TÜRKİYE`DEKİ İŞSİZLİĞİ ÖNLEMEDE AKTİF İSTİHDAM
Transkript
TÜRKİYE`DEKİ İŞSİZLİĞİ ÖNLEMEDE AKTİF İSTİHDAM
T.C. ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI TÜRKİYE İŞ KURUMU GENEL MÜDÜRLÜĞÜ TÜRKİYE’DEKİ İŞSİZLİĞİ ÖNLEMEDE AKTİF İSTİHDAM POLİTİKALARININ ROLÜ VE ETKİNLİĞİ Alpaslan KARABULUT İstihdam ve Meslek Uzman Yardımcısı Ankara 2007 T.C. ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI TÜRKİYE İŞ KURUMU GENEL MÜDÜRLÜĞÜ TÜRKİYE’DEKİ İŞSİZLİĞİ ÖNLEMEDE AKTİF İSTİHDAM POLİTİKALARININ ROLÜ VE ETKİNLİĞİ (Uzmanlık Tezi) Alpaslan KARABULUT İstihdam ve Meslek Uzman Yardımcısı Ferudun GİRESUN İşgücü Uyum Dairesi Başkanı (Tez Danışmanı) Ankara 2007 TÜRYİYE İŞ KURUMU GENEL MÜDÜRLÜĞÜNE İstihdam ve Meslek Uzman Yardımcısı Alpaslan Karabulut’a ait, “Türkiye’de İşsizliği Önlemede Aktif İstihdam Politikalarının Rolü ve Etkinliği” adlı bu Tez, Yeterlilik Sınav Kurulu tarafından UZMANLIK TEZİ olarak kabul edilmiştir. Unvanı Adı ve Soyadı İmzası Başkan : Üye : Üye : Üye : Üye : Tez savunma tarihi:..../..../20.. TEZDEN YARARLANMA Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü İstihdam ve Meslek Uzman Yardımcısı Alpaslan KARABULUT tarafından hazırlanan bu Uzmanlık Tezinden yararlanma koşulları aşağıdaki gibidir; Bu Tez fotokopi ile çoğaltılabilir. Bu Tez, pdf formatında İnternet ortamında yayınlanabilir. Bu Tezden yararlanılırken kaynak gösterilmesi zorunludur. Alpaslan KARABULUT İstihdam ve Meslek Uzman Yardımcısı ../.../2007 İmza ÖNSÖZ Günümüz çalışma hayatında işsizliğin ve sonuçlarının, doğrudan ve dolaylı olarak tüm bireyleri etkilediği aşikardır. Her devlet, kendi sosyal ve ekonomik yapısına en uygun mücadele yöntemini seçerek uygulamaktadır. Etkili bir mücadele yöntemi olan Aktif İstihdam Politikaları 1930’lardan bu yana dünyanın bir çok ülkesinde yürütülmektedir. İşsizlikle mücadele kapsamında küçük bir katkısı olması dileğiyle hazırlanan “Türkiye’de İşsizliği Önlemede Aktif İstihdam Politikaların Rolü ve Etkinliği” adlı bu tezin hazırlama aşamasında; çalışmalarımın düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinde büyük katkıları olan, Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü İşgücü Uyum Dairesi Başkanı Sayın Ferudun Giresun Bey’e teşekkürü bir borç bilirim. Uzun çalışma saatlerimde gereken çalışma ortamının sağlanmasında katkısı bulunan eşime ve kızım Yasemine de ayrıca teşekkür ederim. Çalışmamın oluşturulmasında, özellikle zengin uygulama örneklerinin yer aldığı İŞKUR veri ve faaliyetlerine ulaşmamda gösterdikleri kolaylıklar nedeniyle İŞKUR çalışanlarını da unutmamak gerekir. Tezin hazırlanması aşamasında kitap ve makaleleriyle önemli bir kaynak teşkil eden ismini zikrettiğim ve/veya zikredemediğim akademik camianın değerli hocalarına da teşekkürü bir borç bilirim. i İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ..........................................................................................................................i İÇİNDEKİLER ............................................................................................................ ii TABLOLAR LİSTESİ .................................................................................................vi KISALTMALAR ........................................................................................................vii GİRİŞ.................................................................................................................................1 BİRİNCİ BÖLÜM İŞSİZLİK VE İŞSİZLİKLE MÜCADELE 1.1. ÇEŞİTLİ İŞSİZLİK TANIMLARI....................................................................3 1.2. İŞSİZLİĞİN ÖLÇÜLMESİ ...............................................................................4 1.3. İŞSİZLİK TÜRLERİ .........................................................................................9 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.3.4 1.3.5 1.3.6 1.3.7 1.3.8 İstemli (İradi) İşsizlik ...................................................................................9 İstem Dışı (Gayri-İradi) İşsizlik ...................................................................9 Gizli İşsizlik...................................................................................................9 Mevsimsel İşsizlik .......................................................................................10 Teknolojik İşsizlik.......................................................................................10 Geçici / Arızi İşsizlik ...................................................................................11 Yapısal İşsizlik ............................................................................................12 Konjonktürel (Devrevi) İşsizlik .................................................................13 1.4. İŞSİZLİĞİN MALİYETİ................................................................................. 13 1.5. İŞSİZLİKLE MÜCADELE YÖNTEMLERİ.................................................. 14 1.5.1 İşsizlikle Mücadele Kapsamında Çalışma Hayatında Esneklik Yaklaşımı15 1.5.1.1 Sayısal Esneklik.......................................................................................16 1.5.1.2 Zamana Göre Esnekli...............................................................................16 1.5.1.3 Fonksiyonel Esneklik...............................................................................16 1.5.1.4 Ücret Esnekliği ........................................................................................17 1.5.1.5 Uzaklaşma Stratejileri ..............................................................................17 1.5.2 İşsizlikle Mücadelede Makro Politikalar ....................................................18 1.5.2.1 Liberal Politikalar ...................................................................................18 1.5.2.2 Talep Yönlü Politikalar ...........................................................................18 1.5.2.3 Arz Yönlü Politikalar ..............................................................................19 1.5.2.4 Sözleşmeye Dayalı Politikalar.................................................................19 1.5.2.5 Kurumsal Politikalar ...............................................................................19 1.6. TÜRKİYE’DE İŞSİZLİK ................................................................................ 20 ii İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE İŞGÜCÜ PİYASASININ YAPISI VE ÖZELLİKLERİ 2.1. TÜRKİYE’DE İSTİHDAMIN YAPISI VE GELİŞMELER .......................... 23 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.1.6 2.1.7 Türkiye’de Nüfus ve İşgücü (Emek) Arzı ..................................................24 İstihdamın Sektörel Dağılımı ve İşgücü (Emek) Talebi ............................24 İstihdamın İşteki Duruma Göre Dağılımı ..................................................26 İstihdamın Eğitim Düzeyi...........................................................................26 Kayıt dışı ve Enformel İstihdam ................................................................ 27 Çocuk İstihdamı..........................................................................................28 Eksik İstihdam ............................................................................................28 2.2. TÜRKİYE’DE İSTİHDAMIN VE İŞSİZLİĞİN BOYUTLARI ................... 29 2.2.1 Türkiye’deki İşgücü Piyasasının Özellikleri ..............................................29 2.2.2 Türkiye’de İstihdamın Sektör Olarak Dağılımı ........................................31 2.2.3 Türkiye’de Eğitim Durumlarına Göre İstihdam Edilenler .......................31 2.3. TÜRKİYE’DE UYGULANAN İSTİHDAM POLİTİKALARI...................... 32 2.3.1 1960’dan Günümüze Kadar Uygulanan Politikalar..................................32 2.3.1.1 1960 - 1980 Döneminde Uygulanan İstihdam Politikaları........................32 2.3.1.2 1980 - 2000 Döneminde Uygulanan İstihdam Politikaları........................33 2.3.1.3 2000 Sonrası Uygulanan İstihdam Politikaları.........................................35 2.3.2 İstihdam Politikalarının İçermesi Gereken Unsurları ..............................36 2.4. KAMU VE ÖZEL İSTİHDAM KURUMLARI .............................................. 37 2.5. SONUÇ ............................................................................................................. 39 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM AKTİF İSTİHDAM POLİTİKALARI 3.1 AKTİF İSTİHDAM POLİTİKALARININ TARİHSEL GELİŞİMİ............. 41 3.2 AKTİF İSTİHDAM POLİTİKALARI ............................................................ 45 3.2.1 Ücret ve İstihdam Sübvansiyonları ............................................................45 3.2.1.1 Sübvansiyon Türleri................................................................................46 3.2.1.2 Uygulama Prensipleri..............................................................................47 3.2.1.3 Uygulamanın Ekonomik Gerekçeleri.......................................................47 3.2.1.4 Uygulamasının Olası Zararları ................................................................ 48 3.2.2 Kendi İşini Kuranlara Yardım Programları .............................................50 3.2.2.1 Kendi Hesabına Çalışmanın Artış Nedenleri ...........................................50 3.2.2.1.1 Ekonomik, Yapısal ve Demografik Faktörler .....................................50 3.2.2.1.2 Yasal ve Kurumsal Faktörler.............................................................51 3.2.2.1.3 Diğer İstihdam Politikaların Etkileri .................................................51 3.2.2.2 Uygulamanın Ekonomik Gerekçeleri.......................................................52 3.2.2.3.1 Programların Kapsamları .................................................................52 3.2.2.3.2 Sübvansiyon Metodu .........................................................................53 iii 3.2.2.3.3 Finanssal Olmayan Yardımlar...........................................................53 3.2.3 Doğrudan Kamu İstihdamı ........................................................................53 3.2.3.1 Kamu İstihdamı Program Türleri.............................................................53 3.2.3.1.1 Konjonktürün Etkisini Gidermeye Yönelik Kamu İstihdamı Programları.................................................................................................53 3.2.3.1.2 Hedeflenmiş Kamu istihdam Programları..........................................54 3.2.3.1.3 Zorunlu Çalışma Programları ...........................................................55 3.2.3.2 Uygulamanın Ekonomik Gerekçeleri.......................................................55 3.2.4 Mesleki Eğitim Programı ...........................................................................58 3.2.4.1 İşsizlikle Mücadelede Eğitimin Önemi ....................................................58 3.2.4.2 Uygulamanın Ekonomik Gerekçeleri.......................................................59 3.2.4.3 Başarılı Bir Mesleki Eğitim Programının Özellikleri ............................... 61 3.2.4.3.1 İşsizleri Gelişen Sektörlere Hazırlayabilmeli .....................................61 3.2.4.3.2 İşsizlerin İhtiyaçlarına Yönelik Olmalı ..............................................61 3.2.4.3.3 Dezavantajlı Grupları Kapsamalı......................................................62 3.2.4.3.4 Katılımcılara İş Piyasasında Kabul Görebilecek Beceriler Sunmalı............................................................................................................63 3.2.4.3.5 Programların Uygulanmasında Eğitim Kurumlarından Etkin Bir Şekilde Yararlanılmalı .................................................................................63 3.2.5 Kamu Eşleştirme ve Danışmanlık Hizmetleri............................................66 3.2.5.1 Ekonomik Gerekçeler..............................................................................66 3.2.5.2 İstihdam Hizmetlerinde Kamu ve Özel İstihdam Büroları........................68 3.2.5.3 Kamunun Eşleştirme Hizmetlerinin Unsurları .........................................69 3.2.5.3.1 İşsizler Kitlesine Ulaşmak .................................................................70 3.2.5.3.2 Alıştırmak (Orientation) ....................................................................70 3.2.5.3.3 İşsizlerin Vasıf Düzeylerinin Değerlendirilmesi Ve Test Edilmesi ......70 3.2.5.3.4 İş Arama Seminerleri, Araştırma Merkezleri Ve İs Klüpleri ...............70 3.2.5.3.5 Takip Danışmanlığı ...........................................................................71 3.2.5.3.6 Eşleştirme ve İş Geliştirme ................................................................ 71 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE’DE AKTİF İSTİHDAM POLİTİKALARI UYGULAMALARININ İŞSİZLİĞİ ETKİLERİ 4.1 TÜRKİYE’DEKİ AKTİF İŞGÜCÜ PİYASASI POLİTİKALARI ................ 72 4.1.1 Genel Olarak............................................................................................... 72 4.1.2 Eğitim Programları.....................................................................................72 4.1.3 Toplum Yararına Çalışma Programları ....................................................73 4.1.4 Küçük İşlere Ve Kendi Hesabına Çalışanlara Yönelik Programlar.........74 4.1.4.1 Eğitim ve Danışmanlık............................................................................74 4.1.4.2 İş Geliştirme Merkezleri..........................................................................74 4.1.4.3 Genç Girişimci Yetiştirme Programı .......................................................74 4.1.5 Sübvansiyonlu İstihdam Programları........................................................75 4.2 TÜRKİYE İŞ KURUMU’NDA UYGULANMAKTA OLAN AKTİF İŞGÜCÜ PİYASASI POLİTİKALARI ...........................................................................75 4.2.1 İşsizlik Sigortası Kapsamındaki Düzenlenen İşgücü Yetiştirme Kursları 76 iv 4.2.2 Ceza Paraları İle Özürlülere ve Eski Hükümlülere Yönelik Düzenlenen Mesleki Eğitim ve Rehabilitasyon Programları.........................................77 4.2.3 Özelleştirme Sosyal Destek Projesi ............................................................77 4.2.4 İşgücü Yetiştirme Kursları .........................................................................80 4.2.5 İş ve Meslek Danışmanlığı ..........................................................................83 4.2.6 Meslek Araştırma ve Geliştirme Çalışmaları ............................................87 4.2.7 İşletmelerde Eğitim Çalışmaları.................................................................88 4.3 TÜRKİYE İŞ KURUMUNDA KADINLARA VE GENÇLERE YÖNELİK UYGULAMALAR............................................................................................90 4.4 TÜRKİYE İŞ KURUMUNDA ÖZÜRLÜLERE YÖNELİK ÖZEL UYGULAMALAR, MESLEKİ EĞİTİM VE REHABİLİTASYON FAALİYETLERİ..............................................................................................92 4.4.1 Genel Olarak............................................................................................... 92 4.4.2 Özürlülerin Mesleğe Kazandırılmaları, Mesleki Rehabilitasyonu ve İstihdam Danışmanlığı Hizmeti..................................................................93 4.5 POLİTİKALARININ UYGULANMASINDAKİ ETKİNLİK ŞARTLARI ..94 4.5.1 4.5.2 4.5.3 4.5.4 4.5.5 4.5.6 Aktif Politikalar Pasif Politikalar İle Uyumlu Bir Şekilde Yürütülmesi ..94 Belirli Grupların Hedeflenmesi ..................................................................96 Kamu İstihdam Bürosunun İyi İşlemesi ....................................................96 Uygun Programların Seçimi, İzlenmesi ve Gerekli Tadilatın Yapılması..97 Programların Değerlendirilmesi ................................................................ 98 Merkeziyetçilikten Adem-İ Merkeziyetçiliğe Yönelme .............................99 SONUÇ VE ÖNERİLER .......................................................................................... 100 KAYNAKÇA............................................................................................................ 103 ÖZGEÇMİŞ .............................................................................................................. 105 v TABLOLAR LİSTESİ Tablo 1: Türkiye’de Son 10 Yılın Kurumsal Olmayan Sivil Nüfus Oranları...................4 Tablo 2: Türkiye’de Son 10 Yılın İşgücü Durumları........................................................5 Tablo 3: Türkiye’de Son 10 Yılın İşgücüne Katılım Oranları...........................................6 Tablo 4: Türkiye’de Son 10 Yılın İşsizlik Oranları...........................................................7 Tablo 5: Türkiye’de Son 10 Yılın İstihdam Oranları........................................................7 Tablo 6: 2002 –2005 Dönemi İtibariyle ÖSDP Sonuçları...............................................79 Tablo 7: 2003-2006 Dönemi İşgücü Yetiştirme Kurslarıyla İlgili Veriler......................81 Tablo 8: 2003-2006 Dönemi İl Müdürlüklerinde Yapılan İş ve Meslek Danışmanlığı Çalışmaları........................................................................................................86 Tablo 9: 2003-2006 Dönemi İtibariyle Meslek Danışma Merkezi Çalışmaları..............86 Tablo 10: 2003-2006 Dönemi İçinde İş ve Meslek Analizi Çalışmaları.........................88 Tablo 11: 2003-2006 Dönemi İtibariyle İşletmelerde Yapılan Eğitim Seminerleri........89 Tablo 12: Özürlülere Yönelik Düzenlenen Kurslar ve Katılımcı Sayıları......................92 vi KISALTMALAR age : adı geçen eser agm : adı geçen makale AB : Avrupa Birliği ABD : Amerika Birleşik Devletleri AİPP : Aktif İşgücü Piyasası Politikası C : Cilt DPT : Devlet Planlama Teşkilatı GGE : Girişimciliği Geliştirme Enstitüsü GSMH : Gayri Safi Milli Hasıla GSYH : Gayri Safi Yurtiçi Hasıla HİA : Hanehalkı İşgücü Araştırması ILO : Uluslararası Çalışma Örgütü ISCO : Uluslararası Standart Meslek Sınıflandırma Sistemi İİBK : İş ve İşçi Bulma Kurumu İPP : İşgücü Piyasası Politikası İŞKUR : Türkiye İş Kurumu KHÇ : Kendi Hesabına Çalışma KİKYP : Kendi İşini Kuranlara Yardım Programları KİT : Kamu İktisadi Teşebbüsü vii KOBİ : Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeler KOSGEB : Küçük ve Orta Ölçekli Sanayii Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı MEB : Milli Eğitim Bakanlığı OECD : Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı ÖSDP : Özelleştirme Sosyal Destek Projesi PİPP : Pasif İşgücü Piyasası Politikaları S : Sayı SETİP : Sertifikalı Tarım İşçileri Projesi sh : Sayfa STK : Sivil Toplum Kuruluşları TİGEM : Tarım İşletmeleri Genel Müdürlüğü TMS : Türk Meslekler Sözlüğü TOBB : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği TÜİK : Türkiye İstatistik Kurumu TYÇP : Toplum Yararına Çalışma Programları vb : ve benzeri viii GİRİŞ Dünyadaki tüm ülkelerin gündeminde öncelikli sorun olarak yer alan işsizlik ve sonuçları; ülkelerin sosyo-ekonomik yapılarının ve gelişmişlik düzeylerinin farklı olması nedeniyle, her ülkede farklı ekonomik ve sosyal etkileriyle ortaya çıkmaktadır. Bu nedenlerden dolayı bütün ülkelerde, işsizlikle farklı şekilde mücadele edilmektedir. Önemli mücadele yöntemlerinden biri de “Aktif İstihdam Politikaları”dır. Hem uygulama alanının genişliği hem de çeşitli çözüm seçenekleriyle Aktif İstihdam Politikaları, işsizliğe karşı ciddi bir çözüm önerisidir. Tezin konusu olan “Türkiye’de İşsizliği Önlemede Aktif İstihdam Politikaların Rolü ve Etkinliği” adlı çalışmada, kısaca şunlara değinilmiştir. İlk olarak, işsizliğin çeşitli tanımları verilerek işsizliğin etkilerinden ve mücadele yöntemlerinden bahsedilmiştir. Türkiye işgücü piyasasının yapısından ve günümüze kadar uygulanan istihdam politikalarından bahsedilen ikinci bölümde okuyucuya genel bir işgücü piyasası profili çizilmiştir. Kapsamlı olarak bahsedilen Aktif İstihdam Politikaları, üçüncü bölümde tüm yönleriyle irdelenmiş ve çalışmaya temel teşkil edecek verilere yer verilmiştir. Tezin pratik sonuçlarının yer aldığı Aktif İstihdam Politikaları uygulamaları ve Türkiye İş Kurumu (İŞKUR)’nun faaliyetlerine ise son bölümde değinilmiştir. Çok çeşitli kaynaklardan araştırma yapılarak oluşturulan bu tez çalışması için, özellikle alanında akademik çalışmalar yapmış çeşitli üniversite hocalarının kitaplarından, konuyla alakalı İnternet sitelerinden, dergilerden ve İŞKUR’un yayınlanmış veya yayınlanmamış çok çeşitli kaynaklarından yararlanılmıştır. Türkiye’deki nüfus artış hızının yüksek fakat işgücünün nitelik olarak yetersiz olması, sermaye birikiminin ve yatırımların istenilen düzeyde gerçekleştirilememesi, siyasi ve ekonomik istikrarsızlıklar, rekabet ortamının ortaya çıkardığı nitelikli işgücü ihtiyacı gibi bir çok neden işsizlik ve istihdamın sorun olarak baş göstermesine neden olmaktadır. Bu çalışma ile bahsi geçen sorunların tespiti ve olası çözümleri üzerinde durulmuştur. 1 BİRİNCİ BÖLÜM İŞSİZLİK VE İŞSİZLİKLE MÜCADELE İşsizlik, özellikle son 20 yılda (1980-2000) hem kalkınmış hem de kalkınmakta olan ülkelerin büyük bir çoğunluğunda, ekonomik ve sosyal sorunların başında gelmektedir. Bu sorunun hafifletilmesi hatta mümkünse ortadan kaldırılması tüm ülkelerin en büyük amaçlarından birisidir. Çünkü birçok sorunun kaynağı ve destekleyicisi, işsizliktir. İşsizliği azaltmak için uygulamaya konan talep yönlü politikalar işsizlik sorununu çözmek için yetersiz kalmıştır. Pasif İşgücü Piyasası Politikaları (PİPP) ise, genellikle işsizlikle mücadele yerine işsizliğin olumsuz yönlerini bertaraf etmek gibi farklı işlev ve özelliklere sahip olması nedeniyle eksik ve yetersiz olarak kabul edilmiştir. Bu nedenlerden dolayı Avrupa Birliği (AB) ülkeleri başta olmak üzere birçok ülke, işgücü piyasası aksaklıklarını azaltmak ve risk grubu olarak kabul edilen; genç, özürlü, vasıfsız ve uzun dönemli işsizler için Aktif İşgücü Piyasası Politikaları (AİPP) geliştirmiş ve uygulamıştır. Klasik İktisadi Düşünceye göre işsizlik diye bir olgu yoktu ve olamazdı. Çünkü klasik iktisatçılara göre var olan işsizlik, iradi yani çalışabilecek yeterlilikte olan ama çalışmak istemeyen kişilerin oluşturduğu işsizlikti. Cari ücret düzeyinden çalışmak isteyen tüm bireylerin çalışabilecekleri bir iş mutlaka vardı. Böyle düşünmelerini nedeni ise piyasada üretilecek her malın mutlaka bir talebinin var olması ve hiçbir şekilde üretilen malın açıkta kalmayacağı düşüncesi idi. Tüm bu nedenlerden dolayı “her arz kendi talebini yaratır” düşüncesini ifade eden “Mahreçler Kanunu” yada bu kanunu ortaya koyan ünlü Klasik İktisatçı Jean Baptiste Say’ın kendi adını verdiği “Say Kanunu” bu durumu ifade ederdi. İşte bu nedenlerden dolayı klasiklere göre işsizlik diye bir şey yoktu ve ekonomi daima tam istihdam durumundaydı. Çünkü ekonomik yapı kendiliğinden denge durumuna gelirdi. Eğer denge durumunda bir bozulma olursa bu dengesizlik hali “gizli bir el” tarafından giderilirdi. Ancak Birinci Dünya Savaşı’ndan sonra 1930’lu yıllarda dünya genelindeki bir çok ülkede ekonomik krizler ve buhranlar yaşanmış, işsizlik had safhaya çıkmış, üretilen mallar satılamamış ve daha birçok benzer sıkıntılar yaşanmıştır. İşte tam bu sıralarda, dünya ilk kez işsizlik olgusuyla yüz yüze gelmiştir. O tarihten sonra işsizlik ile mücadele başlamış ve halen devam etmektedir. 2 1.1. ÇEŞİTLİ İŞSİZLİK TANIMLARI İşsizliğin kendisi ve sonuçları; tüm insanlar, özellikte çalışabilecek yaşta ve fiziksel yeterlilikte olan bireyler için problem olduğu gibi, tanımının zor olması nedeniyle de bir çok bilim adamı tarafından farklı tanımları yapılmaktadır. Biz, aşağıda çeşitli bilim adamları özellikle iktisatçılar tarafından işsizlik için yapmış oldukları tanımları yer vereceğiz. Bu tanımların bazıları şunlardır: “Bir ülkede çalışabilecek durumda olan ve çalışmak isteyen kişilerin bir bölümünün işinin olmamasına işsizlik, bu durumda olan kişilere de işsiz denir. Bu tanımdan anlaşılmış olacağı gibi işsizlik, çalışabilecek durumda olan kişilerden bir bölümünün çalışmamayı tercih etmelerinden ve dolayısıyla da iradi olarak işsiz olmalarından kaynaklanan bir durum değildir. Tam tersine işsizlik, çalışabilecek durumda olan kişilerden bir kısmının çalışmak istedikleri halde iş bulamamalarından ve dolayısıyla da gayri iradi olarak işsiz olmalarından kaynaklanan bir durumdur. Bir başka bir deyişle, işsizlik kavramı hem iradi işsizliği hem gayri iradi işsizliği değil, sadece gayri iradi işsizliği kapsar”. 1 “İşsizlik, üretimin olmazsa olmaz unsuru olan işgücünün kullanılmaması durumudur.” 2 “İşsizlik, çalışma gücünde ve arzusunda olan ve cari ücretten çalışmaya razı olup da iş bulamayan işgücünün varlığıdır.”3 Tüm bu işsizlik tanımlarından da anlaşılacağı üzere, ortak bir işsizlik tanım yapmak gerekirse, işsizlik; Çalışabilecek durumda olan işgücünün, Özellikle çalışmak isteyen kişilerin, Cari ücret (o anda piyasada varolan ücret) düzeyinden, İş arama isteği olmasına rağmen İş bulamaması durumudur. Yani kapsamlı bir işsizlik tanımı yapılabilmek için, yukarıda bahsi geçen beş etkenin de işsizliğin tanımı içerisinde bulunması gerekmektedir. 1 Ünsal, Erdal M; Makro İktisat, Turhan Kitapevi, 5.Baskı, Ankara 2003, s.12. Biçerli, Mustafa Kemal; İşsizlikle Mücadelede Aktif İstihdam Politikaları, T.C. Anadolu Üniversitesi Yayınları, 1.Baskı, Eskişehir 2004, s.1. 3 Yıldırım, Kemal ve Karaman, Doğan; Makro Ekonomi, Eğitim Sağlık ve Bilimsel Araştırma Çalışmaları Vakfı Yayınları, 3.Baskı, Eskişehir 2003, s.312. 2 3 1.2. İŞSİZLİĞİN ÖLÇÜLMESİ Bir ülkedeki toplam nüfusun kışla, hapishane ve hastane gibi yerlerde ikamet edenler dışında kalan kısmının 15 yaş üzerindeki bölümüne, kurumsal olmayan sivil nüfus denir. Kurumsal olmayan sivil nüfus üç gruptan oluşur. Bu gruplar; çalışanlar, işsiz olup iş arayanlar (işsizler) ve işsiz olup iş aramayanlardır. Tablo 1: Türkiye’de, son 10 yılın Kurumsal Olmayan Sivil Nüfus Oranları 4 Yaş grubuna ve yıllara göre kurumsal olmayan sivil nüfus (Bin), ( 15 + yaş) Yıllar 4 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65+ Toplam 2006 6.306 5.793 6.729 6.397 5.409 4.663 4.094 3.432 2.575 1.993 4.277 51.668 2005 6.293 5.884 6.714 6.235 5.219 4.555 3.988 3.292 2.454 1.989 4.203 50.826 2004 6.262 5.976 6.669 6.049 5.056 4.450 3.881 3.150 2.356 1.963 4.093 49.906 2003 6.321 6.058 6.592 5.838 4.908 4.336 3.754 2.977 2.262 1.930 3.936 48.912 2002 6.413 6.106 6.485 5.619 4.790 4.236 3.636 2.817 2.203 1.919 3.816 48.041 2001 6.460 6.181 6.349 5.409 4.679 4.135 3.508 2.670 2.157 1.908 3.702 47.158 2000 6.511 6.192 6.184 5.218 4.566 4.026 3.367 2.544 2.117 1.888 3.598 46.211 1999 6.728 5.978 6.002 5.060 4.466 3.926 3.228 2.451 2.097 1.867 3.508 45.311 1998 6.671 6.020 5.796 4.919 4.362 3.809 3.066 2.365 2.075 1.825 3.387 44.295 1997 6.740 5.889 5.581 4.798 4.261 3.691 2.905 2.303 2.064 1.782 3.285 43.299 http://www.tuik.gov.tr/isgucu/KurumsalRapor.do, (26.09.2007). 4 Kurumsal olmayan sivil nüfusun; çalışanlar ve işsizler (işsiz olup iş arayanlar) toplamı işgücü diye tanımlanmaktadır. Kurumsal olmayan (işsiz olan ve iş aramayanlar grubu) sivil nüfusun işgücünde olmayan kısmını temsil eden bu kısma işgücünde olmayanlar denir. Tablo 2: Türkiye’de son 10 yılın İşgücü Durumları5 Yaş grubuna ve yıllara göre işgücü durumu (Bin) ( 15 + yaş ) Yıllar 5 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65+ Toplam 2006 1.692 2.897 4.188 4.020 3.404 2.855 2.204 1.506 896 533 580 24.776 2005 1.716 2.994 4.206 3.893 3.280 2.792 2.180 1.450 874 544 637 24.565 2004 1.727 3.079 4.157 3.784 3.199 2.708 2.095 1.388 882 590 680 24.289 2003 1.796 2.956 4.063 3.661 3.068 2.636 2.027 1.333 833 590 677 23.640 2002 2.035 3.081 4.019 3.561 3.014 2.598 2.018 1.283 868 641 700 23.818 2001 2.164 3.159 3.876 3.394 2.934 2.528 1.944 1.240 867 627 759 23.491 2000 2.309 3.092 3.815 3.241 2.865 2.473 1.838 1.207 871 619 749 23.078 1999 2.618 3.309 3.814 3.276 2.911 2.508 1.813 1.216 893 697 823 23.878 1998 2.581 3.256 3.765 3.135 2.851 2.429 1.776 1.196 934 698 764 23.385 1997 2.671 3.266 3.570 3.061 2.758 2.343 1.676 1.159 925 657 669 22.755 http://www.tuik.gov.tr/isgucu/IsgucuRapor.do, (26.09.2007) 5 Yukarıdaki tanımları ele alarak şimdi çeşitli oranları tanımlayabilir ve hesaplayabiliriz. Bunlardan ilki “işgücüne katılım oran”dır. İşgücü İşgücüne Katılım Oranı = X 100 Kurumsal Olmayan Sivil Nüfus Türkiye’deki işgücü katılım oranının son 10 yılına bakarsak, bize işgücü piyasasındaki mobilite (emek hareketliliği) hakkında yorum yapabileceğimiz veriler elde edebiliriz. Tablo 3: Türkiye’de son 10 yılın İşgücüne Katılım Oranları6 Yaş grubuna ve dönemlere göre işgücüne katılma oranı (%) ( 15 + yaş ) Yıllar 6 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65+ 2006 26,8 50 62,2 62,8 62,9 61,2 53,8 43,9 34,8 26,7 13,6 2005 27,3 50,9 62,6 62,4 62,9 61,3 54,7 44 35,6 27,3 15,2 2004 27,6 51,5 62,3 62,6 63,3 60,9 54 44,1 37,4 30,1 16,6 2003 28,4 48,8 61,6 62,7 62,5 60,8 54 44,8 36,8 30,6 17,2 2002 31,7 50,4 62 63,4 62,9 61,3 55,5 45,5 39,4 33,4 18,4 2001 33,5 51,1 61 62,7 62,7 61,1 55,4 46,4 40,2 32,9 20,5 2000 35,5 49,9 61,7 62,1 62,7 61,4 54,6 47,4 41,2 32,8 20,8 1999 38,9 55,4 63,5 64,7 65,2 63,9 56,2 49,6 42,6 37,3 23,5 1998 38,7 54,1 64,9 63,7 65,4 63,8 57,9 50,5 45 38,3 22,6 1997 39,6 55,5 64 63,8 64,7 63,5 57,7 50,3 44,8 36,9 20,4 http://www.tuik.gov.tr/isgucu/IsgucuRapor.do (26.09.2007) 6 İşgücünün (çalışmak isteyip de iş arayanlar) bir bölümünün işinin olmaması durumunu ifade işsizlik, işsizlik oranı ile ölçülür. İşsizler (çalışmak isteyenler) İşsizlik Oranı = X 100 İşgücü (çalışanlar + işsizler) Tablo 4: Türkiye’de son 10 yılın İşsizlik Oranları7 Yaş grubuna ve yıllara göre işsizlik oranı (%) ( 15 + yaş) Yıllar 7 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65+ 2006 16,9 19,7 12,7 8,4 7,1 6,5 6,3 6,3 4,6 2,4 0,7 2005 17,5 20,3 13 9,1 7,4 6,5 6,5 6,3 4,1 2,4 0,7 2004 16,7 21,3 13,4 9 7,3 6,3 5,8 5,7 3,4 2,3 0,9 2003 17,9 22,1 12,7 9 7,4 6,5 6,5 6 4,5 2,5 0,7 2002 16,7 20,8 11,9 8,6 8,1 7,3 6,6 5,8 4,8 1,6 0,8 2001 14,6 17,3 9,6 6,7 6,5 4,9 5,1 4,1 2,9 1,5 0,8 2000 10,7 14,8 7,2 5 4,5 3,5 3 3,8 2,2 2 0,5 1999 13 16,6 9,5 5,8 4,6 4,1 4,1 3,4 2,7 1 0,5 1998 12,4 15,5 7,9 4,7 3,8 3,5 3,7 3,4 2,1 1,4 0,8 1997 13 15,4 7,9 4,4 3,4 3,1 3,1 3,1 1,6 1,2 0,7 http://www.tuik.gov.tr/isgucu/IssizRapor.do, (26.09.2007) 7 Kullanacağımız son oran ise istihdam oranıdır. İstihdam oranı; kurumsal olmayan nüfusun ne kadarının çalıştığını gösteren bir orandır. Çalışanlar İstihdam Oranı = X 100 Kurumsal Olmayan Sivil Nüfus Tablo 5: Türkiye’de son 10 yılın İstihdam Oranları8 Yaş grubuna ve yıllara göre istihdam oranı (%), ( 15 + yaş ) Yıllar 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65+ 2006 22,3 40,1 54,4 57,5 58,5 57,2 50,4 41,1 33,2 26,1 13,5 2005 22,5 40,5 54,5 56,8 58,2 57,3 51,1 41,3 34,1 26,7 2004 23 40,5 54 56,9 58,7 57 50,8 41,6 36,2 29,3 16,5 2003 23,3 38 53,8 57,1 57,9 56,8 50,5 42,1 35,2 29,8 17,1 2002 26,4 39,9 54,6 57,9 57,9 56,8 51,8 42,9 37,5 32,9 18,2 2001 28,6 42,3 55,2 58,5 58,6 58,1 52,6 44,5 39 32,4 20,4 2000 31,7 42,6 57,2 59 59,9 59,2 52,9 45,6 40,2 32,1 20,7 1999 33,8 46,2 57,5 61 62,2 61,2 53,9 47,9 41,4 36,9 23,3 1998 33,9 45,7 59,8 60,8 62,9 61,5 55,8 48,8 44 37,7 22,4 1997 34,5 46,9 58,9 61 62,5 61,5 55,9 48,8 44,1 36,4 20,2 15 İşsizlik haddinin daha yüksek olduğu ve buna bağlı olarak iş bulmanın daha zor olduğu dönemlerde, işsiz kişilerin bir kısmı iş bulmaktan ümidini keserek işgücünde olmayanlar konumuna gelirler. Cesareti kırılan işçiler denilen ve aslında çalışmak isteyen bu kişilerin varlığı hesaba katıldığında, işsizlik oranı yansıtılan işsizlik oranından daha yüksek çıkacaktır. Çalışan kişilerin hepsi tam gün çalışmaz. Çalışanların bir bölümü yarım gün (part-time) çalışır. Eksik istihdam denilen bu durum da hesaba katıldığında ise işsizlik oranı yansıtılan oranın çok üstünde olacaktır. 8 http://www.tuik.gov.tr/isgucu/IstihdamRapor.do, (26.09.2007) 8 1.3. İŞSİZLİK TÜRLERİ İşsizlik sorun olarak bir bütün olsa da bu sorun; zamanı, etkisi, ortaya çıkış biçimi ve zararları açısından farklılık arz etmektedir. İşsizlik türlerine kısaca bir göz atalım. 1.3.1 İstemli (İradi) İşsizlik Liberal ekonomilere özgü olan bu işsizlik türü; geçerli ücret ve koşullarda çalışmak istemeyen kişilerin neden olduğu işsizliktir. Bireyler ya tembel olduklarından ya geçerli ücret düzeyini ve koşullarını kendi niteliklerine uygun bulmadıklarından ya da gelire ihtiyaç duymadıklarından çalışmamayı tercih edebilirler. İşte bu nedenlerden dolayı ortaya çıkan işsizlik, istemli (iradi) işsizliktir. 1.3.2 İstem Dışı (Gayri İradi) İşsizlik Çalışabilir işgücünün; geçerli ücret ve çalışma koşulları altında çalışmak istediği halde geçici veya sürekli olarak çalışabileceği iş bulamaması durumudur. Bu işsizlik türü işbölümü ve uzmanlaşmanın ileri düzeyde olduğu ülkelerde sık sık ortaya çıkmaktadır. Klasik İktisatçılar bu tür bir işsizliği kabul etmemişlerdir. İşsizliğin irade dışı bir olay olduğunu, John Maynard Keynes ileri sürmüştür. Gayri iradi işsizlik; üretim kapasitesinin yetersizliğinden, konjonktürel dalgalanmalardan ve yapısal değişmelerden kaynaklanabilir. Keynes’e göre bu işsizliğin en önemli nedenlerinden biri talep yetersizliğidir. 1.3.3 Gizli İşsizlik Herhangi bir ekonomik (üretim sahası) etkinlik alanından, bir kısım emeğin çekilmesiyle toplam üretim miktarında hiçbir değişme olmuyorsa, burada gizli işsizlik söz konusudur. Emek öğesi çalışır göründüğü halde, gerçekte olması gereken verimliliğinin altında çalışmaktadır. Bir ekonomide gizli işsizliğin nedeni, daha çok emek öğesi artışına uygun üretim kapasitesinin yaratılamaması ve organizasyon yetersizliğidir. Özellikle tarım sektöründe görülen gizli işsizlik; gelişen makineleşme ve toprakların miras yoluyla çok küçük parçalara ayrılması sonucunda, biçim değiştirerek farklı işsizlik türlerine dönüşmektedir. Kamuda da görülen bu tür işsizlik, özellikle aynı işin daha az kişi ile (memur, işçi vb) yapılması mümkün iken gereğinden çok kişinin kamuda istihdam edilmesi yoluyla ortaya çıkar. Gizli işsizlikte daha çok bir verimsizlik 9 hali söz konusudur. Gelişmekte olan ülkelerde nüfus artış hızı sermaye artış hızından yüksek olduğundan bu ülkelerde gizli işsizlik süreklilik kazanır. 1.3.4 Mevsimsel İşsizlik Ekonomik etkinlikler mevsimsel dalgalanmalar gösterebilir. Çalışma olanaklarının arttığı mevsimlerde istihdam düzeyi yükselir, azaldığı mevsimlerde ise istihdam düzeyi düşer. Mevsimlik işsizlik tarım kesiminde belirgin bir şekilde görülmektedir. İnşaat ve turizm sektörlerinde de mevsime bağlı işsizlik görülmektedir. Mevsimsel işsizliğin iki çeşit genel sebebi vardır. Birinci genel sebep; mevsimsel işsizliğe doğrudan doğruya ve ani olarak etki eden sebepler olan hava şartları ve mevsimsel değişmelerdir. İkinci genel sebep ise, daha genel ve mevsimsel işsizliğe dolaylı olarak etki eden sebepler olan sanayiinin bizzat bünyesinden kaynaklanan faktörler olup, iş bölümünün gelişmiş olması ile ilgilidir. Genellikle sanayisi gelişmiş ülkelerde mevsimsel işsizlik daha çok mal talebindeki mevsimsel değişmelerden kaynaklanır ve bu durum sanayii üretimi ile ilgilidir. 1930 Ekonomik Buhran’a kadar mevsimsel işsizlik, en önemli işsizlik türü olarak kabul edilirdi. Ekonomisi tarıma dayalı ülkelerde ise mevsimsel işsizlik genellikle mal talebiyle değil mal arzı ile ilgili olup üretimdeki mevsimsel değişmelerden ileri gelir. Türkiye’de mevsimsel işsizliğin en yüksek olduğu zaman dilimi Aralık ve Şubat ayları, en düşük olduğu zamanlar ise Temmuz ve Ağustos aylarıdır. 1.3.5 Teknolojik İşsizlik Teknolojik işsizliğin ortaya çıkış nedeni, insan gücü yerine makinenin kullanılması veya daha verimli ve üretken metotların uygulanmasındır. Teknolojinin ilerlemesi, sibernetik biliminin gelişmesiyle elektronik beyinlerin yaygınlaşmasıyla, bir çok alanda özellikle üretim alanında otomatikleşme ile bir çok hizmet ve üretim sektöründe insan yerine makineler ve bilgisayarlar kullanılmaya başlamıştır. Bu konuda söz söyleyen yazarların büyük bir çoğunluğu Karl Marx’ın aksine, teknolojik gelişmenin uzun vadede yeni iş sahaları açmak suretiyle kısa vadede meydana getirdiği 10 işsizliği bertaraf edeceğini belirtmiştir. Çünkü uzun dönemde yan çalışma kolları ortaya çıkmakta ve işgücünü yeniden kullanma olanakları doğmaktadır. 9 Teknolojinin gerisinde kalan işletmelerin yenilikleri takip etmesi ve çalışanlarına mevcut durumun gereklerini karşılayacak eğitimleri vermesi, makineleşmeyi ve otomasyonlaşmayı belli bir takvime bağlayarak değişimin zamanla sağlanması, esnek bir iş piyasası modelinin benimsenmesi (değişimin önündeki yasal ve diğer engellerin devlet desteği ile kaldırılması), değişimden zarar gören işgücünün yeniden eğitilerek mümkünse eski işlerinde aksi takdirde daha az teknoloji gerektiren alanlarda çalıştırılması için başta devlet olmak üzere iş ve işveren kuruluşlarının çeşitli mesleki eğitim faaliyetleri düzenlemesi gibi önlemlerle teknolojik işsizlik tamamen ortadan kaldırılmasa da olumsuz etkileri azaltılmış olur. 1.3.6 Geçici / Arızi (Friksiyonel ) İşsizlik İş bulmanın zaman almasından veya emek piyasasının iş arayanları uygun boş işlere anında yerleştirecek biçimde (sürtünmesiz olarak) işlememesinden kaynaklanan bu tür işsizliğe geçici/arızi işsizlik denir. Geçici/arızi işsizlik; bir toplumda emek arz ve talebi arasında genel bir denge olduğu zaman bile işçilerin kısa vadeli yer değiştirmesinden doğan bir işsizlik türüdür. Kısa vadeli yer değiştirme yani emek akışkanlığı ise bir bakıma sağlıklı bir ekonominin göstergesidir. Emek akışkanlığının olmamamsı tam istihdamın var olması demektir. Tam istihdam ise teorik anlamda var olan ve gerçek hayatta söz konusu olmayan bir durumdur. Emek akışkanlığının olmaması ekonominin işleyişinde ciddi bir aksaklık olduğuna işarettir. Bu işsizlik türü kısmen istemli, kısmen de istemsizdir. İş ve yer değiştirme gibi geçici nedenlere dayanır ve ekonominin tümünü etkilemez. İşgücü piyasasının iyi organize edilmemiş olması, işgücü piyasasındaki bilgi eksiklikleri, işgücünün mobilite eksikliği, üretim girdilerinin zamanında sağlanamaması, çalışabilir nüfusa yeni katılımlar, yeteneklerine uygun işyeri bulamayıp daha iyi koşullarda iş bulabilmek umuduyla işlerini bırakanların varlığı gibi nedenlere bağlanabilir. 9 Zaim, Sabahattin; Çalışma Ekonomisi, Filiz Kitapevi, 10. Baskı, İstanbul 1997, s.52 11 Bir ekonomide, boş işlerle iş arayanlar arasındaki enformasyon ağı ne kadar gelişmiş olursa iş bulmak o kadar az zaman alır ve dolayısıyla geçici işsizlik oranı da o oranda düşük olur. Bu enformasyon ağını oluşturulmasında ve işçi ile işvereni yani emek arz ve talebini karşı karşıya getirmede; özel istihdam bürolarına ve özellikle de Türkiye İş Kurumu (İŞKUR)’na çok büyük görevler düşmektedir. 1.3.7 Yapısal İşsizlik İşgücünün coğrafi ve niteliksel bileşiminin sırasıyla talepteki ve teknolojideki değişmelere anında uyum sağlayamaması sonucu, çalışanların bir kısmımın işlerini kaybetmelerinden kaynaklanan işsizliğe, yapısal işsizlik denir. Yapısal işsizlik uyumsuzluk işsizliği de denir. Ekonomi-içi veya ekonomi-dışı nedenlerden dolayı ortaya çıkabilir. Emeğin makine ile ikamesinin veya talepteki kaymanın neden olduğu işsizlik, ekonomi içi nedenlerden ileri gelir. Bazen politik ve doğal öğeler gibi ekonomi dışı nedenlerle, ekonominin kapasitesinde meydana gelen daralmalar veya işgücü arzındaki ani artışlar da yapısal işsizliğe neden olabilir. Toplumların iktisadi, sosyal ve kültürel hayatındaki ve geleneklerindeki değişmeler ve modalar yapısal işsizliğe neden olabilmektedir. Mesela Osmanlı İmparatorluğu’nda II.Mahmut Devri’nde Avrupai setre pantolon ile fesin kabulü sonucunda setre ve pantolonun ithali sebebiyle o zamana kadar giyilen elbise ve başlık imalatı alanında büyük bir işsizlik ortaya çıkmıştır. 10 Bir ekonomideki geçici işsizler ve yapısal işsizler toplamının işgücüne oranına doğal işsizlik oranı denir. Doğal işsizlik oranının ortadan kaldırılması mümkün olmayan minimum işsizlik oranı olduğu ve dolayısıyla da işsizlik oranı doğal işsizlik oranına eşit iken işgücünün tam kullanımının-tam istihdamının sağlanacağı hesaba katılırsa; doğal işsizlik oranı tam istihdam işsizlik oranı olarak da nitelendirilebilir. Doğal işsizlik oranı (tam istihdam işsizlik oranı), enflasyonu hızlandırmayan işsizlik oranı olarak da tanımlanabilir. Çünkü işten ayrılan kişilerin sayısı iş bulan kişilerin sayısına eşitlenmektedir. 10 Zaim; a.g.e., s.189. 12 1.3.8 Konjonktürel (Devrevi) İşsizlik Piyasa ekonomilerinde ekonomik etkinlikler zaman içinde dalgalanır. Bu dalgalanmanın duraklama ve bunalım dönemlerinde ortaya çıkan işsizliğe konjonktürel işsizlik denir. Konjonktürel işsizlik, efektif talebin ekonominin üretim hacmine göre düşük düzeyde kalmasının bir sonucudur. Ülkedeki ekonomik-iktisadi dalgalanmalarda üretilen mal ve hizmet miktarının yani reel Gayri Safi Milli Hasıla (GSMH)’nın yıllar itibariyle dalgalanmalar göstermesi (reel GSMH, doğal/potansiyel GSMH’den küçük olması) nedeniyle konjonktürel işsizlikte ortaya çıkar. Bu işsizlik türü sanayii toplumumun doğal bir sonucudur. Konjonktürel işsizlik kapitalist sistemin ortaya çıkardığı olumsuz sonuçlardan biridir. Dış piyasalar için yapılan üretim, piyasaların şeffaf olmayışı, yığın üretim ve dolambaçlı üretim süreci bu işsizliğin çeşitli sebeplerindendir. Özellikle iki dünya savaşı arasında (I.Dünya Savaşı 1914 ve II.Dünya Savaşı 1940 yıllar arasında) konjonktürel/ devrevi işsizlik çok yüksek seviyede yaşanmıştır. İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra kısmen şiddeti azalmıştır. Çünkü Soğuk Savaş sebebiyle bir çok ülkede savunma sanayiine büyük harcamalar yapılmış, planlı bir istihdam politikası takip edilmiş ve anti-depresyonist önlemler alınmıştır.11 1.4. İŞSİZLİĞİN MALİYETİ İşsizlik, hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkeler için ciddi bir problemdir. İşsizliğin azaltılması gereken bir problem olarak algılanmasında en önemli itici güç; işsizliğin ekonomiye, kişiye ve aileye çeşitli maliyetler ve yükler yüklediği inancı yatmaktadır. İşsizlikle mücadelenin önemli nedenleri vardır. Birinci önemli neden; işsizlik iktisadi açıdan israfa neden olur. Bu durum, işsiz olan kişilerin çalışmaları halinde gerçekleştirecekleri üretimi yapılmamaları halidir ki buna işsizliğin iktisadi maliyeti denir. Ekonomide mevcut işgücünün örneğin %15’inin işsiz kalması, yaklaşık 26 milyon işgücüne sahip Türkiye’de 3.75 milyon işçinin üretebileceği hasılanın kaybı demektir. Başka bir deyişle iktisadi maliyet; Gayri Safi Yurtiçi Hasılat (GSYH)’a yapılan katkının işsizlik nedeniyle yapılamamasıdır. 11 Zaim; a.g.e., s.190. 13 Amerikalı İktisatçı Arthur Okun’un yaptığı bir çalışmaya göre; A.B.D. ekonomisinde doğal işsizlik oranını aşan her ilave % 1 işsizlik, reel GSYH’nin doğal GSYH’den % 2,5 küçük olmasına yol açar. Yani işsizlik oranındaki % 1’lik artış GSYH’yi olması gerekenin % 2,5 oranında aşağıya çektiğini göstermiştir. İkinci önemli neden; uzun süren işsizlik dönemleri, ciddi geçim zorluklarına ve sefalete neden olur. Buna da işsizliğin sosyal maliyeti denir. İnsanların uzun süre iş arayıp bulamamaları cesaretlerini kırar. İşsizlik arttıkça suç işleme oranı, ahlaksızlıklar, boşanmalar ve toplumsal huzursuzluklar da artar. İşsizliğin sosyal maliyetinin azaltmak amacıyla, birçok ülkede işsizlere işsizlik tazminatı adı altında ödemeler yapılmaktadır Bu bağlamda bireyin refahına en fazla katkıda bulunan piyasa emek piyasasıdır. İşsizlik ile suç oranı arasındaki ilişkiyi inceleyen I.Ehrlich’in geliştirdiği modele göre; bireyler zamanlarını yasal faaliyetler ile riskli yasa dışı faaliyetler arasında paylaştırırlar. Eğer suçun potansiyel getirisine oranla yasal yollardan gelir elde etme imkanları zorlaşmışsa, suç oranları artacaktır. Bu model göz önüne alınırsa, işsizlik oranlarının artması suç oranlarını artıran önemli unsurlar arasında yer alır. Türkiye’de özellikle işsizliğin çok yüksek seviyelerde olduğu ekonomik kriz dönemlerinde suç ve suç işleme oranı, ekonomik koşulların normal olduğu zamanlara nazaran daha yüksek olduğu görülmüştür. Bu da göstermektedir ki; ekonomik olarak iyi bir durumda olmayan ve tatmin edici sürekli bir gelirden yoksun olan kısacası işsiz olan bireylerin suç işleme potansiyelleri ve suça teşebbüsleri artmaktadır. 1.5. İŞSİZLİKLE MÜCADELE YÖNTEMLERİ Belli bir disiplinde konular incelerken ilgili sorun veya konu için genelde iki aşırı uç (tez ve antitez), alternatif olarak gösterilir. Fakat bu iki aşırı uç arasında kalan daha akılcı ve çözüm yolu olabilecek bir üçüncü orta yol (sentez) olması da mümkündür. “Birey, toplum ve ekonomi üzerindeki zararlı etkileri açık olan işsizlikle mücadelede alternatif çözüm yolları ileri sürülmektedir. Bu çözüm önerileri grubu, iki aşırı uç arasında yer alan çeşitli politikalardan oluşmaktadır. Aşırı uçların birinde, açık bir düşman olarak nitelendirdikleri işsizlik ile yaşanılması gerektiğini savunan şahinlerin görüşleri yer almaktadır. Şahinlere 14 göre ekonomide bir miktar açık işsizliğin olması; daha sıkı çalışmayı, ücret esnekliğini ve mobiliteyi sağlayan faydalı bir disiplin aracıdır. Şahinler bu nedenle işsizlik sigortası ödemelerinin düşük ve kısa olması gerektiğine inanırlar. Diğer aşırı uçta yer alan güvercinler ise; işsizlikle mücadelede aktif yöntemlerin izlenmesi gerektiğini savunurlar .Onlara göre işsizlik sigortası “son çare” olarak düşünülmeli, ancak uygulandığı zamanda ise sınırları en aza indirilmeli ve ödemeler cömertçe olmalıdır.”12 İşsizlik gibi hassas bir konuda aşırılıklara başvurarak elbette çözüm bulunabilir ama ortaya çıkan sonuç tüm tarafları memnun etmeyebilir. Her alternatifin iyi yanları olduğu gibi kötü yanlarının da olması mümkündür. Önemli olan iyi yanları bir araya getirerek tüm tarafları memnun edebilecek ortak bir çözüm yolu bulabilmektir. 1.5.1 İşsizlikle Mücadele Kapsamında Çalışma Hayatında Esneklik Yaklaşımı13 1970’ler sonrası baş gösteren ekonomik durgunluk ve işsizlik nedeniyle esnek çalışma yaygınlık kazanmıştır. Ekonomik durgunluk dönemlerinde yeni yatırımlar yapılamamakta ve istihdam sağlanamamaktadır. Bu nedenle hükümetler, esnekliği; istihdamı arttıran ve işsizliği azaltan bir tedbir olarak görmektedirler. Gerek ulusal gerekse uluslararası düzeyde rekabetin artması esnekliği gerekli kılmaktadır. İşletmeler artan rekabet şartlarına ayak uydurabilmek için verimliliklerini devamlı olarak arttırmak ve işgücü maliyetlerini düşürmek zorundadırlar. İşletmeler genelde çalışma sürelerini ve işe başlama saatini tespit ederken, işçilerin verimli oldukları zamanları dikkate almamaktadırlar. İşletmeye uygun olan zamanda işbaşı yapılmaktadır. Esnek çalışmayla ise bu durum tersine dönmektedir. Böylece esneklik ile kişilere çalışma zamanını seçme ve belirleme hakkı tanındığından şahıslar kendilerini en verimli hissettikleri zaman işbaşı yapacaklardır. Aksi takdirde işyerinde verimlilik düşecek, işe geç gelmeler hatta işe gelmemeler artacaktır. 12 Biçerli; a.g.e., s.40. Gediz, Burcu; ve Yalçınkaya, M.Hakan; “Türkiye’de İstihdam - İşsizlik ve Çözüm Önerileri : Esneklik Yaklaşımı”, Celal Bayar Üniversitesi İ.İ.B.F. İktisat Bölümü, Manisa 2000, s.14-17. 13 15 Esnekliğin esas olarak beş boyutu bulunmaktadır. Bunlar; 1.5.1.1 Sayısal Esneklik Sayısal esneklik; işletmelerin gereksinim duyacağı işgücü miktarını ve niteliğini değişen ekonomik ve teknolojik şartlara, piyasadaki talep miktarına ve yeni üretim tekniklerine göre değiştirme serbestisini ifade eder. İşletmeler işçi almada ve çıkarmada, çalıştırılacak işçilerin niteliğini belirlemede yasal sınırlamalara ne kadar az takılırsa sayısal esneklik o derece de uygulanmış olur. İşyerinin çekirdek işgücü dışında çevresel ya da ikinci derecedeki işgücü olarak da adlandırılan a-tipik istihdam modelleri, son 15-20 yıl içinde Avrupa’da büyük bir artış göstermiştir. 1970’li yılların ortalarına gelinceye kadar AB ülkelerinde temel istihdam şeklini, belirsiz süreli tam gün çalışma oluşturmuşken bugün; belirli süreli veya geçici çalışmalara, kısmi çalışma şekillerine, genç ve kadın işgücüne fazlaca başvurulduğu görülmektedir. 1.5.1.2 Zamana Göre Esneklik Zamana göre esneklik; işletmelere rekabet gücünü korumak ve arttırmak, işçilere ise zamanını dilediği gibi düzenleme imkanı tanımak amacıyla çalışma sürelerinin kayganlaştırılmasıdır. İş sürelerinde esnekliği sağlamak için bu konudaki yasal kısıtlamalar kaldırılmış, bazıları ise yumuşatılmıştır. Esnekleşmeye örnek olarak; parttime çalışma hakkındaki sınırlamaların kaldırılması, günlük ve haftalık azami çalışma sürelerinin yumuşatılması ve daha uzun bir zaman dilimi içine yayılması, işçilere işe başlama ve paydos saatlerini kendilerine göre belirleyebilme serbestisi tanınması gösterilebilir. 1.5.1.3 Fonksiyonel Fonksiyonel Esneklik esneklik; işletmelerde işgücünün değişik şekillerde kullanılabilmesini ifade eder. Fonksiyonel esneklik işgücünün miktarı ile ilgili değil onun vasıf ve yetenekleriyle ilgilidir. Talep farklılaşmasına göre işgücünün teknoloji ve üretim şekillerine uyum sağlayabilme becerisidir. Fonksiyonel esneklikte işgücünün en verimli şekilde kullanılması söz konusu olup, işyerine yeni eleman almadan mevcut çalışanlarla üretimin her alanda yerine getirilmesidir. Bu nedenle detaylı iş tanımlamaları fonksiyonel esnekliği zorlaştır. 16 1.5.1.4 Ücret Esnekliği Ücret esnekliği; işletmelerin ücret yapısını ve düzeyini değişen işgücü piyasasına ve karmaşık piyasa ekonomisi şartlarına göre uyarlayabilme serbestliğini ifade eder. Ücret esnekliğinde fonksiyonel ve sayısal esnekliğin uygulanması desteklenmekte, liyakat, beceri ve verim üstünlüğü ödüllendirilmektedir. Ücret konusunda katılık, ekonomik kriz dönemlerinde enflasyon ve işsizliği arttırıcı etken olmaktadır. Sendikalar toplu pazarlık sırasında genelde ücret esnekliğine engel olmaya çalışmaktadır. Özellikle ülkemizde her toplu pazarlık döneminde ücretler sendikaların ısrarlı tutumuyla yukarı çekildiği için enflasyon körüklenmiş olmaktadır. 1.5.1.5 Uzaklaşma Stratejileri Uzaklaşma stratejileri; hizmetin ya da üretimin işletme dışındaki başka iş yerlerinde ya da işletme içinde başka işçiler çalıştırılarak yerine getirilmesidir. Çalışma hayatında esnekliğin, iş piyasasındaki uygulamaları çeşitli biçimlerde ortaya çıkmaktadır. Bunlardan en önemlileri ; kısmi süreli çalışma, iş paylaşımı , çağrı üzerine çalışma, uzaktan çalışma , evde çalışma ve ödünç iş ilişkisi gibi a-tipik dediğimiz çalışma biçimleridir. Diğer taraftan günlük çalışma sürelerinin yeni görünümü olarak; kayan iş süresi, esnek vardiyalı çalışma, telafi edici çalışma ve dinlenme ile sıkıştırılmış iş haftası da esnek çalışma şekilleri olarak belirtilebilir. Kısmi süreli (part-time) çalışma, evde çalışma, tele çalışma gibi standart dışı çalışma şekilleri özellikle kadın istihdamında önemli bir yer tutmaktadır. Kadının ev ve aile sorumlulukları ile iş sorumluluklarını dengelemede yardımcı olan bu çalışma şekilleri çeşitli faktörlere bağlı olarak işverenler ve hükümetler tarafından teşvik edilmelidir. 17 1.5.2 İşsizlikle Mücadelede Makro Politikalar 1.5.2.1 Liberal Politikalar Liberal İktisatçılara göre işsizlik, piyasa işleyişinin doğal bir sonucudur. İşsizliğe müdahalenin söz konusu olduğu istihdam politikaları (aktif politikalar); piyasayı dengeye getiren görünmez ele müdahale olacağından ve kişilerin özgür iradelerini ellerinden alacağından dolayı Liberalistler (Klasik İktisatçılar) tarafından arzu edilen bir durum değildir. Liberalizmin temelini oluşturan düşüncelerden biri olan “bırakınız yapsınlar, bırakınız geçsinler” düşüncesinin işsizlikle mücadele konusunda iki tür çözüm önerisi vardır. Bunlardan biri; doğal oran teorisinin piyasa dengesine dayanan türü; kamunun uzun dönemdeki denge işsizlik oranını etkilemeye yönelik müdahaleleri istenmeyen müdahaleler olmakla birlikte, işsizlik oranındaki konjonktürel dalgalanmaları dengelemeye yönelik müdahaleleri etkin ve arzulanabilir olarak nitelendirmektedir. Diğeri ise, zamanlar arası ikame teorisi ve reel konjonktür teorisine göre ne uzun dönemdeki denge işsizlik oranına ne de işsizlik oranındaki konjonktürel dalgalanmalara müdahale etmek doğru değildir.14 1.5.2.2 Talep Yönlü Politikalar Mal ve hizmet piyasasındaki küçük bir talep artışı, paralelinde işgücü piyasasını da etkiler. Sonuç olarak; talep artışları, beraberinde işsizliğin azalmasına neden olur. Talep yönetimi politikalar, işsizlikle mücadelede kullanılan önemli politikadan biridir. Bu politikalar; işgücü piyasasındaki emek talebini artırarak işsizlikle mücadele etmeyi amaçlamıştır. Talep yönlü politikaları iki ana grup ayırmak mümkündür. Bunlar; devletin, işsizleri doğrudan kamuda istihdam ettiği politika olan “Doğrudan Kamu İstihdamı Politikası” ve devletin; vergi indirimleri, para arzı artışı veya kamu harcamalarındaki 14 Snower, Dennis; İşsizlik Politikalarında Devrim: Temel Politikalar Bize Ne Anlatıyor? Cambridge Üniversitesi Yayınevi, 1.Baskı, Cambridge İngiltere 1997, s.16. 18 artışlar yardımıyla mal ve hizmet talebini artırarak ürün talebinin artmasına yol açan “Ürün Talep Politikaları”dır.15 1.5.2.3 Arz Yönlü Politikalar İşsizlikle mücadelede izlenen arz yönlü politikalar, emek piyasasında daha etkin bir eşleşmeyi sağlamak amacıyla; iş gücünün eğitim düzeyini geliştirmeye, piyasadaki bilgi eksikliklerini gidermeye ve emek hareketliliğini artırmaya yönelik politikalardır. Bu politikaları dört başlık altında toplamak mümkündür. Bunlar; Fiziksel sermayeyi geliştiren politikalar, Beşeri sermayeyi geliştiren politikalar, İş arama yardımı ve bilginin yayılması ve de Emeğin hareketliliğini artırmaya yönelik politikalardır. 1.5.2.4 Sözleşmeye Dayalı Politikalar Sözleşmeye dayalı politikalar; işçi ile işveren anlaşmalarının doğasını ve şartlarını değiştirerek işsizliğin azaltılmasını amaçlamaktadır. Bu grup politikalar kendi arasında şu şekilde gruplaşır. Çalışma paylaşımı ve erken emeklilik, İşçi devri maliyetini hedefleyen politikalar, Kar paylaşımı, Ücret sübvansiyonu ve ücret vergilerinde indirim, Yeni işe alma sübvansiyonları ve Gelir aktarımlarıdır. 1.5.2.5 Kurumsal Politikalar Kurumlar; normlar, düzenlemeler, görev ve sorumlulukların dağılımı ile kişilerin henüz bilinmeyen durumlarda nasıl davranacaklarını belirler. Kurumların ekonominin geneline yönelik bu olumlu katkılara karşılık, emek piyasası ile ilgili bazı kurumsal 15 Snower; a.g.e., s.21. 19 düzenlemelerin piyasaların temizlenme fonksiyonları ile bağlantılı olumsuz etkisi de olabilmektedir. İşsizlikle mücadelede izlenen kurumsal politikalar; emek piyasaları ile ilgili kurumları değiştirerek kurumsal düzenlemelerin emek piyasaları üzerindeki olumsuz etkilerini gidermeyi ve işsizliği azaltmayı amaçlayan politikalardır. Bu politikaları ikiye ayırmamız gerekirse bunlar; sendikacılık ve toplu pazarlık sisteminde reform yapan politikalar ve işsizlik sigortası sisteminde reform yapan politikalardır. 1.6. TÜRKİYE’DE İŞSİZLİK Türkiye, 1960’lardan bu yana işsizlikle mücadele eden bir ülkedir. Bu nedenle Türkiye’deki işsizlik, gelişmiş ülkelerdekinden farklı olarak küreselleşme ve teknolojik ilerleme nedeniyle değil, yetersiz büyüme ve sermaye kıtlığı sonucu ortaya çıkan yapısal sorunlar nedeniyledir. Ülkemizde istihdam ve işsizlik sorununun önemini ve özelliklerini belirleyen başlıca nedenler arasında, hızlı nüfus artışı, iç ve dış göçler, yetersiz gelir düzeyi, teknolojik gelişmeler, bölgeler arası gelişme farklılıkları, yatırım politikalarındaki olumsuzluklar, eğitim politikasındaki sorunlar yer almaktadır. İşsizliğin sadece işsiz kalanları değil; çalışanları, ülkenin sosyal düzenini, toplumun huzurunu da ilgilendiren bir sosyo-ekonomik olgu oluşu, bu konuda atılacak olumlu adımlarda işbirliğini zorunlu kılmaktadır. İşsizliği ekonomik bir değer kaybı olarak görmenin dışında, ciddi bir sosyal tehlike olarak da değerlendirmek sorunun çözümünü hızlandıracaktır. İşsizlik oranlarının yüksek olduğu ülkelerde; örgütlenmemiş ve düşük vasıflı işgücünün düşük ücretle çalışmaya razı olması, işsiz yığınlarıyla kolayca ikamenin bir sonucudur. Bu nedenle, gelir seviyesinin düşüklüğünde ve yoksullaşmada işsizliğin etkileri görmezden gelinemez. İşsizliğe; sosyal, ekonomik ve siyasal etkileri dikkate alarak yaklaşılmalıdır. Sorunu; ekonomik gelişmeye bağımlı bir değişken olarak görme ve çözümün uzun vadedeki gelişmelere gerekmektedir. 20 bırakma anlayışından vazgeçmek Sanayileşmede istenilen seviyeye gelinememesi, tarım toplumu özelliğinin belirli ölçüler içinde ağırlığının devam etmesi, hızla artan genç nüfusun istihdamını sağlayacak yeterlikte yatırımların yapılamayışı gibi nedenlerden dolayı Türkiye’de işsizlik sorunu yapısal özellik taşımaktadır. Sanayileşmiş ülkeler ile Türkiye arasındaki önemli farklardan biri; işsiz bireylerde eğitim düzeyi yüksek iken, eksik istihdam edilenlerde eğitim düzeyinin düşük olmasıdır. Türkiye’de işsizlik oranı, gelişmiş ülkelerin aksine eğitimli kişiler arasında daha yüksektir. Bunun en temel sebeplerinden birisi, kişilerin eğitim seviyeleri yükseldikçe beklentileri yükselmekte ve dolayısıyla da belirli ücretlerin altında çalışmak istememektedirler. İlk kez iş arıyor olma ve işlerin doyurucu olmaktan uzak bulunması, Türkiye’deki işsizliğin asıl nedenlerinden biridir. İşsizlik daha çok hanehalkı reisi olmayan kişiler arasında yaygındır. Bunun sebebi de bakmakla yükümlü olmayan kişilerin, iş ararken daha seçici olmasıdır. Geleneksel geniş aile yapısının hala etkin olduğu, aile içi dayanışma ve yardımlaşmanın devam ettiği ülkemizde, işsizlik kendisini yoksullaşma şeklinde göstermekte ve ciddi sosyal patlamalara yol açmamaktadır. Ancak bu sessiz direnişin gelecekte nasıl bir tablo çizeceği bilinemez. Ülkemizde açık işsizliğin yanı sıra, eksik istihdam da ciddi boyutlardadır. Üretim düzeyindeki ani düşüşler, işsizlik oranını fazla değiştirmemekte fakat eksik istihdamı arttırmaktadır. Genç işsizliğin nedenlerinden biri eğitim yetersizliğidir. Gerek meslek okullarında gerekse yükseköğretim kurumlarında verilen eğitimin, piyasanın ihtiyaçlarını tam olarak karşılayamaması, diplomalı işsizler ordusunun ortaya çıkmasına yol açmaktadır. İşe girmede giderek daha özel koşulların aranmakta oluşu ve işverenlerin seçici davranmaları, Türkiye’deki işsizliğin bir sonucudur. Bu koşullarda iş bulmak “nitelik rekabetine” dönüşmekte ve diploma sahibi olmak yeterli olmamaktadır. 21 Kadın istihdamının artırılmasında da önemli bir husus, yetersiz eğitim düzeyi engelinin aşılmasıdır. Kadınların işgücü piyasasının dışında kalmaların engellemek için, eğitim programlarında geleneksel meslek alanlarının dışına çıkılarak, yeni gelişen meslek alanlarına yer verilmeli ve değişen teknolojiler dikkate alınmalıdır. Kadın istihdamı açısından bir diğer önemli nokta da kadınların istihdamdaki paylarının kayıtlı sektörlerde arttırılmasıdır. Özellikle küçük iş yerlerinde kaçak olarak çalışan ve her türlü sosyal güvenceden mahrum kalan kadınlar sosyal güvenlik kapsamına alınmalıdır. İş yaşamındaki gelişmeler, iş hayatımızı düzenleyen yasalarda bir esnekliğe gidilmesi ihtiyacını doğurmuştur. Dünyada işgücü verimliliğini arttırmak için çeşitli esnek çalışma modelleri geliştirilirken Türkiye’nin bu değişimin dışında kalması beklenemez. Çalışma sürelerinin kısaltılması yeni iş olanaklarının yaratılmasına katkıda bulunabilir. Kriz dönemlerinde, işten çıkarmak yerine tam gün çalışan işçilerin yarım güne yönelmeleri işsizlik artışını engelleyecektir. Bu duruma en güzel örnek Hollanda’dır. Hollanda, ülkede var olan işsizliğe çare olarak tam gün çalışma yerine yarım gün (part-time) çalışma yöntemini uygulamıştır. Yine kriz dönemlerinde işten çıkarma yerine sıfır ücret zammı uygulanabilir. Bu uygulama da işsizliğin artmasını önleyecektir. 22 İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE İŞGÜCÜ PİYASASININ YAPISI VE ÖZELLİKLERİ İstihdama ilişkin sorunlar, ülkelerin sosyo-ekonomik yapıları ve gelişmişlik düzeylerinin farklı olması nedeniyle her ülkede farklı ekonomik ve sosyal etkiler yaratmasına rağmen tüm ülkelerin gündeminde öncelikli sorun olarak yer almaktadır. Türkiye’de nüfus artış hızının yüksek, fakat işgücünün nitelik olarak yetersiz olması, sermaye birikiminin ve yatırımların istenilen düzeyde gerçekleştirilememesi, siyasi ve ekonomik istikrarsızlıklar, rekabet ortamının ortaya çıkardığı nitelikli işgücü ihtiyacı gibi bir çok neden işsizlik ve istihdamın sorun olarak baş göstermesine neden olmaktadır. Bu nedenle, Türkiye’de istihdam yapısının sağlıklı olarak belirlenmesi ve değerlendirilmesi gerekmektedir. 2.1. TÜRKİYE’DE İSTİHDAMIN YAPISI VE GELİŞMELER Türkiye’de istihdamın yapısal olarak incelenmesi, ekonominin istihdam sağlama kapasitesi ve ortaya çıkan işlerin kalitesi konusunda önemli bilgiler vermesi nedeniyle önemlidir. Türkiye’deki işgücü piyasasının yapısı, gelişmekte olan ülkelerin sahip olduğu özellikleri göstermektedir. Türkiye’de geleneksel ve modern kesim olarak ikili ve parçalanmış bir işgücü piyasası hakimdir. Kırsal istihdam-kentsel istihdam, enformel sektör-formel sektör, tarımsal istihdam-sanayi istihdamı gibi istihdam şekillerinin karşı karşıya ve iç içe yaşanması Türkiye işgücü piyasasının en önemli özelliğidir. Kır-kent ayrımı önemlidir. Kırsal kesimde var olan sosyo-ekonomik yapı içinde işgücünün değerlendirilmesi ile yaşanan işsizliğin ve istihdam sorununun önemli bir kısmı açıklanmış olmaktadır.16 Türkiye’deki toplam istihdamın önemli bir bölümü tarım sektöründe sağlanmakla birlikte, tarımın toplam istihdam içindeki payı gerilemektedir. Tarımsal istihdamda, gizli işsizlik yaşanmaktadır ve işgücü verimliliği düşüktür. Türkiye’de “işgücü verimliliğinin düşüklüğü” yanında “yeni iş yaratmada yetersizlik” istihdamın yapısal özellikleri arasındadır. Çalışanların büyük çoğunluğu yetersiz gelir düzeyinde 16 Ceylan, Berrin; “İşgücü Piyasası Ve İstihdam Politikasının Temel Prensipleri” Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi İstihdam ve Danışmanlık Hizmetleri Eğitim Programı, Ankara Mart-1999, s.106. 23 çalışmakta ve ücretliler istihdam edilenlerin içinde düşük bir oranı oluşturmaktadır. Kayıtsız olarak çalışanların oranları ise yüksektir. 2.1.1 Türkiye’de Nüfus ve İşgücü (Emek) Arzı Nüfusun miktarı, yapısı ve kullanılış şekli işgücü piyasasının arz yönünü belirleyen faktör olduğundan dolayı istihdamın yapısını etkilemektedir. Nüfus artış hızı, işgücü artış hızını belirleyen temel değişendir. İşgücü arzındaki artış hızı doğrudan doğruya nüfus artış hızı ile ilgilidir. Türkiye’de hızla artan ve bu artış içerisinde önemli bir bölümünü de genç yaş grubunun oluşturduğu nüfus, istihdam yapısının önemli bir belirleyicisidir. Nüfus yapısının genç olması; bir yandan çalışma çağındaki nüfusu diğer yandan da işgücüne katılan nüfusu miktarını artırmaktadır. Her yıl sınırlı da olsa artan istihdam imkanlarına karşılık daha fazla artan işgücü, işsizliğin sürekli artması sonucunu doğurmaktadır. Türkiye’de işgücü arzı hızla yükselmekte ve artan işgücüne yeni istihdam alanları yaratmak, istihdamın ağırlaşan sorunlarından biri olmaktadır. İşgücü (emek) arzı, bir ekonomide toplam nüfus içinde ekonomik faaliyete katılmak isteyenlerin toplam sayısını ifade etmektedir. Genel nüfus miktarı emek arzının kaynağıdır. Fakat bu kaynak, bütünüyle emek arzına dahil değildir. 15 yaşından aşağı çocuklar ile 64 yaşından yukarı yaşlılar çalışma çağı dışında kabul edilir. Yani, çalışma çağındaki nüfus (çağ nüfus), 15-64 yaş içinde yer alan kişilerden oluşmaktadır. 15-64 yaşları arasındakilerin oluşturdukları çağ nüfusa aktif (faal) nüfus da denilmektedir. Aktif nüfus tanımı, 15-64 yaş içindekilerin aktif ve çalışır durumda olduğunu göstermemektedir. Bu yaş grubu çalışan nüfus olmayıp, çalışma çağına gelen nüfus olduğundan ve iktisadi olarak faal olanların yanında faal olmayanları da kapsadığı için çağ nüfus tabirini kullanmak daha doğru olmaktadır. Yani çağ nüfus, fiilen çalışanların veya çalışmak isteyenlerin sayısını değil, “bir ülke nüfusunun istihdam potansiyelini” gösteren nüfustur. 2.1.2 İstihdamın Sektörel Dağılımı ve İşgücü (Emek) Talebi Türkiye ekonomisinin istihdam yaratma kapasitesi ile ilgili sorunlarını ön plana çıkaran göstergeler; istihdam artış hızındaki durgunluk ve düşmeyen işsizlik oranlarıdır. İşsizliğin geleceği hakkında doğru tahminler yapabilmek için işgücü talebinin ortaya konulması gerekmektedir. 24 İşgücü talebinin en önemli belirleyicileri, işgücü maliyeti ve büyüme oranıdır. İşgücü talebi, büyüme oranı arttıkça yükselmekte fakat işgücü maliyeti arttıkça azalmaktadır. Son yıllarda büyüme oranı ile işgücü talebi arasındaki bağlantının zayıfladığı gözlenmekle birlikte, yatırımlarda görülen artışın büyümenin istihdam yaratma kapasitesini artıracağını söylemek mümkündür. İşgücü talebinin etkileyicisi olan işgücü maliyetleri; ücretler ve istihdam maliyetlerinden oluşmaktadır. Yüksek işgücü maliyetlerinin düşürülmesi istihdam üzerinde çok olumlu katkılar yapacağı aşikardır. İşgücü talebinin bir çok boyutu bulunmaktadır. Bu boyutlardan en önemlisi, işgücünün sektörel dağılımıdır. Ekonomideki sektörlerin, çalışacak kişiler açısından yarattığı ve yaratacağı talep, ekonomik gelişmenin aşamalarına göre farklılıklar göstermektedir. Tarım sektörü, tarihsel anlamda en eski istihdam alanıdır. Türkiye’de ise tarım sektörü her zaman önemli bir istihdam alanı oluşturmuştur. Gelişmiş ülkelerde sanayi ve hizmetler kesimi istihdamda büyük paya sahip iken, gelişmekte olan ülkelerde tarım kesiminde ağırlıklı istihdam yapısı söz konusudur. Türkiye’de verimliliğin çok düşük olduğu tarım sektöründe geniş bir işgücünün barındırılması, işgücü piyasasının etkinliğinin sınırlandırılmasına neden olmaktadır. İstihdamın sektörel kompozisyonunda 2000 yılından itibaren tarım ağırlıklı yapıdan, hizmetler ağırlıklı yapıya doğru bir geçiş gözlenmektedir. Yani, Türkiye’deki istihdamın dağılımında tarım sektörünün payındaki azalışın, hizmetler sektöründeki artışla dengelendiğini söylemek mümkündür. Hizmet sektörünün ekonomide payı arttıkça, büyümenin de istihdam yaratma kapasitesi artmaktadır. Türkiye’de uzun dönemde istihdamın lokomotifinin hizmetler sektörü olacağı söylenebilir. Türkiye’de hızlı nüfus artışı ve kırdan kente göç ile birlikte kentlerde iş gücü miktarı artmakta fakat bu artan işgücünü karşılayacak istihdam artışı tarım dışındaki sektörlerde yapılamamaktadır. Örgütlenmiş ve yasal düzenlemelere sahip çalışanların yanı sıra, asgari ücretle ve güvencesiz koşullarda çalışan çok sayıda ücretli bulunmaktadır. Türkiye’de istihdamın sektörel yapısında tarım ağırlıklı yapı nedeni ile sanayi ve hizmetler sektöründe sınırlı olan istihdam olanakları farklı işgücü piyasalarının ortaya çıkmasına yol açmaktadır. Bu nedenle, işgücünün istihdam edilebilirliğini sorgulamak ve işsizlikteki gelişmeleri ve bu sorunun geleceğini kestirebilmek için işgücü piyasasının çeşitli boyutlarıyla incelenmesi gerekmektedir. 25 Ekonomik gelişme ile birlikte, istihdamın yapısı büyük ölçüde değişmekte ve işgücü üretimin belli dallarından diğerlerine kaymaktadır. Tarım, ormancılık ve balıkçılık gibi temel ekonomik faaliyetlerin insan gücü ihtiyaçları, teknolojik gelişmenin de etkisi ile azalmaktadır. İstihdamda, tarım ve tarımla ilgili iktisadi faaliyet dalları önemini yitirirken, sanayi ve hizmetlere yönelik iktisadi faaliyet alanları ön plana çıkmaktadır. Türkiye’de tarım, imalat ve hizmetler iş gücünün iktisadi faaliyete göre en fazla istihdam edildiği sektörlerdir. 2.1.3 İstihdamın İşteki Duruma Göre Dağılımı Bir ülkedeki ekonomik gelişme ile birlikte, işgücü içinde ücretlilerin payı artarken, kendi hesabına çalışanların ve ücretsiz aile işçilerinin payı azalmaktadır. Ekonomik gelişme ile istihdam edenler grubunun oranı arasında tersine ilişki bulunmaktadır. Gelişmiş ülkelerde işverenler ve kendi hesabına çalışanların oranı düşük olduğu halde, gelişmekte olan ülkelerde özellikle kendi hesabına çalışanlar yüksek bir orana sahiptir. Sosyal, ekonomik ve siyasi yönden bir ülkenin en önemli özelliklerinden biri, ücretliler grubunun oranıdır. Gelişmiş ekonomilerde işgücünün yaklaşık % 70-80’ini ücretliler oluşturmaktadır. Türkiye’de işgücü içinde ücretlilerin oranı gelişmiş ülkelerin çok altında bulunmaktadır. Bu oranın Türkiye’de 2004 yılı itibari ile % 43.9 olması, Türkiye’nin gelişmekte olan bir ülke olduğunu destekler niteliktedir. İşgücünün işteki durumuna göre dağılımı cinsiyet açısından ele alındığında ücretliler, işveren ve serbest çalışanların çoğunluğunu erkeklerin oluşturduğu görülmektedir. Ücretsiz aile işçiliğinde ise kadınların payı yüksektir. Ücretsiz aile işçiliğinin payının özellikle kadınlarda yüksek olması Türk işgücü piyasasının ayırt edici bir özelliği olmaktadır. Bu oran kadınlarda 1996’da % 64.7 iken, 2004 yılında % 48.5’e gerilemiş ve aynı dönemde bu azalışla birlikte kadın işgücünde ücretlilerin payı artış göstermiştir. 2.1.4 İstihdamın Eğitim Düzeyi Eğitimin işgücü arz ve talebi açısından taşıdığı önem günden güne artmaktadır. Tüm ülkeler için temel sorun, işgücü arz ve talebi arasındaki eğitimli iş gücünün gerek nitel gerekse nicel açığıdır. Bu anlamda, işgücünün ekonomik ve sosyal anlamda 26 etkinliği, niteliksel ve niceliksel yönüyle de bağlantılıdır. İşgücünün niteliği ancak iyi bir eğitimle geliştirilebilir ve iş arzında eğitimli işgücünün niceliği etkin olmaktadır. Türkiye’de tarım dışı istihdamın eğitim düzeyi incelendiğinde, genel düzeyden farklı olmadığı görülmektedir. Tarım dışı istihdamda kadın işgücünün erkeklere oranla daha vasıflı olduğu gözlenmektedir. Kadınların işgücüne katılmalarında eğitim düzeyi belirleyici bir rol oynamakta ve kadınların istihdamı ile eğitim düzeyi arasında güçlü bir ilişki bulunmaktadır. Kadınlar, eğitimli ve vasıflı oldukları ölçüde işgücüne katılmaktadırlar. 2.1.5 Kayıt dışı ve Enformel İstihdam17 Kayıt dışı sektör; hiçbir sosyal güvenlik kuruluşuna kayıtlı olmayan istihdam şeklinde tanımlanırken, enformel sektör; şirketleşmemiş, on kişiden daha az çalışanı bulunan, sabit olmayan işyerlerinde çoğunlukla kendi hesabına ve evde çalışma şeklinde faaliyetini sürdüren, herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşuna kayıtlı olmadan çalışanların istihdamı olarak tanımlanır. Enformel sektörü kayıt dışı sektörden ayıran en önemli özellik, bu sektörün kayıtlı ekonomiyi de içeriyor olmasıdır. Türk işgücü piyasasının çarpıcı özelliklerinden biri de, kayıt dışı ve enformel istihdamın büyüklüğüdür. Yeni formel istihdam alanlarının yaratılamamasının kişileri enformel sektörde çalışmaya zorlaması bu durumun en önemli nedenidir. Kayıtlı ekonomide çalışanlara uygulanan yüksek vergi oranları ile çalışanın işverene maliyetinin yüksek olması gibi kamunun getirdiği katı sınırlamalar da kayıt dışının büyümesinde etkili olmaktadır. Kayıt dışı istihdam; çalışanların ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına hiç bildirilmemesi veya eksik bildirilmesi nedeniyle vergi ve sosyal güvenlik primleri vb. gibi yasal yükümlülüklerden kaçınılması şeklinde ortaya çıkmaktadır. Hızlı nüfus artışı, bölgesel geri kalmışlık, iç göç nedenleriyle artan işsizlik herhangi bir işte çalışmayı zorlaştırmaktadır. Düşük eğitim seviyesine sahip kayıtlı sektörde istihdam edilemeyen işgücünü piyasaya giriş ve çıkışın kolay olduğu sermaye gerektirmeyen evde çalışma, 17 Aktürk, Faik; “Türkiye’de İşgücü Piyasası, İstihdam ve İşsizlik”, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Dergisi, ÇSGB APK Başkanlığı, Yıl 2, Sayı 3, Ankara Nisan-Haziran 1999, s.186187. 27 fason üretim, işportacılık gibi işlerin yapıldığı enformel sektörde istihdama yönlendirmektedir. Kayıt dışı istihdamın en temel nedenlerinden biri, katma değeri düşük istihdamın yaygınlığıdır. Bir kişinin ürettiği katma değerin kendisine ücret olarak döneceği varsayımı altında, o ücretten vergi ve prim kesilmesinden sonra geriye kalanın geçinilebilecek en az gelire eşit olması gerekir. Bu sorunun aşılması için verimi yüksek, nitelikli istihdama ihtiyaç vardır. 2.1.6 Çocuk İstihdamı Kayıt dışı istihdamın bir diğer boyutunu da çocuk istihdamı oluşturmaktadır. Çocukların çalıştırılma nedenlerini genel olarak; Türkiye’de nüfus artış hızının yüksek olması, ekonomik krizler, bütçeden eğitim ve sağlığa yeterince pay ayrılmaması olarak sıralamak mümkündür. Türkiye’de istihdamın önemli bir kısmı tarım sektöründe yoğunlaşmakta ve bu kesimde çocuklar ücretsiz aile işçisi olarak istihdam edilmektedir. Çünkü çocuk istihdamı ile düşük ücret ve sigortasız çalışma gibi iş ve sosyal güvenlik yasalarına aykırı uygulamalar ile işgücü maliyetini düşürmek mümkün olmaktadır. Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO), 18 yaşın altında bulunan tüm kişileri çocuk olarak adlandırmaktadır. Dünyada 5-17 yaş grubunda 1 milyar 531 milyon çocuk bulunduğu ve bunların 1 milyar 199 kişisini ise 5-14 yaş grubundaki çocukların oluşturduğu tahmin edilmektedir. Çocuk istihdamı daha çok yoğun rekabete açık, son derece değişken ya da mevsimlik pazarlar içinde faaliyet gösteren, yeterli sermayeden yoksun kayıt dışı faaliyette bulunan işyerlerinde görülmektedir. Yetişkinlerin yerine çocukların çalıştırılması, işverene işgücü maliyeti yönünden kolaylıklar sağlamaktadır ve değişken işgücü talebi açısından da, piyasa durgunlaştığında işten çıkartılmaları daha kolay olmaktadır. Bu tür nedenlerle, çocuk istihdamı sürekli olmaktan çok süreksizdir. 2.1.7 Eksik İstihdam Eksik istihdam, işsizlikle ilgili sorunları ağırlaştıran bir olgu olarak, kendi isteği dışında normal çalışma süresinin altında çalışanları kapsamaktadır. Gelişmekte olan ülkelerde istihdam kadar önemli olan eksik istihdam, Türkiye İstatistik Kurumunu (TÜİK)’nun yaptığı Hanehalkı İşgücü Araştırması (HİA) çalışmalarında, ekonomik 28 nedenlerle 40 saatten az çalışanlar ve bu süreden daha fazla çalışmaya müsait olanlar (görülebilir eksik istihdam), mevcut işindeki gelir azlığı nedeniyle yeni iş arayanlar ve esas mesleğinde çalışmadığı için iş arayanlar olmak üzere üç boyutta ele alınmaktadır. Tarımda görülen mevsimsel eksik istihdam olgusu nedeni ile eksik istihdam oranları, tarım dışı eksik istihdamın yaklaşık olarak dörtte üçünün “gelir azlığı nedeni ile iş arayanlar” dan oluştuğu bilinmektedir. Türkiye’de ortalama gelirin çok düşük olduğu düşünüldüğünde gelir azlığı nedeniyle iş arayanları eksik istihdam olarak ele almak doğru değildir. Bu nedenle gerçek anlamda eksik istihdam, arzu etmediği halde ekonomik nedenlerle 40 saatten daha az çalışanlar olarak kabul edilmektedir. Kriz dönemleri ve krizi izleyen yıllarda eksik istihdam oranlarının artış göstermesi, işten atılma ve uzun süre iş bulamama riskinin arttığı dönemlerde işin niteliğini ve ücretinin miktarını dikkate almaksızın kişilerin buldukları işe girmeyi tercih ettiklerini göstermektedir. Eksik istihdam oranlarındaki artış açık işsizlik oranındaki artışı sınırlamakta ve kişiler daha düşük ücretlerle enformel sektörde iş bulmaya yönelebilmektedir. 2.2. TÜRKİYE’DE İSTİHDAMIN VE İŞSİZLİĞİN BOYUTLARI 2.2.1 Türkiye’deki İşgücü Piyasasının Özellikleri TÜİK, HİA 2007 Ağustos dönemi (Temmuz, Ağustos, Eylül 2007) sonuçlarına göre; 2007 yılı Ağustos döneminde istihdam edilenlerin sayısı, geçen yılın aynı dönemine göre 269 bin kişi artarak, 23 milyon 548 bin kişiye ulaşmıştır. Gelişmekte olan ülkeler kategorisinde olan Türkiye, işgücü piyasasını gelişmiş ekonomilerden ayrılan birçok özelliği bulunmakta. Göze çarpan ilk özellik ise işgücüne katılım oranın düşüklüğüdür. Bir ülkenin GSMH’sini belirlemek için kullanılan üretim faktörlerinden olan emeğin yani insan gücünün miktar olarak potansiyel kapasitesini gösteren işgücüne katılım oranı her ülkede ve her gelişme safhasında aynı değildir. TÜİK’den alınan 2007 Ağustos dönemine ait işgücüne katılım oranı Türkiye genelinde %49.3 olarak gerçekleşmiştir. Bunun anlamı; ülkemizdeki her 100 kişiden 49.3’ünün iktisadi faaliyete katıldığı ve üretim sürecinde yer alabilecek durumda olduğudur. 29 Hızlı nüfus artışı ve kırdan kente göç ile birlikte kentlerde işgücü potansiyeli sürekli büyümekte ancak büyüyen bu işgücünü karşılayacak istihdam artışı tarım dışındaki diğer sektörlerde oluşturulamamaktadır. İşgücüne katılım oranı bahsi geçen bu nedenden dolayı sürekli düşmektedir. İşgücünün hızlı artışı buna karşılık endüstri ve hizmet sektörlerinde sınırlı istihdam olanağına sahip olma işgücüne katılım oranını düşürdüğü gibi farklı işgücü piyasalarının da ortaya çıkmasına yol açmaktadır. Ülkemizde birincil, ikincil ve üçüncül işgücü piyasaları bulunmaktadır. Örgütlenmiş ve oldukça koruyucu yasal düzenlemelere sahip çalışanların yanı sıra asgari ücretle ve güvencesiz koşullarda çalışan çok sayıda ücretli bulunmaktadır. Yani ülkede kayıt dışı ekonominin teşkil ettiği boyut bu gün ne kadar önemli ise ülkede örgütsüz ve ücretsiz istihdam da halen ağırlığını korumaktadır.18 Türkiye’deki kadın işgücü yeni sanayileşmiş bölgelerin gösterdiği özelliklere ek olarak az gelişmiş ülkelere ait bazı özelliklere de sahiptir. Kadınların işgücüne katılım oranı erkeklere kıyasla çok düşüktür. Kadınların eğitim seviyesi arttıkça işgücüne katılım oranları da artmaktadır. TÜİK, HİA 2007 Ağustos dönemi sonuçlarına göre; 2007 yılı Ağustos döneminde kentlerde yaşayan kadınların işgücüne katılım oranı 0,4 puanlık azalışla % 26,1 olarak gerçekleşmiştir. Bu oran; lise altı eğitimli kadınlarda % 22,7, lise ve dengi okul mezunu kadınlarda % 32,8ve yükseköğretim mezunları kadınlarda ise % 70,6'dır. Türkiye’de kadınların işgücüne katılım oranını olumsuz yönde etkileyen bir çok etken vardır. Bunların başlıcaları; Küçük çocukların bakımı, Kadının eğitim düzeyinin düşüklüğü, Piyasa koşularının kadın istihdamına elverişli olmayışı, Kısmi çalışma olanaklarının sağlanamayışı, Çalışma yaşamı ile ilgili yasal mevzuattaki eksiklikler ve Kadının çalışması ile ilgili gelenek ve göreneklerin değişim hızının kadın lehine yavaş seyretmesi biçiminde sıralanabilir. 18 Aktürk, a.g.e.; s.150. 30 Kadınların üretime katılması hem ülke ekonomisi için hem de kadının statüsü için büyük önem taşımaktadır. Mevcut işlerin büyük bir bölümü kadın ve erkek işleri olarak ayrılmakta ve kadınlar büyük bir çoğunlukla kadın işleri olarak adlandırılmış işlerde çalışmaktadırlar. Kadınlar; düşük statülü işlerde istihdam edilmekte bulundukları iş kolu veya işyerlerinin alt kademelerinde yoğunlaşmaktadır. Üst kademelerde yer alan kadın sayısı ise sınırlıdır. 2.2.2 Türkiye’de İstihdamın Sektör Olarak Dağılımı İstihdam edilenler yaptıkları işler itibariyle sınıflandırılırsa, genellikle üç sektör karşımıza çıkar. Bu sektörler tarım sektörü, sanayi sektörü ve hizmetler sektörüdür. Her ülkede istihdamın sektörlere göre dağılımı farklıdır ve bu farklılık gelişmiş ülkeleri gelişmekte olan ülkelerden ayırmakta kullanılan önemli bir ölçüdür. Çünkü bir ülkede mal üreten ana sektörler tarım ve sanayi sektörleridir. Hizmet sektörünün durumu ise diğer iki sektörün gelişmesine bağlıdır. Gelişmekte olan ülkelerde sanayi sektörü fazla gelişmiş olmadığından istihdamın büyük bir kısmı tarım sektöründe çalışır. İktisadi ve ekonomik gelişmeye paralel olarak istihdam tarımdan sektöründen sanayi sektörüne kayar. Sanayi sektöründeki gelişme iyi bir seviyeye gelişince istihdam hizmetler sektörüne doğru eğilim gösterir ve buna “Üç Sektör Kanunu” denir. TÜİK, HİA Ağustos 2007 dönemi sonuçlarına göre toplam istihdam 23 milyon 548 bin kişiye ulaşmıştır. İstihdamın dağılımı ise tarım, sanayi, inşaat ve hizmetler olarak dört ana sektör bağlamında incelendiğinde, Ağustos 2006 dönemine oranla Ağustos 2007 döneminde istihdam edilenlerin % 28'i tarım, % 19,1’i sanayi, % 6,5’i inşaat, % 46,5'i ise hizmetler sektöründedir. Önceki yılın aynı dönemi ile karşılaştırıldığında, tarım sektöründe istihdamın payının 1,2 puan, sanayi sektörünün payının ise 0,4 puan azaldığı, buna karşılık inşaat sektörünün payının 0,6 puan, hizmetler sektörünün payının ise 1,2 puan arttığı görülmektedir. 2.2.3 Türkiye’de Eğitim Durumlarına Göre İstihdam Edilenler İşgücünün niteliksel yapısının önemli göstergelerinden biri de eğitim düzeyidir. Ülkemizde işgücünün eğitim, beceri ve nitelik düzeyinin düşüklüğü istihdam ve işsizlik konusunda önemli sorunlardan birini oluşturmaktadır. 31 TÜİK 2006 verilerine göre Türkiye’de istihdam edilenlerin eğitim durumlarına göre dağılımı incelendiğinde (15+ yaş) okuma yazma bilmeyen 1.188.000 kişi, lise altı 13.703.000 kişi, lise ve lise dengi meslek okulu 4.665.000 kişi ve yüksek öğretim 2.774.000 kişi olarak karşımıza çıkmaktadır. Toplam istihdam edilenlerin sayısı ise 2006 yılı rakamlarına göre 22.330.000 kişidir. Veriler incelendiğinde açıkça görüleceği gibi istihdam edilenlerin içinde yüksek öğretimlilerin oranı hem toplam sayı içinde hem de en azından okuma yazma bilenler içinde düşük bir oranda kalmaktadır. Yetersiz eğitim düzeyi kadın işgücünün de başta gelen özelliklerindendir. TÜİK 2006 verilerine göre istihdam edilen kadınların % 14.06’si okur-yazar değildir. Okuma yazma bilmeyen kadın işgücün yüksek seviyede olmasının nedenlerinden biri, nüfusun büyük bir çoğunluğunun tarımsal faaliyette bulunması ile ilgilidir. 2.3. TÜRKİYE’DE UYGULANAN İSTİHDAM POLİTİKALARI 2.3.1 1960’dan Günümüze Kadar Uygulanan Politikalar19 2.3.1.1 1960 - 1980 Döneminde Uygulanan İstihdam Politikaları 1960’lı yıllardan 1980’e kadar geçen dönemde Türkiye’nin endüstriyel gelişme stratejisi ithal ikame esasına dayandırılmıştır. Bu dönem boyunca; kendi kendine yeterli, büyük ölçüde yoğun sermaye ve ileri teknolojiye dayalı, üretimde önceliğin temel ve ara mallara verildiği hızlı bir sanayileşme benimsenmiştir. Bunun gerçekleştirilmesi Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) tarafından yapılan yüksek seviyedeki geniş kamu yatırımları yanında özel yatırımların da büyük ölçüde korunması ve teşvikiyle mümkün olabilmiştir. İthal yerine yerli üretim politikasının egemen olduğu 1980’e kadar uygulamaya konan kalkınma planlarında istihdam sorununun çözümü için biri açık diğeri üstü kapalı olmak üzere iki temel değişkenin esas alındığı söylenilebilir. Bu değişkenler ekonomik büyüme hızı ve sanayileşmedir. Bir başka anlatımla iş bulma açıkça büyüme hızının bir türevi ya da sonucu olarak algılanmakta ekonominin büyümesi ve sanayileşme eksenine oturtulmaktadır. Bununla birlikte, 1980’e dek yürürlüğe konan dört kalkınma planında bu ortak özellikler çerçevesinde istihdama ilişkin yaklaşım farklılıkları bulunmaktadır. Bu farklılaşmaların işsizlik sorununun 19 Karaduman, Özce; “Avrupa Birliği’nde Aktif İstihdam Politikaları ve Türkiye”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Anabilim Dalı, İzmir 2006, s.180-195. 32 giderek ağırlaşmasından ve ilgili planı hazırlayan siyasal yönetimin genel politikasından kaynaklandığı söylenebilir. 2.3.1.2 1980 - 2000 Döneminde Uygulanan İstihdam Politikaları 24 Ocak 1980 kararlarıyla birlikte o ana kadar izlenen ithal ikamesine dayanan sanayileşme stratejisinden ihracata dayalı sanayileşme modeline geçilmiştir. Ekonomi politikasındaki bu önemli değişim istihdam politikalarını da derinden etkilemiştir. 24 Ocak 1980 sonrasında uygulamaya konulan ekonomi politikasının belirleyici özelliği, ekonomiye ilişkin karar süreçlerinde piyasanın kendi işleyişine göre oluşacak fiyatların tek yol gösterici olmalarıdır. Her mal ve hizmet için arz ve talebe göre oluşacak fiyatlar, tüm ekonomik işlemlerde geçerli olmalıdır. İhracata yönelik stratejide ekonomik büyüme esas olarak dış ticarette rekabet imkanlarının genişletilmesine bağlıdır. Bu durum, dikkatleri nispi fiyatlar ve ücret hadlerinin değiştirilmesi üzerinde yoğunlaştırmaktadır. 24 Ocak kararlarının belirgin özelliklerinden birisi de temel üretim faktörlerinin bu arada ücretin piyasa şartlarına göre belirlenmesidir. Bu politikayla bir yandan iç talep kısılırken diğer yandan da üretim maliyetlerinin ücret yönünden aşağı çekilmesi sağlanıyordu. Böylece ihraç fiyatlarının düşük tutulmasının önemli bileşenlerinden birisi devreye sokulmuş bulunuyordu. Bununla birlikte düşük maliyetli etkin işgücünün temini için sadece ücretleri aşağı çekmek yetmez; bunun sürekli olabilmesi için aynı zamanda çalışma şartları konusunda işçi haklarını ve onların toplu pazarlık gücünü kontrol altında tutmak gerekecektir. Demokratik ortamda zor olan böyle bir operasyon ise, 12 Eylül 1980 Askeri Müdahalesi ile gerçekleştirilebilmiştir. Sendikal faaliyetler askıya alınarak toplu pazarlığın yerine zorunlu tahkim sistemi getirilmiştir. 1982 Anayasasıyla yeniden yön verilen çalışma hayatına, özellikle sendikalar tarafından grev hakkının kullanılması hususunda getirilen ve hala tartışma konusu olan sınırlamalar; hükümetin istikrar paketini korumadaki kararlı tutumu 1980–1988 yılları arasında reel ücretleri devamlı düşüş yönelimi içine sokmuştur. 1980 sonrası dönemde sosyal devlet anlayışından hızla uzaklaşılması ve KİT’lerin özelleştirilmesi girişimleri içinde devletin bir işveren olarak ekonomik yaşamdan dışlanması buna karşılık istihdam sorununun çözümünün tümüyle özel girişimcilerin insafına bırakılması kısacası devletin 33 işsizlik sorununun çözümünün muhatabı olmaktan çıkarılması, işsizlik sorununun giderek ağırlaşmasını beraberinde getirmiştir. 1980 sonrası kalkınma planlarında ağırlıklı olarak vurgulanan girişimciliğin teşviki ve küçük işletmeciliğin geliştirilmesi görüşü, işsizliğin önlenmesi ve istihdamın geliştirilmesinde önemli yaklaşımlar olarak görülmektedir. Bu dönemde girişimcilik ruhu gelişmemiş aksine yok edilmeye çalışılmıştır. Çünkü, uygulanan makro ekonomik politikalar hem siyasi hem de ekonomik kalkınma alanında hep kısıtlayıcı ve sınırlayıcı olmuştur. Girişimcilerin üretken yatırımlardan çok ticarete yönelmeleri kısa yoldan zengin olma yollarını aramaları bu sınırlayıcı politikaların sonucudur. Şimdiye kadar hazırlanan kalkınma planlarının tümüne bakıldığında, genelde işsizlik ve istihdam sorununa gereken önemin verilmediği söylenebilir. Planlarda sorunların genel çerçevesi çizilip ortaya konmakla birlikte bu sorunların çözümüne ilişkin politikaların çok genel ifadelerle yer aldığı somut proje ve programların çok istisnai birkaç program dışında ele alınmadığı görülmektedir. Ancak Türkiye’nin en temel sorunlarından biri olan işsizlik sorununa ancak somut, uygulanabilir ve kapsamlı istihdam politikalarıyla çözüm bulunabilir. AB ülkeleri ile kıyaslandığında, Türkiye’de başarılı sayılabilecek aktif istihdam politikaları uygulanmaktadır. Bu çalışmalar, ağırlıklı olarak Türkiye’de doğrudan işgücü piyasası ile ilgili olan İŞKUR tarafından yürütülmektedir. İŞKUR tarafından uygulanan aktif işgücü piyasası programlarının başında mesleki eğitim gelmektedir. Bu konuda çalışmalar ilk defa 1988 yılında işgücü eğitimi konusunda yürürlüğe giren yönetmelikle başlamış ve İŞKUR bu alanda etkin bir rol oynamıştır. İstihdam garantili ve kendi işini kuracaklara yönelik kurslar düzenlenerek özellikle vasıfsız işsizlere vasıflar kazandırılması hedef alınmıştır. İŞKUR, bu kurslarla vasıfsız işgücüne mesleki eğitim aracılığı ile beceri kazandırarak onları istihdam garantili kurslarla istihdam etmeyi amaçlamaktadır. Bu bakımdan, açılan kurs alanları ve kursiyerlerin özellikleri illere ve bölgelere göre değişiklikler göstermektedir. İşgücü yetiştirme kurslarının dışında, iş ve meslek danışmanlığı ve eğitim programları da İŞKUR tarafından uygulanan aktif işgücü piyasası programları arasında yer almaktadır. Aktif istihdam politikalarının Türkiye’deki bir diğer uygulama alanı da özelleştirme kapsamındadır. Bu çerçevede hazırlanan Özelleştirme Uygulamaları Teknik Yardımı ve Sosyal Güvenliği Sözleşmesi, Hazine Müsteşarlığı ve Dünya 34 Bankası arasında 5 Mayıs 1994 tarihinde imzalanmıştır. Bu sözleşmeyle işgücü uyum programı yürütülmesi kararlaştırılmıştır. Bu programda İŞKUR istihdam, mesleki eğitim ve kamu yararına çalışma programlarından, Küçük ve Orta Ölçekli Sanayii Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı (KOSGEB); küçük işletmelere danışmanlık ve teşvik çalışma programlarından, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB) ise yerel ekonomiyi geliştirmeye yönelik hizmetlerden sorumlu tutulmuştur. Bununla birlikte, aktif istihdam politikalarının etkin biçimde uygulanabilmesi amacıyla 1993 yılında başlatılan İstihdam ve Eğitim Projesi ile özel istihdam kurumlarına izin vermek suretiyle istihdam hizmetlerinin çeşitlendirilmesi ve etkinliğinin artırılması hedeflenmiştir. Beceri düzeyi düşük işsizlere mesleki eğitim verilerek üretken istihdamın sağlanması, sınav ve belgelendirme sistemlerinin kurulması, işgücü piyasası enformasyon sisteminin geliştirilmesi ve kadın istihdamının artırılması projenin diğer hedefleridir. Böylece işgücü piyasasının kurumsallaşmasının sağlanması ve istihdam politikalarının oluşturulmasında etkinliğin artırılması amaçlanmıştır. 2.3.1.3 2000 Sonrası Uygulanan İstihdam Politikaları 2000’li yıllara gelindiğinde 2001 krizi sonrasında yaşanan ekonomik büyümenin uzun yıllar istihdama yansımamış olduğu görülmektedir. İşveren kesimi bu durumun nedeni olarak 2001 yılında çıkarılmış olan ve daha sonra 2003 yılında çıkan yeni iş kanununa katılan iş güvencesi yasasını göstermektedir. İşçi kesimi ise yeni yasadaki esneklik ile ilgili düzenlemelerin ve kayıtlı istihdamı genişletme gerekçesi ile düzenlenen esnek çalışma biçimlerinin olduğuna dikkat varlığına rağmen istihdamın artmamış çekmektedir. Bununla birlikte 2002-2004 döneminde istihdamın artmamış olmasının nedeni verimlilik artışına bağlanmıştır. Değerlenmiş olan döviz kurundan da etkilenmiş olan imalat sanayisindeki firmalar, rekabetçi konumlarını koruyabilmek için verimlilik artırıcı makine, donanım yatırımları yapmışlardır. Olumsuz istihdam koşulları nedeniyle de bu verimlilik artışları ücretlere yansımamış, ihracattaki büyüme (ithalat ve cari açık artışı ile birlikte) sürdürülmüştür. 35 Devlet Planlama Teşkilatı (DPT)’nın 2001-2005 yılını kapsayan beş yıllık kalkınma programında istihdam stratejisine ilişkin olarak; yatırımların artırılması ve istikrarlı ekonomik büyümenin gerçekleştirilmesi suretiyle istihdamın artırılması ve işsizliğin azaltılması temel amaç olarak belirtilmiştir. Buna göre istihdamın yapısı tarım dışı sektörler lehine değiştirilecek, ekonominin ihtiyaç duyduğu işgücü yetiştirilecek, bilgi çağının gerekleri doğrultusunda işgücünün niteliği yükseltilecek ve işgücü piyasasında etkinlik artırılacaktır. Ayrıca Avrupa İstihdam Stratejisi ile uyumlu bir Ulusal İstihdam Stratejisi hükümetin ve sosyal tarafların ortak çalışmasıyla belirlenip uygulanacaktır. Kalkınma planında özellikle gençlere, kadınlara ve özürlülere yönelik olmak üzere işsizliği önleyici aktif istihdam politikaları uygulanacağı belirtilmektedir. Belirtilen diğer hedefler ise şu şekildedir; istihdamın artırılması ve işsizliğin azaltılması bakımından önem taşıyan Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeler (KOBİ)’in istihdam yaratma potansiyellerinden azami ölçüde yararlanılacaktır. Daha fazla üretim ve istihdam oluşturulması için yerel potansiyeller harekete geçirilecektir. Tarım sektöründeki ücretsiz aile işçilerine yönelik istihdam sağlayıcı ve katma değer yaratıcı projeler geliştirilecektir. Ulusal reform programını yazarken ülke koşullarını göz önünde bulunduran gerçekçi hedefler çoklu katılımla tespit edilebildiği ve reform için gereken siyasi irade sağlanabildiği takdirde belirlenen hedeflere süreç içinde yaklaşılacaktır. 2.3.2 İstihdam Politikalarının İçermesi Gereken Unsurları İstihdamın artırılmasında en temel yol “ekonomik büyüme”nin sağlanmasıdır. Bu nedenle, sürdürülebilir yüksek büyüme oranını sağlamak ve “istihdam yaratmayan büyüme” kısırdöngüsünden çıkmak için yerli ve yabancı sermayeyi ülkede yatırım yapmaya teşvik edecek makroekonomik ortamın ve istikrarın sağlanması gereklidir. Bu anlamda kayıt dışı istihdamın kayıt altına alınması, iş ve istihdam yaratma gücü yüksek olan alanlara üretim ve yatırımların yönlendirilmesi gerekmektedir. Bir ülkenin kalkınmasında itici gücün beşeri sermaye olduğu olgusundan hareketle, eğitime ayrılan payın artırılması ve eğitim emek ilişkisinin kurulması gereklidir. 2004 yılı itibariyle Türkiye’deki işsizlerin yaklaşık yarısının (% 44.2) ilkokul mezunu olması, ekonominin artık vasıfsız iş üretmediğinin de bir göstergesi olmaktadır. Eğitim seviyesinin AB ülkelerine göre düşük olması eğitimli işgücünde işsizlik oranının 36 yüksek olması eğitim politikalarının yanında girişimcilik ve iş yaratmaya yönelik politikalara da ihtiyaç olduğunu göstermektedir. Girişimciliği desteklemek ve iş yaratmak amacıyla istihdam ve işgücü maliyetlerini düşürücü düzenlemelere gidilmelidir. Bu maliyetlerin azaltılması işgücü piyasasının esnekliğini artırmak yoluyla kayıtsız ekonomiyi daraltacak ve özellikle KOBİ’ler üzerinde üretim ve istihdam açısından olumlu etkilerde bulunacaktır. Bunlara ek olarak istihdamın artırılmasında çalışma mevzuatında yapılacak düzenlemeler de olumlu katkı sağlayacaktır. Çocuk işçiliği ile mücadele edilmeli çalışan çocukları eğitime yönlendirici tedbirler alınmalıdır. Türkiye’de işsizliğin kadınlar ve gençler gibi bazı kesimlerde yüksek olması bu gruplara yönelik özel politikaların geliştirilmesini zorunlu kılmaktadır. AB ortalamasının oldukça altında bulunan kadın istihdam ve işgücüne katılım oranını arttırmak için kadınların istihdamdaki payları kayıtlı sektörler lehine artırılmalıdır. Eğitim programlarında geleneksel meslek alanlarının dışına çıkılarak kadınlar için yeni gelişen meslek alanlarında istihdam yaratılmalı ve fırsat eşitliği yönünde atılması gereken adımlar atılmalıdır. Gençlerin eğitimden iş yaşamına geçişlerini kolaylaştıracak iş ve eğitim programlarının yaygınlaştırılması yönünde çalışmalar yapılmalıdır. 2.4. KAMU VE ÖZEL İSTİHDAM KURUMLARI Ülkemizde kamu istihdam hizmetlerine ilişkin ilk yasal düzenleme, 1936 tarihli 3008 sayılı İş Kanununda gerçekleştirilmiştir. Söz konusu Kanun, iş ve işçi bulma aracılığı yapan özel büroların yasaklanmasını ve bu istihdam hizmetlerinin kamu tekelinde yapılmasını belirtmektedir. Dolayısıyla 1946 yılında 4837 sayılı Kanun ile İş ve İşçi Bulma Kurumu (İİBK) kurulmuştur. Kurumun görevi “işçilere vasıflarına uygun işler bulmak ve işverenlere de işlerine uygun vasıfta işçi bulmak” yani iş ve işçi bulmaya aracılık olarak belirlenmiştir. 1946 yılından itibaren işgücü piyasasında hizmetini vermeye başlayan İİBK bu dönemde; gelişmekte olan sanayiinin işgücü ihtiyacını karşılama işgücünün sektörel ve coğrafi hareketliliğini sağlamak gibi görevler üstlenmiştir. 1960’lı yıllarda sanayileşmiş ülkelerin artan işgücü ihtiyaçları ve bu ihtiyacı yabancı işçiler yoluyla da karşılamaları üzerine İİBK, yurtdışına işçi gönderme faaliyetine yoğunlaşmıştır. 1973 Petrol Krizi’nden sonra sanayileşmiş ülkelerde yaşanan durgunluk ve bununla birlikte artan işsizlik yurtdışından işgücü talebinin durmasına 37 neden olmuştur. Bu gelişme yurtdışına işçi gönderme faaliyetine odaklaşan İİBK ve kamu istihdam hizmetleri için gerileme sürecinin başlangıcı olmuştur. İİBK, değişen işgücü piyasasının ihtiyacı olan hizmetleri vermede kendini yenileyememiş ve işgücü piyasasında kamu hizmetlerinin rolü gittikçe azalmaya başlamıştır. 2000’li yıllar kamu istihdam hizmetlerinin yeniden yapılandığı yıllar olmuştur. Yürürlükten kaldırılan 1475 sayılı İş Kanunu’na göre iş ve işçi bulma hizmetlerinde aracılık etme görevi devlet adına İİBK tarafından gerçekleştiriliyordu. Ancak dünyada yaşanan gelişmeler ülkemizi de etkilemiş ve istihdamın çeşitlendirilmesi gerektiği hem sosyal taraflar hem de devlet tarafından kabul görmüştür. İşgücü piyasasında yaşanan gelişmelerin izlenebilmesi, istihdam politikalarının oluşturulması ve uygulanması, işsizlik sigortasının etkin bir şekilde yürütülebilmesi için 2003 yılında 4904 sayılı Kanunla İŞKUR kurulmuştur. Türkiye İş Kurumu’nun görevleri; “Ulusal istihdam politikasının oluşturulmasına ve istihdamın korunmasına, geliştirilmesine ve işsizliğin önlenmesi faaliyetlerine yardımcı olmak, işsizlik sigortası işlemlerini yürütmek, işgücü piyasası verilerini, yerel ve ulusal bazda derlemek, analiz etmek ve yayınlamak, İşgücü Piyasası Bilgi Danışma Kurulunu oluşturmak ve Kurul çalışmalarını koordine etmek, işgücü arz ve talebinin belirlenmesine yönelik işgücü ihtiyaç analizleri ile iş ve meslek analizleri yapmak, işgücünün istihdam edilebilirliğini artırmaya yönelik işgücü yetiştirme, mesleki eğitim ve işgücü uyum programları geliştirmek ve uygulamak, istihdamdaki işgücüne eğitim seminerleri düzenlemek, yurtiçinde ve yurtdışında iş ve işçi bulma faaliyetlerine aracılık etmek, istihdamında güçlük çekilen özürlü, eski hükümlü ve terörden etkilenenlerin işe yerleştirilmelerine yardımcı olmak, özel istihdam bürolarına ilişkin olarak verilen görevleri yerine getirmektir”. İŞKUR ilk defa 14 Haziran 2004 tarihinde özel istihdam bürolarına çalışma izni vermeye başlamıştır. İŞKUR tarafından izin verilen özel istihdam büroları kamu kurum ve kuruluşları hariç yurt içinde ve dışında iş ve işçi bulmaya aracılık ve insan kaynakları yönetimi alanında danışmanlık hizmetleri vermektedirler. Yurtdışı iş ve işçi bulma faaliyetlerine ilişkin sözleşmelerin İŞKUR tarafından onaylanması zorunluluğu bulunmaktadır. Kurumun izni çerçevesinde faaliyette bulunan bu bürolar kurum tarafından denetlenmektedir. Kamu istihdam kurumlarının işlevlerini tamamlayan özel istihdam büroları artan işsizlik sorunu, işletmelerin değişen piyasa koşularına uygun hareket etmesi gereği ve nitelikli işgücü talebi karşısında önemli bir rol üstlenmiştir. 38 2.5. SONUÇ Günümüzde işgücü piyasalarındaki son otuz yıllık dönemde yaşanan değişimlerle birlikte toplumların ekonomik ve sosyal sorunlarının başında gelen istihdamı çözüme kavuşturmada ciddi zorluklarla karşılaşıldığı gözlenmektedir. Yükselen üretim maliyetleri ve faiz oranları mali krizlere neden olmuştur. Bunun sonucunda da istihdam ve işsizlik salt gelişmekte olan ülkelerde değil aynı zamanda AB gibi gelişmiş ülkeler için de temel ekonomik ve sosyal bir sorun haline gelmiştir. Bununla birlikte 1980 sonrası sermaye piyasalarının küreselleşmesi ve yoğunlaşan uluslararası rekabet mali ve para politikaları açısından ulus devletleri daha da büyük zorluklarla karşı karşıya bırakmıştır. Bugün, dünyanın en büyük ekonomilerinden biri olan AB için bile işsizlik sorunu günümüzde gittikçe daha önemli hale gelmiştir. AB’de işgücü piyasasına bakıldığında nüfusun giderek azaldığı ve yaşlı nüfusun arttığı görülmektedir. Ancak, AB düzeyinde işsizliğin boyutları alınan önlemlere karşın hala istenilen seviyeye indirilememiştir. AB’de işsizlik oranları; 2000 yılında yüzde 8,6’dan 2005 yılında yüzde 8,7’ye yükselmiştir. Bu anlamda, 2000 yılından bu yana işsizlikle ilgili büyük ilerlemeler kaydedilemediği görülmektedir. Dolayısıyla günümüzde işsizliğin AB için hala ciddi bir sorun olduğu söylenebilir. Değişen koşullar karşısında işsizlik sorununa daha etkin çözümler bulabilmek için AB’nin kendine özgü bir istihdam politikası olduğunu söylemek mümkündür. Bu bağlamda AB, işsizlikle mücadelede işsizliğin sonuçlarını iyileştirecek önlemlerden ziyade işsizliğin önlenmesine yönelik aktif istihdam politikalarına yönelmektedir. Tam üyelik sürecinde bulunan Türkiye’nin de işsizlik problemi en önemli sorunlardan biridir. Bu sorun özellikle 2001’de yaşanan ekonomik kriz ile daha da derinleşmiş, işini kaybeden binlerce kişi büyük sıkıntılar ile karşı karşıya kalmıştır. Bununla birlikte demografik yapısı itibariyle büyük bir genç nüfusa sahip olan Türkiye’de her yıl yaklaşık bir milyon gencin işgücü piyasasına katılması sorunu daha da ciddileştirmiştir. Türkiye’de işsizlik sorununu çözüm getirilmesi gereken acil bir problemdir. 39 Öte yandan dünyadaki gelişmeler göz önünde tutulduğunda küreselleşme sürecinde rekabet, ticaret ve yatırımların değişmesi sonucu ekonomi politikalarının değiştiği görülmektedir. Ekonomi politikalarındaki bu değişim istihdam politikası üzerinde de belirleyici olmaktadır. Bu bağlamda aktif istihdam politikaları işsizliğin, uzun süreli işsizliğin ve sosyal dışlanmanın önlenmesinde pozitif etkiler yaratabilecektir. Özellikle kadınlar, gençler ve uzun süreli işsiz olanlara yönelik aktif istihdam programları bu kesimlerin işsizlik oranlarının düşürülmesinde etkili olabilecektir. Yaratılan gelirin eşit ve adaleti sağlayacak şekilde dağıtılmasının bir aracı olmak üzere istihdamı sağlamak bütün ülkelerin en önemli amaçlarından biridir. Yaratılan ekonomik büyümenin o ülke vatandaşlarının refahına katkıda bulunabilmesi, sosyal adalet ve barışın sağlanması yönünden büyük önem taşımaktadır. Bununla birlikte, yoksulluğu önlemenin en önemli aracı işsizliği ortadan kaldırmak ve istihdamı artırarak kişilere gelir ve iş güvencesi sağlamaktır. Ancak, istihdamı etkileyen faktörler göz önünde bulundurulduğunda işsizliğin önlenebilmesi için sadece aktif istihdam politikalarının bu konuda başlı başına bir çözüm aracı olması beklenmemelidir. İstihdam politikalar ile herhangi bir ekonomide istikrarı ve üretim faktörlerinin etkin kullanımını sağlamak, gelirin adil dağılımını gerçekleştirerek yoksulluğu önlemek ve refahı yükseltmek amaçlanmıştır. Bunu sağlamak için işsizliğin önlenmesi temel bir hedef olmakla birlikte istihdam politikaları işsizliği önlemek ve dolayısıyla yoksulluğu önleyerek adil gelir dağılımının sağlanması ve refahın artırılmasında tek başına yeterli değildir. İşsizlik sorunu ile mücadelede en etkin ve bilinen yöntem ekonomik büyümenin sağlanmasıdır. Ekonomide üretim kapasitesi ve yatırımlar arttıkça istihdam alanları da genişleyecek ve işsizlik sorunu azalacaktır. Ancak ekonomik büyüme işgücü piyasasının bu sorununu tek başına çözmekte yeterli olamaz. Ekonomik büyümenin yansıra, işsizliğin türüne göre ve bu sorundan en fazla etkilenen gruplara yönelik bazı istihdam politikalarına da gereksinim duyulmaktadır. 40 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM AKTİF İSTİHDAM POLİTİKALARI 3.1 AKTİF İSTİHDAM POLİTİKALARININ TARİHSEL GELİŞİMİ Aktif İşgücü Piyasası Politikası (AİPP)” adıyla bilinen ilk programın tarihi konusunda kesin bir bilgi bulunmamaktadır. Ancak, 1930’larda Büyük Ekonomik Buhran sırasında kamu otoritelerinin, düzgün işleyen işgücü piyasasında işini kaybedenlere yeniden iş sağlamaya yönelik bir çabası olarak, AİPP’ler geniş çapta kavramsallaştırılmış ve uygulanmıştır. İlk olarak, Amerika Birleşik Devletleri’ndeki Yeni Düzenin20 bir parçası olarak oldukça başarılı bir şekilde geniş kamu hizmetleri ile iç içe uygulanmıştır. Benzer programlar Avrupa’da (Almanya’da iki dünya savaşı arasındaki 1914-1939 yılları arasında) da vardır. Bu konudaki Alman deneyimi, Weimar Cumhuriyeti dönemindeki muhafazakar hükümetler tarafından bazı programların uygulanması yoluyla başlatılmıştır. Fakat Nazi hükümeti tarafından uygulanan zorunlu politikalara doğru genişleme ve değişme nedeniyle, bazı AİPP politikaları ile ilgili olumsuz imajlar oluşmuştur. Modern şekliyle; işlerin, düşük verimli sektörlerden yüksek verimli sektörlere doğru daha etkin bir şekilde yeniden dağıtılmasını sağlayacak, yapısal değişikliği gerçekleştirecek araçlar olarak, AİPP’ler 1950’lerin sonlarında yeniden önem kazandı. Özellikle İsveç’te ekonomik ve toplumsal değişim modelinin bir parçası oldular. Ekonomik ve sosyal politikanın bir aracı olarak kullanılmaya başlandılar ve mesleki ve coğrafi hareketliliği artırmak amacıyla işgücü piyasasının arz tarafı üzerinde yoğunlaştılar. Ancak, periyodik düşüşler sırasında, bayındırlık hizmetleri ile ilgili projeler geniş olarak kullanıldı ve İsveç’in İkinci Dünya Savaşı sonraki yıllardan 1990’lara kadar tam istihdam durumunu korumasında yardımcı oldular. Almanya, 1970’lerde AİPP bombardımanına tutuldu, ve Fransa ilk petrol şokundan sonra Almanya’yı takip etti. Birleşik Devletler, 1970’lerde korunmasız gruplara (Çağdaş İstihdam ve Eğitim Kanunu, eyaletler için istihdam garantili eğitim programlarını sunuyordu) yönelik arz yönlü programları uygulamaya koymak suretiyle bu grupların sayısını azaltarak ve bu konuda eyaletlere yetki dağıtarak merkezi hükümet idaresinin bu konudaki şikayetlerine cevap vermeye çalıştı. 20 Yeni Düzen: 1933-1945 yılları arasında F.D.Roosevelt idaresince A.B.D.’de yürütülen krizleri önleyici ekonomi politikası 41 Avrupa Topluluğunun ve sonrasında AB’nin gelişmesi ile, AİPP’ler yapısal değişime eşlik eden önemli politikalar haline geldiler. Avrupa Birliği öncesinde, Avrupa Kömür ve Çelik Birliğinin zamanında İşgücü Piyasası Politikaları (İPP) (çok sık olarak erken emeklilik önlemleri, mesleki eğitim gibi aktif politikalar) yeniden yapılandırılan sektörlerde işsizlik sorunları ile başa çıkabilmek için yoğun olarak kullanıldılar. 1970’e kadar, işten çıkarılan 400.000 civarındaki çelik ve kömür işçisine yeni işler bulmak için 150 milyon dolarlık bir harcama yapılmıştı. Petrol krizinin bir sonucu olarak Avrupa’daki işsizliğin sürekli bir şekilde artması ve işsizlere uzun dönemli verilen işsizlik tazminatının istihdama olumlu bir katkı sağlamadığının anlaşılması, AİPP’lerin yavaş yavaş tekrar Avrupa gündemine oturmasını sağladı. 1997’de Avrupa Komisyonu, Avrupa İstihdam Stratejisi’ni önemli bir politika aracı olarak aktif politikaları uygulamaya koydu. Özellikle aktifleştirme politikaları istihdam politikaları için tekrar önemli bir kaldıraç haline geldiler. Modern şekliyle AİPP’ler, eski Doğu Bloğu ülkelerinin ekonomik planlarında yer almıyordu. Ancak bu politikalar söz konusu ülkelerin piyasa ekonomisine geçiş süreçlerinde yoğun olarak kullanılmaya başlandılar. Bazı örneklerde, özelikle Federal Almanya ile Demokratik Almanya’nın birleşmesi sırasında, işgücü uyumunu hedef alacak şekilde aktif ve pasif anlamda İPP’ler lehinde önemli değişimler söz konusuydu. 1990’larda, geçiş aşamasındaki ülkelerin çoğunda, işgücü uyumunu kolaylaştırmak amacıyla pasif ve aktif işgücü piyasası politikaları uygulamaya konuldular. Gelişmekte olan ülkelerde AİPP’ler henüz daha yeni yeni gelişmektedir. Bazı zamanlarda kalkınma stratejilerinin bir parçası olmuşlar, örneğin bir çok ülkede bayındırlık hizmetleri veya eğitim programlarının bir parçası olarak uygulanmışlardır. Devlet kontrolündeki güçlü otoriter anlayıştan pazara yönelik ekonomik rejimlere geçiş aşamasında AİPP’ler yeni bir ivme kazandı. Ancak şu ana kadar hiçbir yerde işgücü piyasası risk yönetiminin devamlı bir parçası olamadılar. 42 Bu kısa tarihsel süreç gösteriyor ki, AİPP’ler iki temel ve birbirine bağlı ekonomik ve sosyal işleve sahiptir. Birincisi, işgücü taleplerini karşılamak, ikincisi ise coğrafik, mesleki ve niteliksel eşleştirme sorunlarını azaltmak amacıyla işgücünün bir yandan gelirini artırmak, diğer yandan da yeniden dağıtımını gerçekleştirmek için daha etkili ve süreklilik arz eden önlemler almaktır. Ancak, hem aktif hem de pasif önlemler aslında ilk başta uzun dönemli ve geniş çaplı işsizlikle mücadele amacıyla tasarlanmış politikalar değillerdi.21 AİPP’ler; transfer harcamalarını çalışma veya eğitim faaliyetleri ile birleştiren politika üreticilerinin ortaya atmış oldukları politikalardır. Bu politikalar, işsizlere iş arama yardımları, mesleki eğitim ve temel eğitim gibi özel destek unsurlarını ve birlik çalışma programları gibi yeni istihdam alanları açma faaliyetlerini içeren bir dizi önlemlerden oluşurlar. Aynı zamanda işsizlik ödemeleri gibi Pasif İşgücü Piyasası Politikaları (PİPP) ile de yakından ilgilidirler. İşsizlerin ve eksik istihdam edilenlerin işgücüne entegrasyonlarını sağlamak, yani onları aktifleştirmek amacını güderler. Aktif politikalar, dünyanın hemen hemen tüm ülkelerinde uygulanmakta olup sadece uygulama sıklığı, dizayn ve boyutsal farklılık gösterirler. Bu politikaların işsizlerin işgücü piyasasına entegre edilmesindeki etkinlikleri; ülkeler, bölgeler ve alınan önlem türlerine göre oldukça farklılık arz etmektedir. Değerlendirme sonuçlarına, bazı politikalar işgücü entegrasyonunu gerçek anlamda sağlarken bazıları da uygulanması gereken kitleye yanlış şekilde uygulanmış, ağırlık ve ikame etkisine maruz kalmış ve yalnızca marjinal net pozitif etki sağlayabilmiştir. Bunun nedeninin bazen kullanılan politikanın veya alınan önlemin türüne bağlı olduğunu göstermekte, fakat bununla birlikte söz konusu programlara katılanlar için yalnızca istihdam oranı ve gelir oranına göre analizler yapan bu geleneksel değerlendirme yöntemlerinin, bu programların etkilerini geniş kapsamlı değerlendirebilmek için gerekli faktörleri içermediğini belirtmektedir. Bu hususlardan başka; AİPP’ler lehinde bazı güçlü tezler sunmaktadır. Global ekonomiye açık çoğu ülkeler, işçilerini küreselleşme ve teknolojik değişmelerin negatif 21 Auer, Peter; Efendioğlu, Ümit; Lecshke, Janine; Küreselleşmenin Sonuçları Çerçevesinde Dünyada Aktif İşgücü Piyasası Politikaları ; Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) Yayınları, 1. Baskı, Cenevre İsviçre 2005, s.7-8. 43 istihdam etkisinden korumak için AİPP’leri eksiksiz olarak yürürlüğe koymak zorundadırlar. Ayrıca çalışanların güvenlik anlayışları, yeni işgücü piyasası politikalarıyla giderek değişmektedir. Koruyucu politikalardan dolayı artık neredeyse işlerini kaybetmekten memnun hale gelmektedirler. Çalışanların istihdam/istihdam edilebilirlik güvenliği, hane halkı tüketim ve tasarruf davranışlarını etkileyen bir faktördür. Çünkü bir işçi iş güvenliği arttıkça daha fazla tüketir. Yani tüketimi artırıcı etkiye sahiptir. Ayrıca makroekonomik giderlerin bir parçası olmalarının yanında bu koruyucu programlar ekonomide bir dengeleme etkisine de sahiptirler. Sonuç olarak AİPP’lerin bugünkü acil kriz çözme aracı olarak geçici çözüm olma yapısından kurtulması gerektiği, küreselleşmeye bağlı olarak meydana gelen değişmelerle baş edebilmek için de sürekli ve adaptasyonu kolay bir araç olması gerektiğini ve ancak bu şekilde bu politikaların işgücü piyasasının stabilizasyonunda ve daha etkin bir şekilde yönetilmesinde önemli bir araç olacağını savunmaktadır. Ayrıca AİPP’lere daha fazla fon sağlamak için hibe bağışlayıcılarıyla ortak çalışma ve koordinasyon içerisinde çalışılmasını ve daha başka ve yenilikçi mali kaynak tedarik etme yolları tavsiye edilmektedir. Hükümetler, işverenler ve çalışanlar arasında gerçekleştirilecek etkin bir sosyal diyalogu, bir güvenlik çatısı altında işgücü piyasası esnekliğini sağlayacak daha uzun ömürlü bir yapı kurmak için önemli bir politika aracı olarak görülmektedir. Küreselleşme süreci, politikacıları daha esnek işgücü piyasaları oluşturmaları yönünde zorladığı konusu yoğun şekilde tartışılmakla birlikte bunun tam tersinin de olabileceği muhakkaktır. İşgücü piyasası kurumları, işçileri özel sigortaların karşılamakta zorlandığı risklere karşı koruyacak sosyal sigorta araçları olarak düşünülebilir. Küreselleşme ile beraber gelen ve giderek artan dış risklere bağlı olarak, katı yapıdaki bir işgücü piyasası nedeniyle sosyal sigorta için talep gelecekte daha da artabilir. “İşgücü piyasalarının küreselleşme nedeniyle karşı karşıya kaldıkları ve giderek artan bu risklere karşı “aktif” ve “pasif” işgücü piyasası politikalarını bu şekilde bir sigorta unsuru olarak düşünmek doğru bir yaklaşımdır. Sosyal sigortanın bir parçası olarak; genelde işgücü piyasası politikaları ve özelde aktif işgücü piyasası politikaları, sosyal olarak kabul edilebilecek şekilde işgücünün uyumuna izin veren esnek işgücü piyasalarında koruma araçları olarak görülebilir. 44 “AİPP’ler dünya çapında geniş olarak kullanılmaktadır. Ancak özellikle gelişmekte olan ülkelerde olmak üzere etkinliklerinin ölçülmesi zordur. Bununla beraber, bugüne kadar çeşitli ülkelerde uygulanan AİPP’lerden edinilen tecrübe ve deneyimler, en azından bir ortak kavram ve uygulama birliği dizayn edilmesi girişimini ve benzer karakteristikteki ülkeler (gelişmekte olan ve gelişmiş ülkeler) için genel bir kılavuz ilkelerinin geliştirilmesini gerekli kılmaktadır.”22 3.2 AKTİF İSTİHDAM POLİTİKALARI Aktif istihdam politikaları; işgücü verimliliğini artırmak ve işgücü piyasasına erişimde fırsat eşitliğini geliştirmek için tasarlanmış bir önlemler bütünüdür. Aktif istihdam politikaları, işgücü piyasasını işlerliğe kavuşturma yani istenilen sonucu verecek niteliklere ulaştırma amacı taşımakta olup, iş gücü piyasasındaki aksaklıkların giderilmesi üzerine odaklanmıştır. Bu anlamda, aktif istihdam politikaları iş arayanla işvereni bir araya getiren; istihdam danışmanlığı hizmetleri, işgücü piyasası ihtiyaçlarına yönelik eğitim hizmetleri ve sübvanse edilen geçici iş yaratma hizmetleridir de diye biliriz. 3.2.1 Ücret ve İstihdam Sübvansiyonları Ücret ve istihdam sübvansiyonları, gelişmiş ülkelerin çoğunda uygulanan önemli bir emek piyasası politika aracıdır. Sübvansiyonlar; emek piyasalarına daha müdahaleci politika yaklaşımını benimseyen Fransa, Almanya ve İsveç gibi ülkelerin yanı sıra; İngiltere, A.B.D., Kanada gibi Anglo-Saxon (Avrupa’dan göç edip Amerika’ya yerleşen Avrupalılar) türü emek piyasalarına sahip ülkelerde de uygulanan önemli bir “talep yanlı” politikadır. “Ücret ve istihdam sübvansiyonları uygulamasının altında yatan ekonomik mantık; sübvansiyon ile işgücü maliyetini ucuzlatmak ve istihdam artışını teşvik etmektir. Maliyetlerdeki bu düşüş fiyat baskısını azaltarak fiyatların düşmesini sağlayacak, bu ise mal ve hizmet talebini arttıracağından istihdam genişlemesi devam edecektir. Uluslar arası ticarete konu olan malların talebi yurt içi mallarından daha esnek olduğundan, fiyat düşüşünün talep arttırıcı etkisi yurt dışına satılan mallarda daha fazla hissedilecek ve istihdam sübvansiyonu aynı zamanda ihracat sübvansiyonu işlevi de görecektir”. 23 22 Auer, Peter; Efendioğlu, Ümit; Lecshke, Janine; a.g.e., s.25. Layard, P.R.G. ve Nickell, S.J.; “The Case for Subsidising Extra Jobs”, The Economic Journel, Sayı 90, Mart 1980, s.52-53. 23 45 3.2.1.1 Sübvansiyon Türleri Ücret ve istihdam sübvansiyonlarını, kapsamı itibariyle üç grupta toplamak mümkündür. Bunlar: 1. Genel sübvansiyonlar; 2. Yeni işçiler için uygulanan sübvansiyonlar ve 3. Marjinal sübvansiyonlardır. Genel sübvansiyonlar; bütün çalışanlara uygulanan sübvansiyonlar olduğundan, işverenlere önemli ölçüde beklenmedik kazançlar sağlayan uygulamalardır. Fonların bu şekilde geniş bir kitleye yayılması durumunda nispeten az sayıda işsiz iş bulabilmekte ve yapılan sübvansiyonun büyüklüğü ile kıyaslandığında işsizliğin azaltılmasının getirileri küçük olmaktadır. Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (OECD) ülkelerinin çoğunda uygulanan sübvansiyon türü olan “yeni işçiler için uygulanan sübvansiyonlar” yeni işe alınan işçilerin ücretlerinin bir kısmının devlet tarafından karşılanması şeklinde uygulanmaktadır. Ülkemizde de istihdamın artırılması ve işsizliğin önlenmesi adına yapılan, yeni işe alınacak çalışanların SSK primlerinin bir kısmının veya tamamının devlet tarafından ödenmesi uygulaması yeni işçiler için uygulanan sübvansiyonlara iyi bir örnek teşkil eder. Marjinal sübvansiyonlar ise belirli bir istihdam oranının üzerinde işe alınan işçilerin maliyetlerini karşılamaya yöneliktir. Teorik olarak bu üç sübvansiyon türünden genelde marjinal ücret sübvansiyonlarının diğerlerine göre daha üstün olduğu kabul edilir. 24 Çünkü; genel sübvansiyonlarda işverenler normalde sübvansiyon uygulanmasa bile işe alacakları işçileri program desteği ile işe alarak önemli karlar elde edebilirlerken, yeni işçi sübvansiyonlarında işverenler sübvansiyondan yararlanmak için fazladan istihdam yaratmak yerine işçi devrini arttırmaya yönelebilmektedirler. Sübvansiyonun belirli bir istihdam seviyesinin üstündeki istihdam artışlarına uygulandığı marjinal sübvansiyonlar bu sakıncaları ortadan kaldırabilmektedir. 24 Bosworth, Derek; Dawkins, Peter ve Stromback, Thorsten; The Economic of The Labour Market, Addison Wesley Longman Limited, Singapore, 1996, s.441. 46 3.2.1.2 Ücret Uygulama Prensipleri ve istihdam sübvansiyonlarının uygulanmasında farklı metotlar kullanılabilmektedir. Sübvansiyonlar; vergi sistemi kullanılarak verilebildiği gibi, doğrudan işçi veya işverene de verilebilmektedir Vergi indirimi yerine nakdi ödemenin tercih edildiği yöntemde ise ödeme işverenlere veya işçilere yapılabilmektedir. Ödemenin işverene yapılması durumunda program kapsamında olan işçilere bunu gösterir bir katılım belgesi verilmektedir. Belgeye sahip işçi iş bulduğunda bu belgeyi işverene vermekte ve işverenin belge ile müracaatına bağlı olarak ücretin belirli bir yüzdesi kamu tarafından işverene ödenmektedir. Uygulamanın bu şeklinde; sübvansiyondan yararlanıyor olduklarını işverene bildirme yükümlülüğü işçiye bırakılmıştır 25 Sübvansiyonun nakit olarak ödendiği yöntemin ikinci türünde ödeme bizzat işsize yapılmaktadır. Yeniden İstihdam İkramiyeleri adı verilen bu yöntemde hedeflenen gruplara belirli bir sürede iş bularak işsizlikten kurtulan işsizlere ikramiye ödenmektedir. 3.2.1.3 Uygulamanın Ekonomik Gerekçeleri Niteliğe dayanan teknolojik gelişmeler, bilgisayar devrimi ve ekonomik faaliyetlerin giderek daha fazla uluslararası hale gelmesi niteliksiz işgücü talebinin azalmasının başlıca nedenleri arasında sayılabilir. Söz konusu gelişmeler sonucunda, emek piyasalarında dezavantajlı konuma düşen işçilerin durumlarını iyileştirmek ve nitelikli işgücü ile aralarındaki gelir farklılıklarını azaltmak için bunlara yönelik eğitim programlarını arttırmak yoluyla beceri düzeylerini yükseltmek izlenebilecek önemli bir “arz yanlı” çözümdür. Dezavantajlı grupların doğrudan kamu sektöründe istihdam edilmeleri veya özel sektörde bunların istihdamının sübvansiyonlarla desteklenmesi bu konuda yaygın olarak başvurulan uygulamalardır. Ülkemizde Dezavantajlı gruplara yönelik yapılan çalışmalara örnek olarak şu uygulamalar verilebilir. Kamu kurumlarında çeşitli hizmetlerde bu gruptan olan kişiler istihdam edilmektedir. Özel sektörde ise kanunla 25 Burtless, Gary; “Are Targeted Wage Subsides Harmful?: Evidence from a Wage Voucher Experiment”, Industrial and Labor Relations Review, Cild 1, Sayı 39, Ekim 1985, s.105-114. 47 belirlenen sayının üzerinde kişi çalıştıran işletmeler ve yine kanunla belirlenen sayıda dezavantajlı kişileri istihdam etmek zorundadır. Bu yükümlülükleri yerine getirmediği takdirde İŞKUR tarafından cezai (parasal) yaptırıma tabi tutulmaktadır. Ücret ve istihdam sübvansiyonları işverenlere hem ucuz işgücünden yararlanma, hem de kısa dönemde işgücü miktarını arttırıp azaltma imkanı sağlamaktadır. Program çerçevesinde sunulan istihdam “geçici” özellik taşıdığından, verimsiz bir işçiyi işe almak işverenler açısından fazla önem taşımayacaktır. Bazı işverenlerin en iyi işçiyi bulabilmek için programları eleme aracı olarak kullandıkları da gözlenmektedir. İstihdam sübvansiyonu programları işçilere de çeşitli faydalar sağlamaktadır. Programlar çoğu işçiye aksi takdirde ulaşamayacakları istihdam fırsatlarını sunarken, bazı işçiler iş beğenme sürecinde en verimli olabilecekleri işleri bulabilmek için programlardan yararlanmaktadırlar. İşsizlere sınırlı bir miktarda parasal yardım yapmak yerine, istihdam sübvansiyonu ile bu kişilerin istihdamının işverenler açısından karlı hale getirilmesi eşitliği sağlamaya yönelik bir uygulama olabilmektedir. Ücret ve istihdam sübvansiyonları ile dezavantajlı grupların emek piyasalarında tutulmasının sağlanması yoluyla da suç oranlarının azalmasına yardımcı olunmaktadır. Bireylerin çalışmayarak işsizlik yardımı almaları, onların ileride bir işte çalışmaları için gerekli olacak potansiyeli ve sorumluluğu alamamalarına neden olacaktır. Sübvansiyonlar bireyleri emek piyasalarında tutarak oluşabilecek pasiflik kültürünü de ortadan kaldıracak ve toplumsal açıdan önemli bir dışsal fayda sağlayacaklardır. 3.2.1.4 Uygulamasının Olası Zararları Sübvansiyon uygulamasını olası zararlarına kısaca değinmek gerekirse, karşımıza şu zararlar çıkar; Damgalanma etkisi; ücret ve İstihdam sübvansiyonları iş bulma ihtimalleri düşük olan işsizlerin istihdamını kolaylaştırmaya yönelik uygulamalar olmakla birlikte, pratikte uygulamanın beklentilerin tersine katılımcıların iş bulma ihtimalini azalttığı da gözlenebilmektedir. Damgalanma Etkisi olarak adlandırılan bu etkiye göre; bazı işverenler, elinde program kapsamında olduğuna ilişkin katılım belgesi ile iş arayan işsizlere karşı ayırım yapabilmektedirler. İşverenler bu durumda: “madem 48 bu işsizler, program desteği ile işlere yerleştirilmek isteniliyor, o halde bunlar kendi kendilerine iş bulabilecek ve eğitilebilecek özelliklere sahip değillerdir” şeklinde düşünebilmektedir.26 Diğer etkiler; ücret ve istihdam sübvansiyonları programları ile ilgili ampirik çalışmalar uygulamada damgalanma etkisi dışında; 1. etkinlik kaybı etkisi, 2. ikame etkisi, 3. işten çıkarılma etkisi ve 4. ücretlerin azalma yönündeki uyumu engelleme etkisi olarak sayılabilir. Etkinlik kaybı etkisi; bazı durumlarda sübvansiyon ile desteklenen işçiler işverenlerin zaten bu uygulama olmasa bile işe alacakları gruplarda yer alabilirler. Böyle durumlarda işverenler hem eleman alma stratejilerini değiştirmemiş, hem de sübvansiyondan yararlanmış olmaktadır. İşte bu duruma etkinlik kaybı etkisi denir ve bu etki, kaynakların etkinlikten uzak bir şekilde kullanılmasına ve kaynak israfına neden olmaktadır. İkame etkisi; belirli grupların sübvansiyon programları ile desteklenmeleri, işverenlerin maliyet avantajı sağlamak için desteklenmeyen işçileri işten çıkararak desteklenen işçileri işe almalarına neden olabilmektedir. Bu durumda programlar ile elde edilmek istenen “işsizliği azaltmak” amacına ulaşılamayacağı ve sadece işsizlerin kompozisyonunun değişeceği açıktır İşten çıkarılma etkisi ise uygulamanın sağladığı maliyet avantajı ile ilgilidir. Emek piyasalarında bazı firmalar ücret ve istihdam sübvansiyonlarından yararlanırlarken bazıları çeşitli nedenlerden dolayı yararlanamayabi1mektedir. Bu durumda sübvansiyonlardan yararlanan firmalar maliyetlerini düşürüp diğer firmalara karşı rekabet avantajı sağlayabilmektedir Uygulamaya katılmayarak dezavantajlı konuma düşen firmaların küçülmeleri veya kapanmaları nedeniyle orada çalışan işçiler işsiz kalacaklar, işsizliği azaltmaya yönelik uygulama bir başka açıdan işsizliğe yol açabilecektir. 26 Biçerli; a.g.e., s.80. 49 3.2.2 Kendi İşini Kuranlara Yardım Programları Rekabetin giderek arttığı bir dünyada girişimciliğin ve yeni buluşların verimlilikteki gelişmeleri sürekli kılarak yeni istihdam imkanları yarattığı ve refahı arttırdığı bilinen bir gerçektir. Yaşanan tecrübeler bu manada küçük ve orta ölçekli işletmelerin önemli bir istihdam kapasitesi yaratabileceğini göstermektedir. Bu nedenle OECD ülkelerinin çoğunda işletmelerin yeni teknolojilere adapte olmaları veya dış pazarlara açılmaları edilmektedir. Bu yolunda perspektifte verilen hizmetler izlenebilecek diğer kamu tarafından politikalar; sübvansiye küçük işletme yöneticilerini daha iyi yönetim konusunda eğitmek Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeler (KOBİ) üzerindeki vergi yükünü hafifletmek, kamu düzenlemelerini ve bürokratik işlemleri basitleştirmek şeklinde sıralanabilir. Bu politikalara ilaveten küçük işletmelerin ve kendi işini kuranların bölgesel esaslı kredilendirilmeleri işsizlikle mücadele başvurulan yöntemler arasındadır. 27 Kişilere yönelik çalışmayı teşvik sübvansiyonları içinde en yaygın uygulama girişimciliği geliştirici politikalar ile işsizlere kendi işlerini kurmaları amacıyla yapılan ödemelerdir. 3.2.2.1 Kendi Hesabına Çalışmanın Artış Nedenleri Kendi hesabına çalışmanın giderek yaygınlık kazanmasının nedenlerini üç başlık altında toplamak mümkündür. Bunlar; 1. Ekonomik , yapısal ve demografik faktörler, 2. Yasal ve kurumsal faktörler ve 3. Diğer istihdam politikalarının etkileridir. 3.2.2.1.1 Ekonomik, Yapısal ve Demografik Faktörler Kendi Hesabına Çalışma (KHÇ) yönteminin yaygınlık kazanması ile ekonomik konjonktür arasında ilişki olduğu söylenebilir. Ancak bu ilişkinin yapısı hakkında iki farklı görüş vardır. Bir görüşe göre; işsizliğin artması insanları kendi hesabına çalışmaya itmekte, diğerine görüşe göre ise kendi hesabına çalışanların, şirketlerini ekonominin genişleme dönemlerinde başarılı bir şekilde kurarak işletmeleri daha muhtemel olmasıdır. 27 OECD; The Jop Strategy, Paris, 1996, s.12. 50 KHÇ yönteminin önemini arttıran bir başka gelişme de büyük işverenlerin işlerini giderek taşeronlara yaptırma eğilimine girmeleridir. Taşeronluk ve franchising yöntemlerinin artması KHÇ’yi de arttırmıştır. Ancak bu şekilde kurulan firmalar büyük firmalara bağlı olduklarından, bunun ücretli istihdamının gizlenmiş bir türü olduğu ileri sürülmektedir. Demografik yapıların değişmesinin de KHÇ’nin arttırdığı düşünülebilir. Bu anlamda kadınların ekonomik aktivite oranlarının artması, işgücünün yaşlanması gibi faktörlerin etkili olabileceği belirtilmektedir. Erkek işgücü daha ziyade imalat sanayiinde, kadın işgücü ise hizmetler sektöründe çalıştığından, KHÇ’nin kadınlar için daha yaygın bir istihdam biçimi olduğu söylenebilir. Ayrıca; çalışma süresi konusunda esneklik sağlaması ve çocuk bakım maliyetlerini düşürmesi açılarından da KHÇ kadınların tercih ettikleri bir yöntem olmaktadır. 28 Benzeri şekilde, KHÇ ile yaş arasında pozitif bir korelasyon olduğu ileri sürülmektedir. 3.2.2.1.2 Yasal ve Kurumsal Faktörler KHÇ’nin yaygınlaşması kurumsal faktörler ile de ilgilidir. Şirketlerin faaliyetlerini düzenleyen yasal çerçeve çoğu zaman küçük işletmelere daha fazla hareket serbestisi sağlayabilmekte, bu durum bireyleri kendi işletmelerini kurma yönünde teşvik etmektedir. Özellikle hükümetlerin, ekonomik büyümeyi ve işsizliği azaltmaya dönük ekonomi politikalarında KHÇ’lere yönelik önemli kolaylıklar ve teşvikler sunulmaktadır. 3.2.2.1.3 Diğer İstihdam Politikaların Etkileri Emek piyasaları ile ilgili politikalar, doğrudan KHÇ ile ilgili olmasalar bile, bunun üzerinde dolaylı olarak etkili olabilmektedirler. Örneğin Danimarka’da bireylerin kendi işlerini kurmaları konusunda politik yaklaşım destekleyici olmasına karşılık, KHÇ’nin sürekli olarak azalmasında işsizlik sigortası ödemelerinin yüksek olmasının KHÇ’nin artmasını sağlayacak işsizlik ivmesini zayıflattığı ileri sürülmektedir. Bunun yanı sıra, Danimarka emek piyasasının nispeten düzensiz oluşu ve iş güvenliği 28 Georgellis, Yannis; “Who Are Self-Employed?”, Review of Federal Reserve Bank of Saint Louis, Sayı 82, Kasım-Aralık 2000, s.1. 51 mevzuatının sıkı olmayışı Danimarkalı işverenlerin taşeron kullanma güdüsünü zayıflatarak KHÇ’ yi gerilettiği söylenebilir. 29 3.2.2.2 Uygulamanın Ekonomik Gerekçeleri Kendi İşini Kuranlara Yardım Programları (KİKYP) ülkeden ülkeye farklılaşan amaçlarla uygulanmakla birlikte, genelde bireylerin işsizlikten kurtulmalarını sağlamayı ortak amaç edinmiştir. Elde edilmek istenen bir başka amaç da uygulama ile yaratılan işlerin ilerde başka işçiler için de istihdam imkanı sağlamasıdır. Öte yandan küçük işletmelerin önemli ölçüde iş yarattıkları yolundaki bu genel görüşün doğru olmadığını ileri sürenler de vardır. Onlara göre küçük işletmeler önemli ölçüde iş yaratmakla birlikte, bu işletmelerde istihdam süresi büyük firmalara nazaran daha kısadır ve bu işletmeler aynı zamanda çok sayıda işin ortadan kalkmasına da sebep olabilmektedirler. Son olarak KİKYP’nin “istihdam edilebilirlik” ve “beşeri sermaye” ile ilgili bir amacından da söz edilebilir. Program gereğince kurulan yeni işletmeler başarısız olsalar ve katılımcılar kendi hesabına çalışmaktan vazgeçseler bile, bu kişilerin iş kurma yoluyla kazandıkları beceri ve deneyimlerin potansiyel işverenler nazarındaki cazibelerini arttıracağı düşünülmektedir. 3.2.2.3 Uygulama Esasları 3.2.2.3.1 Programların Kapsamları KİKYP uygulayan ülkelerin çoğunda katılımın geniş kapsamlı tutulduğu ve işsizlik yardımından yararlanan herkesin programlardan yararlanabildikleri gözlenmektedir. Programların uygulandıkları ülkelerden Almanya, İngiltere ve İrlanda’da çok kısa süreli işsizler katılım dışında tutulurlarken, Portekiz ve Danimarka’da katılım uzun dönemli işsizlere açık tutulmuştur. Bazı ülkelerde programlara katılım için ilave kriterler aranılmaktadır (örneğin Danimarka’da 25 yaşın üzerindekiler programdan yararlanabilmektedirler). Programlara katılımın kapsamı ile ilgili ülkelerin tercihleri katılımcılara verilen ödemeleri de etkilemektedir. Ödemelerin miktarı konusunda iki uç örnek verilebilir. Veri bir bütçenin az sayıda katılımcı arasında paylaştırıldığı Danimarka’daki uygulama 29 OECD, a.g.m., s.24. 52 en cömert uygulama olarak adlandırılırken, veri bir program bütçesinin daha fazla katılımcıya, daha küçük miktarlarda ve daha kısa süreler için kullandırıldığı İngiltere’de katılımcılara oldukça küçük miktarlarda ödeme yapılabilmiştir 30 3.2.2.3.2 Sübvansiyon Metodu KİKYP da iki farklı sübvansiyon usulü uygulanmaktadır. Bunlardan birincisi, katılımcıya işsizlik sigortası yerine düzenli bir harçlık ödenmesi şeklindedir. Bu tür sübvansiyona İngiltere’deki uygulama örnek olarak gösterilebilir. Ödeme metotlarından “Fransız/İspanyol Modeli” olarak da bilinen ikinci uygulamada katılımcıya programın başlangıcında bir seferde belirli bir miktar para ödenmektedir. Katılımcıya verilen bu para harçlık şeklinde verilen ödeme ile bir şekilde ilişkilendirilmekte ve katılımcının belirli bir sürede işsizlik yardımı olarak alabileceği paranın bugünkü değerine eşit olmaktadır. 3.2.2.3.3 Finanssal Olmayan Yardımlar KİKYP’de adaylara gerekli sermayenin verilmesi ile sorun çözülmüş olmamaktadır. Katılanların büyük bir kısmı genelde bir girişimcinin sahip olması gereken bilgi ve becerilere sahip olmadıklarından, bu kişiler danışmanlık hizmeti de vermek gerekebilmektedir. Finanssal danışmanlık ve bankalar ile olan ilişkilerde yardım; üretim ve yönetim teknikleri ve personel eğitimi konularında bilgilendirme; ekonomik gelişmeler, kanunlar ve vergi yapısı hakkında danışmanlık gibi hizmetler bu kapsamda sayılabilir. 3.2.3 Doğrudan Kamu İstihdamı 3.2.3.1 Kamu İstihdamı Program Türleri İşsizlere Kamu sektöründe istihdam imkanı sağlayan programlar aslında birden fazla kategoride yer alabilecek olmakla birlikte, bu programları geniş bir sınıflama ile üç grupta incelemek mümkündür. 3.2.3.1.1 Konjonktürün Etkisini Gidermeye Yönelik Kamu İstihdamı Programları Kamu istihdam programları genellikle belirli bir ülke veya bölgedeki yaygın ve 30 Biçerli; a.g.e., s.107. 53 büyük ölçekli işsizlik problemi ile başa çıkmak üzere uygulanırlar. Bu programların temel amacı o dönemdeki işsizliği azaltmak ve aksi durumda iş bulamayarak gelir dağılımının alt gruplarında bulunacak kişilere iş ve gelir imkanı sunmaktır. Bu programlar ekonomik koşullar iyi olduğunda istihdam edilebileceği varsayılan gruplara yönelik olduğu için, katılımcıların uzun dönemde gelir elde etme ihtimallerini geliştirmek amaçlanmamaktadır. Geçici istihdam hizmetleri; bir iş ya da hizmetin geçici çalışma programı çerçevesinde yerine getirilmesi olarak tanımlanmaktadır. Genellikle; ekonomik kriz, özelleştirme gibi işsizliğin olağan dışı yükseldiği dönemlerde, kişilerin iş yaşamından uzun süre koparak maddi sıkıntıya düşmelerini, çalışma alışkanlık ve disiplinlerini yitirmelerini önlemek amacıyla uygulanmaktadır. Bu programlar aynı zamanda işsizlerin aktif olarak iş arayıp aramadıklarını ve çalışmalarına engel bir durumları olup olmadığını saptamada da etkin bir ölçüt olarak kullanılmaktadır. Geçici istihdam hizmeti işsizlerin genellikle kamu ya da gönüllü sivil toplum kuruluşlarında özel bir çalışma programında geçici olarak istihdam edilmesi şeklinde uygulanmakta ve daha çok çevre işleri, sosyal ve toplumsal içerikli işlerden oluşmaktadır. Bugün, işgücü piyasasındaki heterojen yapının işsizliği arttırdığı iddia edilmektedir. İşsizlik süresince, yüksek nitelikli işçiler düşük nitelikli işçilerin çalışabileceği boş kadroları doldurabilirler ve/veya işverenle işin gerçek gereklilikleri değişmediği halde iş için gerekli nitelik düzeyini yükseltebilirler. Bu noktada, sürekli işsizliğin önüne geçebilmek için öncelikle aktif istihdam politikalarının uygulanması önerilmektedir. Böylece işgücünün nitelik düzeyi işin gereklilikleri ile uyumlaştırılmış ve işgücüne gerekli nitelikler kazandırılmış olacaktır. Aktif istihdam politikalarının bu açıdan özellikle sürekli işsizlikle mücadelede ve piyasasındaki yerlerini iyileştirmelerinde düşük nitelikli işçilerin işgücü önemli bir role sahip olduğu vurgulanmaktadır. 3.2.3.1.2 Hedeflenmiş Kamu istihdam Programları Ekonomide genel durum iyileşse bile bazı kişilerin kolayca iş bulamayacakları bilinen bir gerçektir. Hedeflenmiş kamu istihdam programları işe yerleştirilmeleri güç olan bu grupların hem gelir elde etmelerini, hem de emek piyasalarından kopmamalarını sağlamak amacıyla tasarlanan programlardır. Bu uygulama ile dezavantajlı gruplara 54 doğal çalışma ortamlarında iş deneyimi ve eğitim imkanı sağlanarak onların çalışma hayatına özel sektörde veya kamu sektörünün başka birimlerinde devam etmelerini sağlamak amaçlanmaktadır. Bu programlar ile elde edilmek istenilen bir başka amaç da emek piyasalarında ayrımcılığın etkisini gidermektir. 3.2.3.1.3 Zorunlu Çalışma Programları İşsizlikle mücadele izlenen pasif politikaların başında gelen işsizlik sigortasının gerçekte çalışma niyetinde olmayan işçiler tarafından suiistimal edildiği bilinen bir durumdur. İşsizleri istihdam edecek yeterli sayıda özel sektör işi yoksa, kamu sektöründe istihdam imkanı sağlanması ve işsizlik yardımından yararlanmak için bu programlara katılımın zorunlu tutulması onların çalışma konusundaki kararlılığını test etme amacı da güdebilmektedir. Bu tür programlar kaytarma niyetinde olanların kamu kaynaklarından yararlanmalarını engellemenin yanı sıra, katılımcıların gelecekteki iş ve gelir imkanlarını da geliştirici rol oynayabilmektedir. Ülkemizdeki uygulama örneği ise Toplum Yararına Çalışma Programları (TYÇP) dır. Özellikle Gölcük Depremi’nde ekonomik açıdan çok zor durumda kalan bölge halkı ve çevre illerde işsizlik sigortasından faydalanan kişiler için bu program yoğun bir şekilde uygulanmıştır. Bu kapsamda yapılan çalışmalar genelde küçük bayındırlık çalışmaları olarak uygulanmıştır. 3.2.3.2 Uygulamanın Ekonomik Gerekçeleri Hizmetlerinde istihdam uygulaması ile emek piyasalarında iş bulma ihtimalleri zayıf olan kişilere bu amaçla oluşturulan kamu kuruluşlarında veya sosyal ve ekonomik açıdan faydalı mal ve hizmet üreten ve kar amacı gütmeyen kamusal/yarı-kamusal kuruluşlarda geçici olarak istihdam imkanı sağlanılmaktadır. Program çerçevesinde açılan işlerin “yeni” işler olmasına ve bunların özel sektör işlerini ortadan kaldırmamasına özen gösterilir. Kamu sektöründe doğrudan iş yaratımı programlarının temel amacı; başta uzun süredir işsiz olanlar olmak üzere, emek piyasalarındaki dezavantajlı kesimleri (eğitim ve vasıf düzeyi düşük işçiler, kadınlar, gençler, eski hükümlüler ve madde bağımlıları gibi) normal piyasa işlerine yönlendirmektir. Bu programlar genellikle diğer aktif politikalarla emek piyasalarındaki durumları düzelemeyecek olan, işe yerleştirilmeleri 55 güç kesimlere yönelik ayırımı ortadan kaldırmayı amaçlayan bir son çare uygulaması olarak değerlendirilir. Kamu istihdam programlarının bir başka amacı da dezavantajlı kesimlere yapay olmayan ortamlarda iş deneyimi ve mesleki eğitim imkanı sağlamaktır. Bu yolla istihdam imkanı bulabilen grupların program desteği sona erdiğinde kamu veya özet sektörde programlarla desteklenmeyen normal işler bulmaları hedeflenmektedir. Uygulama hakkında genel bir değerlendirme yapar isek; doğrudan kamu tarafından iş verilmesi aksi takdirde iş bulma ihtimalleri çok düşük olan dezavantajlı kesimin hem iş pratiği yapmalarını sağlayan, hem de sosyal açıdan dışlanmalarının önüne geçen önemli bir son çare uygulamasıdır. Bu programlar katılanların normal işlerde istihdam edilme ihtimallerini arttırmayı amaçlasalar da, uygulamada çoğu programın bu amaca ulaşamadığı gözlenmektedir. Bu durumun çeşitli sebepleri vardır.Bu sebeplerin başında program kapsamı ile belirli bir süre garantili bir şekilde istihdam edilmenin katılımcıların iş arama motivasyonlarını olumsuz bir şekilde etkilemesi sayılabilir. Kamunun istihdam imkanı sunmasının bir süre sonra toplumda “asla sona ermeyecek temel bir kamu hizmeti” olarak algılanması katılımcıları program sonrası için yeterince hazırlanmaktan alıkoyabilmektedir. Kamu istihdam programlarının katılımcıları normal istihdama entegre edememesinin bir başka sebebi de bu programların işsizlik sigortasından yararlanma süreleri dolan işçilerin tekrar bundan yararlanmalarına sağlamak amacıyla bir “ara çözüm” olarak kullanılmalarıdır. “Atlıkarınca Etkisi” olarak adlandırılan bu etkiye göre; bireyler işsizlik ile aktif istihdam programları arasında sürekli olarak hareket etmekte, bu uygulama bir anlamda uzun süreli işsizliğin gizlenmesine neden olmaktadır. 31 İşsizlik sigortasından yararlanma süreleri dolanlar programlara katılarak geçici bir süre “işsiz” statüsünden kurtulmakta, program sona erdiğinde ise hem kısa süredir işsiz sayılmakta, hem de yeniden işsizlik sigortasından yararlanma hakkını elde edebilmektedirler. Başarısızlığın bir başka nedeni de katılımcıların hangi tür işlerde istihdam edildikleri ile ilgilidir. İşsizlere sadece kamu istihdamı sunan, bunun yanında onların 31 Meager, Nigel ve Evans, C.; “Uzun Dönem İşsizlikte Aktif İşgücü Piyasası Politikalarının Değerlendirilmesi”, ILO Employment and Training Papers, Sayı 16, Cenova 1998, s.6. 56 program sonrasındaki iş bulma şanslarını arttırmalarına yardımcı olacak mesleki eğitim ve iş arama yardımı gibi hizmetleri içermeyen programların genelde istenilen sonuçları veremedikleri tespit edilmiştir. Programların başarısızlığının daha önce açıklanan iki kavramla da ilgili olduğu düşünülebilir. Bunlardan “damgalanma etkisi” ne göre programa katılımın işsizleri işveren nazarında “damgalanmış” hale getirdiği, bu durumun beklenin aksine iş bulmalarını güçleştirdiği söylenebilir. “Kilitlenme Etkisi “ne göre ise programlara katılan işçiler normal emek piyasalarında iş aramak için yeterli zamana sahip olmadıklarından, programlar bittiğinde sübvansiyonlarla desteklenmeyen işlere geçiş yapamamaktadırlar. Sadece kamu istihdamı veren programlara nazaran, aynı zamanda işçilerin becerilerini geliştirmeye yönelik eğitim programları ve/veya iş bulmalarını kolaylaştıracak danışmanlık ve yerleştirme servisi programları da veren programların daha başarılı sonuçlar vermektedir. Böyle yapılmakla emek piyasalarında dezavantajlı gruplara hem kısa vadede “balık verilmekte “, hem de uzun vadede bunların normal emek piyasalarına girmeleri sağlanarak “balık tutmayı öğrenmeleri” sağlanılmaktadır. Programın başarısındaki ikinci nokta ise programların başarısının kısmen istihdamın nerede sağlandığı ile ilgili olduğudur. Yapılan araştırmalar; kar amacı gütmeyen kuruluşların kullanıldığı programların geleneksel kamu istihdam programlarından daha az maliyetli olduğunu, bölgesel ihtiyaçlara daha iyi hizmet ettiğini ve gerçek ekonomiye daha yakın iş tecrübesi edinme imkanı verdiğini, mesleki eğitimin bu programlarda daha iyi verilebildiğini göstermektedir. Öte yandan bu programlar genelde küçük ölçekli olması ve sınırlı sayıda kişiye hizmet etmesi bunların dezavantajları olarak belirtilmektedir. 57 3.2.4 Mesleki Eğitim Programı Danışmanlık hizmetleri; kişilerin değişen çalışma koşullarına en uygun ve kolay şekilde uyum sağlamalarını amaçlayarak, bu kişileri yeni işlere yerleştirmek ve iş bulmalarına yardımcı olmak üzere geliştirilmiş hizmetlerden oluşmaktadır. Bu anlamda, iş ve meslek danışmanlığı, işgücü piyasası hakkında bilgilendirme, sosyal danışmanlık, işe yerleştirme hizmetleri, toplu işten çıkarma ve özelleştirme gibi durumlarda yeniden uyum hizmetleri, işgücü açığı bulunan bölgelere taşınmayı teşvik gibi hizmetler verilmektedir. İşgücü piyasasına yönelik eğitim hizmetleri kapsamında işgücü piyasasının ihtiyaçları doğrultusunda yeni beceriler kazandırılarak, işsizlerin yeni iş bulmalarını kolaylaştırmak hedeflenmektedir. Bu kapsamda; okur-yazarlık eğitimi, iş arama eğitimi, mesleki ön eğitim, meslek geliştirme eğitimi, yeni iş eğitimi, girişimcilik eğitimi verilmektedir. 3.2.4.1 İşsizlikle Mücadelede Eğitimin Önemi İşsizlikle mücadelede uzun süredir kullanılan arz yönlü yöntemlerden birisi de mesleki eğitim yoluyla işsizlerin ve işsiz kalma riski altında bulunan çalışanların beceri düzeylerini yükselterek istihdam edilebilirliklerini arttırmaktır. Herhangi bir ekonominin sağlıklı bir şekilde işlemesi işgücünü (özellikle gençleri) eğiterek uygun işlerle eşleştirmesine bağlıdır. Bu bağlamada eğitim alan kimsenin niteliklerini arttırarak beşeri sermayelerini geliştirdiği kabul edilir. Eğitim kişilerin beşeri sermayelerini geliştirmeyip sadece aşınmasını engellese bile iyi bir politika olarak kabul edilir. Çünkü bu politikanın alternatifi işsizliğin devam etmesi ve çalışma kapasitesinin düşmesidir. “İşsizlere bu durumdan kurtulmaları için yeterli eğitimin verilmemesi “düşük nitelik-kötü iş tuzağı” denilen döngünün oluşmasına neden olabilmektedir. Buna göre iş arayanların nitelikli işçiler olmayışları firmaları fazla sayıda niteliksiz açık iş açmaya yöneltebilecek, bu ise sonraki aşamada işçilerin eğitim alma motivasyonlarını köreltebilecektir. Bu döngü bu şekilde devam ederek sonuçta daha fazla nitelik gerektirmeyen işlerin açılmasına yola açacaktır”.32 Bu kısır döngünün kırılarak 32 Snower, a.g.e., s.28. 58 işsizliğin özellikle uzun süreli işsizliğin önlenmesinde ve azaltılmasında mesleki eğitimin rolü çok önemlidir. Eğitimin kişilerin beceri düzeylerini geliştirerek işsizliği azaltmasının dışında başka yönlerden de kişi ve toplum üzerinde olumlu etkileri vardır. Eğitim, bireylerin niteliklerini yükselterek onların emek piyasasında daha hareketli hale gelmelerini de sağlayabilecektir. Bu ise yapısal işsizliğin azaltılması çabalarına katkı sağlayacaktır. Eğitime atfedilen temel fonksiyonun kişilerin beşeri sermaye stoklarını arttırmasıdır. Eğitim yatırımının yukarıda kısaca açıklanan üstün yönleri açısından özellikle uzun dönemde işsizlikle mücadelede en önemli araçların başında geldiği söylenebilir. Ancak bu yöntemin bazı noktalardan negatif etkilerinin de olabileceğini belirtmekte yarar var. Bu etkilerin başında; bir eğitim programına katılmanın, birey üzerinde iş arama faaliyetini azaltıcı etki doğurabilmesi gelmektedir. Bu durum şüphesiz bireylerin istihdam fırsatlarını azaltabilmektedir. Eğitim programlarının etkili olamadığı bir başka durum da işverenlerin işe almada eğitim yerine diğer kişisel özellikleri dikkate almaları ile ilgilidir. İşe almada; cinsiyet, etnik statü ve yaş gibi kişisel özelliklerin esas alınması gelişmiş ülkelerin çoğunda prensipte yasak olmasına rağmen karşılaşılabilecek bir durumdur. İşverenler ne ölçüde bu özellikleri dikkate alıyorlarsa, eğitim programları işsizlerin iş bulmaları üzerinde o ölçüde etkisiz olabilecektir. 3.2.4.2 Uygulamanın Ekonomik Gerekçeleri Kamunun mesleki eğitim programları düzenlemesinin esas nedeni firmaların bu alanda yeterli eğitim verememeleridir. Bilindiği üzere mesleki eğitim ile işçilere iki tür bilgi aktarılabilmektedir. Bun bilgiler; genel ve firmaya özel bilgilerdir. Firmaya özel bilgiler işçinin verimliliğini sadece o firma için yükseltirken, genel bilgiler ise işçinin sadece eğitimi aldığı firmada değil, piyasadaki firmaların tamamında kullanabileceği bilgilerdir. Bu yönüyle genel mesleki eğitimin “kamusal mal” özelliği taşıdığı açıktır. “Belirli maliyetlere katlanarak işçilerine genel nitelikte eğitim veren firmalar aşırma problemi ile karşı karşıya kalabilmektedirler. Bu bilgiler piyasanın tamamında geçerli olduğundan, bazı firmalar eğitim zahmetine katlanmadan piyasadaki eğitilmiş işçileri 59 firmalarına transfer etmeyi tercih edebilmektedirler. Doğal olarak bu durum firmaları genel nitelikte mesleki eğitim bilgilerini aktarmada isteksiz kılmaktadır” 33. Kamunun düzenlediği mesleki eğitim programları bu eksikliği giderebilmektedir Kamunun düzenlediği eğitim programları ile işçilerin kamusal mal sayılan genel beceriler konusunda eğitilmeleri hem eğitim konusunda piyasanın hatasını tamir edecek, hem de firmalar arasında dışsal rekabet edebilirliği arttırdığı için genel istihdam şartlarının iyileşmesini sağlayabilecektir. Kamu müdahalesinin ikinci sebebi maddi imkansızlıklar nedeniyle genel veya mesleki eğitim veren okullarda okuyamayanların dezavantajlarını ortadan kaldırma amacına yöneliktir. Kamu müdahalesinin üçüncü sebebi bireylerin eğitim yatırımı ilgili verdikleri yanlış kararlar için bir düzeltme imkanı sağlama isteğidir. Eğitime devam edip etmeme kararının verildiği dönemde bazı bireyler; yanlış bakış açısına sahip oldukları, riskten kaçındıkları veya eksik bilgi sahibi oldukları için eğitime devam etmeme kararı verebilmektedirler. Kamunun mesleki eğitim programları, eğitimlerine erken son verdikleri için dezavantajlı konuma düşen bu işçilere kararlarını düzeltmeleri için ikinci bir şans vererek faydalı bir işlevi yerine getirmektedirler. Son olarak hükümetlerin işsizlere ve yoksullara yönelik sosyal yardımları azaltmak amacıyla da dezavantajlı kesimlere yönelik mesleki eğitim programları düzenlemektedirler. Mesleki eğitim programları, katılanların emek piyasalarındaki istihdam imkanlarını geliştirdikleri için pasif bir şekilde kamu yardımına bağımlı olarak yaşamlarını sürdüren bu kişilerin çalışmaya yönlendirilmeleri hem kamunun sosyal yardım harcamalarının azalmasını, hem de toplam üretimin artmasını sağlayacaktır. Mesleki eğitim programlarının hedef kitlesinde yer alan grupları dezavantajlı gruplar başlığında toplamak mümkündür. Bu gruptaki işçiler emek piyasalarında geçerli nitelikleri olmayan kişilerdir. Orta yaşın üstünde yer alan işçilere yönelik mesleki eğitim programlarına nadiren rastlanabilse de, genelde bu programlar gençler ve genç yetişkinler için düzenlenmektedir. 33 Dolton, Peter J.; “The Economics of Young Training in Britain”, The Economic Journal, Sayı 103 No 420, 1993, s.1262. 60 3.2.4.3 Başarılı Bir Mesleki Eğitim Programının Özellikleri 3.2.4.3.1 İşsizleri Gelişen Sektörlere Hazırlayabilmeli Mesleki eğitim programlarının hazırlanmasında piyasaların doğru bir şekilde analiz edilmesi uygulamanın etkinliğini arttıran önemli bir unsurdur. Ekonomide yapısal dönüşümlerin yaşandığı dönemlerde bundan bazı sektörler olumsuz yönde etkilenirken, bazı sektörlerde ise istihdam genişlemesi yaşanabilmektedir. Böyle durumlarda. Genellikle istihdamın daraldığı ve büyüdüğü sektörler farklı özelliklere sahip oldukları için, vasıf uyumsuzluğu sorunu ortaya çıkmaktadır. Mesleki eğitim kursları işçilerin büyüyen sektörlerin aradığı özelliklere sahip olmalarını sağlayarak işsizliği azaltabilmektedir. Bu aşamada ekonomide açık işlerin hangi sektörlerde yoğunlaştığına ilişkin ne ölçüde bilgi edinilirse, işsizliği hem eşleme faaliyeti, hem de mesleki eğitim programları ile o ölçüde azaltmak mümkün olabilecektir. Bu bilgi programların gerekli mesleklere yönelik açılmasını sağlayacağından aynı zamanda muhtemel hataları ve böylece kaynakların israf olmasını da önlemiş olacaktır. 3.2.4.3.2 İşsizlerin İhtiyaçlarına Yönelik Olmalı Eğitim programlarının başarısını arttıran önemli diğer bir unsur da işçilerin ihtiyaçlarına yönelik olarak düzenlenmeleridir. Bunu sağlamak için eğitim programları hazırlanırken üç amacın göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Birinci amaç; programlara girişin esnek, kurs sürelerinin ise değişken olması gerekir. İşten çıkarılmanın her zaman mümkün olabileceğinden dolayı işçilerin programlara çabucak girebilmeleri ve eğitim programlarının kurslara katılanların eğitim altyapılarındaki önemli farklılıklara uyum sağlayabilecek esneklikte olması gerekir. Bu tür eğitim programlarından sadece işsizler değil aynı zamanda çalışanlar da yararlanabilecek olmalarından dolayı eğitim programlarının, çalışanların programlarına ve yoğunluğuna uyabilecek esneklikte olması gerekir. “İsveç’te Milli İstihdam ve Eğitim Kurulu (AMU) nezaretinde verilen mesleki eğitim programlarını esneklik açısından örnek olarak incelemek mümkündür. AMU’nun eğitim programlarının sabit süreli, sonbahar da başlayıp kışın biten programlar şeklinde olmayışı katılımcılara bu konuda esneklik sağlamaktadır. AMU eğitim programlarının esnekliğini arttıran bir diğer husus ise eğitimin modüler sistemde tasarlanmasıdır. Uygulamada farklı meslekler için farklı modül tanımlamaları 61 iş getirilmiştir.Bazı meslekler için bir modül tamamlamak yeterli olurken, örneğin freze makinesi operatörlüğü içen 14 modül tamamlamak gerekmektedir. Mesleki eğitim bu şekilde modüler plan dahilinde verilmesi katılımcıların çalışma planlarını bireyselleştirmeleri için esneklik sağlamaktadır. İsveç mesleki eğitim sisteminin bu esnekliğine karşılık çıraklık sisteminin başarı ile uygulandığı bir başka ülke olan Almanya’daki mesleki eğitim sistemi esnek olmaması nedeniyle eleştirilmektedir. Alman sisteminin çok sayıda bölümlendirilmiş meslek türlerini içermesi ve eğitim sistemini düzenleyen karmaşık sistemin değişime karşı dirençli oluşu eleştirilerin odağını oluşturmaktadır. Örneğin metal işçilerinin eğitiminde meslekler 42 farklı türden geniş bir şekilde tanımlanan 8 türe indirgenmiş, ancak hem eğitimin evrenselliğini, hem de eğitilen işçilerin esnekliğini arttıran bu değişim; işverenler, sendikalar ve hükümet arasında 8 yı1 süren müzakereler sonunda mümkün olabilmiştir.”34 Eğitim programlarını işçilerin ihtiyaçlarına yönelik hazırlamak için göz önünde tutulması gereken ikinci amaç programların katılımcılara öğrenilen beceriler ile istihdam fırsatları arasında net bir ilişkinin olduğunu göstermesidir. Önemli olduğu kadar başarılması zor olan bu amaç katılımcıların moral yönünden güdülenmelerini ve programların başarı düzeylerinin yükselmesini sağlayacaktır. Son amaç ise, mesleki eğitim programlarına katılanların çoğu ailelerini geçindirmekle yükümlü oldukları için bu kişilere yönelik kurs ücretleri kamu sübvansiyonu ile düşükte olsa sübvanse edilmeli ve katılımcılara eğitim esnasında bir tür gelir desteği sağlanmalıdır. 3.2.4.3.3 Dezavantajlı Grupları Kapsamalı Programların çoğunda amaç, program sonrasında işe yerleşme oranını yükseltmek olduğu için programı gerçekleştirenler başarılı bir performans sağlamak amacıyla vasıf düzeyi düşük işçilerin yeniden eğitimi yerine, iş bulup çalışabilme ihtimalleri kuvvetli olan işçileri seçme yönünde eğilimli olabileceklerdir. “İşgücünün kaymağını alma olarak nitelendirilebilecek bu davranış şekli, eşitlik açısından olumsuz bir durum arz etmesine ilaveten işsizlik problemini çözmekten uzak, emek piyasalarında belirli grupların dezavantajlı konumlarının sürmesine, hatta artmasına hizmet eden bir davranış olacaktır. 34 Biçerli, a.g.e.; sh.98-116. 62 3.2.4.3.4 Katılımcılara İş Piyasasında Kabul Görebilecek Beceriler Sunmalı Mesleki eğitim sınıf düzeninde verilebileceği gibi firmalarda üretim üzerinde de verilebilir. Bu manada firmada verilen eğitimin, talep ile doğrudan bağlantılı olması yönüyle, bireylerin emek piyasalarındaki fırsatlarını arttırmada sınıf düzenindeki eğitime nazaran daha üstün olduğu çok açıktır. Gerek sınıf düzeninde, gerekse firma bazında mesleki eğitim programı verilirken sunulan eğitimin katılımcılara emek piyasalarında talep edilen beceriler olmasına dikkat etmek gerekmektedir. Aksi takdirde eğitim programları amaca hizmet etmeyecek ve kıt kaynaklar israf edilmiş olacaktır. Bu sorunu gidermede çoğu ülkenin izlediği yol programların hazırlanması aşamasında işverenlerin görüşlerinin alınması olmaktadır. İşverenlerden sağlanan geri besleme ile piyasada hangi tür vasıflara ihtiyaç olduğunun doğru bir şekilde tespit edilmesini sağlayacaktır. İŞKUR’un iller bazında yapmış olduğu meslek barometreleri yardımıyla o ilde hangi mesleklere ne ölçüde ihtiyaç olduğu ortaya çıkmaktadır. Bu verilerden yararlanılarak hazırlanan mesleki eğitim programları sonuçları ve katılımcılara faydasal anlamda en üst verimlilik ve etkinlik sağlanmış olacaktır. 3.2.4.3.5 Programların Uygulanmasında Eğitim Kurumlarından Etkin Bir Şekilde Yararlanılmalı Mesleki eğitim programları maliyeti oldukça yüksek programlardır. Bunun yanı sıra, mesleki eğitim genel becerilerin verilmesi şeklinde olduğunda çoğu kez bir firmanın maliyetine katlanarak yetiştirdiği bir eleman bir başka firma tarafından kolayca transfer edilebilmektedir. Yukarıda sayılan bu nedenlerden dolayı birçok ülkede mesleki eğitim programlarını devletin düzenlemesi veya sübvansiye etmesi gerekmektedir. Mesleki eğitimin maliyeti ne ölçüde düşürülürse firmaların özellikle KOBİ’lerin ve işçilerin katılımı o ölçüde fazla olacaktır. Bu aşamada programların yürütülmesinde mevcut eğitim altyapısının kullanılması hem eğitim maliyetinin düşmesini, hem de kalitesinin artmasını sağlayabilecektir. Örneğin Amerika Birleşik Devletleri (ABD)’nde JTPA eğitim programları ile İngiltere’deki TEC eğitim programlarında olduğu gibi buradaki 63 programların çoğunda mevcut eğitim kurumlarından taşeron olarak yararlanılmaktadır.35 Genel bir değerlendirme yapmamız gerekirse; kamunun mesleki eğitim programları ile işgücünün uygun becerileri kazanmasını sağlamaya çalışmasının altında basit bir önerme yatmaktadır. Bu programlar vasıtasıyla nitelik düzeyi yükselen işçilerin emek piyasalarında istihdam ve gelir profilleri yükselecektir. İşçilerin becerileri piyasada aranılan beceriler ile ne ölçüde uyumlu hale gelirse o ölçüde bireysel ve sosyal refah artacaktır. Yukarıda açıklanmaya çalışılanlardan hareketle şu hususların altını çizmemiz mümkündür. Temel bilgilerin öğretilmesine yönelik programlar nitelik kazandırıcı eğitimden daha kötü sonuç vermektedir, İşyerinde eğitim, genelde sınıfta eğitimden daha iyi sonuç vermektedir, Temel beceri eğitiminin yanında davranışsal eğitimin de verilmesi uygulamanın başarısını arttırmaktadır, Genelde en fazla kişisel ve sosyal getirinin elde edildiği eğitim programları; emek piyasasında deneyimi en az ve en fazla olan dezavantajlı gruplara yönelik, programlardır, Programlardan; kadınların, eğitim düzeyi daha düşük olanların ve daha yoksul olanların daha fazla getiri elde ettikleri görülmektedir. Olumlu etkilerin elde edildiği programların bir kısmında etkinlik kaybı, işten çıkarılma ve ikame etkileri olabilmektedir. Kimi durumda programlar ile her koşulda iş bulabilecek kişilere yardım edilebilmektedir. Bazen de eğitim programını tamamlayan uzun dönemli işsizler iş bulabilmekte ve uzun süredir işsiz olanlar kısa süreli işsizler ile yer değiştirmektedir. 35 Biçerli; a.g.e., s.125 64 Mesleki eğitim programlarının yeterince etkili olamaması konusunda da bazı nedenlerin belirtilmesi gerekir. Bunlar kısaca; Ekonomide toplam talebin düşük olduğu zamanlarda mesleki eğitimin verilmesi eğitimin iş yaratma kapasitesini sınırlayacak ve eğitim sadece kişilerin iş kuyruğundaki yerlerini değiştirebilecektir, Birçok işin gerektirdiği beceri düzeyi düşüktür. Bu nedenle uzun dönemli işsizler için asıl gerekli olan program, onların güvenlerini yeniden oluşturan ve çalışma alışkanlıklarını geliştiren programdır, Yaş düzeyi ileri işçiler nitelik eksikliği probleminden çok muzdarip değillerdir. Bu nedenle bu işçiler için eğitim programları yerine kendi işlerini kurmaları için teşviklerin uygulanması daha doğru bir yol olabilir, Eğitim programları genelde sosyal yardım alanlara yönelik olmaktadır. Sosyal yardım almayan, ancak tekrar çalışma konusunda çok istekli olan kişilerin programlara katılmamaları başarıyı olumsuz yönde etkileyebilmektedir, Programlar, katılanların beceri düzeylerini yükseltse bile işverenler bunu kullanmaya hazır olamayabilmektedirler. Dolayısıyla, programlardan daha iyi sonuçlar alabilmek için rekabetin geliştirilmesi gereklidir, Eğitime yönelik aktif istihdam programları genelde dezavantajlı gençleri hedeflese de özellikle AB ülkelerinde programların çeşitli nedenlerle hedeflenen kitlelere yeterince ulaşamadığı görülmektedir. Bu nedenlerin başında bu gruptakilerin bir kısmının işsiz olarak kayıtlı olmadıkları için programlara başvuramamaları gelmektedir. Ayrıca işsizlik sigortası maliyetlerinin yüksek oluşu nedeniyle programlarda önceliğin işsizlik sigortasından yararlananlara verilmesi, bundan yararlanmayanların programlara katılımını engelleyebilmektedir. Bazı programlarda belirli süre ve kesintisiz olarak işsiz olanların programlara katılabilmesi, dönem dönem çalışma imkanı bulabilen kişilerin katılımını engellerken, programların dezavantajlı grupların ihtiyaçlarına yönelik olmamaları da katılım oranlarını düşürebilmektedir. İşsizliği azaltmada mesleki eğitim programlarına sihirli değnek olarak görmemek gerekir. Yani, işsizlere sadece mesleki eğitim vermek yerine bununla birlikte vergi ve sosyal yardım sisteminde radikal reformlar yapmak, kamuda ve özel sektörde yeni istihdam alanlarının açılmasını sağlamaya yönelik politikaları da yürütmek daha iyi sonuçların alınmasını sağlayabilecektir. 65 İşsizlikle mücadelede mesleki eğitim programlarının neredeyse en pahalı mücadele yöntemi olması ve değerlendirme sonuçlarının fazlasıyla tatminkar olmayışı bu programlara harcanılan paraların elde edilen sonuca değip değmediği sorusunu gündeme getirmektedir. İngiltere, A.B.D. ve hatta aktif istihdam politikalarının menşei olan İsveç’te bile bu programlar sorgulanmaktadır. 36 Araştırmacılar, iş arama konusunda basit danışmanlık hizmeti verilmesinin çoğu zaman mesleki eğitim programlarından daha ucuz ve etkin olduğunu ileri sürmektedirler. Tüm bunların yanında programların pozitif etkileri de unutulmak gerekir. Bu etkilerin başında; katılanların iş arama davranışlarındaki etkinliğin artmasının ücretleri frenleyici etkisi gelmektedir. Ayrıca programlar kanalıyla iş bulanların işsizlik sigortası ödemesinden çıkarılmaları nedeniyle hükümete daha fazla hareket alanı bırakan ve piyasayı canlandırıcı bir etki ortaya çıkacaktır. Bunun yanı sıra eğitim fırsatlarını eşitlemek ve geliştirmenin demokratik ve sosyal bir ülke olmanın önemli bir unsuru olduğu da açıktır. Bu anlamda mesleki eğitim programlarının önemli sosyal faydalar sağlayacağı inkar edilemez ve göz ardı edilmemelidir. 3.2.5 Kamu Eşleştirme ve Danışmanlık Hizmetleri Kamu eşleştirme ve danışmanlık hizmetleri yani istihdam hizmetleri; kamunun emek piyasalarındaki bilgi eksikliğini gidermeye, işçi-işveren eşleşmesini sağlamaya ve geliştirmeye yönelik çeşitli hizmetleri kastedilmektedir. 3.2.5.1 Ekonomik Gerekçeler Emek piyasaları hem işler hem de işçiler açısından heterojenliğin (eşit şekilde dağılmama) yaygın olduğu piyasalar olduğundan, emek arzı ile emek talebi arasında eşleşme problemi bu piyasaların belirgin özelliklerindendir. Piyasalarda eşleşme ihtimali potansiyel alıcı ve satıcıların birbirleri ile ilişki kurup kuramadıklarına (bağlantı ihtimali) ve anlaşmaya ulaşıp ulaşmadıklarına (anlaşma ihtimali) bağlıdır. Emek piyasalarında bilgi eksikliği ve eşleşme probleminin olması işsizlerin ve iş değiştirmek isteyenlerin iş aramalarını zorunlu kılar. Bu konuda iki temel olduğu söylenebilir. Bunlar; marjinal karar alma kuralına dayanan Stigler Modeli ile rezervasyon ücreti kavramını esas alan McCall Modelidir. 36 Biçerli; a.g.e., s.140 66 Stigler Modeli’ne göre; bireyin iş arama faaliyetinin süresini iş aramanın marjinal getirisi ile marjinal maliyeti belirler. İş arama süresi boyunca marjinal getiri azalırken marjinal maliyet artacaktır. Bu nedenle, rasyonel bir birey iş aramanın getirisi maliyetinden büyük olduğu müddetçe iş aramaya devam edecek, bu ikisinin birbirine eşit olduğu noktada ise iş arama faaliyetine son vererek o zamana kadar kendisine teklif edilen en iyi işi kabul edecektir. Bu modelin eleştirilen yönü iş tekliflerinin saklanabilir olduğu varsayımına dayanmasıdır. McCall Modeli’ne göre; iş aramak üzere piyasaya giren kişi kafasında daha altındaki bir ücret düzeyinde çalışmaya istekli olmadığı bir rezervasyon ücreti ile iş arama faaliyetine başlar. Bu modelde birey rezervasyon ücretine ulaşan veya geçen bir iş teklifi ile karşılaşır karşılaşmaz iş arama faaliyetine son verir.37 Kişilerin iş arama sürecinde; arkadaşlar ve akrabalar, gazete ilanları, doğrudan işverenlere yapılan başvurular, kamu ve özel istihdam büroları olmak üzere beş kaynaktan yararlandıkları görülmektedir. İş arama stratejilerinden hangilerinin daha iyi sonuç verdiğini belirlemek güçtür. Bireylerin sahip oldukları / kullandıkları kaynaklar birbirinden farklılık gösterdiği gibi, çeşitli türdeki işler için de farklı stratejilerin kullanılması gerekir. Piyasadaki bazı kişiler bilgiyi etkin bir şekilde kullanarak kolayca iş bulabilirlerken, bilgiye kolay ulaşamayan ve bilgiyi en uygun şekilde değerlendiremeyen kişilerin işsizlikten kurtulmaları o kadar kolay olmamaktadır. Bu nedenle kamu iş ve işçilerin eşleşmelerini hızlandıran hizmetleri sunarak işsizliği azaltmayı amaçlamaktadır. İstihdam bürolarının işçileri işe yerleştirme rolü emek piyasalarında bir aracılık faaliyeti olarak değerlendirilebilir. İstihdam büroları firmalar ile işverenleri birbirine yakınlaştıran eşleyicilerdir. Emek piyasalarındaki bilgi eksikliğini gidermeleri özelliği ile istihdam büroları piyasalardaki belirsizliği azaltırlar. Piyasada şeffaflığın sağlanması eleman bulması zor işlerin ve iş bulması zor işçilerin piyasanın çarkları arasında kaybolmasını engellemekte, işsizlik oranlarının azalmasını sağlayabilmektedir. 37 Biçerli; a.g.e., s.178. 67 3.2.5.2 İstihdam Hizmetlerinde Kamu ve Özel İstihdam Büroları İş arama yardımı, danışmanlık ve eşleme hizmetlerinin verilmesi genelde kamu istihdam bürolarının sorumluluğundadır. Ülkelerin bir çoğunda işverenlerin açık işleri kuruma bildirmeleri teşvik edilirken, bazı ülkelerde bu durum zorunlu tutulmuştur. İngiltere’deki “Restart” programında olduğu gibi, çoğu ülkede kamu istihdam bürolarını bilgi toplama, danışmanlık ve iş arama yardımı konularında daha etkin hale getirmek emek piyasası politikalarının temel unsuru olarak kabul edilmiştir. Bu amaçla kamu istihdam bürolarının birbirine bilgisayar ağı ile bağlanmasına ek olarak özellikle İngiltere ve İsviçre gibi ülkeler başta olmak üzere bu alanda özel istihdam bürolarının oluşmasını sağlayıp bunlardan da yardım alınmaktadır. Kamu istihdam kurum/kuruluşları; bazı ülkelerde 20.yy’ın başından itibaren, OECD ülkelerinde ise l950’den itibaren oluşturulmuştur. Kamu istihdam kuruluşları genelde kamu birimlerince yönetilen ve ülke çapında yaygın kuruluşlardır. Ancak; Belçika, İsviçre ve A.B.D. gibi bazı ülkelerde kamu istihdam kuruluşları bölgesel otoriteler tarafından yönetilmektedir. Kamu istihdam kuruluşlarının finansmanı, bir çok vergi gelirleri ile sağlanırken, Avusturya ve Almanya gibi bazı ülkelerde finansman sorunu, büyük ölçüde işçilerin ve/veya işverenlerin katkıları ile çözülmektedir. Emek piyasalarında işçiler ile işverenler arasında aracılık etmek kamu istihdam kurumlarının hizmetlerinin temelini oluşturmaktadır. Özelde kamu istihdam kurumlarının görevi ise; yapısal işsizliği önlemek ve uzun dönemli işsizler ve diğer iş bulmakta zorlanacak işsizlerin iş bulmalarını sağlamaktır. Bu manada kamu istihdam kurumları eşlemede etkinliği arttırmanın yanı sıra, doğrudan iş yaratımı, ücret sübvansiyonu ve mesleki eğitim gibi diğer aktif istihdam programlarının uygulanmasında da görevlendirilebilmektedir. Öte yandan “İdari Eşleme Yöntemi”nde iş ve işçi arayanlar kuruma kayıt olurlar. Uygun açık işler oluştuğunda potansiyel olarak bu işlere uygun işçiler bilgilendirilerek işverenler ile temasa geçmeleri sağlanır. Kendi Kendine Seçim yöntemine göre daha fazla personel gerektiren bu yöntemde, kamu istihdam kurumu aktif bir rol oynamaktadır. Eşleme faaliyetinin yerine getirilmesinde kamu istihdam kurumlarının yanı sıra özel istihdam kurumlarından da yararlanılmaktadır. Özel şahıs veya 68 kurumların kurdukları, hizmetlerini para karşılığında satan özel istihdam kurumlarının faaliyet alanları farklı şekillerde olabilmektedir. İstihdam hizmetinin yürütülmesinde özel ve kamu istihdam kurumlarının kullanılmaları açısından üç farklı sistem uygulanmaktadır. Bunlar: tekelci sistem, karma sistem ve piyasa sistemidir. Tekelci Sistem’de; ya istihdam hizmetleri tümü ile kamu tarafından üstlenilerek özel sektörün bu alana girişi yasal olarak engellenmekte (katı tekelci uygulama), ya da bazı guruplar (örneğin yöneticiler, sanatçılar) veya belirli faaliyetler için (örneğin geçici istihdam) özel istihdam bürolarına sınırlı olarak izin verilmektedir (Ilımlı tekelci sistem). 1994 yılı itibariyle 20 OECD ülkesinden yedi tanesinde tekelci sistem uygulanırken, bunlardan sadece Türkiye’de nispeten katı tekelci uygulama söz konusudur. Karma Sistem’de; hem kamu, hem de özel istihdam büroları yan yana hizmet göstermektedir. Bu sistemde özel büroların lisans almaları ve kalite standartları kamu denetimine tabidir. Kamu, lisans almayı koşullara bağlayarak amacı sadece kısa dönemli kar elde etmek olan kuruluşların sisteme girmelerini engellemektedir. Kalite standartları ve faaliyetlerin izlenmesi de bu konuda ilave tüketici koruması sağlamaktadır. Ancak kamunun buradaki denetimleri piyasaya girişi ve dolayısı ile rekabeti önleyecek sıkılıkta tutulmamaya çalışılmaktadır.Bu sistemde uzun dönemde kar elde etme güdüsü ticari özel büroların sorumlu bir şekilde davranmaları için yeterli olabilecektir. Piyasa Sistemi’nde ise OECD ülkeleri arasında uygulanmayan, ancak Uruguay’da uygulanan tümüyle eşleştirme hizmeti özel istihdam kurumları tarafından verilmektedir. Bu tür bir sistemde kamu istihdam kurumu ya mevcut değildir veya söz konusu hizmetlerin yürütülmesinde özel istihdam kurumlarından taşeron olarak yararlanılmaktadır. Türkiye’de de var olan bu katı tekelci uygulama 2003 yılında yürürlüğe giren 4904 sayılı Türkiye İş Kurumu Kanunu ile kaldırılmış ve özel istihdam bürolarının kurulabilmesine imkan sağlanmıştır. 38 3.2.5.3 Kamunun Eşleştirme Hizmetlerinin Unsurları Kamu istihdam kurumlarının sundukları hizmetler genelde “esas” ve “destekleyici” hizmetler olarak iki grupta incelenebilir. Esas hizmetler; bölgesel emek piyasalarında iş arayanlar ile açık işlerin eşleşmesi maliyetini azaltmaya yönelik 38 Biçerli; a.g.e., s.183. 69 faaliyetlerdir. Bu asli faaliyetin yanı sıra kamu istihdam kurumları, diğer aktif ve pasif istihdam programlarının yürütülmesinde de görevlendirilmektedir. Bu anlamda kamu istihdam kurumlarının; geçici istihdam fırsatlarına ulaşmak ve yeniden mesleki eğitim programlarına katılabilmek için bir geçit olmak ile, işsizlik sigortası uygulamasında şart koşulan iş arama faaliyetine yardımcı olmak özellikleri destekleyici hizmetler grubunda yer almaktadır. 3.2.5.3.1 İşsizler Kitlesine Ulaşmak Hizmetin hedeflenen kitlelere ulaştırılamaması çoğu kez işçilerin bu konudaki bilgi eksikliklerinden kaynaklanmaktadır. Bunu gidermek için, fabrikaların kapanması veya toplu işten çıkarmalar durumunda işçilerin ve kurumun önceden bilgilendirilmeleri, kurum elemanlarının işten çıkarılmalar başlamadan önce gerekli girişimlerde bulunmalarını sağlayacaktır. Kurum faaliyetlerinin diğer işsizlere ulaştırılmasında ise medya kampanyaları ve yetkililerin açıklamaları iş arama yardımı programlarına daha çok işsizin katılımını teşvik edecektir. 3.2.5.3.2 Alıştırmak (Orientation) Alıştırma görevi; iş arama yardımı programlarına katılacakların bu programların hangi tür hizmetleri içerdiği, bu hizmetlerin neleri sağlayıp neleri sağlayamayacağı ve katılımcılardan neler beklendiği gibi konularda bilgilendirilmesinde anahtar rolü oynamaktadır. Burada amaç işsizlerin programa katılım ile ilgili hassas kararı vermelerine yardımcı olmaktır. 3.2.5.3.3 İşsizlerin Vasıf Düzeylerinin Değerlendirilmesi Ve Test Edilmesi İşçinin test edilmesi genellikle katılımcının mesleki merakını ve yeniden mesleki eğitim programlarına olan eğilimini belirlemek amacıyla yapılır. Değerlendirme ve test sürecinin sonunda genelde katılımcı ile program görevlisi işe geri dönüş stratejisini içeren yazılı bir anlaşmayı imzalarlar. Bu anlaşmaya “istihdam edilebilirlik planı denilmektedir. 3.2.5.3.4 İş Arama Seminerleri, Araştırma Merkezleri Ve İs Klüpleri İş arama seminerlerinin iki temel unsuru vardır. Birincisi, bu seminerlerde; özgeçmiş hazırlama, açık işlerin yerini belirleme teknikleri ve etkin müracaat ve mülakat eksersizleri gibi spesifik iş arama teknikleri öğretilir. İkincisi, bu seminerlerde 70 aynı zamanda pek çok işsizin yitirdiği “kendine güven” duygusunu geri getirecek motive edici faaliyetlerde bulunulur. iş arama seminerlerini takiben çoğu program katılımcıyı ya araştırma merkezine veya iş kulübüne yönlendirir. Araştırma merkezleri işçilere kendi yönlendirdikleri iş arama faaliyetini yapabilmeleri için; telefon bankası, telefon, iş rehberi, gazetelerin eleman aranıyor ilanları ve iş ve işçi bulma kurumundan açık işlerin listesi ile donatılmış bir merkez sunarlar Bu merkezlerin temel amacı iş arayanları alışılmışın dışındaki mekanlarda iş aramaya teşvik ederek motive edici bir atmosfer yaratmaktır. 3.2.5.3.5 Takip Danışmanlığı Kamu istihdam hizmetlerinin çoğu katılımcıların iş arama sürecinde tatmin edici bir gelişme sağlamasını temin için bir çeşit takip danışmanlığı hizmetini de içermektedir. Bu danışmanlık gayri resmi ve ara sıra iş mülakatı üzerine tavsiyeler vermek şeklinde yapılabildiği gibi, katılımcılardan programın tümü boyunca belirli danışmanların sorumlu olmaları şeklinde de olabilmektedir. 3.2.5.3.6 Eşleştirme ve İş Geliştirme Eşleştirmede; kamu istihdam bürolarının mahalli işverenlerden elde ettikleri açık işlerin listesi ile iş arayanlardan aldıkları özgeçmişlerini yani müracaat edenin mesleki ilgileri, eğitimi, çalışma geçmişi ve varsa mesleki test sonucu vb. bilgileri içeren bilgilerini karşılaştırarak açık işlere uygun işçileri yerleştirmektir. İş geliştirme hizmeti ise; istihdam kurumu personeli işverenler ile yaptıkları gayri resmi bağlantılar ile iş ve işçi bulma kurumu tarafından duyurulmayan açık işlere ulaşırlar. Burada iş geliştirenin işlevi işsizlerin kendi araştırma imkanları ile göremeyecekleri açık işleri göz önüne getirmektir. 71 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE’DE AKTİF İSTİHDAM POLİTİKALARI UYGULAMALARININ İŞSİZLİĞİ ETKİLERİ 4.1 TÜRKİYE’DEKİ AKTİF İŞGÜCÜ PİYASASI POLİTİKALARI39 4.1.1 Genel Olarak 1998 ve 2007 yılları arasında hem işsizlere hem de çalışan kişilere yönelik düzenlenen eğitim programları içerisinde aktif işgücü piyasası politikaları en büyük paya sahiptir. Bu kapsamda gerçekleştirilen programların bir bölümü kendi hesabına çalışanlar ile yeni iş kurmak isteyenlerin ihtiyaçlarına karşılık vermek üzere geliştirilmiştir. 1990’ların ortalarından başlayarak istihdamı geliştirmeye yönelik bir dizi doğrudan önlem uygulanmıştır. Özelleştirilen KİT’lerin işten çıkartılmış işçilerine yönelik programlar bunlar arasında ilk sırayı almıştır. 1998 yılında ülkenin göreceli olarak geri kalmış bölgelerinde istihdama destek olan programlar devreye sokulmuştur. 1999 yılında Ağustos ve Kasım aylarında meydana gelen depremlerden etkilenen yöreler için geçici çalışma programları başlatılmıştır. 2001 yılındaki ekonomik krizin ardından Hükümet daha kapsamlı önlemler almıştır. 2002 yılında kabul edilen 4747 sayılı yasa da işe alınan her yeni ilave işçi için işverenin sosyal sigorta prim katkısının bir yıl süreyle ertelenmesini öngörmektedir. 4.1.2 Eğitim Programları40 Mesleki eğitim sisteminin, kamu ve özel eğitim kurumları, İŞKUR, belediyeler, vakıflar, Sivil Toplum Kuruluşları (STK) ve işletmeler tarafından uygulanan sürekli eğitim ve yaşam boyu öğrenim gibi bileşenleri vardır. Gençlere yönelik çıraklık eğitim programları, Türkiye’de bu çerçevede yürütülen en kapsamlı eğitim etkinliğidir. Burada temel sorumluluk Milli Eğitim Bakanlığı’na (MEB) aittir. Meslek kuruluşları ise MEB’ in kapsadığı alan dışındaki mesleki alanlarda eğitim vermektedir. 39 Bircan ,İsmail; “Türkiye’de İstihdam Sorunu, İŞKUR Yasası ve Özel İstihdam Büroları”, İşveren Dergisi, C. XXXVIII, S. 7, Nisan 2000, s.13. 40 Göçer, İlhan; “İstihdam Hizmetlerinin Çeşitlendirilmesi ve Özel İstihdam Acentalari ”, İşveren Dergisi, C. XXXVII, S. 6, Mart 1994, s.20. 72 İŞKUR’un özel görevi ise işgücü piyasası gereksinimleri üzerine yapılan çözümlemelere dayalı eğitim etkinlikleri yürütmektir. Bu eğitim etkinlikleri; gençleri, kadınları, işlerini yitirenleri, işsizlik yardımı alanları, özürlüleri ve eski hükümlüleri hedef almaktadır. Eğitim kurslarının kapsamı, sayısı ve hedef grupları, kamu kesimi ile özel kesimden temsilcilerin oluşturdukları İl İstihdam Kurulları tarafından belirlenmektedir. “İstihdam Garantili Eğitim Kursları”, işsizlere yönelik işgücü eğitim programları arasında yer almaktadır. Kursların içeriği kamu kesimi ile özel kesim ya da STK tarafından birlikte belirlenmekte, İŞKUR kurs hizmetlerini bu kuruluşlardan temin etmektedir. Kurslara, İŞKUR’ a kayıtlı işsizler katılmaktadır. Anlaşma çerçevesinde bu kurslara katılanların en az yüzde 60’ının birlikte çalışılan kuruluş tarafından istihdam edilmesi gerekmektedir. İŞKUR 2001 yılından bu yana Adalet Bakanlığı ile birlikte tahliyesi yakın olan hükümlülere yönelik benzer bir program uygulamaktadır. Yine İŞKUR tarafından uygulanan farklı bir eğitim programı ise insanların kendi hesabına iş yapabilme becerilerini geliştirmeye yönelik kurslar üzerinde odaklanmaktadır. 4.1.3 Toplum Yararına Çalışma Programları Toplum Yararına Çalışma Programları (TYÇP)’nın amacı; doğal felaketler, ekonomik krizler, özelleştirme nedeniyle işten çıkarılma vb gibi yaşanan birtakım sarsıcı durumların istihdam üzerinde yol açtığı olumsuz sonuçların belirli bir hedef grubu oluşturan insanlara en fazla 6 ay süre ile geçici istihdamı sağlanarak hafifletilmesidir. Program tarafından sağlanan işler söz konusu sarsıcı durumdan etkilenenlere yardımcı olacak işlerdir. Bu programlar İŞKUR tarafından yönlendirilmektedir. Geçici istihdama yönelik ilk program (bu program SGAP’ın bir bileşeni olan İşgücü Uyum Projesi bütçesinden finanse edilmiştir), özelleştirme sonucunda işsiz kalanları hedef almış ve söz konusu program 36 proje aracılığıyla 846 kişiyi kapsamıştır. İstihdam ve Eğitim Projesi bütçesinden finanse edilen ikinci program ise 17 Ağustos ve 12 Kasım 1999 depremlerinden en çok etkilenen Sakarya, Bolu, Düzce, Yalova ve Kocaeli illerinde uygulanmıştır. Bu çerçevede uygulanan proje sayısı 140, kapsanan kişi sayısı ise 4.605’tir. Bunların yanı sıra, finansmanı Özelleştirme Sosyal Destek Projesi (ÖSDP)’den sağlanacak yeni programlar hazırlanmaktadır. 73 4.1.4 Küçük İşlere ve Kendi Hesabına Çalışanlara Yönelik Programlar 41 Türkiye’de; kendi hesabına çalışanlar ile 10 kişiden daha az işçinin çalıştığı küçük işletmelerde çalışanlar, işgücünün büyük bir kesimini oluşturmaktadır. 2000 yılı HİA’ ya göre bu konumdaki çalışanların toplam işgücü içindeki payı erkeklerde yüzde 57, kadınlarda ise yüzde 22 civarındadır. KOSGEB bünyesinde yer alan GGE bu durumu dikkate alarak küçük işletmelere yönelik bir dizi program yürütmektedir. 4.1.4.1 Eğitim ve Danışmanlık Bu kapsamdaki eğitim programları; girişimci adaylarını örneğin fizibilite çalışması ve iş planının hazırlanması gibi yeni bir iş kurarken gerekli olan konularda bilgilendirmektedir. Tek tek girişimcilere yönelik danışmanlık hizmetlerinde ise iş planlarını ortaya çıkaracak ön araştırmalarda durum araştırmalarında ve analizlerde girişimcilere yardımcı olunmaktadır. Bu destek işlevlerinin finansmanı Dünya Bankası Fonları (ÖSDP kapsamında) ve KOSGEB bütçesinden karşılanmaktadır. 4.1.4.2 İş Geliştirme Merkezleri Yukarıda söz edilen Dünya Bankası Fonları, başlıca hedef grubu işsizler olan iş geliştirme merkezleri için de kullanılmaktadır. Merkezler; büro, sekreterlik desteği, ortak donanıma erişim ve danışmanlık hizmetleri gibi olanaklar sağlamaktadır. KOSGEB bu fonları kullanarak Zonguldak’ta bir iş geliştirme merkezi kurmuştur. KOSGEB bu iş geliştirme merkezi haricinde kendi bütçe imkanlarını kullanarak da Türkiye’nin farklı illerinde 10 teknoloji geliştirme merkezi kurmuştur. 4.1.4.3 Genç Girişimci Yetiştirme Programı Bu programın amacı; üniversite öğrencilerini kendi işlerini kurmaya yönlendirmektir. Böylece, üniversitelerde girişimcilik kültürünün oluşturulmasına çalışılmaktadır. Program; eğitim ve danışmanlık toplantılarını, çalıştayları, iş üstünde eğitimi ve işletme panellerini öngörmektedir. Bu panellerde yer alacak kişiler, üniversite profesörleri, deneyimli girişimciler, banka yöneticileri ve KOSGEB personeli arasından belirlenmektedir. KOSGEB 1999-2001 döneminde farklı üniversitelerden oluşan gruplara, toplam 18.500 kişi/saat eğitim vermiştir. 41 Atasayar, Kubilay; “Özel İstihdam Büroları Kurulmalıdır”, İşveren Dergisi, C. XXXIV, S. 7, Nisan 1996, s.2. 74 4.1.5 Sübvansiyonlu İstihdam Programları İstihdamı teşvik amacıyla çeşitli yasalar çıkartılmıştır. Olağanüstü hal ilan edilen Doğu ve Güneydoğu bölgelerinde Bakanlar Kurulu tarafından belirlenen Kalkınmada Öncelikli İllerde uygulanan 1998 tarih ve 4325 sayılı Yasa, işverenlerin payına düşen sosyal sigorta primlerinin devlet tarafından ödenmesini öngörmektedir. Yalnızca 2001 yılında işverenler, 906.546 çalışan için bu destekten yararlanma talebinde bulunmuşlardır. Bu yönüyle bakıldığında işverenlerin ücret maliyetlerini yüzde 21.5-27 azaltan böyle bir desteğe karşı son derece duyarlı oldukları söylenebilir. Esasen söz konusu destek, işverenlere işçi ücretlerinde yüzde 28’e varan bir tasarruf sağlama imkanı sağlamaktadır. 4.2 TÜRKİYE İŞ KURUMU’NDA UYGULANMAKTA OLAN AKTİF İŞGÜCÜ PİYASASI POLİTİKALARI Yoğun rekabetin yaşandığı günümüz Türkiye’sinde bir yanda işsizlik oranları hayli yüksekken diğer yandan da bir çok işletmenin mesleki eğitim almış işgücüne ihtiyacı vardır. Yani işgücü piyasasında istenilen niteliklere uygun ara eleman eksikliği söz konusudur. Yetişmiş ara eleman ihtiyacını gidermek, ürün ve emek kaybını asgariye indirmek üzere mesleki eğitim eksikliğinin giderilmesi amacıyla; işgücü piyasasında ihtiyaç duyulan alanlarda çeşitli eğitimler, kurs ve sertifika programları verilmesi gereklidir. Bu gerçeğin farkında olarak eylem planları geliştiren İŞKUR yaşam boyu eğitim anlayışı içinde işgücü piyasasının nitelikli eleman ihtiyacını karşılamak ve işsizlerin istihdamını kolaylaştırmak üzere Kuruma kayıtlı işsizlere ve işini kaybetme tehlikesi bulunan işgücü ile işsizlik ödeneği ve iş kaybı tazminatı almaya hak kazanmış işsizlere meslek edindirme, meslek değiştirme ve meslek geliştirme eğitimi verilmesi sağlamaktadır. İstihdamın mesleki eğitim ile bağlantısını sağlamak üzere illerde sosyal taraflarında katılımı ile gerçekleştirilen İl İstihdam Kurulları’nda AİPP çerçevesinde Türkiye İş Kurumu İl İstihdam Kurulları Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğinin 6/c maddesinde belirtildiği üzere; yerel iş piyasasının yıllık işgücü eğitim ve uyum programları ihtiyaçlar doğrultusunda belirlenerek il müdürlüğü tarafından yıllık işgücü eğitim ve uyum hizmetleri düzenlenmekte ve farklı kurumlarca yürütülen işgücü yetiştirme ve uyum hizmetleri, mesleki eğitim, beceri kazandırma, 75 meslek edindirme vb. faaliyetlerin bölgesel ihtiyaçlara göre ilgili birimlerle koordinasyon içerisinde yürütülmesi sağlanmaktadır. “Mesleki Bilgi, Rehberlik ve Danışmanlık Hizmetleri İşbirliği Protokolü” uyarınca İŞKUR, MEB ve çeşitli kurum ve kuruluşlar yaşam boyu öğrenim anlayışı içerisinde mesleki rehberlik konusunda gerekli işbirliğini sağlamakta ve çalışmalarını yürütmektedir. İŞKUR, işgücünün istihdam edilebilirliğini artırmak amacıyla; İş ve meslek analizlerinin yapılması, mesleklerin tanımlanması ve sınıflandırılması, Meslek ya da alan seçme aşamasında olan öğrencilere mesleki rehberlik hizmetlerinin sunulması, Yetişkinlere iş ve meslek danışmanlığı hizmetlerinin verilmesi, İlgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yaparak; meslek edindirme, meslek geliştirme ve meslek değiştirme kurslarının düzenlenmesi, İstihdamında güçlük çekilen grupların istihdamını kolaylaştırıcı mesleki eğitim ve mesleki rehabilitasyon hizmetlerinin verilmesi, İşsizliğin yoğun olduğu dönemlerde ve yerlerde toplum yararına çalışma programları düzenlenmesi, İstihdamdaki işgücüne eğitim seminerlerinin verilmesi faaliyetlerini yürütmektedir. 4.2.1 İşsizlik Sigortası Kapsamındaki Düzenlenen İşgücü Yetiştirme Kursları 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanununun 48 inci maddesinde işsizlik ödeneği almaya hak kazanan sigortalı işsizler ile ilgili olarak İŞKUR tarafından yapılacak görevler belirlenmiştir. Bahsi geçen maddenin 7 nci paragrafında; “Kurum işsizlik ödeneği alan sigortalı işsizlere mesleklerine uygun ve son yaptıkları işin ücret ve çalışma koşullarına yakın bir iş bulunması hususunda çalışmalar yapar. Kendilerine bu şekilde bir iş bulunamayanlara verilecek meslek geliştirme, edindirme ve yetiştirme eğitiminin esas ve usulleri yönetmelikle belirlenir” hükmü bulunmaktadır. 76 Bu hüküm gereğince, İŞKUR tarafından çıkarılan “İşsizlik Ödeneği Alan Sigortalı İşsizlerin Meslek Geliştirme, Değiştirme ve Edindirme Eğitimi Yönetmeliği” kapsamında İşsizlik Sigortası Fonundan Kurum bütçesine tahsis edilen ödenekle işgücü yetiştirme kursları açılmaktadır. 4.2.2 Ceza Paraları İle Özürlülere ve Eski Hükümlülere Yönelik Düzenlenen Mesleki Eğitim ve Rehabilitasyon Programları 4857 sayılı İş Kanununun 30 uncu maddesinin son fıkrası uyarınca çıkartılan ‘Özürlü ve Eski Hükümlü Çalıştırmayan İşverenlerden Ceza Olarak Kesilen Paraları Kullanmaya Yetkili Komisyonun Kuruluşu İle Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’ hükümleri gereğince; özürlü çalıştırmayan işverenlerden kesilerek İŞKUR’a aktarılan ceza paraları ile özürlülere yönelik eski hükümlü çalıştırmayan işverenlerden kesilerek İŞKUR’a aktarılan ceza paraları ile de eski hükümlülere yönelik Mesleki Eğitim ve Rehabilitasyon Programları düzenlenmektedir. İşsiz özürlülerin ve eski hükümlülerin mesleki eğitim ve rehabilitasyonuna, istihdamına ve iş kurmalarına yönelik olarak bu Yönetmelikte belirtilen proje formatına göre eğitim kurum ve kuruluşları, üniversiteler, kamu kurum ve kuruluşları, vakıf, dernek, sendika, meslek örgütleri gibi sivil toplum kuruluşları, gerçek ve tüzel kişiler tarafından hazırlanan projeler bahsi geçen yönetmelik hükümlerine göre kurulan Ceza Paralarını Kullanmaya Yetkili Komisyona sunulur ve kabul edilen projeler uygulamaya konur. Komisyon tarafından kabul edilen projeler; Kamu Kurum ve Kuruluşları tarafından hazırlanmışlar ise satın alma işlemlerinin Kamu İhale Kanunu hükümlerine göre yapılması gerekirken, Kamu İhale Kanununa tabi olmayan kişi/kuruluşlar için ise böyle bir zorunluluk bulunmamaktadır. 4.2.3 Özelleştirme Sosyal Destek Projesi (OSDP) Ülkemizde uygulanmakta olan Ekonomik Reform Programını desteklemek, özelleştirme programındaki hedeflerin başarıyla tamamlanmasına katkıda bulunmak ve kamu kuruluşlarının özelleştirilmelerinden doğan olumsuz ekonomik ve sosyal etkileri hafifletmek amacıyla, Dünya Bankası’ndan sağlanan kredi ile Özelleştirme Sosyal Destek Projesi oluşturulmuş ve uygulamaya konulmuştur. ÖSDP Yeniden İşe 77 Yerleştirme Hizmetleri Fiili olarak 2002 yılında başlatılmış 2005 yılı sonunda tamamlanmıştır. Proje, Özelleştirme İdaresi Başkanlığının eş güdümünde yürütülmüş, İŞKUR ve KOSGEB projenin öncü kurumları olarak görev almıştır. Projenin toplam bütçesi, 250 milyon doları Dünya Bankası kredisi ve 105.3 milyon doları Türk hükümeti katkısı olmak üzere toplam 355.3 milyon dolardır. ÖSDP; Tazminatlar, Yeniden İşe Yerleştirme, Ekonomik Reform Programının Sosyal Etkileri ve Proje Yönetimi olmak üzere 4 bileşenden oluşmaktadır. Özelleştirme İdaresi Başkanlığının koordinasyonunda yer alan İŞKUR’da Projenin Yeniden İşe Yerleştirme Bileşeni kapsamında istihdam amaçlı; Danışmanlık, Eğitim ve TYÇP olmak üzere üç temel hizmet sunulmaktadır. Danışmanlık hizmetleri ile proje kapsamında bulunanların yeni bir iş bulmalarına yardımcı olunması ve bulunan yeni işe kolayca ve başarılı bir şekilde uyumlarını sağlanması amaçlanmış ve Danışmanlık hizmetleri sonunda bu hizmetlerden yararlandırılan katılımcıların asgari % 10’unun hizmet sağlayıcı tarafından bir işe yerleştirilmesi zorunlu kılınmıştır. Eğitim hizmetleri ile proje kapsamında bulunanlara yeni beceriler kazandırarak iş piyasasına girişlerinin ve yeni işler bulmalarının kolaylaştırılması hedeflenmiştir. Mesleki eğitim hizmetleri, eğitim kurumlarından alındığı gibi, katılımcıların eğitim sonucunda çalışmaya başlayacakları işyerlerinden de alınmıştır. Ayrıca eğitimin teorik bölümü eğitim kurumlarında, pratik bölümünün ise işyerinde verilmesi sağlanmıştır. İstihdam amaçlı mesleki eğitim hizmetlerinden yararlandırılan ve başarılı olan katılımcıların, hizmet sağlayıcısı işveren ise asgari % 70’inin, eğitim kurumu ise asgari % 50’sinin gördüğü eğitimle ilgili bir işe yerleştirilmesi zorunlu kılınmıştır. TYÇP ile özelleştirme ve ekonomik reform programları sebebiyle işlerinden çıkarılan işçiler ile kapsama dahil ikincil işsizlerden kültürel mirasın, çevrenin ve kamusal alt yapının korunması, sosyal yardımlaşma vb. alanlarda çalışmak isteyenlere en fazla 6 ay süreyle geçici iş imkanı bulunması hedeflenmiştir. Bu program ile katılımcılara geçici iş imkanları sağlayarak onları belli bir süre için maddi olarak desteklemek ve katılımcıların bu sayede çalışma ortamına alışarak iş tecrübesi ve iş 78 disiplini edinmeleri sağlanmıştır. TYÇP hizmetleri sonunda, bu hizmetlerden yararlandırılan katılımcıların asgari %10’unun hizmet sağlayıcı tarafından bir işe yerleştirilmesi zorunlu tutulmuştur. Proje kapsamında İŞKUR'un sunduğu danışmanlık, eğitim ve toplum yararına çalışma programlarından oluşan hizmetlerin 2002-2005 yıllarındaki dağılımı ve bu program sonucunda alınan sonuçlar aşağıdaki tabloda gösterilmiştir. Tablo 6: 2002 –2005 Dönemi İtibariyle ÖSDP Sonuçları42 Hizmetleri YILLAR Tamamlanan Proje Başarıyla İşe Yerleştirilen İşe Yerleştirme Sayısı Katılımcı Sayısı Oranı (%) Tamamlayan Katılımcı Sayısı 2002 43 2.163 1.258 58.15 2003 305 9.475 4.273 45.09 2004 203 5.775 3.052 52.8 2005 222 4.723 3.126 66.18 Tabloya bakıldığında; 2002 yılında uygulanmaya başlanan ve 2005 yılı sonunda tamamlanan Proje kapsamında, 26.677 kişinin yararlandığı toplam 773 proje uygulamaya konulmuştur. Projelerden mezun olan 22.136 kişiden 11.709’unun istihdamları sağlanmıştır. Projenin başarıyla sonuçlandırılması üzerine, Dünya Bankası kredisiyle Özelleştirme Sosyal Destek Projesi-2 (OSDP-2) oluşturulmuş, krediye ilişkin İkraz Anlaşması 27 Aralık 2005 tarih ve 26036 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Bu proje ile yaklaşık 35 ilde özelleştirme nedeniyle işten çıkartılan işsizlere tazminatlarının ödenmesi, ikincil işsizlerde dahil olmak üzere KİT özelleştirilmesinden dolayı işten çıkarılmış olan veya işten çıkarılacak olan Kuruma kayıtlı kişilere yeniden işe yerleştirme hizmetlerinin verilmesi ve Özelleştirme programının sosyal etkisinin izlemesi hedeflenmektedir. 2006-2008 yıllarını kapsayan 3 yıllık devre içinde uygulanmak üzere oluşturulan projenin ilk yılının sonunda 36 ilde toplam 104 adet hizmet alım ilanına çıkılmış olup, hizmetler bazında; 77 adet Eğitim, 20 adet Toplum 42 İŞKUR 79 Yararına Çalışma Programı ve 7 adet Danışmanlık hizmetleri alanında ilan verilmiştir. 2006 yılı sonu itibariyle ÖSDP-2 kapsamında 82 proje tamamlanmış olup 1.945 kişi eğitimlere katılmıştır. ÖSDP-1’de olduğu gibi ÖSDP-2’de de Yeniden İşe Yerleştirme Hizmetleri kapsamında, Danışmanlık, Eğitim ve TYÇP hizmetleri İŞKUR tarafından verilecektir. 2008 Yılı sonunda tamamlanacak olan projede Yeniden İşe Yerleştirme bileşeninde öngörülen hizmetler için İŞKUR İl Müdürlüklerince hizmet satın alınacaktır. 4.2.4 İşgücü Yetiştirme Kursları 4904 sayılı Türkiye İş Kurumu Kanununun 3, 9 ve 32 nci maddesine dayanılarak hazırlanan ‘Türkiye İş Kurumu İşgücü Yetiştirme ve Uyum Hizmetleri Yönetmeliği’ uyarınca Kuruma kayıtlı herhangi bir mesleği olmayan ya da bir mesleği olmakla birlikte mesleğinde iş bulamayan veya mesleğinde yeterli olmayan işsizlerin, özürlü ve hükümlülerin, istihdamlarına yardımcı olmak amacıyla işgücü yetiştirme ve mesleki eğitim kursları düzenlenmekte olup Kamu İhale Kanunu kapsamında hizmet satın alınarak işgücü yetiştirme kursları düzenlenmektedir. İşsizlikten en fazla etkilenen ve bu nedenle işgücü piyasasında dezavantajlı gruplar olarak görülen kadınlar, gençler, uzun süreli işsizler, özürlüler, hükümlü ve eski hükümlüler ile işgücü piyasasında geçerli bir mesleği olmayan vasıfsız işsizlere yönelik olarak düzenlenen işgücü yetiştirme kursları ile işsizin iş, işverenin de vasıflı işgücü talebinin karşılanmasına çalışılmaktadır. İşsizlik ödeneği alanlara, kendi işini kuracaklara, özürlü ve hükümlülere yönelik olarak veya istihdam garantili olarak düzenlenen kurslar, kamu kurum ve kuruluşları, özel öğretim kurumları, özel işyerleri ve sivil toplum kuruluşları ile işbirliği halinde, İl İstihdam Kurulları’nın talepleri doğrultusunda hazırlanan yıllık eğitim planları dahilinde sürdürülmektedir. İşgücü yetiştirme kurslarını başarıyla tamamlayan kursiyerlere verilen “Kurs Bitirme Belgelerinin” işgücü piyasasında geçerliliğini sağlamak için, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ile Milli Eğitim Bakanlığı arasında 23.03.2006 tarihinde “İşgücü Yetiştirme ve Uyum Hizmetleri İşbirliği Protokolü” imzalanmıştır. 80 İşgücünün niteliğini yükseltmek amacıyla Kuruma kayıtlı işsizlere yönelik olarak gereksinim duyulan alanlarda iş gücü yetiştirme kursları düzenlenmektedir. İstihdam garantili, kendi işini kuracaklara yönelik, hükümlülere yönelik, özürlülere yönelik ve işsizlik sigortası kapsamında olmak üzere beş ayrı işgücü kursu düzenlenmektedir. 2003-2006 dönemi itibariyle açılan kurs sayıları ile bu kurslardan mezun olanlar ile istihdam edilenlere ait veriler aşağıdaki tabloda gösterilmiştir. Tablo 7: 2003-2006 Dönemi İşgücü Yetiştirme Kurslarıyla İlgili Veriler43 Kurs Türü 2003 Kurs Mezun İstih. Sayısı Sayısı İstihdam Garantili Kendi İşini Kuracaklar Hükümlülere Yönelik Özürlülere Yönelik 2004 Kurs 2005 Mezun İstih. Sayısı Sayısı Sayısı Kurs 2006 Mezun İstih. Sayısı Sayısı Sayısı Kurs Mezun İstih. Sayısı Sayısı Sayısı Sayısı 22 280 257 10 149 139 28 531 431 246 4.292 4.041 18 339 0 33 567 0 29 425 0 38 520 0 23 273 0 23 281 0 90 1.013 14 126 1.238 0 21 224 0 20 200 0 42 1.573 704 94 1.763 6 9 150 0 11 140 0 89 1.060 11 118 1.222 31 93 1.266 257 97 1.337 139 278 4.602 1.160 622 9.035 4.078 İşsizlik sigortası Kapsamında Açılan TOPLAM Tabloya bakıldığında; İş piyasasında geçerli bir mesleği olmayan işsizlerin, iş gücü piyasasının gereksinim duyduğu mesleklerde yetiştirilerek işe yerleştirilmelerini amaçlayan istihdam garantili kurslardan; 2003 yılında açılan 22 kurstan mezun olan 280 kişiden 257 sinin bir işe yerleştirildiği, 2004 yılında açılan kurs sayısının 10’a düştüğü, mezun olan 149 kişiden 139’unun bir işe yerleştirildiği, 2005 yılında kurs sayısının 28’e çıktığı, kurslardan mezun olan 531 kişiden 431’inin bir işe yerleştirildiği, 2006 yılında ise, kurs sayısının 246’ya çıktığı, ve bu kurslardan mezun olan 4292 kişiden 4041’nin bir işe yerleştirildiği, 43 İŞKUR 81 İşsizlerden herhangi bir mesleki bilgi ve becerisi bulunmayanların gelir getirici bir faaliyette bulunmalarını sağlamak amacıyla düzenlenen kendi işini kuracaklara yönelik kurslardan; 2003 yılında açılan 18 kurstan mezun olan 339 kişiden, 2004 yılında açılan 33 kurstan mezun olan 567 kişiden, 2005 yılında açılan 29 kurstan mezun olan 425 kişiden , 2006 yılında ise açılan 38 kurstan mezun olan 520 kişiden hiçbirinin bir işe yerleştirilmiştir. Herhangi bir mesleği olmayan özürlülere bilgi ve beceri kazandırmak ve bu suretle onları işe hazırlamak üzere düzenlenen kurslardan; 2003 yılında açılan 21 kurstan mezun olan 224 kişiden, 2004 yılında açılan 20 kurstan mezun olan 200 kişiden hiçbirinin bir işe yerleştirilemediği, 2005 yılında açılan 42 kurstan mezun olan 1573 kişiden 704’ünün, 2006 yılında ise açılan 94 kurstan mezun olan 1763 kişiden 6’ sının bir işe yerleştirilmiştir. Eski hükümlülere bilgi ve beceri kazandırmak ve bu suretle onları işe hazırlamak üzere düzenlenen kurslardan; 2003 yılında açılan 23 kurstan mezun olan 273 kişiden, 2004 yılında açılan 23 kurstan mezun olan 281 kişiden hiçbirinin bir işe yerleştirilemediği, 2005 yılında açılan 90 kurstan mezun olan 1013 kişiden 14’ünün, 2006 yılında ise açılan 126 kurstan mezun olan 1238 kişiden hiçbirinin bir işe yerleştirilememiştir. İşsizlik Sigortası kapsamında işsizlik ödeneği alan işsizlerin, iş gücü piyasasının gereksinim duyduğu mesleklerde yetiştirilerek işe yerleştirilmeleri amacıyla meslek geliştirme, değiştirme ve edindirme amacıyla düzenlenen kurslardan; 2003 yılında açılan 9 kurstan mezun olan 150 kişiden, 2004 yılında açılan 11 kurstan mezun olan 140 kişiden hiçbirinin bir işe yerleştirilemediği, 2005 yılında açılan 89 kurstan mezun olan 1060 kişiden 11’inin, 2006 yılında ise açılan 118 kurstan mezun olan 1222 kişiden 31’nin bir işe yerleştirilmiştir. 2003-2006 dönemi itibariyle düzenlenen toplam işgücü yetiştirme kursu sayısı 2003 yılında 93 (Ayrıca 2003 yılında ev kadınlarının istihdamlarını geliştirmek, üretime ve aile ekonomilerine katkıda bulunmalarını sağlamak amacıyla sadece kadınlardan oluşan 21 işgücü yetiştirme kursu uygulanmış ve bu kurslara 364 kadının katılımı sağlanmıştır), 2004 yılında 97, 2005 yılında 278 ve 2006 yılında 622 olmak üzere 82 1090’dır. Bu kurslara katılan 21.066 kursiyerden mezun olan 16.240 kişiden, 5634’ünün bir işe yerleştirildiği görülmüştür. Ayrıca İŞKUR’un katılan kursiyerlere verdiği diğer hizmetlere de dikkat çekmek gerekir. İŞKUR’un mesleki eğitim sürecine kursiyerlerin katılımını teşvik etmek ve hizmet sağlayıcıların üzerindeki yükü azaltmak üzere yüklendiği İşgücü Yetiştirme ve Mesleki Eğitim giderleri; kursiyer zaruri gideri ve eğitim giderinden oluşmaktadır. Ayrıca işbirliği yapılan kuruluşlar veya hizmet satın alınan yükleniciler tarafından; kursiyerlerin iş güvenliği ve sağlığı açısından ferdi kaza grup sigortası yapılmaktadır. Kursiyer Zaruri Giderleri; Kurslara katılan kursiyerlerin her birine katıldıkları her fiili eğitim günü için miktarı İŞKUR tarafından belirlenmiş olan cep harçlığı ödenir. Mesleki Eğitim Giderleri; kursiyerlere verilen eğitimin bedelidir. Yüklenicilere ödenebilecek toplam eğitim gideri, bir kurs ders saati ücreti üzerinden toplam ders saatine ve toplam kursiyer sayısına göre oluşacak miktardır. Eğitimler yüklenicilerden satın alınıyor ise ferdi kaza grup sigortası pirim gideri eğitim bedeline dahildir. Ferdi Kaza Grup Sigortası Giderleri; Ağır ve Tehlikeli İşler Yönetmeliğinde belirtilen ağır ve tehlikeli işler sınıfına giren mesleklerde açılan kurslara katılan kursiyerlerin eğitim ortamında eğitim konusu işlerle ilgili olarak ortaya çıkabilecek iş kazaları veya meslek hastalıkları sonucu yaralanma, ölüm veya sürekli sakatlık risklerine karşılık işbirliği yapılan kuruluşlar veya hizmet satın alınan yükleniciler tarafından her kursiyer için 5.000.-YTL. tutarında teminat içeren poliçeler karşılığında ferdi kaza grup sigortası yapılır. 4.2.5 İş ve Meslek Danışmanlığı İş ve meslek danışmanlığı; kişilerin özellikleri ile mesleklerin gerektirdiği nitelik ve şartları karşılaştırarak, bireyin istek ve durumuna en uygun iş ve mesleği seçmesi, seçtiği meslekle ilgili eğitim imkanlarından yararlanması, işe yerleştirilmesi, işe uyumunun sağlanması ile ilgili sorunların çözümüne sistemli olarak yardım edilmesi sürecidir. 83 Meslek danışma merkezleri meslekler, mesleki eğitim yerleri ve çalışma hayatıyla ilgili bilgileri içeren bilgi kaynaklarının bulunduğu ve bu kaynakların ihtiyaç sahiplerinin kullanımına sunulduğu bilgi merkezleridir. 40 ilde faaliyet gösteren 43 meslek danışma servisinde; kişilerin meslekler ve eğitim yerleri hakkında bilgi edinmelerine yardımcı olunmakta, meslek bilgi kaynakları ve bu kaynaklardan nasıl ve ne şekilde yararlanılacağı konularında hizmet verilmektedir. Meslek danışma merkezinin görevleri şu şekildedir, Meslek ya da alan seçme aşamasında olan öğrencilere mesleki rehberlik hizmetleri ile yetişkinlere iş ve meslek danışmanlığı hizmetleri vermek, verdirmek, Meslekler, mesleki eğitim yerleri ve çalışma hayatıyla ilgili bilgi kaynaklarını basılı, görsel ve işitsel olarak hazırlamak, hazırlatmak; bunları ihtiyaç sahiplerinin kullanımına sunmak, İş ve meslek danışmanlığı hizmetlerinde ölçme ve değerlendirme araçlarından yararlanılarak, iş arayanlara iş arama becerilerini artırıcı bilgiler verilmesini sağlamak, İş analizi, mesleki rehberlik, danışmanlık, mesleki eğitim ve rehabilitasyon hizmetleri ile ilgili diğer kurum ve kuruluşlar tarafından yürütülen projelerle ilgili çalışmalara katılmak. Kişilerin özellikleri ile mesleklerin ve işin gerektirdiği nitelik ve şartları karşılaştırarak, bireyin istek ve durumuna en uygun iş ve mesleği seçmesi, seçtiği meslekle ilgili eğitim olanaklarından yararlanması, işe yerleştirilmesi, işe uyumunun sağlanması ile ilgili sorunların çözümüne sistemli olarak yardım edilmesine yönelik iş ve meslek danışmanlığı hizmetleri yürütülmektedir. 26 ilde 29 iş ve meslek danışmanlığı servisi bulunmaktadır. Meslek danışma merkezlerinin 2006 yılı faaliyet sonuçları özetle şu şekildedir. Meslekler ve mesleki eğitim yerleri hakkında bilgileri içeren bilgi kaynaklarının ihtiyaç sahiplerinin kullanımına sunulduğu 39 ilde faaliyet gösteren 42 meslek danışma Merkezinden, 32.875 bireysel başvuru, 19.158 grup başvurusu olmak üzere toplam 52.033 kişi yararlanmıştır. 84 Meslek seçme aşamasındaki gençlere, mesleğini değiştirmek veya mesleğinde ilerlemek isteyen yetişkinlere yardım etmek üzere, Kurumun 14 il müdürlüğü bünyesindeki 16 iş ve meslek danışmanlığı servisi tarafından, 2.124 kişi ile bireysel danışmanlık görüşmesi, 601 okulda toplam 67.223 öğrencinin katıldığı meslek seçiminin önemi, meslek seçerken dikkat edilecek hususlar ile Kurumun danışmanlık hizmetleri konularının işlendiği sınıf görüşmeleri, 1425 işyeri ziyareti 329 meslek araştırması yapılmıştır. İş ve meslek danışmanlığı hizmetlerinde kullanılmak üzere adaptasyonu yapılmış Genel Yetenek Test Bataryası (GYTB) yıl içinde 91 kişiye uygulanmıştır. İŞKUR’un web sayfasında kullanıma sunulan meslek sayısı 600’e ulaşmış olup, bu çalışma mesleği tanıtıcı fotoğraflarla desteklenmiştir. 2005 yılında hazırlanmış olan Meslekleri Tanıyalım CD’sinin güncelleştirme ile CD içeriğinin çeşitlendirilmesi çalışmalarına devam edilmiştir. Turizm Mesleklerini Tanıyalım Kitapçığı hazırlanarak yayınlanmıştır. Çağdaş Kadın ve Gençlik Vakfı tarafından düzenlenen Kadınlar için Kadınlar MATRA Projesi kapsamında, mesleki eğitim alacak kadınlara güçlendirme eğitimi kapsamında üç grup iş arama becerileri semineri, Kadınların Ekonomik Hayattaki Fırsatlarını Artırma Projesi kapsamında ise iş arama ve işi elinde tutma süreçlerinde değerlendirilmek üzere dört gruba Farkındalık ve Özgüven Oluşturma eğitimi verilmiştir. Bilkent Üniversitesinde, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesinde, Anadolu Üniversitesinde, Elazığ Fırat Üniversitesinde, Ankara Üniversitesi Mühendislik Fakültesinde, Ankara Üniversitesi Eğitim Bilimleri Fakültesinde, Gazi Üniversitesi Eğitim Bilimleri Fakültesinde, Ankara Üniversitesi Dil ve Tarih Coğrafya Fakültesinde düzenlenen kariyer fuarlarında Kurum için ayrılan standlarda üniversite öğrencilerine ve mezunlarına, iş arama becerilerinin geliştirilmesine ilişkin bilgi sunulmuştur. 85 Milli Eğitim Bakanlığı Sincan, Yenimahalle ve Keçiören Rehberlik ve Araştırma Merkezleri Başkanlığınca bölgelerindeki rehber öğretmenlere ve Ankara’da Mesleki Eğitim ve Küçük Sanayii Destekleme Vakfı tarafından bedensel engellilere yönelik işgücü yetiştirme projesi kapsamında yürütülen trikotaj, web tasarım, dikiş makinesi operatörlüğü ve bilgisayar teknik servis elemanı eğitimine katılan kursiyerlere yönelik olarak iş arama becerilerinin geliştirilmesi seminerleri verilmiştir. Kurumca yapılmakta olan iş arama becerilerinin geliştirilmesine yönelik çalışmalarda, Kuruma başvuran ve iş arama sürecinde olan yetişkinlere, mesleki eğitim merkezi, meslek lisesi ve üniversite son sınıf öğrencileri ile askerlik görevini tamamlamak üzere olan er ve erbaşlara iş arama, iş bulma ve işi elde tutma konularında beceri kazandırmak amaçlanmaktadır. Bu kapsamda yukarıda belirtilen hedef kitleye yönelik olarak iş arama becerilerinin geliştirilmesi konusunda 78 il müdürlüğü bünyesinde toplam 74.776 kişiye konuya ilişkin konferans verilmiştir. Ayrıca 2007 yılı ilk üç ayı da eklendiği zaman Ocak 2003- Mart 2007 döneminde 99 bin 766 kişiye iş arama becerilerinin geliştirilmesine yönelik seminer verilmiş olmaktadır. 86 2003-2006 yılları arasında İŞKUR İl Müdürlükleri bünyesindeki iş ve meslek danışma merkezlerinde yürütülen faaliyetler şu şekildedir. Tablo 8: 2003-2006 Dönemi İl Müdürlüklerinde Yapılan İş ve Meslek Danışmanlığı Çalışmaları44 Ziyaret Edilen İşyeri Yıllar ve Eğitim Yeri Sayısı 2003 1.283 2004 774 2005 1.022 2006 1.425 Araştırma Bireysel Görüşmeler Yapılan Meslek ve Eğitim Meslek İş Yeri Danışmanlığı Danışmanlığı Sayısı Çalışma Yapılan Okul sayısı Çalışma Yapılan Öğrenci Sayısı İMD Yapılan Görevini Veli Yürüten Toplantısı Personel Sayısı Sayısı 150 105 142 329 480 512 646 601 48.639 49.247 68.207 67.223 27 158 291 172 1.281 1.817 607 796 1.702 2.249 1.038 1.328 31 31 39 39 Tablo 9: 2003-2006 Dönemi İtibariyle Meslek Danışma Merkezi Çalışmaları 45 2003 2004 2005 2006 Bireysel Başvuru 26.313 27.809 34.853 32.875 Grup Başvurusu 24.327 18.553 21.059 19.158 Toplam 50.640 46.362 55.912 52.033 20 20 22 22 MDM Görevlisi* *MDM: Meslek Danışma Merkezi. İş ve meslek danışmanlığı servisi bulunan illerde ayrıca MDM görevlisi yoktur. 4.2.6 Meslek Araştırma ve Geliştirme Çalışmaları İşgücü piyasasında icra edilen meslekler ile teknolojik gelişmelere bağlı olarak ortaya çıkan yeni mesleklere yönelik iş ve meslek analizleri yapılarak, standart meslek tanım ve görevlerinin çıkarılması, Uluslararası Standart Meslek Sınıflandırma Sistemine (ISCO) uygun yapıda kodlanması yoluyla, Türk Meslekler Sözlüğü hazırlanmaktadır. 44 45 İŞKUR İŞKUR 87 "İş analizi"; işlerin doğru, etkin ve ayrıntılı bir biçimde değerlendirilmesi amacıyla her işin ayrı ayrı niteliğini, niceliğini, gereklerini, sorumluluklarını, çalışma koşullarını bilimsel yöntemlerle inceleyen ve bilgi toplayan bir tekniktir. Bu bağlamda, iş analizi çalışmalarının amacını, işin başarılı bir şekilde yürütülebilmesi için işçide olması gereken niteliklerin, kullanılan malzeme ve araç, gerecin, işçinin eğitim ve öğretim durumunun, işçi için mevcut risklerin, iş yerinin çalışma koşullarının belirlenmesi oluşturmaktadır. Meslek standartları kapsamında planlanan çalışmalar devlet, işçi ve işveren kesimlerinin birlikte kurup yaşatacağı bir kurumsal organizasyonun varlığını gerekli kıldığından 21.09.2006 günlü, 5544 sayılı Mesleki Yeterlilik Kurumu Yasası çıkarılmıştır. Ayrıca "Meslek Standartları Sınav ve Sertifikasyon Sistemi"nin kurulması amacıyla Kurumun eş güdümünde 250 mesleğin standartları ile soru bankaları hazırlanmış ve ortak kullanıma açılmıştır. Kurum tarafından yapılan iş analizleri ile Türk Meslekler Sözlüğün (TMS)’de yer alan meslek bilgileri güncellenmektedir. TMS, bu yönüyle hem Kurum istihdam hizmetlerinde kullanılmakta hem de ülkemizin ulusal meslekler sözlüğü olma özelliğini taşımaktadır. Türk Meslekler Sözlüğündeki meslek sayısı, Mart 2007 itibariyle 2.802 adet Meslek Bilgi Yaprağı’na ulaşmıştır. Tablo 10: 2003-2006 dönemi içinde İş ve Meslek Analizi Çalışmaları46 Yıllar Yapılan Analiz Sayısı Yeni Meslek Bilgi Yaprak Sayısı Güncellenen Meslek Sayısı 2003 300 100 15 2004 352 115 17 2005 387 115 8 2006 360 120 5 4.2.7 İşletmelerde Eğitim Çalışmaları Çalışan işgücüne yönelik işletmelerde düzenlenen eğitim seminerleriyle; işgücünün işletme ve verimlilik kültürü ile kalite ve iş güvenliği bilinci arttırılarak yüksek performansa ulaşmasına ve ilk ve orta kademe yöneticilerinin yöneticilik ve eğiticilik niteliklerinin geliştirilmesine katkı sağlanmaktadır. 46 İŞKUR 88 İşletmelerde Eğitim Çalışmaları; 1989 yılından beri İşçi Geliştirme, İlk Kademe Yöneticilik ve Orta Kademe Yöneticilik semineri olarak verilmekte iken, 2002 yılında geliştirilmiş 5 adet ilave programla; İşçi Geliştirme, İlk Kademe Yöneticilik, Orta Kademe Yöneticilik, Zaman Yönetimi, Toplam Kalite Yönetimi, İnsan İlişkileri ve Stres ve İnsan ilişkileri ve İletişim seminerleri olmak üzere 8 ayrı program olarak uygulamaya konulmuştur. Belli konuların, 10-25 kişilik gruplara, modern eğitim araç-gereçleri ve aktif öğretim metotları kullanılarak, 2-5 iş günü ve 10-25 saat süre ile anlatıldığı seminerler; İşçi Geliştirme Semineri, İlk Kademe Yöneticilik Semineri, Orta Kademe Yöneticilik Semineri, Zaman Yönetimi Semineri, Toplam Kalite Yönetimi Semineri, İnsan İlişkileri ve Stres Semineri, İnsan İlişkileri ve İletişim Semineri, İşçi Sağlığı ve Güvenliği Semineri olmak üzere 8 ayrı programdan oluşmaktadır. 2003-2006 yılları itibariyle işletmelerde yapılan eğitim çalışmalarının verileri aşağıdaki tablolarda gösterilmiştir. Tablo 11: 2003-2006 Dönemi İtibariyle İşletmelerde Yapılan Eğitim Seminerleri 47 İŞ YERİ SAYISI SEMİNER SAYISI KATILAN SAYISI Yıllar Kamu Özel Toplam Kamu Özel Toplam Kamu Özel Toplam 2003 0 72 72 0 171 171 0 3.579 3.579 2004 14 91 105 27 203 230 505 4.396 4.901 2005 10 130 140 54 288 342 1.219 6.118 7.337 2006 14 146 160 101 333 434 2.448 7.334 9.782 47 İŞKUR 89 4.3 TÜRKİYE İŞ KURUMUNDA KADINLARA VE GENÇLERE YÖNELİK UYGULAMALAR İsteyen yetişkin kadınların ilk kez ya da işten ayrıldıktan sonra yeniden çalışmasına yardımcı olmak üzere alınan ayrı bir özel önlem bulunmamaktadır. Ancak söz konusu dezavantajlı grup işten ayrıldıktan sonra işsizlik sigortasından yardım almaya hak kazandıysa bu kapsamda açılan kurslardan; ilk kez işe girecek ise düzenlenen diğer işgücü yetiştirme ve uyum hizmetlerinden yararlanabilir. İŞKUR tarafından yaşlı işçiler, göçmenler ve etnik gruplar gibi kesimlere özel olarak kurslar düzenlenmemekte olup diledikleri kurslara katılabilmektedirler. Ayrıca Kuruma kayıtlı iş arayanlara meslek edindirme, geliştirme ve değiştirme kursları verilmekte olup “Türkiye İş Kurumu İşgücü Yetiştirme ve Uyum Hizmetleri Yönetmeliği” madde 9’da belirtilen niteliklere sahip olan herkes herhangi bir ayrıma tabi tutulmaksızın bu kurslardan yararlanmaktadır. İşsizlikten en çok etkilenen söz konusu kesimleri de kapsayan aktif politikalar çerçevesinde 2006 yılında Kurumun düzenli olarak gerçekleştirdiği 622 işgücü yetiştirme kursuna 12.426 kişi katılmış olup; Katılımcıların 3.823’ü kadındır. Bu kadınların; 53’ü eski hükümlü/ hükümlülere yönelik düzenlenen, 1.148’i özürlülere yönelik düzenlenen, 480’i işsizlik sigortası kapsamında açılan, 1.664’ü istihdam garantili, 478’i kendi işini kuracaklara yönelik düzenlenen kurslara katılmıştır. Katılımcıların 7.028’ini 15-29 yaş arası gençler oluşturmaktadır. Bu gençlerin; 943’ü eski hükümlü/ hükümlülere yönelik düzenlenen, 1.510’u özürlülere yönelik düzenlenen, 721’i işsizlik sigortası kapsamında açılan, 3.501’i istihdam garantili, 353’ü kendi işini kuracaklara yönelik düzenlenen kurslara katılmıştır. 90 İstihdam garantili olarak açılan 246 kursa toplam 5.025 kişi katılmıştır. Kendi işini kuracaklara yönelik açılan 38 kursa toplam 648 kişi katılmıştır. İşsizlik sigortası kapsamında açılan 118 kursa toplam 1.687 kişi katılmıştır. Hükümlülere yönelik düzenlenen 126 kursa toplam 2.019 kişi katılmıştır. Özürlülere yönelik düzenlenen 94 kursa toplam 3.047 kişi katılmıştır. Kurslara katılanların 4.158’i istihdam edilmiştir. Söz konusu kurslara toplam 8.937.994,02 YTL ödenek tahsis edilmiştir. 2007 Ağustos ayı sonu itibariyle Kurumun “düzenli olarak” gerçekleştirdiği 680 işgücü yetiştirme kursuna 17.790 kişi katılmış olup; Katılımcıların 5.578’i kadındır. Bu kadınların; 133’ü eski hükümlü/ hükümlülere yönelik düzenlenen, 1.466’sı özürlülere yönelik düzenlenen, 918’i işsizlik sigortası kapsamında açılan, 1.804’ü istihdam garantili, 1.257’si kendi işini kuracaklara yönelik düzenlenen kurslara katılmıştır. Katılımcıların 8.441’ini 15-29 yaş arası gençler oluşturmaktadır. Bu gençlerin; 1.623’ü eski hükümlü/ hükümlülere yönelik düzenlenen, 905’i özürlülere yönelik düzenlenen, 860’ı işsizlik sigortası kapsamında açılan, 4.483’ü istihdam garantili, 570’i kendi işini kuracaklara yönelik düzenlenen kurslara katılmıştır. İstihdam garantili olarak açılan 104 kursa toplam 5.410 kişi katılmıştır. Kendi işini kuracaklara yönelik açılan 73 kursa toplam 1.462 kişi katılmıştır. İşsizlik sigortası kapsamında açılan 198 kursa toplam 3.030 kişi katılmıştır. Hükümlülere yönelik düzenlenen 224 kursa toplam 3.274 kişi katılmıştır. Özürlülere yönelik düzenlenen 81 kursa toplam 4.614 kişi katılmıştır. Kurslara katılanların 2.910’u istihdam edilmiştir. Söz konusu kurslara toplam 9.841.979,96 YTL ödenek tahsis edilmiştir. 91 İŞKUR, Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı, Tarım İşletmeleri Genel Müdürlüğü (TİGEM), Başbakanlık Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü arasındaki işbirliği çerçevesinde; TİGEM’in hizmet satın aldığı yüklenicilerin çalıştıracağı işçilerin, bilgi ve tecrübelerini artırmak amacıyla mesleğe yönlendirme çalışmaları ve işgücü yetiştirme kursları düzenlemek için yürürlüğe konulan “Sertifikalı Tarım İşçileri Projesi (SETİP)” kapsamında; 2006 yılında düzenlenen 29 kursa 484 kursiyer katılmış olu bu kursiyerlerin 8’i kadın, 476’sı erkektir. Katılımcıların 168’ini 15-29 yaş arası gençler oluşturmaktadır. Özelleştirme nedeniyle işini kaybeden işsizlere tazminatlarının ödenmesi, ikincil işsizlerde dahil olmak üzere KİT özelleştirilmesinden dolayı işini kaybetmiş olan veya işini kaybedecek olan İŞKUR' a kayıtlı kişilere yeniden işe yerleştirme hizmetlerinin verilmesi hedeflenen ÖSDP-2’ye 2006 ve 2007 yılında katılan toplam 3.756 kişiden 839’u istihdam edilmiştir. Katılımcıların 1.195’i kadındır ve bu kadınların 282’si istihdam edilmiştir. Katılımcıların 3.137’si 15-29 yaş aralığındaki gençlerden oluşmakta olup 697’si istihdam edilmiştir. 4.4 TÜRKİYE İŞ KURUMUNDA ÖZÜRLÜLERE YÖNELİK ÖZEL UYGULAMALAR, MESLEKİ EĞİTİM VE REHABİLİTASYON FAALİYETLERİ 4.4.1 Genel Olarak Kurum herhangi bir mesleği olmayan özürlülere ilgi, ihtiyaç ve yeteneklerine uygun mesleklerde bilgi ve beceri kazandırmak ve bu suretle onları istihdama hazırlamak üzere işgücü yetiştirme kursları düzenlemektedir. “Özürlü ve Eski Hükümlü Çalıştırmayan İşverenlerden Ceza Olarak Kesilen Paraları Kullanmaya Yetkili Komisyonun Kuruluşu ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” uyarınca özürlü çalıştırmadığı için işverenlerden kesilen ceza paraları İŞKUR bütçesinin Maliye Bakanlığınca açılacak özel tertibine gelir kaydedilmektedir. Bu hesapta toplanan paralar özürlülerin mesleki eğitim ve mesleki rehabilitasyonu, kendi işini kurma ve bu gibi projelerde kullanılmaktadır. Toplanan paraların nerelere ve ne kadar verileceği Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğünün koordinatörlüğünde, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğü, İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü, Özürlüler İdaresi Başkanlığı, Adalet Bakanlığı Ceza ve Tevkif Evleri Genel Müdürlüğü, Türkiye Sakatlar 92 Konfederasyonu ve en çok işçi ve işvereni temsil eden üst kuruluşların birer temsilcilerinden oluşan komisyon tarafından karara bağlanmaktadır. 4857 sayılı İş Kanunu’nun, “Özürlü ve eski hükümlü çalıştırma zorunluluğuna aykırılık” başlıklı 101 inci maddesine göre; özürlü ve eski hükümlü çalıştırmayan işveren veya işveren vekiline çalıştırmadığı her özürlü ve eski hükümlü ve çalıştırmadığı her ay için; 2006 yılı için 1.175 YTL, 2007 yılı için 1. 266 YTL idari para cezası verilmektedir. Özürlü çalıştırmayan işverenlerden kesilen ve kuruma aktarılan ceza paraları özürlülere yönelik hizmetlerde kullanılmaktadır. 4.4.2 Özürlülerin Mesleğe Kazandırılmaları, Mesleki Rehabilitasyonu ve İstihdam Danışmanlığı Hizmeti Kurum, işverenlerden gelecek bilgilere ve yapacağı araştırmalara göre, özürlülerin hangi işi yapabileceklerini belirleyerek, işkolu ve meslek için gerekli olan nitelikleri de göz önüne alarak, özürlüyü mesleğe kazandırma eğitimi ve rehabilitasyon programlarından geçirir. Bu eğitim sonunda özürlüye başarılı olabileceği iş ve meslekleri gösterir belge verir. Kurum, mesleğe kazandırma eğitimi ve rehabilitasyon hizmetini verirken ilgili kurum ve kuruluşlarından yardım talebinde bulunabilir. Kayıtları yapılan, mesleğe kazandırma eğitimi ve rehabilitasyon programlarından geçirilen özürlülere, Kurumca sosyal haklar ve mesleki rehabilitasyon eğitimi ve çalışabilecekleri iş ve mesleklerin durumu, çalışma şartları, işe yerleştirilmeleri için yapmaları gereken işlemler, ödenecek ücretler, işyerinin ve çevresinin sosyal ve ekonomik durumu ile işyerinin bulunduğu yerin geçim şartları, ulaşım imkanları, sağlık kuruluşları ve benzeri konularda açıklayıcı bilgiler verilir. 93 Bu kapsamda özürlülere yönelik açılan kurslar ve katılımcı sayıları yıllar itibariyle aşağıda gösterilmiştir. Tablo 12 : Özürlülere yönelik düzenlenen kurslar ve katılımcı sayıları 48 YILLAR KURS SAYISI KURSİYER SAYISI 2000 29 382 2001 10 138 2002 20 262 2003 21 241 2004 20 302 2005 42 1.710 2006 94 3.047 2007* 76 1.215 312 7.297 TOPLAM 2007* Verileri, Ocak-Ağustos arası verileridir. 4.5 POLİTİKALARININ UYGULANMASINDAKİ ETKİNLİK ŞARTLARI İşsizlikle mücadelede izlenen gerek aktif gerekse pasif politikalar ekonomik açıdan oldukça maliyetli politikalardır. Belirli bir fona dayanan ve sigortacılık mantığı ile yürütülen işsizlik sigortası bir yana, aktif istihdam politikalarının en az kaynak kullanımı ile mümkün olabilen en yüksek çıktının elde edileceği şekilde tasarlanması ve yürütülmesi kıt kaynakların etkin olarak kullanılmasını sağlayacaktır. İşte bu noktada AİPP’lerin etkin olarak uygulanmasında uyulması gereken şartlara kısaca bakmak gerekir. 4.5.1 Aktif Politikalar Yürütülmesi Pasif Politikalar İle Uyumlu Bir Şekilde İşsizlikle mücadelede aktif istihdam politikalarının işsizlik sigortasından oldukça farklı olduğu aşikardır. Hedef ve işleyişlerinde bu farklılığa rağmen uygulan her iki politikanın ülkeden ülkeye değişen farklı oranlarda birlikte eşgüdümlü bir şekilde yürütüldüğü görülmekte İşsizlik Sigortası uygulayan ülkelerin bu konuda karşılaştıkları 48 İŞKUR 94 sorunların başında süre ve parasal ödemeler açısından cömert ödeneklerin işsizlerin iş arama motivasyonunu olumsuz yönde etkilemesi yani işsizlik sigortası sisteminin suiistimal edilmesi gelmektedir Bu ise işsizlikle mücadele için ayrılan kaynakların israfı anlamına gelmektedir Bu sorunu çözmek için uygulamada her iki yöntemin birbiri ile ilişkilendirildiği görülmekte işsizlikle mücadele için en fazla kaynağın ayrıldığı ülkelerin başında gelen İsveç’in bu konuda izlediği yol örnek olarak gösterilebilir İsveç’te yeni işsiz kalan bir işçi en çok 24 aya kadar işsizlik yardımı alabilmektedir Bu süre iki parçaya ayrılmıştır. Bunun ilk 7 aylık kısmında iş arayan birey her hangi bir programa katılmaksızın işsizlik sigortasından, kalan 17 aylık sürede ise işsizin sigortadan yararlanabilmek için aktif istihdam programların birine katılması şartına bağlanmış, aksı takdirde sigorta ödeneğinin kesileceği hükmüne bağlanmıştır. Bu örneklerden açıkça görüleceği gibi aktif istihdam politikalarının etkinliği ile işsizlik sigortası sistemi arasında yakın bir ilişki vardır İşsizlik sigortası yönetiminin zayıf, ödemelerin ise cömertçe olması durumunda aktif istihdam politikalarını emek piyasalarının etkinliğini arttırmak ve yapısal işsizliği azaltmak konusunda kullanmak çok zor olacaktır. Öte yandan eğer aktif programlar yoğun bir şekilde kullanılır ve burada temel amaç bu programların yeniden işsizlik sigortasına hak kazanına şartı olmasını sağlamak olursa, aktif programların de faktör olarak pasif programa dönüşme riski ortaya çıkacaktır. Bu durumun önüne geçebilmek için işsizlik sigortası ödemelerinin cömert tutulmaması ve belirli bir süre sonra bunun aktif programlara katılım şartına bağlanmasının yanı sıra, pasif gelir desteği içeren işsizlik sigortasını olabildiğince aktif hale getirmek de gerekmektedir. Bu amaçla yeniden işe giren ve çalışanların ikramiye ile desteklenmeleri ve işsizlerin kamu istihdam bürosu danışmanları ile düzenli olarak irtibat halinde bulunmalarını sağlamak gerekmektedir. 95 4.5.2 Belirli Grupların Hedeflenmesi Aktif istihdam politikalarının uygulanmasında belirli gurupların hedeflenmesinin hem etkinliği arttıracağı hem de eşitliği sağlayacağı ileri sürülmektedir. Emek piyasalarında işsizlerin tümü iş bulma şansı açısından eşit özelliklere ve avantajlara sahip değildirler. Uzun süreli işsizliğin, işsizlerin iş bulma şanslarını daha da azalttığı ortadadır. Aynı durum gençler için de söz konusudur. Hedeflenmiş programlarda etkinlik kaybı daha az olacağından maliyetler de minimize edilmiş olacaktır. Aktif istihdam programları sona erdirildiğinde, daha önceden uzun süreli işsiz statüsünde bulunup uygulama esnasında istihdam imkanı bulabilen işçilerden bir kısmının tekrar işsiz kalmaları ihtimal dahilindedir. Ancak bu işçiler şimdi “ kısa süreli işsiz” olduklarından, ücret enflasyonu üzerinde oluşturacakları azalma baskısı reel talebin artmasını sağlayacak, bu sayede piyasada oluşan yeni işler bu işsizlerin tekrar istihdam edilebilmelerini sağlayabilecektir. 4.5.3 Kamu İstihdam Bürosunun İyi İşlemesi Aktif istihdam politikalarının etkinliğini arttıran anahtar unsurların başında kamu istihdam bürolarının etkinliği gelmektedir. Her ne kadar Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (OECD) ülkelerinin tümünde politikaların tasarımı ve uygulanmasında kamu istihdam bürolarının sorumluluğu bulunmasa da, genellikle uygun programların hangisi olduğuna karar verici ve koordine edici rolü üstlendikleri bilinmektedir. İş arama ve danışmanlık hizmetlerinde etkinliği arttırmak için bu alanın özel sektörün rekabetine de açılması Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) tarafından da benimsenen bir düzenlemedir. Bu çerçevede Danimarka ve Finlandiya gibi ülkelerde özel istihdam bürolarının faaliyetleri için yasal değişiklikler yapılmakla birlikte, kamu istihdam bürosu tekeli henüz etkin bir şekilde değiştirilememiştir. Burada bazı hususların hükümetler tarafından göz önünde tutulması gerekir. Örneğin özel istihdam bürolarının yaygınlaşması için başlangıçta sübvansiye edilmeleri, bunların uzun dönemli işsizler gibi riskli guruplarla uğraşmak yerine kolaylıkla iş bulabilecek kesimlere yönelerek başarı oranları yükseltmelerinin önüne geçilmesi, özel istihdam bürolarının nasıl denetleneceği ve başarılarının nasıl ölçüleceğinin belirlenmesi bunlar arasında sayılabilir. 96 4.5.4 Uygun Programların Seçimi, İzlenmesi ve Gerekli Tadilatın Yapılması Aktif istihdam politikalarının etkinliği her şeyden önce emek piyasalarının hangi tür politikalara ihtiyacı olduğunun tespiti ve bunu uygun program kompozisyonunun belirlenmesine bağlıdır. Örneğin; eğer bazı emek piyasalarında emek arz fazlası varsa, bu durumda istihdam sübvansiyonu uygulayarak talebi uyarma politikası izlenebileceği gibi emeğin başka piyasalara göçünü destekleyerek arzı azaltma politikası da izlenebilir. Uzun dönemde bu politikaların ikisini birden izlemek anlamsız olacağından, birini diğerine tercih etmek gerekecektir. Bu politikalardan hangisinin daha uygun olacağı bunların neden olacağı dışsallıklara bağlıdır. Bu politikalardan istihdam sübvansiyonu vergi sistemini olumsuz etkileyebilirken, işgücünün istihdamın yüksek olduğu bölgelere göçü göç edilen bölgelerde altyapı sorunlarına sebep olabilecektir. İşsizlikle mücadele için hangi politikaların uygun olacağı belirlenirken öncelikle işsizliğin sebeplerinin doğru teşhis edilmesi gerekir. Bu teşhis doğru istihdam politikalarının belirlenmesini sağlayacaktır. Örneğin, işsizlik sigortası uygulanıyorsa işsizliğin sebep olduğu motivasyon ve iş tecrübesi kaybı, becerilerin aşınması gibi sorunları gidermek için sigortadan yararlananların aktif istihdam programlarına katılmaları şart koşulabilir. Geçici istihdam imkanı sunan aktif istihdam politikaları çalışma alışkanlıkları ve becerilerdeki aşınmanın önüne geçip işsizlik üzerinde önleyici bir rol oynayabilir. Uzun süreli işsizlerin kaybolan iş becerilerini geri getirmek için önce mesleki eğitim programına katılmaları yararlı olabilecektir. İşsizliğin kalıcılık kazanmasının nedeni işsizin motivasyon kaybı ise bu takdirde işsizlere iş arama yardımı sunan programlar önerilebilir. Programların uygulanma zamanı da önemlidir. Bu konuda atılacak erken adımlar işsizliğin becerilerde meydana getirebileceği aşınmayı önleyip uzun dönemli işsizlik riskini azaltabilecektir. Aktif istihdam politikalarının izlenmesi günümüzde önemi gittikçe artan bir husustur. İzlemenin önemini arttıran unsurların başında kamu hizmetlerinin yürütülmesinde bürokratik ve merkeziyetçi uygulamalardan piyasa ekonomisi sistemine yönelme eğilimi gelmektedir. Kamu hizmetlerinin özel sektörün yönetim metotlarına uygun bir şekilde verilmesi ve kamu harcamaları konusunda toplumlarda duyarlılığın artmasına bağlı olarak kamu harcamaları bütçesinin zaman içinde daha sıkılaşması izlemeyi önemli hale getirmiştir. Bu anlamda aktif istihdam politikalarının 97 uygulanmasında adem-i merkezileşme, hangi tür istihdam programlarının uygulanacağına mahalli istihdam bürolarının karar vermesi izlemeyi hem daha önemli kılmış hem de kolaylaştırmıştır. 4.5.5 Programların Değerlendirilmesi İzleme; politikanın hedeflerine nazaran hangi sonuçlara ulaştığını gösteren bu yönüyle programın başarılı olup olmadığı konusunda hızlı bilgi edinilmesini sağlayan bir işlemdir. Burada; programlara hedeflenen guruplardan kaç kişinin katıldığı, programın beklenen maliyetinin ne olduğu, bitirme oranları, katılanların program sonucunda istihdam statüleri ve elde ettikleri vasıflar ele alınır. Değerlendirme; izleme süreci ile elde edilen bilgilerin işlenerek hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığının, ulaşılmamış ise nedenlerinin neler olduğunun tespit edilmesi aşamasıdır. Değerlendirme süreci politikalardaki yanlışlıkların giderilmesi ve yeni politikaların ihtiyaçlara uygun bir şekilde tasarlanmaları açısından oldukça önemli bir aşamadır. Aktif istihdam programlarının değerlendirilmesi genellikle program uygulandıktan uzunca bir süre geçtikten sonra yapılır. Bu gecikme programın etkilerinin zamana yayılması ile ilgilidir. Eğer bir program bütün yönleriyle henüz tam uygulanmadan değerlendirilirse, muhtemelen yanlış bir sonuç elde edilecektir. Bazı programların tümüyle etkin hale gelebilmesinin diğerlerine nazaran daha uzun zaman alabileceği gerçeğini gözden uzak tutmamak gerekmektedir. Bu nedenle değerlendirmede bireylerin veya değişkenlerin belirli bir zaman diliminde gözlenmesi esasına dayanan paralel veri tabanındaki verilerin kullanılmasının daha yararlı olduğu kabul edilmektedir. 98 4.5.6 Merkeziyetçilikten Adem-İ Merkeziyetçiliğe Yönelme Aktif istihdam politikalarında merkeziyetçilikten uzaklaşarak bölgesel birimlerin ön plana çıkarılmasının uygulamanın etkinliğini arttıran bir unsur olduğu söylenebilir. Yakın zamanda Avrupa ülkelerinde özellikle İsveç ve İngiltere’de izlenen politikaların giderek artan oranda mahalli unsurlar içerdiği görülmektedir. Bu durum kısmen mahalli politikaların avantajlarından kısmen de işsizliğin bölgeler arasında eşit olmayan bir şekilde dağılmasından kaynaklanmaktadır. Örneğin 1998 yılında İngiltere ve Galler’de 50 mahalli birimde işsizlerin yarısı veya daha fazlası uzun süreli işsiz statüsünde idi. İşsizleri bu şekilde belirli bölgelerde yoğunlaşmaları diğer sebeplerle birlikte işsizlikle mücadelede bölgesel politikaların izlenmesini zorunlu kılabilmektedir. 99 SONUÇ VE ÖNERİLER Bir ekonomide, boş işlerle iş arayanlar arasındaki enformasyon ağı ne kadar gelişmiş olursa iş bulmak o kadar az zaman alır ve dolayısıyla geçici işsizlik oranı da o oranda düşük olur. Bu enformasyon ağını oluşturulmasında ve işçi ile işvereni yani emek arz ve talebini karşı karşıya getirmede; özel istihdam bürolarına ve özellikle de Türkiye İş Kurumuna çok büyük görevler düşmektedir. İşgücü piyasasının sorunlarının bilinmesini ve sürekli izlenebilir olmasını sağlayan iyi bir veri sistem tabanının olması gerekmektedir. Öncelikle istihdam politikalarının oluşturulabilmesi için işgücü piyasasının güvenilir, sağlıklı, gerçekçi ve yeterli verilerle donanması gereklidir. Türkiye, istihdamın sektörel dağılımında tarım sektörü ağırlıklı bir yapıdadır. Sanayileşme istenilen düzeye ulaşamamıştır. Türkiye istihdam yapısındaki bu bozukluğu ve gerçeği göz önüne alarak nüfusu tarımdan çekip sanayie ve verimli hizmet alanlarına kaydırmak gerekmektedir. Bunların dışında, gerekli büyük sanayi kollarına da yer verilmelidir. Sanayi kesimine yapılacak yatırımlar, sanayi kadar ticaret ve hizmet sektöründe de ek istihdam alanları yaratacaktır. Türkiye işgücü verimliliği açısından da hiç de iç açıcı bir konumda değildir. Bugün Lüksemburg’da çalışan bir kişi, ülkemizdeki bir çalışandan 8 kat daha fazla üretim yapmaktadır. Bu oran Almanya için yaklaşık 7, ABD için 6, Yunanistan için ise 3 kattır. İşgücü verimliliğini yükseltmeden çalışanların yaşam standardını yükseltmek mümkün değildir. Bu nedenle işgücü verimliliğini arttırmak, işgücünün makine ve teçhizatla donatmak, teknolojik gelişmeleri yakından takip etmek zorunludur. İstihdamdaki çarpık yapının ve yapısal bozulmanın önlenmesi, işsizliğin aşağı çekilmesi için bütün kesimler (işçi-işveren sendikaları, hükümet, meslek odaları) sorunun çözümü için ortak sorumluluk içinde olmalıdırlar. İstihdamın arttırılarak işsizliğin önlenmesinde, işçi, işveren ve hükümet temsilcileri arasındaki üçlü diyaloga önem verilmelidir. 100 Türkiye bir yandan artık istikrarı yakalayıp bu uzun soluklu sürece kendini alıştırmalı, diğer yandan da iş bulma olanaklarını geliştirmede karşılaşılan güçlükleri gidermeye daha fazla akıl yormalıdır. Bu zamana kadar istihdam sorunumuzu devletin sorumluluğunda görmeye alışık bir toplum olarak, bu düşünce ve davranış değişikliğini gerçekleştirmemiz kolay olmayacaktır. Çünkü her şeyi devletten bekleyen anlayış ülke insanının girişimci olma ruhunu büyük ölçüde törpülemiştir. Gençlere yönelik girişimcilik eğitimleri verilmeli ve bu eğitimlerin sonuçları yakından takip edilerek verimliliği ölçülmelidir. İşsizliği azaltmak ve ekonomik verimi arttırmak için, 21.yüzyılın ihtiyaç duyacağı değerlere sahip, teknik ve idari eğitimini görmüş, rekabete açık, düşünen, üreten, paylaşan insan modelinin oluşturulmasında politikanın ortaya konularak mutlaka uygulanması gerekir. Bu yapılırken istihdamı engelleyen tüm unsurların da göz önünde tutulması gerekir. Türkiye’de işsizlik siyasi iktidar için çok önemli bir sorun olduğu için iktidarda kalmanın yolu olarak işsizliğin azaltılması pek çok hükümet için kaçınılmaz bir hedef olarak algılanmıştır. Türkiye bütün dünyada varolan ve varolacak istihdam sorununun çözümünü, hükümetler değil, devlet politikası haline getirerek bundan taviz vermeden uygulamalıdır. İstihdam politikalarının hedefi yalnızca işsizliği azaltmak değil, işgücünü en kısa sürede eğitim düzeyine, vasıf ve yeteneğine uygun ve devamlı işlerde çalıştırabilmektir. İstihdam sorununun temelinde, işgücüne vasıf kazandırılması olduğuna göre, uzun dönemli plan ve programlarda bu doğrultuda tedbirler alınmalı, işgücü talebine uygun, işgücü arzını sağlayan mesleki eğitim politikaları oluşturulmalıdır. Dünyadaki gelişmeler göz önünde tutulduğunda küreselleşme sürecinde rekabet, ticaret ve yatırımların değişmesi sonucu ekonomi politikalarının değiştiği görülmektedir. Ekonomi politikalarındaki bu değişim istihdam politikası üzerinde de belirleyici olmaktadır. Bu bağlamda, aktif istihdam politikaları işsizliğin, uzun süreli işsizliğin ve sosyal dışlanmanın önlenmesinde pozitif etkiler yaratabilecektir. Özellikle kadınlar, gençler ve uzun süreli işsiz olanlara yönelik aktif istihdam programları bu kesimlerin işsizlik oranlarının düşürülmesinde etkili olabilecektir. 101 İşsizlik sorunu ile mücadelede en etkin ve bilinen yöntem ekonomik büyümenin sağlanmasıdır. Ekonomide üretim kapasitesi ve yatırımlar arttıkça istihdam alanları da genişleyecek ve işsizlik sorunu azalacaktır. Ancak ekonomik büyüme işgücü piyasasının bu sorununu tek başına çözmekte yeterli olamaz. Ekonomik büyümenin yansıra, işsizliğin türüne göre ve bu sorundan en fazla etkilenen gruplara yönelik bazı istihdam politikalarına da gereksinim duyulmaktadır. Kamunun emek piyasalarına yönelik düzenlemeleri olarak da nitelendirilen aktif istihdam politikalarının temel amacı, emek piyasalarındaki istenmeyen dengesizlikleri gidererek dengeyi sağlamaktır. Aktif istihdam politikaları geniş anlamıyla aynı zamanda eşitliği ve sosyal güvenliği sağlamak amaçlarına da yönelik olduğundan, refah devletinin de önemli bir unsuru olarak nitelendirilebilir. Refah devleti sosyal hastalıklara çare aradığından; marjinalleşme, uzun süreli işsizlik, ayırım gibi yapısal engelleri ortadan kaldırmayı amaçlar. Aktif istihdam politikaları bu çabanın köşe taşını oluşturur. Aktif İstihdam Politikaları; gerek ABD gerekse AB ülkelerinde işsizlikle mücadelede uzun zamandır başvurulan ve popülaritesi artan bir yöntemdir. İşsizlik oranlarındaki kalıcı yükselmeler ve işsizlikle mücadelede Keynesyen politikalara duyulan güvenin zayıflaması aktif istihdam politikalarına duyulan ilgiyi arttırmış, bazı Avrupa ülkeleri GSYİH’lerinin önemli bir kısmını bu amaçla harcamaya başlamışlardır. Ayrıca OECD ve Avrupa Komisyonu gibi kurumların bu politikalara önemli vurgularda bulunmaları da politikaların popülaritesini arttırmıştır. İşsizlikle mücadelede politikaların pasiften aktife kaydırılması OECD çalışma bakanlarının çeşitli zamanlarda yaptıkları toplantıların ana gündemini oluşturmanın yanı sıra, AB’nin 1994 yılı Aralık ayında Essen’de yaptığı zirvenin şekillenmesinde de etkili olmuştur. Son dönemde belirli bir aşama gösteren ve yeniden yapılanma çalışmaları içinde bulunan Türkiye’nin tek kamu istihdam kurumu olan Türkiye İş Kurumu, zaman geçirilmeden çağdaş kimliğine kavuşmalı, batı istihdam kurumları gibi çağdaş hizmetler sunabilmeli ve işgücü piyasasında daha etkin ve daha fonksiyonel bir hale gelmelidir. 102 KAYNAKÇA Aktürk, Faik; “Türkiye’de İşgücü Piyasası, İstihdam ve İşsizlik”, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Dergisi, ÇSGB APK Başkanlığı, Yıl 2, Sayı 3, Ankara Nisan-Haziran 1999. Aslantepe, Gülay; “Dünyada ve Türkiye’de İşsizlik”, İşveren Dergisi, Cilt: 43, Sayı:11, TİSK Yayınları, Ankara 2005. Atasayar, Kubilay; “Özel İstihdam Büroları Kurulmalıdır”, İşveren Dergisi, C. XXXIV, S. 7, Nisan 1996. Auer, Peter; Efendioğlu, Ümit; Lecshke, Janine; Küreselleşmenin Sonuçları Çerçevesinde Dünyada Aktif İşgücü Piyasası Politikaları; Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) Yayınları, 1. Baskı, Cenevre İsviçre 2005. Biçerli, Mustafa Kemal; Çalışma Ekonomisi, Beta Yayınları, 1.Baskı, İstanbul 2000. Biçerli, Mustafa Kemal; İşsizlikle Mücadelede Aktif İstihdam Politikaları, T.C. Anadolu Üniversitesi Yayınları, 1.Baskı, Eskişehir 2004. Bircan ,İsmail; “Türkiye’de İstihdam Sorunu, İŞKUR Yasası ve Özel İstihdam Büroları”, İşveren Dergisi, C. XXXVIII, S. 7, Nisan 2000. Bosworth, Derek; Dawkins, Peter ve Stromback, Thorsten; The Economic of The Labour Market, Addison Wesley Longman Limited, Singapore, 1996. Burtless, Gary; “Are Targeted Wage Subsides Harmful?: Evidence from a Wage Voucher Experiment”, Industrial and Labor Relations Review, Cild 1, Sayı 39, Ekim 1985. Ceylan, Berrin; “İşgücü Piyasası ve İstihdam Politikasının Temel Prensipleri” Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi İstihdam Ve Danışmanlık Hizmetleri Eğitim Programı, Ankara Mart-1999. ÇSGB, Türkiye’de İşsizliğin Önlenmesi ve İstihdamın Artırılması, Türkiye Cumhuriyeti Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Genel Yayın No: 117, 2004. Dolton, Peter J.; “The Economics of Young Training in Britain”, The Economic Journal, Sayı 103 No 420, 1993. Etöz, Z.; Çabuk N., Bölgesel İşgücü Piyasası İzleme Kaynakları, İstihdam ve Danışmanlık Hizmetleri Eğitim Programı, İİBK-SBF Yayını, Ankara 1999. Gediz, Burcu; ve Yalçınkaya, M.Hakan; “Türkiye’de İstihdam - İşsizlik ve Çözüm Önerileri : Esneklik Yaklaşımı”, Celal Bayar Üniversitesi İ.İ.B.F. İktisat Bölümü, Manisa 2000. Georgellis, Yannis; “Who Are Self-Employed?”, Review of Federal Reserve Bank of Saint Louis, Sayı 82, Kasım-Aralık 2000. Göçer, İlhan; “İstihdam Hizmetlerinin Çeşitlendirilmesi ve Özel İstihdam Acentalari ”, İşveren Dergisi, C. XXXVII, S. 6, Mart 1994. http://www.ilo.org/public/turkish/region/eurpro/ankara/index.htm. 103 http://www.oecd.org/statsportal/0,3352,en_2825_293564_1_1_1_1_1,00.html. http://www.tuik.gov.tr/isgucu/IsgucuRapor.do. http://www.tuik.gov.tr/isgucu/IssizRapor.do. http://www.tuik.gov.tr/isgucu/IstihdamRapor.do. http://www.tuik.gov.tr/isgucu/KurumsalRapor.do. İLO 2004 İşgücü Piyasası Temel Göstergeleri. İŞKUR, “2006 Yılı Faaliyet Raporu”. İŞKUR, “4.Genel Kurul Çalışma Raporu”. İTO, Göç Veren Yöreler Bölgesel Gelişim Araştırması, İstanbul Ticaret Odası Yayın No:1996-26, İstanbul. 1996. Karaduman, Özce; “Avrupa Birliği’nde Aktif İstihdam Politikaları ve Türkiye”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Anabilim Dalı, İzmir 2006. Kenar, Necdet, “Avrupa İstihdam Stratejisi ve Türkiye”, İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, Sayı Ekim 2004. Layard, P.R.G. ve Nickell, S.J.; “The Case for Subsidising Extra Jobs”, The Economic Journel, Sayı 90, Mart 1980. Meager, Nigel ve Evans, C.; “Uzun Dönem İşsizlikte Aktif İşgücü Piyasası Politikalarının Değerlendirilmesi”, ILO Employment and Training Papers, Sayı 16, Cenova 1998. OECD; The Jop Strategy, Paris, 1996. Sayın, Ali Kemal, Emek Piyasasında Aracılık ve Özel İstihdam Büroları, Türkiye İş Kurumu Yayınları, Ankara 2002. Snower, Dennis; İşsizlik Politikalarında Devrim: Temel Politikalar Bize Ne Anlatıyor? Cambridge Üniversitesi Yayınevi, 1.Baskı, Cambridge İngiltere 1997. Thuy, P. ve Diğ., Değişen İşgücü Piyasasında Kamu İstihdam Hizmeti, İLO Yayını, Ankara 2001. Türkiye İş Kurumu Kanunu. Ünsal, Erdal M; Makro İktisat, Turhan Kitapevi, 5.Baskı, Ankara 2003. Varçın, Recep; İşgücü Piyasası Politikaları, Siyasal Kitapevi, 1.Baskı, Ankara 2004. Yıldırım, Kemal ve Karaman, Doğan; Makro Ekonomi, Eğitim Sağlık ve Bilimsel Araştırma Çalışmaları Vakfı Yayınları, 3.Baskı, Eskişehir 2003. Zaim, Sabahattin; Çalışma Ekonomisi, Filiz Kitapevi, 10. Baskı, İstanbul 1997. 104 ÖZGEÇMİŞ Alpaslan KARABULUT; 01/10/1979 tarihinde Kayseri’nin Tomarza ilçesinde doğdu. İlköğretim ve Lise öğrenimini Kayseri’nin Tomarza ilçesinde tamamladı. Lisan eğitimini ise 27 Haziran 2003 tarihinde Selçuk Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, İktisat Bölümünde tamamladı. 2004 yılında, Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü tarafından yapılan İstihdam ve Meslek Uzman Yardımcısı sınavı kazanarak, İstihdam ve Meslek Uzman Yardımcısı olarak göreve başladı. Halen Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü’nde görev yapmaktadır. Evli ve bir kız çocuk babası olan Alpaslan Karabulut, Gazi Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri bölümünde yüksek lisans yapmaktadır. 105