ingiltere kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin incelenmesi
Transkript
ingiltere kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin incelenmesi
TÜRKİYE’DE KAMU MALİ YÖNETİM VE KONTROL SİSTEMİNİN GÜÇLENDİRİLMESİ EŞLEŞTİRME PROJESİ (TR07-IB-FI-02) İNGİLTERE STAJ PROGRAMI RAPORU 03–28 OCAK 2011 İNGİLTERE KAMU MALİ YÖNETİM VE KONTROL SİSTEMİNİN İNCELENMESİ KATILIMCILAR: Işılda ARSLAN Sevil ÇATAK İrfan HALICI Osman KOCAMAN Barış TATLISOY Nihal Saltık TURAN (Maliye Bakanlığı, Maliye Uzmanı) (Hazine Müsteşarlığı, SGB Daire Başkan Yardımcısı) (DPT, Planlama Uzmanı) (Başbakanlık, Başbakanlık Uzmanı) (Maliye Bakanlığı, Muhasebat Kontrolörü) (Maliye Bakanlığı, Devlet Bütçe Uzmanı) İÇİNDEKİLER GİRİŞ......................................................................................................................................... 2 1. KURUMSAL YÖNETİŞİM ÇERÇEVESİNDE BİRLEŞİK KRALLIĞIN SİYASİ VE YÖNETSEL YAPISI................................................................................................................ 3 1.1. Parlamento ve Hükümet .................................................................................................. 3 1.2. Kurumsal Yönetişim Çerçevesi ve Kamu Parasının Yönetimi ....................................... 5 2. KAMU HARCAMA YÖNETİMİ, BÜTÇE SÜRECİ VE MALİ YÖNETİM .............. 11 2.1. Ekonominin Aktörleri, Roller ve Sorumluluklar........................................................... 12 2.2. Bütçe Süreci ve Tahminler ............................................................................................ 13 2.3. Bütçe Dokümanları ....................................................................................................... 13 2.4. Harcamaların Sınıflandırılması ..................................................................................... 14 2.5. Hazinenin Harcama Sürecindeki Rolü .......................................................................... 16 3. BİRLEŞİK KRALLIKTA RİSK YÖNETİMİ ................................................................ 18 3.1. Temel İlkeler ................................................................................................................. 18 3.2. Dolandırıcılık Riski Yönetimi ....................................................................................... 18 3.3. Parlamentonun Risk Yönetim Sistemi .......................................................................... 19 4. BİRLEŞİK KRALLIKTA YÖNETİM BİLGİ SİSTEMİ UYGULAMASI.................. 22 4.1. COINS ........................................................................................................................... 22 4.2. OSCAR Projesi ............................................................................................................. 24 5. BİRLEŞİK KRALLIKTA İZLEME SÜRECİ ................................................................ 25 5.1. Merkezi Hükümette İç Denetim .................................................................................... 25 5.2. Hazine İç Denetim Biriminin Rolü ............................................................................... 25 5.3. İç Kontrol Güvence Beyanı ........................................................................................... 26 6. BİRLEŞİK KRALLIKTA DIŞ DENETİM ..................................................................... 28 6.1. Sayıştayın Hesap Verebilirlik Sürecindeki Rolü ........................................................... 28 6.2. Ödeme Piramidi ve Sayıştay’ın Murakıplık Fonksiyonu .............................................. 31 7. BİRLEŞİK KRALLIK BÜTÇESİ İLE AB BÜTÇESİ ARASINDAKİ İLİŞKİLER .. 34 7.1. Avrupa Birliği Bütçesi .................................................................................................. 34 7.2. İngiltere İndirimi ........................................................................................................... 35 7.3. AB Ödemeleri ............................................................................................................... 35 8. MALİ YÖNETİM VE KONTROL SİSTEMİNE İLİŞKİN DİĞER HUSUSLAR ...... 37 8.1. Performans Yönetimi ve Mali Saydamlık ..................................................................... 37 8.2. Yeşil Kitap ve Proje Değerlendirmesi ........................................................................... 37 8.3. Kamu Özel İşbirliği Modeli .......................................................................................... 38 8.4. Sosyal Güvenlik Sistemi ............................................................................................... 40 8.5. Vergi Sisteminde Yapılan Çalışmalar ........................................................................... 40 9. DEĞERLENDİRME, SONUÇ VE ÖNERİLER ............................................................. 42 KISALTMALAR .................................................................................................................... 46 1 GİRİŞ Maliye Bakanlığı ile Birleşik Krallık Sayıştayı (National Audit Office) tarafından ortaklaşa yürütülen Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi Projesi 2009 yılı Nisan ayında faaliyetlerine başlamıştır. Projenin temel amaçları; Türkiye’de mali yönetim ve kontrol sisteminin uluslararası standartlar ve AB uygulamalarıyla karşılaştırılarak boşlukların tespit edilmesi, idari kapasitenin güçlendirilmesi, bu alandaki mevzuat ve uygulamaların geliştirilmesidir. Proje kapsamında, Birleşik Krallığı oluşturan ülkelerden biri olan İngiltere’de 03–28 Ocak 2011 tarihleri arasında gerçekleştirilen staj programı ile Birleşik Krallık kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin yerinde incelenmesi ve Türkiye uygulamalarına katkı sağlanması amaçlanmıştır. Bu rapor, söz konusu staj programına katılan Maliye Bakanlığı, Başbakanlık, Devlet Planlama Teşkilatı ve Hazine Müsteşarlığı uzmanları tarafından hazırlanmıştır. Raporun birinci bölümünde kurumsal ve siyasal çerçeve ile kurumsal yönetişim, ikinci bölümünde harcama ve bütçe süreci ile mali yönetim sistemi, üçüncü bölümünde risk yönetimi, dördüncü bölümünde yönetim bilgi sistemi, beşinci bölümünde izleme süreci, altıncı bölümde dış denetim, yedinci bölümde Birleşik Krallık bütçesi ve AB Bütçesi arasındaki ilişkiler, sekizinci bölümde mali yönetim ve kontrol sistemine ilişkin diğer hususlar ile dokuzuncu ve son bölümde değerlendirme, sonuç ve önerilere yer verilmiştir. Bu raporda yer alan bilgi, bulgu ve değerlendirmelerin, Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi Projesi’nin yürütücüleri ve paydaşlarına, Türkiye kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminde yer alan kurum ve kişilere, bu alanda araştırmalar yapan kullanıcılara katkı sağlamasını dileriz. Staj Programı Katılımcıları Ankara, 2011 2 1. KURUMSAL YÖNETİŞİM ÇERÇEVESİNDE BİRLEŞİK KRALLIĞIN SİYASİ VE YÖNETSEL YAPISI 1.1. Parlamento ve Hükümet Birleşik Krallıkta Parlamento; Kraliçe, Lordlar Kamarası (House of Lords) ve Avam Kamarası (House of Commons) olmak üzere üçlü bir yapıdan oluşmaktadır. Parlamento, yasa yapma konusunda tek ve mutlak yetkili organdır. Birleşik Krallık Parlamentosu ikili bir yapıdan teşekkül etmekte olup üyeleri en çok beş yıllık bir süre için seçilen Avam Kamarası ve üyeleri hayat boyu kaydıyla atanan Lordlar Kamarasından oluşur. Birleşik Krallık kamu örgütlenmesi;Birleşik Krallıkta Bakanlıklar (Department) Kabine üyesi bir Bakana bağlı olarak çalışır. İcrai Kuruluşlar (Executive Agencies), merkezi yönetimin bir parçası olarak bir bakanlığa bağlı ve bakanın sorumluluğu altında bulunmakla birlikte, belirli konularda doğrudan hizmet sunmakla görevli, kendine ait bütçesi ve idari özerkliği bulunan icrai kuruluşlardır. Ayrıca kamu hizmeti olarak nitelendirilebilecek konularda faaliyet göstermekle beraber bakanlık veya bağlı kuruluş olarak yapılandırılmamış özerk birimler olan Bakanlık Dışı Kamu İdareleri bulunmaktadır (Non-Departmental Public Bodies – NDPB). Bu özerk örgütler, yasa ile kurulmaktadır. Bağımsız niteliğe sahip olan bu idarelerin eylem ve işlemlerinden Parlamento’ya karşı bakan sorumludur. Bakan, ilgili Parlamento işleri de dâhil olmak üzere Bakanlığın belirli işlerini alt düzey bakanlara devredebilir. Kurum yetkililerinin organizasyonundan üst yönetici sorumludur. Birleşik Krallıkta bir bakanlıkta birden fazla bakan mevcuttur. Kabine üyesi bakanlar (Secretary of State), Kabine üyesi olmayan ancak Kabine toplantılarına katılan bakanlar ve Kabine dışı bakanlar şeklinde sınıflandırılmaktadır. Hükümet ve devlet yönetimine ilişkin nihai siyasi sorumluluk Kabine üyesi bakanlardadır. Bakan, diğer alt düzey bakanların aksine, üst yöneticiye doğrudan talimat verebilir. Parlamento’ya, vergiler vasıtasıyla gelir toplanması veya politika hedeflerini yakalamak üzere kamu fonlarını taahhüt etmesi veya harcaması için öneride bulunma yetkisi sadece Bakanlara aittir. Birleşik Krallıkta sadece Parlamento’nun yetkisi ve izni dâhilinde vergi toplanabilir ve kamu fonları harcanabilir. Bu yetkiler Avam Kamarası’nın elinde bulunmaktadır. Birleşik Krallıkta yazılı bir anayasa bulunmamakta birlikte paranın yönetilmesine ilişkin hükümlere ikincil mevzuatlarda yer verilmektedir. Kamu hizmetlerinden beklenen standartlar; tarafsızlık, açıklık, dürüstlük saydamlık, doğruluk, hesap verebilirlik, kesinlik, adalet, nesnellik ve güvenilirliktir. Bu standartlara; kanunlara uyarak, kamu çıkarlarını 3 koruyarak, yüksek etik standartlara bağlı kalarak ve “paranın karşılığı” ilkesini benimseyerek ulaşılır. Birleşik Krallıkta kamu sektöründe uygulanan standartlar özel sektör uygulamalarına dayanmakta ve özel sektör ilke ve değerlerinin kamu sektöründe de uygulanması desteklenmektedir. Kraliçe adına hareket etmekte olan hükümet ile kamuyu temsil eden Parlamento arasındaki ilişki, kamu kaynaklarının yönetimi açısından hayati bir önem taşır. Politikaların icra edilmesi için Parlamento’nun Bakanlıklara kaynakların oluşturulması, taahhüt edilmesi ve harcanmasına dair yetki vermesi gerekmektedir. Hazine’nin görevi bu süreçte, hem hükümetin hem de Parlamento’nun haklarının korunmasıdır. Parlamentoda birçok komite bulunmaktadır. Bu komitelerde görev yapan parlamento üyeleri yöneticilerin hesap vermesini sağlarlar. Böylece hükümetin etkin bir biçimde çalışması sağlanır. İngiltere Sayıştayı (National Audit Office – Ulusal Denetim Ofisi) öncelikli olarak Kamu Hesapları Komitesiyle (The Committee of Public Accounts-PAC/KHK) ilgili faaliyette bulunur. Her komite için tartışılan kurumla ilgili brifing veren ve belge sunan bir irtibat personeli vardır. Seçilmiş komiteler belirli konulara bakarlar. Konuşmak istedikleri kişileri ve bakmak istedikleri raporları kendileri seçerler. Burada Sayıştay’ın rolü kendilerinden hangi bilgiler isteniyorsa (mesela bir rapor) o bilgileri sağlamaktır. Örneğin, Tarım Bakanlığı için bir “paranın karşılığı” denetim raporu yayımlanmıştır. Bu rapor ilgili komitede tartışılmıştır. Rapordan sonra daimi sekreterler komite tarafından sorguya alınmıştır. Bakanlıklar tarafından belirlenen politikalar ve bunların uygulanmasına ilişkin yetkilendirmeleri içeren düzenlemelerin Parlamentonun onayından geçmesi gerekmektedir. Parlamento zaman zaman belirli politikaları ve hizmet sunumlarını inceleyebilir. Ayrıca seçmiş olduğu komiteler ile politikaları, harcamaları, yönetimin yanı sıra belirli sektörlerdeki hizmet sunumlarını inceleyip ve gözden geçirebilir. Kamu Hesapları Komitesi bu komiteler içinde ayrıcalıklı ve önemli bir role sahiptir. Bu Komite mali hesaplara ilişkin incelemeler yapmak, paranın değeri ve kullanılmasına yönelik incelemelerde bulunmak ve genel olarak hükümet ve memurların idarenin niteliğine ve hizmetlerin kalitesine ilişkin olarak incelemeler yapabilmektedir. KHK’ye muhalefette yer alan partinin başkanı başkanlık etmekte olup böylelikle hükümet tarafından yapılan harcamaların denetiminin parlamento tarafından daha etkili bir şekilde yapılması amaçlanmaktadır. 4 KHK, merkezi hükümet kurumlarının Parlamentoya getirilen hesaplarına ilişkin olarak kamuya açık oturumlar düzenleyebilir. Bu oturumlarının çoğunda, Sayıştay’ın “paranın karşılığı” ilkesi konusunda gerçekleştirdikleri çalışmalar üzerine odaklanmaktadır. Bir oturumun yapılmasına karar verildiğinde, KHK, tanıklık etmeleri adına diğer ilgili kamu kurumlarının üst yöneticilerini de davet eder. Gerekli görülmesi halinde ve KHK’nin de onayı alınarak üst yönetici bir vekil gönderebilir. Hazine muhasebe yetkilisi tüm KHK toplantılarına katılır. Böylece, KHK’nin, oturumun konusu dışına çıkılarak daha genel uygulamalara ilişkin hususları irdeleyebilmesine imkân tanınmış olur. 1.2. Kurumsal Yönetişim Çerçevesi ve Kamu Parasının Yönetimi Birleşik Krallık’ta kamu idarelerinin kurumsal yönetişimine özel önem verilmiş ve bu kapsamda yönlendirici bazı dokümanlar hazırlanmıştır. Bunların başında, Hazine tarafından hazırlanan “Merkezi Yönetim Kurumlarında Kurumsal Yönetişim: İyi Uygulama Kuralları (Corporate Governance in Central Government Departments: Code of Good Practice)” ve “Kamu Parasının Yönetimi (Managing Public Money)” dokümanları gelmektedir. “Kurumsal Yönetişim” dokümanı Kurumsal yönetişimin (organizasyonun paydaşları arasında hak ve sorumluluklar dağılımı, kurumsal kararların alınmasına ilişkin kural ve prosedürlerin belirlenmesi, kurumsal amaçlara ulaşılması ve performansın izlenmesi gibi) birçok unsurunu bütüncül bir yaklaşımla sunmaktadır. Özellikle idarelerdeki kurul yapılarına ve bunların iç kontrole ilişkin rollerine ait kurallar ve yönlendirmeler içermektedir. “Kamu Parasının Yönetimi” dokümanı; Kurumsal yönetişim dokümanındaki iyi yönetişime ilişkin hususları tamamlayıcı niteliktedir. Birleşik Krallık’taki kamu kaynağı kullanımına ilişkin ana ilkeleri, yönlendirmeleri ve standartları içermektedir. Sorumluluklar, kamu kaynaklarının kullanımı, üst yöneticiler, kurum içi yönetim, finansman gibi önemli konular düzenlenmiştir. Söz konusu dokümanın “kurum içi yönetim (internal management)” başlıklı bölümünde iç kontrol hususuna vurgu yapılmakta olup yönetişim yapısı, fırsat ve risk, harcamanın kontrolü, hizmet standartları gibi hususlarda bilgiler yer almaktadır. 5 Hazine tarafından hazırlanan “Kurumsal Yönetişim: İyi Uygulama Kuralları” dokümanı çerçevesinde, kamu idarelerinde roller ve sorumluluklar şu şekilde belirlenmiştir: Bakan, kendisine bağlı olan kurumun (uygulayıcı kuruluşları da dâhil olmak üzere) tüm politika, karar ve eylemlerinden Parlamentoya karşı sorumludur. Kurumun üst yöneticisi – ki Birleşik Krallıkta aynı zamanda hesap verme yetkilisidir (accounting officer) – kamu parasının kullanımı ve varlıkların yönetimi de dâhil olmak üzere kurumun yönetiminden ve organizasyonundan Parlamentoya karşı kişisel olarak sorumludur. Her kurumda, bakan tarafından belirlenen stratejik çerçeve doğrultusunda; bakana ve üst yöneticiye tavsiyeler sunmakla ve kurumun performansını sahiplenmekle görevli, bir kurul bulunmaktadır. Her kurumda, Kurula tavsiyeler iletmekle görevli olan bir denetim komitesi bulunmaktadır. 1.2.1. Üst Yönetici Merkezi hükümetteki tüm kurumlarda (Bakanlık, ajans, ticari fon, NDPB veya ilişkili kuruluşlar) bir üst yönetici bulunmak zorundadır. Bu kişi genellikle kurumdaki en üst düzey yetkilidir. “Kurumsal Yönetişim: İyi Uygulama Kuralları” ışığında, üst yöneticilerinin yapısı bir kararname ile belirlenir. Üst yönetici, bakanlığın faaliyetlerini kontrol etmek ve kontrolü altındaki kaynakların korunduğuna dair Parlamentoya hesap vermekle sorumludur. Parlamento’nun üst yöneticilerin sorumluluk almalarını talep ettiği pek çok alan mevcuttur. Bunlardan başlıcaları şu şekildedir; Her bir harcama için Hazine’den onay istenmesi dâhil olmak üzere mevzuata uygunluk ve yerindelik, Satın alımlar ile proje ve süreçlerde “Paranın karşılığı” ilkesi çerçevesinde (uygunluk, etkililik, ihtiyatlılık, kalite, iyi değer, hata ve israftan kaçınma) verilen kararların yalnızca üst yöneticinin kendi kurumu değil tüm kamu sektörünün çıkarı göz önünde bulundurularak alındığına dair güven temin edecek şekilde ölçülmesi ve değerlendirilmesi; Kurumun çalışmaları ve risk iştahı ile orantıyı sağlayacak biçimde, fırsat ve risk yönetimi yapılması; 6 Devlet tarafından ilan edilen mali bilgilerin saydam ve güncel olmasını ve kurumun kaynakların kullanılmasındaki etkinliğinin takip edilmesini ve kayıt altına alınmasını sağlamak adına, kurumun mali durumu ve işlemlerinin hesabını doğru ve kesin bir biçimde vermek. Hazine diğer bütün bakanlıkların en üst düzey yetkilisini üst yönetici olarak atar. Buna karşılık her bakanlığın üst yöneticisi kendisi ile ilişkili yürütme ajanslarının sürekli başkanlarını, NDPB’ler ve önemli İlişkili Kuruluşların (Arm’s Length Bodies – ALB) başkanlarını, bu organların üst yöneticisi olarak atar. Kurum hesapları (resource accounts), yıllık rapor ve iç kontrol güvence beyanı üst yönetici tarafından bizzat imzalanmaktadır. Bunların kurumun çalışmalarını gereken şekilde yansıttığına kanaat getirdikten sonra üst yöneticiler, kaynak talepleri ve ilgili tahmin beyanlarını bizzat onaylar. Üst yöneticiler, kurumlarının faaliyetlerinin, mevzuata uygunluk ve yerindelik açısından yüksek ve güvenilir standartlara haiz olmasını sağlamakla yükümlüdür. 1.2.2. Yönetim Kurulu Merkezi yönetimde kurumsal yönetişim yaklaşımının önemli bir unsuru olarak bakanlıklarda ve bakanlık dışı birimlerde yönetim kurulları oluşturulmaktadır. Bu kurulların oluşturulması, sorumlulukları, üyelerin nitelikleri gibi hususlar “Kurumsal Yönetişim: İyi Uygulama” dokümanında düzenlenmiştir. Bakanlıklarda yönetim kurullarının oluşturulması bakanın yetki ve sorumluluklarını etkilememektedir. Bakan, sorumlu olduğu birimin faaliyetlerinden ve yönetiminden Parlamentoya karşı hesap vermekle yükümlüdür. Kurulların temel işlevi, bakanlara danışmanlık hizmeti sağlamak ve bakanlık bünyesinde liderlik rolü üstlenmektir. Kurulların görevleri arasında; kurumun amaç ve hedeflerinin gerçekleştirilmesini sağlamak, bu kapsamda finansman ve beşeri kaynaklarının tahsisine ilişkin tavsiyeler sunmak, performans hedeflerinin gerçekleşme durumlarını izlemek, kurumun standartlarını ve değerlerini belirlemek, riskleri değerlendirmek ve yönetmek, etkili kontrollerin alınmasını teminen şeffaf bir sistem oluşturmak yer almaktadır. Kurul, ayrıca; risk yönetimi, yönetişim ve iç kontrole ilişkin güvence sağlanması için etkin düzenlemeler bulunduğunun da güvencesini vermelidir. Bu kapsamda, kurumun denetim komitesi ve iç denetim birimi, Kurula tavsiyeler iletmekle görevlidir. 7 Yukarıdaki hususlar çerçevesinde; söz konusu kurulun, ilgili kurumun stratejik yönetim, değişim yönetimi, performans yönetimi, iç kontrol ve risk yönetim sistemleri kapsamında kritik bir rolü olduğu görülmektedir. Kurul, hem kurumun yöneticilerinden (executives/officials) hem de yönetici rolü olmayan/yönetimde görev almayan kişilerden (non-executives) oluşmaktadır. Bakanlar, kurulda yer alıp almayacaklarına/kurula başkanlık edip etmeyeceklerine, organizasyonun yönetimini gözeterek karar verirler. Bu çerçevede, kurul başkanı genellikle üst yöneticidir. Kurumun tüm birim amirleri, yönetici olmaları nedeniyle, kurul üyesi olarak atanabilmektedirler (executive members). Ancak, yönetici üye sayısı kurumun yapısına bağlı olarak değişebilmekte olup üye seçiminde liyakat esaslı, objektif ölçütlere dayalı, sıkı, açık ve şeffaf bir prosedür izlenmektedir. Bununla birlikte, özellikle merkezi yönetim idarelerinin kurullarında profesyonel bir finans direktörü bulunmalıdır. Yönetimde görev almayan üyeler ise sıkı, açık ve şeffaf bir işe alım süreci ile seçilmektedir. Kurumun yönetiminde görev almayan kişilerin kurul üyesi olmaları ile amaçlanan, kuruldaki yöneticilerin desteklenmesi ve rollerinin yapıcı bir şekilde sorgulanmasının sağlanmasıdır. Herhangi bir kişinin veya grubun kurul kararlarında baskın olmamasını teminen, Kurulun yönetici olan ve olmayan üyelerinin sayısının dengeli olması gözetilmektedir 1.2.3. Denetim Komitesi Hazine tarafından hazırlanan Kurumsal Yönetişim: İyi Uygulama dokümanında; Kurul tarafından en az üç üyeden oluşan denetim komitesi oluşturulması ve Kurulun yönetici olmayan üyelerinden birinin denetim komitesine başkanlık etmesi gerektiği belirtilmektedir. Bu çerçevede, Birleşik Krallık’ta her kamu idaresinde, Kurula tavsiyeler iletmekle görevli olan bir denetim komitesi bulunmaktadır. Kamu idarelerinin kurumsal yönetişimine verilen özel önem kapsamında, kurumsal yönetişim dokümanındaki iyi yönetişime ilişkin hususları tamamlayıcı nitelikte olan ve denetim komitelerine ilişkin usulleri içeren “Denetim Komitesi El Kitabı (Audit Committee Handbook)” hazırlanmıştır. Söz konusu rehbere göre; Denetim komiteleri aşağıdaki esaslar çerçevesinde görev yapar: 8 Denetim komitesi; kurulun ve hesap verme yetkilisinin güvence ihtiyaçlarının karşılanması hususunda, söz konusu güvencelerin kapsamını, güvenilirliğini ve bütünlüğünü gözden geçirerek/inceleyerek kurulu ve üst yöneticiyi desteklemelidir. Denetim komitesi, bağımsız ve tarafsız olmalıdır. Bunun yanı sıra, komitenin her üyesi organizasyonun amaçları ve öncelikleri ile kendilerinin rolleri hakkında iyi bir anlayışa sahip olmalıdırlar. Denetim komitesi, işlevini yerine getirmek için gerekli (risk, yönetişim ve kontrol konularındakiler başta olmak üzere) yetkinlik portföyüne sahip olmalıdır. Denetim komitesinin görevleri, kurulun ve üst yöneticinin tüm güvence ihtiyaçlarını kapsayacak şekilde tanımlanmalıdır. Bu kapsamda, denetim komitesi; iç ve dış denetim çalışmaları ile finansal raporlama konuları ile bağlantılı/ilgili olmalıdır. Denetim komitesinin; yönetim kurulu, iç denetim başkanı, dış denetçi ve diğer paydaşlarla etkili bir iletişimi olmalıdır. Denetim komitesi üyeleri, yönetici olmayan Kurul üyelerinden oluşmalı; organizasyonun yöneticileri, denetim komitesi üyesi olarak atanmamalıdır. Komite üyelerinin en az birinin finansal yönetim ve raporlama alanında tecrübesi olmalıdır. Organizasyonun üst yöneticisi, finans direktörü, iç denetim başkanı ve dış denetim temsilcisinin denetim komitesi toplantılarına katılması beklenmektedir. Denetim komitelerinin oluşturulma amaçları değişmemekle birlikte, iş yapış tarzları organizasyonun yapısına göre değişiklik gösterebilecektir. Denetim komitesinin iş ve işlemlerine ilişkin bilgilerin yıllık raporlar vasıtasıyla kamuoyu ile paylaşılması esastır. Birleşik Krallık’ta Denetim Komitelerinin ortaya çıkışı kamu sektöründe yaşanan skandallarla bağlantılıdır. İngiltere [Merkez] Bankası (Bank of England), Kırsal Ödemeler Ajansı (Rural Payments Agency) gibi önemli kamu kurumlarının yanı sıra çok sayıda teknoloji projesinde yaşanan skandallar hükümetin saygınlığını zedelemiştir. Sonuç olarak hükümet, yaşanan yolsuzlukları önlemek amacıyla özel sektörde başarıyla uygulanmakta olan denetim komitelerini kamu sektörüne uyarlama kararı almıştır. Özel sektörün desteği ile Hazine tarafından “Turuncu Kitap (Orange Book)”, Ulusal Denetim Ofisi tarafından 9 hazırlanan “Paranın Karşılığı” ve diğer kamu kurumları tarafından hazırlanan rehberler ortaya çıkmıştır. Denetim komiteleri risklere odaklanarak faaliyet gösterirler. Ortada çok ciddi bir sorun olduğunu düşündükleri durumlarda yönetim kurulu ile bu konuda görüşme talebinde bulunabilirler. Ayrıca, iç denetçiye veya Ulusal Denetim Ofisine bilgi verebilirler. Denetim komiteleri iç denetim birimleri ile yakın ilişki içinde olmak durumundadır. İç denetim birimi neler yaptıkları konusunda denetim komitelerine brifingler vermektedir. Ayrıca ortaya çıkan acil durumlarda da bilgi paylaşımı yapılmaktadır. Kamu sektöründe yürütülen projelerde, yöneticiler çoğunlukla risklerin farkında değildir. Hazırlanan risk kayıtları gerçeği yansıtmayabilir. Yönetim kurulu ve başkan riskler konusunda doğru yönde bilgilendirilemeyebilir. Özel sektörde bir şirkette yapılan hatalar en kötü ihtimalle o şirketin iflasına yol açmaktadır. Ancak kamu sektörü çok daha karmaşıktır, bir kamu kurumunda yapılan hata çok sayıda vatandaşın mağdur olmasına yol açabilmektedir. Kamu kurumlarındaki riskler çok karmaşıktır. En temel riskler: Saygınlık kaybı Mali Operasyonel Hizmet sunumu (zamanında, bütçeye uygunluk vb.) Yönetim kurulu ve denetim komitesi gibi üst düzey sahiplenme sağlayan organlar olmadan risk yönetimi konusunda reformların hayata geçirilmesi pek mümkün görülmemektedir. Çünkü üst yöneticiye, risklerin kurum dışından nasıl görüldüğü bu üyeler tarafından gösterilmektedir. Denetim komiteleri kendilerine sunulan raporlarda yer alan bulgulara değil kendi değerlendirmeleri sonucunda ulaştıkları bulgulara odaklanırlar. Bu amaçla yapılan ön toplantılarda kendilerine iletilen dokümanda neler anlatıldığı görüşülür, ardından kendi bulgularını tespit ederler. Bu uygulamanın amacı, denetim komitelerinin kendilerine sunulan bilgilerle sınırlı kalmasını engellemek ve yapılan işin formaliteye dönüşmesini önlemektir. 10 2. KAMU HARCAMA YÖNETİMİ, BÜTÇE SÜRECİ VE MALİ YÖNETİM İngiltere’de mali disiplinin sağlanması amacıyla kapsamlı bir mali uyum programı açıklanmış ve kamu harcamaları alanında etkinliğin artırılması için önemli reformların yapılması öngörülmüştür. Bu çerçevede, yeni Hükümetin temel hedefi maliyet etkinlikle birlikte kamu hizmetlerinin sunumunda kalitenin artırılması şeklinde belirlenmiştir. Bu hedef “vergi mükelleflerinin parasını akıllıca harcama” sloganı ile kamuya ilan edilmiştir. Kamu kesiminde performans odaklı bir yönetim anlayışı çerçevesinde dört temel ilke belirlenmiştir: Saydamlık: Kamuoyuna yönelik açık, anlaşılabilir, karşılaştırılabilir ve herkesin erişimine açık bilgilerin üretilmesini ifade etmektedir. Hesap verebilirlik: Karar vericilerin ve üst yöneticilerin faaliyet ve işlemlerinden sorumlu tutulması anlamında kullanılmaktadır. Basitlik: Kamu mali yönetimine ilişkin raporlar ve mali tablolar sıradan vatandaşın anlayabileceği şekilde sunulmalıdır. Tutarlılık: Devlet faaliyetleri açık ve sistematik bir şekilde yürütülmelidir. Bu ilkeler doğrultusunda yeni kamu mali yönetim reformlarının genel çerçevesini aşağıdaki unsurlar belirlemektedir: Liderlik: Kamuda performansın geliştirilmesi amacıyla üst seviyede yönlendiricilik gerekmektedir. Maliyetlere karşı duyarlı bir kültür: Kamu yönetimindeki kararların mali analizlere dayanması öngörülmektedir. Profesyonellik: Tüm kamu görevlilerinde kamu mali yönetimine dair farkındalık düzeyi gelişmiş olmalıdır. Uzmanlığa dayalı fonksiyonlar: Ortak amaç ve hedefler doğrultusunda birlikte çalışma kültürü geliştirilmelidir. Yeni Hükümet döneminde harcama planlarının genel çerçevesini harcama gözden geçirme belgesi oluşturmaktadır. En son 2010 yılında yayımlanan harcama gözden geçirme raporu 2011-2015 dönemine ilişkin cari ve yatırım harcamalarına dair harcama tavanlarını belirlemektedir. Bu raporun hazırlanmasında Hükümetin rolü hakkında yenilikçi bir yaklaşım benimsenmesi, kararların ortak bir şekilde alınması ve geniş bir katılım sağlanması ilkeleri esas alınmış ve temel öncelikler olarak ekonomik büyümenin ve gelir dağılımında adaletin 11 sağlanması olarak belirlenmiştir. Harcama gözden geçirmeleri orta vadeli harcama planı sağlayarak temel öncelikler çerçevesinde kamu kurumlarına kaynak tahsisini belirlemekte ve kamu harcamalarının kontrolüne temel oluşturmaktadır. Diğer taraftan, harcama gözden geçirmeleri “paranın karşılığı” ilkesi çerçevesinde verimsiz harcamaların ortadan kaldırılmasını ve kaynakların daha öncelikli alanlara yönlendirilmesini sağlamaktadır. En son çıkarılan harcama gözden geçirme raporu, mali uyum (fiscal consolidation) bağlamında son yılların en önemli harcama kesintilerini öngörmektedir. 2.1. Ekonominin Aktörleri, Roller ve Sorumluluklar Parlamento: Bütçe Tahminlerini ve Bütçe Kanun Tasarılarını onaylamakla Bakanlıklara harcama yetkisi vermektedir. Majestelerinin Hazinesi (HM Treasury): Birleşik Krallık’ın ekonomi ve maliye bakanlığıdır. Hükümetin mali ve ekonomi politikalarını formüle etmek ve uygulamaktan sorumludur. Bütçe Sorumluluk Ofisi (Office for Budget&Responsibility – OBR): Yeni Hükümet döneminde kamu maliyesine ilişkin bağımsız tahmin ve analiz çalışmalarını yürütmek üzere Mayıs 2010’da kurulmuştur. Bütçe Sorumluluk Ofisinin bağımsız yapısı politika önerilerinin çeşitli önyargılardan ve baskılardan uzak bir şekilde belirlenmesine olanak sağlamaktadır. Bu şekilde tahminlerin güvenilirliğinin artırılması amaçlanmıştır. Sorumlulukları şunlardır: Gelecek 3-4 yıla ilişkin tüm resmi makro ekonomik ve mali tahminlerin üretilmesi Her bütçe için kamu maliyesinin ve ekonominin bağımsız değerlendirmesinin yapılması Hükümetin mali politikaları ile yükümlülüklerinin tutarlılığının değerlendirilmesi Kamu finansmanının sürdürülebilirliğinin değerlendirilmesi İngiltere [Merkez] Bankası (Bank of England): Sağlıklı bir ekonomi için parasal ve mali istikrarı sağlamakla görevlidir. 12 Enflasyon hedefi, her yıl Maliye Bakanı tarafından belirlenir. Söz konusu hedefe ulaşılmasını teminen; faiz oranlarına ilişkin kararlar, Bankanın Parasal Politika Komitesi tarafından alınır. Parlamentoya hesap verir. 2.2. Bütçe Süreci ve Tahminler Birleşik Krallık’ta mali yıl, 1 Nisan - 31 Mart dönemini kapsamakta olup, harcama yapma yetki parlamentodadır, doğrudan hükümette değil. Parlamento bu yetkisini ilgili bütçe kanununu (Appropriation Act) kabul ettikten sonra hükümete devretmektedir. Bütçe tahmin süreci şu şekilde işlemektedir. Nisan ayı içerisinde bütçe hazırlık çalışmaları başlatılır. Ana tahminler haziran-ağustos ayı içerisinde yapılmaktadır. Bütün bakanlıklar 12 aylık harcama planlarını oluştururlar. Ekim – Kasım aylarında taslak bütçe dokümanı üzerinde çalışma başlatılır. Bu süreçte Hazine ile Bakanlıklar arasında görüşmeler yapılır. Hem kurum yetkilileri hem de Hazine, tahmin rakamlarını karşılıklı kontrol ederler. Bahar döneminde son olarak tahminlerin değiştirilmesi veya güncellenmesine olanak sağlamak amacıyla ek tahminler yapılır. Şubat – Mart aylarında Parlamentoda bütçe yasasının görüşmeleri başlamakta ve mart sonuna doğru nihai tahminler yapılmaktadır. Mali yılın başında süreç tamamlanır. 2.3. Bütçe Dokümanları Bütçe Raporu (Budget Report); Her mali yıl için hazırlanmaktadır Şu unsurları kapsamaktadır: Mali ve ekonomik hedefler Söz konusu hedeflere ulaşmak için oluşturulan vergi politikaları Kamu harcamalarına ilişkin politikalar Avrupa Birliğine verilen taahhütler Bütçe Kanunu Tasarısı (Finance Bill) Her yıl için en az bir tasarı hazırlanmaktadır. Kraliyet izni/onayı 13 Birleşik Krallık’ta “bütçe”; Hazine tarafından Meclis'e sunulan ekonomik raporu ifade etmektedir. Söz konusu rapor ile Maliye Bakanı tarafından vergi ve harcama planları gözden geçirilir. Bütçede ilan edilen önlemlerin çoğu ise Bütçe Kanunu Tasarısı ile yasalaşmaktadır. Yıllık Hesaplar (Resource Accounts): Her kurum tarafından, mali yıla ait gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin bilgilerin yer aldığı Yıllık Hesaplar hazırlanmaktadır. Yıllık hesaplar, şu bilgileri içermektedir: Yıllık Rapor: Kurumsal yapı ve yönetimle ilgili bilgiler, Bakanlığın hedef ve faaliyetlerine ilişkin gerçekleşmeler ve değerlendirmeler, alınacak önlemler ve gelecekteki faaliyetler. Üst Yöneticinin sorumlulukları İç Kontrol Güvence Beyanı Sayıştay Başkanının raporu: Sayıştay tarafından yapılan hesap denetimi, hesapların doğruluğu ve güvenilirliğine ilişkin görüşü. Parlamento tarafından onaylanan bütçe bilgileri, bütçe uygulama sonuçları, nakit hareketleri Yıllık hesaplar, mali yılın bitimini takip eden dört ay içerisinde Sayıştay tarafından denetlenerek Hazine tarafından Parlamentoya sunulmaktadır. Sayıştay, ayrıca Parlamentoya mali denetim sonuçlarını özetleyen yıllık genel rapor da sunmaktadır. 2.4. Harcamaların Sınıflandırılması Bütçe ile belirlenen harcamalar, Yönetilen Toplam Harcama (Total Managed Expenditure) olarak adlandırılmakta olup aşağıdaki şekilde sınıflandırılır: Kurumsal Harcama Tavanı (Departmental Expenditure Limit – DEL) Sabit/durağan harcama kalemleridir. Harcama gözden geçirme dönemi için belirlenmekte olup, kurumlar Harcama Gözden Geçirmeleri ile belirlenen limitler içinde kalmak zorundadır. Hazine tarafından başka bir şekilde belirlenmedikçe tüm harcamaların DEL olması esası getirilmiştir. Harcama gözden geçirmeleri sırasında her kurum 14 için 4 yıllık harcama limitleri belirlenmektedir. Acil durumlar ve ihtiyaçlar için küçük bir yedek ödenek tutarı (DEL reserve) belirlenmektedir. Yıllık Yönetilen Harcamalar (Annually Managed Expenditure – AME): Değişken bütçe kalemleridir. Borç faizleri, sosyal yardımlar, emekli aylıkları gibi büyük miktarlı, hassas, öngörülmesi güç, kontrol edilmesi mümkün olmayan ve daha çok çeşitli programlara ve talebe dayalı harcamaları ifade etmektedir. Çeşitli faktörlerdeki (işsizlik vb.) değişiklikler dikkate alınarak yıllık olarak öngörülmekte, Bütçe Sorumluluk Ofisi (Office for Budget ResponsibilityOBR) tarafından bütçe ve sonbahar döneminde yapılan tahminler doğrultusunda yılda 2 kez gözden geçirilmektedir. AME’deki artışlar Hazine tarafından karşılanmaktadır. AME harcamalarının önemli kısmını sosyal güvenlik harcamaları ve vergi harcamaları teşkil etmektedir. Hem DEL hem de AME cari giderler ve sermaye giderleri olarak iki alt grupta değerlendirilmektedir. AME ve DEL toplamı TME’yi vermektedir. Son dönemde kamu harcamaları üzerindeki kontrolü artırmak amacıyla bazı harcamaların AME’den DEL’e kaydırılmasına yönelik çalışmalar devam etmektedir. Genel bir kural olarak kamu idarelerinin bütçelerinin temel çerçevesinin dört yıllık bir dönemde değişmeyecek bir şekilde belirlenmesi esası bulunmaktadır. Ancak kamu idarelerine tahsis edilen toplam bütçeler dâhilinde değişiklikler yapmalarına imkân sağlanmaktadır. Diğer taraftan, yedek ödenek ayrılması yoluyla daha önce öngörülemeyen, herhangi bir şekilde engellenmesi mümkün olmayan ve kamu idarelerinin kendi başlarına karşılayamayacakları harcamaların yapılmasına imkân sağlanmaktadır. Bazı durumlarda bütçe kalemleri arasında aktarma yapma olanağı tanınmaktadır. Genellikle cari harcamalardan sermaye giderlerine aktarma yapılması mümkün görülürken tam tersi bir yaklaşım kabul görmemektedir. Bütçe disiplininin ve harcamalarda öngörülebilirliğin sağlanması amacıyla bütçe ödeneğine kıyasla fazla harcama yapan kamu idareleri bir takım yaptırımlara tabi tutulmaktadır. Ayrıca, söz konusu fazla harcama tutarı sonraki yıl bütçesinden kesilmektedir. 15 2.5. Hazinenin Harcama Sürecindeki Rolü Bütçede yer almayan yeni bir faaliyet gerçekleştirmek veya hizmet sunmak için tüm kurumlar Hazinenin yazılı ön onayını almak zorundadır. Herhangi bir biçimde ödenek üstü harcama gerektiren durumlarda Hazine mutlaka önceden bilgilendirilmektedir. Ayrıca Hazine, kamu harcamalarını kontrol altında tutmak için ödenekleri aylık olarak ve sadece belli oranlarda serbest bırakmakta ve bakanlıkların aylık harcama tutarlarını yıllık verilen tahsisat miktarlarına göre de sınırlandırmaktadır. Bazı işler için Hazine’nin açık onayının alınması gerekmektedir (Bazı büyük çaplı projeler gibi). Böyle durumlarda Hazine’nin onayını almadan hareket etmek kanuna aykırılık teşkil etmektedir. Bazı durumlarda ise kaynakların Hazine’nin onayı alınmadan kullanılması usulsüzlük olur. Hazine’nin usulsüz harcamalara ilişkin olarak geriye dönük onay vermesi halinde, söz konusu işlem yıllık hesaplarda (Resource Account) zamanında onaylanmış gibi işlem görür. Hazine’nin onayının alınması gereksinimine ilişkin yasal bir dayanak bulunduğu takdirde, hatalı (kanuna aykırı) harcamalara ilişkin geriye dönük onay verilemez. Kamu parasının yönetiminde teknolojik, ekonomik ve diğer alanlarda yaşanan değişimler karşısında kamu kaynağının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması büyük önem kazanmıştır. Çeşitli kamusal hizmetler birbirinden farklı idareler tarafından yerine getirilmektedir. Hazineye düşen görevler, merkezi hükümet birimleri arasında kurumsal yönetişimi sağlamak, kamu parasının yönetimine yönelik kurallar seti belirlemek ve bununla ilgili Parlamentoya hesap vermektir. Kamu harcamaları Hazine tarafından kontrol edilir. Bu nedenle harcamalara atıfta bulunan, hem birincil hem ikincil düzey tüm mevzuat hayata geçirilmeden veya yeri geldiğinde taslak hazırlanmadan önce Hazinenin desteğini almak durumdadır. Mali yönetimde en yetkili kurum olan Hazine, gerek ekonomi gerekse maliye politikalarından sorumludur. Hazine, bütçe sürecindeki etkili rolünün yanı sıra kamu politikalarının belirlenmesinde önemli bir role sahiptir. Hazine, kamu parasının idaresine yönelik temel kuralları belirlemek ve Parlamento’ya bu konuda hesap vermekle yükümlüdür. Hazine; kaynak planlama sistemini tasarlar ve işletir. Bakanlıkların mali politika hedeflerine ulaşması için ayrı ayrı bütçeler belirler ve kurumların sunduğu tahminlerin işleyişini denetlemenin yanında bakanlıkların, NDPB’lerin ve kamu sektörünün diğer unsurlarının yıllık rapor ve hesaplarını sunmalarına ilişkin standartlar ihtiva eden Mali Raporlama Rehberi’ni (FReM) hazırlar. Mali Raporlama Rehberi kamu sektörü dikkate alınarak genel kabul gören 16 muhasebe ilke ve uygulamalarını kullanarak Parlamento’ya sunulan farklı türlerdeki merkezi hükümet kurumlarının hesap talimatlarını belirler. Bu rehber Hazinenin önderliğinde ilgili kurumlarla birlikte oluşturulan bir rehberdir. Sayıştay bu rehbere göre denetim yapar ve bu rehberdeki standartlara uyulmaması durumunda açıklama talep eder. 17 3. BİRLEŞİK KRALLIKTA RİSK YÖNETİMİ 3.1. Temel İlkeler Yönetim kurulları ve risk yönetimi: Üç önemli unsuru vardır. Kurumsal yönetişim, yönetim kurulları ve risk yönetimi. Yönetim kurulları kurumun performansı hakkında Bakana tavsiyelerde bulunur. Kurul üyeleri risk yönetimi, kurumsal yönetişim ve iç kontrol mekanizmaları hakkında görüşlerini belirtirler. Risk kurulları: Genellikle, yönetim kurullarının altında, risk yönetimi konusunda faaliyet gösteren alt kurullardır. Bu fonksiyon “Denetim Komitesi” tarafından yerine getirileceği gibi bazı kurumlarda ayrı bir “Risk Komitesi” de oluşturulabilir ve bu komite de yönetim kurulu altında faaliyet göstermektedir. Yönetim kurulları riskleri takip etmek için yılda en fazla 2-3 kere toplanır. Hedefler: Risk yönetimi ile ilgili anahtar konulardan biri de hedef belirlemektir. Hedef belirleme açısından dikkate alınması gereken konular hedefleri kimlerin belirlediği, hedeflerin hangi sıklıkla belirlendiği, iş planları ya da yıllık planlar gibi planlarla bağlantılı olup olmadığı, hedefleri kurum dışında kimlerin izlediği ve kurum içinde kimlerin takip ettiğidir. Bir faaliyete başlamadan veya projeyi onaylamadan önce, risklerin tespit edilmesi büyük önem taşımaktadır. Riskler sadece belli alanlara dikkat edilerek değil kapsamlı bir şekilde ele alınmalı, sorunların çözümü için önerilen yöntemlerde fayda-maliyet analizleri yapılmalı, alternatif çözüm yöntemleri göz ardı edilmemelidir. Risklere yönelik belirlenecek cevap yöntemleri sadece önleyici olmamalı, risk gerçekleşirse sonuçların etkisini azaltmaya yönelik düzeltici kontroller de düşünülmüş olmalıdır. İzleme mekanizmaları sağlıklı olmalı, uygulama sırasında sorunlu alanları ortaya çıkarabilmeli ve zamanında müdahaleye imkân vermelidir. Bilgi iletişim sistemi eksiksiz işlemeli, raporlama sistemi gerçek durumu gösterebilmelidir. 3.2. Dolandırıcılık Riski Yönetimi Dolandırıcılık riski kamu kurumlarının yönetmek zorunda olduğu pek çok riskten biridir. Bazı kurumların yapısı gereği bu risk az olma eğiliminde iken diğerlerinde çok yüksek olabilir. Özellikle İngiltere’nin son dönemlerde içinde bulunduğu koşullar da dikkate alındığında dolandırıcılık nedeni ile kaybedilen para oldukça yüksektir. Dolandırıcılıktan kaybedilen miktarın azaltılması için çalışmalar yapılmıştır. Dolandırıcılıkla ilgili bir rapor hazırlanmış ve sonrasında “Ulusal Yolsuzluk Ajansı (National Fraud Agency)” kurulmuştur. Amaç ana dolandırıcılık alanlarını belirlemek ve bu alanlarda yoğunlaşmaktır. Bir de iş 18 yerlerinin ve kişilerin, dolandırıcılığı rapor edebilecekleri “Ulusal Dolandırıcılık Raporlama Merkezi (National Fraud Authority)” kurulmuştur. Ayrıca Londra şehir polisi içinde Ulusal Öncü Polis Gücü oluşturulmuştur. Dolandırıcılık yönetilmesi gereken önemli bir risktir. 2007 öncesinde dolandırıcılık hırsızlık kanunlarına göre yargılanmaktaydı. 2007’de dolandırıcılık kanunu yürürlüğe girmiş, 2010 yılında ise rüşvet yasa tasarısı parlamentodan geçerek yasalaşmıştır. Bu yasa dört ana alanı kapsamaktadır; rüşvet önermek veya ödemek, rüşvet istemek veya almak, yabancı bir kamu yetkilisine rüşvet önermek, kurumsal olarak lehte rüşvet alınmasını engellemeyi başaramamak. Dolandırıcılık riskinin kamuda nasıl yönetileceğine Hazinenin yayınladığı “Kamu Parasının Yönetimi” rehberinde yer verilmiştir. Kamu kurumlarında dolandırıcılık riskinin yönetimi kurumun kendi koşullarına özgüdür. Ancak bu konudaki bazı risk yönetim metotları genelde her kamu kurumunda görülür. Her kurumda bulunması gereken iki temel belge “Dolandırıcılık Politika Beyanı (Fraud Policy Statement)” ve “Dolandırıcılığa Cevap Planı (Fraud Response Plan)”dır. Dolandırıcılığa karşı tutumun olduğu bir kültürün geliştirilmesi önemlidir. Tüm personelin dolandırıcılıktan haberdar olması için açık bir etik davranışlara bağlılık beyanı verilebilir. Dolandırıcılığı tespit etmek iç denetimin ana fonksiyonlarından birisi değildir. İç denetimin rolü, kurumun uyguladığı yönetişim, iç kontrol ve risk yönetimi hakkında objektif ve bağımsız bir fikir sunmaktır. Bu rol, yönetimin uygulamaya koyduğu dolandırıcılık riskini yönetmeye yönelik süreçlerin etkinliği hakkında fikir sunmayı da kapsar. 3.3. Parlamentonun Risk Yönetim Sistemi Birleşik Krallık Parlamentosu Avam Kamarası ve Lordlar Kamarasından oluşur. Parlamentonun Avam Kamarası, bir grup milletvekilinin katılımıyla oluşan Avam Kamarası Komisyonu tarafından yönetilirken, günlük faaliyetlerinin yönetimi Avam Kamarası Yönetim Kurulunda görevli üst düzey yetkililere bırakılmıştır. Avam Kamarası Yönetim Kurulu tarafından, tutarlı ve standart bir risk yönetim metodolojisi benimsenmesini teminen, Turuncu Kitap esas alınarak bir risk yönetim rehberi hazırlanmıştır. Söz konusu rehbere göre, risk yönetim çerçevesi şu adımlardan oluşmaktadır: 19 Hedeflerin netleştirilmesi: Bu adımda; kurumun neyi, ne zaman elde etmeyi amaçladığı ve bu kapsamda kimin hesap vereceği hususlarının cevabı aranmaktadır. Risk yönetiminin başlangıç noktası olarak sunulan bu adımda, kurumun risk yönetimi ile amaç ve hedefleri arasında doğrudan bir bağlantı kurulmasının sağlanması amaçlanmıştır. Bu çerçevede, risklerin kurumun hedefleri bazında yönetimi önerilmiştir. Söz konusu adım olmadan oluşturulacak risk kayıtlarının, organizasyonun/birimin iş ve işlemleri ile ilişkisinin tam ve doğru olamayacağı ve bu çerçevede etkin bir risk yönetim aracı olarak kullanılamayacağı öngörülmüştür. Risklerin tespit edilmesi: Bu adım; yeni proje/faaliyetlere yönelik ilk risk tespiti ve sonrasında ortaya çıkan yeni riskler olup olmadığının belirlenmesi, mevcut risklerdeki değişiklikler gibi hususlara yönelik sürekli risk tanımlanmasını içermektedir. Bu çerçevede, orta ve uzun vadeli bir değerlendirmeyi ifade eden ufuk taraması (horizon scanning) yapılması ve kilit risklerin tespitine odaklanılması önerilmektedir. Risklerin değerlendirilmesi: Bu adım; risklerin etki ve olasılıklarının, 5’li bir ölçek kullanılarak belirlenmesini içermektedir. Bu kapsamda, öncelikle, doğal risklerin sürecin başında bir kereye mahsus puanlanması, sonrasında da her riske mevcut kontrol faaliyetleri göz önünde bulundurularak puan verilmesi gerekmektedir. Ardından, söz konusu değerler çarpılarak her riskin şiddeti belirlenmektedir. Risklerin ele alınması: Risklere karşı nasıl tepki verileceğini içeren bu adım kapsamında, beş seçenek bulunmaktadır: riski kontrol etmek, riski tolere etmek, riski transfer etmek, riski sonlandırmak ve riski almak. Söz konusu seçenekler değerlendirilirken; doğal, mevcut ve hedeflenen risk şiddetleri göz önünde bulundurulmaktadır. Bu adımdan sonra, genel risk görünümünün oluşturulması için, elde edilen tüm veri ve bilgilerin risk matrislerine işlenmesi gerekmektedir. Risklerin gözden geçirilmesi ve raporlanması: 20 Risklerin periyodik olarak gözden geçirilmesi esastır. Bu kapsamda, standart bir formatı olan risk kayıtlarının oluşturulması ve risklerin uygun düzeydeki kişilerce ilgililerine raporlanması önerilmektedir. 21 4. BİRLEŞİK KRALLIKTA YÖNETİM BİLGİ SİSTEMİ UYGULAMASI 4.1. COINS Yaklaşık 5 yıldır Birleşik Krallık Hazinesince uygulanmakta olan bir veritabanı yönetim sistemi olan COINS (Combined Online INformation System) daha önce kullanılmakta olan üç ayrı eski sistemin yerini almıştır. Sistem, bütün bakanlıklardan ve bakanlık dışı idarelerden (NDPB) elde edilen bilgilerin kullanıldığı ve Hazinece kurulan ve yönetilen bir sistemdir. Hazinede çalışan ekiplerin birçoğu ile Ulusal İstatistik Kurumu sisteme ulaşabilmekte ve kullanabilmektedir. Bakanlıkların sisteme sadece kendilerine ait verilerle sınırlı olarak giriş izni mevcutken, Hazine ile Ulusal İstatistik Kurumunun bütün verilere erişim yetkisi vardır. COINS sistemini kullanmanın sağladığı faydalar şu şekilde açıklanmıştır. Eski sistemleri bir araya getirerek yönetimin masraflarını azaltmıştır. Bakanlıklardaki katılımcı bir yaklaşımın yarattığı sinerji ile veri elde etme maliyetlerini düşürerek etkinliği arttırmıştır. Önemli bir kolaylık da kullanıcıların veri değişikliklerinin çıktılar üzerindeki etkilerini, değişiklik onaylanmadan önce gerçek zamanlı olarak görebilmeleridir. Ayrıca eski sistemlere göre daha fazla veri işlenebilmekte, kurumların iş yükünü de önemli ölçüde azaltmaktadır. Sistem, Yeni Zelanda ile Avustralya’nın kamu kesiminde de geniş bir biçimde kullanılmaktadır. COINS, çeşitli yazılımlar kullanılarak Excel formatında tablolar üretmek için merkezi bir yapıda oluşturulmuştur. Bazı raporlar kullanıcı tanımlı parametreler içermektedir. Başka türlü, kullanıcılar tarafından rapor oluşturulması veya değiştirilmesi mümkün değildir. Yeni raporlar veya raporlardaki değişiklikler değişiklik talebiyle gerçekleştirilmektedir. COINS sisteminde üç tane temel veri akışı vardır. Bu çerçevede Bakanlıklar, veri akışlarına bağlı olarak farklı zaman aralıklarına göre COINS’e veri sağlarlar. Bunlar aşağıda gösterilmiştir; COINS TAHMİNİ SONUÇLAR DENETLENMİŞ SONUÇLAR BÜTÇELEME (2 Alt Akış) PLANLAR SONUÇLAR 22 Tahmini Sonuçlar; her ayın 8. işgünü mevcut yılın “program hedefleri/standart muhasebe tabloları” düzeyinde çalıştırılır. Aylara ait sonuçlar için her aya göre gerçekleşen mevcut harcamalar ve bütün yılın öngörüsünü sağlamak için yılın geri kalan aylarının öngörülen harcamalarına ilişkin verileri sağlar. Buradan elde edilen veriler “Mali Hesaplar ve Bütçe Raporu”nda kullanılabilmesi için aylık olarak “Bütçeleme Sonuçları” kısmına aktarılır. Bu süreç aynı zamanda veri sağlayıcıların iş yükünü de azaltır. Denetlenmiş Sonuçlar; bilanço bilgilerini de içerecek şekilde yıllık muhasebe verilerini sağlar. Bu veriler “Genel Devlet Hesabının” üretilmesinde kullanılır. Bütçeleme; İki ayrı alt veri akışını takip eder. Planlar ve sonuçlar. Tahmini sonuçlar bölümündeki aynı “program hedefleri/standart muhasebe tabloları” bilgilerini kullanır. Sonuç verileri kaynak muhasebesi hesaplarına yansımaktadır, fakat tasnif değişikliklerinin gerektirdiği ölçüde düzeltilmiş şekilde yansımaktadır. COINS, aşağıda sayılanları üretmek için kullanılır; Temel tahminleri ve birleştirilmiş mali tabloları, Kamu harcamaları istatistiksel analizi (PESA), Kamu harcama sonuçları beyaz belgesi (PEOWP), Ek tahminler (Önceki yıllarda bu tahminler yıl 3 kere, ilkbahar, yaz ve kış döneminde üretilirken şu anda sadece ilkbahar döneminde yapılmaktadır), Ulusal İstatistik Ofisi ve İngiltere Bankası’nın (Bank of England) çeşitli amaçları için. Kamu harcamalarının planlanması ve kontrolüne ilişkin olarak COINS sistemi çerçevesinde şunlar söylenebilir. Hazine kamu harcamalarının planlanması, kontrolü ve izlenmesi için COINS’i kullanmaktadır. Ayrıca “daha iyi bilgi, daha iyi görüşme” prensibiyle bakanlıkların planları ve harcama eğilimlerini analiz eder. COINS sisteminde üretilen veriler her bir Bakanlığın Raporları doğrultusunda Parlamento ve kamu için yayımlanan bilgileri doğrudan beslemektedir. Üretilen bir diğer rapor “Kamu Harcamaları İstatistiksel Analizi (PESA)” olup Bakanlıkların bütçe analizi ile bazı hükümet harcamalarını (Eğitim gibi) alttan destekleyen ve ülke ve bölgesel analizleri barındıran “Fonksiyonel” analizleri içermektedir. 23 Diğer taraftan Ulusal İstatistik Ofisi COINS verilerinin bir parçası olarak “Milli Hesapları” üretmekte, ayrıca hükümetin çıktı ve verimlilik sonuçlarıyla kamu harcamalarını farklı kategorilere (ödeme ve satın alma gibi) ve farklı fonksiyonlara (eğitim ve taşımacılık gibi) ayırmaktadır. COINS verileri bütün bunlara ilaveten İngiltere Bankası tarafından faiz oranlarının belirlenmesi ile vergileme ve harcama düzeyleri gibi maliye politikası kararlarının oluşturulmasında kullanılmaktadır. Ancak COINS sistemi Raporun ilerleyen bölümünde ifade edileceği üzere yerini daha yeni bir sistem olan “OSCAR” sistemine bırakacaktır. OSCAR sistemine geçişin tamamlanmasının ardında COINS sisteminin 2013 yazında kapatılması öngörülmektedir. 4.2. OSCAR Projesi COINS Sistemiyle ilgili yapılan olumsuz değerlendirmeler ile sistemdeki bazı eksiklikler ve sorunlar nedeniyle OSCAR (Online System for Central Accounting and Reporting) projesi hayata geçirilmiştir. COINS sisteminin tam olarak düzgün çalışmaması, tam ihtiyaç duyulduğu zamanlarda sistemin çökmesi, düşük veri kalitesi ve zayıf çalışma performansı gibi nedenler yeni bir sisteme ihtiyaç duyulmasını gerektirmiştir. COINS sistemi kurulurken çok fazla istekliye başvurulmamış, sistem tek bir yükleniciden alınmıştır. Ancak OSCAR projesi planlanırken piyasaya başvurulmuş ve birçok istekli ile görüşülmüştür. COINS’ten alınan dersler sayesinde bu sistemin projesi daha iyi planlanmıştır. Projede karşılaşılabilecek riskler için bir “risk kaydı” oluşturulmuştur. Aynı zamanda Hazine bünyesinde teşkil edilen bir kurul olan “Proje Kurulu” bu Proje ile de ilgilenmeye başlamıştır. Kurul bu Projeye ait riskleri raporlayıp düzenli olarak gözden geçirmektedir. OSCAR sistemi, Hazinenin yönetim stratejisiyle de ilgilidir. Sistem devletin tamamında daha iyi bir mali yönetim sağlanması, Hazinenin Yönetim Bilgi Stratejisi (YBS) ve Hükümetin YBS’sinin geliştirilmesi konularında destek sağlayabilecektir. OSCAR sisteminin hedefi COINS’in yerine geçerek Hazinenin yönetim bilgi sistemi yaklaşımını geliştirecek bir “Bilgi Teknolojisi ve Değişim Yönetimi” projesi olmaktır. OSCAR Projesi 2009 yılında başlatılmış olup, 2013 yılında tam anlamıyla uygulamaya sokulması öngörülmektedir. 24 5. BİRLEŞİK KRALLIKTA İZLEME SÜRECİ 5.1. Merkezi Hükümette İç Denetim İç denetim politikasının ortaya konduğu başlıca üç belge bulunmaktadır. Bunlar; Hükümet İç Denetim Standartları, Denetim Stratejisi İyi Uygulama Rehberi ve İç Denetim Kalite Değerlendirme Çerçevesidir. Hükümet İç Denetim Standartları kamu kurumları, ajanslar ve bakanlık dışı idareler için zorunludur. Hem kurum içindeki iç denetçiler, hem de kurum dışından anlaşma ile temin edilen iç denetçiler bu standartlara uymakla yükümlüdür. İç Denetim Kalite Değerlendirme Çerçevesi, bir ankettir. Bu anket ilk uygulanmaya başladığında ilgililerin doldurmaya istekli olmadıkları görülmüştür. Ancak bu belgenin kendilerine yardımcı olduğunu gördüklerinde bunun hakkında sorular sormaya ve yardım istemeye başlamışlardır. 5 seviyeli bir yaklaşım sunmaktadır: 1. Yükselen, 2. Gelişen, 3. İşleyen 4. Olgunlaşan ve 5. Örnek teşkil eden bir iç denetim sistemi. Bu yaklaşım kişilere standartların hangi noktalarında olduklarını anlamalarına yardımcı olmaktadır. 5.2. Hazine İç Denetim Biriminin Rolü Hazine İç Denetim birimi tarafından iç denetim risk esasına dayalı olarak yürütülmektedir ve üç temel risk alanı belirlenmiştir: Finansal riskler Mali riskler Operasyonel riskler (Faaliyet riskleri) İç denetim biriminin denetim öncelikleri yıllık denetim programında belirtilmektedir. İç denetim birimi tarafından; yapılan denetimler, yönetimin faaliyetleri, denetim tavsiyelerinin uygulanma durumuna dayalı olarak yıllık raporlar hazırlanmaktadır. İç denetim birimi iç kontrol güvence beyanına da katkıda bulunmaktadır. İç kontrol güvence beyanı mali yönetim ve kontrolün genel çerçevesi ve kalitesi kapsamında üst yönetici tarafından verilen güvenceyi ifade etmektedir. Söz konusu çerçevede fark edilen zayıflıklar ve düzeltilmesi gereken alanlar ve bunlara ilişkin öngörülen kontrol faaliyetleri hakkında da bilgi verilmektedir. İç denetim biriminin bağımsızlığına önem verilmektedir ve raporların doğrudan üst yöneticiye sunulması öngörülmektedir. İç denetim birimi ve dış denetim organı olan Ulusal Denetim Ofisi (NAO) 25 arasında yakın işbirliği bulunmaktadır. Bu çerçevede düzenli olarak Hazine iç denetim birimi ile NAO arasında aylık toplantılar düzenlenmekte ve iç denetim raporlarının bir örneği NAO’ya da gönderilmektedir. Denetim raporları için ortak bir şablon (template for audit brief) belirlenmiştir. Yıllık denetim programının hazırlanması aşağıdaki aşamalardan oluşmaktadır: Yıllık programın gözden geçirilmesi Araştırma Taslak programın ortaya çıkarılması Programın onaylanması Denetimler sırasında McKinsey’in 7S Modeli esas alınmaktadır: Strateji (strategy), yapı (structure), ortak değerler (shared value), personel (staff), yetenekler (skills), stil (style) ve sistemler (systems). 5.3. İç Kontrol Güvence Beyanı Hazine tarafından hazırlanan “Kamu Parasının Yönetimi” dokümanına göre, kurumlar “Yıllık Hesaplar (Resource Accounts)” olarak adlandırılan raporlar yayımlarlar. Yıllık Rapor öğelerinden biri İç Kontrol Beyanıdır (Statement on Internal Control SIC). Bu beyan, kurumun önemli kontrol sorunlarını içerir ve karşılaştığı temel zorlukları ve fırsatları gösterir. Bununla birlikte, iç kontrol sisteminde yıl içinde meydana gelen somut değişiklikleri de yansıtır. İç Kontrol Beyanı için Hazine tarafından hazırlanan bir format bulunmaktadır. Bu formata göre, beyanda aşağıdaki başlıklar altındaki bilgiler sunulmaktadır: Sorumluluğun kapsamı: Üst yönetici, “Kamu Parasının Yönetimi” dokümanı ile kendisine verilen sorumluluklar doğrultusunda; kurumunun politika, amaç ve hedeflerini gerçekleştirmeyi destekleyecek şekilde, bireysel olarak sorumlu olduğu kamu kaynaklarını ve kurumun varlıklarını korumak konusunda sağlam bir iç kontrol sisteminin temin edilmesinden sorumlu olduğunu belirtir. İç kontrol sisteminin amacı: Kısaca iç kontrol sisteminin amaçları ifade edilir. Riskleri ele alma kapasitesi: Risk yönetimi sürecinde liderliğin sağlanması, yetki ve sorumlulukları çerçevesinde yönetici ve diğer çalışanların riskleri yönetmek konusunda yeteri kadar bilgi ve araca sahip olması, bu kapsamda gerekli 26 eğitim/rehberliğin sağlanması için ne tür uygulamalar yapıldığına ve iyi uygulama örneklerinden öğrenme yollarına yer verilir. Risk ve kontrol çerçevesi: Risklerin nasıl belirlendiği, değerlendirildiği ve kontrol edildiğini içeren risk yönetimi stratejisi, risk iştahlarının nasıl belirlendiği, risk yönetiminin organizasyonun faaliyetlerine nasıl entegre edildiği, risklerden etkilenebilecek paydaşların söz konusu süreçlere katılımının nasıl sağlandığına ilişkin bilgilere yer verilir. İç kontrolün etkililiğinin değerlendirilmesi: Üst yönetici, iç kontrol sisteminin etkililiğinin izlenmesinden sorumlu olduğunu ve bu kapsamda, iç denetimin ve iç kontrol çerçevesinden sorumlu olan yöneticilerin çalışmalarından, dış denetimin yorumlarından ve diğer raporlardan bilgi edindiğini beyan eder. Sonrasında, iç kontrol sisteminin etkililiğinin sağlanmasında ve izlenmesinde ne gibi çalışmalar yapıldığına yer verilir. İç Kontrol Beyanı, kurumun üst yöneticisi tarafından imzalanır. Söz konusu beyana ilişkin belirtilmesi gereken önemli bir husus da Yönetim Raporlama Mekanizmasıdır (Stewardship Reporting). Bu kapsamda, birim yöneticileri, kamu idaresinin üst yöneticisine, karşılaştıkları riskler ve yürüttükleri operasyonlar ile ilgili raporlama yaparlar. Sürekli izleme ve raporlamayı içeren söz konusu mekanizma, üst yöneticinin iç kontrol beyanını imzalarken aldığı güvencelerden/dayanaklardan birini oluşturur. Bu kapsamda; hem iç kontrol beyanlarının hem de yönetim raporlarının yılda bir kez yapılan bir işlem olarak görülmemesi, aksine, kurumun iş yapış tarzını yansıtabilecek şekilde rutin bir değerlendirme/raporlama olarak değerlendirilmesi gerektiği vurgulanmaktadır. İç kontrol güvence beyanı kurumun risk profili ile uyumlu olmalıdır. Oldukça saydam olan bakanlıkların raporlarındaki temel risklerin, hedeflere ulaşılmasını engelleyebilecek tehditleri kapsadığı görülmektedir. Risk iştahını yönetim kurulları belirlemektedir. Sadece iç denetçiler değil aynı zamanda yöneticiler de kurumun iç kontrolünün nasıl yürütüldüğü konusunda raporlama yapmaktadırlar. 27 6. BİRLEŞİK KRALLIKTA DIŞ DENETİM Birleşik Krallık’ta kamu sektöründe dış denetim fonksiyonu Ulusal Denetim Ofisi (National Audit Office – İngiltere Sayıştayı) tarafından yürütülmektedir. Ulusal Denetim Ofisi’nin (NAO) temel görevleri, kamu kaynağının kullanımına ilişkin olarak Parlamentoya bağımsız bir güvence sağlamak, bilgi vermek ve tavsiyelerde bulunmak; ayrıca paranın karşılığının (Value for Money) ve daha iyi bir mali yönetimin sağlanmasına katkıda bulunmak şeklinde ifade edilebilir. Bu şekilde Parlamento ve Hükümetin, kamu hizmetlerinin geliştirilmesi ve kalıcılığının sürdürülmesinde farklı bir denetim bakış açısıyla yardımcı olmak amaçlanmaktadır. Bunun dışında NAO’nun Türkiye Sayıştay’ında olduğu gibi bir hesap yargısı fonksiyonu bulunmamaktadır. Hesapları denetlemekte ancak yargılama benzeri işlem gerçekleştirmemektedir. Kamu hizmetlerinin geliştirilmesi ifadesinden ise kastedilen şunlardır. Bu husustaki kararların ve fikirlerin arkasında sağlam dayanakların olması gerekmektedir. Ayrıca kamu kaynağının daha iyi yönetilmesi ve kontrolü, mali yönetimin daha güçlü hale getirilmesi ve Hükümetin, harcamalarını daha akıllıca yapması kamu hizmetlerindeki gelişme olarak değerlendirilmektedir. 6.1. Sayıştayın Hesap Verebilirlik Sürecindeki Rolü Murakıp ve Sayıştay Başkanı (The Comptroller & Auditor General – C&AG); Sayıştay Başkanı Parlamento (Avam Kamarası) adına/hesabına çalışan bir kişi olup Parlamento tarafından onaylandıktan sonra İngiltere Kraliçesi tarafından atanmaktadır. Görevden alınması da aynı şekilde sadece Kraliçe tarafından Parlamentonun talebi üzerine mümkündür. Kurum personeli Sayıştay Başkanı tarafından atanmaktadır. Bütün bu düzenlemeler çerçevesinde İngiltere Sayıştay’ı bağımsız bir şekilde fonksiyonunu yerine getirmektedir. İngiltere Sayıştay’ı hesap verebilirlik süreci içerisindeki fonksiyonunu aşağıdaki grafikte gösterildiği üzere yerine getirmektedir. 28 Hükümetin talebi ve Parlamentonun onayı Sayıştay’ın hesapları denetlemesi, harcamaları incelemesi ve Parlamentoya raporlaması Hükümetin yanıtı Kamu Hesapları Komitesi oturumu ve rapor Bu süreçte Hükümet öncelikle taleplerini ve yapacaklarını anlatır ve parlamentodan fon için onay talep eder. Kraliçe 5 yıllık yeni dönem açılış konuşmasını yapar. Sayıştay sonraki aşamada denetim fonksiyonunu yerine getirir ve Kamu Hesapları Komitesine raporlar. Komiteye raporlamak daha önceki bölümlerde bahsedilen “kamu hizmetlerinin geliştirilmesi” açısından önemlidir. KHK de değerlendirmesini hükümete bildirir ve hükümet kendi görüşünü parlamentoya sunar. Bu süreç içerisinde Sayıştay’ın politika oluşturmak gibi bir fonksiyonu yoktur. Sadece görevleri çerçevesinde KHK’ye raporlar. KHK politik kararları tartışır. Sayıştay’ın politika dikte etme yetkisi ve gücü yoktur. Sayıştay’ın yürüttüğü bu görevin faydalanıcılarını şunlardır; Kamu Hesapları Komitesi Parlamentonun diğer bazı komiteleri (Konulara göre farklı komiteler de Sayıştayın raporlarından faydalanırlar) Parlamentonun diğer üyeleri (Bir üye Sayıştay’dan bilgi isterse belli ölçülerde bu bilgiler verilebilmektedir. Daha ayrıntılı bilgiler için belli bir zamana ihtiyaç duyularak bu bilgi hazırlanır ve iletilir). Üst Yöneticiler Kamuoyu İngiltere Sayıştay’ının 5 temel görevi bulunmaktadır. Bunlar; mali denetim, paranın karşılığı denetimi (VfM), performans geliştirme (kamu hizmetlerin performansının arttırılması anlamında), parlamentoyu destekleme (katkı sağlama ve bağımsız bir tavsiye organı olma anlamında) ve uluslararası görevler. Bunlardan mali denetim ve paranın karşılığı denetimi en önemli fonksiyonları olup kaynaklarının büyük bir kısmı bu görevlere tahsis edilmiştir. 29 Sayıştay’ın mali denetim yaklaşımına ilişkin olarak şunlar söylenebilir. Uluslararası denetim standartları kapsamında risk temelli bir denetim yaklaşımı mevcuttur. Mali tablolara ilişkin denetim sonuçları “gerçek ve tarafsız (True and fair)” bir şekilde değerlendirilmekte, yönetime, süreçler ve kontrollere ilişkin iyileştirme önerileri raporlanmaktadır. Paranın karşılığı denetimi için ise şunlar söylenebilir. İyi bir paranın karşılığı yaklaşımı planlanan sonuçlara ulaşmak için kaynakların optimum kullanılmasıdır. Sayıştay’ın bu konudaki raporları Parlamentonun, hükümetin kamu kaynağını nasıl harcadığına dair hesap sormasında kullanılmaktadır. Bu raporlar denetlenen birimler ve daha geniş anlamda hükümet için önemli dersler sunar. Bunu yaparken politika değerlendirmesi yapılmaz ancak paranın karşılığı ilkesinin korunması temin edilmeye çalışılır. Bu tür denetim konuları risk değerlendirmesi çerçevesinde seçilmektedir. Örneğin Sağlık Bakanlığında birçok önemli başlık paranın karşılığı denetimine konu edilmiştir. Paranın karşılığı yaklaşımı özetle aşağıdaki şekilde gösterilmektedir. Kanıtlara Dayalı Analitik Paranın Karşılığı Denetimi (VfM) Değerlendiren ve Açık Bir Sonuca Varan Değişimi Teşvik Edici Kaynak Kullanımına Odaklı Tavsiye Üreten İngiltere Sayıştay’ının mevcut stratejisi üç temel performans üzerine yoğunlaşmıştır. Bunlar; İyi bilgilendirilmiş bir hükümet, Mali yönetim ve raporlama, Maliyet etkin bir sonuç. Daha net/açık bir hesap verebilirliğin sağlanması, gelişme ve verimlilik için merkezi hükümetin daha iyi bilgilendirilmesi gerekmektedir. 30 Sayıştay’ın kendisinin denetimi ise “Kamu Hesapları Komitesi” tarafından yerine getirilmektedir. Söz konusu Komisyon Sayıştay’ın bütçesini onaylamakta, çalışma maliyetlerini ve performansını değerlendirmektedir. 6.2. Ödeme Piramidi ve Sayıştay’ın Murakıplık Fonksiyonu Ödeme/Hazine Piramidi (The Exchequer Pyramid) ve bu bağlamda Sayıştay Başkanlığının murakıplık fonksiyonu (Comptroller) arasında önemli bağlantılar mevcuttur. Kamu harcamalarının parlamentoya karşı hesap verebilirliğinin sağlanmasına yönelik olarak Sayıştay Başkanına 2 temel fonksiyon yüklenmiştir. Bunlar; bütün kamu kurumlarının hesaplarının denetlenmesi ve düzenli olarak Parlamentoya raporlanması ile Parlamento tarafından onaylanan limitler dâhilinde kamu parasının İngiltere Bankasındaki “Konsolide Fon (Consolidated Fund)” hesabından kamu kurumlarınca kullanılmasına yönelik yetki verilmesi. Buradaki Konsolide Fon hesabı, ilk defa 1787 yılında William PITT tarafından oluşturulan devletin tek bir banka hesabıdır. Bu fon Hazine tarafından yürütülen ve İngiltere [Merkez]Bankasında açılan bir banka hesabıdır ve resmi adı “Majestelerinin Hazine Hesabı (The Account of Her Majesty’s Exchequer)” olarak bilinir. Bu hesap her bir kamu gelirinin ve her hizmetten sağlanan kaynakların toplandığı bir fondur. Bu hesabın büyük bir kısmını “Gelir ve Gümrük İdaresi (HM Revenue and Customs – HMRC) tarafından toplanan vergiler ile “Sürücü ve Taşıt Kayıt Ajansı (Driving and Vehicle Licensing Agency – DVLA)” tarafından tahsil edilen taşıt vergileri oluşturmaktadır. Konsolide Fon her günün sonunda sıfır bakiye ile (Nil Balance) kapatılmaktadır. Çünkü hesaptaki her fazla veya açık “Milli Kredi Fonu” hesabıyla mahsup edilerek denkleştirilir. İlgili yasal düzenlemeler çerçevesinde günlük olarak Konsolide Fondan yapılan her türlü işlem ve kullanılan tutarlarla ilgili olarak Hazine tarafından düzenlenen makbuz ve dokümanlar Sayıştay’ın Hazine Birimine gönderilir (Exchequer Section). Bununla birlikle aynı şekilde Fondan kullanılan tutarlarla ilgili olarak da İngiltere Bankası günlük olarak Sayıştay’a ilgili hesap sonuçlarını gönderir. Ayrıca kamu kurumlarınca görülecek hizmetlerin tedariki için (Supply Services) Parlamento tarafından onaylanan ve Konsolide Fondan sağlanan harcama sınırlarının aşılıp aşılmadığını düzenli olarak izlemektedir. Her bir sabit hizmet (Standing Service) işlemleri için de Sayıştay Hazine Biriminden yetki alınması gerekmektedir. 31 Bir diğer merkezi fon ise 1968 yılındaki bir Yasa ile kurulan “Milli Kredi Fonu (National Loans Fund)” olarak adlandırılan fondur. Bu hesap da Hazine adına İngiltere Bankasında tutulan bir hesaptır. Bu fonun kuruluş maksadı Konsolide Fondan hükümetin borçlanma ve borç verme işlemlerinin kaldırılmasıdır. Bu hesap Konsolide Fon hesabı ile doğrudan bağlantılıdır. Eğer herhangi bir gün Konsolide Fondan vergi veya diğer gelirlerin yeterli gelmediği bir mali durumla karşılaşılırsa bu hesap devreye girmektedir. Gün içinde bir açık durumunda Konsolide Fon için borçlanma ihtiyacı duyulduğunda Hazine bünyesindeki bir birim olan “Borç Yönetim Ofisi (Debt Management Office – DMO)” tarafından yönetilen “Borç Yönetim Hesabı ((Debt Management Account – DMA)” aracılığıyla piyasadan borçlanılarak bu açık kapatılır. Konsolide Fondaki günlük net fazla Milli Kredi Fonuna aktarılarak hükümetin borç ihtiyacı azaltılır. Milli Kredi Fonundaki her türlü açık veya fazla gün sonunda Borç Yönetim Hesabı aracılığıyla otomatik olarak dengelenir. Eğer bir fazla varsa DMO bunu piyasaya borç olarak verir. Milli Kredi Fonundan Hazine tarafından yapılması gereken bütün ödemeler Sayıştay’ın onayından geçmek zorundadır. Bununla birlikte bu fondan yapılan bütün ödemelere ilişkin günlük tablolar İngiltere Bankası tarafından da yine Sayıştay Başkanlığına gönderilir (Uygulamada bu işlem günlük banka tablolarına ilişkin formlar aracılığıyla gerçekleştirilir). DMA Ödeme/Hazine piramidinin en tepesindeki tek büyük hesaptır ve içinde Konsolide Fon ve Milli Kredi Fonu gibi merkezi ana hesapların da olduğu daha birçok devlet hesabı DMO tarafından tek elden yönetilir. Bu piramidin içinde irili ufaklı daha birçok hesap olup bu hesapların ayrıntısına Raporda değinilmeyecektir. Ancak bu hesaplar arasındaki bütün işlemler, aktarmalar v.s. Sayıştayın bilgisi veya yetkisi dâhilinde gerçekleştirilmektedir. Hazine Piramidini oluşturan hesaplar ve sistemler aşağıdaki şekilde gösterilmiştir. 32 HAZİNE PİRAMİDİ İNGİLTERE BANKASI (BoE) Borç Yönetim Hesabı (DMA) Milli Kredi Fonu (NLF) Konsolide Fon (CF) Genel Haznedar Ofisi (OPG) Ulusal Tasarruflar & Yatırımlar (NS&I) (19 Alt Hesap) NS&I Üretim Hesapları Bakanlıklar Milli Sağlık Hizmetleri Kamu Çalışma Kredi Kurulu (PWLB) PWLB Hesapları Ulusal Borçların Azaltılması Komisyonu (CRND) CRND Hesapları Ticaret Fonları 33 7. BİRLEŞİK KRALLIK BÜTÇESİ İLE AB BÜTÇESİ ARASINDAKİ İLİŞKİLER 7.1. Avrupa Birliği Bütçesi Avrupa Birliği bütçesi 7 yıl için müzakere edilmektedir. İçinde bulunduğumuz dönem 2007-2013 yıllarını kapsamaktadır. Avrupa Birliği bütçesinden program ve projeler bazında ülkelere kaynak aktarılır. Hazine’deki ilgili birim yıllık bütçe müzakerelerini yürütür. 2014 sonrası bütçesine ilişkin müzakereler 2011 yılı haziran ayında başlayacaktır. Fon ihtiyacı doğması durumunda söz konusu 7 yıllık dönem içinde yeniden müzakere yapılabilmesi mümkündür. Mali yıl takvim yılı ile aynıdır. Müzakereler haziran ayında başlar. Harcama gözden geçirmeleri ve yıllık bütçede Birleşik Krallığın AB’ye aktaracağı kaynak miktarı belirlenmiştir. BK ve diğer ülkelerin katkıları birleştirilip program bazında yeniden ülkelere dağıtılmaktadır. 2007-2013 2010 Birleşik Krallık katkısı € 974,8 milyar ( cari fiyatlarla) € 141,5 milyar ( 1,2 % AB Milli Geliri) %14 AB Milli Geliri AB bütçesi çok yıllı olarak hazırlanmaktadır. 2007-2013 dönemini kapsayan “Çok Yıllı Mali Çerçeve” ile bütçedeki her bir başlık için genel ve yıllık tavanlar belirlenmiştir. Bu rakamlar hükümet başkanları ve konseyin oybirliği ve Avrupa parlamentosunun onayı ile kabul edilir. Detaylı olmayıp yalnızca tavanları göstermektedir. AB bütçesinin gelir kaynakları: 1. Gayri Safi Milli Hâsıla Katkısı: Ülkeler GSMH’lerinin belirli bir oranı kadar AB bütçesine katkı sağlar. Üye ülkelerin milli bütçelerinden yapılan nakit ödemeler AB bütçesinin %69’unu oluşturur. 2. Katma Değer Vergisi (KDV): Tüm üye ülkeler KDV gelirlerinin %15’i kadar AB bütçesine katkı sağlar. 3. Gümrük vergileri: Gümrük vergileri, üçüncü ülkelerden yapılan ithalatta uygulanmakta olan “Ortak Gümrük Tarifesi” uygulaması ile elde edilen gelirlerdir. Gümrük vergilerinin %15’i, AB bütçesine katkı olarak aktarılır. 4. Tarım ve şeker ürünleri ithalatından alınan vergiler: Tarım vergileri, Ortak Tarım Politikasının uygulanmasından dolayı üçüncü ülkelerle yapılan tarım ürünleri ticaretinden alınan vergiler, telafi edici vergiler, ek vergiler ve primlerden oluşur. Tarım vergilerinin yanı sıra, şeker sektöründe ek vergiler mevcuttur. Bunlar, şeker ve glikoz üretimi ve stokları üzerinden alınan vergilerdir. 34 Ayrıca, önceki yıl harcanmayan kaynakların %1’i de bir diğer gelir kaynağıdır. Üye ülkelerin GSMH’lerine belirli bir oranın uygulanması, GSMH’si yüksek olan ülkeleri AB bütçesi finansmanında yüksek paylar ödemekle karşı karşıya bırakır. Bütçeye önemli ölçüde katkı sağlayan ülkeler ile bütçe harcamalarından yararlanan ülkeler farklı olabilmektedir. AB bütçesine sağladıkları katkılar ve elde ettikleri ödemeler kıyaslandığında; Net katkı sağlayanlar: İtalya, Almanya, Hollanda, Fransa, İsveç ve Birleşik Krallık Net alıcılar: Yunanistan, Polonya, Portekiz, İspanya, Belçika, Rusya, Lüksemburg AB katkısı Birleşik Krallık bütçesi üzerinde büyük bir yük oluşturmaktadır. Ancak bu durum siyasi kararlar sonucu alındığı için getirdiği yük çok fazla tartışılmaz. Katkının miktarı müzakerelerde şekillendiği için ekonomik ve siyasi konulardan etkilenmektedir. 7.2. İngiltere İndirimi Birleşik Krallık diğer ülkelere kıyasla daha fazla katkı sağladığı için diğer ülkelerin de onayıyla “İngiltere İndirimi” olarak adlandırılan ayrıcalık tanınmıştır. Bunun nedeni, AB fonlarının bazılarından BK’nin hiç yararlanmıyor olmasıdır. (Fransa ve İtalya büyük ölçüde yararlanıyor). Margaret Thatcher’in çabaları sonucunda Birleşik Krallığa düzeltme ödemesi yapılması kararlaştırılmıştır. Bu sayede BK’nin katkısı azalırken diğer ülkelerinki artmıştır. Ayrıca, Almanya ve Avustralya için de “indirim” öngörülmüştür. İndirim mekanizması ödemelerinin finansmanı Fransa, İspanya, Yunanistan, Belçika ve Almanya tarafından sağlanmaktadır. Yeni mali perspektifte İngiltere kendisine tanınan indirim miktarının azaltılması kararını kabul etmesinin karşılığında AB bütçesi harcamalarının gözden geçirilmesini sağlamıştır. 7.3. AB Ödemeleri Bu alandaki temel mevzuat “Regulation on EU Resources”dır. Tüm üye ülkelerin bu tüzüğü parlamentolarında yasalaştırması istenmiştir. Birleşik krallık Parlamentosu bu doğrultuda “EU Communication Act”i kabul etmiştir. 2008 yılında kraliçe tarafından imzalanmış, 2009 Şubat’ta son hali verilmiş ve 1 Mart 2009’da yürürlüğe girmiştir. Bu kapsamda, AB ödemelerinin finansman kaynağı olarak gümrük vergileri, şeker vergisi gibi geleneksel kaynakların yanı sıra KDV’ye dayalı fon akışı ve GSMH odaklı fon akımı yer alır. Fon ihtiyacının karşılanmasında GSMH temel kaynak olarak belirlenmiştir. KDV katkısı azalarak da olsa fonların kapsamında yer almaya devam etmektedir. 35 Birleşik Krallık tarafından kullanılacak para miktarı Hazine’de AB Komisyonu adına açılan bir hesapta yer alır. AB komisyonunun onayı ile bu hesaptan yapılacak ödemeler Hazine tarafından program bazında diğer kurumlara aktarılır. Hazine her yıl AB bütçesine ne kadar katkı yapılacağına dair tahminler yapar ve parlamentoya bir rapor gönderir. 2012 ve 2013 bütçelerinin hazırlığında bu tahminler kullanılır. Kamu Hesapları Komitesine o yılın AB bütçesi hakkında bilgi verilir. 36 8. MALİ YÖNETİM VE KONTROL SİSTEMİNE İLİŞKİN DİĞER HUSUSLAR 8.1. Performans Yönetimi ve Mali Saydamlık 2010 yılında yapılan seçimlerle birlikte yeni Hükümetin göreve başlamasından sonra performans yönetiminde köklü değişiklikler yapılmıştır. Bu yeni anlayışa göre yukarıdan aşağıya performans yönetiminden vazgeçilmekte ve kamu hizmetleri için yukarıdan aşağıya hedef belirleme uygulaması sona erdirilmektedir. Kamuda düzenleme ve denetim uygulamaları yeniden gözden geçirilmektedir. Kamuda uygulanmaya başlanan yeni performans yönetimi çerçevesine göre her Bakanlığın öncelikleri ve ilerlemenin izlenmesine ilişkin daha öncekine kıyasla çok fazla bilgi sunulması planlanmaktadır. Söz konusu açıklamaların vatandaşların bakanlıkların işleyiş mekanizmalarını ve performanslarını anlayabilecekleri şekilde yapılması öngörülmektedir. Bu yaklaşımda temel slogan “bürokratik hesap verebilirlikten demokratik hesap verebilirliğe geçiş” şeklinde belirlenmiştir. Yeni performans yönetimi anlayışının temel çerçevesini iş planları (Business plan) oluşturmaktadır. Söz konusu belgeler her bir kurumda sürdürülen yapısal reformların genel çerçevesini belirlemektedir. Bu belgelerde vatandaşlara mevcut durumun yanı sıra harcama tutarları ve elde edilen sonuçlar hakkında bilgi verilmektedir. Daha önceki Hükümet döneminde yürürlükte olan altın kural ve sürdürülebilir yatırım kuralı artık uygulanmamaktadır. Yeni Hükümetin mali çerçevesini OBR tarafından kamu açığına ve borçlanmaya ilişkin kamuya açıklanan hedefler oluşturmaktadır. 8.2. Yeşil Kitap ve Proje Değerlendirmesi Yeşil Kitap (Green Book); İngiltere Hazinesinin politika, program ve projelerin daha iyi bir şekilde değerlendirilmesini sağlamak amacıyla hazırladığı bir kılavuzdur. Söz konusu kılavuzda politika geliştirme döngüsü çerçevesinde temel konular ve uygulanması öngörülen teknikler hakkında bilgi verilmektedir. Yeşil kitap uyarınca, herhangi bir hedefe ulaşmak için gerekli olan tedbirler değerlendirilmekte ve toplumsal açıdan fayda ve maliyetleri içerecek şekilde sosyal fayda maliyet analizleri yapılmaktadır. Bu doğrultuda, herhangi bir düzenlemenin ekonomik, sosyal ve çevresel etkilerini değerlendiren analizler yapılmaktadır. Söz konusu analizlere temel oluşturan yaklaşımlar ve varsayımlar yeşil kitapta teknik bir düzeyde detaylandırılmakta ve böylece kamuda politika analizi yapan personele teknik destek ve rehberlik sağlanmaktadır. Yeşil kitaba göre sosyal fayda maliyet analizi aşağıdaki şekilde yapılmalıdır: 37 Kamu kesimi ve genel toplum dâhil olmak üzere tüm toplumsal etkiler dikkate alınmalıdır. Teklifin tüm yaşam döngüsünün dikkate alınması gerekmektedir. Sadece mali değil tüm sosyal ve çevresel etkiler dikkate alınmalıdır. Aşırı iyimserlikten kaynaklanan maliyetler ve tüm riskler dikkate alınmalı ve bunlardan kaynaklanan maliyetler proje maliyetine dâhil edilmelidir. Farklı tarihler itibarıyla ortaya çıkan fayda ve maliyetler belirli bir iskonto oranına indirgenerek, Net Bugünkü Değer (Net Present Value) yaklaşımına göre incelenmelidir. Yeşil kitaba göre her bir vaka en iyi uygulamalar Beş Durum Modeli (Five Case Model) çerçevesinde değerlendirilmelidir. Bu değerlendirme çerçevesinin ana başlıkları aşağıdaki şekildedir: Stratejik Ekonomik Ticari Mali Yönetsel 8.3. Kamu Özel İşbirliği Modeli Kamu Özel İşbirliği (Public Private Partnership, PPP), kamu ve özel sektör arasında ortak çalışma tarzını öngören çeşitli düzenlemeleri belirtmek için kullanılmaktadır. Kamu Özel İşbirliği, en genel anlamıyla kamu ve özel sektör arasında her türlü işbirliği ve ortak çalışma kültürü dâhilinde program, hizmet ve altyapı sunumu için ortak risk paylaşımını içeren anlaşmaları ifade etmektedir. Kamu Özel İşbirliği modelinin geliştirilmesinde çeşitli faktörler ön plana çıkmaktadır. Bunlardan en önemlisi öncelikli olarak yatırım yapılması gereken alanlarda gerçekleşen düşük yatırım tutarlarıdır. Bilindiği üzere sosyal fayda ilkesi gereği bazı alanlarda yatırım yapılması gerekmekte ancak söz konusu yatırımları özel sektör tek başına üstlenmemektedir. Bu durumda kamu ve özel sektör işbirliği modeli ile söz konusu projelerin hayata geçirilmesi mümkün olmaktadır. Diğer taraftan, günümüzde kamu maliyesi üzerindeki baskılar nedeniyle 38 sermaye giderlerinde kısıtlamaya gidilmektedir. Bu durum kamu kaynaklarına ilave bir finansman olanağı yaratılması ihtiyacını doğurmaktadır. Özellikle alt yapı yatırımları gibi büyük çaplı ve uzun vadeli alanlarda bu modelin genellikle kullanıldığı görülmektedir. Özel Finans Girişimi (Private Finance Initiative, PFI) İngiltere’de en yaygın kullanılan kamu özel işbirliği türüdür. Söz konusu girişim nitelikli hizmetlerin uzun dönemli olarak tedarik edilmesini içermektedir. Genellikle özel sektör ortağı tasarım, finans, işletme ve hizmetin sunumu için gerekli alt yapının sağlanmasından sorumludur. Kamu sektörü ise hizmet kalitesine göre belirlenmiş bir bedeli yaklaşık olarak 20-30 yıllık bir dönem için sağlamakla yükümlü tutulmaktadır. İngiltere’de kamu yatırım harcamalarının büyük çoğunluğunda geleneksel tedarik yöntemlerini kullanılmaktadır. Kamu Özel İşbirliği İngiltere’deki altyapı yatırımlarının yaklaşık olarak yüzde 10’unu oluşturmaktadır. Kamu Özel İşbirliği modeli kullanılmadan önce geleneksel yöntemlerle karşılaştırması yapılmakta ve projenin ömrü boyunca “paranın karşılığı” ilkesi gözetilmektedir. Uygulamada Kamu Özel İşbirliği modelinin çeşitli avantajları bulunmaktadır. Öncelikle büyük projelerin hayata geçirilmesini kolaylaştırmaktadır. Diğer taraftan özel sektör için belirli bir oranda getiriyi garanti etmektedir. Kamu kesimde yeterli tecrübenin veya uygulama örneklerinin olmadığı karmaşık nitelikteki projelerde bu model özel sektörün deneyimlerinden yararlanma ve belli ölçüde risk transferi yapma imkânı sağlamaktadır. Kamu Özel İşbirliği projelerinde müşteri memnuniyet düzeyinin genellikle yüksek olduğu iddia edilmektedir. Ancak bu modelin uygulamada bir takım güçlükleri de bulunmaktadır. Kamu Özel İşbirliği Modeli özellikle gelişmiş piyasaların olduğu ülkelerde başarılı olmaktadır çünkü belli ölçüde sözleşme disiplini ve projelerin etkin bir şekilde izlenmesini gerektirmektedir. Bu modelde girişilecek projeler için kapsamlı talep analizleri yapılması yerinde olacaktır çünkü zaman içerisinde görülen talep yapısındaki değişiklikler bu projelerle gerçekleştirilen yatırımların atıl kalmasına neden olmaktadır. Örneğin, bu modelle bir okul inşaatı düşünülüyorsa uzun vadeli nüfus tahminlerine ve diğer bölgelere yönelik göç rakamlarına bakılması gerekmektedir. Nüfus azalması veya dışarıya göç sonucunda bölgedeki öğrenci sayısındaki azalma büyük ölçekli bir okul yapımını zaman içerisinde gereksiz kılacaktır. Eğer okul inşaatı yapılmışa kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılması ilkesi ihlal edilmiş ve kamu zararına yol açılmış olacaktır. Ayrıca, Kamu Özel İşbirliği sözleşmeleri ile devlet uzun vadeli yükümlülükler altına girmekte ve bu model kontrollü bir şekilde uygulanmazsa veya düzenli olarak izlenmezse kamu açısından önemli 39 mali riskler ortaya çıkmaktadır. Bu sakıncaları ortadan kaldırmak için Özel Finans Girişimi projelerine dair liste ve tüm mali bilgiler derlenerek Hazinenin internet sayfasında yayımlanmaktadır. Bu tür uygulamaların aynı zamanda mali saydamlık amacına da hizmet ettiği açıktır. Özel Finans Girişimi çerçevesinde gerçekleştirilen projeler doğası gereği bazı riskler içerdiği için bu projelerin denetimine özel önem verilmesi gerekmektedir. İngiltere Sayıştayı tarafından hazırlanan otoyol genişletmesi kapsamında yürütülen “M25 Özel Finans Girişimi” sözleşmesine dair denetim raporu uygulamada karşılaşılabilecek aksaklıklara ilişkin detaylı bilgiler içermektedir. 8.4. Sosyal Güvenlik Sistemi İngiltere hükümeti tarafından uygulanmaya konulmak istenen yeni emeklilik sisteminin amacı daha adil, ekonomik ve sürdürülebilir bir emeklilik sisteminin hayata geçirilmesi ve böylelikle mevcut mali açığın kapatılmasıdır. Bu amacın gerçekleştirilmesi için vergi muafiyetli emeklilik tasarrufu yıllık ödeneğinin £255.000 seviyesinden £50,000 seviyesine çekilmesi ve ömür boyu ödeneğinin £1.800.000 seviyesinden £1.500.000 seviyesine indirilmesi planlanmaktadır. Yapılması planlanan bu değişiklikler ile bütçe açığının düşürülmesi hedeflenmektedir. Hükümet, kamu maliyesini korumak amacıyla Nisan 2011 den itibaren geçerli olmak üzere yıllık ödeneğin azaltılması Nisan 2012 den itibaren de ömür boyu ödeneklerde indirime gidilmesine ilişkin planlar yapmaktadır. 2011 yılının Ekim ayından itibaren yürürlüğe girecek şekilde emeklilikte yaş sınırının kaldırılması planlanmaktadır. İngiltere hükümeti bu değişikliklerin insanları daha uzun süre çalışmaya teşvik etmesini beklemekte ve yapılması planlanan bu değişlikler ile ekonomiye büyük miktarda para akışının sağlanacağı öngörülmektedir. Ancak bu durumun işgücü yönetimi ve maliyetleri artırabileceğine ilişkin kaygılar da vardır. Emeklilik sistemi de risk yönetimi ilkeleri temelinde izlenmektedir. 8.5. Vergi Sisteminde Yapılan Çalışmalar İngiltere de yapılan seçimler sonucunda kurulan koalisyon hükümet programında mevcut vergi sisteminde reform yapılmasının gerekliliği vurgulanarak daha rekabetçi, basit, eşitlikçi bir sistem tesis edilmesi kararlaştırılmıştır. Koalisyon Hükümet Programının ana reform alanlarından biri, Birleşik Krallık ekonomisinin rekabetçiliğini artırmak için vergi sisteminde değişikliklerin hayata geçirilmesi; diğeri de daha fazla şeffaflıktır. Vergi 40 sisteminde yapılması düşünülen değişikler ile girişimciliğin desteklenmesinin yanı sıra uzun dönemde büyüme üzerinde de etkisi olacağı düşünülmektedir. Hükümetin büyümeye ilişkin önceliği, İngiltere ekonomisini dengeye kavuşturmak ve sürdürülebilir büyümeyi devam ettirmektir. Bunu başarmak için, özel sektör yatırımları ve büyümeye dönük şartların oluşturulmasına odaklanılmakta olup rekabetçi ve istikrarlı bir vergi sistemi iş dünyasının arzu ettiği uygun yatırım ve büyüme için güven ortamı sağlayacaktır. Koalisyon hükümeti gelişmiş yirmi ülke ekonomisi içinde en rekabetçi kurumlar vergisi rejimini tesis etmeyi amaçlamaktadır. Vergi sisteminin temel amacı gelirleri artırmanın yanı sıra mali istikrarı sağlamaktır. Hükümet iş ortamının iyileştirilmesi ve küresel mali krizin ortaya çıkardığı olumsuz havayı değiştirmek ve daha fazla yabancı sermaye yatırımı çekmede kurumlar vergisi sisteminin İngiltere için önemli bir değer olduğuna inanmaktadır. 41 9. DEĞERLENDİRME, SONUÇ VE ÖNERİLER Birleşik Krallık’ta iç kontrol kavramı, daha geniş bir alan olan kurumsal yönetişim ve kamu kaynağının kullanımı hususları kapsamında ele alınmıştır. Söz konusu yaklaşım ile iç kontrolün nelere hizmet ettiği, hangi sistemler/uygulamalar ile birlikte ele alındığı/alınması gerektiği gibi noktalara vurgu yapılmış; idarelerin anılan unsurları bütüncül bir çerçevede değerlendirmeleri sağlanmıştır. Bakanlıklardaki yönetim ve denetim komiteleri ve raporlama mekanizmaları iç kontrol ve iç denetim açısından kurumsallaşma düzeyinin gelişmiş olduğunu göstermektedir. Türkiye’de 5018 sayılı Kanun’a tabi kamu idarelerinde, Birleşik Krallık örneğindeki gibi kurul yapısı bulunmamaktadır. Ancak, söz konusu kurulların işlevlerine yönelik bir değerlendirme yapıldığında, stratejik planlama çalışmaları kapsamında birçok kamu idaresinde, stratejik planlama kurulu ve/veya komitesi adı altında yapılar oluşturulduğu; İç kontrol çalışmaları kapsamında ise benzer şekilde iç kontrol ve risk yönlendirme kurulu olarak adlandırılacak olan yapıların oluşturulmasının öngörüldüğü bilinmektedir. Bu çerçevede bazı kamu idarelerinde tematik kurul yapıları bulunmaktadır. Ancak, söz konusu yapıların sürekliliğinin olmaması ve/veya birbirleri ile entegre edilmemesi nedeniyle uygulamalarda etkililiğin ve etkinliğin tam olarak sağlanamayacağı değerlendirilmektedir. Bu bakımdan ülkemizdeki kamu idarelerinde de Birleşik Krallık örneğinde olduğu gibi, kurul yapısının oluşturulabileceği düşünülmektedir. Mevcut durumda, yönetici olmayan kişilerin kurul üyesi olması mevzuat kapsamında mümkün görünmemekle birlikte, ilk etapta yalnızca yönetici üyelerden oluşan ve Müsteşar’ın veya Müsteşar Yardımcısının başkanlık ettiği bir yapı oluşturulmasında fayda bulunmaktadır. Böylece, hâlihazırda bazı idarelerde uygulamalarına rastlanılan, birim yöneticilerinin katılımı ile yapılan ve müsteşarın başkanlık ettiği periyodik değerlendirme toplantıları, daha sistematik bir yapıya kavuşturulmuş olacaktır. Ayrıca, söz konusu yapı sayesinde, kurumsal yönetişim uygulamaları etkinleştirilebilecek; 5018 sayılı Kanun ile kamu yönetimine taşınan stratejik yönetim, performans yönetimi, iç kontrol ve risk yönetimine ilişkin bütüncül bir bakış açısı elde edilebilecek ve söz konusu sistemlerin etkililiği ve etkinliği sağlanabilecektir. İlave olarak, bahse konu yaklaşımların bir gereği olan katılımcılık da böylece etkin bir şekilde temin edilmiş olacaktır. Bununla birlikte, anılan yapı ile idarelerin üst yöneticilerinin hesap verme sorumluluklarına ilişkin bir güvence mekanizması elde edilmiş olacaktır. 42 Bu doğrultuda, münhasıran kamu idarelerinin kurumsal yönetişimine ilişkin bir çalışma yapılması, kurumsal yönetişim ilkelerinin belirlenmesi ve iç kontrolün kurumsal yönetişim çerçevesinde ele alınması gerektiği düşünülmektedir. Bu kapsamda; Ülkemizde de Birleşik Krallık örneğinde olduğu gibi, kamu idarelerinin kurumsal yönetişimine ilişkin rehber/kılavuzların hazırlanmasının veya Mali yönetim ve kontrole ilişkin taslak rehbere kurumsal yönetişime ilişkin bir bölüm eklenmesinin faydalı olacağı değerlendirilmektedir. Ayrıca, Birleşik Krallıkta iç kontrol güvence beyanlarının oldukça kapsamlı ve hesap verebilirliğe hizmet edecek şekilde hazırlandığı görülmektedir. Bu açıdan özellikle ülkemizdeki iç kontrol güvence beyanlarının hesap verebilirlik açısından geliştirilmesi gerektiği düşünülmektedir. Çeşitli konulardaki iyi uygulama örneklerinin ve gereksinimlerin rehberlerde açıklanması bu konuların her kesim için daha iyi anlaşılmasına fayda sağlayacağı düşünülmektedir. Türkiye’deki faaliyet raporları ile Birleşik Krallık’taki “Yıllık Hesaplar (Resource Accounts)” dokümanı içerdikleri güvence beyanları bakımından benzer özellik taşımaktadır. Bunun yanında, Birleşik Krallık’taki “Yönetim Raporlama Mekanizmasının (Stewardship Reporting)” ülkemizdeki harcama birimlerinin faaliyet raporlarının eki olan iç kontrol güvence beyanı ile eşleştiği ifade edilebilir. Birleşik Krallık örneğinde, idarenin iç kontrol ve risk yönetim sistemlerine ilişkin hususlar iç kontrol beyanlarında yer almakta iken, Türkiye’de söz konusu unsurlar faaliyet raporlarının “1.C.6. Yönetim ve İç Kontrol Sistemi” bölümünde sunulmakta; iç kontrol güvence beyanlarında ise yalnızca idarenin üst yöneticisinin/harcama yetkilisinin beyanları bulunmaktadır. Bir başka ifadeyle, Birleşik Krallık’taki raporlarda tek bölümde sunulan bilgiler, Türkiye’deki faaliyet raporlarında iki ayrı bölümde yer almaktadır. Hazırlanmakta olan MYK Rehberinde bu beyanların içeriği de güncellenmiş ve yeni bir şablon düzenlenmiştir. Bu sayede, idarelerin yapılarına göre farklılaştırılabilecek bir şablon oluşturulmuştur. Böylece, kamuoyuna kurumlardaki iç kontrol ve risk yönetim sistemlerinin işleyişine ilişkin detaylı bilgiler sunulabilecek ve şeffaflık ve hesap verebilirlik bakımından daha etkili bir mekanizma elde edilmiş olacaktır. Ayrıca bu beyanlara kurumsal yönetişime ilişkin hususların da eklenebileceği değerlendirilmektedir. 43 İngiltere Parlamentosundaki Kamu Hesapları Komitesinin hesap verebilirlik açısından Türkiye’ye örnek teşkil ettiği düşünülmektedir. İngiltere’de bakanlıklarda mevcut bulunan yönetim kurulu benzeri bir yapının Türkiye’de uygulanabilirliği konusunda bazı çekinceler bulunmaktadır. Ancak denetim komitesi şeklindeki yapıların iç denetimin fonksiyonel bağımsızlığını geliştirme açısından Türkiye’de uygulanabilirliğinin incelenmesinde fayda görülmektedir. Denetim komiteleri; üst yöneticinin ve idarelerde oluşturulması durumunda yönetim kurullarının güvence ihtiyaçlarının karşılanmasını sağlamalıdır. Bu kapsamda, söz konusu komitelerin rolü yalnızca iç kontrol ile sınırlı olmamalı; stratejik yönetim, performans yönetimi, risk yönetimi ve en önemlisi yönetişim konularını da kapsamalıdır. Performans yönetimi açısından İngiltere uygulamaları mevcut durum itibarıyla yeniden yapılanma sürecine girmiştir. Bu nedenle bu konudaki uygulamalar konusunda detaylı bilgi alma imkânı olmamıştır. Mevcut durum itibarıyla, Kamu Hizmet Sözleşmeleri (Public Service Agreements) artık uygulanmamaktadır. Diğer taraftan iş planlarına (business plans) ve saydamlığa büyük önem verilmektedir. İş planlarının ve kamu idarelerinin performansına dair bilgilerin İngiltere Başbakanlık internet sayfasında yayımlanması kamuda hesap verebilirliğin ve saydamlığın sağlanması açısından örnek bir uygulama olarak görülmektedir. Performans değerlendirme ve kıyaslama tabloları (scorecard) ve personel anketlerinin kamu idaresinde iç kontrol sistemini geliştirmek açısından yararlı uygulamalar olduğu düşünülmektedir. Türkiye’de hazırlanan MYK Rehberinde, risk yönetimine yönelik kurulların oluşturulması konusunda yönlendirme yapılmaktadır. Bu kurulların etkinliğinin arttırılması ve bağımsız bir perspektifle değerlendirme yapılabilmesi açısından kurullarda bir ya da kurulun büyüklüğüne göre iki tane kurum dışından konunun uzmanı kişilerden üye bulundurulması değerlendirilebilir. Hesap verebilirliğin sağlanabilmesi için kamu mali yönetim sisteminin bir bütün olarak etkin biçimde çalışmasının ne kadar önemli olduğu İngiltere örneği ile karşılaştırma yapıldığında görülmektedir. Kamu kurumlarında iç kontrol ve iç denetim sisteminin etkin bir biçimde kurulmasının sağlanabilmesi için sistemi güvence altına alan diğer unsurların da yerinde olması gereklidir. Burada kamunun performansının sadece bütçe anlamında değil yapılan faaliyetlerin etkinliği ve gösterdikleri performans üzerinden sorgulayan ve hesap verilmesini halk adına isteyen bir organa – Parlamentodaki KHK dâhil birçok komite – işlev kazandırılmış olması; yöneticilerin bu konuların önemini kavramaları ve kamu kaynaklarının çok daha etkin, ekonomik ve verimli bir biçimde kullanılması açısından etkilidir. Aynı 44 zamanda bu durum faaliyet raporlarının da faaliyetlerin sıralandığı bir dokuman olmaktan ziyade hesap vermeye yönelik bir rapor olarak üretilmesi sağlanabilecektir. 45 KISALTMALAR ALM: Arm’s Length Bodies AME: Annually Managed Expenditure – Yıllık Yönetilen Harcamalar C&AG: The Comptroller & Auditor General – Murakıp ve Genel Denetçi (Sayıştay Başkanı) COINS: Combined Online INformation System DEL: Departmental Expenditure Limit – Kurumsal Harcama Tavanı FReM: Financial Reporting Manuel – Mali Raporlama El Kitabı HMRC: Her Majesty’s Revenue and Customs – BK Gelir ve Gümrük İdaresi HMT: Her Majesty’s Treasury - BK Hazinesi MPM: Managing Public Money – Kamu Parasının Yönetimi NAO: National Audit Office – Ulusal Denetim Ofisi (BK Sayıştayı) NDPB: Non-Departmental Public Bodies – Bakanlık Dışı İdareler NFA: National Fraud Agency – Ulusal Yolsuzluk Ajansı OBR: Office for Budget&Responsibility – Bütçe Sorumluluk Ofisi ONS: Office for National Statistics – Ulusal İstatistik Ofisi OSCAR: Online System for Central Accounting and Reporting PAC: The Committee of Public Accounts – Kamu Hesapları Komitesi PEOWP: Public Expenditure Outturn White Paper PESA: Public Expenditure Statistical Analyses PFI: Private Finance Initiative – Özel Finans Girişimi PPP: Public Private Partnership - Kamu Özel İşbirliği SIC: Statement on Internal Control – İç Kontrol Güvence Beyanı TME: Total Managed Expenditure – Yönetilen Toplam Harcamalar VfM: Value for Money – Paranın Karşılığı WGA: Whole of Government Accounts – Genel Devlet Hesabı 46