarýn hýz, konfor, ve özürlü eriþimi gibi teknik özelliklerinin benzer olmasý, bilet alýmý ve benzer bilgi sistemlerinin farklý ülkelerde ve farklý sistemlerde birbiriyle uyumlu olmasý demektir. Ýþletim özellikleri açýsýndan uyumun saðlanabilmesi için tüm ulaþým aðýný kapsayan bir bilet sisteminin hayata geçirilmesi, ve seferlerin sýklýðý gibi hizmet standartlarýnýn birbiriyle uyumlu hale getirilmesi gerekmektedir. Bu durumda, ulaþým sistemlerinin genellikle özel sektörden olan iþleticilerinin, yani taþýmacýlýk firmalarýnýn birbirleriyle belli bir eþgüdüm düzeyi içinde olmalarý gerekecektir. Ulaþým sistemlerinin ilþletimini ilgilendiren yasal düzenlemelerin de ülkeler arasýnda benzer olmasý önemlidir, aksi takdirde uyum ilkesi zedelenecektir. Örneðin, taþýmacý firmalar üzerindeki denetimler, devletlerin sübvansiyon politikalarý, sistemlerin güvenlik düzeyleri konusundaki standartlar ve denetimler ülkeler arasýnda benzer olmalýdýr ki, farklý sistem ve aðlar benzer koþullar altýnda iþletilebilsin. 1.3 Hakçalýk Ýlkesi ve Ulaþým Hakçalýk kavramýnýn ulaþým alanýna yansýmasý iki farklý þekildedir. Birincisi, Avrupa Birliði’nin ‘Fýrsat Eþitliði’ ilkesinin bir uzantýsý olarak, ulaþým ve dolaþýma dair olanaklarýn hiçbir ayrým yapýlmadan tüm bireylere eþit olarak sunulabilmesi olarak yorumlanabilir. Bu çerçevede, büyük ulaþým altyapýlarý tüm bireyler gözetilerek ve en fazla sayýda kiþiye fayda saðlayacak þekilde yapýlmalý, ayrýca ulaþýmdan faydalanmanýn maliyetleri de farklý ekonomik sýnýflar ve bunlar arasýndaki alým gücü farklýlýklarý göz önüne alýnarak makul düzeyde tutulmalýdýr. Ulaþým altyapý yatýrýmlarýnýn yaygýnlaþtýrýlmasý (ve böylece alt gelir gruplarýnýn bulunduðu alanlara eþit ulaþým olanaklarýnýn sunulmasý), ve ulaþým ücretlerinin kontrol edilerek kullaným eþitliði saðlanmasý konularýnýn her ikisi de belli oranlarda sübvansiyon gerektirebileceklerdir. Nitekim, sübvansiyon gerektiren metro gibi altyapý projeleri ile ücretlendirmeye iliþkin kent politikalarý genellikle eþitlik/hakçalýk ilkesine dayandýrýlarak gerekçelendirilmektedir (Litman, 1999). Hakçalýk kavramýnýn ulaþým alanýndaki bir diðer uzantýsý ise yüksek trafik düzeylerinin yarattýðý olumsuz etkilerin paylaþýmý ile ilgilidir. Özel araba ile yolculuðu tercih eden kiþiler veya demiryolu yerine karayolunda taþýmacýlýðý tercih eden iþleticiler tarafýndan yaratýlan trafik sýkýþýklýðý ile hava ve çevre kirliliðinin tüm bireyleri eþit derecede etkilemekte olduðu, oysa olumsuz etkilerin paylaþýmýnýn ‘hakça’ olabilmesi için kirletenlerin kirletmeyenlerden daha fazla bir bedel ödemeleri gerektiði tartýþýlmaktadýr. ‘Kirleten öder’ þeklinde anýlan bu ilke araç türüne ve kullanýlan yakýt türüne göre vergilendirme, belli standartlar altýnda araç ve yakýt kullananlarýn cezalandýrýlmasý ve karayolu kullaným ücretlendirmeleri gibi uygulamalar ile hayata geçirilmektedir. Kent içi trafik sýkýþýklýðý sorunu ve bunun bedelinin yukarýda bahsedilen anlayýþ çerçevesinde hakça paylaþýmý için ise trafik sýkýþýklýðý ücreti (congestion charging) olarak adlandýrýlabilecek bir uygulamanýn hayata geçirilmesi söz konusudur. Avrupa’nýn bazý baþkentlerinde pilot proje olarak baþlanýlan bu uygulama ile kent merkezleri gibi trafik yoðunluðu yüksek mühendislikte, mimarlýkta ve planlamada ölçü 101 DOSYA olan alanlara giriþte bir giriþ ücreti alýnmakta, böylece merkezi alanlara arabalarý ile girenler yaratacaklarý ek trafik sýkýþýklýðýnýn bedelini ödemektedirler. 2. Ulaþým Politikalarýnýn Hayata Geçirilmesi Ýçin Gerekli Yatýrým ve Uygulamalar: Aday Ülkeler ve Türkiye Ulaþýmda sürdürülebilirlik, bütünlük ve hakçalýk Trans-Avrupa ulaþým politikalarý içinde önemli bir yer tutmakla beraber, bu ilkelerin gerektirdiði uygulamalarý üye ülkeler arasýnda hayata geçirebilen çok azdýr. Bu durum, bu ilkelere verilen önemi azaltmayýp, hem üye ülkeler, hem de üyeliðe aday ülkeler için bu kavram ve ilkelerin özenle ele alýnmasý, benimsenmesi ve gerçekleþtirilmesi gereðini öne çýkarmaktadýr. Sürdürülebilirlik, bütünlük ve hakçalýk ilkelerini uygulamak için fiziksel, teknik, iþletimsel, ve yasal olarak hazýr olmak aday ülkeler için önemli bir avantaj olacaktýr. Türkiye’nin ve diðer aday ülkelerin bu ilkelerle uyumlu bir ulaþým sistemi geliþtirebilmesi için çok çeþitli yatýrýmlar planlamasý, ve bir yandan ulaþým aðlarýnýn iþletilmesine yönelik çeþitli politikalar benimsemesi ve uygulamasý gerekmektedir. Bu iki konu aþaðýdaki iki alt bölümde ele alýnmaktadýr. 2.1 Avrupa Birliði Ulaþým Politikalarýna Uyum Ýçin Gerekli Yatýrýmlar Sürdürülebilirlik ve çok modlu taþýmacýlýðýn desteklenmesi ilkelerinin karayolundan daha az kirletici türlere ve özellikle de demiryoluna verilen önemi artýran bir etkisi olduðu yukarýdaki bölümlerde tartýþýlmýþtý. Bu baðlamda, hem üye ülkelerin hem aday ülkelerin planlamasý gereken en önemli yatýrým demiryolu aðýnýn uzatýlmasý, yaygýnlaþtýrýlmasý ve iyileþtirilmesidir. Bu yatýrýmýn planlanmasý aþamasýnda hakçalýk ilkesinin gereði olarak, ulaþým fýrsatlarýna eþit eriþim konusu da dikkate alýnmalýdýr. Demiryolu aðý ile tüm diðer ulaþým aðlarý, diðer ülkelerle olan ulaþým iliþkilerini güçlendirecek þekilde uzatýlmalý, böylece eksik baðlantýlar ta- 102 mamlanmalýdýr. Demiryollarýnýn yaygýnlaþtýrýlmasý ve iyileþtirilmesinin yanýsýra, diðer ulaþým türleri ile ve genel olarak ulaþým aðýnýn bütünüyle olan entegrasyonu öncelik verilmesi gereken bir baþka yatýrým alanýdýr. Tüm ulaþým türlerinin birbirlerine saðlam þekilde baðlanmasý, baðlantýlarýn özellikle demiryolu ve iç su yollarý gibi çevreye daha duyarlý olan ulaþým türlerine yapýlacak aktarmalarý kolaylaþtýracak þekilde tasarlanmasý hem sürdürülebilirlik ilkesinin hem de bütünlük ilkesinin gereðidir. Türlerin entegrasyonunun bir devamý olarak, türler arasýnda kolay anlaþýlýr ve en az zaman harcanarak geçiþin saðlanabileceði aktarma istasyonlarý yapýlmalýdýr. Bu tür yatýrýmlar ile demiryolunun geliþtirilmesi Türkiye için büyük önem taþýmaktadýr. Avrupa Birliði üyesi olsun olmasýn, Avrupa ile olan iliþkilerde ulaþým aðlarý her zaman önemli bir rol oynamaktadýr. Özellikle yolcu taþýmacýlýðýný hedefleyen Trans-Avrupa Demiryolu Aðý Projesi tamamlandýðýnda, bu aða eriþim sahibi olmak, ve bu eriþimin yüksek standartlý bir altyapý ve hizmet ile saðlanmasý muhakkak önemli olacaktýr. Bu çerçevede Türkiye, demiryolunun Avrupa’da artan önemini zaman geçmeden kavramalý, ve sözü geçen demiryolu projesi ile bütünleþebilecek bir ülkesel demiryolu aðýný planlamaya baþlamalýdýr. Mevcut durumda, demiryollarýnýn Türkiye içindeki yolcu taþýmacýlýðýnda payý % 2 düzeyindedir (DPT 2001), ve 1990’lý yýllar boyunca hiçbir önemli yatýrým yapýlmamasý sonucu bu payda hiçbir deðiþiklik meydana gelmemiþ, hatta karayollarýna yapýlan yatýrýmlar sonucu demiryollarýnýn payý daha da düþmüþtür. Demiryollarýna önem veren bir ulaþtýrma planý ile yeni yatýrýmlar yapýlmalý, mevcut hatlarýn iyileþtirilmesi saðlanmalýdýr. Demiryolu aðýnýn geliþtirilmesinin Türkiye için önemi sadece yolcu taþýmacýlýðý açýsýndan ele alýnmamalýdýr. Yukarýda ayrýntýlý olarak bahsedildiði gibi yük taþýmacýlýðýnýn demiryoluna kaydýrýlmasý Avrupa Birliði’nce benimsenmiþ bir mühendislikte, mimarlýkta ve planlamada ölçü DOSYA projedir, ve yakýn gelecekte de önemini koruyacak bir hedef olarak gözükmektedir. Türkiye’de yük taþýmacýlýðýnda demiryollarýnýn payý çok düþüktür. 1999 yýlýnda Türkiye içinde taþýnan toplam yüklerin sadece % 4.43’ü demiryollarýnda taþýnmýþtýr (DPT 2001). Bu oran Avrupa Birliði’nde düþük olduðundan þikayet edilerek artýrýlmasý planlanan % 8’lik orandan bile çok düþüktür. Demiryolunda yük taþýmacýlýðýnýn Türkiye için önemi sadece AB ile iliþkiler ve üyelik beklentisi boyutunda deðildir elbette. Karayolu taþýmacýlýðýnýn olumsuz çevresel etkileri sadece Avrupa Birliði’ne üye olmak ile ilgili bir konu olmayýp, Türkiye için de gerek trafik yoðunluðu ve kazalarý, gerekse hava ve çevre kirliliði açýsýndan dikkatle yaklaþýlmasý gereken bir konudur. Taþýmacýlýðýn demiryolu aðýrlýklý yapýlabilmesi dünyadaki her ülke gibi Türkiye için de önemli bir ekonomik ve çevresel hedef olmalýdýr. Buna ek olarak Türkiye’nin coðrafi konumundan da kaynaklanan bir demiryolu gereksiniminden söz edilebilir. Sovyetler Birliði’nin daðýlmasýndan sonra oluþan yeni Asya devletleriyle önemli bir ekonomik ve ticari iliþki içinde olan ve Karadeniz Ekonomik Ýþbirliði içinde yer alan Türkiye için bu ülkelerle ticaret iliþkileri ve mal akýmý önemini korumaktadýr. Bu ülkelerde Sovyetler Birliði dönemi politikalarýnýn bir uzantýsý olarak demiryolu aðlarý geliþmiþtir. Yukarýda bahsedilen Avrupa demiryolu aðý kadar modern ve yüksek standartlý olmasa da, bu að üzerinde önemli bir yük dolaþýmý yer almakta, ancak Türkiye baðlantýlarý olmadýðý için yüklerin karayoluna aktarýlmasý gerekmektedir. Bu durum ticareti ve ticaret iliþkilerini etkilemektedir. Bu çerçevede, AB politikalarý kapsamýnda deðinilen ‘komþu ülkelerle eksik ulaþým baðlantýlarýnýn giderilmesi’ konusunun Türkiye’de sadece Avrupa ülkeleri ile baðlantýlarda deðil, doðu sýnýrýndaki baðlantýlarda da önem kazandýðýný vurgulamak gerekir. Bu baðlantýlar sadece Türkiye için önemli olmayýp, Avrupa ile Asya arasýndaki taþýmacýlýðýn da kaderini belirlemektedir. 2.2 Avrupa Birliði Ulaþým Politikalarýna Uyum Ýçin Gerekli Uygulamalar Sürdürülebilir ve bütünleþik bir ulaþým sistemi için, bildiri boyunca deðinildiði gibi, sadece fiziksel önlemler almak yeterli deðildir. Yolculuklarýn ve mal dolaþýmýnýn demiryolu aðýrlýklý ve çok modlu olabilmesi, ve olumlu/olumsuz etkilerinin eþit ve hakça paylaþýlmasýnýn saðlanmasý için yasal düzenlemeler ile iþletime dair düzenlemeler gerekecektir. Yukarýda tartýþýlan ulaþým ilkelerinin hayata geçirilebilmesi için ülkesel ya da bölgesel ölçeklerde iki tür ana politik tutumun benimsenmesi gerekir. Birincisi, trafiði karayolundan demiryoluna yönlendirebilecek, ve karayolu kullanýmýnýn olumsuz etkilerinin hakça paylaþýmýný saðlayacak politika ve uygulamalar dizisi; ikincisi sistemler ve iþletmeler arasý uyumu saðlayabilecek politika ve uygulamalar dizisi. Trafiðin karayolundan demiryoluna yönlendirilmesi için gerekli politika ve uygulamalardan bildiri boyunca bahsedildi. Bunlar þöyledir: Demiryolu yolcu taþýmacýlýðýnda yüksek hizmet düzeyleri, yani sýklýk, hýz, güvenlik, konfor gibi unsurlarýn yüksek tutulmasýný saðlamak; demiryolu yolcu taþýmacýlýðýnda bilet ücretlerinin makul bir düzeyde olmasýný saðlamak için denetim; farklý hizmetler ve farklý ulaþým türleri arasýnda birleþik/ortak bilet uygulamalarý; demiryolu yük taþýmacýlýðýnda maliyetin makul olmasýný ve özellikle karayolu-demiryolu yük aktarmalarýnda maliyetin yüksek olmamasýný saðlayacak uygulamalar; karayolunda yük taþýmacýlýðýnýn maliyetini artýrarak çekiciliðini azaltmak amacýna yönelik vergi, ceza, ve çeþitli ücretlendirmeler. Bu son uygulama, ayný zamanda karayolu kullanýmýnýn olumsuz etkilerinin aðýrlýklý olarak etkiyi yaratanlar tarafýndan ödenmesi, yani hakçalýk ilkesi ile de uyumludur. Bu ilke çerçevesinde, daha önce bahsedildiði gibi trafik sýkýþýklýðý ücretlendirmesi (congestion charging) uygulamasý da gündeme gelebilir. Sistemler ve iþletmeler arasý uyumu saðlayabilecek politika ve uygulamalarýn neler olduðu konusu da yukarýdaki bölümlerde tartýþýlmýþtý. Özetlemek gerekirse: ulaþým sistem ve aðlarýndaki hizmet düzeylerinin birbiriyle uyumlu olmasýný saðlamak; özellikle ülke sýnýrlarýndaki mühendislikte, mimarlýkta ve planlamada ölçü 103 DOSYA baðlantýlarda hizmet düzeylerini komþu ülkedeki hizmet düzeyleriyle uyumlu hale getirmek; tüm ulaþým aðýný kapsayan veya bir yolculuk boyunca yapýlacak tüm aktarmalarý kapsayan bilet uygulamalarý getirmek. gereði çoðunlukla özel sektörden olan taþýmacýlýk iþletme ve iþleticilerinin birbirleriyle eþgüdüm içinde çalýþmasýný gerektirmekte, bu konuda da devletin denetim yoluyla belli bir eþgüdüm düzeyini saðlamasý söz konusu olmaktadýr. Avrupa Birliði son dönem ulaþým ilkelerinin gerektirdiði politika ve uygulamalara üye ve aday ülkeler ve Türkiye açýsýndan bakýldýðýnda ortaya çýkan tablo devletlerin ulaþým sektörüne ciddi boyutta müdahale etmelerinin gerektiðidir. Devletlerin demiryolu hizmet düzeylerinin yüksek tutulmasýný saðlamalarý demek, yüksek hizmet düzeylerinin getireceði ek iþletim masraflarýný ve olasý zararý sübvansiye etmeleri demektir. Benzer þekilde, demiryolu bilet ücretlerinin makul bir düzeyde tutulmasý demek, bilet gelirleri ile karþýlanamayan iþletim masraflarýnýn devlet tarafýndan sübvansiye edilmesi demektir. Yük taþýmacýlýðý ile aktarma maliyetlerinin de belli oranda sübvansiye edilmesi söz konusudur. Karayolu kullanýmýný caydýrýcý önlemler olarak önerilen vergi, ceza ve ücretlendirmeler ise devletin ulaþým sektörü üzerinde sýký bir denetim uygulamasý gerektiði anlamýna gelmektedir. Son olarak, ortak bilet uygulamalarý ile sistemler arasý uyum ilkesi çerçevesinde farklý iþletmelerin birbirleriyle uyumlu hizmet düzeyi vermesi Türkiye’de devlet tarafýndan iþletilen demiryolu hizmetlerini sübvansiye etme uygulamasý mevcutta varsa da, ulaþým sektörünün çalýþmasýna yukarýda özetlenen boyutta bir devlet müdahalesi bulunmamaktadýr. Bu boyutta bir müdahale AB aday ülkelerin çoðunluðunda da bulunmamaktadýr. Tartýþýlan AB ilke ve politikalarý, belki son 10 yýldýr gündemde olmasýna raðmen, AB üye ülkelerin hiçbirisinde yakýn zamanda ulaþým sektörüne bu boyutta bir devlet müdahalesi yapýlmamýþtýr. Bu bildiride tartýþýlan ilkeler AB gündeminde son yýllarda önemli bir yer tutmakla beraber, henüz hiçbir ilke hiç bir üye ülke tarafýndan tam olarak hayata geçirilememiþtir (Frybourg ve Nijkamp, 1998). 104 Bu bildirinin ana savý þudur ki, sözü geçen ilkelerin hayata geçirilememesinin altýnda yatan neden bu ilkeler ile Avrupa Birliði’nin daha uzun erimli ve köklü politikalarý arasýnda ilk anda farkedilmeyen derin çeliþkidir. Bu çeliþkiler ancak sözü geçen ilkelerin benimsenip uygu- mühendislikte, mimarlýkta ve planlamada ölçü DOSYA lanmasý aþamasýnda devletlerin takip etmesi gereken politik tutumun ne olmasý gerektiði düþünüldüðünde ortaya çýkmaktadýr. 3. Avrupa Birliði Son Dönem Ulaþým Politikalarý: Çeliþkiler ve Uygulama Sorunlarý Avrupa Birliði, temelinde bir ekonomik birliktir. 1980lerden bu yana, Birlik için gündemde olan baþlýca konular serbest pazar ekonomisi, serbestleþme (liberalizasyon), özelleþtirme ve rekabettir. Bu çerçevede ulaþým sektörü için de dolaþýmýn serbestliði, iþletmelerin ve uygulamalarýn liberalizasyonu, denetimlerin olabildiðince hafifletilmesi, iþletmelerin özelleþtirilmesi ve sektörde rekabeti engelleyecek tüm engellerin kaldýrýlmasý birliðin ulaþým alanýndaki uzun erimli hedeflerindendir (Priemus ve dið., 1998). AB politikasýna paralel olarak üye ülkelerde ulaþým sektörüne dönük hedefler sektörün ve yolcu ile yük dolaþýmýnýn serbest pazar ekonomisi koþullarý altýnda, en az devlet denetimi ile ve tam rekabet içinde olmasýdýr. Mevcutta, teknik güvenlik ve araca/enerjiye baðlý kirlilik konularýndaki farklý ülkesel standartlarý ve yasal uygulamalarý uyumlu hale getirmek, ve çevreyi kirletici uygulamalarý cezalandýrmak amacýyla belli bir düzeyde denetim ve müdahale vardýr (Nijkamp ve dið., 1998). Ancak, genel olarak kabul edilen politik eðilim bu tür denetim ve müdahalelerin en aza indirgenmesidir. Avrupa Birliði’nin köklü ulaþým politikalarýnýn temelinde serbest piyasadaki denetim ve müdahaleleri en aza indirmek yatarken, sürdürülebilir ve çok modlu taþýmacýlýðý desteklemek için sübvansiyon ve denetimlerin artýrýlabilmesi, mevcuttan daha aðýr ek ceza, vergi ve ücretlendirmelerin getirilmesi gerçekçi görünmemektedir. Bir diðer çeliþki sistemler arasý uyum ilkesinin gereði olan politikalarýn uygulanmasýnda ortaya çýkacaktýr. Bu ilkeye göre taþýmacýlýk iþletmeleri eþgüdüm içinde olmalý, birbirlerini tamamlayacak þekilde hizmet sunmalý, hizmet düzeylerini, sýklýk gibi iþletim stratejilerini birbirlerine uyumlu hale getirmeli, ve ortak veya birleþik bilet uygulamasý için iþbir- liði yapmalýdýrlar. Böyle bir senaryo, ulaþým iþletmelerinin tam rekabet ortamý içinde deðil, birbirlerini tamamlayacak þekilde ve iþbirliði içinde çalýþmalarýný öngörmektedir. Oysa AB politikalarýnda bütünleþik, baðlantýlý ve sistemler arasý uyumlu ulaþýmýn tamamen açýk pazar ve rekabet ilkeleri çerçevesinde gerçekleþmesi hükmü yer almaktadýr (Johnson ve Turner, 1997). Bu ilkeler çerçevesinde, teknik ve stratejik gereksinimlere baðlý olarak ve karlýlýk düzeyini artýrma hedefine hizmet ettiði sürece farklý iþletmeler zaman zaman birbirleriyle iþbirliði yapmaktadýrlar. Ancak, bu tür iþbirlikleri bildiri boyunca anlatýlan ölçüde deðildir; bu bildiride anlatýlan ilkelerin gerçekleþmesine hizmet edecek tür bir eþgüdüm ancak devlet denetimi ve yasal düzenlemeleriyle gerçekleþebilecek gibi görünmektedir. Yukarýdaki tartýþmayý özetlemek gerekirse, Birlik içinde açýk pazar ekonomisi ve rekabet ilkelerinden belli bir ölçüde ödün verilse de, bildiri boyunca sözü edilen ilkelerin hayata geçirilmesi için çok köklü müdahalelere ve sýký denetimlere gerek olacaktýr. Birliðin hiçbir üyesi serbest piyasa ekonomisi ilkelerinden bu derece kesin bir ayrýlýþta bulunmaya yanaþmayacaklardýr. 4. Sonuç Bildiri boyunca Avrupa Birliði son dönem ulaþým politikalarýnýn sürdürülebilirlik, ulaþýmýn bütünlüðü, ve hakçalýk ilkeleri çerçevesinde þekillendiði anlatýlmýþtýr. Bu ilkelerin gerektirdiði bazý yatýrým ve uygulamalar teknik ve stratejik gereksinimlere paralel olarak serbest piyasa ekonomisi koþullarý altýnda kendiliðinden gerçekleþebileceklerdir; ancak genel olarak yukarýda sayýlan ilkelerin hayata geçirilmesi için serbest piyasaya devlet tarafýndan önemli boyutta müdahalelerin yapýlmasý, sýký bir denetim uygulanmasý, karayolu ceza vergi ve ücretlendirmelerinin artýrýlmasý, ve rekabet içinde olup birbiriyle yarýþan iþletmelerin ayný zamanda eþgüdüm ve iþbirliði içinde olmalarý için gerekli düzenlemelerin yapýlmasý gerekmektedir. mühendislikte, mimarlýkta ve planlamada ölçü 105 DOSYA Bu çerçevede son dönem AB ulaþým politikalarý önemli bir ikilem içermektedir. AB gündeminde önemi her geçen gün artan sürdürülebilirlik, ulaþýmda bütünlük ve hakçalýk ilkelerinin uygulanmasý aþamasýnda benimsenecek politikalar Birliðin daha köklü ve uzun erimli politikalarý ile, yani serbest piyasa ekonomisi ilkeleri ile, çeliþki içindedir. Bu çeliþki ve ikilem sadece aday ülkeler deðil, üye ülkeler için de geçerlidir. Ancak aday ülkeler ve Türkiye için önemi ve ciddiyeti çok daha fazladýr, çünkü genel olarak AB politikalarýna ve özellikle serbest piyasa koþullarýna uyum aday ülkelerin adaylýk ve üyelik süreçlerini etkileyen en önemli unsurlardandýr. Bu bildiri aday veya üye ülkeler için, ya da Türkiye için en doðru politik seçimin ne olacaðýný belirlemek savýnda deðildir. Bildiri boyunca son dönem ulaþým politikalarýnýn neler olduðu, neden önemli olduklarý, ve nasýl koþullar altýnda hayata geçirilebilecekleri anlatýlmýþ; uygulama sürecindeki zorluklara ve özellikle Birliðin liberalist yaklaþýmý karþýsýnda ortaya çýkacak çeliþki ve ikilemlere dikkat çekilmiþtir. Bu çeliþkilere raðmen, sürdürülebilirlik, bütünlük ve hakçalýk ilkeleri AB için son derece önemli konulardýr, ve bu ilkeler çerçevesinde oluþturulabilecek bir ulaþým sistemi için planlama yapmak kesinlikle gereklidir. Hem üye ülkeler, hem aday ülkeler, hem de Türkiye yakýn gelecekleri için ulaþým altyapýsýný ve iþletim stratejilerini planlarken bu ilkeleri dikkate almalý, ancak bunlarýn uzun- erimli Birlik politikalarýyla çeliþkilerinin farkýnda olarak, hangi politik yaklaþýmdan ne derece ödün verileceðini de planlama süreci içine katmalýdýrlar. • European Union, 2001. European Transport Policy for 2010: time to decide. The White Paper, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg. • Frybourg M. and Nijkamp, P., 1998. Assessing Changes in Integrated European Transport Network Operations, in Transport Networks in Europe: Concepts, Analysis and Policies, Eds. Button K., Nijkamp, P. and Priemus H., Edward Elgar, UK. • Johnson, D. and Turner, C., 1997. TransEuropean Networks: the Political Economy of Integrating Europe’s Infrastructure. Macmillan Press, UK. • Litman, T., 1999. Evaluating Transportation Equity, Victoria Transport Policy Institute. • Mulley, C. and Nelson, J. D., 1999. Interoperability and transport policy: the impediments to interoperability in the organisation of trans-European transport systems, Journal of Transport Geography 7, pp. 93-104. • Nijkamp, P., Rienstra S. A., and Vleugel J. M., 1998. Transportation Planning and the Future, Wiley, UK. • Priemus, H. Button, K., and Nijkamp P., 1998. European Transport Networks: A Strategic View, in Transport Networks in Europe: Concepts, Analysis and Policies, Eds. Button K., Nijkamp, P. and Priemus H., Edward Elgar, UK. • Rietveld, P., 1997. Policy Aspects of Interconnectivity in Networks, in Networks in Transport and Communications: a Policy Approach, Eds. Capineri, C. and Rietveld, P., Ashgate, UK. Kaynaklar • Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliði, 2002. http://www.eureptr.org.tr/guncel/ghaber23_01-05.html adresindeki internet sayfasý. • DPT (Devlet Planlama Teþkilatý), 2001. Sekizinci Beþ Yýllýk Kalkýnma Planý Ulaþtýrma Ihtisas Komisyonu Raporu. Ankara. 106 mühendislikte, mimarlýkta ve planlamada ölçü